INTRODUCTION
Depuis 2016, on observe une nette progression des crédits de la Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur (MIRES). Les crédits votés en loi de finances initiale (LFI) pour 2017 représentent ainsi 27,05 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 26,95 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), ce qui représente une progression de 2,9 % en AE comme en CP par rapport à la LFI 2016.
Au sein de la mission, les crédits consacrés à l’enseignement supérieur sont regroupés dans les programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire et 231 Vie étudiante qui totalisent 15,7 milliards d’euros en AE et en CP.
Comme les années précédentes, ils connaissent une évolution positive puisqu’ils augmentent de 2,5 % en AE et 3,2 % en CP. L’exécution des crédits est très légèrement inférieure aux crédits ouverts sur l’année, lesquels n’ont que peu évolué par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2017, ce qui témoigne d’une budgétisation initiale conforme à la réalité des dépenses.
EXÉCUTION 2017 DES DÉPENSES DE LA MISSION
(en millions d’euros)
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Programme
|
|
LFI
|
Mouvements en cours d’exercice
|
Crédits
ouverts
|
Exécution
|
|
150
|
AE
|
13 264,8
|
– 15,7
|
13 248,8
|
13 147,5
|
|
CP
|
13 226,9
|
– 60,1
|
13 166,8
|
13 133,6
|
|
231
|
AE
|
2 691,4
|
– 39
|
2 652,4
|
2 642,7
|
|
CP
|
2 688,1
|
– 33,7
|
2 654,4
|
2 643,7
|
|
Total
|
AE
|
15 956,2
|
– 54,7
|
15 901,2
|
15 790,2
|
|
CP
|
15 915
|
– 93,8
|
15 821,2
|
15 777,3
|
Source : RAP MIRES 2017.
RATIOS D’EXÉCUTION 2017
(en pourcentages)
|
|
Consommés /
adoptés
|
Consommés /
ouverts
|
|
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
|
Programme 150 Formations supérieures et recherche
universitaire
|
99,1
|
99,3
|
99,2
|
99,7
|
|
Programme 231 Vie étudiante
|
98,2
|
98,3
|
99,6
|
99,6
|
|
Total
|
99,1
|
99,1
|
99,3
|
99,7
|
Source : RAP MIRES 2017.
I. Une exécution globalement conforme aux prévisions
La consommation des crédits sur les programmes 150 et 231 demeure à un niveau élevé, proche des autorisations sur l’année, et légèrement supérieure aux autorisations initiales. La consommation des crédits diffère ainsi de la consommation des plafonds d’emplois, qui demeurent loin des autorisations sur l’année.
1. L’exécution des crédits sur le programme 150 : Formations supérieures et recherche universitaire
Sur le programme 150, les CP votés en LFI 2017 excèdent de 333,8 millions d’euros les crédits votés en 2016, différence qui porte principalement sur les crédits de masse salariale inclus dans les subventions pour charge de service public (titre 3).
Les subventions pour charges de service public inscrites sur le programme 150 représentent 12,3 milliards d’euros en AE et CP et constituent de loin le principal poste de dépenses, qui financent les opérateurs de la mission, au premier rang desquels les universités.
Les décrets du 20 juillet 2017 et du 30 novembre 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance, ont annulé 154,8 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 163,4 millions d’euros en crédits de paiement (CP) sur les deux programmes Enseignement Supérieur de la MIRES. Sur le programme 150, les annulations ont porté sur des crédits d’opérations immobilières décalées (Campus) ainsi que sur la réserve de précaution.
Les ouvertures et la consommation des crédits au titre du programme 150 au titre de la dotation de service public ne peuvent toutefois s’exonérer d’une réflexion parallèle sur la situation financière difficile de certains établissements passés aux responsabilités et compétences élargies.
Dans son rapport annuel, la Cour des comptes alerte ainsi sur la situation budgétaire « très dégradée » de sept universités et d’une école d’ingénieur, soit deux établissements de plus que l’an dernier. Pour nombre de ces universités, les difficultés sont structurelles : le besoin de financement risque d’être durablement supérieur à leur capacité à lever des ressources propres. Ces difficultés ont des origines diverses : difficultés à piloter la masse salariale, problème de trésorerie, augmentation trop rapide de la démographie étudiante, etc. Le rapporteur spécial note que cette situation est préoccupante, notamment dans le cas des universités de Grenoble et de Lille, dont la situation financière s’est aggravée depuis 2016.
2. L’exécution des dépenses sur le programme 231 : Vie étudiante
Sur le programme 231, les CP votés en 2017 excèdent de 201,3 millions d’euros ceux votés en LFI 2016. Cette différence repose notamment sur la prévision de la dynamique des dépenses liées aux dépenses d’intervention directes (aides aux étudiants), portées par l’action 1, qui sont pour l’essentiel des dépenses de guichet et représentent en exécution 2,3 milliards d’euros.
Ces aides sont détaillées ci-dessous :
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Dispositif
|
Évolution
|
LFI 2017
|
Dépenses constatées
|
Écart
|
|
Bourses sur critères sociaux
|
Fusion des deux premiers échelons de bourse ont été fusionnés à partir de la rentrée 2016, chaque échelon est désormais rémunérateur
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2 051,89
|
2 035,2
|
16,69
|
|
Aides au mérite
|
Dispositif réformé en 2015. Attribuée sous forme de bourse aux bacheliers bénéficiant de bourse sur critères sociaux et ayant obtenu la mention « très bien » au baccalauréat
|
44,11
|
56,37
|
– 12,26
|
|
Aides à la recherche du premier emploi ARPE
|
Créés par la loi du 8 août 2016 et mises en place à compter de la rentrée 2016
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58
|
33,66
|
24,34
|
|
Aide à la mobilité master
|
Mise en œuvre à la rentrée 2017. Dispositif non prévu en LFI.
|
0
|
6
|
– 6
|
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Grande école du numérique
|
Mise en œuvre à la rentrée 2017 et non prévue en LFI. S’adresse, sous conditions de ressources aux étudiants poursuivant une formation labellisée GEN et non financés par ailleurs.
|
0
|
1,5
|
– 1,5
|
Source : Cour des comptes à partir des données LFI et chorus.
Contrairement à l’exercice 2016, les crédits inscrits en LFI 2017 ont largement couvert les dépenses d’aides directes inscrites sur le programme 231. On constate même un écart positif de 21,3 millions d’euros en raison d’un effectif réel de boursiers inférieur aux prévisions.
Néanmoins, avec l’afflux dans l’enseignement supérieur d’un nombre plus élevé d’élèves au cours des prochaines années, la qualité de la programmation initiale demeurera un sujet notable. En 2017, la prévision d’exécution conduisait à un besoin de crédits supplémentaires de 148 millions d’euros largement financés par la réserve de précaution.
L’écart positif entre prévision et exécution est également dû au surdimensionnement du dispositif d’aides à la recherche du premier emploi (ARPE). L’ARPE avait été mis en place à la rentrée 2016 et son coût de 25 millions d’euros n’avait pu être anticipé en LFI. Au titre de l’année 2017, les crédits disponibles pour l’ARPE s’élevaient à 40,52 millions d’euros. Le montant final des dépenses pour l’ARPE s’élève à 33,66 millions d’euros, dont 8,7 millions d’euros ont été nécessaires pour solder la campagne de 2016. Ce sont au total 27 731 diplômés qui ont bénéficié de l’aide dont 1 957 anciens apprentis et 25 774 anciens boursiers.
Un montant de 3 millions d’euros a par ailleurs été redéployé afin de financer l’aide à la mobilité master créée en 2017 et qui permet aux étudiants boursiers de bénéficier d’une aide de 1 000 euros s’ils s’inscrivent dans un master situé géographiquement en dehors de l’académie dans laquelle ils ont obtenu leur licence. Cette aide, par conséquent non inscrite en LFI, a été financée par des mouvements de crédits en gestion à parts égales depuis l’ARPE et les aides spécifiques pour un montant total de 6 millions d’euros. En 2017, 5 731 étudiants ont bénéficié de cette aide.
L’exécution 2017 est en outre marquée par la fin de la réforme du dispositif de compensation de l’exonération des droits d’inscription des étudiants boursiers. Le gouvernement précédent avait en effet engagé, en 2014, une réforme sur 4 ans qui avait conduit à compenser la totalité des exonérations de droits d’inscription des étudiants boursiers sur critères sociaux aux universités. Progressive sur quatre ans, cette réforme a consisté dans un premier temps à sortir des socles de référence des modèles « universités » et « école d’ingénieurs » près de 104 millions d’euros correspondant à un effectif constaté de 468 000 boursiers. Après avoir réparti cette charge de manière uniforme entre tous les établissements, un rééquilibrage s’est opéré par quart tous les ans jusqu’à ce que le montant sorti du socle du modèle « compensation boursière théorique » soit égal au montant réel constaté « compensation boursière réelle ».
3. Un manque de suivi du plan 5 000 et une sous-exécution répétée des plafonds d’emploi des universités
L’année 2017 a été marquée par la création de 1 000 emplois nouveaux pour l’enseignement supérieur, dont 985 sur le périmètre du programme 150 (dont 170 sur le titre 2, répartis entre les créations T2 prévues en LFI – 50 – et les créations T2 non prévues en LFI – 120), et le financement en année pleine des créations notifiées en 2016, pour un total de 60,4 millions d’euros.
Cependant, de manière générale, la prévision et l’exécution des crédits de personnel et des plafonds d’emplois demeurent un enjeu sur la MIRES. Trop souvent, l’augmentation du plafond d’emplois ne se traduit pas par des créations effectives de postes mais vient compenser l’impact budgétaire des mesures salariales ainsi que le glissement vieillesse technicité (GVT).
Cela a un impact au regard des engagements ministériels. Ainsi, au titre du suivi du plan de création des 5 000 postes d’enseignants-chercheurs lancé en 2014, seulement 74 % des emplois notifiés ont été effectivement suivis de recrutements. Le Ministère ne dispose que d’une vision très globale de l’utilisation des 26 % de crédits restants. La Cour des comptes relève à cet égard le manque de transparence et de suivi des crédits votés par le Parlement dans le but précis de créer des emplois alors que ce plan représente un coût cumulé de plus de 735 millions d’euros depuis 2013. Une partie des emplois a certainement servi à financer la masse salariale.
Par ailleurs, les montants présentés au titre 2 et les plafonds d’emplois ne représentent que partiellement les enjeux du programme 150. En effet, les dépenses de personnel des opérateurs représentent 77 % des crédits (CP) du programme 150. Ces crédits sont inclus dans la subvention pour charge de service public (titre 3) pour les établissements passés aux responsabilités et compétences élargies (RCE) et en titre 2 et titre 3 pour les établissements non RCE. En 2017, les dépenses de personnel des établissements passés aux RCE se sont élevées à 11,8 milliards d’euros. Par ailleurs, tous les établissements peuvent allouer des crédits aux dépenses de personnel sur leurs ressources propres.
Au final, le rapporteur spécial note qu’on ne dispose d’aucune visibilité globale sur le pilotage consolidé des dépenses et des évolutions budgétaires, notamment celles liées à la masse salariale, dans l’ensemble des établissements.
Ainsi, les 105 établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) utilisent les crédits supplémentaires librement, normalement dans le respect de la soutenabilité financière. Compte tenu de la rigidité de leur masse salariale, ils ne procèdent ainsi pas systématiquement à des créations d’emplois mais financent la progression mécanique de la masse salariale. L’autonomie conférée à ces opérateurs les conduit ainsi à piloter leur masse salariale sans « saturer » le plafond d’emplois voté par le Parlement, auquel s’ajoute le plafond « établissement » correspondant aux emplois financés sur ressources propres.
On constate donc une sous-consommation de 11 498 ETPT sous plafond État en 2017. Cet écart peut poser problème au regard des engagements quantitatifs pris par l’exécutif, comme au regard de la situation financière de certaines universités dont il est également un baromètre.
4. La nécessité d’un meilleur suivi du plan 40 000 logements dans la perspective du plan 80 000 annoncé par le Gouvernement
L’année 2017 est la dernière année de mise en œuvre du plan visant la création de 40 000 logements sociaux sur la période 2013-2017.
Ce plan visait à développer l’offre de logements pour permettre au plus grand nombre d’étudiants qui en font la demande d’accéder à un hébergement de qualité, à un moindre coût.
Selon la dernière actualisation du tableau de bord national effectuée le 31 mars 2017, 40 391 places nouvelles ont été créées entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2017, avec 20 487 places en province et 19 904 places en Île-de-France.
Ce plan est donc, dans l’ensemble, une réussite mais les engagements financiers hors bilan des CROUS n’ont fait l’objet d’aucun suivi fiabilisé, alors que leur niveau est élevé (entre 1 et 2 milliards d’euros). L’opération a en outre été marquée par des difficultés de financement, notamment à cause de la complexité des partenariats public-privé. Il apparaît que les pratiques comptables sont encore largement hétérogènes selon les CROUS. Le suivi des engagements hors bilan pourrait donc à cette fin être intégré au futur contrat d’objectif du CNOUS.
Par ailleurs, le ministre de la cohésion des territoires a annoncé un « plan 80 000 logements » dont 60 000 logements étudiants qui devraient être créés sur le quinquennat. Avec la fin du plan engagé par le précédent gouvernement, l’État prévoit donc la construction de plus de 100 000 logements pour les étudiants en 10 ans.
Le rapporteur spécial s’associe donc aux recommandations de la Cour des comptes de définir une méthode de comptabilisation des engagements hors bilan unique et d’en imposer la mise en œuvre aux CROUS. En outre, le CNOUS a fait état du manque de moyens dont il disposait à ce jour pour mener à bien l’ensemble des constructions, notamment face à un gel de ses ressources.
II. Les moyens déployés pour la formation continue dans les universités
Le rapporteur spécial a choisi de s’intéresser au développement de la formation continue dans les universités car celle-ci est cruciale non seulement pour le développement d’une formation tout au long de la vie, pour laquelle les universités sont des acteurs essentiels, mais également du point de vue des ressources propres des établissements d’enseignement supérieur, dont la formation continue pourrait représenter une part croissante à l’avenir. En effet, la formation continue représente déjà un volume de près de 438 000 stagiaires en 2017 pour un financement de l’ordre de 449 millions d’euros, dans les établissements relevant du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche.
Reprise d’études
|
|
Universités
|
CNAM
|
Écoles
|
Total supérieur *
|
|
Volume financier
(en euros)
|
329 054 904
|
115 778 557
|
29 341 359
|
449 206 277
|
|
Nombre de stagiaires
formation
|
335 005
|
83 388
|
20 004
|
438 395
|
(*) Établissement relevant du MESRI
Source : DGESIP.
Validation des acquis de l’expérience
|
|
Effectifs
|
%
|
|
Validations totales après examen par un jury de VAE
|
2 278
|
65
|
|
Validations partielles après examen par un jury de VAE
|
916
|
26,2
|
|
Ensemble des validations après examen par un jury de VAE
|
3 192
|
91,2
|
|
Validation après préconisations post-jury
|
307
|
8,8
|
|
Ensemble des validations
|
3 499
|
100
|
(*) Données qui ne concernent que les établissements d’enseignement supérieur. Le nombre de VAE dans l’enseignement supérieur double avec l’intégration des BTS
Source : DGESIP.
Nombre et typologie des diplômes délivrés solLicités
|
|
Université
|
CNAM
|
Écoles
|
Total
|
|
Heures stagiaires pédagogiques
|
38 981 387
|
15 452 706
|
2 219 360
|
56 653 453
|
|
Nombre de diplômes délivrés
|
101 222
|
7 211
|
1 444
|
109 877
|
|
Dont
|
|
DUT
|
2 190
|
52
|
|
2 182
|
|
L
|
3 848
|
2 443
|
|
6 280
|
|
LP
|
14 075
|
1 051
|
|
16 026
|
|
M
|
15 348
|
606
|
|
16 042
|
|
O
|
80
|
40
|
|
120
|
|
Autres types de certifications (diplômes d’université, formations courtes)
|
64 845
|
2 929
|
|
67 774
|
Source : DGESIP.
Principaux domaines de formation
|
|
% de diplômes
obtenus
|
|
Médecine, odontologie, pharmacie
|
29,44 %
|
|
Sciences économiques, gestion (hors AES)
|
11,32 %
|
|
Sciences humaines et sociales
|
9,58 %
|
|
Science et technologie
|
7,33 %
|
|
Gestion des entreprises et des administrations
|
5,41 %
|
|
Lettres – sciences du langage – arts
|
5,05 %
|
|
Management et société
|
4,92 %
|
|
Droit sciences politiques
|
4,90 %
|
|
Techniques de commercialisation
|
3,30 %
|
|
Science de la nature et de la vie
|
2,44 %
|
Source : DGESIP.
Autonomes dans la gestion de leur masse salariale et leurs moyens logistiques, les établissements organisent la formation continue selon des formes différentes.
Certains ont opté pour un service centralisé (commun) alors que d’autres s’appuient sur des cellules décentralisées, positionnées dans les composantes et faisant appel à des personnels avec des quotités équivalent temps plein variables. Les ressources humaines mobilisées se composent majoritairement de personnels administratifs contractuels.
La DGESIP met également des moyens à disposition des universités sélectionnées dans le cadre des 2 appels à manifestation d’intérêt en 2016-2017 :
– l’expérimentation « Pilotes FC », dotée de 30 postes, lancée en janvier 2016 ;
– la deuxième expérimentation « Pilotes FTLV », dotée de 20 postes, a démarré en janvier 2017.
1. Les difficultés juridiques qui peuvent se poser en matière de séparation entre formation initiale et continue
Les difficultés trouvent majoritairement leur origine dans l’histoire et les différentes étapes de l’intégration de la formation continue dans les organisations, plus que dans une réglementation ; elles sont le fruit d’usages qui se sont transmis et ancrés au fil du temps. Un guide « RH », fruit des travaux du groupe lauréat des deux appels à manifestation d’intérêt cités ci-dessus, est en voie de finalisation et devrait permettre de lever bon nombre de freins constatés dans le domaine des ressources humaines.
Une meilleure reconnaissance des compétences des services communs de formation continue par les services centraux des universités devrait ainsi permettre de réduire les démarches administratives dans ce domaine et les délais associés. La reconnaissance de certains métiers nouveaux tel celui de commercial serait alors facilitée.
Au-delà des aspects juridiques, le développement d’une véritable formation tout au long de la vie est limité par la contribution prioritaire des enseignants-chercheurs à la charge de la formation initiale et leur obligation de production en matière de recherche. Or, la diversification des publics de l’enseignement supérieur et la demande sociale en termes de montée en compétences nécessitent de mieux accompagner les enseignants-chercheurs dans les missions pédagogiques, éventuellement en reconnaissant davantage leur investissement dans le suivi des étudiants et des stagiaires de la formation continue.
La mise en place de sociétés universitaires et de recherche, telles qu’envisagées dans le cadre du programme d’investissement d’avenir, devrait permettre de conduire des actions de gestion et de commercialisation des prestations de formation continue. Il semble toutefois important de préciser le périmètre de ces actions de formation continue confiées à ces filiales compte tenu des missions confiées aux EPSCP par la loi.
2. Un approfondissement nécessaire de l’effort en faveur de la formation continue
S’appuyant sur un rapport de l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR) de juillet 2014, la DGESIP a élaboré sous l’autorité du cabinet de la ministre chargée de l’enseignement supérieur une feuille de route de la formation tout au long de la vie en mars 2015 autour de plusieurs axes dans la ligne des recommandations du « rapport Germinet ». Quelques axes peuvent être soulignés :
– élaboration d’un référentiel de coûts complets incluant les spécificités de la mise en œuvre d’actions de formation continue en présentiel et à distance ;
– amélioration de la lisibilité de l’offre de formation du supérieur ;
– élaboration de fiches nationales sur les diplômes nationaux pour publication au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Publications achevées pour les licences, en cours pour les licences professionnelles, en voie d’engagement pour le doctorat ;
– lancement du projet du portail national DECODES (Développer ses Compétences Dans l’Enseignement Supérieur) qui vise à présenter l’offre de l’enseignement supérieur en matière de formation continue et simplifier les démarches administratives.
– accompagnement des établissements dans la dématérialisation de la démarche de VAE, notamment la phase de recevabilité.
– projet de modification réglementaire (D. 714-65 du code de l’éducation) dans le but de supprimer la réaffectation des excédents de formation continue au cours des trois exercices suivants, qui n’est plus justifiée dans le contexte de moyens globalisés et de l’autonomie des établissements.
Le rapporteur spécial relève que le développement de la formation continue dans les établissements d’enseignement supérieur pourrait également s’appuyer sur une meilleure connaissance des sources de financement des stagiaires. En particulier, il semble difficile, à l’heure actuelle, de retracer les parts respectives du financement individuel, des financeurs de la formation professionnelle (Agefos-PME, Unagecif, Opcalia, Medef), des entreprises ou encore des acteurs institutionnels locaux ou nationaux. À ce titre, la création du compte personnel de formation (CPF) peut entrer en résonance avec le développement de l’offre de formation continue dans les établissements d’enseignement supérieur, selon des modalités qu’il convient de préciser.
N° 1055