— 1 —

Le présent rapport porte sur deux missions budgétaires, la mission Pensions et la mission Régimes sociaux et de retraite, traitées ensemble car elles regroupent à elles deux l’ensemble des contributions de l’État au financement des régimes spéciaux de retraite, en tant qu’employeur ou tutelle des établissements publics employeurs des bénéficiaires de ces régimes (mission Pensions) ou en tant que tutelle des caisses de retraite gestionnaires de ces régimes (mission Régimes sociaux et de retraite).

Au préalable, il faut rappeler que le système de retraite français est marqué par une pluralité de régimes. Ainsi, pour ce qui concerne la couverture de base du risque vieillesse, qui est obligatoire, on trouve cinq catégories de régimes : outre le régime général des salariés, le régime agricole et le régime des travailleurs non-salariés non-agricoles, il existe une quinzaine ([1]) de régimes dits spéciaux car ils fonctionnent sur la base d’une solidarité restreinte à une profession, à un statut ou à une entreprise et dérogent en tout ou partie aux règles qui régissent les autres systèmes.

Ces régimes spéciaux, qui sont visés par les articles R. 711-1 et R. 711-24 du code de la sécurité sociale, peuvent être classés selon trois catégories : les régimes de la fonction publique, les régimes des entreprises et établissements publics et enfin les régimes structurés sur une base professionnelle ou d’entreprise.

Article R711-1 du code de la sécurité sociale

Restent soumis à une organisation spéciale de sécurité sociale, si leurs ressortissants jouissent déjà d’un régime spécial au titre de l’une ou de plusieurs des législations de sécurité sociale :

1°) les administrations, services, offices, établissements publics de l’État, les établissements industriels de l’État et l’Imprimerie Nationale, pour les fonctionnaires, les magistrats et les ouvriers de l’État ;

2°) les régions, les départements et communes ;

3°) les établissements publics départementaux et communaux n’ayant pas le caractère industriel ou commercial ;

4°) les activités qui entraînent l’affiliation au régime d’assurance des marins français institué par le décret-loi du 17 juin 1938 modifié ;

5°) les entreprises minières et les entreprises assimilées, définies par le décret n° 46-2769 du 27 novembre 1946, à l’exclusion des activités se rapportant à la recherche ou à l’exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux ;

6°) la société nationale des chemins de fer français ;

7°) les chemins de fer d’intérêt général secondaire et d’intérêt local et les tramways ;

8°) les exploitations de production, de transport et de distribution d’énergie électrique et de gaz ;

9°) la Banque de France ;

10°) le Théâtre national de l’Opéra de Paris et la Comédie Française.

L’État n’intervient pas systématiquement dans le financement de ces régimes spéciaux, mais il le fait en tant qu’employeur pour ce qui concerne le régime d’assurance vieillesse des fonctionnaires civils et des militaires (contribution patronale), en tant que tutelle des établissements employeurs pour ce qui est du régime des ouvriers d’État, au nom d’engagements historiques ou encore au titre de la solidarité nationale au bénéfice des régimes spéciaux qui sont dans l’incapacité de s’autofinancer.

Ainsi, le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, qui constitue une mission budgétaire, retrace l’ensemble des opérations budgétaires relatives au financement, par des recettes étatiques notamment, des dépenses de pensions des fonctionnaires civils et militaires, ainsi que des ouvriers d’État et d’autres pensions versées au titre d’engagements historiques. Quant à la mission Régimes sociaux et de retraite, elle retrace l’ensemble des dépenses étatiques destinées à équilibrer les régimes spéciaux d’assurance vieillesse.

Si, en 2017, 63,9 milliards d’euros de crédits ont été inscrits au budget de l’État pour le financement de l’ensemble de ces dépenses, pour 2018 il est proposé de rehausser ce budget à 64,7 milliards d’euros, soit près de 800 millions d’euros supplémentaires, correspondant à un taux d’évolution de + 1,2 % entre la LFI 2017 et le PLF 2018 (contre un taux d’évolution de + 0,7 % entre 2016 et 2017).

On assiste donc à une légère accélération du rythme de progression des dépenses. Cette progression, due à la hausse du nombre de départs en retraite, n’est pas compensée par la hausse des recettes s’agissant des régimes spéciaux hors fonction publique et entraîne donc l’augmentation du montant de la subvention étatique.

Sur ces 64,7 milliards d’euros prévus pour 2018, 58,41 milliards d’euros seront destinés aux dépenses du CAS Pensions, tandis que 6,33 milliards d’euros iront à la mission Régimes sociaux et de retraite.

PREMIÈRE PARTIE : LE COMPTE D’affectation spÉciale pensions

Le compte d’affectation spéciale Pensions retrace les opérations budgétaires relatives au financement de deux régimes spéciaux d’assurance vieillesse de la fonction publique - celui des fonctionnaires civils et militaires d’une part ; celui des ouvriers d’État d’autre part – ainsi que les opérations relatives au financement de pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.

Prenant acte du fait que le financement des pensions des fonctionnaires dérogeait au principe d’universalité budgétaire, les dépenses n’étant pas couvertes par la masse des recettes du budget général mais bien par des recettes particulières (principalement la contribution de l’État-employeur), la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 a prévu, dans le but de clarifier le mode de financement des pensions, que les opérations budgétaires afférentes seraient retracées dans un compte d’affectation spéciale (CAS).

Néanmoins, la création formelle de ce compte d’affectation spéciale n’a été opérée qu’avec la loi de finances pour 2006.

L’article 51 de la LFI pour 2006 précise que le CAS Pensions comporte trois sections, correspondant à trois catégories de pensionnés. Chacune de ces sections constitue un programme budgétaire au sens de la LOLF. Ainsi :

– le programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité (section 1 du CAS), dont la dépense est évaluée à 54,6 milliards d’euros pour 2018, retrace les opérations relatives aux régimes de retraite et d’invalidité des fonctionnaires civils et militaires de l’État ;

– le programme 742 Ouvriers des établissements industriels de l’État (section 2 du CAS), dont la dépense est évaluée à 1,92 milliard d’euros pour 2018, retrace les opérations relatives au régime de retraite des ouvriers d’État, catégorie d’agents publics qui ne sont ni des contractuels ni des fonctionnaires ;

– le programme 743 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (section 3 du CAS), enfin, dont la dépense est évaluée à 1,86 milliard d’euros pour 2018, retrace les opérations relatives aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et à d’autres allocations viagères.

En 2018, les dépenses et les recettes du CAS Pensions progressent simultanément. Les dépenses s’établissent à 58,41 milliards d’euros (+ 1,31 % par rapport à 2017) tandis que les recettes atteignent 60,87 milliards d’euros (+ 1,67 % par rapport à 2017). Le solde prévisionnel pour 2018 est donc excédentaire de + 2,217 milliards d’euros, portant le montant du solde cumulé à un niveau record.

I. l’accÉLÉration des dÉpenses du cas pENSIONS est compensÉe par la hausse simultanée des recettes

Depuis sa création en 2006, les dépenses du CAS Pensions ont fortement progressé. De 2007 à 2013, elles sont passées de 46,47 milliards d’euros à 55,6 milliards d’euros, à un rythme de + 3 % par an en moyenne.

Depuis 2014, ce rythme de progression des dépenses a toutefois fortement ralenti : les dépenses ont progressé de + 2,1 % entre 2013 et 2014, de + 1,2 % entre 2014 et 2015, de + 0,9 % entre 2015 et 2016 et de + 0,8 % entre 2016 et 2017, soit une moyenne de progression de + 1,25 % par an depuis 2014.

Le projet de loi de finances prévoit pour 2018 un niveau de dépenses d’un montant de 58,41 milliards d’euros, soit une hausse de 8 millions d’euros par rapport à la LFI pour 2017, ce qui signifie que le taux d’évolution sera cette année de + 1,31 % par rapport à 2017. La progression des dépenses sera ainsi plus importante cette année que la moyenne de progression annuelle depuis 2014.

Une analyse plus fine de l’évolution des dépenses de la mission montre que ce rythme de progression des dépenses est plus fort concernant les programmes 741 et 742, lesquels affichent des taux d’évolution respectifs de + 1,49 % et + 1,75 % par rapport à 2017, contre + 0,99 % et – 1,45 % entre 2016 et 2017. C’est + 0,5 point de pourcentage pour le programme 741 et + 3,2 points de pourcentage pour le programme 742. Finalement, c’est le programme 743 qui modère l’évolution des dépenses.

Toutefois, cette accélération du rythme de progression des dépenses est tempérée par la hausse simultanée des recettes qui permet de dégager un solde excédentaire en 2018, et est relativisée par le montant du solde cumulé, qui atteint un niveau record.

II. le solde cumulÉ du cas pENSIONS ATTEINT UN NIVEAU RECORD

L’article 21-II de la LOLF prévoit qu’un compte d’affectation spéciale doit être équilibré à tout moment. Cela signifie que le solde cumulé du compte doit toujours rester positif.

Article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

II. – […]

En cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé par la loi de finances créant le compte.

Si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé des finances informe les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet excédent, de l’emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d’exécution du compte jusqu’à la fin de l’année.

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d’année sont reportés sur l’année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l’article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte.

Pour cette raison, la loi de finances pour 2006 a doté le CAS Pensions, dès sa création, d’une recette exceptionnelle d’1 milliard d’euros, à titre de marge.

À ce solde initial se sont ajoutés les soldes dégagés d’année en année, de sorte que le montant du solde cumulé du compte d’affectation spéciale atteint, en 2017, un niveau record de 5,2 milliards d’euros, qui devrait encore s’accroître au vu du solde prévisionnel pour 2018.

La dynamique spontanée des dépenses devrait dépasser celle des recettes dans les années à venir. Dès lors, le solde cumulé du CAS Pensions devrait revenir au montant d’1 milliard d’euros à horizon 2020.

Il sera sans doute nécessaire ensuite, sauf mesure de réduction de la dépense de pension, d’augmenter les taux de contributions au CAS Pensions.

III. PROGRAMME 741 : LES DÉPENSES DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES AUGMENTENT MAIS SANS DÉSÉQUILIBRER LE COMPTE

La première section du CAS Pensions, qui correspond au programme 741 de la mission, retrace les opérations budgétaires relatives au régime de retraite et d’invalidité de la fonction publique d’État, auquel sont soumis les fonctionnaires civils et militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR).

S’il s’agit du principal régime de retraite des 5,4 millions d’agents publics, il faut toutefois le distinguer des cinq autres régimes qui couvrent leur risque vieillesse, tels que celui de la fonction publique territoriale et hospitalière (créé en 1945 et géré par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, CNRACL) et celui des agents contractuels (géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, CNAV, pour ce qui concerne le régime de base, et par l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités territoriales, Ircantec).

Les prémices du régime spécial de la fonction publique d’État datent de l’Ancien régime, mais c’est la loi du 8 juin 1853 qui l’a formellement institué, procédant ainsi à l’unification des régimes de fonctionnaires civils. Maintenu par l’ordonnance du 4 octobre 1945, comme nombre d’autres régimes spéciaux, il est aujourd’hui défini par le code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR) et géré depuis 2009 par le service des retraites de l’État (SRE).

Cette première section du CAS Pensions retrace, pour 2018, l’ensemble des recettes et des dépenses prévisionnelles destinées au financement de ce régime dit des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR).

Les dépenses sont ventilées selon trois actions présentées ci-dessous, selon qu’elles bénéficient aux fonctionnaires civils, aux militaires ou qu’il s’agisse du versement des allocations temporaires d’invalidité (ATI).

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir du PAP 2018

Il faut noter que les allocations d’invalidité sont retracées dans ce compte car, dans la fonction publique, les risques vieillesse et invalidité sont articulés. Ainsi, le fonctionnaire ou militaire qui subit une situation d’incapacité peut être, soit admis à la retraite si son incapacité l’empêche de travailler ([2]), soit attributaire d’une allocation temporaire d’invalidité (ATI), cumulable avec son traitement, si son invalidité résulte du service et qu’il est apte à reprendre ses fonctions, en vertu de l’article 65 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État.

Article 65 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État

« Le fonctionnaire qui a été atteint d’une invalidité résultant d’un accident de service ayant entraîné une incapacité permanente d’au moins 10 % ou d’une maladie professionnelle peut prétendre à une allocation temporaire d’invalidité cumulable avec son traitement dont le montant est fixé à la fraction du traitement minimal de la grille mentionnée à l’article 15 du titre Ier du statut général, correspondant au pourcentage d’invalidité. […]

Ces dépenses sont intégralement financées par des recettes propres, provenant à 73 % des contributions de l’État-employeur (lesquelles sont assises sur les sommes payées aux agents à titre de traitement ou de solde), à 14 % des contributions des autres employeurs de fonctionnaires et militaires (dont La Poste et Orange SA) et à 11,5 % de la retenue pour pension supportée par les fonctionnaires. Le reste des recettes est issu de reversements et transferts.

Il faut noter que, s’agissant de l’État-employeur, trois taux distincts sont applicables selon que l’État cotise pour un fonctionnaire civil (taux « civil »), pour un militaire (taux « militaire ») ou qu’il contribue au titre des ATI (taux « allocations temporaires d’invalidité »). Quant aux autres employeurs de fonctionnaires civils et militaires, ils contribuent selon un taux aligné depuis 2009 sur le taux « civil », sauf La Poste et Orange SA qui utilisent un « taux d’équité concurrentiel » (TEC).

Pour 2018, cette première section du CAS Pensions affiche des recettes prévisionnelles d’un montant de 57,06 milliards d’euros et 54,63 milliards d’euros de dépenses, soit un excédent prévisionnel de 2 436 millions d’euros.

ÉQUILIBRE EN RECETTES ET EN DÉPENSES DU PROGRAMME 741

(en millions d’euros)

	Recettes			Dépenses			Solde
Programme 741	LR 2016	LFI 2017	PLF 2018	LR 2016	LFI 2017	PLF 2018	LR 2016	LFI 2017	PLF 2018
Programme 741	53 908	56 063	57 063	53 297	53 156	54 627	+ 611	+ 2 238	+ 2 436

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir du rapport annuel de performances pour 2016 et du projet annuel de performances 2018 du compte d’affectation spéciale Pensions

VENTILATION DES DÉPENSES ET DES RECETTES DU PROGRAMME 741
PRÉVISIONS POUR 2018

(en millions d’euros)

Dépenses		Recettes
Action 1 Fonctionnaires civils relevant du CPCMR		Retenues pour pensions des personnels civils	5 557,8
Pensions civiles (1)	43 976	Contributions employeur des ministères et des budgets annexes au titre des personnels civils	31 778
Compensation démographique pour le personnel civil (2)	162	Contributions des autres employeurs de fonctionnaires civils de l’État	6 095,9
Transfert État-CNARCL (3)	336	Cotisations salariales et contributions de l’employeur Orange SA	740,6
Affiliations rétroactives (4)	16	Cotisations salariales et contributions de l’employeur La Poste	1 090,4
Autres dépenses	6,1	Retenues pour pensions au titre des personnels militaires	907,1
Action 2 Militaires relevant du CPCMR		Contributions des autres employeurs publics au titre des militaires	7,9
Pensions militaires (1)	9 645	Contributions employeurs des ministères au titre des personnels militaires	10 081,3
Compensation démographique pour le personnel militaire (2)	135	Contribution des employeurs au titre de l’allocation temporaire d’invalidité (ATI)	156,7
Affiliations rétroactives (4)	213	Recettes au titre des validations des services auxiliaires (5)	69
Autres dépenses	0,5	Retenues pour pension au titre du rachat des années d’études (6)	4,2
Action 3 Allocations temporaires d’invalidité		Versements de la CNRACL (3)	551,7
Allocations temporaires d’invalidité (ATI)	137,5	Versements du Fonds de solidarité vieillesse	1
		Récupération des indus de pensions	15
		Autres recettes diverses	6,6
Total	54 627	Total	57 063

Source : Commission des finances, à partir du PAP 2018 de la mission CAS Pensions.

(1) Les pensions de la fonction publique d’État sont versées aux fonctionnaires civils et militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR).

(2) En vertu des articles L. 134-1 et L. 134-2 du code de la sécurité sociale, les régimes d’assurance vieillesse excédentaires, comme celui de la fonction publique d’État, sont tenus d’effectuer des transferts de compensation vers les régimes qui subissent des déséquilibres démographiques et de capacité contributive.

(3) La loi de finances pour 2010 a prévu la prise en charge par l’État du coût des pensions des fonctionnaires de l’État ayant intégré la fonction publique territoriale (transfert État –> CNARCL), en échange de la rétrocession à l’État des cotisations et contributions pour pensions prélevées pendant la fin de leur carrière dans la fonction publique territoriale (transfert CNARCL  État).

(4) L’article L.65 du CPCMR prévoit que l’État transfère les cotisations salariales et contributions employeurs du CAS Pensions vers le régime général pour les fonctionnaires civils radiés des cadres avant d’avoir accompli la durée de services minimale donnant droit à une retraite de fonctionnaires (2 ans depuis 2011).

(5) L’article L.5 du CPCMR prévoit que les périodes effectuées en tant qu’agents non titulaires par les fonctionnaires titularisés peuvent être prises en compte pour le calcul du droit à pension (validation des services auxiliaires, VSA) ; à cet effet, le régime général d’assurance vieillesse et le régime complémentaire des agents non titulaires reversent à l’État les cotisations et contributions perçues initialement au titre des périodes de travail effectuées.

(6) Les fonctionnaires peuvent racheter les années d’études accomplies dans l’enseignement supérieur, dans la limite de 12 trimestres, pour créer des droits à pension.

A. des DÉPENSES en progression de 1,49 % Sous l’effet de la hausse des effectifs DE PENSIONNÉS

Entre 1990 et 2008, les dépenses de la section 1 du CAS ont progressé au rythme de + 4,2 % par an en moyenne ([3]), puis ce rythme de progression des dépenses s’est atténué à partir de 2008 pour s’établir à + 3,5 % par an en moyenne entre 2008 et 2013, avant de ralentir encore plus fortement entre 2014 et 2017, pour se stabiliser autour de + 0,96 % par an en moyenne.

En 2018, la hausse des dépenses prévue est toutefois plus importante (+ 1,49 % par rapport à 2017). Les dépenses prévisionnelles, qui s’établissent à 54,63 milliards d’euros, représentent désormais 93,5 % des dépenses totales du CAS, contre 93,3 % en 2017 et 93,2 % en 2016.

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir des données fournies par le ministère

L’évolution des dépenses de pensions résulte de deux facteurs principaux que sont les revalorisations des pensions (effet prix) et les variations des effectifs d’entrants et de sortants (effet démographique), le second l’emportant en 2018 sur le premier.

1. Une progression qui s’explique essentiellement par un facteur démographique

Selon le rapport 2017 de la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), dont l’objet est d’analyser les comptes des différents régimes de sécurité sociale, l’augmentation du nombre de pensionnés serait le principal facteur explicatif de la hausse des dépenses de PCMR prévue pour 2018.

Si les effectifs des entrants et des sortants sont stables chez les militaires, le Service des retraites de l’État (SRE), qui élabore chaque année les hypothèses de progression des recettes et des dépenses de ce régime, prévoit que les départs à la retraite des fonctionnaires civils vont de nouveau augmenter en 2018, après une forte progression l’année dernière.

La réforme de 2010, qui a relevé l’âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans, a permis de ralentir la progression du nombre de pensionnés depuis 2011, mais elle va atteindre son plein effet en 2018 et seuls les relèvements des autres bornes d’âge (âge d’annulation de la décote et limite d’âge) pourront donc désormais contribuer à limiter les effectifs.

Toutefois, le SRE prévoit que le nombre de départs en retraite devrait commencer à décroître à compter de 2019, sous l’effet de la baisse des départs parmi les fonctionnaires d’Orange et de La Poste, qui sont des populations « fermées » sans nouveaux cotisants.

ENTRÉES ET SORTIES DE PENSIONS

	2016	2017 (p)	2018 (p)	Variation 2016/2017	Variation 2017/2018
Entrées de pensions	90 969	98 400	99 600	+ 8,1 %	+ 1,2 %
Fonctionnaires civils	71 996	79 500	80 600	+ 10,4 %	+ 1,38 %
Militaires	18 973	18 900	19 000	– 0,04 %	+ 0,53 %
Sorties de pensions	nc	74 900	74 900	nc	0 %
Fonctionnaires civils	nc	55 600	55 900	nc	+ 0,54 %
Militaires	nc	19 300	19 000	nc	– 1,55 %

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir des données fournies par le ministère.

2. L’effet quasi nul des revalorisations en 2018

Deux types de revalorisations peuvent influer sur le niveau de dépenses : la revalorisation annuelle des pensions prévue par les articles L. 341-6 et L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, applicable chaque année le 1er octobre au régime général comme aux régimes alignés et aux régimes spéciaux, et la hausse de la valeur du point d’indice de la fonction publique, laquelle agit sur le montant des pensions des nouveaux entrants.

a. L’absence de revalorisation annuelle des pensions en 2018

Ces dernières années, plusieurs évolutions législatives ont abouti à aligner les règles de revalorisation des pensions des fonctionnaires sur celles du régime général.

Ainsi, depuis le 1er janvier 2004, les pensions des fonctionnaires sont indexées sur l’évolution des prix hors tabac, à l’instar des retraites du régime général. Par ailleurs, la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 a fixé une nouvelle échéance de revalorisation au 1er octobre, plutôt qu’au lieu du 1er avril, ce qui revient là aussi à appliquer la même règle que pour le régime général.

Cette première catégorie de revalorisation est plus coûteuse que celle qu’engendre la hausse du point d’indice, puisqu’elle touche tout le stock de pensions en paiement au jour de la revalorisation. Or, selon les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, cette revalorisation annuelle des pensions ne devrait pas avoir lieu en 2018 et serait décalée au 1er janvier 2019. Aussi, seule la revalorisation des pensions d’invalidité devrait avoir lieu en 2018 (+ 0,9 % au 1er avril).

En revanche, les effets de la revalorisation intervenue au 1er octobre 2017, de + 0,8 %, devraient se ressentir sur le montant des pensions versées en 2018.

Article L16 du code des pensions civiles et militaires de retraite

Les pensions sont revalorisées dans les conditions prévues à l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale.

Article L161-23-1 du code de la sécurité sociale

Le coefficient annuel de revalorisation des pensions de vieillesse servies par le régime général et les régimes alignés sur lui est fixé, au 1er octobre de chaque année, par application du coefficient mentionné à l’article L. 161-25.

b. Le faible impact de la revalorisation du point d’indice sur les dépenses en 2018

Le décret n°2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation prévoit une augmentation du point d’indice de + 1,2 % en deux étapes : + 0,6 % au 1er juillet 2016 et + 0,6 % au 1er février 2017, pour l’ensemble des agents publics rémunérés sur la base d’un indice. Cette augmentation induit, en écart au scénario tendanciel, une valeur annualisée du point plus élevée de 0,3 % en 2016, de 1,15 % en 2017 et de 1,2 % à partir de 2018.

Sous une hypothèse de stabilité des taux de contribution au CAS Pensions sur la période 2016-2019 et de progression des taux de retenue agents conformément à la trajectoire de convergence vers les taux de cotisations salariales du régime commun, et sur la base des prévisions de dépenses de pensions, l’impact sur les recettes et les dépenses du CAS Pensions serait le suivant :

EFFETS DE LA REVALORISATION DU POINT D’INDICE SUR LES RECETTES ET LES DÉPENSES DU CAS PENSIONS

(en millions d’euros)

Impact hausse du point	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Impact en recettes	153	583	653	664	675	678	680
Impact en dépenses	2	16	37	58	80	102	125
Total – impact sur le solde	151	567	616	606	595	576	555

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir des données fournies par la Direction du Budget, Service des retraites de l’État.

On voit qu’à court terme la revalorisation du point d’indice a un impact significatif sur les recettes, puisqu’il permet la hausse du montant des retenues pour pensions et des contributions des employeurs, toutes deux assises sur les sommes payées aux agents à titre de traitement ou de solde, mais quasi nul sur les dépenses puisqu’elle n’agit que sur le montant des pensions des nouveaux entrants.

De plus, il est prévu que la valeur du point d’indice de la fonction publique soit gelée en 2018, c’est-à-dire qu’elle restera au niveau de 2017.

B. DES RECETTES EN HAUSSE DE 1,8 %

Les recettes de la section 1 du CAS Pensions sont composées pour l’essentiel des contributions des employeurs et des cotisations salariales, ainsi que le prévoit l’article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une augmentation de ces recettes de + 1 milliard d’euros par rapport à la loi de finances pour 2017.

Elles s’élèveraient ainsi à 57,06 milliards d’euros, dont 5,6 milliards d’euros de retenues pour pensions de personnels civils, 907 millions d’euros de retenues pour pensions des personnels militaires, 37,87 milliards d’euros de contributions des employeurs de fonctionnaires civils de l’État et 10,09 milliards d’euros de contributions des employeurs de militaires.

Article L. 61 du code de pensions civiles et militaires de retraite

« La couverture des charges résultant, pour l’État, de la constitution et du service des pensions prévues par le présent code et les lois et règlements en vigueur ainsi que des dispositions du code de la sécurité sociale applicables aux régimes spéciaux d’assurance vieillesse est assurée par :

1° Une contribution employeur à la charge de l’État, assise sur les sommes payées aux agents visés à l’article L. 2 à titre de traitement ou de solde, à l’exclusion d’indemnités de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ;

2° Une cotisation à la charge des agents visés à l’article L. 2, assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde, à l’exclusion d’indemnités de toute nature, dont le taux est fixé par décret. Ce taux prend en considération les taux des cotisations à la charge des assurés sociaux relevant de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés et des institutions de retraite complémentaire visées à l’article L. 922-1 du code de la sécurité sociale pour la partie de leur rémunération inférieure au plafond prévu à l’article L. 241-3 du même code ;

3° Les contributions et transferts d’autres personnes morales, dans les conditions définies par les lois et règlements en vigueur. »

1. Le taux de cotisation salariale poursuit sa trajectoire à la hausse

Le taux de cotisation salariale (ou retenue pour pension) applicable dans la fonction publique est fixé par décret. L’assiette de la cotisation est constituée des sommes versées aux agents « à titre de traitement ou solde à l’exclusion d’indemnités de toute nature ».

Entre 1991 et jusqu’en 2010 inclus, ce taux de cotisation était de 7,85 %. Suite à plusieurs réformes intervenues depuis 2010 (résumées dans le tableau ci-dessous), il est de 10,29 % en 2017 et devrait s’établir à 10,56 % en 2018.

La hausse du taux de cotisation salariale prévue en 2018, de + 0,27 point de pourcentage par rapport au taux de cotisation en vigueur en 2017, explique la hausse des recettes prévue en 2018 pour la section 1 du CAS Pensions.

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Taux de cotisation (en %)	7,85	8,12	8,39	8,76	9,14	9,54	9,94	10,29	10,56	10,83	11,10
Variation (en points de %)		+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27
Dont réforme de 2010 (1)		+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27	+ 0,27
Dont décret RALC 2012				+ 0,10	+ 0,05	+ 0,05	+ 0,05
Dont réforme de 2014					+ 0,06	+ 0,08	+ 0,08	+ 0,08

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir des données fournies par la Direction du Budget, Service des retraites de l’État.

Le décret n°2010-1749 du 30 décembre 2010 a prévu l’alignement de l’effort contributif des fonctionnaires sur celui d’un salarié du secteur privé rémunéré au Smic, au moyen d’une hausse de 2,7 points étalée sur 10 ans (+ 0,27 point chaque année de 2011 à 2020).

Le décret n° 2012‑847 du 2 juillet 2012 instaurant la retraite à 60 ans au titre des carrières longues pour les assurés ayant commencé à travailler avant 20 ans a élargi les droits au départ anticipé pour carrière longue et a organisé le financement de cet élargissement par un relèvement supplémentaire du taux de cotisation de + 0,25 point entre 2012 et 2016.

Dans le cadre de la réforme des retraites de 2014, une augmentation supplémentaire du taux de cotisation salariale des fonctionnaires de + 0,3 point a été prévue entre 2014 et 2017, concrétisée par un relèvement de + 0,06 point au 1er janvier 2014 réalisé par le décret n° 2013-1290 du 27 décembre 2013, et une augmentation de + 0,08 point chaque année de 2015 à 2017 réalisée par le décret n° 2014‑1531 du 17 décembre 2014 relatif aux taux de cotisations d’allocations familiales et d’assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale.

À noter que, si l’esprit de la réforme de 2010 était d’aligner l’effort contributif des fonctionnaires sur celui des salariés du privé, en l’état actuel des prévisions, le taux de cotisation des salariés du secteur privé devrait rester supérieur d’ici à 2020 (soit un taux de 11,20 % pour les salariés du privé contre 11,10 % pour les fonctionnaires et militaires) compte tenu, d’une part des augmentations annoncées dans le cadre de la dernière réforme des retraites et, d’autre part, de l’augmentation de + 0,10 point du taux de cotisation à l’Arrco prévue par l’accord Agirc-Arrco du 13 mars 2013.

2. Les taux de contribution employeur n’évoluent pas en 2018

Depuis la création du CAS Pensions, dans un contexte d’augmentation des dépenses, les taux de contribution employeur ont fait l’objet de réajustements réguliers de + 2,4 points de pourcentage par an en moyenne entre 2006 et 2016 (taux civils) et de + 2,6 points en moyenne sur la même période pour les taux militaires.

Toutefois, depuis quelques années – 2013 pour les pensions militaires et 2014 pour les pensions civiles – ces taux n’évoluent plus ils sont fixés respectivement à 126,07 % pour les employeurs des militaires et à 74,28 % pour les employeurs de fonctionnaires civils. En effet, le montant des recettes permet pour le moment de couvrir les dépenses et le solde cumulé du CAS Pensions permet d’assurer l’équilibre du compte à tout instant.

C. le report de la poursuite du protocole sur les parcours, les carriÈres et les rÉMUNÉrations (ppcr)

La poursuite de la mise en œuvre de l’accord sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR), négocié en 2015 entre le gouvernement et six syndicats de fonctionnaires, devrait être repoussée d’un an, ainsi que l’a annoncé le ministre de l’Action et des Comptes publics le 16 octobre dernier.

Cet accord prévoit de revoir, d’ici à 2020, dans le sens d’une revalorisation et d’une simplification, toutes les grilles de rémunération, en contrepartie d’un allongement des carrières.

Sa mise en œuvre aura, dans un premier temps, un impact sur le montant des cotisations et augmentera donc les recettes du CAS Pensions. Mais, à terme, il devrait conduire à une augmentation du montant des pensions du fait de l’élévation de la rémunération des fonctionnaires en fin de carrière. Son report dans le temps en limite l’impact à court terme.

IV. PROGRAMME 742 : LE dÉSÉquilibre dÉmographique du RÉGIME DE RETRAITE DES OUVRIERS D’ÉTAT s’aggrave

La deuxième section du CAS Pensions, qui correspond au programme 742 de la mission, retrace les opérations budgétaires relatives au paiement des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État et des rentes d’accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires.

A. LES OUVRIERS D’ÉTAT RELÈVENT D’UN RÉGIME SPÉCIAL D’ASSURANCE VIEILLESSE

Les 4 948 ouvriers d’État ([4]), agents à qualification ouvrière ou technique qui relèvent d’un statut spécifique (ni fonctionnaires, ni contractuels), bénéficient d’un régime spécial d’assurance vieillesse, historiquement mis en place par la loi du 21 mars 1928 afin de les fidéliser.

Ce régime est administré par le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), géré par la Caisse des dépôts et des consignations et placé sous la double tutelle de la Direction du Budget et de la Direction de la Sécurité Sociale.

En revanche, pour ce qui concerne la couverture des risques maladie, maternité, invalidité et accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP), ils sont soumis au même statut que les agents non titulaires de droit public, c’est-à-dire qu’ils relèvent du régime général de la sécurité sociale.

Seuls les ouvriers civils travaillant dans des établissements militaires relèvent aussi d’un régime spécial pour la prise en charge du risque AT-MP, administré par le Fonds des rentes d’accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), qui lui aussi est géré par la Caisse des dépôts et des consignations.

Les opérations budgétaires relatives à ces régimes figurent dans le CAS Pensions au même titre que celles qui concernent le régime de la fonction publique car l’État est tutelle de la majorité des 300 établissements publics employeurs d’ouvriers d’État, voire employeur direct de ces agents, à la différence des autres régimes spéciaux dépendant de la mission Régimes sociaux et de retraite, pour lesquels il intervient en tant que tutelle des caisses gestionnaires. À noter cependant que quelques ouvriers d’État relèvent de personnes morales autonomes, telles que des établissements publics (le conservatoire des arts et métiers, le CNRS..) ou encore d’entreprises nationales (GIAT, imprimerie nationale).

Ces régimes devraient toutefois disparaître à terme, la volonté du gouvernement étant de limiter les embauches sous statut d’ouvrier d’État.

B. LE DÉSÉQUILIBRE DU rÉgime SPÉCIAL DE RETRAITE DES OUVRIERS D’État s’aggrave

Le régime de retraite des ouvriers d’État, administré par le FSPOEIE, se caractérise par la baisse progressive de l’effectif des cotisants (28 151 au 31 décembre 2016 contre 30 898 au 31 décembre 2015, soit – 0,3 % par an en moyenne), conséquence d’un recul des embauches sous ce statut.

Si le nombre de pensionnés recule lui aussi (101 063 ayants droit et ayants cause au 31 décembre 2016 contre 102 249 au 31 décembre 2015), les embauches sous statut d’ouvrier d’État se faisant moins fréquentes, cela ne suffit pas à compenser la baisse du nombre de cotisants, ce qui conduit à une dégradation régulière du rapport démographique de ce régime, qui s’établit fin 2016 à 0,28 (contre 0,30 fin 2015).

Cette dégradation pèse sur le besoin de financement du programme 742, principalement couvert par :

– les retenues à la charge des ouvriers, au taux de 10,29 % (entre le 1er janvier et le 31 décembre 2017) ;

– les contributions des établissements employeurs au taux de 34,63 % (entre le 1er janvier et le 31 décembre 2017) ([5]) ;

– une subvention d’équilibre votée chaque année en loi de finances (1,32 milliard d’euros en 2017), qui se répartit entre une subvention inscrite au budget général (répartie sur 8 programmes selon les effectifs d’ouvriers d’État qui y sont rattachés) et une subvention inscrite au budget annexe Contrôle et exploitation aériens.

Face à cette aggravation du déséquilibre du régime, l’augmentation tendancielle des taux de la contribution employeur (fixée à 34,51 % depuis le 1er janvier 2016) et de la cotisation salariale (taux identique à celui du régime des PCMR, en hausse de 0,27 point de pourcentage par rapport à 2017) ne suffit pas à assurer l’autofinancement du régime.

ÉVOLUTION DES TAUX DE COTISATION ET DE CONTRIBUTION AU FSPOEIE

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Taux de contribution salariale	7,85 %	8,12 %	8,39 %	8,49 %	8,76 %	9,14 %	9,94 %	10,29 %	10,56 %
Taux de contribution employeur	30 %	33 %	33 %	33,23 %	33,87 %	34,28 %	34,51 %	34,63 %	34,63 %

Source : Direction Générale des Finances publiques, Service des Retraites de l’État.

En conséquence, le montant de la subvention d’équilibre devrait continuer de progresser, pour s’établir à 1,43 milliard d’euros en 2018 contre 1,32 milliard d’euros en 2017, soit une augmentation de + 8,4 % entre 2017 et 2018 contre + 4 % en moyenne de 2006 à 2016.

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir des données du PAP 2018.

V. PROGRAMME 743 : LES DÉPENSES DE PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE DÉCROISSENT

Enfin, la troisième section du CAS Pensions, qui correspond au programme 743 de la mission, retrace les dépenses et les recettes qui concernent le versement de pensions et allocations qui ne sont pas prises en charge selon une logique contributive, par des cotisations, mais par la solidarité nationale. Ainsi, les recettes proviennent toutes d’autres missions budgétaires.

Ce programme est composé de deux ensembles de dépenses : d’une part, les pensions versées au titre du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ; d’autre part, les pensions, rentes et allocations de régimes de retraite dont l’État est directement redevable, notamment au titre d’engagements historiques et de reconnaissance de la Nation.

Réparties selon sept actions comme présenté ci-dessous, ces dépenses suivent une tendance de contraction lente compte tenu de la démographie des bénéficiaires.

Ainsi, les crédits du programme 743 inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018 s’élèvent à 1,86 milliard d’euros, soit une baisse de 4 % par rapport à la loi de finances pour 2017, après une diminution de 2,5 % entre 2016 et 2017.

L’action n° 1 Reconnaissance de la Nation et n° 2 Réparation sont les plus importantes du programme tant en termes de montants de crédits (97,6 %) que pour le nombre de bénéficiaires (99,4 %).

RÉPARTITION DES DÉPENSES DU PROGRAMME 743 EN 2018
ET JUSTIFICATION DES VARIATIONS DE CRÉDITS ENTRE 2017 ET 2018

En millions d’euros (M€)	LFI 2017	PLF 2018	Part dans la dépense en 2018	Évolution des crédits	Justification de l’évolution des crédits
Action 1 Reconnaissance de la Nation (1)	749,26 M€	744,7 M€	39,98 %	- 4,56 M€	Ces dépenses, qui recouvrent la retraite du combattant et, pour une part mineure, les traitements attachés à la Légion d’honneur et à la Médaille militaire, sont financées par le programme 129 Coordination du travail gouvernemental. Elles sont en baisse en raison de la diminution du nombre de bénéficiaires et malgré les revalorisations régulières : le nombre d’anciens combattants au titre des opérations extérieures ne compense pas la disparition progressive des générations du feu précédentes.
Action 2 Réparation	1 147 M€	1 074,2 M€	57,66 %	-72,8 M€	Ces dépenses relatives au paiement des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre sont financées par le programme 169 de la mission Anciens combattants. Elles sont en baisse en 2018 en raison de la diminution du nombre de bénéficiaires.
Action 3 Pensions d’Alsace-Moselle	16 M€	16 M€	0,86 %	0	Ces dépenses relatives au paiement, dans le cadre du régime concordataire, des pensions des ministres des cultes dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, sont financées par le programme 216 Conduite et pilotage des politiques intérieures. Il n’est pas possible de prévoir l’évolution du nombre de bénéficiaires (849 en 2016) car il n’y a pas de corrélation entre l’âge et la mise à la retraite des ministres des cultes.
Action 4 Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs	15,07 M€	15,37 M€	0,83 %	0,3 M€	Ces dépenses sont financées par le programme 169 de la mission Anciens combattants. Elles intègrent une revalorisation forfaitaire des rentes de 100 € au 1er janvier 2018.
Action 5 Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien	0,053 M€	0,05 M€	0,003 %	- 0,003 M€	Ces dépenses sont financées par le programme 198 de la mission Régimes sociaux et de retraite. Elles diminuent avec le nombre de bénéficiaires (plus que 9) de ce régime fermé en voie d’extinction.
Action 6 Pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d’accident	12,87 M€	12,56 M€	0,67 %	- 0,31 M€	Ces dépenses, relatives aux pensions et rentes dues au titre du régime d’indemnisation spécifique des sapeurs-pompiers volontaires, sont financées par le programme 161 de la mission Sécurités. Il est difficile de faire des prévisions compte tenu de leur spécificité.
Action 7 Pensions de l’ORTF	0,025 M€	0,017 M€	0,001 %	- 0,008 M€	Ces dépenses, relatives aux pensions des anciens agents de l’ORTF, sont financées par le programme 198 et baissent avec le nombre de bénéficiaires.
Total	1 941 M€	1 863 M€	100 %	- 68,26 M€

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir des données du Service des Retraites de l’État.

— 1 —

Deuxième partie : la mission rÉgimes sociaux et de retraite

Cette deuxième partie de l’analyse est consacrée à la mission budgétaire Régimes sociaux et de retraite, qui porte les crédits grâce auxquels l’État, au titre de la solidarité nationale, assure l’équilibre des caisses de retraite qui gèrent des régimes spéciaux structurellement déficitaires.

Ces régimes sont ceux des transports terrestres (programme 198), celui des marins (programme 197) et enfin les régimes fermés qui sont en voie d’extinction (programme 195).

Pour 2018, la mission est dotée d’un budget de 6,33 milliards d’euros (AE = CP). Ce montant, en hausse de 24 millions d’euros par rapport à 2017, malgré les économies réalisées grâce aux régimes fermés, montre une accentuation du déséquilibre démographique des régimes spéciaux des transports terrestres.

BUDGET DES RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE POUR 2018
	LFI pour 2016	LFI pour 2017	PLF pour 2018	Évolution PLF 2018/LFI 2017
en euros (AE = CP)	Adoptés	Adoptés	Demandés	en valeur	en %
MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE	6 320 354 974	6 307 910 203	6 332 229 261	+ 24 319 058	+ 0,39 %
Programme 198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	4 038 730 778	4 049 096 778	4 119 817 163	+ 70 720 385	+ 1,75 %
Action 3 - Régime de retraite du personnel de la SNCF	3 215 618 329	3 253 096 778	3 283 495 491	+ 30 398 713	+ 0,93 %
Action 4 - Régime de retraite du personnel de la RATP	652 571 360	680 600 000	709 304 659	+ 28 704 659	+ 4,22 %
Action 5 - Autres régimes	170 541 089	115 400 000	127 017 013	+ 11 617 013	+ 10,07 %
Programme 197 - Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	824 838 307	828 068 119	824 324 582	– 3 743 537	– 0,45 %
Action 1 - Régime de retraite et de sécurité sociale des marins	824 838 307	828 068 119	824 324 582	– 3 743 537	– 0,45 %
Programme 195 - Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers	1 456 785 889	1 430 745 306	1 388 087 516	– 42 657 790	– 2,98 %
Action 1 - Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines	1 293 463 659	1 215 715 400	1 177 431 263	– 38 284 137	– 3,15 %
Action 2 - Régime de retraite de la SEITA	160 620 000	157 537 690	153 348 211	– 4 189 479	– 2,66 %
Action 4 - Caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer	2 422 230	2 242 216	2 138 042	– 104 174	– 4,65 %
Action 7 - Versements liés à la liquidation de l’ORTF	280 000	250 000	170 000	– 80 000	– 32,00 %
Action 11 - Régime de retraite complémentaire des exploitants agricoles (RCO)	-	55 000 000	55 000 000	0	0,00 %

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir du RAP 2016 et du PAP 2018.

I. PROGRAMME 198 : LE DÉSÉQUILIBRE des rÉgimes spÉciaux des transports terrestres S’ACCROÎT ET TIRE LES DÉPENSES VERS LE HAUT

Le programme 198 Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres contient les crédits grâce auxquels l’État réalise des dépenses d’intervention au bénéfice des caisses de retraite gestionnaires des régimes spéciaux de la SNCF (action 1), de la RATP (action 2) et des autres régimes (action 3).

Tous ces régimes sont structurellement déficitaires, voire en voie d’extinction ou fermés. Tandis que le montant des dépenses avait baissé en loi de finances initiale pour 2017 par rapport aux crédits ouverts en 2016, le montant des dépenses prévu pour 2018 s’établit à 4,12 milliards d’euros, en hausse de + 1,75 % par rapport à 2017.

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir du PAP 2018.

A. LES CRÉDITS DÉDIÉS À L’ÉQUILIBRE DU RÉGIME SPÉCIAL DE RETRAITE DE LA RATP sont en hausse de 4,2 %

Le régime spécial de la régie autonome des transports de Paris (RATP) est né avec la création de cet établissement public à caractère industriel et commercial, par la loi n°48-506 du 21 mars 1948.

Géré directement par la RATP jusqu’en 2005, il a ensuite été confié à une caisse autonome, la Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRPRATP), à partir du 1er janvier 2006. Organisme de sécurité sociale, la CRPRATP est placée sous la double tutelle de la direction de la Sécurité sociale (DSS) et de la direction du Budget, et liée à l’État par une convention d’objectifs et de gestion (COG).

C’est à cet organisme que l’État verse une subvention. Son intervention se justifie par le fait que le régime ne parvient pas à s’autofinancer, en raison d’un déséquilibre chronique entre le nombre de cotisants et de pensionnés.

Les crédits prévus pour 2018, qui s’établissent à 709 millions d’euros, sont en hausse de + 4,22 % par rapport à 2017. Cette hausse prévisionnelle de la subvention versée à la CRPRATP est le signe que le déséquilibre démographique du régime s’accroît en 2018.

1. Le déséquilibre démographique du régime s’accentue et fait craindre une forte hausse de la subvention d’équilibre d’ici à 2021

Le régime de retraite de la RATP fait partie des régimes de retraite qui connaissent un important déséquilibre démographique.

En effet, si le régime de la RATP était équilibré à l’origine (ratio cotisants / pensionnés proche de 1 jusqu’en 2009), ses paramètres démographiques se sont dégradés à compter de 2010, de sorte que le nombre de pensionnés excède aujourd’hui le nombre de cotisants.

En 2016, selon la direction du Budget, ce régime comptait 42 420 cotisants pour 49 310 pensionnés, soit un ratio démographique de 0,86.

À l’horizon 2021, sous réserve que les effectifs n’évoluent pas, ce ratio devrait se dégrader à 0,79. À titre de comparaison, il est de 1,33 dans le régime général et de 0,85 dans le régime des PCMR.

Dans ce contexte, selon les prévisions de la direction du Budget, la subvention d’équilibre versée par l’État pourrait atteindre un montant de 710 millions d’euros en 2018 (hypothèse vérifiée par ce projet de loi de finances), de 742 millions d’euros en 2019, de 775 millions d’euros en 2020 et de 799 millions d’euros en 2021. La subvention versée dans quatre ans serait ainsi d’un montant supérieur de 90 millions d’euros à celui versé aujourd’hui.

Si ces prévisions se vérifiaient, la subvention étatique, qui assure aujourd’hui 57 % du financement de la caisse de retraite de la RATP (les 43 % restants provenant des cotisations salariales et patronales), représenterait 60,8 % du financement de la caisse en 2021.

2. Ce déséquilibre s’explique par la baisse des effectifs de la RATP ainsi que par des paramètres qui favorisent des retraites précoces

Cette situation serait due à la baisse des effectifs au sein de la RATP, soit une diminution de 3 % des effectifs en 10 ans, qui tend à se poursuivre. Ainsi, le nombre de cotisants n’est plus suffisant pour financer les pensions.

En outre, dans le même temps, le nombre de pensionnés ne cesse d’augmenter, en raison de l’allongement de l’espérance de vie et en raison de paramètres très favorables qui favorisent un départ en retraite précoce, et ce même si les réformes opérées ces dernières années ont contribué à un rapprochement avec les paramètres du régime de la fonction publique.

Ainsi, les personnels de la RATP partent à la retraite à 55,6 ans en moyenne, contre 62,4 ans en moyenne pour les salariés du régime général.

3. Les pistes pour limiter la hausse du besoin en financement de la caisse sont minces

Si la maîtrise du coût de gestion est un facteur d’économies, le ratio de coût de gestion de la caisse, de 0,56 %, est plutôt satisfaisant par rapport au niveau fixé par la COG (0,68 %).

De même, le taux de récupération des indus (55 %) est en nette amélioration par rapport à 2005 (46 %) et supérieur à l’objectif fixé par la COG 2013-2016 (52 %).

De fait, il est difficile de jouer sur ces facteurs pour espérer faire diminuer le besoin en financement de la caisse.

Néanmoins, subsistent encore quelques pratiques coutumières, non réglementaires, qui pèsent sur le nombre de pensionnés et pourraient être revues. Il en va ainsi des mises en réforme médicale qui consistent à mettre une personne à la retraite plutôt qu’à la reclasser ou à la licencier en cas d’inaptitude, du minimum de réversion ou encore de la majoration des coefficients de rémunération au moment du départ en retraite.

B. LA SUBVENTION VERSÉE À LA CAISSE DE RETRAITE DE LA sncf S’ALOURDIT ENCORE DE 30 MILLIONS D’EUROS en 2018

Comme la RATP, la SNCF a, dès sa création, mis en place un régime spécial de protection sociale pour ses personnels. Ce régime a lui aussi été géré en régie, jusqu’au décret n° 2007-730 du 7 mai 2007 qui a créé la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF).

Comme la CRPRATP, la CPRPSNCF reçoit une subvention d’équilibre de l’État destinée à compenser le déséquilibre entre le nombre de ses cotisants et de ses pensionnés.

Les crédits prévus pour 2018, qui s’établissent à 3,28 milliards d’euros, sont en hausse de plus de 30 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts en 2017.

Tandis que les projections du ministère tablaient sur un montant de la subvention étatique de 3,269 milliards d’euros en 2018 et de 3,272 milliards d’euros en 2019, l’écart par rapport aux prévisions est de 11 millions d’euros.

Trois facteurs peuvent expliquer la hausse de la subvention d’équilibre versée à la CPRPSNCF en 2018 : la volonté de remédier à la sur-exécution chronique des crédits de l’action Régime de retraite du personnel de la SNCF, l’anticipation d’une dégradation du ratio démographique de la SNCF en 2018 et enfin la dette de l’État envers la caisse.

1. Remédier à la sur-exécution chronique des crédits dédiés à l’équilibre du régime de retraite des personnels de la SNCF

La hausse prévisionnelle de la subvention d’équilibre peut s’analyser comme l’anticipation d’une nouvelle sur-exécution des crédits en cours d’année, sur-exécution qui est systématique depuis 2015.

En 2016, comme en 2015, la caisse a connu un besoin de financement complémentaire. Ainsi, tandis qu’une subvention d’un montant de 3,266 milliards d’euros avait été inscrite en loi de finances pour 2016, il a été nécessaire de trouver en cours d’année un financement complémentaire de 51 millions d’euros.

Ce besoin a fait suite à une augmentation inattendue des départs en retraite en fin d’année 2016 et à une diminution de la masse salariale (liée à la diminution des effectifs et aux grèves du printemps 2016).

Il a pu être couvert, d’une part grâce au transfert sur cette action de 27 millions d’euros en provenance du programme 195, opéré par le décret n° 2016-1602 du 25 novembre 2016, d’autre part grâce à la fongibilité de 24 millions d’euros de crédits non utilisés au sein du programme 198.

Ainsi, les crédits mis en réserve sur chacune des trois actions du programme ont été dégelés. En outre, des crédits provenant de l’action 4 Régime de retraite du personnel de la RATP (départs en retraite inférieur à la prévision) et de l’action 5 Autres régimes (3 millions d’euros disponibles sur la sous-action Congé de fin d’activité des routiers) ont été transférés sur l’action 3.

En 2017, c’est une subvention de 3,253 milliards d’euros qui a été budgétisée en loi de finances initiale, soit un montant supérieur à celui mentionné en loi de finances pour 2016 mais inférieur à l’exécution 2016. Si la SNCF évalue le nombre de pensionnés pour cette année à 260 686 personnes, soit moins qu’en 2016 (263 981 pensionnés), on peut tout de même se demander si, une fois encore, un financement supplémentaire ne sera pas nécessaire en fin d’année.

2. Anticiper une nouvelle dégradation du ratio démographique de la SNCF en 2018

Le ratio démographique du régime spécial de retraite de la SNCF est plus dégradé encore que celui de la RATP.

En 2016, on compte 145 958 cotisants pour 263 981 pensionnés, soit un ratio de 0,55. En 2018, les prévisions tablent sur 137 264 cotisants pour 258 173 pensionnés, soit un ratio de 0,53 (ou 0,63 si on retient le chiffre de la CPRPSNCF qui calcule un ratio pondéré, tenant compte du fait que le montant des pensions de réversion est égal à 50 % du montant d’une pension directe).

Cet important déséquilibre démographique s’explique par les effets conjugués de la diminution des effectifs en activité (de près de 500 000 agents avant la seconde guerre mondiale à environ 146 000 au 31 décembre 2016, y compris les contrats d’apprentissage et de professionnalisation) et de l’augmentation du nombre de retraités (de 230 000 à environ 264 000 pendant la même période).

L’augmentation du nombre de retraités semble tenir, non seulement aux effets du babyboom, mais également aux paramètres du régime qui, comme ceux de la RATP, incitent à un départ en retraite précoce. En 2016, selon les chiffres de la SNCF, l’âge moyen de départ en retraite est de 53 ans et 5 mois pour les agents de conduite et de 57 ans et 6 mois pour les autres agents.

3. Apurer la dette de l’État envers la caisse

Le taux de cotisation patronale du groupe SNCF comporte deux composantes (T1 et T2). Or, le Conseil d’État a annulé les arrêtés fixant le taux T1 pour les années 2013, 2014 et 2015.

Les annulations se sont traduites par un produit à recevoir par le groupe SNCF de 58 millions d’euros au titre des années 2013 et 2014. La caisse a pu rembourser la SNCF car elle avait provisionné le montant correspondant à la hausse du T1, sans le dépenser, mais cependant l’État doit lui verser le manque à gagner, soit une dette de l’État envers la caisse, au titre des exercices 2013 à 2016, de 99 millions d’euros.

Le rapport annuel de performances 2018 de la mission Régimes sociaux et de retraite indique que « cette dette sera remboursée à partir de l’année 2018 ».

C. UNE HAUSSE DE 19 % DES CRÉDITS POUR FINANCER LE CONGÉ DE FIN D’ACTIVITÉ DES CONDUCTEURS ROUTIERS

Outre les régimes spéciaux de la RATP et de la SNCF, le programme 198 finance également cinq régimes fermés d’anciens services publics de transport de métropole et d’outre-mer ainsi que deux dispositifs au bénéfice des conducteurs routiers.

1. Pas d’augmentation de crédits pour le complément de pension des conducteurs routiers

L’État finance en totalité le complément de pension versé aux conducteurs routiers qui ne remplissent pas, à l’âge d’ouverture des droits à la retraite, le nombre de trimestres suffisant pour bénéficier d’une pension d’assurance vieillesse du régime général à taux plein.

Ce dispositif, mis en place par le décret du 3 octobre 1955, est géré par la Caisse autonome de retraites complémentaires et de prévoyance du transport (CARCEPT), laquelle gère aussi le régime de retraite complémentaire du transport.

Au 31 décembre 2016, 719 personnes bénéficiaient d’un complément de pension de la CARCEPT. Ce chiffre devrait augmenter dans les années à venir pour s’établir à 723 fin 2017, 730 en 2018 et 787 d’ici à 2022.

Toutefois, les dépenses programmées pour 2018 restent stables par rapport à 2017, estimées à 2 millions d’euros.

2. Le budget dédié au congé de fin d’activité des conducteurs routiers augmente de près de 20 %

La convention collective nationale des transports routiers et activités auxiliaires de transport prévoit, depuis 1998, un dispositif appelé congé de fin d’activité (CFA) qui permet aux conducteurs d’entreprises de transport de cesser leur activité professionnelle avant l’âge légal de départ en retraite, tout en bénéficiant d’une allocation.

Financé par les partenaires sociaux et par l’État, ce dispositif est géré par deux organismes paritaires : le FONGECFA pour les entreprises de transport de marchandises, de déménagement et de transport de fonds et valeurs et l’AGECFA pour les entreprises de transport de voyageurs. Depuis le 1er juillet 2011, l’âge d’entrée dans le dispositif est fixé à 57 ans. L’allocation mensuelle s’établit à 75 % du salaire brut.

Le budget inscrit sur cette ligne pour 2017 semble avoir été sous-estimé. En effet, tandis que près de 128 millions d’euros de crédits de paiement avaient été consommés pour le financement de ce dispositif en 2016 (pour 8 712 bénéficiaires), seuls 79,4 millions d’euros ont été budgétisés en 2017 (pour 9 067 bénéficiaires).

Cette situation conduit le ministère à relever les dépenses dédiées à ce dispositif en 2018, à 94,67 millions d’euros, soit une hausse de + 19,2 % par rapport à 2017, pour un nombre estimé de 8 226 bénéficiaires.

II. PROGRAMME 197 : LA PARTICIPATION DE L’ÉTAT À L’ÉQUILIBRE DU RÉGIME DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS RECULE

Le régime spécial de retraite des marins présente la particularité d’être géré par un organisme qui est à la fois un établissement public administratif – l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) – et une caisse de sécurité sociale, dès lors placé sous la triple tutelle des ministères chargés du Budget, de la Sécurité sociale et de la Mer.

À ce titre, l’ENIM reçoit de l’État :

– une subvention pour charges de service public (SCSP), destinée à couvrir ses dépenses pour la gestion de la branche vieillesse (1,3 % des dépenses du programme) ;

– une subvention d’équilibre, destinée à compenser l’incapacité du régime à s’autofinancer (98,7 % des dépenses du programme).

Ces deux types de dépenses figurent dans le programme 197 Régime de retraite des marins.

Tandis que la SCSP est en légère hausse de 250 000 euros par rapport à 2017 (essentiellement du fait de dépenses informatiques plus importantes), la subvention d’équilibre, elle, baisse de 4 millions d’euros.

1. Le déficit du régime tend à se réduire légèrement sous l’effet de la baisse du nombre de pensionnés et du montant des pensions

Le régime spécial de retraite des marins fait partie des plus déséquilibrés sur le plan démographique, avec un ratio très faible de 0,27 en 2016 (30 560 actifs pour 112 784 pensionnés). En conséquence, il est fortement dépendant de la subvention d’équilibre de l’État.

Cependant, ce déséquilibre démographique tend à se résorber légèrement. En effet, si le nombre de marins cotisants continue de diminuer mais, dans le même temps, les effectifs des pensionnés se réduisent aussi parallèlement (notamment du fait du recul de l’âge moyen de départ en retraite). Ainsi, selon l’ENIM, à horizon 2050, le régime pourrait compter 23 910 marins cotisants pour 68 419 pensionnés, soit un ratio démographique de 0,35.

De plus, il est observé que le montant moyen des pensions se réduit tendanciellement, parce que les marins ont des carrières plus diversifiées et donc une durée d’affiliation à l’ENIM plus réduite.

2. Le montant de la subvention d’équilibre versée par l’État se réduit en conséquence

Le financement du régime de retraite des marins provient avant tout de la subvention d’équilibre qui lui est versée par l’État, laquelle représente 77 % de ses recettes.

Depuis 2016, le montant de la subvention d’équilibre est en diminution. De 853 millions d’euros en 2015, elle est passée à 825 millions d’euros en 2016 (28 millions d’euros d’écart) puis a été légèrement rehaussée à 828 millions d’euros en 2017.

Pour 2018, cette subvention est budgétisée à hauteur de 824 millions d’euros. La tendance est donc à la baisse, d’autant que les prévisions tablent sur une subvention ramenée à 817 millions d’euros en 2019.

III. PROGRAMME 197 : La baisse des crÉdits nÉcessaires AUX rÉgimes fermÉs contribue À modÉrer la hausse sur l’ensemble de la mission

En 2016, les subventions portées par le programme 197 Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers se sont élevées à 1,42 milliard d’euros, soit une baisse de 85 millions d’euros par rapport à 2015.

Pour 2018, le budget prévu est de 1,39 milliard d’euros, soit une baisse de près de 3 % par rapport aux crédits votés en LFI pour 2017.

Le montant des subventions devrait continuer à baisser jusqu’à l’extinction complète de ces régimes, à mesure que le nombre de pensionnés diminue (baisse de l’ordre de 3,5 % par an).

RÉPARTITION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 197

(en millions d’euros)

	CP ouverts en 2017	CP demandés pour 2018
Action 1 Versement au fonds spécial de retraite de la caisse autonome de sécurité sociale dans les mines	1 216	1 177
Action 2 Régime de retraite de la SEITA	157	153
Action 4 Caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer	2,24	2,14
Action 7 Versements liés à la liquidation de l’ORTF	0,25	0,17
Action 11 Régime de retraite complémentaire des exploitants agricoles (RCO)	55	55

Source : Commission des Finances de l’Assemblée nationale, à partir des données du Service des Retraites de l’État.

— 1 —

EXAMEN EN COMMISSION

La commission poursuit l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2018 (n° 235).

Après l’audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics (voir le compte rendu de la commission élargie du 2 novembre 2017 à 15 heures ([6])), la commission examine les crédits des missions Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Action et transformation publiques ainsi que les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite et du compte spécial Pensions.

Suivant l’avis favorable des rapporteurs spéciaux, M. Laurent Saint-Martin, Mme Cendra Motin et M. Jean-Paul Mattei, la commission adopte les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

Puis, suivant l’avis favorable M. Laurent Saint-Martin la commission adopte les crédits de la mission Action et transformation publiques, suivant l’avis favorable de M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial, elle adopte les crédits du compte spécial Gestion du patrimoine immobilier de l’État et sur l’avis favorable de Mme Cendra Motin, rapporteure spéciale, elle adopte les crédits de la mission Crédits non répartis.

Enfin, suivant l’avis favorable de M. Olivier Damaisin, rapporteur spécial, la commission adopte les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite et du compte spécial Pensions.

Après l’article 55

La commission examine en présentation commune les amendements II-CF277, II‑CF280 et II‑CF278 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin, rapporteure spéciale. Ces amendements sont des amendements d’appel. Leur objectif est d’inciter le Gouvernement à une réflexion sur deux indemnités incluses dans le traitement des fonctionnaires.

Il s’agit d’une part de l’indemnité de résidence, dont le calcul repose sur des critères datant des années 1970 : même s’ils sont révisés périodiquement afin d’essayer de correspondre davantage à la réalité des situations locales, je propose qu’elle soit revue à la lumière du travail engagé par le ministre de la cohésion des territoires sur la révision des zonages. D’autre part, à propos du supplément familial de traitement, qui, pour certains bénéficiaires, constitue une part importante de leur rémunération, je souhaite sensibiliser le Gouvernement, dans le cadre de la réforme de grande ampleur de notre politique familiale qui sera prochainement engagée, à la nécessité d’une réflexion sur certains dispositifs spécifiques aux fonctionnaires. Comme il est nécessaire de prendre le temps de la maturation et de la discussion, je retire ces amendements.

Les amendements II-CF277, II-CF280 et II-CF278 sont retirés.

Article additionnel après l’article 55 : Rapport du Gouvernement sur l’indemnité de résidence des fonctionnaires

La commission en vient à l’amendement II-CF279 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin, rapporteure spéciale. Cet amendement vise à demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur la pertinence de modifier le zonage de l’indemnité de résidence des fonctionnaires et sur les effets qu’aurait le rattachement de cette indemnité au lieu de résidence des agents et non au plus au lieu de leur résidence administrative.

La commission adopte l’amendement II-CF279.

Article additionnel après l’article 55 : Rapport du Gouvernement sur l’évolution des missions des agents des douanes

La commission est saisie de l’amendement II-CL79 de Mme Danièle Obono, qui fait l’objet de sous-amendements II-CF335 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Danièle Obono. Cet amendement porte sur le programme 302 relatif aux douanes, qui est un des rares au sein de la mission pour lequel les crédits semblent augmenter. Il s’agit, en réalité, d’une hausse de façade. En effet, les missions des douanes ont considérablement évolué depuis une dizaine d’années. L’espace Schengen est en crise profonde, les frontières sont devenues d’une part, des abstractions juridiques et d’autre part des barbelés qui tuent des milliers de migrants poussés à l’exil vers la France et l’Europe. La lutte contre le terrorisme est venue s’ajouter aux missions traditionnelles de ce service. Nous demandons donc à ce qu’il soit établi un bilan précis du ratio entre les missions des services des douanes et les moyens qui leur sont dévolus pour les accomplir.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Il faut avoir à l’esprit que ces multiples demandes de rapport constituent une charge de travail considérable pour les administrations, alors même que nous cherchons à optimiser leur efficacité. J’appellerai donc à la retenue quant à ces demandes, d’autant que les données peuvent être disponibles. C’est aussi le rôle des rapporteurs spéciaux que d’analyser l’adéquation entre les effectifs des administrations et les missions dont elles ont la charge.

Sur cet amendement précis, je reconnais toutefois l’intérêt de votre demande et je propose un sous-amendement pour d’une part élargir le champ de l’étude aux conséquences du Brexit sur l’organisation de la Douane et d’autre part supprimer le troisième alinéa qui risque d’être inconstitutionnel.

La commission adopte le sous-amendement II-CF335 puis elle adopte l’amendement II-CL79 ainsi amendé.

La commission examine ensuite l’amendement II-CL86 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nos demandes de rapport n’ont pas pour objet de donner plus de travail à des agents qui sont déjà surchargés mais il nous semble nécessaire de cibler un certain nombre de questions budgétaires précises sur lesquelles des données n’existent pas ou sont anciennes. Ici, il s’agit d’aborder l’angle mort de la politique du Gouvernement, le contrôle de nos frontières. La lutte contre la fraude douanière et la contrebande est essentielle pour la santé de nos concitoyens comme pour l’emploi en France. Le risque de dumping social est réel. Il nous faut donc savoir précisément quelle est la part des marchandises importées en France qui ont fait l’objet d’un contrôle douanier et si les moyens humains et financiers des douanes pour effectuer ces contrôles sont suffisants.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Dans le rapport spécial vous verrez que justement la direction des douanes a modifié ses indicateurs de performance pour retenir un plus grand nombre d’indicateurs qualitatifs, initiative que je salue. Vous trouverez dans les prochains rapports de la douane la majeure partie des informations que vous sollicitez. Je suis donc défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement II-CL86.

La commission examine l’amendement II-CL85 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Cet amendement demande un rapport sur l’effectivité du contrôle des administrations fiscales en fournissant des informations sur le nombre de fois où un contribuable est contrôlé au regard de son niveau de revenu ou de patrimoine. Il est aussi important de savoir si ces contrôles sont correctement effectués. Des cas récents en matière de sous-évaluation de patrimoines ont, en effet, montré les limites de ces contrôles.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Je vous renvoie à ce qui a été dit par le ministre. Notre majorité souhaite proposer une nouvelle société de la confiance entre l’administration et les usagers et souhaite aller vers une administration du conseil plus que de la sanction. Votre amendement ne va pas dans ce sens. Par ailleurs, il existe d’abondantes statistiques sur ce sujet disponibles sur le site de l’administration des finances.

Mme Danièle Obono. Nous parlons ici d’une administration dont le contrôle est la mission. Elle doit être suffisamment dotée en moyens humains justement pour suivre les dossiers et faire de la prévention pas seulement de la sanction, à l’égard des TPE et des PME notamment. Nous savons tous les effets de l’évasion fiscale sur les finances publiques : il y aurait là un investissement source d’efficacité.

La commission rejette l’amendement II-CL85.

La commission examine ensuite l’amendement II-CL81 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nous demandons un rapport d’information sur les moyens des administrations face aux pratiques de fraude et d’optimisation fiscales indues et une évaluation du manque à gagner pour les finances publiques résultant du manque de moyens humains et financiers dédiés à la lutte contre ces pratiques, qui constituent un véritable désarmement fiscal.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Avis défavorable.

Mme Émilie Cariou, présidente. Je précise que nous avons obtenu, lors du vote de la loi de règlement, la réalisation d’un document de politique transversale sur les moyens de lutte contre la fraude et l’optimisation fiscales.

La commission rejette l’amendement II-CL81.

La commission examine ensuite l’amendement II-CL82 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) représente plusieurs milliards d’euros octroyés par l’État aux entreprises et, en particulier, aux grandes entreprises. Cela mérite au moins d’être contrôlé mais les gouvernements précédents et le gouvernement actuel ont saigné l’administration fiscale. Un bilan de l’adéquation des moyens de l’administration au suivi du CICE est nécessaire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Je comprends mal la demande. Il pourrait s’agir de tout crédit d’impôt. De toute façon nous allons remplacer le CICE par une baisse de charges. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CL82.

La commission examine ensuite l’amendement II-CL80 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. L’égalité des droits devant l’impôt est mise à mal par les multinationales qui évitent de payer l’impôt en France ou par les gros contribuables qui font échapper leur patrimoine à l’impôt, alors que les simples contribuables sont normalement assujettis. Ce rapport permettra de faire le point sur le niveau d’impôt qui serait recouvré si l’égalité réelle était respectée.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. L’optimisation fiscale, que je déplore comme vous, est un vrai sujet en particulier quand elle est agressive, mais un rapport n’y apportera pas de solution. Cela passera par la coopération internationale et par une meilleure lisibilité de la fiscalité, ce que nous avons commencé à faire sur les revenus du capital.

La commission rejette l’amendement II-CL80.

La commission examine l’amendement II-CL87 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. L’État a vendu des biens immobiliers pour un montant de 7 milliards d’euros depuis 2005, ce qui représente potentiellement plusieurs millions de mètres carrés qui ont changé de main, depuis que l’État a décidé de mettre en œuvre une nouvelle politique de gestion de son patrimoine. L’État doit être fort et intraitable sur ces questions. Il importe d’établir le bilan de ces dix années de ventes accélérées pour combler le déficit budgétaire.

C’est la raison pour laquelle nous proposons la création d’un groupe de travail généraliste formé d’associations dont l’intégrité n’est plus à démontrer comme Anticor ou Sherpa. Nous pourrons disposer d’une étude claire sur les travers constatés notamment dans la presse de ces ventes « express » qui pourraient avoir été réalisées dans des conditions douteuses. Par là même, nous lèverons des soupçons sur des ventes qui peuvent paraître peu conformes.

M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial. La valorisation du patrimoine immobilier de l’État, que ce soit d’ailleurs dans le cadre ou en dehors d’une cession, est un vrai sujet.

Comme M. Saint Martin, je ne pense pas que la remise d’un rapport soit un procédé très efficace, surtout dans le délai de trois mois que vous prévoyez. Il existe beaucoup de travaux d’origine parlementaire, également des travaux de la Cour des comptes qui retracent, exercice après exercice, les opérations de cession. Du reste, on peut s’interroger sur l’objet même du rapport que vous demandez. Vous évoquez la notion de ventes à « vil prix ». L’appréciation du prix de cession d’un bien public est compliquée, qui souvent ressort de choix politiques. Je souhaiterais donc que vous retiriez votre amendement. À défaut, j’émets un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CL87.

Puis la commission examine l’amendement II-CL88 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. La ministre de la justice a annoncé la semaine dernière en commission élargie que son ministère ne recourrait plus aux partenariats public-privé. Ceci est peut-être le signe que la Cour des comptes s’apprête à publier un rapport incendiaire sur ce sujet mais cela traduit aussi sans doute une évolution, du fait des scandales environnementaux, des affaires de conflits d’intérêts et de corruption engendrés par ces montages, ainsi qu’en raison de l’explosion de leurs coûts. Nous saluons donc ce geste car les partenariats public-privé sont, de notre point de vue, un danger pour les finances publiques et le bon fonctionnement de l’État.

Nous souhaitons donc que le Gouvernement réalise un rapport qui établisse de manière précise le surcoût engendré par les partenariats pour les grands projets, y compris ceux des collectivités territoriales, tels que le Grand stade de Lille.

M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial. J’aurais tendance à dire : encore un rapport ? J’ajoute que l’Assemblée nationale s’est déjà prononcée contre l’opportunité d’un tel rapport dans le cadre de l’examen de la mission Justice. J’exprime donc un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CL88.

— 1 —

annexe
TABLEAU COMPARATIF DES PRINCIPAUX RÉGIMES DE RETRAITE
	Taux de cotisation global (salarié + employeur) en 2017		AOD (âge d’ouverture des droits)	AAD (âge d’annulation de la décote)		Durée d’assurance requise (DAR) pour un taux plein de proratisation	Calcul de la pension	Période de référence
Salariés de droit privé ou agents contractuels de la fonction publique	Salariés non agricoles : régime de base = CNAV ("régime général"))	- taux sous le PASS (plafond annuel de la sécurité sociale : 39 228 € en 2017) 15,45 % (salarié : 6,90 %, employeur : 8,55 %). - taux de la cotisation déplafonnée : 2,3 % (salarié : 0,4 %, employeur : 1,9 %).	62 ans à partir de la génération 1955 (en 2017)	67 ans à partir de la génération 1955 (en 2022)		166 trimestres (41,5 ans) en 2017 pour les générations 1955-56-57. Puis augmente d’un T toutes les trois générations jusqu’à stabilisation à 172 T (43 ans) à partir de la génération 1973	SAM sur 25 ans * 50 % * (1+ surcote/décote) * DA / DAR	25 ans
	Salariés agricoles régime de base = MSA-salariés	idem régime général
	Tous salariés hors contractuels : régime complémentaire = Arrco (cadres et non-cadres) + Agirc (cadres)	ARRCO : Tranche 1 (< PASS) : 7,75 % (3,10 %+4,65 %) +2 % AGFF (0,8 %+1,2 %) Tranche 2 (> PASS) : 20,25 % (8,10 %+12,15 %) +2,2 % AGFF (0,9 %+1,3 %) AGIRC : Tranche A = tranche 1 ARRCO Tranche B (de 1 à 4 PASS) : 20,55 % (8,22 %+12,33 %) Tranche C (de 4 à 8 PASS) : 20,55 % (8,22 %+12,33 %) + contribution exceptionnelle temporaire (CET) de 0,35 % à l’AGIRC (sur toute la rémunération)	62 ans (nota : il est nécessaire d’avoir liquidé ses droits au régime de base)	67 ans		Idem RG : nombre de trimestres minimum à atteindre pour bénéficier d’une retraite à taux plein	nombre de points * valeur de service du point +/- surcote et décote (si nombre de trimestres suffisant pour avoir le taux plein : l’accord entre les partenaires sociaux de 2015 a introduit une décote (coefficient de solidarité : -10 % pendant 3 ans si pas 1 an de travail au-delà du taux plein) et une surcote (coefficient majorant : +10 % pendant 1 an si report du départ de 2 ans ; +20 % si report de 3 ans ; +30 % si report de 4 ans) temporaires.	non pertinent (régime à points)
	Contractuels de la fonction publique régime complémentaire = Ircantec	Tranche A : 7 ,0% (2,8% + 6,95%) Tranche B : 19,50 % (6,95 % + 12,55%)	non pertinent (régime à points)			non pertinent (régime à points)	- Sortie en rente (plus de 300 points) : nombre de points * valeur de service du point. - Sortie en capital (moins de 300 points) : nombre de points *valeur d’acquisition du point de l’année précédant la liquidation	non pertinent (régime à points)
Marins (salariés et propriétaires embarqués) (affiliés à l’ ENIM)		Assiette de calcul des cotisations des marins : un des 20 salaires forfaitaires (dépendant des fonctions exercées, du bateau et de l’ancienneté, mais largement sous inférieurs aux salaires réels). Taux de cotisation du "marin" : 10,85 %. La cotisation armateur obéit à un grand nombre de taux différents allant de 0 % à 19,3 %, avec de nombreuses exonérations (RIF, pêche artisanale etc). (en croisant l’assiette et le taux, on répertorie plus de 250 cas différents).	55 ans avec possibilité de départ à : - 50 ans pour 25 années de service ; - 52 ans pour 17,5 années de service.		(non connu)	37,5 ans (150 trimestres)	Salaire forfaitaire des 36 derniers mois * 2 % * nombre d’annuités (avec un maximum 75 %). Aucun système de décote / surcote. Le nombre d’annuités intègre la comptabilisation de diverses périodes non-directement liées à l’activité de marin.	36 derniers mois
Non-salariés agricoles (dont exploitants agricoles) : régime de base = MSA-exploitants, et régime complémentaire= RCO, gérés par la MSA		- MSA-exploitants : deux cotisations à 14,77 % (3,3 %+11,47 %) sous le PASS ; - et une cotisation de 2,04 %, prélevée sur l’intégralité du revenu professionnel des exploitants ; - régime complémentaire (RCO) : cotisation de 4 % en 2018 (3,5 % en 2017 et 3 % en 2016). [Il existe une assiette minimum à 800 fois le SMIC horaire (7 808 €/an) avec des fortes logiques d’optimisations fiscale et sociale de la part des exploitants (répartition non-gaussienne de l’assiette de cotisation). L’assiette "sociale" se base sur l’assiette fiscale, elle-même dérogatoire.]	idem régime général				- MSA-exploitants : pension forfaitaire de 281,66 € + pension proportionnelle : Nombre de points * 3,95€ * (37,5 / 43) [les points varient entre 989 et 4601, selon le revenu sur 43 ans, avec de gros effets de seuils]. - Complémentaire obligatoire (RCO) : rendement garanti des cotisations de 6,5 %, avec un plancher à 75 % du SMIC. Le nombre de points obtenus : - 23 points si revenus <600 SMIC - 23 à 30 points entre 600 SMIC et 800 SMIC - 30 points entre 800 SMIC et 1 600 SMIC - 30 à 106 entre 1 600 SMIC et le PASS - 107 points au-delà du PASS.	non pertinent (régime à points)

Travailleurs indépendants affiliés au RSI (hors agricoles et hors professions libérales)		17,75 % dans la limite du PASS, +0,6 % au-delà du PASS	62 ans	67 ans à partir de la génération 1955 (en 2022)	idem RG	RAM sur 25 ans * 50 % * (1+ surcote/décote) * DA / DAR [RAM = revenu annuel moyen]		25 ans
Autres travailleurs indépendants (affiliés à CNAVPL et CNBF) : régimes de base et complémentaires		Taux régime de base communs à toutes les sections : 8,23 % jusqu’à 1 PASS ; 1,87 % jusqu’à 5 PASS Taux complémentaires : différents selon sections pro.	idem RG			Système à points à la CNAVPL pour toutes les sections et retraites forfaitaires pour régime de base CNBF (16 000 annuels pour une carrière complète)
Fonctionnaires de la FPE (régime SRE)	Sédentaires	- taux de 84,89 % en 2017 (10,29 %+74,60 %) - taux de 85,70 % en 2020 (après montée en charge du taux salarial jusqu’à 11,10 %)	62 ans (idem RG)	67 ans à partir génération 1958 (en 2025)	idem RG	TIB * DSB / DAR * 75 % * (1+ surcote/décote) [TIB = traitement indiciaire brut] [DSB = durée des services et bonifications, c’est-à-dire la durée d’assurance dans le régime FPE]		dernier TIB perçu pendant 6 mois
	Ayant validé 17 ans de services "actifs"		57 ans	62 ans à partir génération 1963 (en 2025)	idem RG (mais les services actifs ouvrent droit à des bonifcations de durée d’assurance)
	Ayant validé 27 ans de services "super-actifs"		52 ans	57 ans à partir génération 1968 (en 2025)
Fonctionnaires des FPT-FPH (CNRACL) (avec égalment des agents sédentaires et des agents actifs/ super-actifs)		- taux de 40,94 % en 2017 (10,29 % + 30,65%) - taux de 41,75 % en 2020 (après montée en charge du taux salarial jusqu’à 11,10 %)	idem FPE (sédentaire / actif / super-actif)
Ouvriers d’État (affiliés au FSPOEIE)		- taux de 44,80 % en 2017 (10,29 % + 34,51%) - taux de 45,73 % en 2020 (après montée en charge du taux salarial jusqu’à 11,10 %)	62 ans (réduit à 57 ans si 17 années de services insalubres)	idem FPE	idem RG		- pour les ouvriers rémunérés sur la base d’un salaire national : TIB * DSB/DAR * 75 % * (1+ surcote/décote) - pour les ouvriers rémunérés en fonction des salaires pratiqués dans l’industrie : DSB/DAR * 75 % * 1,759 * salaire horaire à la date de radiation * coef majoration (art. 14 décret 2004)		6 derniers mois
Agents du cadre permanent de la SNCF	Sédentaires	45,43 % en 2017 (cotisation salariale 8,52 %, taux T1 employeur (équivalent droit commun) 23,73 % ; taux T2 employeur de 13,18 %.	55 ans jusqu’à génération 1961 (2016) passant progressivement à 57 ans à partir de génération 1967 (à compter de 2024)	62 ans à terme (à compter de 2024)	164 trimestres pour la génération 1962, puis convergence progressive à 172 trimestres pour la génération 1978 [soit 5 générations d’écart avec le RG]		rémunération de base * DA / DAR * 75 % * (1+ surcote/décote)		6 derniers mois
	Agents de conduite		50 ans jusqu’à génération 1966 (2016) passant à 52 ans à partir de génération 1972 (à compter de 2024)	57 ans à terme (à compter de 2024)	164 trimestres pour la génération 1967, puis + 4 mois par génération jusqu’à la génération 1972 puis +1 T toutes les 3 générations : convergence à 172 trimestres pour la génération 1981 [soit 8 générations d’écart avec le RG]		rémunération de base * DA / DAR * 75 % * (1+ surcote/décote)		6 derniers mois
Agents du cadre permanent de la RATP	Sédentaires	31,35 % (cotisation salarié 12,35 %, cotisation employeur : 19 %)	60 ans jusqu’à la génération 1956 (2016) passant à 62 ans à partir de génération 1962 (2024)	67 ans à terme (à compter de 2024)	convergence vers la DAR du RG, qui sera rattrapée à partir de la génération 1962 (168 T soit 42 a)		rémunération de base * DA / DAR * 75 % * (1+ surcote/décote)		6 derniers mois
	Agents travaillant en atelier (catégorie A)		55 ans jusqu’à la génération 1961 (2016) passant à 57 ans à partir de génération 1967 (2024)	62 ans à terme (à compter de 2024)	convergence à 172 trimestres pour la génération 1976 [soit 3 générations d’écart avec le RG]		rémunération de base * DA / DAR * 75 % * (1+ surcote/décote)		6 derniers mois
	Agents roulants et souterrains (catégorie B)		50 ans jusqu’à la génération 1966 (2016) passant à 52 ans à partir de génération 1972 (2024)	57 ans à terme (à compter de 2024)	convergence à 172 trimestres pour la génération 1981 [soit 8 générations d’écart avec le RG]		rémunération de base * DA / DAR * 75 % * (1+ surcote/décote)		6 derniers mois
Salariés des branches électriques et gazières (IEG)	Sédentaires	43,41 % (Taux salarié : 12,48 % ; Taux employeur : 30,93 %)	60 ans jusqu’à la génération 1956 (2016) passant à 62 ans à partir de génération 1962 (2024)	67 ans à terme (à compter de 2024)	convergence sur le RG pour la génération 1957 (2019) [par ailleurs, aucune bonifcation n’est attribuée pour les agents embauchés à compter de 2019]		rémunération de base * DA / DAR * 75 % * (1+ surcote/décote)		6 derniers mois
	Actifs (variables)		55 ans jusqu’à la génération 1961 (2016) passant à 57 ans à partir de génération 1967 (2024)	62 ans à terme (à compter de 2024)			rémunération de base * DA / DAR * 75 % * (1+ surcote/décote)		6 derniers mois

Source : Direction du Budget, Bureau des retraites et des régimes spéciaux.

([1]) Fin 2005, sur 124 régimes spéciaux, 109 étaient en voie d’extinction (régimes fermés qui n’acceptent plus de nouveaux cotisants mais comptent encore quelques pensionnés.

([2]) Nb : Les fonctionnaires civils et militaires qui subissent une incapacité permanente empêchant la reprise de leurs fonctions sont mis à la retraite quels que soient leur âge et leur durée de service et perçoivent une pension de retraite.

([3]) Source : rapport annuel de performances de la mission CAS Pensions, 2016.

([5]) Depuis le 1er janvier 2012, le taux de contribution patronale des ouvriers d’État est arrimé à celui en vigueur au régime général pour un salarié non cadre sur la première tranche (cotisation employeur de droit commun, part patronale de la cotisation ARRCO et taux employeur AGFF), conformément au décret n° 2008-1328 du 15 décembre 2008.