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N° 273

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2017

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2018
(n° 235),

 

TOME I

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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 Pages

introduction

FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique

I. Une reprise Économique confirmÉe

A. le redÉmarrage de la croissance

1. Une croissance qui accélère progressivement depuis 2012

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

B. la fin de la menace dÉFLATIONniste

1. Une inflation qui se redresse

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation

C. L’amÉlioration du taux de marge des entreprises

D. La progression de l’emploi et de la masse salariale

E. Une contribution nÉgative du commerce extÉrieur à la croissance

II. Les hypothÈses du Gouvernement

III. L’avis du Haut Conseil des finances publiques

FICHE N° 2 : Le dÉficit public (toutes administrations publiques confondues)

I. Le dÉficit public

A. L’Évolution du dÉficit public dans la pÉriode rÉcente

1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975

2. Le déficit public diminue lentement depuis le record atteint en 2009

3. La décomposition du déficit public par catégorie d’administration

a. L’État porte l’essentiel du déficit public

b. L’amélioration des finances des collectivités territoriales

c. L’amélioration des comptes de la sécurité sociale

B. La cible de dÉficit public pour 2018

II. Le dÉficit structuRel

A. Notion de dÉficit structurel

B. Les nouvelles hypothÈses de calcul du Gouvernement

C. Le dÉficit structurel pour 2017 et 2018

D. L’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

FICHE N° 3 : Les prélèvements obligatoires

I. les prélèvements obligatoires jusqu’en 2016

A. L’Évolution

B. La structure

II. les prélèvements obligatoires en 2017 : une hausse de 0,3 point par rapport à 2016

A. Une baisse de 0,1 point au titre des mesures législatives

B. Une hausse due à l’évolution spontanée pour 0,4 point

III. Les prélèvements obligatoires en 2018

A. Une baisse de 0,4 point de PIB

1. Environ 4,5 milliards d’euros de baisse liée aux mesures antérieures

2. Environ 2 milliards d’euros de baisse liée aux mesures nouvelles

B. Une évolution de la structure des prélèvements obligatoires

FICHE N° 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE

I. une baisse historique de la part de dÉpense publique dans le produit intÉrieur brut

A. une baisse historique de la part de dÉpense publique dans la richesse nationale

B. Une maÎtrise prononcÉe de la dÉpense publique en 2018

II. une maÎtrise de la dÉpense publique applicable À tous les secteurs d’administration publique

A. une maÎtrise de la dÉpense des administrations publiques centrales

B. un inflÉchissement de la dÉpense des administrations de sÉCURITÉ sociale

C. une diminution en volume de la dÉpense des administrations publiques locales

FICHE N° 5 :  La dette publique

I. la stabilisation de la dette publique en 2017 et 2018

A. le prÉsent projet de loi prÉvoit une stabilisation du ratio de dette publique

1. Un ralentissement de la progression de la dette publique au cours des dernières années

2. La stabilisation du ratio d’endettement public en 2017 et 2018

B. le projet de loi de programmation des finances publiques prÉvoit un recul de la dette à compter de 2020

1. Un report du recul de la dette publique

2. Un recul de la dette publique concentré sur les administrations publiques locales et de sécurité sociale

3. L’application du critère de dette prévu par les textes européens

II. la poursuite de l’endettement de l’État, avec le maintien d’une charge de la dette À un faible niveau

A. la dette de l’État poursuit sa progression

1. Un ralentissement de la progression de l’encours de dette négociable de l’État

2. Le niveau et le mécanisme des primes à l’émission

B. la charge de la dette de l’État est maintenue À un niveau exceptionnellement faible

1. Un contexte favorable à une baisse de la charge de la dette

2. La perspective d’une remontée de la charge de la dette

FICHE N° 6 :  Le projet de loi de finances pour 2018  dans Le contexte europÉEN

I. Les normes de finances publiques

A. La norme relative au dÉficit excessif

B. La norme relative à l’Équilibre des comptes publics

C. La norme relative à l’ajustement structurel minimal

II. Le cycle annuel budgÉtaire

A. Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence

b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

B. Le semestre europÉEN

1. Contenu du semestre européen

2. Calendrier du semestre européen

a. Novembre de l’année N-1

b. Février de l’année N

c. Conseils européens de printemps

d. Avril de l’année N

e. Mai de l’année N

f. Juin et juillet de l’année N

C. Le semestre national

III. La nouvelle trajectoire des finances publiques

A. L’objectif de clÔture de la procÉdure de dÉficit excessif

B. L’ajustement structurel en DEÇÀ des rÈgles du volet prÉventif

FICHE N° 7 :  Le dÉficit de l’État

I. Le dÉficit budgÉtaire de l’État

A. Formation du solde budgÉtaire de l’État

B. Les principales Évolutions par rapport À 2017

II. Le dÉficit en comptabilitÉ nationale

A. Le passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire au solde en comptabilitÉ nationale

B. la part de l’État dans le dÉficit public

FICHE N° 8 :  Le volet fiscal du plf 2018

I. Les mesures fiscales en faveur des mÉnages

A. l’imposition des revenus

1. Ajustements de l’impôt sur le revenu (IR)

a. Indexation du barème de l’IR

b. Déductibilité de l’IR de la hausse de la CSG

c. Prorogation et aménagement du dispositif « Pinel »

d. Prorogation et aménagement du CITE

2. Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité

3. Création d’un prélèvement forfaitaire unique

B. L’imposition du patrimoine

C. L’imposition locale

II. Les mesures fiscales concernant les entreprises

1. Les mesures sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’impôt sur les sociétés (IS) et la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE)

a. Suppression de la contribution de 3 % sur les revenus distribués

b. Baisse du taux de l’IS à 25 % en 2022

c. Suppression de l’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à certains titres de participations

d. Aménagement de la TVA sur les services de presse en ligne

e. Exonération de TVA pour les psychothérapeutes et les psychologues

f. Exonération de TVA et d’IS en faveur des associations de service à la personne bénéficiant d’une autorisation

g. Aménagement du calcul et de la répartition de la CVAE

2. Les mesures d’attractivité de la place financière de Paris

3. Les mesures pour les petites entreprises

4. Les mesures qui anticipent l’allégement de cotisations patronales prévu pour 2019

III. les mesures fiscales Écologiques

FICHE N° 9 :  Les recettes de l’État

I. Les recettes fiscales

A. Passage des recettes fiscales brutes aux recettes fiscales nettes

B. PrÉsentation gÉNÉrale

1. Évolution générale de 2016 à 2017

2. Évolution générale de 2017 à 2018

a. La prévision d’évolution spontanée repose sur une élasticité des impôts à la croissance de 1,2 pour 2018

b. Les mesures fiscales entraîneront une baisse des recettes de 13 milliards d’euros

i. Les mesures nouvelles

3. Les mesures antérieures

4. Les mesures de périmètre

C. PrÉsentation par impÔt

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

a. En 2017

b. En 2018

2. L’impôt sur le revenu

a. En 2017

b. En 2018

3. L’impôt sur les sociétés

a. En 2017

b. En 2018

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

a. En 2017

b. En 2018

5. Les droits de succession et de donation

II. Les recettes non fiscales du budget gÉnÉral

III. Les prÉLÈvements sur recettes

A. Le prÉLÈvement sur recettes en faveur de l’Union europÉenne

B. Le prÉLÈvement sur recettes en faveur des collectivitÉs territoriales

IV. prÈs de 100 milliards d’euros de dÉpenses fiscales pour 2018

FICHE N° 10 :  les dÉpenses de l’État

I. une Évolution maÎtrisÉe des dÉpenses de l’État

A. les nouvelles normes de dÉpenses de l’État illustrent les efforts entrepris

1. L’instauration de deux nouvelles normes de dépenses applicables à l’État

2. Les normes de dépenses de l’État font apparaître une faible augmentation des dépenses en 2018

B. la mise en place d’une maÎtrise de la masse salariale de l’État

1. Le retour à une orientation à la baisse des effectifs de l’État

2. Le rétablissement d’un jour de carence, par le présent projet de loi  de finances

3. La non-revalorisation du point d’indice de la fonction publique

II. Un budget de l’État traduisant les choix budgÉtaires  du gouvernement

A. un effort de sincÉritÉ budgÉtaire

1. Remédier aux biais de construction du budget, telles que les sous-budgétisations récurrentes

2. Abaisser le taux de mise en réserve des crédits de 8 % à 3 %

3. Instaurer une règle de stabilité des restes à payer sur le budget de l’État

B. une augmentation gÉnÉrale des plafonds de crÉdits de paiement du budget gÉnÉral

C. les principales augmentations de crÉdits des missions du budget gÉnÉral

1. Le renforcement des moyens du pôle régalien (+ 2,23 milliards d’euros)

2. La préparation de l’avenir (+ 3,07 milliards d’euros)

3. Un effort budgétaire en faveur de dispositifs de solidarité (+ 1,53 milliard d’euros)

D. les baisses significatives de crÉdits concentrÉes sur deux missions

1. La réforme de la politique du logement (– 1,73 milliard d’euros)

2. La refonte de la politique de l’emploi (– 1,5 milliard d’euros)

E. les mesures de pÉrimÈtre

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR LES AVIS DU HAUT CONSEIL RELATIFS AU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DS FINANCES PUBLIQUES ET AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

AUDITION DE M. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, ET DE M. GERALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS, SUR LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES ET LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018.

 


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   introduction

 

Le projet de loi de finances pour 2018, accompagné du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, examiné en même temps, constitue la traduction des engagements pris par le Président de la République durant la campagne électorale. Il vise, en premier lieu, à garantir le respect de nos engagements européens et, en particulier, de la règle des 3 % de déficit public. Cela représente un gage de sérieux budgétaire et de crédibilité auprès de nos partenaires européens.

Ainsi, le déficit public devrait s’établir à 2,9 % du produit intérieur brut (PIB) en 2017 et à 2,6 % en 2018, soit un niveau plus atteint depuis onze années. Cela permettrait à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

Ce sérieux budgétaire se fonde sur des hypothèses macroéconomiques prudentes, en ligne avec les prévisions des principales organisations internationales. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a souligné le caractère prudent pour 2017 et raisonnable pour 2018 du scénario macroéconomique retenu par le présent projet de loi. Cela illustre une volonté de sincérité pour ce premier projet de budget de la législature et de la mandature, en rupture avec certains biais de construction dénoncés en juin dernier par le Cour des comptes.

Le retour à une forme de normalité budgétaire se réalise dans un contexte de croissance économique plus affirmée, avec une accélération du taux de croissance passant de 1,1 % en 2016 à 1,7 % en 2017 et en 2018.

Le présent projet de loi de finances marque, en second lieu, la volonté de profiter de cet environnement macroéconomique favorable pour diminuer les prélèvements obligatoires, afin de favoriser l’investissement des entreprises, les embauches et le pouvoir d’achat des ménages.

Ainsi, la taxe d’habitation est réduite de 30 % pour 80 % des ménages en 2018. La prime d’activité, l’allocation aux adultes handicapés sont revalorisées de façon substantielle au cours du quinquennat et à partir de 2018, toujours dans un objectif de gain de pouvoir d’achat. Ces mesures sont complétées par la revalorisation de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et la suppression des cotisations maladie et chômage des salariés en contrepartie d’une hausse de la contribution sociale généralisée (CSG), autant de dispositions prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) est transformé en allégement de cotisations sociales pérenne à compter du 1er janvier 2019. La trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés (IS) est prolongée de 28 % à 25 % en 2022, au lieu d’un taux de 33,1/3 % actuellement et la contribution de 3 % sur les revenus distribués est supprimée. L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est remplacé par un impôt sur la fortune immobilière (IFI) et un prélèvement forfaitaire unique de 30 % est mis en place sur les revenus du capital, afin d’orienter l’épargne vers l’activité et l’investissement productif. Au total, les principales mesures relatives aux prélèvements obligatoires au sein du présent projet de loi représentent une diminution de 10,3 milliards d’euros.

La concomitance de la baisse du déficit public et des prélèvements obligatoires est rendue possible par un effort prononcé de maîtrise des dépenses publiques. Celles-ci devraient progresser très faiblement en 2018, conformément aux engagements exprimés par le Premier ministre lors de son discours de politique générale prononcé le 4 juillet dernier devant l’Assemblée nationale. Le Gouvernement souhaite réaliser une diminution inédite de plus de trois points de la part de dépenses publiques dans la richesse nationale sur la durée du quinquennat.

Cet objectif nécessite une véritable stratégie de transformation des politiques publiques. Le présent projet de loi de finances prévoit ainsi une réorientation de la politique de l’emploi, avec une réduction significative du nombre de contrats aidés, en lien avec l’accélération de l’activité et le dynamisme des créations d’emplois. Il vise également à engager une réforme globale des aides personnelles au logement, en préservant le pouvoir d’achat des allocataires et en améliorant leur accès au logement.

Le processus « Action publique 2022 », lancé par le Gouvernement, poursuit cet objectif de réforme profonde de l’État et des administrations publiques. Ce processus devrait donner lieu à l’identification de réformes structurelles et d’économies significatives et pérennes avant la fin du premier trimestre 2018. Le Grand plan d’investissement, présenté le 25 septembre dernier, devrait contribuer à la conversion de l’État à l’ère numérique. En outre, il représentera un effort de 57 milliards d’euros sur le quinquennat en faveur de la transition énergétique, de la société de compétence et d’ancrage de la compétitivité sur l’innovation.

Enfin, la maîtrise historique des dépenses publiques sur la durée du quinquennat devrait permettre de réduire le déficit public de plus de deux points de PIB. Cela aura pour effet un recul de la dette publique de cinq points de PIB sur la même période, limitant ainsi le risque d’une remontée de taux sur la charge de la dette.

 


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   FICHE N° 1 :
Le contexte macroéconomique

Les perspectives en matière de finances publiques sont dépendantes du contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, recettes et dépenses publics doivent reposer sur un scénario macroéconomique crédible.

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Le scénario macroéconomique qui préside à l’élaboration d’un projet de loi finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques dont quatre sont particulièrement importantes.

Taux de croissance

La prévision de taux de croissance en volume (abstraction faite de la variation des prix) du produit intérieur brut (PIB) est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse de taux de croissance.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision au titre des recettes fiscales. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, qui tient compte de la variation des prix, est également très important. C’est en effet le PIB en valeur qui figure au dénominateur pour le calcul du déficit public.

Inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes (impact immédiat sur les bases taxables de la taxe sur la valeur ajoutée, par exemple) et des dépenses (par exemple s’agissant des prestations indexées). L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État.

Masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (cotisations sociales, fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG –, et impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est dès lors essentiel pour la prévision de déficit public toutes administrations publiques confondues.

Le cadrage macroéconomique du présent projet de loi de finances est marqué par un contexte de reprise économique (I).

Le Gouvernement anticipe ainsi une croissance en volume du produit intérieur PIB de 1,7 % en 2017 et 2018, une reprise de l’inflation et une remontée progressive des taux d’intérêt (II).

Le HCFP a rendu un avis marqué par plusieurs appréciations positives sur ce scénario macroéconomique (III).

I.   Une reprise Économique confirmÉe

La présentation du présent projet de loi de finances s’inscrit dans un contexte de redémarrage de la croissance (A) et de disparition de la menace déflationniste (B). L’amélioration récente du taux de marge des entreprises a favorisé cette reprise économique (C). Elle s’est traduite par une progression de l’emploi et de la masse salariale (D). Les échanges extérieurs et la dégradation de la balance commerciale demeurent les principaux sujets de préoccupation sur la situation économique du pays (E).

A.   le redÉmarrage de la croissance

À court terme, la croissance accélère progressivement depuis 2012 (1). Cette bonne nouvelle doit être relativisée par le fait qu’à long terme la croissance économique ralentit (2).

1.   Une croissance qui accélère progressivement depuis 2012

La croissance du PIB a marqué un coup d’arrêt brutal en 2008 avec la crise financière. Le pays a connu une année de récession particulièrement forte en 2009. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, la croissance a de nouveau marqué un coup d’arrêt en 2012.

À partir de 2012, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015. L’année 2017 est ainsi la troisième année consécutive de croissance supérieure à 1 % du PIB, ce qui n’avait pas été le cas au cours des trois années précédentes.

Il est prévu que la croissance accélère en 2017. Dans son dernier point de conjoncture, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) mentionne que « l’activité continuerait de progresser vigoureusement (+0,5 % par trimestre) et ce, dans tous les secteurs d’activité ». L’INSEE prévoit désormais une croissance du PIB en volume de 1,8 % pour 2017 ([1]).

Croissance en volume du produit intÉrieur brut depuis 2008

(en % d’évolution annuelle)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

0,2

– 2,9

2,0

2,1

0,2

0,6

0,9

1,1

1,2

1,8*

* prévision.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

2.   Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

Sur longue période, on observe cependant un tassement de la croissance. Alors que celle-ci a été en moyenne de 2,4 % durant la décennie des années 1980, la croissance annuelle a baissé à 2 % durant les années 1990 puis 1,4 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 1,2 %.

Depuis 1974, la croissance annuelle n’a été inférieure à 1 % qu’à huit reprises. Mais sur ces huit années, cinq concernent la dernière décennie.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Croissance

4,3

– 1,0

4,3

3,5

4,0

3,6

1,6

1,1

2,5

1,3

1,5

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Croissance

1,6

2,4

2,6

4,7

4,4

2,9

1,0

1,6

– 0,6

2,3

2,1

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Croissance

1,4

2,3

3,6

3,4

3,9

2,0

1,1

0,8

2,8

1,6

2,4

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

2,4

0,2

– 2,9

2,0

2,1

0,2

0,6

0,9

1,1

1,2

1,8*

* prévision

Source : INSEE.

Devant notre commission ([2]), Mme Odile Renaud-Basso, directrice générale du Trésor, a souligné l’existence d’une « tendance à la diminution de la croissance potentielle dans l’ensemble des pays développés ». Elle a expliqué cette situation « par plusieurs facteurs : non seulement l’héritage de la crise, avec des sujets dans un certain nombre de pays sur le fonctionnement du secteur bancaire et l’apurement de la situation de certains acteurs économiques, mais aussi, probablement, des facteurs plus structurants en lien avec le niveau de l’innovation et l’évolution de la productivité ». Selon cette dernière, « le ralentissement de la croissance potentielle, lié à celui de la productivité, pourrait s’expliquer par l’absence de révolutions industrielles  ou concernant les organisations de production  aussi importantes que dans le passé ».

B.   la fin de la menace dÉFLATIONniste

1.   Une inflation qui se redresse

Entre 2002 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle ralentit fortement depuis 2012 jusqu’à devenir nulle en 2015. Elle est légèrement positive en 2016 avec une augmentation des prix de 0,2 %. Elle se redresserait en 2017 : « D’ici la fin de l’année, l’inflation resterait stable autour de + 1,0 %. » ([3])

Inflation en France

Année

Inflation

Année

Inflation

2002

1,9 %

2010

1,5 %

2003

2,1 %

2011

2,1 %

2004

2,1 %

2012

2,0 %

2005

1,7 %

2013

0,9 %

2006

1,7 %

2014

0,5 %

2007

1,5 %

2015

0,0 %

2008

2,8 %

2016

0,2 %

2009

0,1 %

2017

1,0 %*

* prévision.

Source : INSEE.

Sur le plan macroéconomique, le ralentissement, voire la disparition, de l’inflation pouvait faire naître des inquiétudes sur une possible déflation. Cette menace semble s’éloigner en grande partie grâce à la politique accommodante de la Banque centrale européenne.

L’assouplissement quantitatif (« quantitative easing »)
de la Banque centrale européenne

Le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) a annoncé le 22 janvier 2015 un programme étendu d’achats d’actifs. La BCE achète contre de la monnaie de banque centrale, sur le marché secondaire, des obligations émises par les administrations centrales, les agences et les institutions européennes de la zone euro. Cette création monétaire vise à faire face aux risques d’une période trop prolongée de faible inflation.

Initialement prévu pour des achats d’actif de 60 milliards d’euros par mois, ce programme a été amplifié le 10 mars 2016 pour être porté à 80 milliards d’euros par mois jusqu’en mars 2017. Par ailleurs, il a été élargi à d’autres types d’actifs, dont des obligations d’entreprises de bonne qualité.

Les achats d’actifs devraient se poursuivre au moins jusqu’en décembre 2017, à un rythme désormais ramené comme précédemment à 60 milliards d’euros par mois.

Ce programme de rachat d’actifs porte sur un total de 2 300 milliards d’euros.

 

Devant notre commission ([4]), M. François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France, a estimé que « nous avons vaincu ce risque de déflation dont il était beaucoup question à la fin de l’année 2015 et au début de l’année 2016 ».

L’INSEE a ainsi mesuré que, sur un an, les prix à la consommation ont augmenté de 0,9 % en août 2017 ([5]).

2.   Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation

Sur longue période, comme pour la croissance, on observe un tassement de l’inflation.

Alors que celle-ci a été en moyenne de 7,4 % durant la décennie des années 1980, l’inflation annuelle a baissé à 1,9 % durant les années 1990 puis 1,7 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 0,9 %.

L’INSEE a également relevé que « de 2002 à 2016, les prix à la consommation ont augmenté de 1,4 % en moyenne par an », soit une inflation « inférieure à celle des quinze années précédentes (+ 2,1 % en moyenne entre 1986 et 2001) » ([6]).

L’inflation en france depuis 1974

(en % d’évolution annuelle)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Inflation

13,7

11,8

9,6

9,4

9,1

10,8

13,6

13,4

11,8

9,6

7,4

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Inflation

5,8

2,7

3,1

2,7

3,6

3,4

3,3

2,3

2,1

1,7

1,9

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Inflation

2,0

1,2

0,6

0,5

1,7

1,6

2,0

2,1

2,1

1,9

1,6

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Inflation

1,5

2,8

0,1

1,5

2,1

2,0

0,9

0,5

0,0

0,2

1,0*

prévision

Source : INSEE.

C.   L’amÉlioration du taux de marge des entreprises

La confirmation de l’amélioration du taux de marge ([7]) des sociétés non financières (SNF) est un autre facteur favorable à prendre en compte. Le taux de marge s’est vivement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,8 % au quatrième trimestre 2016 selon l’INSEE ([8]). Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers la montée en charge du CICE et l’entrée en vigueur du premier volet des allégements de cotisations du pacte de responsabilité et de solidarité.

Le taux de marge des entreprises était de 32,7 % en moyenne avant la crise financière de 2008. Il a baissé de 2 points en moyenne après la crise financière et avant la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. Durant les premières années de mise en œuvre du pacte, de 2014 à 2016, le taux de marge des entreprises s’est redressé de près de 2 points. Il demeure cependant inférieur à celui constaté avant la crise financière de 2008.

Taux de marge des entreprises par annÉe depuis 2002

(% de la valeur ajoutée)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

32,5

32,4

32,5

32,4

32,7

33,5

33,1

30,9

31,6

31,2

30,2

29,9

30,4

31,4

31,8

Moyenne de 32,7 % avant la crise financière de 2008

Moyenne de 30,7 % soit 2 points de moins que sur la période précédente

+ 1,9 point depuis 2013

Source : INSEE.

D.   La progression de l’emploi et de la masse salariale

En 2016, l’économie française emploie en équivalents temps plein (EQTP) 26 millions de personnes, soit une hausse de 136 000 emplois EQTP après une hausse de 35 000 en 2015. Cette hausse provient quasi exclusivement des entreprises privées.

Emplois en France en 2016

Catégorie d’employeurs

Nombre d’emplois EQTP

Évolution annuelle

Entreprises privées

18,4 millions

+ 139 000

Administrations publiques

5,8 millions

– 5 000

Ménages et institutions sans but lucratif au service des ménages

1,8 million

+ 2 000

Total

26 millions

+ 136 000

Source : Rapport sur les comptes de la Nation de l’année 2016, annexe au Rapport économique, social et financier.

Le taux de chômage ressort en 2016 à 10,1 % de la population active. Il diminue de 0,3 point, pour la première fois depuis 2011, même s’il demeure nettement supérieur à celui constaté avant le déclenchement de la crise financière de 2008 (7,4 %).

Selon l’INSEE, « la hausse attendue de l’emploi serait légèrement supérieure à la hausse de la population active, si bien que le taux de chômage baisserait à nouveau à 9,4 % en fin d’année » 2017 ([9]).

Taux de chÔmage depuis 2011

(en % de la population active)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taux de chômage

9,2

9,8

10,3

10,3

10,4

10,1

9,4*

* prévision.

Source : INSEE, enquêtes Emploi.

La masse salariée privée progresse dès lors de façon dynamique. En moyenne annuelle, la hausse de la masse salariale privée s’établit à 2,4 % en 2016, après 1,7 % en 2015 ([10]).

Cette progression se constate aussi sur les premiers de l’année 2017. La masse salariale est en hausse de 0,8 % au deuxième trimestre 2017, après une hausse de 1,3 % au trimestre précédent. Sur un an, elle progresse de 3,5 % ([11]).

E.   Une contribution nÉgative du commerce extÉrieur à la croissance

Le contexte de reprise économique est affecté par une contribution négative persistante du commerce extérieur à la croissance.

En 2016, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations, a été déficitaire à hauteur de 48,4 milliards d’euros. Il a contribué négativement à la croissance pour 0,8 point de PIB.

Pour rappel, en 2015 et 2014, la contribution du commerce extérieur à la croissance avait également été négative (– 0,3 point de PIB en 2015 et – 0,5 point de PIB en 2014). Sur trois ans, le commerce extérieur a donc coûté 1,6 point de PIB à l’économie française.

Ce chiffre explique l’essentiel de l’écart de croissance constaté avec la zone euro, ce qui suscite une interrogation sur les capacités de l’appareil productif français à répondre à l’augmentation de la demande entraînée par la reprise économique.

Année

2014

2015

2016

Croissance zone euro

1,2

2,0

1,8

Croissance en France

0,9

1,1

1,2

Différence

0,3

0,9

0,6

1,8

Source : Commission européenne, prévisions économiques du 11 mai 2017 ; INSEE.

Selon une étude récente, une augmentation d’un euro de la demande conduirait ainsi à une augmentation du PIB de seulement 30 centimes d’euros en France, contre 46 centimes d’euros en Allemagne et 69 centimes d’euros en Espagne ([12]).

Balance commerciale

(en milliards d’euros)

Année

Exportations

Importations

Solde

2010

395,0

447,5

– 52,4

2011

428,6

503,1

– 74,5

2012

442,0

509,6

– 67,6

2013

436,2

498,0

– 61,8

2014

436,4

495,0

– 58,6

2015

455,4

500,8

– 45,3

2016

452,9

501,3

– 48,4

Source : direction générale des douanes et droits indirects.

Selon l’INSEE, « le commerce extérieur continuerait de peser sur la croissance française en 2017 mais moins fortement qu’en 2016 » ([13]).

Les faiblesses du commerce extérieur constituent le principal sujet de préoccupation du contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances.

II.   Les hypothÈses du Gouvernement

Dans son cadrage macroéconomique, le Gouvernement prend acte de l’accélération de la croissance en 2017, qui devrait s’élever à 1,7 % du PIB au lieu de 1,2 % du PIB en 2016 (1,1 % si on ne tient pas compte du 29 février). Il prévoit une stabilisation de la croissance en 2018.

Cette reprise serait alimentée notamment par la demande mondiale adressée à la France qui « accélérerait fortement à + 4,0 % en 2017 (après + 2,6 % en 2016), puis sa croissance serait stable en 2018 ». Ainsi, « le commerce extérieur cesserait progressivement de peser sur la croissance du PIB (contribution comptable de 0,0 pt en 2018 après – 0,8 pt en 2016 et – 0,4 pt en 2017) » ([14]).

Le Gouvernement anticipe également une reprise de l’inflation qui s’élèverait à 1 % en 2017 puis 1,1 % en 2018 après 0,2 % en 2016.

L’inflation pour 2018 serait notamment soutenue « par les mesures fiscales nouvelles sur l’énergie et le tabac ». Mais le pouvoir d’achat ne serait pas amputé. « Après le fort rebond de 2016 (+ 1,8 % après + 0,8 % en 2015), le pouvoir d’achat conserverait son dynamisme en 2017 (+ 1,7 %), grâce en particulier à des créations d’emplois marchands élevées (…) En 2018, le pouvoir d’achat resterait dynamique mais ralentirait à + 1,4 %. »([15])

Le Gouvernement prévoit aussi une remontée des taux d’intérêt, les taux longs devant s’élever à 1,1 % en 2017 et 1,85 % en 2018 après 0,37 % en 2016.

Principales hypothÈses macroÉconomiques du Gouvernement

(en % d’évolution annuelle)

Indicateur

2017

2018

Croissance en volume du PIB

1,7

1,7

Croissance en valeur du PIB

2,5

2,9

Inflation (indice des prix à la consommation)

1,0

1,1

Déflateur du PIB

0,8

1,1

Emploi total

1,0

0,5

Masse salariale

3,3

3,1

Consommation finale des ménages

1,3

1,4

Consommation finale publique

1,2

0,0

Formation brute de capital fixe (investissements)

3,0

3,9

Importations

3,6

3,6

Exportations

2,5

3,9

Taux courts (BTF 3 mois) en %

– 0,5

– 0,1

Taux longs (OAT à 10 ans) en %

1,1

1,85

Source : Gouvernement.

Les hypothèses de croissance du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux prévisionnistes.

PrÉvisions de croissance en volume du PIB pour la France

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

2017

2018

Gouvernement

(projet de loi de finances pour 2018)

1,7

1,7

INSEE

Point de conjoncture, octobre 2017 (lien).

1,8

– 

Fonds monétaire international (FMI)

(Rapport France, 21 septembre 2017) (lien)

1,6

1,8

Commission européenne

(Prévisions économiques européennes, 11 mai 2017) (lien)

1,4

1,7

Banque de France

(Prévisions macroéconomiques France, juin 2017) (lien)

1,4

1,6

Source : commission des finances.

III.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Aux termes de l’article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([16]), le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances ([17]).

L’avis du HCFP sur le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances comporte plusieurs appréciations positives ([18]).

Le HCFP a qualifié de « prudente » pour 2017 et « raisonnable » pour 2018 l’hypothèse de croissance en volume du PIB.

Il s’agit du qualificatif le plus laudatif employé jusqu’à présent pour qualifier la prévision de croissance de l’année relative au projet de loi de finances.

Rappel des prÉCÉdents avis du HCFP sur la prÉvision de croissance

Projet de loi de finances (PLF)

Qualificatif de la prévision de croissance
pour l’année du PLF

PLF 2014

« plausible »

PLF 2015

« optimiste »

PLF 2016

« atteignable »

PLF 2017

« optimiste »

Source : avis du Haut Conseil des finances publiques.

Dans le même sens, le HCFP a qualifié de « prudentes » les prévisions d’emploi et de masse salariale du Gouvernement. Il a estimé que les prévisions d’inflation étaient « raisonnables ».

Ces appréciations positives sont d’autant plus rassurantes qu’elles sont rares. En effet, les avis du HCFP sont souvent affectés d’un biais pessimiste. Par exemple, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2017 ([19]), il avait qualifié d’« optimiste » une prévision de croissance de 1,5 % du PIB pour 2017 alors que celle-ci est désormais estimée à 1,7 %.

Le HCFP a émis toutefois une réserve sur le scénario macroéconomique du Gouvernement à propos de la contribution du commerce extérieur à la croissance qui serait neutre en 2018 après plusieurs années de contribution négative. Pour le HCFP, cette hypothèse est « optimiste ». Il a souligné que « les performances récentes des exportateurs français témoignent (…) des difficultés persistantes de l’appareil productif à bénéficier pleinement de la progression soutenue du commerce mondial ».

 


—  1  —

   FICHE N° 2 :
Le dÉficit public
(toutes administrations publiques confondues)

Les objectifs de déficit public, de déficit structurel et d’ajustement structurel sont au cœur du débat budgétaire, notamment en raison des engagements européens de la France.

 

Les engagements européens de la France en matière de réduction du déficit

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qualifie le déficit public d’« excessif » lorsqu’il dépasse 3 % du produit intérieur brut (PIB).

En outre, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres, comme la France, dont la dette dépasse 60 % du PIB. Les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2018.

Tableau de synthÈse de l’article liminaire

(en % du PIB)

Décomposition du solde public

Exécution 2016

Prévision d’exécution 2017

Prévision 2018

Solde structurel (1)

– 2,5

– 2,2

– 2,1

Solde conjoncturel (2)

– 0,8

– 0,6

– 0,4

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Solde public (4 = 1 + 2 + 3)

– 3,4

– 2,9

– 2,6

Source : présent projet de loi de finances.

Article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative
à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

« La loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.

« Le tableau de synthèse de la loi de finances de l’année indique également les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d’exécution de l’année en cours.

« Il est indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances de l’année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Le tableau de synthèse des soldes de l’article liminaire fixe un objectif de déficit public pour 2018 de 2,6 % du PIB (A).

Le déficit structurel serait ramené à 2,1 % du PIB, compte tenu d’un ajustement structurel de 0,1 point de PIB (B).

I.   Le dÉficit public

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Elle permet aussi de vérifier si la France respecte ses engagements européens.

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte au non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

A.   L’Évolution du dÉficit public dans la pÉriode rÉcente

La France connaît un déficit public depuis 1975 (1). Le record de déficit public a été atteint en 2009, conséquence directe de la crise financière de 2008. Le déficit public diminue depuis de manière régulière mais à un rythme plutôt lent (2). L’État porte désormais l’essentiel du déficit public (3).

1.   Les comptes publics sont en déficit depuis 1975

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes de la France sont en déficit.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

0,1

– 2,8

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,8

– 2,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 2,9

– 3,2

– 2,0

– 2,5

– 1,8

– 2,4

– 2,8

– 4,6

– 6,3

– 5,4

– 5,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,6

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,1

– 3,9

– 3,5

– 3,2

– 2,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,5

– 3,2

– 7,2

– 6,8

– 5,1

– 4,8

– 4,0

– 3,9 

– 3,6

– 3,4

– 2,9*

* prévision du présent projet de loi de finance.

Source : INSEE.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois, et il s’agit de la période tout à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives.

Entre 2002 et 2016, le déficit public annuel de la France a été supérieur à 3 % du PIB à treize reprises en quinze exercices.

Le retour sous la barre des 3 % du PIB est impératif pour permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

La procédure de déficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France fait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

La France est le dernier État de la zone euro avec l’Espagne à faire l’objet d’une procédure de déficit excessif.

2.   Le déficit public diminue lentement depuis le record atteint en 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2017, il sera ramené à 2,9 % du PIB selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances. Le déficit public aura été réduit de 4,3 points de PIB en huit ans.

DÉficit public depuis 2007

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

En %
du PIB

2,5

3,2

7,2

6,8

5,1

4,8

4,0

3,9

3,6

3,4

2,9

2,6

En

milliards d’euros

49,5

63,5

138,9

135,8

105,0

100,4

85,4

84,4

78,7

75,9

nd

nd

Source : INSEE jusqu’en 2016, présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Sur les cinq derniers exercices pour lesquels les données d’exécution sont connues, soit sur la période 2012-2016, le déficit public a été réduit en moyenne de seulement 5 milliards d’euros par an, soit près de 25 milliards d’euros au total.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 30 mai 2017.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2012 à 2016

En milliards d’euros

(en % du PIB)

Agrégat

2012

2013

2014

2015

2016

 

PIB

2 086,9

+ 0,2 % 
en volume

2 115,3

+ 0,6 %
en volume

2 147,6

+ 0,9 %
en volume

2 194,2

+ 1,1 %
en volume

2 228,9

+ 1,2 %
en volume

 

Recettes publiques

1 085,6

(52,0 %)

1 119,9

(52,9 %)

1 142,0

(53,2 %)

1 165,3

(53,1 %)

1 181,2

(53,0 %)

dont prélèvements obligatoires*

914,7

(43,8 %)

946,8

(44,8 %)

958,9

(44,6 %)

975,0

(44,4 %)

990,7

(44,4 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

14,6

(0,7 %)

13,7

(0,6 %)

21,3

(1,0 %)

25,8

(1,2 %)

25,8

(1,2 %)

dont autres recettes

158,4

(7,6 %)

161,5

(7,6 %)

163,9

(7,6 %)

166,7

(7,6 %)

166,7

(7,5 %)

 

Dépenses publiques

1 186,0

(56,8 %)

1 205,3

(57,0 %)

1 226,4

(57,1 %)

1 244,0

(56,7 %)

1 257,1

(56,4 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

16,6

(0,8 %)

15,9

(0,8 %)

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,3

(1,4 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 169,4

(56,0 %)

1 189,4

(56,2 %)

1 201,0

(55,9 %)

1 211,6

(55,2 %)

1 225,8

(55,0 %)

 

Déficit public

100,4

(4,8 %)

85,4

(4,0 %)

84,4

(3,9 %)

78,7

(3,6 %)

75,9

(3,4 %)

 

Dette publique

1 868,3

(89,5 %)

1 952,7

(92,3 %)

2 037,8

(94,9 %)

2 098,0

(95,6 %)

2 147,2

(96,3 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent 2,1 milliards de ressources propres traditionnelles de l’Union européenne jusqu’en 2014, 2,2 milliards pour 2015 et 2 milliards pour 2016, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : INSEE.

3.   La décomposition du déficit public par catégorie d’administration

a.   L’État porte l’essentiel du déficit public

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, le déficit des ASSO est passé de 23,2 milliards d’euros en 2010 à 2,9 milliards en 2016 soit une baisse de plus de 20 milliards d’euros. Les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État.

En second lieu, les APUL connaissent un important ralentissement de leurs dépenses, ce qui leur a permis d’enregistrer un excédent de 3 milliards d’euros en 2016.

La part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 90 % en 2010 à près de 98 % en 2016.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration

depuis 2007

(en milliards d’euros)

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2007

– 49,5

– 39,8

– 7,1

– 7,7

5,1

2008

– 63,5

– 65,4

– 2,7

– 9,5

14,0

2009

– 138,9

– 116,9

– 1,3

– 6,0

– 14,6

2010

– 135,8

– 121,7

10,9

– 1,7

– 23,2

2011

– 105,0

– 91,2

– 0,2

– 0,7

– 12,9

2012

– 100,4

– 81,6

– 2,6

– 3,5

– 12,7

2013

– 85,4

– 69,6

1,4

– 8,3

– 8,8

2014

– 84,4

– 74,6

2,6

– 4,6

– 7,8

2015

– 78,7

– 71,6

– 2,2

– 0,1

– 4,7

2016

– 75,9

– 74,1

– 1,9

3,0

– 2,9

Source : INSEE.

b.   L’amélioration des finances des collectivités territoriales

Comme l’a souligné le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales ([20]), la diminution récente du déficit public « est en grande partie due aux administrations publiques locales ». Les dépenses des APUL ont diminué de 0,8 % en 2016, après une baisse de 0,9 % en 2015. Mais cette baisse provient essentiellement de la diminution des investissements qui reculent pour la troisième année consécutive (– 3,3 % en 2016, après – 9,7 % en 2015 et – 8,3 % en 2014).

Toutefois, si les APUL dégagent globalement une capacité de financement de 3 milliards d’euros en 2016, la situation est variable selon le niveau de collectivités. Ainsi, les régions ont un besoin de financement de 1,4 milliard d’euros.

Selon l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales, l’année 2017 devrait être marquée par une reprise de l’investissement.

c.   L’amélioration des comptes de la sécurité sociale

Les comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS) se sont améliorés de manière continue depuis 2010. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des ASSO.

Ainsi, le déficit des ROBSS et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s’est établi à 7 milliards d’euros au lieu de 22,6 milliards d’euros en 2011, en baisse de 15,6 milliards d’euros.

Évolution des dÉficits sociaux de 2011 à 2016

(en milliards d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Maladie

– 8,6

– 5,9

– 6,8

– 6,5

– 5,8

– 4,8

AT-MP*

– 0,2

– 0,2

+ 0,6

+ 0,7

+ 0,7

+ 0,8

Famille

– 2,6

– 2,5

– 3,2

– 2,7

– 1,5

– 1,0

Vieillesse

– 6,0

– 4,8

– 3,1

– 1,2

– 0,3

+ 0,9

FSV**

– 3,4

– 4,1

– 2,9

– 3,5

– 3,9

– 3,6

Sous-total Régime général + FSV**

 20,9

 17,5

 15,4

 13,2

 10,8

 7,8

Régimes obligatoires de base + FSV**

 22,6

 19,1

 16,0

 12,8

 10,3

 7,0

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV = Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes.

B.   La cible de dÉficit public pour 2018

La prévision actualisée de déficit public pour 2017 est de 2,9 % du PIB.

Une nouvelle réduction du déficit public de 0,3 point de PIB est prévue pour 2018. Celui-ci sera ainsi ramené à 2,6 % du PIB, soit le niveau de déficit public le plus bas depuis 2007.

La cible de déficit public pour 2018 est supérieure à celle prévue par les programmations de finances publiques qui avaient été élaborées sous la précédente législature.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([21]) (LPFP 2014-2019) prévoyait en effet un déficit public de 1,7 % du PIB pour 2018. Le programme de stabilité transmis au mois d’avril 2017 à la Commission européenne s’engageait quant à lui sur un objectif de déficit public de 2,3 % du PIB pour 2018.

La prévision de déficit public est donc supérieure de 0,3 point à celle transmise à la Commission européenne en avril et de 0,9 point à celle de la loi de programmation des finances publiques en vigueur.

Mais le Gouvernement a proposé une nouvelle trajectoire de réduction du déficit public dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (PJLPFP 2018-2022).

La cible de déficit public pour 2018 est conforme à cette nouvelle trajectoire.

trajectoire de rÉduction du solde public

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,6

– 3,0

– 1,5

– 0,9

– 0,2

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012‑1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

La tendance à la concentration du déficit public sur l’État doit s’accentuer en 2017 puis 2018. En effet, les finances de l’État sont touchées par un important programme de baisse d’impôts tandis que les finances sociales bénéficient de plusieurs augmentations de recettes.

Il est ainsi prévu que les administrations publiques centrales
– essentiellement l’État – portent la totalité du déficit public des administrations publiques.

dÉcomposItion du solde public par sous-secteur d’administration

(en points de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde effectif

– 2,9

– 2,6

– 3,0

– 1,5

– 0,9

– 0,2

Dont :

 

 

 

 

 

 

Administrations publiques centrales

 3,3

 3,3

 4,0

 2,7

 2,4

 1,9

Administrations publiques locales

0,1

0,1

0,2

0,3

0,6

0,8

Administrations de sécurité sociale

0,2

0,5

0,8

0,8

0,8

0,8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

II.   Le dÉficit structuRel

A.   Notion de dÉficit structurel

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([22]).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé au PJLPFP 2018‑2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

B.   Les nouvelles hypothÈses de calcul du Gouvernement

Le Gouvernement a modifié les hypothèses de calcul du solde structurel.

HypothÈses d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Au cours de la précédente législature, les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production se sont progressivement éloignées de celles de la plupart des organismes internationaux, dont la Commission européenne. Il en a résulté une sous-estimation du déficit structurel qui a été dénoncée à plusieurs reprises par le HCFP.

Dans son dernier avis rendu au cours de la précédente législature, en date du 12 avril 2017 ([23]), le HCFP avait exposé de façon détaillée et pédagogique les raisons pour lesquelles les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du précédent Gouvernement étaient « peu vraisemblables ». Il estimait « indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations et fixe sur des bases réalistes les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ».

Le HCFP avait en outre rappelé, à l’occasion de son avis rendu sur le projet de loi de règlement pour 2016, que le déficit structurel était « très vraisemblablement sous-estimé » ([24]), compte tenu du caractère peu vraisemblable des hypothèses de calcul retenues.

 

Le Rapporteur général souligne que le Gouvernement a tenu compte de l’avis du HCFP. Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ont été revues et sont désormais cohérentes avec celles des principales organisations internationales.

Le Gouvernement a abaissé l’estimation de la croissance potentielle d’environ 0,2 point en moyenne sur la période 2016-2020.

Comparaison de la nouvelle hypothÈse de croissance potentielle
avec la prÉcÉdente

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

Hypothèse du programme de stabilité d’avril 2017

1,5

1,5

1,4

1,3

1,4

Hypothèse du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

Écart entre l’ancienne et la nouvelle hypothèse

– 0,3

– 0,25

– 0,15

– 0,05

– 0,15

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’hypothèse de croissance potentielle de 1,25 % sur la période 2017-2018 se situe à un niveau très proche de celle de la Commission européenne et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui l’estiment l’une et l’autre à 1,2 %.

HypothÈses de croissance potentielle pour la France

(en points de PIB)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Gouvernement

1,25

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Commission européenne

1,1

1,2

1,2

1,2

1,1

1,1

1,1

Fonds monétaire international

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,5

OCDE

1,3

1,2

1,2

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Gouvernement a également nettement diminué l’hypothèse d’écart de production pour 2016. Alors que celle-ci était de – 3,1 % dans le programme de stabilité transmis en avril à la Commission européenne, elle a été plus que divisée par deux à – 1,5 % dans le PJLPFP 2018-2022 ([25]).

L’écart de production est ainsi nettement moins creusé qu’estimé initialement par le précédent Gouvernement. Cette révision conduit à présenter un niveau de déficit structurel plus important pour 2016 soit 2,5 % du PIB au lieu de 1,6 % dans la dernière loi de règlement ([26]).

Cette nouvelle hypothèse d’écart de production est proche de celle de la Commission européenne (– 1,3 %).

C.   Le dÉficit structurel pour 2017 et 2018

En application des nouvelles hypothèses de calcul du Gouvernement et des prévisions de croissance, l’écart de production se résorberait en 2017 à – 1,1 % puis – 0,7 % en 2018.

Le déficit conjoncturel serait égal à environ la moitié de cet écart de production soit 0,6 % du PIB en 2017 puis 0,4 % du PIB en 2018 (« règle du pouce » précitée).

Les mesures exceptionnelles – essentiellement l’impact de contentieux – dégraderaient quant à elles le déficit public de 0,1 point de PIB.

Le déficit structurel s’obtient ensuite par différence entre la prévision de déficit public, d’une part, et le déficit conjoncturel et les mesures exceptionnelles, d’autre part.

Le déficit structurel serait ainsi de 2,2 % en 2017 et de 2,1 % en 2018.

Calcul du dÉficit structurel

(en % du PIB)

Année

Déficit public

(A)

Déficit conjoncturel

(B)*

Mesures exceptionnelles

(C)

Déficit structurel

(D=A– B– C)

2017

2,9

0,6

0,1

2,2

2018

2,6

0,4

0,1

2,1

* environ égal à la moitié de l’hypothèse d’écart de production.

Source : commission des finances.

La composante structurelle du déficit représenterait donc environ 80 % du déficit global.

L’ajustement structurel se limiterait à 0,1 point de PIB en 2018.

Ajustement structurel 2018

(en points de PIB)

Déficit structurel 2017 (A)

2,2

Déficit structurel 2018 (B)

2,1

Ajustement structurel (C=A– B)

0,1

Source : présent projet de loi de finances.

D.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Le HCFP n’a pas expressément rendu un avis sur la prévision de déficit structurel pour 2017 et 2018. Toutefois, il a rendu deux avis plutôt favorables sur l’ensemble des hypothèses de calcul.

Le HCFP a rendu deux avis portant respectivement sur le projet de loi de programmation des finances publiques et le présent projet de loi de finances.

En premier lieu, dans son avis portant sur le PJLPFP 2018-2022 ([27]), le HCFP a relevé que les nouvelles hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du Gouvernement vont « dans le sens des observations formulées à plusieurs reprises ». Il juge ainsi l’hypothèse de croissance potentielle « plus réaliste ».

En second lieu, dans son avis portant sur le présent projet de loi de finances ([28]), il a considéré « que la prévision de croissance (1,7 % pour chacune des deux années) est prudente pour 2017 et raisonnable pour 2018 ».

Implicitement mais nécessairement, le HCFP n’a donc pas de réserves à formuler sur l’évolution de l’hypothèse d’écart de production pour 2017 et 2018. Il en va dès lors de même de l’estimation de la composante structurelle du déficit public.

En revanche, le HCFP a observé que l’ajustement structurel prévu pour 2018 se limitait à 0,1 point ce qui n’est pas conforme à la règle européenne d’ajustement structurel minimal de 0,5 point prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance.

 


—  1  —

   FICHE N° 3 :
Les prélèvements obligatoires

Les prélèvements obligatoires comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes.

I.   les prélèvements obligatoires jusqu’en 2016

A.   L’Évolution

Les prélèvements obligatoires sont, en tendance longue, orientés à la hausse.

Ils ont fortement augmenté entre 1974 et 1982 essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de PIB sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. La barre des 40 % du PIB a été franchie en 1982.

Ils ont ensuite progressé par pallier selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les prélèvements obligatoires ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42 % du PIB, avec une moyenne de 41 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,4 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,6 % du PIB.

Les prélèvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

33,5

35,1

37,1

37,1

37,0

38,7

39,4

39,6

40,1

40,8

41,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

41,6

41,1

41,8

40,9

40,6

40,6

40,9

40,3

40,9

41,5

41,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

42,8

43,0

42,9

43,6

42,8

42,5

41,9

41,8

41,9

42,5

42,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

42,1

41,9

41,0

41,3

42,6

43,8

44,8

44,6

44,4

44,4

44,7*

* prévision actualisée du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE.

La progression des prélèvements obligatoires est donc une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2013 avec 44,8 % du PIB.

Les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. Les prélèvements obligatoires ont progressé de 2,8 points de PIB en quinze ans (2,6 points en dix ans) alors que des majorités parlementaires d’orientations différentes se sont succédées. La hausse a été de 1,7 point sur la période 2007-2012 et de 0,9 point sur la période 2012-2017.

PrÉlÈvements obligatoires

Année

En milliards d’euros

En % du PIB

2002

668,0

41,9

 

2007

819,5

42,1

 

2012

914,7

43,8

2013

946,8

44,8

2014

958,9

44,6

2015

975,0

44,4

2016

990,7

44,4

2017

Nd

44,7*

* prévision actualisée du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE.

B.   La structure

Le tableau qui suit donne une répartition des prélèvements obligatoires telle que l’exécution pour 2016 la révèle pour chacun des sous-secteurs d’administration.

Décomposition des prélèvements obligatoires en 2016

(en milliards d’euros)

Fiscalité globale

Fiscalité par sous-secteur d’administration

Principaux impôts

Montant

 

619,2

État +

organismes divers d’administration centrale (ODAC) + Union européenne

 

309,3

TVA (part État)

144,4

Impôt sur le revenu (IR)

71,8

Impôt sur les sociétés (IS)

30,0

TICPE (part État)

15,9

Droits de succession et donation

12,5

Impôts transférés aux ODAC

13,1

Autres

21,6

Administrations publiques locales (APUL)

 

137,7

Taxe foncière (bâti et non bâti)

33,4*

CVAE-CFE-IFER

21,3*

Taxe d’habitation

18,8*

Taxe départementale sur les mutations à titre onéreux

9,6

TICPE (part APUL)

11,8

Versement transport

8,2*

Taxe sur les conventions d’assurance

7,0

Taxes d’enlèvement des ordures ménagères

5,8

Taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

2,2

Autres

19,6

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

 

172,2

CSG-CRDS

104,5

Taxe sur les salaires

13,5

Droits de consommation sur les tabacs

11,2

TVA (part ASSO)

11,7

Prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placements

5,6

Forfait social

5,2

Contribution sociale de solidarité des sociétés

3,6

Prélèvement de solidarité de 2 %

2,5

Autres

14,4

 

Cotisations sociales

371,5

 

Total des prélèvements obligatoires

990,7

* INSEE.

Source : les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’INSEE tandis que les données de la dernière colonne proviennent, sauf exceptions signalées par un astérisque, de données issues de la comptabilité budgétaire du présent projet de loi de finances, annexe Voies et moyens, tome I.

Les cotisations sociales représentent 38 % des prélèvements obligatoires et les impôts 62 %.

Le rendement des impôts est concentré sur six d’entre eux : taxe sur la valeur ajoutée (TVA), contribution sociale généralisée-contribution au remboursement de la dette sociale (CSG-CRDS), impôt sur le revenu, taxes foncières, impôt sur les sociétés, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ; ils représentent à eux seuls 425 milliards d’euros soit près de 70 % de la fiscalité.

II.   les prélèvements obligatoires en 2017 : une hausse de 0,3 point par rapport à 2016

En 2017, le taux de prélèvements obligatoires devrait à nouveau progresser pour atteindre 44,7 % du PIB, soit un niveau très proche du record de 2013.

La hausse par rapport à 2016 serait ainsi de 0,3 point de PIB. Elle s’expliquerait par deux mouvements contraires avec, d’une part, une diminution due aux mesures législatives de 0,1 point de PIB (1) et d’autre part, une augmentation de 0,4 point liée à une évolution spontanée nettement supérieure à l’évolution du PIB (2).

A.   Une baisse de 0,1 point au titre des mesures législatives

En 2017, l’ensemble des mesures législatives doivent contribuer à faire baisser les prélèvements obligatoires de 2,7 milliards d’euros soit environ 0,1 point de PIB selon le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Il s’agit d’un solde net entre plusieurs mesures de baisse et plusieurs mesures de hausse.

À titre principal, il s’agit – pour les baisses – de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (– 3,3 milliards d’euros) et – pour les hausses – de l’augmentation de la fiscalité écologique (+ 1,9 milliard d’euros) en lien avec une hausse de la fiscalité sur le gazole et la poursuite de la trajectoire de hausse du prix du carbone.

Principales mesures législatives sur les prélèvements obligatoires en 2017

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

– 3,3

Réduction d’impôt sur le revenu de 20 % pour certains ménages

– 1,1

Élargissement de la réduction de cotisation patronale famille

– 1,0

Baisse de l’impôt sur les sociétés (IS)

– 0,3

Réduction de contribution sociale généralisée (CSG) pour certains retraités

– 0,3

Mesures de hausse

 

Fiscalité écologique (dont trajectoire carbone et hausse de la fiscalité sur le gazole)

1,9

Réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés

0,5

Renforcement de la taxe sur les transactions financières

0,4

Alignement progressif des cotisations des fonctionnaires sur celui des salariés du privé

0,2

Source : Rapport économique, social et financier.

B.   Une hausse due à l’évolution spontanée pour 0,4 point

L’évolution spontanée des prélèvements obligatoires devrait cependant être nettement plus élevée que prévu « en lien avec l’accélération de l’activité économique et de l’emploi ». L’élasticité à la croissance est désormais estimée à 1,3 ([29]) alors qu’elle aurait dû être égale à l’unité selon les prévisions sous-jacentes à la loi de finances pour 2017.

III.   Les prélèvements obligatoires en 2018

Le présent projet de loi de finances prévoit une baisse du taux de prélèvements obligatoires de 0,4 point de PIB (A). Une évolution de la structure des prélèvements obligatoires devrait également intervenir à la suite de la bascule de cotisations sociales sur la CSG et de l’attribution d’une fraction de TVA aux régions (B).

A.   Une baisse de 0,4 point de PIB

Le Gouvernement retient une hypothèse prudente d’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance égale à l’unité. Autrement dit, l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires devrait être proportionnelle à celle du PIB si bien qu’elle n’aurait pas d’effet sur le taux de prélèvements obligatoires.

Dans le même temps, un important programme de baisse des prélèvements obligatoires est prévu pour un montant global de 6,7 milliards d’euros, selon le Rapport économique, social et financier, ce qui devrait entraîner une baisse de leur taux dans le PIB de 0,4 point.

Par ailleurs, la hausse des prélèvements obligatoires consécutive à la bascule de cotisations sur la CSG a vocation à être intégralement compensée, notamment par des baisses de cotisations ou des indemnités spécifiques. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a communiqué sur un chiffre de baisse des impôts plus important, soit 10,3 milliards d’euros ([30]) et non pas 6,7 milliards d’euros.

1.   Environ 4,5 milliards d’euros de baisse liée aux mesures antérieures

L’essentiel de cette baisse provient de mesures antérieures que le Gouvernement n’a pas proposé de remettre en cause (environ 4,5 milliards d’euros). Il s’agit principalement de la hausse du taux et de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE).

Les mesures antÉrieures montant en charge en 2018

(en milliards d’euros)

Mesure

Montant

Mesures de baisse

 

Hausse du taux et montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

– 4,1

Élargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à domicile

– 1,0

Contrecoups des acomptes prévus sur plusieurs impôts versés en 2017

– 0,8

Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS)

– 0,6

Mesures de hausse

 

Fiscalité écologique (trajectoire carbone)

1,5

Alignement progressif des cotisations des fonctionnaires sur celui des salariés du privé

0,2

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

2.   Environ 2 milliards d’euros de baisse liée aux mesures nouvelles

Les mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 devraient avoir pour effet de diminuer les prélèvements obligatoires d’environ 2 milliards d’euros en 2018 selon les indications du Rapport économique, social et financier.

Principales mesures législatives nouvelles
sur les prélèvements obligatoires en 2018

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) en remplacement de l’ISF

– 3,2

Dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

– 3,0

Suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués

– 1,9

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique

– 1,3

Baisse du taux de l’impôt sur les sociétés (IS)

– 1,2

Suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires

– 0,1

Mesures de hausse

 

Bascule de cotisations sur la contribution sociale généralisée (CSG)

4,5

Fiscalité écologique (hausse de la composante carbone, alignement de la fiscalité du gazole sur l’essence, verdissement du barème de la taxe sur les véhicules de société – TVS)

2,0

Fiscalité du tabac

1,7

Source : Rapport économique, social et financier.

L’incidence financière des mesures nouvelles devrait donc être conforme aux orientations de l’article 16 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cet article fixe, en effet, un plancher annuel de l’incidence financière des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires. L’incidence est appréciée une année donnée au regard de l’année précédente.

Plancher annuel de l’incidence budgétaire des mesures nouvelles
en prélèvements obligatoires

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

Montant

– 5

– 9

– 7

Source : article 16 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Autrement dit, les mesures nouvelles – adoptées à compter du 1er juillet 2017 – ne doivent pas conduire à une baisse des prélèvements obligatoires de plus de 5 milliards d’euros en 2018, de plus de 9 milliards d’euros en 2019, et de plus de 7 milliards d’euros en 2020.

B.   Une évolution de la structure des prélèvements obligatoires

La bascule de cotisations sur la CSG devrait entraîner une évolution de la structure des prélèvements obligatoires.

Actuellement, les impôts représentent 62 % des prélèvements obligatoires et les cotisations sociales 38 %. Après la réforme, la part des impôts devrait atteindre 64 % tandis que celle des cotisations sociales devrait baisser à 36 %.

L’ensemble constitué par la CSG et la CRDS devrait en effet rapporter 130,9 milliards d’euros aux finances de la sécurité sociale au lieu de 105,8 milliards d’euros en 2017. Dans le même temps, le montant des cotisations sociales devrait diminuer de 18 à 20 milliards d’euros (selon les modalités de compensation retenues).

Cette réforme devrait également entraîner mécaniquement une baisse de la part de l’État dans l’ensemble de la fiscalité qui est actuellement d’environ 48 %, d’autant qu’une fraction de TVA sera attribuée aux régions en 2018 ([31]). La part de l’État dans l’ensemble de la fiscalité pourrait ainsi baisser à environ 45 %.

Partage du produit de la TVA en 2018

(en milliards d’euros)

Part État

152,8

Part sécurité sociale

10,0

part Région

4,1

Total

166,9

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

 


—  1  —

   FICHE N° 4 :
LA DÉPENSE PUBLIQUE

Lors de son discours de politique générale le 4 juillet dernier, le Premier ministre affirmait son objectif d’abaisser la dépense publique de 3 points de PIB sur la durée du quinquennat ([32]). Il souhaitait maintenir l’évolution de la dépense publique au rythme de l’inflation en 2018, soit un objectif d’évolution dit de « zéro volume ».

Conformément à ces engagements, le Gouvernement présente un projet de loi de finances pour 2018 dont la trajectoire des finances publiques repose en premier lieu sur une maîtrise prononcée de la dépense. Ainsi, le taux de croissance de la dépense publique, hors crédits d’impôt, évoluerait à un rythme de 0,5 % en volume, soit l’étiage des dernières années.

taux de croissance en volume de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔt*

* Par convention, la dépense publique en volume correspond à la dépense publique déflatée de l’indice des prix à la consommation (IPCHT). En effet, il n’existe pas de prix de la dépense publique dans le cadre de la comptabilité nationale et une fraction importante de la dépense est indexée sur cet indicateur.

Source : INSEE et présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Le Gouvernement propose de mesurer l’évolution de la dépense publique en raisonnant en volume et non en valeur, afin de neutraliser les variations du taux d’inflation qui nuisent à la lisibilité des résultats et pour rendre mieux compte des efforts entrepris.

Si l’objectif annoncé par le Premier ministre d’une croissance nulle en volume de la dépense publique ne devrait pas être atteint en 2018, le Gouvernement prévoit dans le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 un ralentissement inédit de l’évolution de la dépense publique sur la période.

Évolution de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔt
prÉvue en la loi de programmation des finances publiques

(en %)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Taux de croissance en valeur (LPFP)

1,8

1,5

1,7

1,8

2,0

1,9

Taux de croissance en volume (LPFP)

0,8

0,5

0,6

0,4

0,2

0,1

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En moyenne, la dépense publique avait progressé de 2,1 % en volume par an sur la période 2002-2008 et de 0,8 % sur la période 2010-2016. L’année 2009 a volontairement été neutralisée, compte tenu de sa valeur extrême pour partie due aux effets de la crise économique. Sur la période 2017-2022, le Gouvernement envisage de maintenir la progression de la dépense publique à un niveau annuel moyen de 0,4 %, soit un niveau historiquement bas sur une telle période.

Le Gouvernement ne propose pas de trajectoire d’évolution de la dépense publique y compris crédits d’impôt. Or, les crédits d’impôt sont désormais inclus dans le champ de la dépense publique et non plus comptabilisés comme des moindres recettes ([33]), conformément au système européen de comptabilité nationale dit « SEC 2010 », en vigueur depuis le 1er septembre 2014 ([34]).

I.   une baisse historique de la part de dÉpense publique dans le produit intÉrieur brut

A.   une baisse historique de la part de dÉpense publique dans la richesse nationale

Le Gouvernement souhaite engager une diminution historique de la part de la dépense publique dans la richesse nationale sur le quinquennat, représentant une baisse de 3,7 points de PIB entre 2017 et 2022.

Évolution de la part de dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔts,
prÉvue en la loi de programmation

(en points de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Dépense publique, hors crédits d’impôt (LPFP)

54,6

53,9

53,3

52,5

51,8

50,9

Évolution de la dépense publique

– 0,7

– 0,6

– 0,8

– 0,7

– 0,9

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En 2022, la part de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’élèverait à 50,9 % de la richesse nationale, soit un niveau plus atteint depuis 1991.

Évolution de la part de la dÉpense publique dans le produit intÉrieur brut, hors crÉdit d’impÔt depuis 1974

(en vert, les baisses de la part de dépense publique)

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Part

39,5

44,2

44,7

43,9

44,9

45,2

46,1

48,6

49,9

50,3

51,2

Évolution

0,4

4,7

0,5

– 0,8

1,1

0,2

0,9

2,5

1,3

0,4

0,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Part

51,9

51,4

50,8

50,1

49,0

49,6

50,7

52,0

54,6

54,0

54,2

Évolution

0,6

– 0,4

– 0,6

– 0,7

– 1,2

0,6

1,1

1,3

2,6

– 0,6

0,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Part

54,2

53,9

52,3

52,0

51,1

51,2

52,1

52,6

52,3

52,6

52,1

Évolution

0,1

– 0,3

– 1,6

– 0,3

– 0,9

0,1

0,9

0,5

– 0,3

0,3

– 0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Part

51,7

52,2

55,9

55,6

55,1

56,0

56,2

55,9

55,2

55,0

54,6*

Évolution

– 0,4

0,5

3,6

– 0,3

– 0,5

0,9

0,2

– 0,3

– 0,7

– 0,2

– 0,4*

* prévision actualisée du projet de loi de finances pour 2018.

Source : INSEE.

La diminution de la part de la dépense publique, hors crédits d’impôt, dans la richesse nationale poursuivrait une trajectoire entamée en 2014, après une augmentation significative en 2008 et 2009.

part des dÉpenses publiques

(en % du PIB)

N.B. : s’agissant des dépenses publiques, y compris crédits d’impôt, le Gouvernement n’a fourni aucune information d’évolution pour 2017 et 2018.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Ainsi, la diminution de la part de la dépense publique s’élèverait à 0,7 point de PIB entre 2017 et 2018, représentant environ 16 milliards d’euros selon le Gouvernement.

Celui-ci retient cet indicateur pour mesurer l’effort de réduction de la dépense publique, de préférence à la comparaison entre une évolution de la dépense publique constatée et une évolution tendancielle de la dépense publique. Cette méthode était utilisée par le précédent Gouvernement pour identifier ses efforts de maîtrise de la dépense publique. Néanmoins, elle n’est jamais apparue comme pleinement satisfaisante, compte tenu des nombreuses critiques relatives aux hypothèses de construction de cette évolution tendancielle ([35]).

Dès lors, il apparaît moins indispensable de quantifier les « économies » traduisant la maîtrise de la dépense publique que de vérifier le respect de la trajectoire du ratio de dépense publique par rapport au PIB. Celui-ci illustre un niveau de préférence collective pour la dépense publique. Le Rapporteur général se félicite de ce changement d’approche qui garantit un contrôle et un suivi comptable plus objectifs.

B.   Une maÎtrise prononcÉe de la dÉpense publique en 2018

La trajectoire retenue par le Gouvernement pour 2018 confirme l’inflexion du rythme d’évolution de la dépense publique, hors crédits d’impôt, constatée au cours des dernières années. L’augmentation moyenne annuelle du niveau de dépense publique a été quasiment divisée par deux entre la période 2010-2018 et la période 2002-2008.

Évolution du niveau de dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔt

(en milliards d’euros)

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

En 2018, la dépense publique devrait progresser à un rythme faible en deçà des moyennes des périodes précédentes.

Évolution annuelle de la dÉpense publique

(en milliards d’euros)

Année

Dépense publique,

y compris crédits d’impôt

Augmentation

annuelle

Dépense publique,

hors crédits d’impôt

Augmentation

annuelle

2002

833,8

42,7

831,2

40,5

2003

864,3

30,5

861,3

30,1

2004

898,6

34,2

895,2

34,0

2005

937,0

38,4

932,7

37,4

2006

972,8

35,8

966,1

33,4

2007

1 016,2

43,3

1 006,0

39,9

2008

1 057,6

41,4

1 042,5

36,5

2009

1 100,6

43,0

1 083,5

41,1

2010

1 128,0

27,4

1 110,4

26,9

2011

1 151,5

23,5

1 134,5

24,1

2012

1 186,0

34,5

1 169,5

35,0

2013

1 205,3

19,2

1 189,4

19,9

2014

1 226,4

21,1

1 201,0

11,6

2015

1 244,0

17,6

1 211,6

10,6

2016

1 257,0

13,1

1 225,7

14,1

2017 (p)

1 281,1

24,1

1 247,8

22,1

2018 (p)

1 303,7

22,6

1 266,5

18,7

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

Toutefois, l’augmentation annuelle de la dépense publique en valeur apparaît en légère accélération en 2018 par rapport aux exercices 2014, 2015 ou 2016, compte tenu de la remontée prévisionnelle du taux d’inflation à 1 %.

II.   une maÎtrise de la dÉpense publique applicable À tous les secteurs d’administration publique

La maîtrise inédite de l’évolution de la dépense publique sur le quinquennat est logiquement déclinée à l’ensemble des secteurs d’administration publique.

Évolution de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impÔt, par sous-secteur

(taux d’évolution, en volume)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Administrations publiques

0,8

0,5

0,6

0,4

0,2

0,1

Administrations publiques centrales

1,0

0,1

0,8

1,2

0,7

0,2

Administrations publiques locales

0,7

0,3

0,7

– 0,3

– 1,6

– 0,6

Administrations de sécurité sociale

0,6

0,9

0,4

0,1

0,6

0,4

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

En 2018, la dépense des administrations publiques centrales serait quasiment stabilisée en volume, puis celle-ci serait maintenue à un niveau moyen de progression de 0,7 % sur la période 2019-2022.

L’évolution en volume des dépenses des administrations de sécurité sociale serait fortement contenue à un rythme moyen de 0,5 % de 2018 à 2022.

Enfin, le champ des administrations publiques locales serait le secteur le plus mis à contribution, avec une dépense moyenne en volume en diminution de 0,3 % sur la période 2018-2002, en lien avec le cycle électoral.

A.   une maÎtrise de la dÉpense des administrations publiques centrales

La dépense des administrations publiques centrales recouvre la dépense de l’État et des organismes divers d’administration centrale (ODAC). Elle a augmenté de 124,5 milliards d’euros entre 2002 et 2016, soit une progression de 32 %.

Évolution de la dÉpense des administrations publiques centrales

(en milliards d’euros)

Année

Niveau de dépense

Évolution annuelle

Taux d’évolution en volume (en %)

2002

385,0

20,1

3,6

2003

388,2

3,2

– 1,3

2004

406,6

18,4

2,6

2005

415,4

8,8

0,5

2006

412,4

– 3,0

– 2,4

2007

431,9

19,5

3,2

2008

451,1

19,2

1,6

2009

465,3

14,2

3,1

2010

505,1

39,8

7,1

2011

478,6

– 26,5

– 7,3

2012

486,4

7,8

– 0,4

2013

487,2

0,7

– 0,7

2014

495,5

8,3

1,2

2015

502,6

7,1

1,4

2016

509,4

6,8

1,2

2017*

519,6

10,2

1

* Prévision.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances.

Le rythme moyen de l’augmentation de la dépense des administrations publiques centrales s’est élevé à 9,6 milliards d’euros entre 2002 et 2016, pour un taux moyen d’évolution en volume de 0,9 %.

Compte tenu d’une remontée anticipée du taux d’inflation, l’évolution prévisionnelle de la dépense des administrations publiques centrales devrait être de 10,8 milliards d’euros entre 2018 et 2022.

Évolution prÉvisionnelle de la dÉpense
des administrations publiques centrales

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Niveau de dépense prévisionnel

525,3

535,3

549,2

562,7

573,7

Augmentation prévisionnelle

5,7

10,0

13,9

13,5

11,0

Taux d’évolution en volume (en %)

0,1

0,8

1,2

0,7

0,2

Source : calculs de la commission des finances, à partir des données du présent projet de loi de finances.

Néanmoins, le taux moyen d’évolution en volume de la dépense des administrations publiques centrales s’élèverait à 0,6 % sur la période.

B.   un inflÉchissement de la dÉpense des administrations de sÉCURITÉ sociale

La dépense des administrations de sécurité sociale a augmenté de 216,6 milliards d’euros entre 2002 et 2016, soit un rythme moyen d’augmentation de 15,7 milliards d’euros par an.

Évolution de La dÉpense des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Année

Niveau de dépense

Évolution annuelle

Taux d’évolution en volume (en %)

2002

367,0

19,4

3,7

2003

386,3

19,3

3,2

2004

406,3

20,0

3,1

2005

426,6

20,3

3,3

2006

440,4

13,9

1,6

2007

462,9

22,4

3,6

2008

476,2

13,4

0,1

2009

497,1

20,9

4,3

2010

515,6

18,4

2,2

2011

532,4

16,8

1,2

2012

550,2

17,9

1,4

2013

562,2

12,0

1,3

2014

574,8

12,6

1,7

2015

578,2

3,4

0,6

2016

583,6

5,3

0,7

2017*

592,9

9,3

0,6

* Prévision.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances.

La dépense des administrations de sécurité sociale a progressé en moyenne de 2,1 % en volume sur la période 2002-2016.

Ce rythme d’évolution devrait être fortement infléchi au cours du quinquennat, avec un taux moyen d’évolution en volume de 0,5 % entre 2018 et 2022.

Évolution prÉvisionnelle de la dÉpense des administrations
de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Niveau de dépense prévisionnel

604,2

613,3

622,5

637,1

650,8

Augmentation prévisionnelle

11,3

9,1

9,2

14,6

13,7

Taux d’évolution en volume (en %)

0,9

0,4

0,1

0,6

0,4

Source : calculs de la commission des finances, à partir des données du présent projet de loi de finances.

L’augmentation annuelle moyenne des dépenses des administrations de sécurité sociale s’élèverait à 11,6 milliards d’euros.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 décline cette trajectoire de faible évolution de la dépense, en fixant un objectif de diminution de la part des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) par rapport au PIB sur le triennal 2018-2020. Ces dernières représentaient 475 milliards d’euros en 2015.

objectif de dÉpenses des ROBSS

(en % du PIB)

Année

2018

2019

2020

Objectif des dépenses des ROBSS

21,2

21

20,8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

De nouveau, le Gouvernement propose un pilotage de la dépense en référence à l’évolution de la richesse nationale. Il s’agit de garantir que la dépense, en l’espèce des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, n’augmente pas à un rythme plus dynamique que l’évolution du PIB.

Par ailleurs, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 fixe un objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ONDAM) ambitieux pour les années 2018 à 2020.

oNDam

(en milliards d’euros courants)

Année

2018

2019

2020

ONDAM

195,2

199,7

204,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cette évolution représente une augmentation annuelle moyenne maintenue à 2,3 % sur le triennal, soit un niveau faible par rapport à l’exécution de l’ONDAM.

Évolution des dÉpenses entrant dans le champ de l’ONDAM

(en %)