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Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire

Lundi 4 juin 2018

Séance de 21 heures 30

Compte rendu n° 102

de M. Éric Woerth,
Président

–  Commission d’évaluation des politiques publiques :

Mission Recherche et enseignement supérieur : audition de Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation

–  Présences en réunion 24

Présidence

La commission entend, dans le cadre de l’évaluation des politiques publiques, Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation sur la mission Recherche et enseignement supérieur.

M. le président Éric Woerth. Nous sommes ici réunis en commission d’évaluation des politiques publiques afin d’évaluer l’ensemble des crédits des missions lors d’une vingtaine de réunions. Nous allons donc surtout étudier le passé, ce qui n’interdit pas de se projeter dans l’avenir.

Les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis forment la structure de cette commission. Ils ont choisi des thèmes d’évaluation ; peut-être ces thèmes avaient-ils été choisis avant la création de cette commission, qui a été organisée très rapidement sur le fondement d’une évolution de la procédure budgétaire.

L’année prochaine, nous aurons probablement des programmes plus construits, mais le sujet est aujourd’hui bien ancré : le Parlement doit être au cœur de l’évaluation des politiques publiques, et nous partageons cette conviction sur tous les bancs de cette Assemblée.

Nous allons vous entendre ce soir sur les crédits de la recherche et de l’enseignement supérieur, dont vous avez la charge.

M. Fabrice Le Vigoureux, rapporteur spécial pour les crédits de l’enseignement supérieur et de la vie étudiante. Mes chers collègues, l’exécution 2017 des crédits sur la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur montre une progression nette des crédits de 2,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. L’augmentation de ces crédits est légèrement plus favorable à l’enseignement supérieur qu’à la recherche, notamment pour faire face à un afflux significatif d’étudiants.

Les crédits consacrés à l’enseignement supérieur, regroupés dans les programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire et 231 Vie étudiante, totalisent ainsi 15,7 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

Les subventions pour charges de service public inscrites sur le programme 150 représentent 12,3 milliards d’euros et constituent de loin le principal poste de dépenses ; elles financent les opérateurs de la mission, au premier rang desquels les universités. Ce poste de dépenses augmente de 333 millions d’euros par rapport à 2016.

Cette augmentation des crédits versés aux universités ne peut cependant masquer la situation financière difficile de certains établissements passés aux responsabilités et compétences élargies. Dans son rapport annuel, la Cour des comptes alerte ainsi sur la situation budgétaire « très dégradée » de sept universités et d’une école d’ingénieurs, soit deux établissements de plus que l’an dernier. Pour nombre de ces universités, les difficultés sont structurelles : le besoin de financement risque d’être durablement supérieur à leur capacité à lever des ressources propres. Ces difficultés ont des origines diverses : difficultés à piloter la masse salariale, problèmes de trésorerie, augmentation trop rapide de la démographie étudiante. Cette situation est préoccupante, notamment dans le cas des universités de Grenoble et de Lille, dont la situation financière s’est aggravée depuis 2016.

Madame la ministre, quelles solutions de court et de moyen termes peuvent être trouvées pour que les difficultés rencontrées par ces universités ne conduisent pas à une dégradation trop importante des conditions d’exercice de leurs missions de service public ?

Cela m’amène à la question de la gestion de la masse salariale et des plafonds d’emplois des opérateurs, qui n’est pas étrangère aux difficultés financières des universités. En effet, de manière générale et répétée depuis de nombreuses années, l’augmentation du plafond d’emplois des universités, comme des opérateurs de la mission Recherche, ne se traduit pas toujours par des créations effectives de postes, mais vient compenser l’impact budgétaire des mesures salariales type « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) ainsi que le glissement vieillesse technicité (GVT).

Cela a un impact au regard des engagements ministériels. Ainsi, au titre du suivi du plan de création des 5 000 postes d’enseignants-chercheurs lancé en 2014, seulement 74 % des emplois notifiés ont été effectivement suivis de recrutements. Le ministère ne dispose que d’une vision très globale de l’emploi des 26 % de crédits restants. On relève à cet égard le manque de transparence et de suivi des crédits votés par le Parlement dans le but précis de créer des emplois, alors que ce plan représente un coût cumulé de plus de 735 millions d’euros depuis 2013.

Par ailleurs, les dépenses de personnel des opérateurs représentent 77 % des crédits de paiement du programme 150, mais ces crédits sont inclus dans la subvention pour charges de service public (titre III) pour les établissements passés aux responsabilités et compétences élargies (RCE) ; et en titre II et titre III pour les établissements non-RCE. En 2017, les dépenses de personnel des établissements passés aux RCE se sont ainsi élevées à 11,8 milliards d’euros. Mais on constate dans le même temps une sous-consommation de 11 498 ETPT sous plafond État en 2017. L’autonomie conférée à ces opérateurs les conduit ainsi à piloter leur masse salariale sans « saturer » le plafond d’emplois voté par le Parlement.

Cet écart peut poser problème au regard des engagements pris par l’exécutif, comme au regard de la situation financière de certaines universités, dont il est également un baromètre.

Cela soulève deux questions. En premier lieu, disposez-vous des outils permettant une visibilité globale sur le pilotage consolidé des dépenses et des évolutions budgétaires, notamment celles liées à la masse salariale, pour l’ensemble des établissements, autrement dit d’une sorte de « SI universités », à l’instar du « SI Recherche » qui se construit actuellement ? Et de telles remontées de données vous sembleraient-elles souhaitables ?

Par ailleurs, quelles pourraient être les mesures correctives prises à l’avenir pour éviter que ne continue de se creuser l’écart entre les emplois votés et les emplois réellement exécutés sur la mission ?

J’en viens à l’analyse des crédits du programme 231 Vie étudiante, qui fait l’objet d’une consommation supérieure de 201,3 millions d’euros en 2017 par rapport à 2016. On constate que les crédits nécessaires pour financer les bourses ont été correctement budgétés en 2017, contrairement à 2016. On constate même un écart positif de 21,3 millions d’euros en raison d’un effectif réel de boursiers un petit peu inférieur aux prévisions. Néanmoins, avec l’afflux dans l’enseignement supérieur d’un nombre plus élevé d’étudiants au cours des prochaines années, la qualité de la programmation initiale demeurera un sujet de vigilance, car cette année encore il a fallu puiser dans la réserve de précaution pour financer les bourses.

L’écart positif entre prévision et exécution est également dû au surdimensionnement du dispositif d’aides à la recherche du premier emploi (ARPE), doté initialement de 40 millions d’euros, et dont seuls 24 millions d’euros ont été consommés en 2017. Néanmoins, ce sont au total 27 731 diplômés qui ont bénéficié de l’aide, dont 1 957 anciens apprentis et 25 774 anciens boursiers. En outre, l’ARPE a permis de financer en partie l’aide à la mobilité master créée en 2017, qui a bénéficié à près de 5 731 étudiants.

Sur ces dispositifs de bourses, d’aide à la recherche du premier emploi et d’aide à la mobilité master, pourriez-vous nous indiquer, madame la ministre, quels enseignements vous tirez de l’exécution 2017 pour une programmation budgétaire plus fine à l’avenir ?

Toujours à propos du programme 231, la Cour des comptes a fait état, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, de ses interrogations relatives au financement de la partie hors bilan du plan 40 000 logements qui s’est étendu sur la période 2013-2017. Ce plan visait à développer l’offre de logements pour permettre au plus grand nombre d’étudiants qui en font la demande d’accéder à un hébergement de qualité, à un moindre coût. 40 391 places nouvelles ont ainsi été créées entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2017, réparties de manière presque égale entre l’Île-de-France et le reste du pays.

Ce plan est donc une réussite dans l’ensemble, mais les engagements financiers hors bilan des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) n’ont fait l’objet d’aucun suivi fiabilisé, alors que leur niveau est élevé, et très mal évalué : entre 1 et 2 milliards d’euros, peut-être davantage, nous n’en savons pas grand-chose. Il apparaît que les pratiques comptables sont encore largement hétérogènes et varient notablement d’un CROUS à l’autre.

Ainsi, dans la perspective du plan 80 000 logements, dont 60 000 logements étudiants, qui devraient être créés au cours du quinquennat, quelles améliorations pourrait-on apporter en matière de comptabilisation des engagements hors bilan ? Pourriez-vous par ailleurs nous faire part d’estimations plus précises de ces coûts à venir, car la Cour des comptes ne donne pas de chiffres précis ?

Enfin, je souhaiterais vous poser une question relative au développement de la formation continue. La formation continue représente un volume de près de 438 000 stagiaires en 2017, pour un financement de l’ordre de 449 millions d’euros, dans les établissements relevant du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Autonomes dans la gestion de leur masse salariale et leurs moyens logistiques, les établissements organisent la formation continue selon des formes différentes.

Au-delà des aspects juridiques, le développement d’une véritable formation tout au long de la vie est un enjeu majeur d’emploi et de compétitivité de notre pays. Ce développement se heurte toutefois à plusieurs difficultés, par exemple lorsqu’il s’agit de mieux valoriser la contribution des enseignants-chercheurs à la formation continue, éventuellement en reconnaissant davantage leur investissement dans le suivi des étudiants et des stagiaires de la formation continue.

La mise en place de sociétés universitaires et de recherche, telle qu’envisagée dans le cadre du programme d’investissement d’avenir, devrait également permettre de conduire des actions de gestion et de commercialisation des prestations de formation continue.

Il pourrait également être utile de s’appuyer sur une meilleure connaissance des sources de financement des stagiaires. En particulier, il semble difficile, à l’heure actuelle, de retracer les parts respectives du financement individuel, des financeurs de la formation professionnelle – AGEFOS-PME, UNAGECIF, Opcalia, MEDEF, etc. –, des entreprises, ou encore des acteurs institutionnels locaux ou nationaux. À ce titre, la création du compte personnel de formation (CPF) pourrait entrer en résonance avec le développement de l’offre de formation continue dans les établissements d’enseignement supérieur, selon des modalités qu’il convient de préciser.

Quel est votre sentiment sur la place que doit occuper la formation continue universitaire dans le développement d’une formation tout au long de la vie ? En particulier, comment la formation continue peut-elle s’articuler avec la mise en œuvre du CPF et l’implication des différents prescripteurs de formation ?

M. le président Éric Woerth. Il m’a été dit qu’un mouvement important de titularisation de personnel est en cours dans les CROUS. Est-ce exact, et si c’est le cas, pourquoi et dans quelles conditions ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Madame la ministre, la formation continue est un enjeu fondamental pour les établissements universitaires. Quels objectifs s’est fixé votre ministère en la matière ? Comment évaluez-vous l’efficacité de la politique que vous menez sur ce thème ?

Le rapport annuel de performances contient des indicateurs relatifs à l’insertion professionnelle des diplômés en formation initiale ; en revanche, je ne vois rien concernant la formation continue. Ne pourrait-on imaginer un indicateur de performances qui évaluerait la réinsertion professionnelle et la progression de carrière des personnes en formation continue ? Ce pourrait être très utile dans un pays légèrement en retard sur ce sujet par rapport à un certain nombre de nos voisins, notamment germaniques.

Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Je ne reviendrai pas sur aspects principaux de l’exécution du budget 2017 que vous venez de rappeler. Concernant les universités, 2017 marque le dixième anniversaire de la loi LRU, qui a attribué de nouvelles compétences aux établissements, mais aussi de nouvelles responsabilités ; c’est ce que l’on appelle communément l’autonomie. Cette autonomie doit accompagner le développement d’une signature territoriale identifiée des universités. Il ne s’agit pas de courir à la fusion ou au regroupement, mais bien de faire en sorte que chacun puisse développer, dans le cadre d’une politique de site adaptée à son territoire, ses spécificités, son projet pédagogique, son projet scientifique et son projet d’insertion professionnelle.

De nouvelles reconfigurations sont attendues à partir de 2018 et 2019 dans le cadre du projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, qui va permettre plus de souplesse dans la construction de ces projets et des regroupements qui les porteront. Les initiatives et les projets des établissements ont également été soutenus dans le cadre des appels à projet du programme d’investissements d’avenir, et notamment dans le cadre du développement des nouveaux cursus universitaires et des écoles universitaires de recherche.

Les universités ne sont pas des acteurs territoriaux hors sol. La dévolution du patrimoine, qui a permis d’ancrer les établissements universitaires dans des logiques territoriales en lien avec les collectivités territoriales et leur environnement extérieur participe à la construction d’une stratégie pour les différentes universités. Cette stratégie prend en compte l’impact qu’elles peuvent avoir sur leur environnement immédiat et l’effet positif qu’elles jouent dans le développement urbain et territorial de l’ensemble de leur périmètre d’influence : les présidents d’universités sont bien conscients d’agir comme de véritables responsables publics dans leur environnement immédiat.

Vous m’avez interrogée sur la situation financière des universités. Avant d’en venir à la situation particulière des établissements en difficulté, je voudrais rappeler quelques éléments d’appréciation d’ensemble et surtout les commenter.

Il faut se méfier lorsque l’on regarde les résultats consolidés des universités, leurs fonds de roulement, mais aussi leur trésorerie. Ainsi, la somme des fonds de roulement 2017 des établissements s’élève apparemment à 1,99 milliard d’euros. Néanmoins, lorsque l’on s’intéresse aux fonds de roulement réels des établissements en intégrant une précaution de réserve de quinze jours, les sommes s’établissent plutôt autour de 200 millions d’euros ; et lorsque l’on prend le taux de réserve à trente jours, les fonds de roulement réels peuvent être négatifs… L’amélioration des indicateurs financiers ne traduit donc pas nécessairement une hausse des marges de manœuvre pour les établissements.

Une minorité des établissements est concernée par des difficultés financières particulièrement concentrées. Dix établissements sont déficitaires en 2017, alors qu’ils étaient au nombre de quatorze en 2016. Mais quatre établissements présentent un double déficit en 2016 et 2017 et concentrent particulièrement notre attention.

Conformément aux dispositions du code de l’éducation, ces établissements ont produit un plan de retour à l’équilibre financier qui fait l’objet d’un suivi régulier de la part du recteur, chancelier des universités ; les solutions mises en œuvre privilégient l’accompagnement des établissements et la rationalisation de la gestion.

Un dispositif de suivi, d’alerte et d’accompagnement a aussi été installé dès 2012 par le ministère, et réformé en 2016 pour prendre en compte la réorganisation territoriale. Cela nous permet d’identifier rapidement les établissements à risque et de mettre en place par anticipation des plans d’action adaptés, plutôt que de les laisser s’enfoncer avec des comptes financiers de plus en plus dégradés qui les feraient passer sous contrôle rectoral. Les actions d’accompagnement ont aussi été mises en place avec l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, qui ont prouvé leur grande utilité.

Une mission spécifique d’appui a été constituée au sein de la direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle, dotée d’une mission d’expertise-conseil constituée d’un collège de conseillers d’établissements, pour la plupart d’anciens chefs d’établissement. Cette mission d’appui est à l’écoute, au quotidien, des difficultés.

L’ensemble de ces accompagnements nous permet petit à petit d’anticiper les difficultés des établissements, mais aussi d’aider ceux qui ont connu des équilibres financiers compliqués à retrouver une trajectoire financière permettant le retour à l’équilibre. Ce retour se fait toujours dans une perspective pluriannuelle, et le travail porte aussi sur l’analyse de l’offre de formation, l’étude de la structure des emplois et la recherche de nouvelles ressources propres.

Voilà ce qu’il en est de nos capacités d’information sur le fonctionnement financier des universités.

S’agissant du pilotage de la dépense, comme j’ai eu l’occasion de le dire récemment, j’ai la ferme conviction que nous devons nous inspirer, pour les universités, du dialogue conduit annuellement avec les organismes de recherche.

Aujourd’hui, les budgets des universités sont reconduits quasi-mécaniquement d’une année sur l’autre. Sur le papier, il est bien prévu un dialogue contractuel, mais il n’influe que très marginalement sur les aspects financiers, alors que la relation entre l’État et les universités se fait au travers de vagues contractuelles. Je souhaite donc travailler à une nouvelle approche centrée sur les établissements et leurs projets, en dehors de modèles préconçus comme le modèle SYMPA (système de répartition des moyens à la performance et à l’activité), qui agrège tellement de choses différentes que finalement, les établissements ne s’y retrouvent pas.

Travailler à cette approche centrée sur les établissements ne nous empêche évidemment pas de travailler sur un référentiel commun des coûts. C’est extrêmement important pour travailler à des comparaisons réelles entre établissements dont la situation est très différente d’un territoire à l’autre. Pour moi, l’objectif de ce dialogue sera de permettre à ces établissements d’affirmer leurs priorités vis-à-vis de l’État en termes de projet stratégique, de politiques de sites, et sur l’ensemble du périmètre de leurs missions.

Mais ce doit être également l’occasion pour l’État de rappeler ses priorités, y compris s’agissant de l’enseignement supérieur, à l’exemple de ce que nous avons fait lors du dialogue qui s’est ouvert dès l’été 2017 sur le chantier de la transformation de l’accès au premier cycle universitaire, qui s’est ensuite traduit par la loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants. Dans le cadre de la nouvelle vague de concertation sur la réforme de l’arrêté « licences » qui se tient actuellement, il est très important que l’État accompagne les établissements au service d’une stratégie visant à une meilleure orientation et une meilleure « diplomation » des étudiants de l’enseignement supérieur. Ces deux initiatives ont été rappelées dans le plan étudiant. Je rappelle que l’objectif de performance inscrit dans le projet de loi de finances vise 40 % de réussite – objectif modérément ambitieux mais que nous sommes pourtant encore très loin d’avoir atteint, puisque seuls 30 % des étudiants obtiennent leur licence en trois ans.

Concernant la budgétisation des dispositifs d’aide comme les bourses, l’aide à la recherche du premier emploi, les aides à la mobilité, vous avez constaté que la prévision retenue pour le budget 2018 correspondait beaucoup plus à la réalité. En effet, sur plus de 2 milliards d’euros de budget, les écarts se limitent à quelques millions d’euros : 20 millions de surbudgétisation pour les bourses, mais compensée par une sous-estimation de l’aide à la mobilité de quelques millions d’euros. Nous nous interrogeons sur la façon dont nous pouvons mieux accompagner la recherche d’un premier emploi, avec des dispositifs qui nous permettraient de suivre effectivement l’amélioration de l’insertion professionnelle dans le cadre de la mise en place du dispositif ARPE, et d’autres encore auxquels nous réfléchissons.

La formation tout au long de la vie et la formation continue sont deux chantiers au long cours engagés dès 2014 et que je poursuis dans le cadre de mon action ministérielle. Nous travaillons actuellement à l’élaboration des fiches diplômes en vue de l’inscription de l’ensemble des formations universitaires au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Afin de garantir un accès facilité à ces formations, nous travaillons également au lancement d’un portail qui recensera l’intégralité de l’offre disponible en matière de formation continue. L’organisation plus modulaire, en blocs de compétences, autorisée par la loi orientation et réussite des étudiants, permettra d’enrichir l’offre de formation continue constituée pour l’heure de diplômes universitaires majoritairement dédiés aux disciplines de santé. Il est donc très utile et très important de développer l’offre de formation dans les autres champs disciplinaires. Pour aider les universités à s’emparer de ce sujet, nous travaillons à l’élaboration d’un référentiel commun des coûts, de manière à affiner le schéma directeur en cours d’élaboration par la conférence des présidents d’universités, les établissements ayant parfois du mal à estimer le coût complet de la mise en place d’un module de formation continue.

L’objectif est de permettre, grâce au CPF, à l’ensemble de la population de s’approprier ces outils de formation continue, et de sortir d’une logique où l’on obtient une fois pour toutes son diplôme pour entrer dans un cheminement différent, où l’on peut obtenir un premier diplôme, aller vers l’emploi, puis revenir obtenir un deuxième diplôme et ainsi changer de carrière professionnelle, ou la faire évoluer.

Un dernier mot s’agissant des CROUS. Vous l’avez rappelé, le « plan 40 000 », auquel a succédé le « plan 80 000 », a pour objectif de permettre au plus grand nombre d’étudiants possible de bénéficier d’une offre de logements de proximité. L’ensemble des professeurs partage la conviction que la réussite étudiante est indissociable des conditions de vie étudiante. C’est aussi pour cette raison que le Parlement a accepté la suppression de la cotisation au régime spécial de sécurité sociale étudiante, qui permet de rendre dès cette année 100 millions d’euros de pouvoir d’achat aux étudiants et à leurs familles.

Le « plan 40 000 » a été réalisé avec succès, puisqu’un peu plus de 40 300 logements ont été construits au 31 décembre 2017. Ce plan a été largement porté par le réseau des œuvres et a conduit à une hausse de leurs engagements hors bilan, principalement grâce à 23 000 logements financés au moyen de montages reposant sur des autorisations d’occupation temporaire. Ces logements font aujourd’hui l’objet d’un meilleur suivi et d’une comptabilisation plus exhaustive dans le cadre de la préparation du passage à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP), et conformément aux recommandations de la Cour des comptes. Le Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS) s’est rapproché depuis près d’un an des services de la direction générale des finances publiques pour fixer un cadre juridique et comptable, ainsi qu’une méthodologie solide, validée, commune à l’ensemble des CROUS pour les aider à mener à bien l’intégration comptable du stock de contrats en cours sur deux ou trois ans, et mieux les préparer à la gestion des nouveaux contrats. Bien sûr, cette exigence s’appliquera au plan 80 000, qui prévoit 60 000 logements étudiants supplémentaires.

Concernant les questions plus spécifiques de fonctionnarisation des personnels du CROUS, effectivement la loi du 20 avril 2016, puis le décret du 29 mars 2017, puis le protocole d’accord entre les organisations syndicales et le CNOUS, qui date du 4 mai 2017 – je vous laisse apprécier les dates – concernent potentiellement 8 000 personnels ouvriers qui bénéficiaient déjà d’un quasi-statut. Cela étant, tous ne souhaitent pas basculer, et tous n’y ont pas intérêt. Nous prévoyons qu’un quart à un tiers de ces 8 000 personnels bénéficieront de cette fonctionnarisation. C’est une démarche sur laquelle on peut porter un regard interrogatif, mais des engagements avaient été pris depuis plus de deux ans, actés dans des textes. Le dialogue social avait eu lieu et il nous a fallu avancer. Je serai très attentive à ce que cette démarche se traduise par des effets réellement positifs pour les agents, que cela ne fragilise pas les CROUS, amenés dès cette année à collecter la contribution vie étudiante, et qu’elle soit aussi traitée de manière responsable sur le plan budgétaire.

M. Philippe Berta, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles et de l’éducation pour l’enseignement supérieur et la vie étudiante. Madame la ministre, je souhaite appeler votre attention sur un sujet qui me tient à cœur : l’université inclusive, qui offre aux étudiants en situation de handicap les mêmes chances de réussite qu’à chaque étudiant.

Nous avons beaucoup progressé dans ce sens ; la loi du 11 février 2005 est un marqueur fort de l’engagement de l’État en faveur des personnes en situation de handicap. Une étape majeure a été franchie et, depuis lors, les effectifs des étudiants en situation de handicap n’ont cessé de progresser dans nos établissements. En 2017, ils sont près de 26 000 soit 3,4 fois plus nombreux qu’en 2005, et représentent 1,3 % des effectifs globaux d’étudiants. Ce bond en avant de l’accès de ces publics à l’enseignement supérieur est une belle victoire dont je me réjouis.

Il faut à présent être à la hauteur budgétairement, pour offrir à chaque étudiant handicapé les aménagements nécessaires pour mener à bien son projet de formation.

Prenons l’exemple de l’autisme. Un Français sur cent est en situation d’autisme, qui se manifeste notamment par des difficultés de communication et des comportements répétitifs. Mais l’expressivité est variable et permet à nombre d’entre eux de poursuivre des études en enseignement supérieur. Il en va de même des troubles dits « en dys- ». Les manifestations de ces pathologies sont de nature et de degrés divers et nécessitent un accompagnement adapté et personnalisé.

C’est là que le bât blesse : depuis 2008, des crédits pour un montant de 7,5 millions d’euros sont inscrits en loi de finances afin de mettre en œuvre les aménagements nécessaires pour l’accompagnement individualisé des enfants handicapés lors de leur formation. Or nous avons d’un côté ce montant budgétaire constant, et de l’autre une hausse exponentielle du nombre d’étudiants en situation de handicap dans nos universités et dans nos écoles. Rappelons-le : en 2017, ils sont 3,4 fois plus nombreux qu’en 2005.

Résultat : comme le pointe la Cour des comptes, le montant des aides spécifiques allouées, qui atteignait en 2008 près de 1 000 euros par étudiant en situation de handicap, n’est plus en 2017 que de 300 euros par étudiant. Le montant des aides a été divisé par près de 3,5 en neuf ans. Ce constat est plus que préoccupant, et les perspectives ne sont guère meilleures. Compte tenu des évolutions tendancielles, si l’on peut être en mesure de maintenir au cours des trois prochaines années le montant disponible moyen actuel de 300 euros par étudiant, le besoin budgétaire complémentaire est évalué à 4 millions d’euros.

Madame la ministre, quelles sont vos intentions pour remédier à cette situation alarmante et faire en sorte que l’impulsion de la loi de 2005 en faveur de l’inclusion des personnes en situation de handicap soit dotée des capacités financières qui assureront son succès ?

Mme la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Monsieur le rapporteur, nous travaillons à la mise en place de cette « université inclusive » que, comme vous, nous appelons de nos vœux. C’est le cas depuis 2012, puisqu’une charte université handicap, signée en 2007, a été renouvelée en 2012 avec une prescription particulière : l’ensemble des établissements doit se doter d’un schéma directeur pluriannuel du handicap, qui précise et consolide les dispositions d’accueil et d’accompagnement des étudiants handicapés. À la fin de l’année 2016, la moitié des universités avait adopté ce schéma directeur du handicap. Évidemment, je veillerai à ce que cette dynamique soit poursuivie et amplifiée.

En ce qui concerne plus spécifiquement la question de l’autisme, l’État a financé à hauteur de 5 millions d’euros, au travers des nouveaux cursus universitaires, la création d’une université dite « Aspie-friendly », qui sera dotée au total de 20 millions d’euros si l’on y ajoute les engagements des différents établissements.

Évidemment, nous restons attentifs et vigilants sur le sujet de l’augmentation du nombre d’étudiants handicapés, mais aussi plus spécifiquement sur la question de l’autisme dans l’enseignement supérieur.

Mme Amélie de Montchalin, rapporteure spéciale pour les crédits de la recherche. La France occupe la cinquième place mondiale pour la dépense de recherche publique en 2015 avec 0,86 % du PIB en intégrant la recherche et développement (R&D) en défense, ce qui place notre pays au-dessus de la moyenne de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), mais bien en deçà des pays leaders et de l’objectif du traité de Lisbonne, qui prévoyait de consacrer 1 % du PIB à l’investissement public pour la recherche.

Depuis 2016, on observe toutefois une nette progression des crédits de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES), qui porte l’essentiel des financements de la recherche publique. Je tiens ici à saluer cet effort, car il place enfin le budget de la recherche au niveau stratégique qui est le sien, puisque c’est la cinquième mission budgétaire de l’État, et que ces crédits ont de nouveau été renforcés en loi de finances pour 2018, avec une augmentation de 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

Si l’on s’en tient aux sept programmes qui constituent la partie recherche de la MIRES, ce sont 11 milliards d’euros de crédits de paiement et 11,1 milliards d’euros d’autorisations d’engagement qui ont été activés en 2017.

Malgré ce bilan encourageant, quelques questions se posent sur une exécution qui reste perfectible, et notamment sur les sous-budgétisations qui ont concerné les organisations scientifiques internationales et les très grandes infrastructures de recherche. En 2017, leur financement semblait assuré à un meilleur niveau en loi de finances initiale, avec l’augmentation des programmes 72 et 193, mais dès le début de l’exercice, la mise en réserve effectuée a fait apparaître des impasses de près de 225 millions d’euros. Ces sous-budgétisations chroniques depuis 2013, dès le stade de la loi de finances initiale, constituent une atteinte au principe de sincérité budgétaire, dénoncée à plusieurs reprises par la Cour des comptes.

Quelles actions, madame la ministre, avez-vous prises pour résorber ces sous-budgétisations à partir de 2018, afin qu’elles ne se répètent plus ? Pouvez-vous donner le détail des mesures correctives que vous auriez pu prendre et nous indiquer également, sur les très grandes infrastructures de recherche, les mesures prises pour diversifier et rendre pluriannuel leur pilotage ? Je note en particulier la très bonne initiative prise pour la flotte confiée à l’Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer) dans le cadre d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens.

Ma deuxième question, toujours à propos des sous-budgétisations, fait écho à ce que vient de dire Fabrice Le Vigoureux : je veux parler de la sous-exécution, elle aussi chronique, du plafond d’emplois, et plus généralement des crédits de masse salariale : sur l’ensemble de la MIRES, on observe depuis 2012 une augmentation du plafond d’autorisation d’emplois de près de 3,6 % résultant d’une baisse du plafond hors opérateurs, mais d’une hausse de 8 % pour les opérateurs, mais cette hausse du plafond d’emplois ne s’accompagne pas d’une hausse d’emplois effectifs. En effet, l’augmentation du plafond d’emplois a servi à financer la dynamique tendancielle de la masse salariale, notamment le GVT et des mesures salariales du type PPCR. En dehors du GVT, qui représente à lui seul un manque à gagner d’environ 30 à 40 millions d’euros par an sur votre budget pour la partie recherche, le PPCR a représenté environ 8 millions d’euros de besoins supplémentaires de financement par an : il en résulte une insuffisance globale de 50 millions d’euros par an sur les crédits du titre II dans le périmètre de la recherche de votre ministère. Cette insuffisance représente la perte de près de 2 800 emplois à temps plein sur les cinq ans de la précédente législature.

Ajoutons que ce mode de gestion continue de poser de réelles questions quant à la prévisibilité pluriannuelle des dépenses réelles des opérateurs. Quelles précisions pouvez-vous nous donner sur cette sous-exécution du plafond d’emplois sur la partie recherche de la mission ? Quelles pistes envisagez-vous pour améliorer la budgétisation des crédits de la masse salariale à l’avenir ?

Troisième sujet : je voudrais saluer ce que vous venez de nous dire sur la volonté de sortir d’un pilotage algorithmique des budgets des universités puisqu’elles sont très différentes entre elles et que, si SYMPA est certes sympathique, il ne peut pas tout faire. Au-delà de l’exécution budgétaire strictement dite, la lisibilité des dépenses des opérateurs et des laboratoires me paraît être la clef d’une recherche bien pilotée. C’est le thème que nous avons choisi pour notre mission d’évaluation et de contrôle dans le cadre de cette commission ; mais force est de constater que, au-delà de quelques crédits d’intervention de l’Agence nationale de la recherche (ANR), la vision et la gestion pluriannuelle et thématique des moyens de la recherche, que nous sommes ici nombreux à souhaiter, fait sérieusement défaut dans ce budget. Nous ne disposons pas des outils nécessaires pour ce faire ; c’est pourtant essentiel pour tenir les dialogues de gestion que vous appelez de vos vœux et que nous soutiendrons s’ils permettent de passer d’une logique d’algorithmes à une logique de contrat d’objectifs et de moyens.

À cet égard, l’aboutissement de la mise en œuvre du système d’information (SI) recherche, constituera un grand pas pour le pilotage de la connaissance fine des crédits alloués : même si le rapport annuel de performances est très volumineux, il est très difficile de comprendre comment les 11 milliards d’euros de la recherche ont été effectivement dépensés, dans quels laboratoires, sur quels sujets, par quels opérateurs, et dans quelle cohérence des moyens, notamment en ajoutant les crédits extrabudgétaires du programme d’investissements d’avenir (PIA), les crédits européens, les crédits des collectivités locales et les crédits de l’ANR. Toute information que vous auriez à nous apporter sur le déploiement à venir de ce SI recherche serait très utile.

Pour ce qui est de la pluriannualité, l’ANR constitue pour nous une source d’inquiétude. Si elle est censée fournir aux chercheurs des crédits sur trois à cinq ans, le lissage entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement année après année, voulu par le ministère des finances, montre qu’il y a un réel défi à augmenter les moyens mais surtout à financer les chercheurs de manière crédible et avec confiance sur l’ensemble de leurs projets.

Pour ce qui est des crédits extrabudgétaires – car les tuyaux de financement de la recherche sont d’une particulière complexité –, j’aimerais parler quelques secondes des PIA. Chaque année, 1 milliard d’euros supplémentaires sont apportés à votre budget par la tuyauterie des PIA : 867 millions en 2017 de dépenses directes annuelles et 356 millions de rémunération annuelle des dotations non consommables. Ce pilotage parallèle, qui ne relève pas directement de votre ministère, conduit à des complexifications notables.

Prenons l’exemple du financement du programme Airbus A350, qui est l’action 14 du programme 190. Plus de 200 millions d’euros ont été finalement financés par des fonds du PIA à travers un opérateur écran, en l’occurrence l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), se substituant à une budgétisation initiale du programme 190. Autrement dit, les crédits arrivent par un fonds de concours du PIA via l’ONERA pour financer un programme qui aurait pu dès le départ avoir été inscrit en loi de finances puisque ce sont des crédits exécutés. J’aimerais avoir des éclaircissements sur les moyens de financement extrabudgétaire, très positifs pour la recherche, là n’est pas la question, mais particulièrement difficiles à retracer dans notre travail d’évaluation et de contrôle. Il est permis cet égard de s’interroger sur la place du secrétaire général pour l’investissement (SGPI) à vos côtés dans ce contexte.

J’en viens, pour terminer, à deux considérations plus stratégiques pour l’avenir et sur lesquelles je me suis davantage penchée.

La première concerne le programme 193 sur la recherche spatiale, doté en 2017 de 1,5 milliard d’euros en autorisations d’engagement ; 97 % de cette somme est versée au Centre national d’études spatiales (Cnes) et 3 % à l’Organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques (EUMETSAT). Ce budget du programme 193 a été stabilisé pour la partie nationale et est en forte augmentation pour la contribution française à l’Agence spatiale européenne, dont les crédits et les appels à financement vont fortement augmenter dans les années à venir. Néanmoins, l’émergence de nouveaux concurrents privés, comme SpaceX, dans le domaine des lanceurs en particulier, fait peser une menace sur la compétitivité des acteurs français dans ce domaine d’avenir. Or l’existence de ce programme budgétaire dédié devrait pouvoir s’accompagner d’une réelle stratégie pluriannuelle claire, qui permettrait de faire face à cette concurrence nouvelle.

À cet égard, il est également indispensable que le Gouvernement fasse preuve de la plus grande vigilance sur l’ambition des volets « recherche » et « politique spatiale » des budgets présentés dans le cadre financier pluriannuel de l’Union européenne, pour s’assurer notamment de la cohérence de nos initiatives nationales avec celle européenne. Pourriez-vous nous indiquer de quelle stratégie vous souhaitez doter la France dans le domaine spatial et comment nous pourrions disposer d’une vision pluriannuelle des moyens alloués à ce domaine de recherche essentiel pour notre avenir ?

Je terminerai par une considération relative à l’emploi des docteurs. En 2017, les crédits alloués au dispositif des conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE), sous-action 7 de l’action 1 du programme 172, ont été pleinement consommés. 10 % de demandes supplémentaires ont été reçues en 2017 par rapport à 2016 et c’est ainsi 1 500 conventions qui ont été signées entre des entreprises et des docteurs en formation, pour un coût budgétaire de 54 millions d’euros. Cela indique, après des années de mobilisation où tous les rapports de la Cour des comptes montraient que le transfert de compétences entre la recherche fondamentale et les entreprises devait d’abord se faire par l’employabilité des chercheurs et des docteurs, que nous sommes enfin parvenus à remplir pleinement l’objectif, puisque les crédits ont été entièrement consommés. Comment prévoyez-vous d’accompagner budgétairement cette politique qui fonctionne bien ?

Plus largement, en lien avec le crédit d’impôt recherche (CIR), j’ai déposé un amendement au projet de loi de finances pour 2018 pour demander aux grandes entreprises qui bénéficient le plus de ce crédit d’impôt, d’être plus transparentes dans leur utilisation, notamment pour faciliter les embauches et la progression des salaires des docteurs formés en France. En effet, on constate un réel décrochage dans les rémunérations des docteurs puisqu’un maître de conférences perçoit un salaire brut d’entrée de 22 000 euros, soit deux tiers du salaire moyen d’entrée perçu par les chercheurs en Europe et 64 % de ceux de l’OCDE. C’est pourquoi il est extrêmement important, s’agissant d’une dépense publique, le CIR, financée par la collectivité en vue de dynamiser la recherche des entreprises, que celles-ci fassent preuve de davantage de transparence et de volontarisme pour rendre à la collectivité ce qu’elles en reçoivent, en s’appuyant sur des docteurs formés en France. J’ai engagé très récemment une démarche d’échanges sur ce sujet avec les entreprises et les candidats à la présidence du MEDEF, mais je pense qu’il est essentiel de continuer à stimuler très concrètement et puissamment cette dynamique. Sur ce sujet majeur pour l’attractivité de notre pays, pour éviter la fuite des cerveaux, pourriez-vous nous dire, Madame la ministre, si vous soutenez cette initiative et quelles sont les mesures engagées de votre côté pour rendre plus attrayant l’univers français de la recherche pour les chercheurs qui le font vivre ?

Mme Danièle Hérin, rapporteure pour avis de la commission des affaires culturelles et de l’éducation pour la recherche. Nous avions mis en avant, dans notre avis budgétaire de l’automne dernier, le thème de l’innovation. Nous avions regardé quel était le financement public accordé à l’innovation, à savoir le budget de l’État consacré au transfert de la recherche vers les entreprises, en étudiant le financement des instituts Carnot, les sociétés d’accélération du transfert de technologies (SATT) et le CIR. Pouvez-vous, madame la ministre, nous faire part de votre position sur l’exécution du budget en 2017 et surtout nous indiquer les perspectives qui pourraient suivre ?

J’aimerais maintenant soulever un problème qui est à la limite de cette mission mais qui me semble devoir être évoqué, et qui touche à des recherches très spécifiques. Comment peut-on évaluer les financements affectés à un thème de recherche particulier ? Certains thèmes de recherche, en particulier relevant de l’innovation, ont une grande portée sociétale. Il agit souvent des sujets sensibles : ainsi, pour prendre un exemple très actuel, les recherches autour des produits de remplacement du glyphosate. Certains citoyens nous pressent de questions sur le budget que l’État consacre à ce secteur. Pouvez-vous nous donner des éléments de réponse ?

Je terminerai par une « question-suggestion » : ne serait-il pas opportun d’attribuer, sur un thème de recherche donné, un nombre relativement important d’allocations de recherche à l’ensemble de la communauté de recherche, tous opérateurs confondus, sur une période donnée, afin d’obtenir assez rapidement des résultats ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Permettez-moi de revenir sur deux thèmes qui ont été évoqués par la rapporteure spéciale et me semblent particulièrement pertinents.

Tout d’abord, il s’agit du problème de la consolidation de l’information financière, s’agissant notamment des projets pluriannuels. En 2017, la Cour des comptes avait recommandé la mise en place d’outils permettant une connaissance plus fine des montants attribués et des dépenses par les opérateurs partenaires des projets financiers. Madame la ministre, comment envisagez-vous de développer cette vision consolidée du financement de la recherche et comment entendez-vous procéder pour que les outils pluriannuels de pilotage budgétaire de la recherche se mettent en place ?

Amélie de Montchalin a également évoqué, en fin de son propos, les conventions CIFRE, qui cofinancent la formation d’un doctorant recruté par une entreprise. Quel bilan dressez-vous de ce dispositif au niveau du ministère et quels objectifs et indicateurs de performance allez-vous ou avez-vous déjà mis en place pour évaluer son efficacité ?

M. le président Éric Woerth. Quel regard, madame la ministre, portez-vous aujourd’hui sur le crédit d’impôt recherche ? Ce dispositif est régulièrement présenté comme un succès, une des stars de notre système fiscal qui apporte quelque chose, qui crée de l’attractivité. En même temps, on cherche souvent à le modifier, tantôt en en étendant le périmètre, tantôt en le restreignant, selon la saison. Quelles modifications pourriez-vous éventuellement suggérer ? Le CIR doit-il au contraire être stabilisé dans le temps ?

Mme la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. La compétition internationale dans le domaine de la recherche est en effet particulièrement intense. C’est une compétition rude dans laquelle la France se bat chaque jour pour faire valoir sa position de grande nation scientifique. Le financement de la recherche, comme la recherche elle-même, demande des efforts de tous les instants, interdit tout relâchement ; vous pouvez compter sur moi pour y veiller personnellement.

Je veux à cet égard insister sur l’importance de la recherche fondamentale. C’est une conviction profonde : c’est en déplaçant les lignes de la recherche fondamentale que nous pourrons faire progresser le savoir. C’est le premier objectif assigné à la science, et c’est à partir de ce savoir que peuvent ensuite se développer les innovations. Nous avons la chance de disposer en France d’organismes de recherche de rayonnement mondial et sur lesquels nous devons nous appuyer pour mettre en œuvre des plans nationaux. C’est ce que nous avons commencé à faire en confiant à des organismes de recherche le pilotage de plans nationaux pour le compte de toute la communauté scientifique.

Des investissements importants ont été réalisés ces dernières décennies pour doter notre pays de pôles dynamiques, qui sont de véritables leviers dans la compétition internationale, notamment autour de l’innovation. Il faut évidemment pouvoir les financer, ce qui pose la question de la prise en compte des préciputs et des frais de gestion au bon niveau.

Enfin, il nous faut sortir des faux débats qui opposent le financement sur crédits de base et le financement sur projet : il faut faire les deux. C’est pourquoi, dans le cadre de la loi de finances pour 2018, j’ai pris une mesure pour doter les laboratoires de 25 millions d’euros de crédits de base supplémentaires et j’ai en même temps augmenté les crédits de l’ANR. Il faut sortir de ces querelles stériles ; il faut que nos laboratoires, nos universités, nos organismes continuent à produire la meilleure recherche possible. Cet engagement collectif a été appuyé par un effort financier conséquent qui n’a pas été démenti, ni dans l’exécution du budget 2017 ni dans la construction de la loi de finances pour 2018.

Vos questions recoupent trois séries d’enjeux cruciaux pour la recherche : l’administration et le financement de la recherche, la stratégie et la lisibilité des différents modes de financement de la recherche, enfin l’emploi et la condition des jeunes chercheurs, auxquels s’ajoutent les sujets de l’innovation et du CIR.

S’agissant des organisations scientifiques internationales (OSI) et des très grandes infrastructures de recherche (TGIR), vous avez raison de rappeler, madame la rapporteure spéciale, que jusqu’en 2017 les besoins réels n’ont pas toujours été budgétisés au bon niveau. Ce sont des investissements certes très lourds mais indispensables, car ce sont eux qui permettent à la science de progresser. La gouvernance de la décision a évidemment une importance capitale ; il faut savoir faire des choix et, là aussi, en tant que ministre, je veille tout particulièrement à ce que des choix pertinents soient faits, qu’il s’agisse du financement des OSI ou des TGIR. Ces infrastructures se sont par exemple illustrées à l’été 2017 avec la première détection conjointe des ondes gravitationnelles par les détecteurs américains Ligo mais aussi l’infrastructure européenne Virgo. C’est bien la démonstration que ces investissements sont capitaux pour la progression de la connaissance.

Nous avons travaillé depuis le mois de mai 2017 à la prise en compte des recommandations faites par la Cour des comptes, et ce, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2018, et nous avons rétabli au bon niveau la contribution de la France aux OSI. Cela a été un effort supplémentaire de 314 millions d’euros en 2018, soit une progression de 26 % par rapport aux crédits alloués en 2017. Pour suivre cela sur le plan méthodologique, nous avons établi un tendanciel pluriannuel en lien avec les organisations concernées, partagé avec la direction du budget lors des conférences dites techniques. Certains facteurs d’évolution des contributions, comme la variation du taux de change, sont difficiles à anticiper mais, pour tout le reste, l’anticipation est faite. L’essentiel des besoins à couvrir en budgétisation sur les programmes 172 et 193 sont désormais connus, à la fois par le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation et le ministère des finances, et suffisamment tôt pour être pris en compte dans les projets de loi de finances initiale.

Vous avez également abordé la question de l’exécution du plafond d’emplois dans les organismes de recherche. La question se pose de la même façon qu’au sein des universités. Comme vous le savez, la contribution versée par le ministère est comptabilisée au niveau de l’État comme une dépense de fonctionnement, bien que les sommes soient dans de larges proportions dédiées à financer la masse salariale des opérateurs. Nous ne sommes donc pas sur des crédits du titre II mais sur du budget de fonctionnement qui est ensuite réattribué aux opérateurs, qui l’utilisent pour payer notamment les emplois. Au bout du compte, on se retrouve face à deux critères : le plafond d’emplois mais aussi et surtout la masse salariale. Les organismes sont évidemment très attentifs sur ce sujet et je tiens à souligner leur gestion responsable, comme d’ailleurs celle des universités. Cela correspond à ce que nous avons évoqué tout à l’heure en termes de déficit récurrent du fait d’un mauvais provisionnement.

Maîtriser sa masse salariale peut évidemment conduire à ne pas exécuter la totalité du plafond d’emplois, qui n’est jamais impératif, et ces décisions expriment une politique d’établissement dans le cadre d’une stratégie scientifique toujours à construire. C’est pour l’ensemble de ces raisons que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, nous avons pris une décision inédite en prévoyant, pour la première fois, de budgétiser le GVT au bon niveau dans les établissements d’enseignement supérieur. Les plafonds d’emplois avaient été rehaussés pour accueillir une démographie étudiante en hausse et les crédits majoritairement utilisés pour combler notamment le GVT. Et comme le GVT a été correctement provisionné pour l’année 2018, les 30 millions d’euros supplémentaires qui ont été d’ores et déjà distribués aux universités pour la mise en place de la loi relative à l’orientation et à la réussite des étudiants ont permis de faire de vrais recrutements, si je puis dire, puisque cette masse salariale n’était pas destinée à seulement combler un déficit budgétaire, mais bien à créer des emplois.

Ce même effort doit être réalisé au profit des opérateurs ; cela fait partie des échanges en cours. Cette question, qui donne lieu à des discussions annuelles, ne doit néanmoins pas éluder la nécessité de donner des perspectives et une vision de moyen terme aux organismes et aux chercheurs en ce qui concerne le financement des recherches. Je pense que c’était aussi le sens de votre question relative à l’ANR, ce qui revient à poser celle, plus générale, de la stratégie en matière de financement de la recherche. À l’ANR comme avec l’ensemble des opérateurs de recherche, un dialogue annuel a lieu entre le ministère et l’opérateur. C’est un moment important pour le pilotage, un échange en responsabilité, un échange, je tiens à souligner, exemplaire dans sa qualité et qui d’ailleurs doit nous inspirer pour mettre en place le dialogue à conduire avec les établissements d’enseignement supérieur.

Au-delà du dialogue se pose la question du contrat et de la pluriannualité de la vision des moyens budgétaires. Une réflexion est en cours pour faire évoluer les contrats d’objectifs et de performance (COP) des organismes vers une forme de contrats d’objectifs et de moyens (COM). La première expérimentation sur ce sujet, pour voir comment les choses peuvent se mettre en place, est programmée, notamment dans le cadre de la gestion de la flotte. Cela va nous permettre d’avoir une première expérience sur cette nouvelle façon de donner une réelle visibilité aux dispositifs financiers.

Concernant le déploiement du SI recherche, une des caractéristiques de notre système de recherche est la mixité entre le monde universitaire et les organismes. Un SI recherche doit être à la fois utilisable par les organismes et par les universités, tutelles des unités mixtes de recherche (UMR), qui sont des briques fondamentales du système. Le système des UMR est souple et flexible et permet de combiner la meilleure recherche des universités à la meilleure recherche des organismes. En théorie, il devrait aussi permettre une allocation des moyens beaucoup plus coordonnée entre les différentes tutelles. Le problème est qu’un laboratoire pouvant avoir plusieurs tutelles, il peut aujourd’hui avoir plusieurs systèmes de gestion financière. C’est un sujet clairement identifié depuis une dizaine d’années ; je souhaite maintenant une véritable exigence en termes de résultats. Il nous faut mettre en place un SI recherche, un « SI labo » pour simplifier la vie quotidienne des laboratoires, des directeurs de laboratoire mais aussi des organismes, des universités et donc, en fin de compte, le pilotage, et donner une vision globale et intégrée de tous les moyens dédiés à la recherche à travers un système partagé.

Il faudra néanmoins veiller également à ce que ce SI recherche soit interopérable avec les autres systèmes d’information spécifiques aux universités, de manière à avoir une vision consolidée. C’est un élément essentiel. Même s’il peut apparaître comme un enjeu de gestion au quotidien, c’est en fait quelque chose qui alourdit considérablement le travail des administrations comme celui des enseignants-chercheurs et des chercheurs.

Le rôle que le PIA a joué et joue dans l’enseignement supérieur et la recherche est important ; il a représenté un effort financier significatif. Néanmoins, la multiplicité de ses lignes et de ses programmes ainsi que le caractère limité dans le temps de ses financements ont conduit à une stratification des programmes et des projets qui a rendu difficilement lisible une véritable stratégie d’ensemble et de long terme cohérente. C’est pourquoi nous avons souhaité travailler sur ce sujet, et la transformation du Commissariat général à l’investissement en SGPI dénote d’ores et déjà les nouvelles méthodes de travail à l’œuvre, qui permettront de redonner de la clarté à l’ensemble du système. Le ministère est naturellement à la disposition du Parlement pour accompagner la clarification du fonctionnement du PIA ; mais l’important est qu’il y ait désormais une stratégie très largement partagée et coconstruite entre le SGPI et les différents ministères au sujet de l’usage des différents crédits et des stratégies auxquelles ceux-ci sont dédiés. Ainsi, le cahier des charges des nouveaux cursus universitaires a été corédigé de manière à venir en soutien au déploiement du plan « orientation et réussite des étudiants », donc par le Premier ministre et l’ensemble du Gouvernement.

En ce qui concerne les questions liées à la stratégie en matière de recherche, vous avez souhaité faire un gros plan sur le secteur spatial, qui demeure, à la fois pour la France et l’Europe, une priorité, que l’on parle d’autonomie stratégique ou du rôle économique, technologique, sociétal majeur du spatial. La décision prise à la fin de l’année 2014 d’engager le développement d’Ariane 6 ne peut donc être que saluée et soutenue, ce nouveau lanceur étant mieux adapté qu’Ariane 5 à l’évolution des missions spatiales, et plus compétitif, à un moment où le prix devient un paramètre primordial. Le soutien à Ariane 6, dont il convient désormais d’achever le développement selon le calendrier prévu, se fait aussi dans le cadre d’une programmation financière pluriannuelle, d’ores et déjà actée.

Néanmoins, et vous l’avez aussi souligné, il nous faut soutenir l’innovation technologique. Des briques technologiques fortement innovantes ont d’ores et déjà été mises en développement – ainsi le moteur à bas coût réutilisable Prometheus ou les démonstrateurs d’étages réutilisables. Ces technologies doivent permettent de renforcer encore la compétitivité d’Ariane 6 et, le moment venu, de préparer une nouvelle génération de lanceurs.

L’objectif de la France est de rester une puissance spatiale de tout premier plan, surtout au moment où l’exploitation des données spatiales, la transmission des données par satellite deviennent des sources majeures de croissance économique et de nouveaux services offerts au citoyen. Là encore, la politique mise en œuvre par le Gouvernement pour soutenir l’innovation de rupture est plus importante que jamais ; notre objectif est d’en faire bénéficier aussi le secteur spatial pour faire émerger un New Space européen.

Derrière l’administration de la science, il y a également les chercheurs, et la question des doctorants et des jeunes docteurs est un véritable point d’attention. L’accueil réservé à la jeunesse par la recherche est fondamental pour nourrir notre tissu scientifique dans les prochaines années et continuer à faire rayonner la recherche. L’entrée dans la recherche scientifique est un enjeu pour les jeunes ; dans le secteur public comme dans le secteur privé, les chercheurs ont leur place partout. Vous avez évoqué l’évaluation du CIR et les contrats CIFRE comme des leviers d’attractivité ; ce sont en effet des outils puissants. Le CIR comporte une disposition spécifique pour inciter au recrutement des jeunes docteurs. Il ne comporte pas en revanche de dispositions générales en termes de rémunération pour les docteurs, puisque les rémunérations des chercheurs sont des dépenses éligibles, que les chercheurs soient titulaires d’un doctorat ou d’un diplôme d’ingénieur. Plus de 1 600 entreprises ont utilisé le dispositif CIFRE pendant l’exercice 2014 – recrutements de jeunes doctorants en 2014 qui obtiennent leur diplôme à partir de 2017 –, et le nombre d’entreprises qui utilisent le CIR et le dispositif jeunes docteurs du CIR a été multiplié par quatre ces dix dernières années.

Le renforcement du CIR a eu aussi un impact positif sur l’embauche en contrat à durée indéterminée sur des postes de recherche et de développement pour l’ensemble des diplômés du supérieur, y compris pour les docteurs. Le rapport que vous avez demandé dans le cadre de la loi de finances pour 2018 permettra d’actualiser ces données. L’objectif de 1 500 CIFRE supplémentaires a été arbitré pour l’année 2018 ; et pour la première fois, le doctorat est inscrit au répertoire national des compétences professionnelles, ce qui nous permettra de mieux mettre en valeur les compétences de nos jeunes docteurs, dans le secteur public comme dans le secteur privé.

M. Daniel Labaronne. Madame la ministre, je voudrais vous interroger sur les programmes Erasmus. La gestion et la promotion de ces programmes sont assurées par l’agence Erasmus + France, groupement d’intérêt public placé sous la tutelle du ministère de l’éducation nationale, du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et du ministère du travail.

En 2017, le budget global d’intervention d’Erasmus + France s’élevait à 163,7 millions d’euros, soit une hausse de 18 % par rapport à 2016. Les trois quarts de ce budget ont été consacrés aux projets de mobilité et environ les deux tiers des mobilités demandées étaient consacrées à l’enseignement supérieur. Pour 2018, le budget global d’intervention Erasmus va s’élever à 201,8 millions, dont toujours une large proportion pour l’enseignement supérieur. Pour la programmation 2014-2020 de l’Union européenne, le programme Erasmus + totalise un budget de 14,7 milliards d’euros au niveau européen.

En ligne avec les propositions du Président de la République, l’Agence Erasmus + France a suggéré plusieurs pistes d’évolution pour le programme 2021-2027, parmi lesquelles l’objectif d’un Erasmus pour tous qui nécessiterait d’ouvrir davantage le programme aux élèves, apprentis et étudiants de la formation professionnelle. Les annonces récentes de l’Union européenne répondent aux recommandations françaises, puisque le budget proposé pour 2021-2027 serait multiplié par deux pour atteindre 30 milliards d’euros, afin de tripler le nombre de bénéficiaires – de 4 à 12 millions.

Erasmus + France est un des opérateurs de soutien à l’enseignement supérieur et la recherche. À ce titre, l’agence est rattachée au programme 150 de la mission Recherche et enseignement supérieur. Pour autant, ses subventions pour charges de service public sont relativement faibles. Quelle appréciation portez-vous sur les annonces de l’Union européenne ? Quel impact auront-elles sur la programmation budgétaire de ces subventions pour charges de service public ?

M. Frédéric Reiss. Madame la ministre, vous avez affirmé que les budgets des universités sont quasiment reconduits d’une année sur l’autre et que l’on pourrait sans doute mieux faire. Si les établissements ont désormais des responsabilités et des compétences élargies en matière financière et de ressources humaines, on constate que certaines universités sont en déficit chronique. Sans porter atteinte au principe d’autonomie, le ministère de tutelle ne devrait-il pas mieux accompagner ces universités en difficulté ?

D’ailleurs, la Cour des comptes a constaté quelques dérives concernant les fusions d’université et invite le ministère, toujours sans porter atteinte au principe d’autonomie, à mieux les accompagner, ex ante et ex post. En conséquence, le ministère ne devrait-il pas se préoccuper davantage de la bonne santé des universités, et donc du bon usage des deniers publics ?

Ma seconde question portera sur un phénomène qui a pris de l’ampleur : le renforcement de la sécurité et de la cybersécurité des universités. En 2015, le Gouvernement précédent avait annoncé 30 millions d’euros pour améliorer la sécurité contre les menaces terroristes et couvrir les frais dits de gardiennage.

Les universités ont recruté des responsables de la sécurité des systèmes d’information (RSSI) et engagé des frais lors des manifestations d’étudiants. Ainsi, l’université de Strasbourg a ainsi dépensé 1 million d’euros sur son budget 2018 en frais de gardiennage, hors programmation budgétaire, mais surtout au détriment des dépenses pédagogiques. Ne faudrait-il pas gérer ce problème en amont afin que les budgets soient plus sincères ? Les sous-budgétisations en loi de finances initiale conduisent à préempter la réserve de précaution, ce qui n’est pas très satisfaisant.

Mme Sarah El Haïry. Vous l’avez rappelé, madame la ministre, nous avons fêté les dix ans de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU). Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, la Cour des comptes alerte sur la situation financière dégradée – voire très dégradée – de plusieurs universités et d’écoles d’ingénieurs.

C’est le cas de l’École centrale de Nantes, située dans ma circonscription. Cette situation n’est pas nouvelle : il y a un an presque jour pour jour, la Cour des comptes en avait déjà fait état dans une de ses notes budgétaires. Que peut-on faire concrètement pour rétablir des conditions décentes d’études dans ces universités et écoles d’ingénieurs ?

Ma seconde question portera sur une autre recommandation de la Cour des comptes : la nécessité de maîtriser et de limiter les frais de gestion du CNOUS. Le président de notre commission l’a souligné : les coûts d’instruction et de gestion des bourses sur critères sociaux sont excessifs. Comment peut-on mieux accompagner les étudiants les plus vulnérables, afin que le dispositif soit le plus efficace possible ?

Mme Josette Manin. Madame la ministre, comment mieux évaluer l’efficacité des politiques menées pour l’enseignement supérieur ? Au-delà de la transparence budgétaire et compte tenu des inquiétudes du monde universitaire, des étudiants et des collectivités territoriales, il est nécessaire de considérer le cap fixé sur le long terme.

Nous reconnaissons la continuité de l’action publique dans les moyens alloués aux universités, mais également dans le renforcement de certains programmes, tels que le 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industriel. Pourtant, à l’instar de la Cour des comptes, nous nous demandons si l’évaluation de l’investissement dans la recherche et l’enseignement supérieur est efficace, dans la mesure où la traçabilité de l’utilisation des dotations semble parfois peu lisible. Les indicateurs de résultats sont-ils les seuls légitimes pour mesurer les réussites de nos programmes ?

Cette question est également soulevée par la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire. Dans sa recommandation n° 7, elle met en avant la nécessité d’assurer la traçabilité de l’utilisation des crédits extrabudgétaires et de bien identifier les bénéficiaires finaux de ces crédits. Dans sa recommandation n° 9, elle demande l’achèvement des études d’impact des dépenses fiscales du programme 192. Cela permettrait aux parlementaires d’avoir une vision claire de l’emploi de ces crédits et de leur réelle finalité.

Par ailleurs, les objectifs et les indicateurs de résultats du programme 150 ne sont-ils pas devenus obsolètes ? Ne mériteraient-ils pas un toilettage ? La question se pose d’autant plus que la réforme de l’accès à l’enseignement supérieur a modifié les conditions du libre choix d’entrée des futurs bacheliers. Comment parler de la politique de l’enseignement supérieur si elle n’est pas sécurisée sur le long terme ?

Telles sont, madame la ministre, les interrogations dont je voulais vous faire état au nom du groupe Nouvelle Gauche.

Mme Sabine Rubin. Le groupe de La France insoumise déplore le caractère limité de nos prises de parole. En conséquence, je vais me concentrer sur le programme 150 et les indicateurs associés. Certes, le budget augmente légèrement, mais l’augmentation – plus importante – du nombre d’étudiants a eu pour conséquence une baisse de 10 % du budget par étudiant en cinq ans. Il serait intéressant de rajouter un indicateur qualitatif, de dépense par étudiant. Cela permettrait d’évaluer l’éventuel impact de la diminution des dépenses sur la réussite de ces derniers.

Depuis le vote de la loi LRU et l’autonomie progressive des universités, une quinzaine d’entre elles sont en difficultés financières – dont sept en très grande difficulté, comme les universités de Grenoble ou de Lille. Je ne reviendrai pas sur les conclusions de la Cour des comptes, déjà évoquées.

Plusieurs niveaux de dégradation financière sont listés dans son rapport. Sept universités sont classées en « niveau 1 » – situation très dégradée, difficultés financières avérées, risques d’insoutenabilité à court ou moyen terme. Les autres sont classées en « niveau 2 » : situation dégradée ou tendance à la dégradation et risque d’insoutenabilité à moyen terme.

Nous pensons que l’objectif n° 6 du programme 150, qui vise à améliorer l’efficience des opérateurs, conduit les universités à mener une politique de moindre coût, dégradant de ce fait la qualité des enseignements. Pour contrer ce phénomène, il serait intéressant de créer un indicateur de la préservation et de l’amélioration de la qualité des enseignements, car c’est le cœur de la mission de service public de l’université.

Mme Marie-George Buffet. Au nom du groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR), je veux tout d’abord souligner le caractère formel de ce « printemps de l’évaluation » : 2 minutes en tout et pour tout pour évaluer des missions dont les crédits et les objectifs sont aussi importants…

Je reviendrai sur le budget de la recherche en 2017. Si ce budget est en hausse – de l’ordre de 780 millions d’euros –, le prisme utilisé pour sa construction depuis plusieurs années n’est pas le plus efficace. Je l’ai déjà rappelé lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018. Ainsi, les conditions d’exercice de la recherche publique ne cessent de se dégrader et l’emploi scientifique d’être mis à mal. La précarité pèse non seulement sur la quantité de travail – la France est en difficulté concernant le nombre de ses publications par rapport au volume mondial – mais aussi sur la qualité. En effet, comment mener des projets de long terme alors que les scientifiques travaillent sous l’épée de Damoclès de la fin de leur contrat ? Comment le faire quand on a l’obligation de publier au plus vite, depuis le vote de la « loi Fioraso » ?

Avant l’examen du budget de la recherche pour 2017, les présidents du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) déclaraient : « la question se pose de savoir si la science française va se maintenir ou décrocher ». Après la loi de finances 2018, la question se pose toujours pour la recherche publique…

Enfin, je continue à m’interroger sur le CIR, dont l’utilité pour l’emploi scientifique est contestée. Son coût ne cesse d’augmenter, sans résultats probants : 5,3 milliards d’euros en 2015, 5,9 milliards en 2017. Mais surtout, le CIR ne profite pas à la recherche publique, dont les effectifs stagnent depuis trop longtemps, voire diminuent dans certains organismes : l’Institut national de la recherche agronomique (INRA) a perdu huit équivalents temps plein et le CNRS vingt et un.

Je souhaite que les propositions de résolution plaident pour des mesures fortes en faveur de la recherche publique, rééquilibrant ainsi les mesures prises en faveur de la recherche et du développement des entreprises.

M. Philippe Berta. Mes collègues ont beaucoup évoqué le CIR. Pour ma part, je trouve que le CIR met dans le même sac les petites et moyennes entreprises (PME) à forte croissance selon les mêmes modalités que les grands groupes, en particulier s’agissant des plafonds de dépenses internes et externes. Les plafonds de dépenses externes des PME en croissance devraient être considérés différemment, car elles ont peu de possibilités en interne. Elles sont donc contraintes à la collaboration et à travailler avec des contract research organizations (CRO, en français sociétés de recherche contractuelle), mais également avec la recherche publique. Nous devrions réfléchir à la différenciation de ces plafonds entre grands groupes et PME de croissance.

Mme la ministre de l’enseignement supérieur. Concernant Erasmus + France et les programmes de mobilité, nous avons effectué un important travail interministériel pour soutenir la proposition de la commission Éducation d’augmenter les budgets alloués à la mobilité des jeunes. Le Gouvernement souhaite que ces mobilités puissent s’effectuer dans de cadre de l’enseignement supérieur – comme c’est déjà le cas –, mais aussi dans celui du secondaire ou de l’apprentissage. Sur ce dernier point, des éléments de blocage ont été identifiés, sur lesquels nous réfléchissons avec Muriel Pénicaud. En effet, l’apprenti a un statut variable d’un pays de l’Union européenne à l’autre – tantôt étudiant, tantôt salarié. Cela entrave souvent sa mobilité. Nous devons continuer à travailler avec tous nos partenaires européens. Cela nous permettra par ailleurs de mieux mobiliser les crédits européens. Pour ce faire, nous devons en outre être assurés du soutien des établissements qui candidatent. La mobilité de la jeunesse au sein de l’Union européenne participera dès le plus jeune âge à la construction d’un sentiment d’appartenance à la communauté européenne.

Vous m’avez ensuite posé plusieurs questions concernant le financement et la santé des universités. Le budget 2018 a permis d’affecter 234 millions d’euros de crédits supplémentaires aux établissements d’enseignement supérieur. Pour la première fois, je l’ai dit, le GVT a été pris en compte ; de ce fait, les financements supplémentaires liés à la mise en place de la loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants ont pu être utilisés.

J’appelle votre attention sur très grande difficulté, y compris dans les rapports de la Cour des comptes, à faire la part des choses entre budgets prévisionnels, budgets initiaux des établissements et comptes financiers. Ainsi le compte financier de l’université de Grenoble a été arrêté avec un solde positif de 1,4 million d’euros… Celui de Centrale Nantes a effectivement été déficitaire en 2015, mais s’est soldé par un résultat positif en 2016 et en 2017. À Lille, un déficit a été constaté lors de la première année, mais nous travaillons conjointement avec le président de l’université pour voir comment améliorer la situation.

Comme vous pouvez le constater, tous les dispositifs d’alerte et d’accompagnement ont été mis en place et ont correctement fonctionné. La complexité de la gestion des financements, des budgets et des stratégies des universités va croissant – gestion de financements pluriannuels, difficulté à travailler en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Cette technicité accrue doit être accompagnée du soutien de l’État, afin que le budget prévisionnel de chaque université soit le plus proche possible du budget exécuté. La montée en compétences est progressive et les modifications des différentes règles de gestion et de comptabilité sont fréquentes ; il est parfois compliqué pour les établissements de les déployer : on l’a vu lors de la mise en place de la GBCP.

J’ai également entendu vos remarques sur les indicateurs qualitatifs : comment évaluer la qualité des enseignements ? Cette question est fondamentale car, actuellement, celle-ci est peu évaluée dans les établissements. Mais cela suppose parallèlement de mieux reconnaître le volet pédagogique du travail des enseignants-chercheurs, dont la carrière ne progresse pour le moment qu’au vu du seul volet recherche. Lorsque nous aurons construit de véritables indicateurs de la qualité de la formation, les enseignants-chercheurs pourront remarcher sur leurs deux jambes et leur carrière prendra enfin en compte cet engagement. Fin mars, nous avons entamé des discussions avec les représentants des organisations syndicales sur l’évaluation de la qualité des enseignements, afin de pouvoir agir tant sur les indemnités que sur la progression de carrière.

Le problème se pose également au niveau européen et je l’ai donc évoqué avec mes collègues chargés de l’enseignement supérieur : malheureusement, la même situation s’observe à peu près partout en Europe.

Par ailleurs, nous devons mieux articuler la nécessaire autonomie des universités – à laquelle elles sont extrêmement attachées – avec leur rôle d’opérateurs de l’État : elles doivent répondre aux demandes de l’État, notamment pour ce qui touche à la prise en charge et à l’accompagnement des étudiants vers la réussite. C’est tout le sens du dialogue très approfondi que nous avons engagé avec les présidents d’universités afin de vérifier que les financements supplémentaires accordés par l’État dans le cadre de la loi ORE étaient bien destinés à soutenir la stratégie portée par ce dernier, dans le respect bien entendu de l’autonomie universitaire. Les établissements vont progressivement s’y réhabituer : du reste, la majorité d’entre eux ne confondent pas autonomie et indépendance. Ils sont conscients de leur rôle d’opérateur de l’État. Mais il est plus simple de partager une stratégie commune, comme avec les organismes de recherche car nous signons avec eux un contrat d’objectifs, ce qui n’est pas encore le cas des universités. Nous allons nous y atteler.

Vous avez évoqué le CIR. Je crois sincèrement qu’on lui fait parfois de mauvais procès. Il ne devrait pas y avoir à cet égard de sujet tabou. Quelle est la réalité actuelle ? Les entreprises ont le choix d’implanter – ou pas – leurs centres de R&D en France, en fonction de la qualité de l’écosystème. D’où l’importance de faire savoir à toutes les entreprises, qu’elles soient des PME ou des grands groupes, qu’elles peuvent non seulement travailler avec les écoles, mais aussi avec les chercheurs et le monde universitaire. Dans ce contexte, le CIR est bien évidemment à l’origine d’une partie de l’attractivité du système. Cela ne nous empêche pas d’être exigeants, de préciser les effets que l’on en attend et de vérifier qu’on les obtient bien.

En matière de crédits d’impôt, la stabilité est fondamentale. Nous pouvons éventuellement faire évoluer le dispositif à la marge, travailler à sa meilleure compréhension, à sa simplification, mais nous devons toujours évaluer précisément les effets, parfois inattendus, de ces réajustements.

Il me semble que l’on fait également un faux procès au CNOUS et aux CROUS. Vous avez raison, le pilotage par le CNOUS des différents CROUS est toujours perfectible. Le directeur du CNOUS y a travaillé et a réussi à identifier les complexités administratives qui retardaient souvent le paiement à date des bourses par les CROUS. Parfois, on a démesurément compliqué les systèmes et tout le monde en pâtit : tout n’est donc pas imputable à des erreurs de gestion des CROUS… Dès 2018, grâce à la simplification des dispositifs, les bourses devraient être payées à date. Ce qui prouve l’intérêt de s’asseoir autour d’une table, d’analyser les difficultés et de proposer des solutions pour les résoudre, plutôt que de critiquer la gestion et les responsables des organismes. Il suffit parfois de relâcher un peu le système, devenu trop complexe, pour que les choses se remettent à tourner normalement. Tous les opérateurs publics de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ont à cœur d’accomplir leurs missions de service public. À nous de faire en sorte qu’ils puissent le faire le mieux possible, en comprenant les difficultés auxquelles ils sont confrontés.

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Membres présents ou excusés

Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire

Réunion du lundi 4 juin 2018 à 21 heures 30

Présents. – M. Jean-Noël Barrot, Mme Sarah El Haïry, M. Olivier Gaillard, M. Joël Giraud, M. Daniel Labaronne, M. Fabrice Le Vigoureux, Mme Amélie de Montchalin, Mme Cendra Motin, M. Hervé Pellois, M. Éric Woerth

Excusés. – M. Marc Le Fur, Mme Valérie Rabault, M. Olivier Serva

Assistaient également à la réunion. – M. Philippe Berta, Mme Marie-George Buffet, Mme Danièle Hérin, Mme Josette Manin, M. Frédéric Reiss, Mme Sabine Rubin, M. Cédric Villani, M. Jean-Luc Warsmann

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