N° 1055

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 juin 2018

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017 (n° 980),

 

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 13
 

 

DÉfense :

 

PRÉPARATION DE L’AVENIR

 

 

 

 

Rapporteur spécial : M. François CORNUT-GENTILLE

 

Député

____

 

 

SOMMAIRE

___

Pages

I. La difficile évaluation de la mission défense

II. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2017

A. 3,119 milliards d’euros de report de charges de 2016 à 2017

B. Les reports de crédits de 2016 sur 2017

C. Des transferts de crédits favorables à la Mission défense

D. Le décret d’avance du 20 juillet 2017

E. Le dégel du 26 décembre 2017

F. La faiblesse des recettes exceptionnelles en 2017

G. Une sous-estimation du poste carburant inobservée depuis 2012

H. Une masse salariale croissante malgré une sous exécution du plafond d’emplois

I. L’illusoire couverture interministérielle des surcoûts OPEX et MISSINT

J. 52 milliards d’euros d’engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2017

K. Aggravation du report de charges porté à 3,149 Mds€

III. Environnement et prospective de la politique de défense (Programme 144) en 2017

A. Renseignement : des dotations budgétaires accrues à effectif constant

1. La DGSE : 60 M€ supplémentaires par rapport aux prévisions

2. La DRSD, parent pauvre du renseignement en 2017

B. Prospective de défense

1. Analyse stratégique : au bonheur des études externalisées

2. Prospective des systèmes de forces : des crédits en hausse mais inégalement répartis

3. Les études amont encore loin du compte.

4. Le net recul de la coopération européenne de R&T

5. Les opérateurs sous tutelle de la DGA

a. ONERA

b. École polytechnique

c. ISAE

d. ENSTA ParisTech

e. ENSTA Bretagne

C. Relations internationales et diplomatie de défense

IV. Équipement des forces (Programme 146) en 2017

A. Dissuasion

1. Composante océanique

2. Composante aéroportée

3. Simulation

4. Transmissions stratégiques

B. Commandement et maîtrise de l’information

1. Commander et conduire

a. SCCOA

b. Systèmes d’information

c. Géographie numérique

2. Communiquer

3. Renseigner, surveiller, acquérir et reconnaître

a. MUSIS

b. CERES

c. ALSR

d. Les drones

e. Les avions radar

C. Projection – mobilité – soutien : la grande malmenée

1. Projection aérienne

a. A400M

b. Hélicoptères de manœuvre

2. Projection maritime

3. Projection et mobilité terrestres

D. Engagement et combat

1. Frapper à distance

a. MDCN

b. Rafale

c. Le Pod désignation laser NG

2. Opérer en milieu hostile

a. VBCI

b. Hélicoptère TIGRE

c. Torpilles

d. Missiles anti-navire

e. Les frégates

f. Sous-marins nucléaires d’attaque

g. SCORPION

h. MMP

i. Rénovation Mirage 2000-D

j. Rénovation ATL-2

3. Protection et sauvegarde

4. Les missiles air-air

5. La surveillance des approches maritimes

6. FSAF

7. Préparation et conduite des opérations d’armement

V. Droit de suite : le transport stratégique aérien en 2017

A. La projection de fret, faiblesse des capacités françaises

1. Un tiers de la projection de fret assuré par les moyens patrimoniaux en 2017

2. Un recours limité aux C17 et C130 alliés en 2017

3. L’affrètement couvre 56 % de la projection aérienne du fret militaire en 2017

B. La persistance des préoccupations

1. Un suivi financier toujours problématique

2. Une dépendance extérieure préoccupante

3. Le marché à bons de commande en question

4. L’accord-cadre en urgence

ANNEXES documents relatifs au contract ics

Travaux de la commission

I.   La difficile évaluation de la mission défense

Le présent rapport d’évaluation de l’exécution des crédits 2017 de la mission Défense s’inscrit dans la volonté de la commission des finances de l’Assemblée nationale de renforcer l’évaluation des politiques publiques à l’occasion de l’examen de la loi de règlement. Cette démarche vertueuse, demandée depuis de nombreuses années par le rapporteur spécial, s’est concrétisée par l’audition de chaque ministre sur le bilan 2017 de leur ministère.

Cette démarche volontariste à l’initiative de la commission des finances impose pour sa réussite pleine et entière deux conditions :

– que l’ensemble des députés se saisisse de l’évaluation des politiques publiques qui ne doit pas relever de l’unique commission des finances ;

– que l’exécutif accepte d’être évalué par une instance autre que lui-même.

Sur ce dernier point, l’exercice mené sur les comptes 2017 marque une déception en ce qui concerne la mission Défense. Malgré une anticipation du calendrier des auditions par le rapporteur spécial, le ministère des armées a manifesté peu d’empressement à fournir les informations utiles pour une évaluation étayée.

Le 9 avril 2017 a été adressé au Ministère des armées un questionnaire de 65 questions portant sur l’exécution budgétaire 2017. Le 20 avril 2017 a été transmis au Parlement par voie électronique le rapport annuel de performance de la mission Défense. Début mai, a été établi le programme d’auditions des ministres par la commission des finances dans le cadre du printemps de l’évaluation, l’audition de la ministre des armées ayant été fixée au 4 juin, 16h.

Le 1er juin 2017, 31 réponses ont été transmises au rapporteur spécial. Le jour de l’audition de la ministre, le 4 juin, 5 réponses avec la mention « diffusion restreinte » et une réponse « confidentiel défense » ont été remises à 11 h ; 19 réponses et une réponse « diffusion restreinte » ont été transmises à 13h 45 ; une réponse partielle « diffusion restreinte » à 15 h 45.

Étaient sans réponse lors de l’audition de la ministre les questions suivantes :

N°	Texte de la question
2	Présenter par titres et par programmes les AE et CP consommés dans le cadre de la mission défense en 2017, en justifiant les écarts constatés avec les AE et CP inscrits en LFI
14	Établir le montant des économies générées par le coût des facteurs en 2017, en précisant les principaux facteurs générateurs d’économie et ceux générateurs de surcoût. Indiquer la destination de ces économies
16	Présenter par titres (2, 3, 4, 5, 6 et 7) les AE et CP exécutés dans le cadre du programme 144 au cours de l’exercice 2017, en justifiant les écarts constatés avec les AE et CP inscrits en LFI
28	Documenter et analyser les indicateurs de performances de la DRM et de la DPSD pour l’exercice 2017
38	Présenter par titres (2, 3, 4, 5, 6 et 7) les AE et CP exécutés dans le cadre du programme 146 au cours de l’exercice 2017, en justifiant les écarts constatés avec les AE et CP inscrits en LFI
47a	Fournir une fiche pour chaque équipement mentionné en annexe, précisant les données suivantes au 31 décembre 2016 et au 31 décembre 2017 : Pour les équipements en service : dotation au sein des forces, engagement en OPEX, RETEX OPEX, date d’entrée en service, moyenne d’âge, date prévisible de retrait du service, taux de disponibilité, concept d’emploi, coût d’acquisition, coût de maintenance, coût de possession, coût d’infrastructures
54	Préciser les suites données au rapport d’information relatif au transport stratégique, présenté par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 28 mars 2017. Indiquer les mesures prises par le CSOA pour optimiser le recours aux différents contrats d’affrètement de transport stratégique
55	Indiquer les recommandations faites par le contrôle général des armées sur le transport stratégique en janvier 2018 et les décisions organiques et individuelles prises en conséquence
56	Transmettre les notes, rapports et tout autre document relatifs au transport stratégique menés par le cabinet et les services du ministre de la défense avant mars 2017 et tels que mentionnés par le ministre de l’Europe et des affaires étrangères dans son droit de réponse publié sur le site de France Inter le 10 mars 2018. Transmettre l’attestation également mentionnée dans ce droit de réponse relative à la destination du compte singapourien de la société ICS

Le cœur de l’évaluation de l’exécution 2017 des crédits de la défense porte sur l’analyse des écarts constatés entre les crédits inscrits en loi de finances initiale et ceux réellement consommés. Que ce soit pour la mission Défense dans son ensemble ou pour les deux programmes entrant dans le périmètre d’attribution du rapporteur spécial, le ministère des armées n’a pas donné suite aux questions. La lecture du seul rapport annuel de performance ne permet pas d’éclairer la représentation nationale, et à travers elle la Nation, sur la qualité de la dépense publique.

Certaines réponses reçues manifestent une certaine désinvolture de la part du ministère des Armées.

Ainsi est-il demandé à plusieurs reprises au rapporteur spécial de se reporter à la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour des comptes. Or, la Cour des comptes n’est nullement le porte-parole du Gouvernement en matière budgétaire. Il en va ainsi des conséquences capacitaires de l’annulation de 850 M€ de crédits d’équipement le 20 juillet 2017.

De même, l’usage abusif de la classification « diffusion restreinte », sans aucun fondement juridique, aboutit à des situations ubuesques : la question n° 1 était adressée au ministère des armées dans les termes suivants : « dresser le bilan de l’activité du ministère des armées en 2017. Pour chacune des opérations extérieures et intérieures, préciser les effectifs et matériels engagés ainsi que les principaux faits marquants. Pour chacune des armées, le SGA, le SEA, le SSA et la DGA, présenter les indicateurs de performances liés à leurs activités et capacités opérationnelles, les ETPT au 31 décembre 2016 et au 31 décembre 2017 tout en justifiant les écarts constatés avec la LFI pour 2017 ». La réponse transmise est accompagnée de la mention « diffusion restreinte » ne permettant pas au rapporteur spécial d’en faire état. Les crédits de la défense s’inscrivent donc dans une réalité que le ministère des armées ne souhaite pas voir publier.

Cette situation est d’autant plus aberrante que la plupart des éléments de réponse « classifiés » s’avèrent être un simple copier-coller de textes publiés dans le rapport annuel de performance 2017 que toute personne peut trouver sur internet à l’adresse : https ://www.performancepublique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2017/rap/pdf/RAP2017_BG_Defense.pdf

Ceci révèle le peu d’estime porté par le ministère des armées au contrôle parlementaire.

Concernant la disponibilité des matériels, depuis 2013, le rapporteur spécial s’évertue à questionner annuellement le ministère de la défense par le biais de questions écrites complétées le cas échéant par des questions budgétaires. Ces questions visent à apporter une information par équipements et non par familles d’équipement telles que proposées dans les rapports annuels de performances. En effet, à titre d’exemple, il est peu pertinent de disposer d’un taux moyen de disponibilité des hélicoptères d’attaque alors que le parc de l’aviation légère de l’armée de terre se partage entre les vénérables et rustiques Gazelle et les récents et sophistiqués Tigre. L’absence de réponse à la question n°47a fait écho à l’absence de réponse aux questions écrites posées par le rapporteur spécial début janvier 2018 sur la disponibilité 2017.

Comparé aux exercices passés, ce silence des armées sur la disponibilité des matériels en service est une véritable régression (tableau à jour le 05/06/2018 – 12 heures) :

	Disponibilité 2017		Disponibilité 2016		Disponibilité 2015		Disponibilité 2014
	Date question écrite	Date réponse	Date question écrite	Date réponse	Date question écrite	Date réponse	Date question écrite	Date réponse
Aéronavale	09/01/2018	24/04/2018	03/01/2017	28/02/2017	09/02/2016	08/11/2016	13/01/2015	07/07/2015
Hélicoptère	09/01/2018	Sans réponse	03/01/2017	09/05/2017	09/02/2016	Sans réponse	13/01/2015	30/06/2015
Surveillance et défense anti-aérienne	09/01/2018	Sans réponse	29/08/2017	Info classifiée non publiée	16/08/2016	02/05/2017	13/01/2015	18/08/2015
Armée de l’air	09/01/2018		03/01/2017	28/02/2017	09/02/2016	22/11/2016	13/01/2015	16/06/2015
Bâtiments de surface Marine nationale	09/01/2018	24/04/2018	03/01/2017	09/05/2017	09/02/2016	14/06/2016	13/01/2015	05/05/2015
Sous-marins	Non posée		03/01/2017	Info classifiée non publiée	16/08/2016	Info classifiée non publiée	13/01/2015	09/06/2015
Véhicules terrestres	09/01/2018	Sans réponse	03/01/2017	11/04/2017	09/02/2016	24/01/2017	13/01/2015	28/07/2015
Équipements SEA	09/01/2018	20/02/2018	03/01/2017	07/02/2017	09/02/2016	03/05/2016	13/01/2015	29/09/2015
Équipements SSA	09/01/2018	24/04/2018	03/01/2017	09/05/2017	09/02/2016	19/04/2016	13/01/2015	07/04/2015
Matériels génie	09/01/2018	Sans réponse	03/01/2017	07/03/2017	09/02/2016	24/01/2017	13/01/2015	29/09/2015

Ainsi, alors qu’à la même date en 2017, le rapporteur spécial disposait de la plupart des éléments, ceux-ci étaient manquants en 2018. De plus, la doctrine de classification des réponses évolue selon les années. Ainsi, pour les sous-marins et, désormais, pour les systèmes de surveillance et de défense anti-aériens, le ministère des armées tend à ne plus publier les données sous couverts de sensibilité des informations alors que celles-ci étaient accessibles les années passées. De tels revirements sont inexplicables.

Au final, l’information du Parlement par le ministère des armées tend à s’amenuiser portant atteinte à la capacité de contrôle et d’évaluation des politiques publiques du Parlement, mission pourtant reconnue par l’article 24 de la constitution.

En conséquence, les développements suivants sont issus de l’analyse du rapport annuel de performance et de travaux personnels du rapporteur spécial. Les réponses ministérielles tardives et parcellaires ont été exploitées tant bien que mal, ne permettant pas à ce rapport d’évaluation d’apporter une information précise et exhaustive aux citoyens également contribuables.

II.   L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2017

Les résultats de l’exécution budgétaire des crédits alloués à la mission Défense démontrent, une fois encore, l’inutilité de la programmation des autorisations d’engagement en loi de finances. Alors que 58,8 Mds€ avaient été inscrits en LFI (pensions comprises), 43,9 Mds € ont réellement été consommés, soit 25 % de moins. Cet écart n’est pas une exception mais tend à s’amplifier au fil des exercices budgétaires. Cette situation, inacceptable au regard du principe fondamental de la sincérité des lois de finances, pourrait être interprétée comme une incapacité du ministère des armées à ne pas prendre ses désirs pour des réalités.

L’insincérité des lois de finances en ce qui concerne les autorisations d’engagement ne vaut pas pour les crédits de paiement. L’exécution tend ici à être au plus près des prévisions, à savoir 42,3 Mds€ (pensions comprises).

A.   3,119 milliards d’euros de report de charges de 2016 à 2017

Le report de charges de 2016 à 2017 sur l’ensemble de la mission défense s’est établi au-delà de 3 milliards d’euros, s’inscrivant dans une dérive amorcée fin 2011. Le programme 146 est le principal pourvoyeur du report de charges (55,8 %), suivi par le programme 178 (29,9 %)

L’importance du report de charges vient altérer la construction budgétaire initiale de chaque programme, en venant préempter des crédits prévus pour d’autres destinations, mais à des degrés divers :

Impact du report de charges sur l'annualité budgétaire
par programme en LFI

%	2013	2014	2015	2016	2017
P144	13,36	10,31	13,19	15,05	17,61
P146	23,17	28,42	30,45	19,92	17,27
P178	10,72	10,50	12,20	11,12	12,60
P212 hors T2	11,04	11,84	5,95	5,08	9,75
Moyenne Mission	16,87	18,75	19,36	15,03	14,88

Un report de charge signifie un retard de paiement et donc versement d’intérêts moratoires. Le logiciel CHORUS permet une rapidité de paiement en début d’exercices, venant atténuer l’impact final. Les documents budgétaires transmis au Parlement ne donnent que le montant des intérêts moratoires versés au titre du programme 146. Ceux-ci sont en nette baisse par rapport aux deux exercices précédents pour s’établir à 5 M€ :

Pour justifier ce recul de 43 %, le rapport annuel de performances précise que « ce montant s’explique principalement par le fait que le montant des demandes de paiements de 2016 payées en 2017 était inférieur de 23 % au montant des demandes de paiements de 2015 payées en 2016. Par ailleurs, ce stock de créances 2016 payé en 2017 était en moyenne moins ancien que celui de 2015 payé en 2016. Enfin, la réduction du montant des intérêts moratoires 2017 s’explique aussi par les actions entreprises par la direction générale de l’armement (DGA) sur le suivi du délai global de paiement et sur le traitement des factures anciennes ».

B.   Les reports de crédits de 2016 sur 2017

Par arrêté du 2 février 2017, 14,4 Mds € d’autorisations d’engagement ont été reportés de 2016 sur 2017. Ce volume représentant 40 % des autorisations d’engagement inscrites en loi de finances initiale pour 2016 hors pensions, tend à discréditer totalement la programmation budgétaire. Ces reports se répartissent comme suit :

Par arrêté du 28 mars 2017, 233,7 M€ d’autorisations d’engagement et 713,7 M€ de crédits de paiement ont été reportés de 2016 sur 2017 et répartis comme suit :

C.   Des transferts de crédits favorables à la Mission défense

La mission Défense a été faiblement impactée par les transferts de crédits entre missions budgétaires. Elle a contribué à hauteur de 62,70 M€ d’autorisations d’engagement et de 53,78 M€ de crédits de paiement pour le financement d’opérations relevant d’autres missions budgétaires. Dans le même temps, elle a été destinatrice de 93,51 M€ d’autorisations d’engagement et de 86,82 M€ de crédits de paiement issus d’autres missions budgétaires pour financer certaines actions. Soit, au final, un solde de + 30,81 M€ d’autorisations d’engagement et de + 32,58 M€ de crédits de paiement.

C’est le programme 144 qui est le plus impacté par les mouvements de transfert, notamment par deux décrets.

Le décret n°2017-806 du 5 mai 2017 transfère 71,70 M€ d’autorisations d’engagement et 66,80 M€ de crédits de paiement du programme 129 Coordination du travail gouvernemental au programme 144. Aucun rapport ne vient motiver ce décret, dans le respect des dispositions de l’article 56 de la LOLF qui dispose que « les décrets et arrêtés prévus par la présente loi organique sont publiés au Journal officiel. Il en est de même des rapports qui en présentent les motivations, sauf en ce qui concerne les sujets à caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'État ou aux affaires étrangères ».

Le décret n° 2017-1169 du 13 juillet 2017 procède au transfert du programme 144 vers le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle de 50 M€ d’autorisations d’engagement et de 40 M€ de crédits de paiement. Ce mouvement « couvre le financement de la mise en œuvre du régime d’appui pour l’innovation duale (RAPID) destiné aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) de moins de deux mille salariés. Ce dispositif, lancé conjointement en mai 2009, par le ministre de l’économie et des finances et le ministre chargé de la défense, permet aux PME et ETI de bénéficier d’une subvention destinée à financer la réalisation de projets de recherche industrielle ou de développement expérimental à fort potentiel technologique, présentant des applications militaires et des retombées pour les marchés civils. Une instruction interministérielle prévoit la mise en œuvre de ce dispositif par la direction générale de l’armement en partenariat avec la direction générale des entreprises (DGE) ».

L’ampleur des transferts opérés n’est pas exceptionnelle. Chaque année, de tels mouvements (du programme 129 au programme 144 et du programme 144 au programme 192) sont opérés avec des montants similaires. Cette répétition et ces montants invitent à s’interroger sur la sincérité des crédits inscrits en loi de finances initiale.

D.   Le décret d’avance du 20 juillet 2017

Le 20 juillet 2017, par décret d’avances, ont été annulés 850 M€ de crédits de paiement sur le seul programme 146. À la suite de quoi le chef d’état-major des armées a démissionné.

Afin d’atténuer l’impact de cette annulation, le ministère des armées a d’abord profité du retard de certains programmes et du surcroît de trésorerie versé à certaines organisations comme l’OCCAR. Toutefois, il a été nécessaire de reporter des commandes, de renégocier certains contrats.

Toutefois, comme l’observe la haute juridiction financière, « l’annulation par le décret d’avance de juillet de 850 M€, associée au maintien de crédits gelés à hauteur de 700 M€, a conduit le P146 à rencontrer des difficultés de disponibilités de crédits de paiement dès le 20 octobre 2017 », date de la première facture dont le paiement n’a pu être réalisé en raison de l’insuffisance de crédits de paiement.

Ceci n’est pas sans impact sur l’équipement des forces comme le souligne la Cour des comptes : « à la suite des attentats du 13 novembre 2015, il avait été décidé en Conseil de défense en avril 2016 de financer entre 2017 et 2019 certains besoins de renforcement des capacités de renseignement, de protection du territoire national et liés à l’intensité des engagements en opérations extérieures. Les commandes qui n’avaient pas été réalisées en juillet 2017 ont été annulées en conséquence du premier décret d’avance14.

Les besoins les plus urgents ont certes été couverts par la procédure d’urgence opérationnelle ou reprogrammés en 2018 et 2019, mais dans les deux cas, des phénomènes d’éviction conduisent in fine à des réductions de paiements d’équipements avec les conséquences physiques associées.

D’autres besoins prioritaires qui avaient été programmés en 2017 ont également été remis en cause par l’annulation des 850 M€. La reprogrammation des besoins de premier degré de priorité15 reste à ce stade soumise aux disponibilités budgétaires qui pourront être identifiées en gestion 2018. Les autres besoins16 sont reportés sans visibilité sur leur échéance de commande effective et seront intégrés aux mouvements de reports et d’avancements de programmes de la future LPM en cours d’élaboration.

Tous les moyens utilisés pour réduire le besoin de paiement à hauteur des 850 M€ de CP annulés conduisent donc à des impacts physiques de réduction des équipements livrés aux forces, même si ces effets sont plus ou moins différés dans le temps en fonction des leviers mobilisés » ([1]).

Il a été demandé au ministère des armées des précisions sur la préparation et les conséquences capacitaires de ce décret. Les termes de la réponse manifestent une volonté manifeste et déplorable d’esquive.

E.   Le dégel du 26 décembre 2017

Le 26 décembre 2017, ont été dégelés 700 M€. Si d’aucuns peuvent saluer cet effort budgétaire pour la mission Défense, au regard des exercices antérieurs, il convient cependant de s’interroger sur la qualité de la dépense ainsi générée dans l’urgence. Pour la cour des comptes, « la capacité à dépenser intégralement 700 M€ en quatre jours ouvrés pour le P146 et 75 M€ en deux jours ouvrés pour le P178 témoigne de la maîtrise du processus de dépenses. Cette performance ne dispense pas de s’interroger sur les contraintes que le manque d’anticipation du dénouement de la fin de gestion fait peser sur les gestionnaires de ces programmes et les moyens qu’il faut employer pour y parvenir ».

Comme pour le décret du 20 juillet 2017, le ministère des armées s’évertue à ne pas donner de précision :

 

La somme des montants dégelés et explicités dans la réponse de la ministre des armées à la question écrite n° 4408 s’élève à 544 M€. Il manque donc 156 M€ injustifiés.

F.   La faiblesse des recettes exceptionnelles en 2017

Le 7 juillet 2017, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la ministre des armées, Florence Parly, a déclaré : « nous allons prochainement désigner un nouveau DGA qui aura pour mission non seulement d’améliorer la qualité et de veiller à la modernité de nos équipements, mais également d’engager une profonde transformation visant à trouver des modes de financement innovants pour accélérer le renouvellement des matériels. » Au titre de ces financements innovants figurent notamment les recettes exceptionnelles. L’exécution 2017 de ces recettes exceptionnelles devrait cependant amener le ministère des armées à la plus grande prudence quant au développement des financements innovants.

Les recettes issues de cessions immobilières 2017 sont inférieures de 76,2 % à la prévision en loi de finances initiales : 42,20 M€ contre 177 M€. Aucune cession immobilière n’a été réalisée en 2017 sur les emprises parisiennes, contrairement aux attentes. Aussi, la Cour des comptes préconise de « limiter le recours aux ressources extrabudgétaires en programmation, incertaines dans leur montant et dans leur calendrier de réalisation [et] de supprimer tout recours à ce type de ressources pour assurer l’équilibre du financement de la mission Défense dans les lois de programmation militaire ».

G.   Une sous-estimation du poste carburant inobservée depuis 2012

Pour l’année 2017, les estimations du compte de commerce Approvisionnement de l'État et des forces armées en produits pétroliers, biens et services complémentaires était 45 $ le baril de brent pour une parité de 1,10 $ pour 1 euro, soit un baril estimé à 40,90 €. Ces chiffres établis en octobre 2016 sont apparus sous-estimés tout au long de l’exercice budgétaire.

Le cours du baril est resté constamment au-dessus de la barre de 50 $ à l’exception des mois de juin et juillet.

Source : série chronologique INSEE.

La parité $/€ a connu un basculement au printemps.

Source : série chronologique INSEE.

La combinaison des deux estimations (cours du baril en $ et parité $/€) apparaît au final défavorable, sauf pour les mois de juin et juillet 2017, générant une sous-estimation de la charge budgétaire du poste carburant au sein des forces.

 

Cette sous-estimation n’avait pas été rencontrée depuis 2012.

Pour 2018, les hypothèses retenues sont 55 $ pour le baril de brent et une parité €/£ inchangée à 1,10.

H.   Une masse salariale croissante malgré une sous exécution du plafond d’emplois

En 2017, la Mission Défense comptabilisait 267 263 emplois temps plein travaillé, en deçà du plafond d’emplois inscrit en loi de finances initiales.

Cette sous-exécution est, selon la Cour des comptes, « principalement portée par les effectifs militaires ». La haute juridiction financière invite donc à s’interroger sur les causes, notamment l’attractivité des carrières militaires. Cette situation ne signifie pas pour autant une diminution des dépenses de personnel (en hausse de 3,1 % par rapport à 2016), portées par la fin de la déflation des effectifs et les mesures catégorielles.

I.   L’illusoire couverture interministérielle des surcoûts OPEX et MISSINT

Dans son rapport sur les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance de décembre 2017, la Cour des comptes constate, pour ce qui concerne la mission Défense, « la sous-budgétisation persistante des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) ». Par un référé du 19 juillet 2017 adressé par le Premier président de la Cour au ministre de l’action et des comptes publics le 19 juillet 2017, la haute-juridiction financière invitait le Gouvernement à plus de sincérité dans la programmation budgétaire. Ceci s’est traduit par une augmentation significative de la provision dans le projet de loi de programmation militaire 2019-2023.

Concernant l’exercice 2017, la Cour note que « le surcoût constaté a atteint un niveau historiquement élevé conduisant à des ouvertures de crédits également inédites ».

Les surcoûts liés aux opérations extérieures se sont établis en 2017 à 1,3 Mds€

Les surcoûts des missions intérieurs ont atteint pour cette même année 122 M€ :

Le besoin de financement supplémentaire a été de près d’un milliard d’euros : 956 M€. Ceci a été opéré en 3 temps : 643,20 M€ par décret d’avances de juillet 2017, 237,80 M€ par décret d’avances de novembre 2017 et 75 M€ par la loi de finances rectificative de décembre 2017.

Mais, comme en juillet 2017 le programme 146 Équipements des forces se voyait amputé de 850 M€, il convient de noter, à l’instar de la Cour des comptes, que « la pratique récurrente d’annulation de crédits d’équipement du programme 146 par les décrets d’avance revient in fine à faire financer une partie substantielle du surcoût des opérations par des décalages de livraisons des programmes d’armement, ce qui contribue à majorer leur coût et à désorganiser l’équipement des armées ».

La solidarité interministérielle évoquée pour couvrir les surcoûts des OPEX n’est donc qu’une illusion sémantique.

 

 

 

 

 

J.   52 milliards d’euros d’engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2017

L’article 17 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques (LFPP) pour les années 2018 à 2022 dispose que « le montant de restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l'état annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 ».

Lors des débats parlementaires préalables à l’adoption de ce texte a été posée la question de la soumission ou non du ministère des armées à ce dispositif. Le ministre de l’action et des comptes publics a rejeté toute exclusion du ministère des armées : « s’agissant des restes à payer, la ministre des armées elle-même s’est engagée, à raison, à les limiter, ce qui est un objectif extrêmement ambitieux et fort (…). Dans une loi de programmation des finances publiques, ce serait une mauvaise gestion que de ne pas comptabiliser clairement les dépenses. » ([2])

Dans le rapport annexe au projet de loi de programmation militaire 2019‑2023, il est précisé que « la loi de programmation des finances publiques (LPFP) prévoit, en son article 17, une disposition visant à permettre un suivi par le Parlement des restes à payer de l’État. Compte tenu de l’augmentation des engagements prévue sur la période de la LPM, l’évolution du reste à payer du ministère des armées augmente mécaniquement. Pour cette raison, cette disposition programmatique de la LPFP ne contraindra pas les investissements du ministère des armées ». Le Conseil constitutionnel ayant jugé à plusieurs reprises que les orientations présentées dans un rapport annexé à une loi de programmation n’ont pas de valeur normative, le projet de loi a été modifié par amendement pour y insérer un nouvel article précisant que « la mission « Défense » est exclue du champ d’application de l’article 17 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ».

Il y a donc conflit de normes programmatiques. Seul le projet de loi de finances pour 2019 indiquera quelle loi de programmation est privilégiée par le Gouvernement. Dans cette attente et par précaution, il importe de mesurer les montants des restes à payer de la mission Défense. Ceux-ci respectent une courbe ascendante constante et s’établissent à 52,11 Mds€ au 31 décembre 2017 :

 

Tous les programmes de la mission Défense participent à cette dynamique de croissance.

Engagements non couverts par des paiements au 31 décembre

	progr 144	progr 146	progr 178	progr 2012	total
2013	1,45	34,10	6,43	2,87	44,85
2014	1,49	35,96	6,57	3,01	47,04
2015	1,49	35,67	7,85	3,09	48,09
2016	1,52	35,97	9,42	3,48	50,40
2017	1,58	37,34	9,57	3,6	52,11

Fin décembre 2017, les restes à payer de l’État s’établissent à 110,40 M€. Remarquant que « les termes divergents de la LPFP et du projet de LPM et l’inévitable augmentation des restes à payer que généreront le lancement de nouveaux programmes pour la modernisation des équipements et la conclusion de contrats de maintenance pluriannuels », la Cour des comptes relaie les observations de la direction du budget selon laquelle l’article 17 de la LFPP « ne vise pas particulièrement la défense mais le budget de l’État dans son ensemble » et n’est qu’« une mesure programmatique, ne créant pas de contrainte de gestion pour le ministère des armées mais permettant d’assurer un suivi d’un indicateur utile de la soutenabilité du budget de l’État. » Cette dernière observation est contestée par la haute juridiction financière pour laquelle « la rédaction de l’article 17 semble pourtant normative ».

K.   Aggravation du report de charges porté à 3,149 Mds€

Le report de charges de l’exercice 2017 sur l’exercice 2018 s’est aggravé par rapport à l’exercice précédent pour s’établir à 3,149 Mds€, alors qu’à l’automne 2017, le ministère des armées affirmait contenir ce report de charges en deçà de la barre des 3 Mds€. Les programmes 146 et 178 demeurent les principaux pourvoyeurs de ce report de charges. Ainsi, le report sur le programme équipement des forces passe de 1,672 Mds € de 2016 à 2017 à 1,799 Mds € un an plus tard.

Le maintien à un niveau élevé du report de charges n’est pas sans conséquence. Pour la Cour des comptes, « le maintien du report de charges à un niveau significatif (3,1 Md€ hors titre 2, soit 14,9 % des montants hors titre 2 de la mission) et en légère hausse par rapport à celui de fin 2016 (3 Md€) pose la question des conditions d’entrée dans la future période de programmation ».

Les reports de charges peuvent impacter durablement des programmes. La « vie budgétaire » de l’anti-navire léger, programme d’équipement stratégique sans être pour autant majeur dans son impact, n’est faite que de reports de charge, comme en atteste le rapport annuel de performance pour 2017 : « les écarts en paiements 2017 résultent d’une part de la prise en compte du solde entrant de la gestion 2016, non déterminé lors de la construction du PLF et d’autre part, des ressources disponibles en 2017. Ainsi, sur cette opération d’armement, une partie des paiements prévus en 2017 en PLF a basculé dans le solde sortant de la gestion 2017 et a été payé début 2018 ». 42,90 M€ de crédits de paiement étaient inscrits en loi de finances initiale ; 51,10 M€ réellement consommés. Mais aucun élément ne vient préciser ce que recouvrent réellement ces 51,10 M€ : quel est le volume de report de 2016 sur 2017 ? Sur les 42,90 M€ inscrits en LFI, combien ont réellement été consommés ? (…). Les reports de charges brouillent la sincérité des lois de finances, de leur exécution et des documents venant en rendre compte.

III.   Environnement et prospective de la politique de défense (Programme 144) en 2017

Le programme budgétaire 144 Environnement et prospective de la politique de défense a pour responsable le directeur général des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). Mais ce programme est un ensemble disparate agglomérant le renseignement (DGSE et DRSD), la prospective et l’analyse stratégique (relevant de la DGRIS), la prospective des systèmes de force - les études amont - les écoles d’ingénieurs et l’ONERA (pilotées par la DGA) ainsi que la diplomatie de défense (sur laquelle l’État-Major des armées a plus qu’un droit de regard). Une analyse globale des crédits de ce programme est en conséquence peu pertinente. De plus, le regroupement des charges de personnel sous le programme 212 à partir de l’exercice 2015 altère l’analyse sur la décennie.

En 2017, les autorisations d’engagement consommées ont été inférieures aux prévisions budgétaires, contrairement aux crédits de paiement.

 

Le programme 144 a été fortement impacté en entrée de gestion par un report de charges record (230 M€). Au terme de l’exercice 2017, le report de charges est resté au-dessus de la barre des 200 M€ (207 M€) altérant la programmation budgétaire 2018.

 

Source : Cour des comptes.

Au 31 décembre 2017, le volume d’engagements non couverts par des paiements avait progressé pour s’établir à 1,58 Mds€, soit plus d’une annuité budgétaire du programme 144. Ce chiffre est source d’inquiétude par sa forte croissance, non expliquée, et par la contrainte future de la loi de programmation des finances publiques.

A.   Renseignement : des dotations budgétaires accrues à effectif constant

L’exécution budgétaire 2017 de l’action « recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » du programme 144 est marquée par un fort décalage avec la loi de finances initiales :

Cette forte augmentation des crédits alloués au renseignement s’inscrit dans un mouvement de rattrapage amorcé en 2014. Toutefois, si les crédits de paiement sont sur une courbe ascendante, les autorisations d’engagement ont une évolution inverse, laissant planer le doute sur les prochaines annuités.

Les dépenses de personnel dévolues au renseignement (et inscrites au programme 212) ont suivi une courbe inverse aux crédits du programme 144 : 520,90 M€ ont été effectivement consommés à ce titre en 2017 contre 531,50 M€ inscrits en loi de finances initiale. Ceci constitue une augmentation de 16,20 M€ par rapport à 2016 mais en deçà de 10,60 M€ de l’effort initialement annoncé. Ceci explique la stabilité globale des effectifs

1.   La DGSE : 60 M€ supplémentaires par rapport aux prévisions

La DGSE a bénéficié d’un surcroît massif de crédits issus du programme 144 en 2017, dépassant de près de 27 % la programmation initiale. En crédits de paiement, les dépenses de fonctionnement se sont établies à 161,30 M€ (+ 23,9 % par rapport à la LFI 2017) et les dépenses d’investissement à 147,70 M€ (+ 30 % !). Le différentiel de crédits de paiement a été alimenté principalement par transferts et virements de crédits à hauteur de 60,80 M€.

Par contre, les dépenses de personnel ont enregistré une baisse de 5 M€ par rapport aux prévisions initiales (– 1,2 %) pour s’établir à 420,70 M€ :

Ceci s’est traduit par une stabilité des effectifs (à 5 249 ETPT) contrairement à la cible initiale (5 516) :

Aucun indicateur ne permet d’évaluer l’activité de la DGSE en 2017.

2.   La DRSD, parent pauvre du renseignement en 2017

Les crédits consommés au titre du programme 144 au renseignement de sécurité de défense sont légèrement en deçà de la cible initiale : 13,46 M€ contre 13,53 M€. Ce résultat doit cependant être relativisé : les dépenses de fonctionnement se révèlent supérieures de 12,7 % aux prévisions, s’établissant à 10,70 M€. L’équilibre s’est donc réalisé au détriment des dépenses d’investissement qui ont subi une coupe drastique de 31,5 % des crédits initialement programmés !

Les charges de personnel, inscrites au programme 212 en faveur du renseignement de sécurité et de défense, sont inférieures de 5 M€ à la programmation initiale pour s’établir à 100,16 M€. L’effort initialement annoncé de recrutement (+ 168 ETPT) a été nettement plus modeste : + 61 ETPT pour s’établir à 1 221 ETPT. La sous-exécution 2017 (8 % en deçà des prévisions) accroît donc l’effort nécessaire pour atteindre la cible ambitieuse de 2018 (1 525 ETPT).

Au final, si un effort budgétaire a été réalisé en faveur du renseignement de sécurité de défense en 2017, il a été de moindre ampleur que programmé.

Ces moyens supplémentaires ne se sont pas traduits par un surcroît d’amélioration de l’activité de la direction et l’indicateur relatif au traitement des habilitations par la DRSD est resté stable en 2017.

L’inspection des sites continue a fortement se dégrader. Alors que la cible était de 70 %, devant mettre un terme à la brutale chute observée en 2016, la DRSD enregistre un moins bon taux en 2017, à 58 %. Près d’un site sur deux devant être inspecté en 2017 ne l’a pas été. La DRSD est mise en échec dans cette mission.

Les explications conjoncturelles livrées dans le RAP 2016 (départs de personnel imprévus…) perdent de leur pertinence par l’aggravation de la situation. Le RAP 2017 reste cependant très évasif sur les causes de cette défaillance assurant que le cœur de la mission a été préservé : « compte tenu de ces difficultés, le choix a été fait de donner la priorité aux inspections relatives aux sites militaires et à l’ensemble des inspections portant sur des points d’importance vitale, qui ont toutes pu être réalisées dans les délais. Il convient en effet de rappeler, pour l’appréciation du retard constaté, que le programme d’inspection fixé à la DRSD tient compte non seulement de la périodicité d’inspection la plus exigeante prévue par la réglementation mais s’attache également à faire effort sur les installations jugées les plus sensibles, dont les inspections sont aussi les plus complexes ».

B.   Prospective de défense

1.   Analyse stratégique : au bonheur des études externalisées

L’« analyse stratégique » vise à « éclairer le ministre sur l’évolution du contexte stratégique en général et plus particulièrement dans sa dimension internationale ». Elle a mobilisé 7,90 M€ d’autorisations d’engagement et 5,50 M€ de crédits de paiement en 2017.

En 2017, 5 observatoires, 15 études de prospective stratégique, 60 consultances et 1 contrat-cadre ont été notifiés au titre des études prospectives et stratégiques. Sur le plan budgétaire, cela représente 7,70 M€ d’autorisations d’engagement et 5,10 M€ de crédits de paiement.

 

Les 10 premiers prestataires extérieurs en 2017, pour un budget total de 3,22 M€, ont été :

 

Source : réponse du Ministère des armées à la question PLR 2017 n° 022.

Il est à noter que la mission confiée par la ministre des armées à l’IGA (2S) Christian Chabert sur le MCO aéronautique à l’automne 2017 a été doublée d’une étude sur l’évolution du MCO aéronautique d’ici à 2030 confiée à la société Ventura Associates France au sein de laquelle officie l’IGA (2S) Jean-Pierre Deveaux. Deux rapports sur le même sujet faisant appel à des profils identiques de rapporteurs ne peuvent que susciter l’étonnement quant à la bonne gestion des crédits d’études.

Les autres opérations de l’analyse stratégique, le programme personnalités d’avenir défense et la recherche stratégique, représentent moins d’un million d’euros.

2.   Prospective des systèmes de forces : des crédits en hausse mais inégalement répartis

Que seront les besoins en équipement des forces à l’horizon 2040 ? À cette question délicate, la prospective des systèmes de forces est chargée d’apporter des réponses.

Par rapport à la programmation budgétaire initiale, les autorisations d’engagement ont cru de 5,70 M€, les portant à plus de 27 M€, en nette progression par rapport à 2016. Cette augmentation a exclusivement bénéficié aux études transverses (+ 3,50 M€), au système commandement et maîtrise de l’information (+ 2,60 M€) et à la dissuasion (+ 2,40 M€). Les autres systèmes de force ont vu leurs autorisations d’engagement être réduites par rapport à la cible initiale.

Par contre, les crédits de paiement dédiés à la prospective ont subi une diminution de 2,50 M€, par rapport aux crédits inscrits en LFI, et se sont établis à 19,14 M€. Ces crédits augmentent toutefois par rapport aux années passées pour atteindre des chiffres record :

Tout comme pour les autorisations d’engagement, les systèmes de force ont eu des évolutions disparates dans la consommation des crédits de paiement par rapport à la programmation budgétaire. Sont bénéficiaires la dissuasion (+ 1,10 M€) et les études transverses (+ 0,60 M€). Tous les autres ont vu leur enveloppe de crédits de paiement être réduite par rapport à la programmation initiale parfois dans des proportions importantes : projection-mobilité-soutien (‑ 65,5 % !) ; commandement et maîtrise de l’information (– 38,3 %).

Les documents budgétaires expliquent ces résultats disparates principalement par des transferts d’études entre systèmes de force. On peut cependant s’étonner que ces ajustements atteignent de telles ampleurs qui viennent vider de son sens la loi de finances initiale.

3.   Les études amont encore loin du compte.

Le renforcement du financement consacré aux études amont est une ambition revendiquée par tous les gouvernements mais chaque fois difficilement concrétisée. L’exercice 2017 ne déroge pas à la règle :

Les autorisations d’engagement réellement consommées en 2017 sont inférieures de 15 % à la programmation initiale.

 

Les crédits de paiement ne franchissent pas la barre symbolique des 700 M€, pourtant visée en loi de finances initiale.

Cette inflexion des AE et CP se répartit inégalement selon les opérations dites stratégiques :

Pour ce qui concerne les autorisations d’engagement, sont fortement impactées à la baisse (en volume et en pourcentage) les études amont portant sur l’aéronautique, l’information et le renseignement « espace » ainsi que les technologies transverses. On retrouve ces dernières pour l’impact baissier des crédits de paiement ainsi que l’information et le renseignement « classique ». Par contre sont préservées les études amont « terrestre-NRBC-santé » et, dans une moindre mesure, celle relative au naval.

La dissuasion bénéficie toujours d’une présentation et, en conséquence, d’un traitement à part : AE et CP sont en hausse significative.

L’indicateur de performance proposé par le Gouvernement pour évaluer les études amont du programme 144 porte uniquement sur des critères de calendrier en mesurant un taux de progression des technologies dans les différents jalons des « feuilles de route d’acquisition de ces technologies ».

Pour le Parlement, cet indicateur ne signifie rien. Comment, à partir d’un coup de tampon validant le franchissement d’un jalon, le Parlement peut-il évaluer la pertinence des actions menées par la DGA en matière d’études amont ? Il est temps d’abandonner cet indicateur destiné à faire illusion.

 

4.   Le net recul de la coopération européenne de R&T

La coopération européenne en matière de recherche et de technologie est au plus bas depuis la création de l’indicateur afférant. Avec un taux de 11,5 % (soit près de deux fois moins qu’en 2008), cet indicateur trahit l’impasse dans laquelle est l’Europe de la défense, malgré tous les discours volontaristes : la cible 2017 avait été fixée à 15 % et confirmée à l’automne 2017 ! Or, cet indicateur, établi une fois par an par la DGA/DS, « est d’autant plus élevé que la France a pu développer des programmes de recherche et technologie (R&T) de défense et de sécurité avec ses partenaires européens (dans un cadre bilatéral ou à travers l’agence européenne de défense) ».

Pour seule analyse, le RAP 2017 évoque des raisons conjoncturelles comme l’achèvement du démonstrateur nEUROn. Or, le calendrier de ce projet était connu lors de la détermination et la confirmation de la cible 2017. Aussi, il est urgent de s’interroger sur les blocages structurels de la R&T européenne.

5.   Les opérateurs sous tutelle de la DGA

En 2017, les versements du programme 144 aux opérateurs sous tutelle de la DGA ont augmenté de 6 %, alors que la loi de finances pour 2017 prévoyait une hausse de 1,9 %. Ceci est dû à un versement supplémentaire de 10 M€ au profit de l’ONERA.

La dépendance financière des opérateurs à l’encontre de l’État en 2017 est variable : de par son activité, l’ONERA équilibre ses recettes entre financements publics (SCSP, autres financements de l’État, financements de l’État fléchés, fiscalité affectée, autres financements publics, autres financements publics affectés) et recettes propres (recettes propres, recettes propres fléchées). Toutefois, cet équilibre doit être relativisé par la dotation exceptionnelle de 10 M€ versée par l’État à l’ONERA pour préserver le niveau de trésorerie…

L’École polytechnique, l’ISAE-SUPAERO et l’ENSTA BRETAGNE sont dans une proportion moyenne 75/25. L’ENSTA PARISTECH dénote dans cet ensemble avec des recettes propres qui couvrent à peine 10 % de leurs recettes.

 

Source : tableau réalisé à partir des données du RAP 2017 Mission Défense.

Plusieurs écoles sous tutelle de la DGA (ENSTA Paris Tech, ENSTA Bretagne) évoquent d’importantes difficultés de recrutement pour expliquer leur sous-effectif en 2017 en comparaison des prévisions inscrites en loi de finances initiale. Ces difficultés ne sont cependant pas soulignées dans la consolidation des emplois présentée dans le rapport annuel de performances. Il est ainsi mentionné un simple décalage entre les départs effectifs des personnels ou la création de nouvelles formations et la réalisation des recrutements (ENSTA ParisTech et École polytechnique principalement).

a.   ONERA

2017 a été l’année de la refondation de l’ONERA, à partir des orientations définies dans le COP 2017-2021.

Sur le plan financier, l’ONERA a perçu une subvention pour charges de service public de 114,70 M€, supérieure de 10 M€ par rapport à 2016 mais surtout de 10 M€ par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2017. Cet écart de 9,5 % correspond, selon le RAP 2017, « à un versement exceptionnel visant à préserver un niveau de trésorerie d’équilibre en fin d’exercice 2017.

En termes d’emplois, l’ONERA a accompli des efforts particulièrement notables de maîtrise de la masse salariale au prix d’une diminution des effectifs. Fait d’autant plus notable que la loi de finances pour 2017 prévoyait une hausse significative des effectifs sous et hors plafond.

b.   École polytechnique

Polytechnique demeure l’école sous tutelle de la DGA bénéficiant du soutien financier le plus important du ministère des armées. Sa subvention pour charges de service public croît de 4 M€ par rapport à 2016 (+4,6 %), subvention à laquelle il convient d’ajouter 5 M€ de dotation en fonds propres issue du programme 212 « pour le financement du bâtiment destiné à loger les étudiants de la nouvelle formation Bachelor (diplôme de premier cycle de l’École polytechnique) ». L’École polytechnique bénéficie ainsi d’un régime privilégié : aucune autre école ne reçoit de dotation en provenance du programme 212, dotation appelée à s’accroître en 2018 et 2019 : les 5 M€ de crédits de paiement s’inscrivent dans une enveloppe globale de 30 M€ d’autorisations d’engagement.

Le contrat d’objectifs et de moyens 2017-2021 précise que « l'X va bénéficier pendant cinq ans d'une dotation complémentaire, significative, de 60 M€ sur cinq ans, dont 30 M€ destinés au logement des étudiants du Bachelor, en vue d'améliorer son rang dans la compétition internationale face à des homologues significativement mieux dotés. Au terme de cet investissement, l'École devra financer le reste de ses besoins grâce à l'accroissement de ses ressources propres issues de la recherche partenariale, du mécénat, des frais de scolarité des différents cursus et de la formation continue et des revenus de la création d'entreprise et de la valorisation ». Il est regrettable que le COP 2017-2021 ne donne pas d’objectifs chiffrés plus précis des recettes propres que l’École doit acquérir sur la période, précision qui n’échappe aux versements publics.

En 2017, les recettes propres (fléchées ou non) représentent 28 % des recettes de l’École :

 

Les recettes propres stricto sensu de l’École s’établissent à 17,09 M€ (+ 5,02 % par rapport à 2016) mais les recettes propres fléchées à 22,635 M€ 
(– 10,7 %). L’École explique cette dernière baisse par « un réajustement calendaire sur l’année 2018 », réajustement qu’il conviendra de confirmer lors de l’examen des comptes 2018.

Les effectifs de l’École polytechnique ont continué à progresser en 2017, sous et hors plafond, mais dans une moindre mesure qu’en 2016. Ceci est dû notamment à la poursuite des recrutements d’enseignants et des personnels de soutien.

c.   ISAE

2017 fut une année décisive pour l’Institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace ISAE – SUPAERO avec la mise en œuvre de la première année du COP 2017-2021. Dans ce cadre, l’inauguration de la soufflerie aéroacoustique participe au développement de la recherche et au rayonnement de l’école.

L’ISAE a obtenu du ministère des armées une subvention stable pour charges de service public (34,10 M€) et 5,55 M€ de dotation en fonds propres. La dotation 2017 vient solder les autorisations d’engagements procédées en 2016 pour un montant total de 8,45 M€ destinés à la mise aux normes et à la rénovation du bâtiment principal d’enseignement.

Il convient de noter que l’ISAE a vu ses recettes propres baisser de 8,5 % entre 2016 et 2017 et ses recettes propres fléchées de 88 % ! Pour expliquer ces chiffres, l’école met en avant des « difficultés de prévision de la date d’encaissement de certaines recettes ainsi que de prévision des facturations liées aux contrats de recherche ».

En termes d’emplois, les emplois hors plafond ont connu une forte dynamique en 2017 « liée à la croissance de l’activité recherche » : + 32 par rapport à 2016 mais conformes aux prévisions en loi de finances. Les emplois sous plafond sont quant à eux restés stables.

d.   ENSTA ParisTech

À l’instar des précédents exercices, l’ENSTA ParisTech ne bénéficie d’aucune dotation en fonds propres et voit sa subvention pour charge de service public stagner à 17,10 M€.

Les effectifs de l’ENSTA ParisTech s’établissent à 166 ETPT, chiffre stable par rapport à 2016 mais inférieur de 23 ETPT par rapport à la programmation en loi de finances initiale pour 2017. L’école aurait rencontré d’importantes difficultés de recrutement.

e.   ENSTA Bretagne

En 2017, l’ENSTA Bretagne a bénéficié d’une augmentation de la subvention pour charge de service public.

Les effectifs de l’ENSTA Bretagne ont progressé en 2017 avec la création de 8 ETPT sous plafond (soit un total de 174 ETPT), compensé par une seule suppression d’emploi hors plafond (soit un total de 50).

La loi de finances pour 2017 prévoyait une augmentation plus forte (+ 12 ETPT sous plafond et + 1 hors plafond). Cet écart ne doit pas être interprété comme l’expression d’une volonté de l’école de limiter la charge de la masse salariale. Selon le RAP 2017, il faut y voir simplement « des difficultés de recrutement, notamment dans la filière financière ».

Les effectifs de l’école n’ont cessé de croître depuis 2014 : + 8,2 % sur la période, essentiellement alimenté par des effectifs hors plafond. Si la programmation budgétaire 2018 est respectée, la tendance haussière demeurera.

C.   Relations internationales et diplomatie de défense

Les crédits de paiement consommés au profit des relations internationales et à la diplomatie de défense se sont établis en 2017 à 39,30 M€, un montant inférieur à la programmation en loi de finances initiale (43,80 M€) et à l’exécution 2016. Alors que l’orientation devait être à la hausse, la courbe a connu une inversion en 2017.

Les charges de personnel sont demeurées relativement stables (63 M€), soulignant l’inconsistance de la programmation budgétaire initiale.

Cette relative stabilité de la masse salariale cache cependant une nette remontée des effectifs (+ 11,5 %) qui demeurent cependant très en deçà des plafonds d’emplois fixés en loi de finances initiale :

IV.   Équipement des forces (Programme 146) en 2017

Au cours de l’année 2017, le programme 146 a été affecté par diverses mesures de régulation budgétaire touchant inégalement les autorisations d’engagement et les crédits de paiement :

– les autorisations d’engagement ouvertes ont doublé en 2017 passant de 10,1 Mds € inscrits en LFI à 23,1 Mds € constatés.

• Ces ouvertures ont pour principale origine le report de crédits de 2016 à 2017 (12,8 Mds €), les fonds de concours et attributions de produits (166 M€) et le transfert en provenance du programme Coordination du travail gouvernemental (10 M€).
• L’essentiel des annulations d’AE est issu du décret de virement du 29 novembre 2017 (12,97 M€).

– les crédits de paiement ouverts en 2017 (10 Mds €) sont inférieurs de 118 M€ à ceux inscrits en LFI (10,1 Mds €).

• L’essentiel des ouvertures vient du report de crédits de 2016 à 2017 (674,80 M€) des fonds de concours et attributions de produits (166 M€)
• Les annulations ont été concentrées dans le décret d’annulation du 20 juillet 2017 (850 M€) et le décret de virement de crédit du 29 novembre 2017 (41,30 M€)

On constate que le programme 146 a souffert de nombreuses annulations (d’AE et de CP) à partir de juillet 2017.

À ces mesures budgétaires, la réalité de l’exécution vient encore un plus relativiser les chiffres. En 2017, 11,3 Mds € d’autorisations d’engagement et 10 Mds € de crédits de paiement ont été effectivement consommés.

Par rapport aux exercices précédents, le volume consommé des autorisations d’engagement en 2017 a été particulièrement élevé :

Le dynamisme des autorisations d’engagement accroît le volume des engagements du programme 146 non couverts par des paiements de 8,9 Mds € au 31 décembre 2017. La totalité des engagements non couverts (de 2017 et des exercices antérieurs) est en forte croissance, venant interrompre un cycle de stabilisation :

Le volume consommé de crédits de paiements en 2017 s’inscrit dans la continuité des exercices précédents :

L’entrée en gestion du programme 146 a été impactée par un report de charge de 1,74 milliard d’euros. Tout en demeurant à un niveau très élevé, ce report de charges était en nette baisse par rapport aux exercices précédents qui avaient connu un point haut au 31 décembre 2013. La fin de gestion 2017 ne s’est pas inscrite dans cette tendance avec un report de charges de nouveau croissant pour s’établir à 1,8 milliard d’euros. Cette inversion est de mauvais augure compte tenu des nouvelles contraintes inscrites au projet de loi de programmation militaire.

Les actions « engagement et combat » et « dissuasion » demeurent les principales lignes budgétaires du programme 146, accaparant chacune un tiers des crédits de paiement du programme.

A.   Dissuasion

La programmation budgétaire de la LFI de l’action « dissuasion » n’a pas été respectée dans son exécution. Les autorisations d’engagement ont été supérieures de 29 % (3,07 Mds € contre 2,38 Mds € inscrits en LFI) et les crédits de paiement inférieures de 5 % (3 Mds € contre 3,16 Mds €).

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement consommées au profit des études amont dédiées à la dissuasion en 2017 sont en baisse par rapport à l’exercice 2016 mais supérieures à la programmation en loi de finances initiales : 132,50 M€ d’autorisations d’engagement (contre 121,74 M€ en LFI) et 192,30 M€ de crédit de paiement (contre 167 M€ en LFI).

Selon la documentation budgétaire, ces écarts n’ont pas la même origine : « la consommation d’autorisations d’engagement, supérieure au montant programmé, résulte du lancement anticipé de certains travaux initialement prévus en 2018. Les écarts constatés sur l’utilisation des CP résultent du décalage de paiements initialement prévus fin 2016 et qui ont été reportés en 2017 du fait de la réception tardive de certaines études ».

La prospective du système de force dissuasion (programme 144) a mobilisé plus de crédits que ceux programmés en loi de finances initiale ; 5,44 M€ d’autorisations d’engagement (contre 3 M€) et 4,08 M€ de crédits de paiement (contre 3 M€). Les surcroîts d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont dus à des reports de charges de 2016 sur 2017.

 

1.   Composante océanique

Au titre de la crédibilité technique de la composante océanique, plusieurs travaux sont menés : évolutions techniques sur les SNLE en service, démantèlement des M45, investissements et mises à hauteur des installations du port de Cherbourg destinées aux sous-marins nucléaires.

Contrairement aux opérations de crédibilité technique de la composante aéroportée, ceux de la composante océanique n’ont pas subi les affres des ajustements budgétaires. Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ont été supérieurs aux prévisions de la LFI, respectivement de 47 % et de 8,5 %

Les infrastructures dédiées à la force océanique, notamment à l’Ile Longue, ont mobilisé en 2017 172,30 M€ d’autorisations d’engagement (+ 59 % par rapport aux crédits inscrits en LFI) et 84,4 M€ de crédits de paiement (+ 12,4 % par rapport à la LFI).

Les SNLE de 3e génération captent déjà des crédits budgétaires sur le programme 146. En 2017, aucune autorisation d’engagement et 121,6 M€ de crédits de paiement ont été consommés au profit du SNLE 3G.

 

Le missile M 51.1 est entré en service depuis septembre 2010 à bord des SNLE. Toutefois, ce missile fait l’objet d’une adaptation permanente dite incrémentale. La version 51.2 est en production depuis mai 2012 et la version 51.3 est phase de développement depuis août 2014. En 2017, les autorisations d’engagement ont été conformes à la loi de finances tandis que les crédits de paiement ont été sous-consommés à hauteur de 14 % pour s’établir à 501,90 M€.

Pour justifier cet écart, le Gouvernement précise que « les écarts en paiements 2017 résultent principalement des ressources disponibles en 2017 et de l’application du principe de gestion mutualisée des ressources au sein du programme P146. Ainsi, sur cette sous-action, une partie des paiements prévus en 2017 au PLF relève du solde sortant de la gestion 2017 et a été payé début 2018 ». Ce programme a donc alimenté le report de charges de 2017 à 2018.

 

3 SNLE de la classe Le Triomphant (sur 4) doivent être adaptés à l’emport du M51. À ce jour, il ne reste plus que le SNLE « Le Téméraire » à faire l’objet de cette adaptation. Comme lors des exercices passés, les autorisations d’engagement sont restées symboliques contrairement à la consommation de crédits de paiement à hauteur de 109,40 M€ :

Le maintien en condition opérationnelle des missiles M51 n’est pas inscrit au programme 178, (contrairement à celui des SNLE), mais au programme 146 au titre de la crédibilité opérationnelle. L’exécution des crédits est en fort décalage par rapport aux prévisions de la LFI 2017 : les autorisations d’engagement s’établissent à 1,1 Mds€ (+ 62,8 %) et les crédits de paiement à 741 M€ (+ 16,6 %).

2.   Composante aéroportée

La composante aéroportée de la dissuasion emploie sur avions Mirage 2000N (en phase de retrait) et sur Rafale (depuis 2010) le missile ASMPA (air sol moyenne portée amélioré) armé de la tête nucléaire aéroportée TNA.

Le maintien en condition des forces aériennes stratégiques fait l’objet d’une opération budgétaire spéciale du programme 178 qui a mobilisé en 2017 114 M€ d’autorisations d’engagement et 63,70 M€ de crédits de paiement :

 

 

Le maintien en condition opérationnelle de l’ASMPA fait l’objet d’une sous-action du programme 146 (crédibilité opérationnelle de la composante aéroportée) : les autorisations d’engagement en 2017 se sont établies à 120,1 M€ (+ 20 % par rapport à la programmation budgétaire) et les crédits de paiement à 95,3 M€ (– 14,5 %). Aucune explication n’a été transmise sur ces écarts.

En décembre 2016 a été décidé le lancement de la réalisation de la rénovation à mi-vie de l’ASMPA. La date de cette décision (postérieure à l’adoption de la loi de finances pour 2017 et en fin d’exercice 2016) a perturbé l’exécution budgétaire de 2016 et vidé de son sens la programmation inscrite en loi de finances initiale pour 2017 : l’ouverture en fin d’exercice 2016 d’un milliard d’euros d’autorisations d’engagement explique pour une large part la faiblesse de leur volume en exécution 2017 (9 M€). Par contre, les crédits de paiement ont été supérieurs à la programmation budgétaire de 18,7 % pour atteindre 73,60 M€.

Les travaux sur le successeur de l’ASMPA sont également financés par la sous-action 06-19 « assurer la crédibilité technique de la dissuasion » (opération budgétaire : composante aéroportée). Le surcroît d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale ne s’est pas retrouvé en exécution où la stabilité a prédominé. Pour toute explication, il est précisé par le Gouvernement que « les écarts en engagements et en paiements résultent principalement de l’aménagement de la logique programmatique sur 2017 et 2018 concernant le renouvellement du missile ASMPA ». En d’autres termes, le report calendaire a servi de variable d’ajustement budgétaire.

*

Les avions ravitailleurs sont indispensables pour la permanence de la composante aéroportée de la dissuasion. 12 appareils MRTT (Multi-rôle transport tanker - avion multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport) doivent remplacer les flottes actuelles de C135 et KC135.

C’est en 2015, et après de nombreux reports, que ce programme est entré dans une phase active avec la commande des 8 premiers appareils. Le premier vol d’essai du MRTT destiné à la France a eu lieu en Espagne, le 7 septembre 2017.

L’urgence du renouvellement de la flotte d’avions ravitailleurs explique le respect quasi-scrupuleux des prévisions budgétaires de crédits de paiement en 2017, tout comme en 2016.

Dans l’attente du renouvellement de la flotte de ravitailleurs, l’avionique des C135 et KC135 font l’objet d’opérations de rénovation afin de les rendre conformes à la réglementation aérienne. Cette opération budgétaire « aviation de transport et de ravitaillement » est inscrite dans le programme dissuasion (sous-action 06-19), même si les avions ravitailleurs participent aux missions conventionnelles. Les sommes consacrées à cette opération en 2017 ont été dérisoires tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement.

La nouvelle génération d’avions ravitailleurs sera stationnée sur la base aérienne d’Istres. Les infrastructures d’accueil devraient être intégralement livrées pour 2023. La livraison des premiers exemplaires explique la montée en puissance des crédits de paiement qui restent cependant en deçà de la programmation budgétaire. Selon le rapport annuel de performance, « en CP, la sous-consommation de 19,60 M€ s’explique principalement par les retards pris dans les travaux de dépollution pyrotechnique du site ».

 

3.   Simulation

Avec l’arrêt des essais nucléaires, la simulation est devenue un enjeu crucial pour préserver la crédibilité technique de la dissuasion. Plusieurs équipements et sites y participent sous l’autorité du Commissariat à l’énergie atomique (direction des applications militaires) :

– Le laser mégajoule

– EPURE (installations d’essais et de mesures radiographiques et hydrodynamiques) développé et mis en œuvre en coopération avec le Royaume-Uni dans le cadre du programme TEUTATES

– Les supercalculateurs

En 2017, 498 M€ d’autorisations d’engagement et 418,30 M€ de crédits de paiement ont été consommés pour la simulation. La sous-consommation des crédits de paiement résulte des annulations de crédits opérées en juillet 2017, le différentiel alimentant le report de charges comme le précise le gouvernement : « les écarts en paiements 2017 résultent principalement des ressources disponibles en 2017. Ainsi, sur cette sous-action, une partie des paiements prévus en 2017 au PLF relève du solde sortant de la gestion 2017 et a été versé début 2018 ».

 

Le programme de simulation ne peut se faire sans supercalculateur. La direction des applications militaires du CEA dispose à cette fin du TERA-100. La technologie des supercalculateurs ne permet pas de rupture dans les investissements tant les progrès technologiques sont rapides : inauguré à l’été 2010, le TERA 100 était alors qualifié de « défi technologique », de « monstre » dans les médias. 6e du TOP 500, classement mondial des supercalculateurs civils et militaires, à l’automne 2010, il pointe en novembre 2017 qu’à la 154e place !

Les supercalculateurs sont un enjeu de puissance militaire et industriel. En novembre 2017, la France avait retrouvé sa 5e place mondiale des capacités cumulées de supercalcul, talonnée par la Suisse et le Royaume-Uni. Loin devant, les États-Unis et la Chine se livrent une compétition sauvage, suivis par le Japon et, largement derrière, l’Allemagne. Si on rassemblait l’ensemble des supercalculateurs de l’Union européenne, ces capacités de calcul ne permettraient pas d’atteindre celles de la Chine. Le retard est donc colossal.

4.   Transmissions stratégiques

Les transmissions stratégiques regroupent plusieurs opérations : TRANSOUM pour la composante océanique, TRANSAERO pour la composante aéroportée, SYDEREC NG, RAMSES. Autorisations d’engagement et crédits de paiement ont été en deçà de la programmation de la LFI 2017. Selon la phrase consacrée dans les documents transmis par le Gouvernement, « les écarts en engagements et en paiements résultent principalement d’aménagements programmatiques portant sur l’évolution de la stratégie d’acquisition de certains systèmes de transmissions, pour les années 2017 et 2018 ». Comprendre : les annulations de crédits de l’été engendrent un report de charges sur 2018.

Les mêmes explications peuvent être reprises pour justifier les écarts constatés sur les infrastructures des transmissions océaniques HERMES inscrites au programme 212 :

Les travaux d’infrastructures liées aux transmissions de la composante aéroportée ne sont pas identifiés dans les documents budgétaires transmis au Parlement.

B.   Commandement et maîtrise de l’information

L’exécution budgétaire de l’action commandement et maîtrise de l’information se révèle sur la durée particulièrement chaotique, s’apparentant plus à des montagnes russes qu’à une linéarité logique. 2017 n’y échappe pas. L’action bénéficie d’une montée en puissance des autorisations d’engagement (1,8 Mds€), supérieures de 330 M€ par rapport à la programmation, et des crédits de paiements (1,5 Mds€) conformes à la loi de finances initiale.

Les crédits du programme 144 destinés à la prospective de cette action ont suivi en 2017 une même ascendance, même si les volumes sont moindres :

1.   Commander et conduire

a.   SCCOA

Le système de commandement et de conduite des opérations aériennes (SCCOA) combine radars et centres opérationnels pour les missions de surveillance et de contrôle de l’espace aérien, de coordination de la défense sol-air, de préparation et de conduite des opérations aériennes sur le territoire national et en opérations extérieures.

Programme incrémental, SCCOA est constitué de plusieurs étapes.

• SCCOA 3, clos en 2015, a mobilisé 14,10 M€ en 2017 :

• SCCOA 4, en phase de réalisation, a consommé 13 M€ d’autorisations de paiement et près de 160 M€ de crédits de paiement, en ligne avec la loi de finances initiale.

Les infrastructures nécessaires à ces équipements ont nécessité en 2017 12,40 M€ d’autorisations d’engagement (alors que la loi de finances initiale avait prévu 0,20 M€) et 2,10 M€ de crédits de paiement (contre 12,70 M€ en LFI) : cette exécution chaotique par rapport à la programmation s’explique, selon le ministère des armées, par « la mise en place d’une enveloppe budgétaire initialement prévue en 2016 pour réaliser dès début 2017 un centre multi-missions à Mont-de-Marsan. La mise en place de l’autorisation d'engager n’a été réalisée qu’en 2017 », décalant d’autant la consommation des crédits de paiement.

b.   Systèmes d’information

Le système d’information des armées (SIA) vise à fournir à la chaîne de commandement et d’engagement des trois armées les informations recueillis par des capteurs (humains ou technologiques) et la capacité de traitement de ces informations. En 2017, le surcroît d’autorisations d’engagement par rapport à la loi de finances initiale est justifié par un élargissement de périmètre du programme. Par contre, la réduction de la consommation des crédits de paiement est la résultante des ajustements budgétaires décidés en cours d’exercice, le différentiel alimentant pour partie le report de charges de 2017 à 2018.

Le système d’information Terre (SI Terre) vise à numériser 5 brigades interarmes (soit la livraison de 1342 kits de numérisation) d’ici mi-2018. En 2017, aucune autorisation d’engagement et 13,40 M€ de crédits de paiement ont été consommés sur ce programme.

c.   Géographie numérique

Le programme Géographie numérique, élément fondamental de souveraineté, regroupe plusieurs opérations :

– DNG3D (données numériques de géographie et en 3 dimensions) qui permet de modéliser en 3D des données géographiques. Ce programme a été clos en mai 2015

– GEODE 4D qui vise à terme le renforcement des capacités d’élaboration des données géographiques et de leur exploitation

– La collecte des données et leur transformation permettant leur exploitation par les systèmes d’armes et les systèmes d’information opérationnels

– Les supports informatiques de production, de stockage et de diffusion de données par et pour les unités spécialisées.

En 2017, l’exécution budgétaire a été en fort décalage par rapport à la loi de finances initiale sans que des explications claires n’aient été données. Les autorisations d’engagement sont inférieures de 23 % et les crédits de paiement supérieurs de 11 %.

2.   Communiquer

S’appuyant sur deux satellites mis en service respectivement en décembre 2005 et octobre 2006 et 368 stations, SYRACUSE III a une durée de vie contractuelle de 12 ans. Il est donc crucial de veiller au respect du calendrier de son successeur SYRACUSE IV (ex COMSAT NG) dont le lancement du premier des deux satellites doit intervenir en 2020. Selon le rapport annuel de performance, « le développement du programme SYRACUSE IV se poursuit nominalement, et le jalon de définition préliminaire a été franchi en 2017 ». Toutefois, on observe qu’aucune autorisation d’engagement n’a été consommée en 2017 alors que 500 M€ étaient programmés. Ceci est la résultante « du décalage du lancement de l’étape 2 de SYRACUSE IV ». On peut donc légitimement s’inquiéter de ces ajustements calendaires sur un programme particulièrement tendu.

Les crédits de paiement ont été plus proches, sans être pour autant conformes, des prévisions de la loi de finances initiale :

Programme franco-italien de communication satellitaire non durci, à haut-débits, COMCEPT (besoins complémentaires en communications d’élongation de projection et de théâtre) est un système composé du satellite ATHENA-FIDUS, mis en service en mars 2014, et de 423 stations sols dont les derniers exemplaires doivent être livrés en décembre 2019. Aucune autorisation d’engagement et 19,50 M€ de crédits de paiement ont été consommés en 2017 sur ce programme.

*

Destiné à équiper les forces d’un réseau de radiocommunications tactiques haut débit, sécurisé et interopérable avec l’OTAN, le programme CONTACT a nécessité, de par sa complexité interarmées, un phasage de sa réalisation. L’actuelle phase 1 vise la livraison à partir de 2019 de 2400 postes véhicules et 2000 postes portatifs. La phase 2, relative aux communications aéroterrestres et aéronautiques, était, selon la programmation budgétaire 2017, programmée en 2018. Décision fut prise de décaler de 2 ans sa réalisation.

Sur le plan budgétaire, ce programme a été une variable d’ajustement par un report de charges de 2017 sur 2018. Aucune autorisation d’engagement n’a été consommée alors que 325,90 M€ étaient inscrits à la LFI ; les crédits de paiement sont, quant à eux, inférieurs de 36 % par rapport à la programmation initiale.

Le programme DESCARTES vise à doter l’ensemble des forces et services du ministère, en France, en Outre-mer et à l’étranger (soit 1 200 sites), les services de télécommunication fixes nécessaires à l’exercice des missions opérationnelles et au fonctionnement courant. Aucune autorisation d’engagement et 23,3 M€ de crédits de paiement ont été consommés en 2017 pour ce programme.

 

3.   Renseigner, surveiller, acquérir et reconnaître

a.   MUSIS

Successeur des satellites d’imagerie spatiale Hélios et d’Hélios II, MUSIS (Multinational space-based imaging system) est composé d’une constellation de 3 satellites et un segment-sol. La mise en orbite du 1er satellite doit intervenir en 2018 ; le second a été décalé en 2020 (soit 3 ans de retard par rapport au calendrier initial) ; le dernier demeure programmé pour 2021.

Les éléments rapportés par le rapport annuel de performance suscitent de vives inquiétudes quant au respect technologique et calendaire de ce programme : « les activités de réalisation des satellites CSO ont rencontré des difficultés industrielles diverses depuis l’année 2016. Sans remettre en cause l’atteinte des performances finales souhaitées, ces difficultés ont généré un décalage dans le calendrier de mise en orbite du 2e satellite CSO ». Comme pour tout programme en coopération, il convient d’être particulièrement vigilant sur la réalisation de MUSIS, tant le besoin capacitaire est grand pour les forces françaises.

Aucune autorisation d’engagement et 126,20 M€ de crédits de paiement ont été consommés en 2017 sur ce programme spatial.

b.   CERES

Système spatial d’écoutes et d’interception des émissions électromagnétiques, CERES est une constellation de trois satellites dont le lancement reste programmé en 2020. Selon les documents budgétaires, « l’avancement du programme CERES est nominal et a vu le passage du jalon de revue de conception détaillée système en 2017 ». Aucune autorisation d’engagement et 68,30 M€ de crédits de paiement ont été consommés en 2017. Cependant, il convient de noter que « sur cette opération, une partie des paiements prévus en PLF a basculé dans le solde sortant de la gestion 2017 et a été payé début 2018 ».

c.   ALSR

Venant renforcer les capacités de renseignement optique et électromagnétique, les avions légers de surveillance et de reconnaissance (ALSR) présentent une grande souplesse d’emploi pour un coût réduit de maintenance. Deux appareils doivent être livrés à la suite de la notification du marché en 2016. Le projet de loi de programmation militaire 2019-2023 ne prévoit pas une augmentation du parc d’ALSR d’ici fin 2025. La cible en 2030 serait de 8 appareils. D’ici là, l’externalisation de la flotte d’avions par les forces armées va se poursuivre, notamment dans la zone subsaharienne.

92 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés en 2016 pour l’acquisition des deux appareils. En 2017, aucune autorisation d’engagement et 34,50 M€ de crédits de paiement ont été consommés.

d.   Les drones

La phase de réalisation du programme de drone tactique au profit de l’armée de terre a été lancée en 2016. En 2017, ce programme a mobilisé 70,60 M€ de crédits de paiement.

Le programme de drone MALE, mené au profit de l’armée de l’air, a subi les conséquences de « l’annulation des crédits de paiements sur le programme 146 » de juillet 2017. On peut s’étonner de cet arbitrage compte tenu des propos tenus tant par la ministre que les chefs d’état-major sur l’impérieuse nécessité capacitaire de disposer de drones MALE. La France privilégie donc la dépendance extérieure (par l’acquisition de drone américain REAPER). Ainsi, les crédits de paiement consommés en 2017 (52 M€) ont été inférieurs de 25 % à la prévision de la loi de finances initiale.

e.   Les avions radar

Le contrat de rénovation de l’avionique des 4 avions AWACS de l’armée de l’air a été signé en juillet 2017 afin de rendre conforme à la règlementation devant être entrée en vigueur en 2020. Ceci explique le volume élevé d’autorisations d’engagement consommées cette même année (363 M€) ainsi que le surcroît de crédits de paiement par rapport à la programmation (73,50 M€ contre 35,70 M€), conséquence notamment du décalage de la notification du contrat de rénovation de décembre 2016 à juillet 2017 ainsi qu’à l’actualisation d’une provision.

Les trois avions de guet embarqué HAWKEYE en service au sein de l’aéronavale, font l’objet d’une mise à niveau de leurs systèmes embarqués et de leur avionique. En 2016 et 2017, les autorisations d’engagement consommées au profit de cette opération ont été dérisoires. Les crédits de paiement (24,40 M€) ont été conformes à la programmation budgétaire.

C.   Projection – mobilité – soutien : la grande malmenée

Le système de force « projection-mobilité-soutien » a été malmené budgétairement au cours de l’année 2017 par rapport à la programmation initiale :

Sur 615,90 M€ d’autorisations d’engagement inscris en loi de finances initiale, seuls 381,60 M€ (62 % de la cible) ont été réellement consommés, un plus bas jamais atteint jusqu’à présent.

• Les crédits de paiement sont restés relativement conformes à la programmation initiale (95,6 % consommés) mais marquent une nette baisse par rapport à 2016.

• Comme il a été mentionné précédemment, la prospective de ce système de forces a vu ses crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale être amputés de 65,5 % ! Il est le seul système de forces à voir ses crédits de paiement alloués à la prospective diminuer par rapport à 2016, alors qu’initialement ils augmentaient de 0,50 M€.

Ce traitement budgétaire est incompréhensible tant au regard des leçons de l’histoire militaire qu’à celui de l’actualité : en 2017, la problématique du soutien et de la projection a été omniprésente. Elle a pris une tournure cruciale au printemps 2018 avec la décision de l’entreprise russe VDA de cesser de transporter du matériel militaire à bord de ses avions An-124 dont la France, et la plupart des pays européens, dépendent. Une prise de conscience au sommet de la hiérarchie militaire sur l’importance de ce système de forces est urgente pour éviter de subir davantage le diktat de fournisseurs étrangers.

1.   Projection aérienne

a.   A400M

3 A400M ont été livrés à l’armée de l’air en 2017, portant son parc à 13 appareils sur une cible finale toujours établies à 50 unités. 50,30 M€ d’autorisations d’engagement ont été consommés en 2017, notamment pour le rétrofit des premiers appareils livrés qui ne présentent pas les capacités contractuellement recherchées.

244,30 M€ de crédits de paiement ont été consommés, inférieurs de 25 % aux crédits inscrits en loi de finances initiale. Cet écart important (80 M€) est justifié par le gouvernement par le report de charges de 2017 sur 2018. De quoi encore alourdir un programme décrié.

L’arrivée de l’A400M sur la base aérienne 123 Orléans-Bricy exige de nouvelles infrastructures dont le financement inscrit au programme 212, marque un certain retard. EN 2017, les autorisations d’engagement sont conformes à la programmation budgétaire mais les crédits de paiement sont inférieurs de 70 % ! Ceci serait la résultante de « l’engagement en toute fin d’année 2017 du marché de travaux de rénovation et d’extension des aires et des chaussées aéronautiques ». Ces dernières devaient être achevées fin 2017. Elles ne le seront qu’en 2021.

b.   Hélicoptères de manœuvre

Les livraisons des hélicoptères COUGAR rénovés ont été freinées en 2017. Ce programme qui concerne 26 appareils devait s’achever en 2018. L’échéance a été reculée d’un an. Plusieurs explications sont avancées dans les documents budgétaires : « optimiser leur potentiel de vol disponible » ; « retard industriel » ; … Nulle part il n’est fait mention d’économies budgétaires pourtant évidentes lorsque l’on analyse la consommation des crédits de paiement réduits de moitié en 2017 :

2 NH90 naval (NFH) et 7 NH 90 aéroterrestres (TTH) ont été livrés aux forces en 2017, respectant scrupuleusement l’échéancier. La mise en service opérationnel du TTH a été prononcée. Sur le plan budgétaire, aucune autorisation d’engagement n’a été consommée sur ce programme en 2017.

Les crédits de paiement ont été supérieurs de 37 M€ à la programmation pour atteindre 374,30 M€. Ceci est la résultante du report de charges 2016 sur 2017 mais aussi, et paradoxalement, « des mesures prises en gestion 2017 à la suite de l’annulation de crédits de paiements sur le programme 146 ». On peut donc estimer que le report de charges 2016 sur 2017 a été massif. Aucun chiffre n’est communiqué au Parlement sur ce point.

2.   Projection maritime

La flotte logistique est cruciale pour les opérations extérieures. Mais la Marine nationale ne dispose pas en patrimonial des bâtiments en nombre et en capacité suffisants pour répondre aux besoins. Comme pour le transport aérien, la France a recours à des armateurs privés pour opérer ce transport maritime de fret.

Les pétroliers ravitailleurs de la Marine nationale sont dans une situation critique. Le renouvellement de cette flotte n’est cependant pas une priorité des États-majors, comme en atteste le calendrier présenté dans les documents budgétaires :

Initialement prévu en 2013, le lancement de la réalisation des nouveaux bâtiments est désormais programmé pour 2019 pour une livraison escomptée à partir de 2022. D’ici là, comme l’a précisé le chef d’État-major de la marine, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, le 26 juillet 2017 : « si nos pétroliers étaient civils, ils n’auraient pas le droit de naviguer ».

Aucun crédit n’est inscrit au budget 2018 au profit du renouvellement des pétroliers ravitailleurs.

Le Bâtiment de soutien et d’assistance hauturiers (BASH) est appelé à soutenir le groupe aéronaval, les sous-marins d’attaque et à participer à l’action de l’État en mer. 4 bâtiments (Loire, Rhône, Seine, Garonne) doivent être livrés par l’entreprise PIRIOU à la Marine nationale dans les deux prochaines années. Longs de 70 m et larges e 16 m, les BSAH déplacent 2 665 tonnes à pleine charge. 17 hommes composent l’équipage.

Aucune autorisation d’engagement et 33,30 M€ de crédits de paiement sont inscrits au programme 146 au profit du BSAH.

3.   Projection et mobilité terrestres

379 porteurs polyvalents terrestres (PPT), sur une cible finale de 1600 véhicules, ont été livrés à l’armée de terre en 2017. Ce programme n’a donné lieu à aucune autorisation d’engagement cette année. Le surcroît de crédits de paiement par rapport à la loi de finances s’explique par le report de charges « imprévus » de 2016 sur 2017.

Le programme VLTP (véhicule léger tactique polyvalent) vise au remplacement des véhicules P4. La cible finale n’a cessé de croître : de 2 450 véhicules initialement, les différents documents budgétaires ont fait état de chiffres sans cesse différents pour atteindre dans le RAP 2017 4 483. Cette nouvelle cible a-t-elle été prise en compte lors de la passation du marché en décembre 2016 ? Sur le plan budgétaire, si les crédits de paiement ont été conformes à la programmation budgétaire, les autorisations d’engagement ont été inférieures de 44 % ! Ceci interpelle…

D.   Engagement et combat

L’action « engagement et combat » est le grand bénéficiaire de l’exercice 2017. Les autorisations d’engagements dépassent la programmation et croissent de 182 % par rapport à 2016. Ce résultat est le fruit d’un rattrapage des deux exercices précédents qui avaient particulièrement calamiteux au regard des cibles annuelles.

Les crédits de paiement au profit de l’action « engagement et combat » sont également en augmentation et au-delà de la cible initiale, ceci pour la 4e année consécutive.

Le dynamisme budgétaire du système de force « engagement et combat » se retrouve dans les crédits de paiement, en forte hausse, en faveur des travaux de prospective :

1.   Frapper à distance

a.   MDCN

Le premier lot de missiles de croisière naval MDCN a été réceptionné en janvier 2017 au profit des FREMM. Sur le plan budgétaire, les dernières ouvertures d’engagements sont intervenues en 2011. En 2017, 46,40 M€ de crédits de paiement ont été consommés.

Les incidents de tir constatés au printemps 2018 en Méditerranée suscitent interrogations et inquiétudes. Dans l’attente d’explications claires du ministère des armées, notamment des états-majors concernés, la vigilance sur l’efficience de ce programme majeur est renforcée.

b.   Rafale

Conséquence des contrats export, la livraison de nouveaux appareils à l’armée de l’air a chuté. Un seul Rafale et un Rafale F1 rétrofité F3 ont été ainsi livrés en 2017. Ce mouvement est appelé à perdurer.

Sur le plan budgétaire, plusieurs opérations concernent le programme Rafale.

La principale, l’acquisition de Rafale F3, a bénéficié d’ouvertures massives d’engagements jusqu’en 2012, avec un pic à plus de 4,7 Mds€ en 2009. Depuis, l’empreinte budgétaire de ce programme majeur de l’armée de l’air se traduit en crédits de paiement même si, en 2017, 80 M€ ont été consommés en autorisations d’engagement non programmées en loi de finances initiale.

216,30 M€ de crédits de paiement ont été consommés en 2017 sur le Rafale, soit 13 % de plus que les crédits inscrits initiales en loi de finances.

Seconde opération, la rénovation des Rafale F1 de l’aéronavale au standard F3. Seuls des crédits de paiement ont été consommés sur cette opération en 2017 à hauteur de 11,90 M€ :

Les travaux du nouveau standard F3R, intégrant notamment le missile air-air METEOR et le pod de désignation laser nouvelle génération, ont quant à eux mobilisés 159,70 M€ de crédits de paiement en 2017 et 5,70 M€ d’autorisations d’engagement.

Enfin, le développement du standard F4 a mobilisé 130 M€ d’autorisations d’engagement alors que rien n’était prévu sur cette ligne en loi de finances initiale. Cette soudaine dépense est justifiée dans les documents budgétaires par des « travaux préparatoires au lancement du futur standard F4 (activité Rafale F4) qui se sont avérés indispensables aux vues des ambitions capacitaires ».

c.   Le Pod désignation laser NG

La livraison du premier des 45 Pod de désignation laser destiné à améliorer la précision des frappes air-sol doit intervenir en 2018. L’année 2017 fut donc respectueuse de la programmation budgétaire pour ne pas compromettre ce calendrier. Aucune autorisation d’engagement et 24,20 M€ de crédits de paiement furent ainsi consommés.

2.   Opérer en milieu hostile

a.   VBCI

En 2017, ont été livrés et mis en service les derniers VBCI modifiés version 32 tonnes, offrant une protection renforcée face aux engins explosifs improvisés. Ce programme est désormais clos même si 41 M€ de crédits de paiement ont encore été consommés en 2017.

b.   Hélicoptère TIGRE

Sur les 6 hélicoptères TIGRE devant être livrés en 2017, seuls 4 l’ont été. L’un a été livré par anticipation en 2016 ; un autre reporté en 2018. La cible est de 67 appareils au standard unique HAD.

Ce programme a été victime des arbitrages budgétaires de l’été. Les crédits inscrits en LFI ont été revus à la baisse, tant pour les autorisations d’engagement que pour les crédits de paiement :

Comme il est précisé par les documents budgétaires transmis au Parlement, « les écarts en paiements 2017 résultent notamment des mesures prises en gestion 2017 à la suite de l'annulation de crédits de paiements sur le programme 146. Ainsi, une partie des paiements prévus en 2017 en PLF a basculé dans le solde sortant de la gestion 2017 et a été payé début 2018 ». Ceci n’est pas de nature à apporter de la sérénité sur un programme ayant connu déjà de nombreux aléas.

c.   Torpilles

Le programme de Future Torpille Lourde (FTL) devant être embarquée à bord des SNLE et SNA compte parmi les plus chaotiques. L’année 2017 ne déroge pas à la règle. À l’instar des deux précédents exercices, aucune autorisation d’engagement n’a été consommée sur ce programme en 2017. Les crédits de paiement ont été inférieurs de 36 % à la programmation pour s’établir à 33,70 M€. Cet écart est justifié comme le résultat « principalement d'une modification du calendrier d'exécution des essais et d'une modification de la logique d'intégration sur les différents porteurs ».

d.   Missiles anti-navire

Opéré d’un navire, d’un sous-marin ou d’un aéronef, le missile Exocet fait régulièrement l’objet d’amélioration dans ses différentes versions afin d’en conserver la pertinence. En 2017, à l’instar des précédents exercices, aucune autorisation d’engagement n’a été consommée. Par contre, les crédits de paiement (42,50 M€) sont supérieurs de 25 % à la programmation budgétaire. Un tel écart aurait mérité de meilleures explications que : « l’écart constaté en engagement 2017 s’explique notamment par de moindres besoins pour les travaux d’expertise et d’essais partiellement compensés par des hausses économiques ». Donc, on ne sait pas.

Programme franco-britannique, le missile anti-navire léger (ANL), lancé en 2014, a mobilisé en 2017 aucune autorisation d’engagement et 51,10 M€ de crédits de paiement. Mais les reports de charges 2016-2017 et 2017-2018 non évalués ne permettent pas d’estimer la qualité de la dépense budgétaire sur ce programme.

e.   Les frégates

2017 a vu la livraison de la 4e FREMM (frégates multi-missions) à la Marine nationale. Cet événement largement salué par la communauté militaire ne doit pas cacher pour autant la gestion budgétaire particulièrement chaotique de ce programme.

Ainsi, en 2017, les autorisations d’engagement réellement consommées représentaient 13 % des montants inscrits en loi de finances initiale ! Les crédits de paiement, un tiers ! Rien dans les documents budgétaires transmis au Parlement sur l’exécution 2017 ne vient apporter d’explications à la hauteur des écarts constatés. Les éléments transmis tendent à minimiser ce qui relève manifestement d’une insincérité caractérisée des lois de finances.

Malgré l’entrée en service d’une troisième FREMM en 2017, la disponibilité de ces bâtiments modernes et technologiques ne cesse de glisser pour s’établir à 70,7 %, taux le plus faible de la toute la flotte de frégates à l’exception des presque trentenaires F70AA !

Au printemps 2017, le ministère de la défense a commandé la première des 5 frégates de taille intermédiaire (FTI) à Naval Group en vue d’une livraison à partir de 2023. Ceci explique la consommation de plus de 2,3 milliards € d’autorisations d’engagement sur ce programme en 2017. Les crédits de paiement ont été 3,3 fois supérieurs à ceux programmés en loi de finances initiale, laissant craindre que ce programme n’emprunte le même chemin d’insincérité budgétaire que le programme FREMM.

 

f.   Sous-marins nucléaires d’attaque

La marine nationale renouvelle l’intégralité de ses six SNA de la classe Rubis par autant de SNA de la classe Barracuda. Ce programme rencontre cependant des difficultés industrielles, selon les documents budgétaires, retardant la livraison du 1er exemplaire de 2019 à 2020. Ceci a entraîné le recul également d’un an de la commande du 5e sous-marin d’où un niveau d’autorisations d’engagement faible au regard de la prévision en LFI :

Par contre, le surcroît de crédits de paiement consommés en 2017 au regard de la programmation budgétaire est dû au report de charges de 2016 à 2017. Il n’est en aucun cas la traduction d’une mobilisation accrue de crédits en 2017.

Le report de livraison du SNA Barracuda a eu, pour effet immédiat, le ralentissement de l’opération de démantèlement des SNA Rubis. Aucune autorisation d’engagement et une moindre consommation de crédits de paiement ont été ainsi constatées en 2017 :

L’aménagement des infrastructures portuaires pour accueillir les nouveaux SNA a également pris du retard et se traduit par une moindre consommation d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement :

g.   SCORPION

Le programme SCORPION destinée notamment à renouveler le parc de véhicules blindés de l’armée de terre a subi les foudres de la gestion budgétaire 2017 malgré l’urgence à remplacer les véhicules actuels à bout de souffle.

Aucune autorisation d’engagement n’a été ainsi consommée alors que 100 M€ étaient inscrits en loi de finances. Ceci se traduit par le report d’un an du développement du VBMR léger

155,8 M€ de crédits de paiement ont été consommés alors que 190,80 M€ étaient programmés. Selon le rapport annuel de performances, « la baisse des paiements 2017 résulte principalement des ressources disponibles en 2017 et de l’application du principe de gestion mutualisée des ressources au niveau du programme P146. Ainsi, sur cette opération d’armement ; une partie des paiements prévus en 2017 en PLF a basculé dans le solde sortant de la gestion 2017 et a été payée début 2018 ».

h.   MMP

Les 50 premiers missiles sol-sol de moyenne portée (MMP), successeur du MILAN, ont été livrés en 2017 pour une cible de 400 postes de tir et 1 750 munitions à horizon 2024. Un décalage de livraison de 100 munitions a été opéré afin de réduire la consommation de crédits de paiement en 2017 (73,40 M€ contre 86,80 M€ en LFI). Les autorisations d’engagement ont été, quant à elles, dérisoires.

i.   Rénovation Mirage 2000-D

Les Mirage 2000D ont été une des grandes victimes de la gestion 2017 des crédits de la mission Défense. Alors que leur rénovation s’avère cruciale et a déjà fait l’objet de nombreux atermoiements par le passé, la commande des 45 premières opérations de rénovation (sur un total de 55) qui devait avoir lieu en 2017 a été reportée. « Le report des commandes 2017 en 2018 résulte des mesures prises en gestion 2017 à la suite de l'annulation des crédits de paiements sur le programme 146 ».

Ce report n’est pas immédiatement visible dans l’examen de l’exécution des crédits 2017 : les autorisations d’engagement ont été près du quadruple de la programmation initiale. Ceci est justifié par une mystérieuse « logique de gestion mutualisée des ressources du programme 146 ».

Les crédits de paiement ont été par contre inférieurs à ceux inscrits en loi de finances initiale. Le différentiel a alimenté le report de charges de 2017 à 2018.

j.   Rénovation ATL-2

15 avions de patrouille maritime ATL-2 doivent bénéficier d’une opération de rénovation traitant des obsolescences du système de combat et renforçant certaines capacités. En 2017, aucune autorisation d’engagement et 68,60 M€ de crédits de paiement (contre 61,10 M€ en LFI) ont été consommés.

3.   Protection et sauvegarde

Le système de force « protection et sauvegarde » a connu en 2017 une nette diminution de ses autorisations d’engagements consommées non seulement par rapport à l’exercice précédent que par rapport aux prévisions budgétaires.

Les crédits de paiement de ce système de force ont été plus conformes à la programmation budgétaire :

Les autorisations d’engagement et crédits de paiement dévolus à la prospective du système de forces « protection et sauvegarde » (programme 144) ont été en hausse en 2017 mais dans une proportion moindre qu’envisagée en LFI : 2,46 M€ d’autorisations d’engagement (contre 3,66 M€ en LFI) et 2,12 M€ de crédits de paiement (contre 3,24 M€ en LFI) :

 

4.   Les missiles air-air

Actuellement, l’armée de l’air a recours au missile MICA (missile d’interception de combat et d’autodéfense) dont les dernières livraisons sont intervenues en 2012. Elle doit réceptionner en 2018 les premiers exemplaires du missile METEOR. L’année 2017 était cruciale pour ne pas manquer ce rendez-vous. La plus forte mobilisation de crédits de paiement que les montants inscrits en loi de finances initiale doit cependant être relativisée car justifiée par « des hausses économiques ».

Lors d’un comité ministériel d’investissement au printemps 2017, a été décidé le développement du missile air-air MICA Nouvelle Génération. Mais le lancement du stade de réalisation, initialement programmé en décembre 2017 et justifiant ainsi les 213 M€ d’autorisations d’engagement inscrits en loi de finances initiale, a été repoussé d’un an. D’où l’inertie budgétaire de ce programme.

5.   La surveillance des approches maritimes

La marine nationale a recours à des Falcon 50 pour les missions de surveillance maritime. Ces 4 avions font l’objet de transformations et renforcements capacitaires échelonnés en plusieurs phases dans le cadre du programme AVSIMAR.

En 2017, aucune autorisation d’engagement et 3,50 M€ de crédits de paiement ont été consommés, conformément à la loi de finances initiale :

6.   FSAF

Les systèmes sol-air futurs (FSAF) protégeant des sites de défense (système SAMP/T Mamba) et les bâtiments de la marine nationale (système SAAM) contre les menaces aériennes (missiles, avions…) sont composés d’un lanceur et de missiles (ASTER 30 pour SAMP/T et ASTER 15 et 30 pour SAAM et FREMM DA) en cours de livraison. La dernière munition ASTER 30 B1 a été livrée en décembre 2017.

L’ASTER 30 fait l’objet d’un traitement d’obsolescence et d’une amélioration de ses performances dans le cadre de l’opération ASTER 30 Block 1 NT pour une livraison à partir de 2024.

En 2017, aucune autorisation d’engagement n’a été consommée tandis que 113,50 M€ de crédits de paiement étaient consommés.

Le différentiel de crédits de paiement s’explique par l’intégration du report de charges de 2016 à 2017.

7.   Préparation et conduite des opérations d’armement

Les autorisations d’engagement et crédits de paiement inscrits sous l’action 11 du programme 146 Préparation et conduite des opérations d’armement sont destinés à la direction générale de l’armement (DGA). L’année 2017 fut, sur le plan budgétaire, particulièrement heureuse. Initialement en baisse, tant les autorisations d’engagement que les crédits de paiement ont été au final en hausse non seulement par rapport à la loi de finances initiale que par rapport à l’exercice 2016.

Cette évolution favorable s’est également traduite en termes d’effectifs. 2017 est donc le deuxième exercice consécutif d’augmentation des effectifs :

Ces chiffres tirés des rapports annuels de performances diffèrent de ceux transmis en réponse au questionnaire portant sur le projet de loi de règlement 2017, preuve de la difficulté pour l’État à connaître la réalité de ses effectifs et pour le Parlement de contrôler le bon usage des deniers publics.

Les charges de personnel ont également progressé au-delà des prévisions et selon une courbe inverse.

La DGA compte 10 centres d’essais placés sous l’autorité de la direction technique. Ces centres ont pour mission d’apporter leur expertise et capacités techniques au profit prioritaire des autres entités de la DGA (unités de management de la direction des opérations, direction de la stratégie, direction du développement internationale), des structures de soutien du matériel des armées et des besoins de défense et de sécurité nationale ou alliés

Les effectifs des centres d’essais sont demeurés au-dessus de la barre symbolique des 6 000 franchie en 2016 :

La répartition par centre est disparate :

L’évolution des effectifs est également hétérogène :

V.   Droit de suite : le transport stratégique aérien en 2017

2017 a été une marquante pour l’externalisation du transport stratégique et tactique militaire français. Pour combler son déficit capacitaire, le ministère des armées fait appel à des prestataires privés pour transporter par voie aérienne hommes et matériels soit de la métropole vers les théâtres d’opération (transport stratégique), soit à l’intérieur même du théâtre (transport tactique).

Le 26 mars 2017, le rapport d’information du rapporteur spécial sur le transport stratégique a révélé les lacunes des capacités patrimoniales françaises, la dépendance extérieure qui en résulte pour mener à bien les missions de projection et des dérives dans les contrats d’externalisation.

À la suite de ce rapport, le parquet national financier a été saisi en vertu des dispositions de l’article 40 du code de procédure pénale d’abord par la Cour des comptes, puis par la ministre des armées au lendemain de perquisitions menées dans plusieurs services de l’État-major des armées.

Compte tenu de l’écho donné à ce rapport dans les médias et au sein des forces, il est apparu nécessaire d’actualiser les observations faites au regard du bilan opérationnel et financier 2017

A.   La projection de fret, faiblesse des capacités françaises

1.   Un tiers de la projection de fret assuré par les moyens patrimoniaux en 2017

Le bilan 2017 (19 556 tonnes transportées) confirme la faiblesse des capacités françaises de projection : les ressources patrimoniales n’ont assuré qu’un tiers du transport stratégique aérien de fret mais presque la totalité du transport de passagers.

Pour le transport de passagers (près de 100 000 personnes en 2017), la flotte française a couvert 98 % des besoins.

La montée en puissance de l’A400M sans cesse annoncée et l’acquisition de C130J, compensant les retards du nouvel avion de transport militaire devraient améliorer la part des capacités patrimoniales dans la couverture des besoins de transport stratégique.

Dans le scénario le plus optimiste, la France ne disposera toujours pas de capacités patrimoniales pour le fret aérien dit hors normes exigeant des avions également hors normes. L’appel aux capacités de Nations alliées permet de compenser que très partiellement cette lacune.

2.   Un recours limité aux C17 et C130 alliés en 2017

792 tonnes de fret et 978 passagers ont été transportés en 2017 par des moyens aériens de nations alliées. Contrairement aux pourcentages présentés dans la réponse à la question PLR2017 n°058 (qui ne tient pas compte des volumes transportés par affrètement), ceci représente 7 % des besoins pour le fret et moins de 1 % des besoins passagers.

Le recours aux capacités alliées constitue une première dépendance extérieure. La planification de ces vols est complexe car dépendante totalement des priorités alliées. Ce mode opératoire ne peut donc être considéré comme une alternative pérenne.

3.   L’affrètement couvre 56 % de la projection aérienne du fret militaire en 2017

56 % du fret militaire projeté par voie aérienne l’a été par affrètement en 2017. Deux principaux contrats sont à la disposition du ministère des armées :

– le contrat SALIS, via l’OTAN, qui permettait de disposer uniquement d’An124 en 2017, alors que les années précédentes, d’autres appareils (Il76, B747) étaient mis à disposition ; cette restriction était due aux aléas contractuels et a été levée pour 2018 ;

– le marché à bons de commande attribué en 2014 et confirmé pour l’exercice 2017 à la société ICS, permettant de disposer d’An124, Il76 e t B747.

Chacun de ces deux contrats répond à des besoins particuliers explicités dans le rapport d’information de mars 2017. De même, le calcul des coûts à l’HdV n’inclut pas les mêmes facteurs. Ainsi, lorsque la France a recours aux avions via SALIS, elle prend en charge le pré-positionnement de l’avion de sa base à Leipzig à l’aéroport de départ France (Châteauroux, Pau ou autre) ainsi que le retour à sa base, contrairement au marché à bons de commande. Par contre, le carburant est intégré dans les tarifs SALIS, contrairement aux avions affrétés par la société ICS, approvisionnés pour la plupart par le service des essences des armées (SEA).

Le bilan transmis par le ministère des armées sur l’affrètement aérien stratégique, comparé aux exercices précédents, marque une nette rupture en 2017 au profit du contrat SALIS grâce à une optimisation des missions affrétées. Les gains financiers pour le ministère des armées sont manifestes, même si les chiffrages présentés dans les réponses au questionnaire sont sujet à interrogation (cf supra).

 

Mention doit être faite du marché voie aérienne commerciale attribué à la société Bolloré Logistics.

B.   La persistance des préoccupations

1.   Un suivi financier toujours problématique

L’examen attentif des différentes réponses transmises au rapporteur spécial et relatives au coût de l’affrètement aérien suscite des interrogations :

– Par le contrat SALIS, 8697 tonnes ont été transportées en 2017. Le coût de cette prestation est établi à 35,91 M€ (réponse n° 057) ou 40,38 M€ (réponse n° 060). Pourquoi une telle différence là où un seul chiffre doit être mentionné ?

– L’affrètement via ICS aurait coûté en 2017 11,68 M€ selon la réponse n° 057. La réponse n° 061 indique un montant identique mais en précisant qu’il s’agit d’estimation. Qu’en est-il alors du coût 2017 pour SALIS ?

– Le tableau récapitulatif exposé dans la réponse n°057 et reproduit ci-dessous ne précise pas le coût du carburant pour les missions ICS et pris en charge directement par le SEA, venant de ce fait alourdir de façon significative la facture finale.

Le rapporteur spécial s’interroge donc sur la fiabilité du chiffrage financier de l’affrètement par les services de l’état-major des armées (CSOA et SSLT). Il est regrettable que les données transmises pour l’exercice 2017 soient sujettes à caution au regard des efforts accomplis au cours de l’année sur le plan opérationnel pour optimiser l’affrètement stratégique.

L’insincérité des chiffres est d’autant plus dommageable que le rapport parlementaire de mars 2017 avait souligné l’impérieuse nécessité de disposer d’un suivi interne juridique et financier compétent pour accompagner les contrats d’externalisation. Le rapporteur spécial était en droit d’attendre une plus grande vigilance par les autorités ayant transmis les réponses à son questionnaire.

2.   Une dépendance extérieure préoccupante

Le rapport parlementaire sur le transport stratégique de mars 2017 interpellait le ministère des armées, et notamment les états-majors, sur la dépendance des forces françaises aux avions russes et ukrainiens pour la projection et l’entretien de leurs matériels. Le silence qui s’en est suivi voire la négation du problème exprimée lors de certaines auditions intervenues ultérieurement, reste incompréhensible. Seule la ministre des armées semble avoir pris conscience de l’enjeu.

Ce refus d’accepter une évidence était d’autant plus irresponsable qu’au printemps 2018 la société russe VDA a annoncé ne plus vouloir transporter de matériels militaires à compter du 1er janvier 2019. Cette décision revient à donner à la compagnie ukrainienne Antonov Company le monopole des An124 vis-à-vis des forces européennes. Or, la flotte d’An124 de cette société est restreinte et ne permet pas de couvrir l’intégralité des besoins. Aussi, les états-majors européens, et principalement la France et l’Allemagne, sont face à un problème insoluble.

Interrogée par Claude de Ganay, rapporteur pour avis du programme 178 de la commission de la défense, le 4 juin 2018, la ministre des armées a regretté que les Européens n’aient pas suffisamment insisté sur « la dimension stratégique en termes de souveraineté de ce type d’avion » envisagé de faire appel au fonds européen de défense.

3.   Le marché à bons de commande en question

Tout comme SALIS, la société ICS n’opère pas d’avions en direct. Elle fait appel à des compagnies étrangères pour transporter le fret militaire qui lui a été confié en 2017 : la compagnie ukrainienne Antonov Company (AC), anciennement Antonov Design Bureau (ADB) pour l’An124, la compagnie SILKWAY (Azerbaïdjan) pour l’IL76 et la compagnie Cargo Air Line (CAL, Israël) pour le Boeing 747 cargo.

Aucune de ces 3 compagnies ne figure parmi les co-contractants mentionnés par la société ICS lors de l’appel d’offres à l’automne 2014. C’est par un avenant établi par ICS et le SSLT fin juillet 2017 que SILKWAY et CAL apparaissent en tant que fournisseurs additionnels, notion inconnue du droit des marchés publics.

Cet avenant appelle deux observations :

– comme en atteste le rapport parlementaire de mars 2017, la société azérie SILKWAY fournissait bien avant cet avenant des IL-76 à ICS. Il s’avère donc que le cadre contractuel d’exécution du marché n’était pas régulier avant signature de l’avenant à l’été 2017 ;

– le recours à la société israélienne CAL, au lieu et place d’AIR France CARGO, ne manque pas d’étonner d’autant plus que l’affrètement stratégique aérien militaire a pour principale destination des pays arabes. Les risques diplomatiques que peut générer le pavillon de l’avion transportant du fret militaire français, ne semblent pas avoir été perçus par le ministère des armées.

Ces observations viennent faire écho à celles développées dans le rapport d’information de mars 2017. Il est regrettable que, dans sa réponse à la question n° 061 relative au bilan 2017 de l’affrètement aérien par la société ICS et compte tenu des événements intervenus sur le plan judiciaire au cours de l’année, le ministère des armées ne fournisse aucune évaluation de la prestation opérée par la société. Or, le Contrôle général des armées a été missionné par la ministre pour évaluer la fonction transport stratégique. L’inspection générale des armées a, de son côté, mené des investigations, procédant à la saisie de matériel informatique quelques semaines après la publication du rapport parlementaire.

Malgré ses demandes, le rapporteur spécial n’a pas été informé des conclusions de ces missions d’inspection et de contrôle et ne peut donc pas affirmer, à ce jour, que les mesures nécessaires et les sanctions disciplinaires ont été prises en interne par l’état-major des armées pour éviter des dérives futures dans la gestion des externalisations.

Dans la réponse à la question PLR2017 n°61, il est brièvement fait mention que le recours à la société ICS a été « interrompu depuis décembre 2017 ». Cette formulation, validée par l’État-major des armées, est trompeuse car elle peut laisser supposer que les prestations peuvent reprendre à tout moment. Or, il n’en est rien. Le marché à bons de commande attribué à la société ICS suite à un appel d’offres en 2014, couvrait les années civiles 2015 à 2018 inclus. Mais ce marché était soumis à une confirmation annuelle. Or, suite aux instructions données par la ministre des armées, au regard des éléments en sa possession non communiqués au rapporteur spécial malgré ses demandes, le marché n’a pas été confirmé pour l’exercice 2018, mettant ainsi un terme à son exécution (et non l’interrompant). Un nouvel appel d’offres au périmètre en cours de définition devrait intervenir au cours du second semestre 2018.

Le peu de mention faite à cette décision majeure et sans précédent dans les réponses au questionnaire du rapporteur spécial est incompréhensible, d’autant plus qu’elle est intervenue en novembre 2017.

4.   L’accord-cadre en urgence

En 2017, par cet accord ont été transportés 7 tonnes de fret et 1 356 passagers.

Le ministère des armées ne précise pas le nom des sociétés étant intervenues en 2017.

Le 15 février 2018, le SSLT adressait à ICS, prestataire de l’accord-cadre d’affrètement en urgence, trois avenants destinés à prolonger l’accord. Cet envoi ne manque pas de surprendre compte tenu de la volonté de la ministre des armées de ne plus avoir de lien avec la société ICS, comme elle l’a précisé lors d’un entretien à France Inter le 9 février 2018. La réponse PLR2017 n°62 relative à l’accord-cadre en urgence n’aborde pas cette prolongation car intervenue en 2018 et non au cours de l’année 2017 objet du questionnaire.

 

   ANNEXES
documents relatifs au contract ics

 

 

Cette proposition faite par le SSLT à ICS est concomitante à un vol aller et retour entre la Géorgie et la république Centrafricaine pris en charge par la France et opéré par ICS dans le cadre d’un marché subséquent à l’accord-cadre, signé en 2018 (n° 2018.012.2018.010). Selon l’attestation de service fait établie par le CSOA, l’exécution du vol a donné lieu à un changement de compagnie par le prestataire sans que ce dernier n’en ait informé le ministère des armées.

Malgré cette observation révélatrice des pratiques employées et tout sauf annodine, quitus a donc été donné quatre jours plus tard. On peut s’étonner de telles largesses compte tenu des instructions de la ministre au sujet du prestataire.

Ces éléments incitent donc à poursuivre un suivi parlementaire vigilant des affrètements aériens stratégiques militaires en 2018 et au-delà.

 

   Travaux de la commission

Lors de sa réunion de 16 heures, le lundi 4 juin 2018, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu Mme Florence PARLY, ministre des armées.

 

 

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

 

La vidéo de cette réunion peut être consultée sur le site de l'Assemblée nationale.

 

 

 

*

*     *