AVANT-PROPOS
Déposé sur le Bureau du Sénat le 12 juin dernier et adopté en première lecture par cette assemblée le 2 juillet, le projet de loi qui nous est soumis manifeste tout d’abord la volonté du Gouvernement d’assurer la préparation et l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris en 2024 dans les meilleures conditions, en prenant sans tarder les dispositions nécessaires, dans le prolongement de la loi du 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux ().
Son article 1er procède à la ratification d’une ordonnance qui, prise en application de l’article 24 de la loi précitée, définit les conditions dans lesquelles des voies réservées pourront être mises en place, tant pour les véhicules de personnes accréditées que pour les véhicules de secours et de sécurité. Il est nécessaire de ratifier cette ordonnance afin de préparer suffisamment en amont les modalités de déplacement durant cet événement hors normes que sont les Jeux, et ainsi de garantir la fluidité et la sécurité de la circulation – notamment pour les athlètes, dans leurs trajets entre le village olympique et les sites de compétition. L’article 2 procède quant à lui à une modification du régime contentieux pour les opérations d’urbanisme et d’aménagement liées à la préparation des Jeux, afin d’harmoniser et simplifier les dispositions existantes, selon la même logique que plusieurs des dispositions de la loi précitée du 26 mars 2018.
Le présent projet de loi comporte un second volet, qui n’apparaissait pas dans son titre initial : son article 3 vise en effet à définir le cadre juridique de la nouvelle Agence nationale du sport. La création de cette agence, associant l’État, le mouvement sportif, les collectivités locales et les acteurs économiques, vient mettre en œuvre la réforme nécessaire et attendue de la gouvernance du sport, qui intervient à l’issue de travaux de concertation engagés dès 2018. Cette agence offre le cadre d’une gouvernance collégiale et partagée avec l’ensemble des parties prenantes des politiques sportives, et se voit attribuer la double mission de favoriser le sport de haut niveau et de développer l’accès à la pratique sportive.
L’agence a été constituée sous la forme juridique d’un groupement d’intérêt public (GIP), dont la convention constitutive a été approuvée par un arrêté du 20 avril dernier ; elle s’est réunie pour la première fois le 24 avril dernier. Néanmoins, et suite aux observations formulées par le Conseil d’État, il est apparu nécessaire d’inscrire dans la loi son cadre juridique, notamment pour définir les modalités selon lesquelles ses missions s’inscrivent dans le cadre de la stratégie sportive définie par l’État et de quelle façon le contrôle de l’État s’exerce. De plus, les modalités de financement de l’agence, principalement par les taxes affectées et les subventions budgétaires versées par l’État, s’éloignent du régime de droit commun des GIP et imposent de prévoir des dispositions spécifiques dans la loi.
Le présent projet de loi constitue en tout état de cause l’opportunité pour la représentation nationale de prendre part à la réforme de la gouvernance sportive, en formulant des propositions et en proposant, le cas échéant, des aménagements. Cette occasion est d’autant plus bienvenue que les parlementaires n’ont pas été associés aux travaux de concertation engagés en 2018 ni à la préparation de la réforme – la seule disposition législative qui leur a été soumise étant de nature technique, dans le cadre de la loi de finances pour 2019, afin de prévoir le transfert des taxes affectées du CNDS à la future agence.
Lors de son examen en première lecture, le Sénat a d’ailleurs largement enrichi et complété le texte qui lui était proposé, notamment en introduisant dans la loi un volet sur l’organisation territoriale de la gouvernance sportive. Il s’agit d’un enjeu essentiel de la réforme, qui doit permettre une gouvernance collégiale et concertée, mettant au cœur des décisions les acteurs locaux, et se traduire par une gestion au plus près des territoires et des habitants. L’ensemble des personnes auditionnées par le rapporteur ont souligné l’importance de cet enjeu et la nécessité de donner la plus grande souplesse possible à l’organisation de cette gouvernance territoriale, pour s’adapter aux différentes situations et ne pas appliquer un cadre figé qui ne tienne pas compte des réalités locales.
Le rapporteur salue les apports substantiels du Sénat en la matière, qui a proposé un cadre général articulé autour de conférences régionales du sport et de conférences des financeurs du sport – ces dernières pouvant être créées au niveau régional ou infra-régional. Si l’intitulé des instances peut être discuté, de même que les conditions d’élection de leur président, le rapporteur estime, à l’issue de ses auditions, que le principe de leur création sur tous les territoires répond aux attentes des acteurs sur le terrain et va dans le bon sens. Il propose donc que ce volet sur la gouvernance territoriale soit conservé, moyennant quelques aménagements.
D’autres dispositions introduites par le Sénat visent à renforcer le contrôle du Parlement exercé sur l’agence, notamment par la présence de parlementaires dans son conseil d’administration et par l’association du Parlement au suivi de la convention d’objectifs entre l’État et l’agence ; là encore, ces dispositions complètent utilement le texte proposé initialement.
La mise en place de l’Agence nationale du sport et d’instances de gouvernance territoriale ne doit nullement être interprétée comme un désengagement de l’État, mais bien comme la volonté de partager les décisions avec les acteurs des politiques sportives, au plus près des situations locales. L’État définit le cadre des politiques publiques du sport et apporte une contribution essentielle à leur déploiement sur l’ensemble des territoires, pour assurer l’accès de toutes et de tous aux pratiques sportives et favoriser le développement du sport de haut niveau. C’est d’ailleurs le représentant de l’État qui sera le délégué territorial de l’agence dans la région. Au regard de son rôle en matière de santé publique, d’éducation, de lien social et de vivre ensemble, ou encore d’apprentissage de la vie collective – et la liste n’est pas exhaustive –, le sport constitue une politique publique essentielle, ce qui implique que des moyens budgétaires suffisants y soient consacrés. À cet égard, le rapporteur appelle à la vigilance sur le maintien des moyens qui seront alloués à l’agence et au budget du ministère des sports au cours des prochaines années.
De l’ensemble de ses auditions, le rapporteur a retiré le sentiment que les différents acteurs des politiques sportives, y compris ceux qui avaient émis des réserves sur certains aspects de la réforme, souhaitent faire fonctionner au mieux ce nouveau modèle sportif, s’approprier les nouveaux outils mis en place et aller de l’avant, alors même que l’échéance des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 approche à grands pas, tandis que les Jeux de Tokyo vont se dérouler dans exactement une année.
Synthèse
I. prÉsentation du projet de loi
1. La ratification de l’ordonnance relative aux voies réservées pendant les Jeux
L’article 1er du projet de loi ratifie l’ordonnance du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les Jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de 2024 (), prise sur le fondement de l’article 24 de la loi du 26 mars 2018 relative à l’organisation des JOP de 2024.
L’ordonnance autorise le Gouvernement à instaurer des voies ou portions de voies réservées, entre le 1er juillet et le 15 septembre 2024, pour les véhicules des personnes accréditées et les véhicules de secours et de sécurité ; ces voies peuvent être réservées de façon permanente ou pendant des périodes déterminées. L’ordonnance étend également le pouvoir de police de la circulation du représentant de l’État sur cette même période, s’agissant des voies réservées, mais aussi des voies de délestage et des voies concourant au déroulement des Jeux. Elle étend aussi, de manière temporaire, le rôle du préfet de police afin que celui-ci soit, en Île-de-France, consulté sur l’ensemble des projets de travaux ou d’aménagement effectués sur la voirie routière et susceptibles d’avoir une incidence sur l’utilisation des voies ou portions de voies réservées.
Le Sénat a apporté à l’ordonnance plusieurs modifications, notamment pour préciser que la durée de mise en œuvre des voies réservées devait être strictement proportionnée aux objectifs de sécurité et de fluidité (article 1er), pour rappeler la durée pendant laquelle les voies de délestage et les voies concourant au déroulement des Jeux pourront être utilisées et pour prévoir que, préalablement à la définition de ces mêmes voies, les autorités habituellement détentrices du pouvoir de police de la circulation seront consultées (article 2).
2. L’harmonisation du contentieux portant sur les opérations d’urbanisme liées aux Jeux
L’article 2 donne compétence à la cour administrative d’appel de Paris, statuant en premier et dernier ressort, sur les déférés préfectoraux afférents aux opérations d’urbanisme, d’aménagement et de maîtrise foncière liées à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024. Cette disposition vise à harmoniser le régime contentieux applicables aux actes pris dans le cadre de ces opérations, que ces actes soient contestés par un particulier ou par le préfet, dans le cadre d’un déféré.
Le Sénat a proposé une nouvelle rédaction de l’article 2, destinée à éviter la référence à une disposition de nature règlementaire dans la loi.
3. La création de l’Agence nationale du sport
L’article 3 définit le cadre juridique de l’Agence nationale du sport, en introduisant à cette fin une nouvelle section au sein du code du sport, comprenant les articles L. 112-10 à L. 112-13. La mise en place de cette agence, qui associe l’État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et les acteurs économiques, offre le cadre d’une nouvelle gouvernance du sport, collégiale et partagée avec l’ensemble des parties prenantes des politiques sportives. Aux termes de l’article L. 112-10, l’agence se voit attribuer la double mission de développer l’accès à la pratique sportive et de favoriser le sport de haut niveau ; sa forme juridique est un groupement d’intérêt public. L’article L. 112-11 définit les ressources de l’agence, en précisant qu’elle bénéficie des taxes affectées jusqu’alors au Centre national du développement du sport (CNDS). Cet article prévoit également que l’agence est soumise au contrôle d’un commissaire du Gouvernement et au contrôle économique et financier de l’État.
L’article L. 112-12 dispose quant à lui que dans les régions, en Corse, dans les départements et régions d’outre-mer, dans les collectivités d’outre-mer () et en Nouvelle-Calédonie, le délégué territorial de l’Agence est le représentant de l’État. L’article L. 112-13 soumet l’agence au contrôle de l’Agence française anticorruption. Enfin, l’obligation d’adresser une déclaration d’intérêts et de patrimoine à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est étendue aux dirigeants de l’Agence nationale du sport.
Le Sénat a complété l’article 3 en commission, puis en séance, en apportant des aménagements à la définition des missions et de l’organisation territoriale de l’agence. Il a aussi renforcé le contrôle et l’association du Parlement, en prévoyant que le conseil d’administration de l’agence comprend deux députés et deux sénateurs, qui ont voix consultative, et en précisant les contours et les modalités d’élaboration de la convention d’objectifs conclue entre l’État et l’agence, qui serait transmise aux parlementaires avant sa signature.
Le Sénat a introduit deux nouveaux articles L. 112-14 et L. 112-15, définissant le cadre général de la gouvernance territoriale en matière sportive, laquelle s’articulerait, dans chaque région, autour d’une conférence régionale du sport et d’une ou plusieurs conférences des financeurs du sport. La conférence régionale du sport aurait ainsi pour mission d’établir un projet sportif territorial, en coordination avec les instances de direction de l’agence.
Enfin, le Sénat a adopté un nouvel article L. 112-18 confiant à l’agence la responsabilité d’affecter les conseillers techniques sportifs (CTS) auprès des fédérations sportives agréées, ainsi que de veiller à leur formation et à l’évaluation de leurs compétences professionnelles.
4. Les aménagements apportés aux modalités de sélection des partenaires marketing du COJOP
L’article 4, introduit en séance au Sénat, dispose que s’agissant de la sélection des partenaires du COJOP et la délivrance à ces derniers d’une autorisation de sous-occupation du domaine public, les règles prévues par le code de la commande publique permettent d’apporter les garanties nécessaires d’impartialité et de transparence, s’inscrivant dans la logique des dispositions du 2° de l’article L. 2122-1-2 du code général de la propriété des personnes publiques.
II. les principaux apports de la commission
1. Des aménagements apportés à l’article 1er de ratification de l’ordonnance sur les voies réservées
La commission a adopté un amendement revenant sur la modification apportée par le Sénat à l’article 1er de l’ordonnance du 20 mars 2019, afin d’éviter tout risque contentieux ; elle a également supprimé la consultation obligatoire des autorités détentrices du pouvoir de police de la circulation préalablement à la définition des voies de délestage et des voies concourant au déroulement des Jeux.
2. Le retour à la rédaction initiale des dispositions sur l’harmonisation du régime contentieux des actes d’urbanisme liés à l’organisation des Jeux
La commission a rétabli la rédaction initiale de l’article 2, celle adoptée par le Sénat soulevant des difficultés juridiques, notamment quant au champ d’application de ses dispositions.
3. La mise en valeur des missions de l’Agence nationale du sport en matière de développement de l’accès à la pratique sportive et le rôle du délégué territorial de l’Agence
La commission a adopté plusieurs amendements visant à mettre en tête, parmi les missions de l’agence, celle ayant trait au développement des pratiques sportives pour toutes et tous ; il s’agit d’une mission essentielle de l’agence, qui mobilise d’ailleurs les deux tiers de ses financements.
Elle a également adopté un amendement reformulant les missions du délégué territorial de l’Agence, qui ne se limitent pas au seul développement du sport pour tous dans les territoires les moins favorisés et à l’ordonnancement des dépenses. Elle a également supprimé les dispositions prévoyant que le concours de l’agence pouvait également bénéficier à des acteurs privés, cette dernière notion n’étant pas suffisamment précise.
4. Des aménagements apportés à la gouvernance territoriale de l’agence
La commission a adopté un amendement prévoyant la présence de députés et de sénateurs au sein des conférences régionales du sport. Elle a rendu facultatifs les contrats pluriannuels d’orientation et de financement, conclus pour mettre en œuvre le projet sportif territorial, afin de donner davantage de souplesse au niveau local, et elle a modifié la composition de la conférence des financeurs, s’agissant de la représentation des collectivités locales.
Enfin, elle a adopté un amendement ouvrant les modalités d’élection des présidents des conférences régionales et des conférences des financeurs du sport, en supprimant les dispositions prévoyant que ne sont éligibles au poste de président que les représentants des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de sport ou du mouvement sportif.
5. Des modifications portant sur le contrôle exercé par le Parlement sur la convention d’objectifs
La commission a adopté un amendement allégeant les procédures introduites par le Sénat s’agissant de l’élaboration de la convention d’objectifs conclue entre l’État et l’agence, tout en conservant la définition de la convention introduite par l’article L. 112-16.
Elle a également prévu que le rapport d’activité annuel de l’agence comporte un volet sur l’exécution de la convention d’objectifs ; en conséquence, c’est désormais le rapport d’activité que le président et le directeur de l’agence viendront présenter chaque année devant les commissions chargées des Affaires culturelles et des Finances, et non un rapport supplémentaire ne portant que sur l’exécution de la convention d’objectifs.
6. Le respect du principe de parité au sein du conseil d’administration de l’agence
La commission a adopté un amendement prévoyant que la composition du conseil d’administration de l’agence respecte le principe de parité entre les femmes et les hommes.
Par ailleurs, elle a prévu que les députés et sénateurs sont désignés au sein du conseil d’administration de l’agence par les commissions permanentes chargées des Affaires culturelles de chacune des deux assemblées.
7. La suppression du transfert à l’agence de l’affectation et de la gestion des conseillers techniques sportifs
La commission a supprimé l’article L. 112-18, introduit à l’initiative du Sénat, qui transférait à l’agence l’affectation et la formation des CTS, alors même que celle-ci n’a ni la vocation ni les moyens, à ce stade, d’assurer ces missions. De plus, une concertation sur ce sujet vient d’être engagée par la ministre des sports. Animée par deux tiers de confiance, la concertation doit s’achever en octobre ; il n’apparaît donc pas judicieux de prendre une décision concernant les CTS avant cette échéance.
COMMENTAIRES d’ARTICLES
Article 1er
Ratification de l’ordonnance relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2024
Adopté par la commission avec modifications
L’article 1er ratifie l’ordonnance du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2024.
Le présent article ratifie l’ordonnance du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les Jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de 2024 (), prise sur le fondement de l’article 24 de la loi du 26 mars 2018 relative à l’organisation des JOP de 2024. Cet article autorisait le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai d’un an, toute mesure relevant du domaine de la loi afin de :
– permettre la création de voies réservées à la circulation des véhicules de secours et de sécurité et de ceux des personnes accréditées dans le cadre des Jeux, pendant la durée nécessaire au bon déroulement des Jeux ;
– transférer aux autorités étatiques les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement sur ces voies réservées, ainsi que sur les voies qui permettent d’en assurer le délestage et sur celles qui concourent au déroulement des Jeux.
L’ordonnance, qui comporte six articles, a été prise dans les délais prescrits ; de même, le projet de loi de ratification a été déposé sur le Bureau du Sénat dans le délai de trois mois prévu par l’article d’habilitation.
Ses dispositions s’inscrivent dans le cadre d’un plan de circulation plus global déterminé sur la période des Jeux, mentionné dans l’étude d’impact du projet de loi relatif à l’organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 pour « réglementer le stationnement et la circulation des poids lourds ou de certaines catégories d’usagers, non seulement sur les routes concernées par les voies olympiques, mais aussi sur certaines voies de diverses catégories qui y aboutissent ou qui permettent de s’en extraire, afin de garantir la fluidité générale du dispositif et le bon acheminement des secours en tant que de besoin, en particulier pour intervenir sur les voies olympiques ».
I. La création de voies réservées, permettant d’assurer la sécurité et la fluidité de la circulation pendant les jeux, le transfert des pouvoirs de police de la circulation aux autorités étatiques
A. La mise en place de voies ou des portions de voies réservées : un dispositif nécessaire au bon déroulement des Jeux
1. Un cadre législatif et réglementaire insuffisant pour permettre la création de voies olympiques et paralympiques réservées
● La création d’un réseau de voies réservées permettant une circulation fluide et sécurisée des véhicules accrédités et des véhicules de secours constitue un enjeu essentiel pour le bon déroulement des JOP ; elle vise à assurer la sécurité des Jeux et à ce que la circulation des athlètes, notamment, soit la plus aisée possible entre le village olympique et les sites de compétition. Le Gouvernement s’est ainsi engagé auprès du Comité international olympique (CIO) à mettre en œuvre un système de « voies Olympiques et Paralympiques prioritaires et réservées » () afin de garantir « des trajets rapides et fiables pour accéder à leur site de compétition en moins de 30 minutes » pour plus de « 85 % des athlètes » ().
● Or, en l’état du droit, les dispositions législatives et règlementaires sont insuffisantes pour permettre la création de voies réservées. De façon générale, si l’autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation se voit reconnaître la possibilité de restreindre, voire d’interdire, la circulation dans certaines voies, elle ne peut le faire que pour les nécessités de sécurité et de tranquillité publiques. Le code général des collectivités territoriales (CGCT) permet aux autorités de police, au-delà de ces critères, de créer des voies réservées, mais de façon très encadrée, pour des motifs et selon des modalités telles qu’ils ne répondent pas aux caractéristiques des voies olympiques et paralympiques.
En agglomération, où le pouvoir de police de la circulation et du stationnement relève du maire (), la création de voies réservées est encadrée par les articles L. 2213-2 et L. 2213-3 du CGCT.
L’article L. 2213-2 du code précité donne au maire la possibilité d’ « interdire à certaines heures l’accès de certaines voies de l’agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures, à diverses catégories d’usagers ou de véhicules » par arrêté motivé, mais celle-ci est limitée aux nécessités de la circulation et de la protection de l’environnement, et elle ne peut avoir lieu qu’à certaines heures de la journée.
Par ailleurs l’article L. 2213-3 dispose que des emplacements sur les voies pour faciliter la circulation et le stationnement des transports publics de voyageurs et des taxis, ainsi que des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux, et l’arrêt des véhicules effectuant un chargement ou un déchargement de marchandises, peuvent être réservés mais seulement à des catégories définies de véhicules. Les voies olympiques et paralympiques devant être empruntées par tous types de véhicules, ces dispositions ne peuvent être mises en œuvre dans le cadre des JOP.
S’agissant de Paris, des dispositions spécifiques s’appliquent : les compétences en matière de police sont partagées entre le maire et le préfet de police et, aux termes de l’article L. 2512-14 du CGCT, le préfet de police peut réserver l’accès sur certains sites, voies ou portions de voies à certaines catégories d’usagers ou de véhicules pour des motifs liés à la sécurité des personnes et des biens ou pour assurer la protection du siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques. Il peut également faire de même « pour assurer la sécurité des personnes faisant l’objet de mesures de protection particulières par les autorités publiques ou, après avis du maire de Paris, pour des motifs d’ordre public, en cas de manifestation de voie publique à caractère revendicatif ainsi qu’en cas de manifestation à caractère festif, sportif ou culturel, si la manifestation est itinérante ». Là encore, ces dispositions n’apparaissent pas susceptibles de fonder la mise en place de voies olympiques et paralympiques, compte tenu des conditions strictes qu’elles définissent.
Enfin, en dehors des agglomérations, aucune disposition spécifique relative à la création de voies réservées n’existe.
2. La définition des voies réservées et des conditions de circulation applicables
● Au regard du droit en vigueur, il est nécessaire de prévoir un dispositif juridique temporaire ad hoc. L’article 1er de l’ordonnance précitée autorise donc le Gouvernement à instaurer, par voie réglementaire, des voies ou portions de voies réservées entre le 1er juillet et le 15 septembre 2024 dans le cadre des JOP de Paris. Les voies réservées seront accessibles à deux catégories de véhicules :
– les véhicules des personnes accréditées, dont la liste définitive sera arrêtée et fixée par le Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJOP). Selon les informations communiquées au rapporteur, le nombre de véhicules accrédités peut être évalué à ce stade entre 6 000 et 7 000. Les autorisations de circulation sur les voies réservées ne s’appliqueront pas aux personnes accréditées mais bien aux véhicules utilisés par ces personnes. Le nombre de personnes susceptibles d’être accréditées est quant à lui évalué à 300 000 – incluant quelques 17 000 athlètes et 25 000 journalistes, en sus des personnes chargées de l’organisation et des bénévoles ;
– les véhicules des services de secours et de sécurité, qui sont nécessaires au bon déroulement des Jeux et, plus largement, qui exerceront leurs missions habituelles au service des habitants ;
● Les voies ou les portions de voies réservées pourront être mises en place « dans les départements accueillant un site de compétition ainsi que dans les départements limitrophes » – sachant que pour l’heure, les départements accueillant un site de compétition se trouvent essentiellement en Île-de-France, mais qu’ils incluent aussi les Bouches-du-Rhône, pour les épreuves de voile, ainsi que les départements où seront organisés des matchs de football. La ville de Marseille devrait être faiblement impactée toutefois, car les athlètes devraient résider à proximité de la future Marina Olympique du Roucas-Blanc.
Selon les informations communiquées au rapporteur, le réseau de voies olympiques et paralympiques devrait s’étendre sur 289 kilomètres, voire sur une distance moindre, soit un étiage bien en deçà des 366 kilomètres initialement prévus dans le dossier de candidature de Paris 2024 (). Cette diminution devrait réduire de façon appréciable l’impact de ces voies sur les autres usagers de la route, ce dont on ne peut que se féliciter.
● L’article 1er indique que les voies concernées peuvent être réservées « de façon permanente ou durant des périodes déterminées ». Il s’agit d’instaurer plusieurs catégories de voies afin de s’adapter au mieux aux besoins, là encore pour minimiser la gêne susceptible d’en résulter pour les usagers :
– les voies dites « permanentes », activées à compter du 1er juillet 2024 jusqu’au 15 septembre à raison de 18 heures par jour, entre 6 heures et minuit ;
– les voies dites « dynamiques », activées selon le calendrier de compétition et d’entraînement sur des créneaux spécifiques afin de limiter l’impact sur la circulation. Parmi celles-ci, il convient de distinguer les voies « temporaires » susceptibles d’être activées pendant quelques jours, des voies dites « activables » pouvant être réservées sur une période très courte, soit quelques heures consécutives.
Les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 doivent se dérouler entre le 26 juillet et le 11 août, puis, pour les épreuves paralympiques, entre le 28 août et le 8 septembre. De même que le Sénat, le rapporteur s’est interrogé sur la nécessité de mettre en œuvre les voies réservées dites « permanentes » près d’un mois avant le début des Jeux, dès le 1er juillet. Néanmoins, il semble indispensable de prévoir une phase d’expérimentation et d’adaptation afin d’affiner le dispositif tout en permettant aux usagers de se l’approprier – il est d’ailleurs prévu de déployer en amont une campagne de communication, avec l’aide des collectivités territoriales, afin d’assurer la bonne information de tous. Par ailleurs, eu égard à l’arrivée des 206 délégations nationales prévue quinze jours avant le début officiel des Jeux, ce temps d’expérimentation du dispositif en vue d’ajustements éventuels paraît nécessaire. Bien évidemment, l’ensemble des voies réservées ne seront pas activées dès le 1er juillet.
Se pose enfin la question des sanctions applicables en cas de non-respect des voies olympiques et paralympiques réservées, par des usagers qui ne sont pas autorisés à y circuler. Il importe de prévoir des sanctions suffisamment dissuasives, sans être excessives. Il est envisagé à ce stade d’appliquer les sanctions prévues en cas de circulation sur les bandes d’arrêt d’urgence, soit une contravention de quatrième classe, correspondant à une amende de 135 euros, associée au retrait de trois points de permis.
Selon les informations transmises au rapporteur, l’objectif est de finaliser le réseau des voies réservées en 2020 – sachant que tous les sites de compétition ne sont pas encore déterminés aujourd’hui, notamment pour les épreuves des quatre nouvelles disciplines olympiques : le CIO a en effet validé en juin dernier l’inscription au programme olympique du surf, de l’escalade, du breakdance et du skateboard.
B. Une extension opportune des compétences des autorités étatiques en matière de police de la circulation
1. Des pouvoirs de police de la circulation et de stationnement dispersés entre différentes autorités
En l’état actuel du droit, plusieurs autorités sont compétentes en matière de police de la circulation et du stationnement, selon la répartition suivante :
– le maire est compétent en matière de police de la circulation sur l’ensemble des voies situées en agglomération et sur les routes communales et intercommunales hors agglomération, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation (article L. 2213-1 du CGCT) ;
– le président du conseil départemental dispose du pouvoir de police et de circulation sur les routes départementales situées en dehors des agglomérations (article L. 3221-4 du CGCT) ;
– le préfet de département exerce ce pouvoir de police sur les autoroutes et sur les routes nationales situées hors agglomération (article R. 411-9 du code de la route) ; il peut également se substituer aux autorités locales, en cas de carence de ces dernières, après mise en demeure infructueuse (articles L. 2215-1 et L. 3221-5 du CGCT).
Dans la commune de Paris, l’un des principaux théâtres des JOP de 2024, le pouvoir du maire en matière de police de la circulation est limité et partagé au bénéfice du préfet de police. En vertu de l’article L. 2512-14 du CGCT, ce dernier exerce un pouvoir de police permanente sur certains sites, voies ou portions de voies qu’il fixe par arrêté après avis du maire de Paris, et comme vu supra, il peut en réserver l’accès à certaines catégories d’usagers ou de véhicules dans certaines conditions ; le préfet de police exerce également un pouvoir de police sur les axes où se déroulent les manifestations de voie publique itinérantes à caractère revendicatif, festif, sportif ou culturel, après avis du maire de Paris.
Ce partage de compétences relatif à la ville de Paris s’exerce également sur les axes dont l’utilisation concourt à la sécurité des personnes et des biens en situation de crise ou d’urgence : le maire de Paris exerce la police de la circulation après avis du préfet de police, et en tenant compte des motifs qui ont présidé à l’élaboration de la liste de ces axes (). Sur les axes essentiels à la sécurité à Paris et au bon fonctionnement des pouvoirs publics, le maire exerce la police de la circulation dans le respect des prescriptions prises par le préfet de police pour les aménagements de voirie projetés par la Ville de Paris ().
2. Un transfert bienvenu du pouvoir de police aux autorités étatiques
Eu égard à cet éclatement des compétences en matière de police de la circulation, l’article 3 de l’ordonnance transfère les pouvoirs de police de la circulation au représentant de l’État pendant la durée des JOP, sur les voies réservées ainsi que sur les voies de délestage ou les voies concourant à l’organisation des Jeux.
● En effet, aux termes de l’article 2 de l’ordonnance, le préfet de police, pour la région Île-de-France, ou le préfet de la zone de sécurité et de défense, pour les autres départements (), auront compétence pour définir par arrêté deux catégories de voies :
– d’une part, les voies permettant d’assurer le délestage des voies réservées définies par l’article 1er ;
– d’autre part, les voies qui, en raison des incidences ou de l’utilité que leur usage peut avoir sur la circulation sur les voies réservées ou la desserte des sites olympiques, concourent au déroulement des JOP.
● Pour ces différentes voies, l’article 3 de l’ordonnance prévoit que le pouvoir de police de la circulation est transféré au préfet de police, lorsque ces voies sont situées à Paris et dans les autres départements de la région Île‑de‑France. Ce transfert bénéficie au préfet de la zone de sécurité et de défense s’agissant des voies situées dans les autres départements.
À l’instar de la mise en œuvre des voies olympiques et paralympiques réservées, le transfert des compétences en matière de police de la circulation est strictement limité et borné dans le temps, à savoir du 1er juillet au 15 septembre 2024. Il permet ainsi de réduire le nombre d’interlocuteurs pour le COJOP, tout en fluidifiant le dispositif de circulation mis en place dans le cadre des Jeux.
C. Des dérogations au droit commun en matière de travaux sur le domaine public pour une plus grande efficacité
1. La coordination des travaux et d’aménagement, une compétence partagée
La coordination de la programmation et de la réalisation des travaux sur la voirie routière est assurée par différentes autorités titulaires du pouvoir de police de la circulation.
En vertu de l’article L. 115-1 du code de la voirie routière, le maire assure la coordination des travaux affectant le sol et le sous-sol des voies publiques et de leurs dépendances à l’intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l’État sur les routes à grande circulation. En conséquence, les différents acteurs susceptibles de réaliser des travaux sur les voies communiquent le programme et le calendrier de leur exécution au maire ; celui-ci porte à leur connaissance les projets de réfection des voies communales et il établit un calendrier prévisionnel des travaux dans l’ensemble de l’agglomération.
Hors agglomération, cette compétence de coordination est exercée par les autorités détentrices du pouvoir de police de la circulation et du stationnement précitées, c’est-à-dire le maire sur les routes communales, le président du conseil départemental sur les routes départementales et le préfet sur les routes nationales ainsi que sur les routes à grande circulation.
Dans la ville de Paris, de même qu’en matière de pouvoir de police, la répartition des compétences de coordination des travaux est spécifique. En effet, le préfet de police de Paris doit être consulté et émet des prescriptions, conformément à l’article L. 2512-14 du CGCT, pour tous les projets d’aménagement de voirie concernant les axes essentiels à la sécurité à Paris et au bon fonctionnement des pouvoirs publics.
2. Une extension utile des compétences de l’autorité étatique
L’article 4 de l’ordonnance vise à étendre, de manière temporaire et limitée, le rôle du préfet de police afin que celui-ci soit, en Île-de-France, consulté sur l’ensemble des projets de travaux ou d’aménagement effectués sur la voirie routière et susceptibles d’avoir une incidence sur l’utilisation des voies ou portions de voies réservées.
Le préfet de police aura également la possibilité de subordonner la réalisation des travaux projetés à des prescriptions pour garantir la circulation sur les voies réservées dans les meilleures conditions pendant la tenue des Jeux.
Dans une logique de mise en cohérence des dispositions portant sur les voies réservées, le rapporteur estime judicieux de donner ainsi au préfet de police un droit de regard d’ensemble sur les différents projets d’aménagements de la voirie susceptibles de concerner la circulation sur les voies réservées et partant, d’affecter la fluidité des déplacements entre les sites de compétition.
II. Les modifications apportées par le Sénat
● À l’initiative de sa rapporteure, la commission des lois du Sénat – qui bénéficie d’une délégation d’articles dans le cadre de sa saisine pour avis –, a modifié les dispositions de l’article 1er de l’ordonnance pour préciser que la durée de mise en œuvre des voies réservées devait être strictement proportionnée aux objectifs de sécurité et de fluidité mentionnés au premier alinéa de l’article. L’objectif de l’amendement est d’inciter le Gouvernement à poursuivre ses efforts pour restreindre au strict nécessaire le nombre de voies concernées et à recourir, autant que possible, au dispositif des voies temporaires et activables. Si le rapporteur ne peut que partager l’objectif de minimiser la gêne des usagers, il s’inquiète des risques contentieux que la rédaction proposée pourrait occasionner, dans le cadre de l’appréciation de la proportionnalité des dispositions prises – sachant que les mesures de police administrative sont en tout état de cause soumises au principe de proportionnalité.
● La commission des lois a également modifié l’article 2 de l’ordonnance pour rappeler la durée pendant laquelle les voies de délestage et les voies concourant à l’organisation des Jeux pourront être utilisées, et pour prévoir également que, préalablement à la définition de ces mêmes voies, les autorités habituellement détentrices du pouvoir de police de la circulation sont consultées.
● Enfin, la commission des lois a procédé à une réécriture de l’article 4 de l’ordonnance afin de clarifier sa rédaction et de préciser les conditions dans lesquelles le préfet de police sera, en Île-de-France, saisi pour avis des projets de travaux et d’aménagement susceptibles d’avoir un impact sur la circulation sur les voies réservées.
III. la position de la commission
Outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté un amendement du rapporteur revenant sur la modification apportée par le Sénat à l’article 1er de l’ordonnance du 20 mars 2019 afin d’éviter tout risque contentieux, d’autant que l’objectif poursuivi est bien de réduire au strict nécessaire le nombre de voies concernées pour limiter les nuisances pour les usagers. La commission a également supprimé la consultation obligatoire des autorités détentrices du pouvoir de police de la circulation préalablement à la définition des voies de délestage et celles concourant au déroulement des Jeux, en adoptant un amendement du Gouvernement.
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Article 2
Harmonisation du contentieux portant sur les opérations d’urbanisme liées aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024
Adopté par la commission avec modifications
L’article 2 donne compétence à la cour administrative d’appel de Paris, statuant en premier et dernier ressort, sur les déférés préfectoraux afférents aux opérations d’urbanisme, d’aménagement et de maîtrise foncière liées à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024.
I. le droit existant : la coexistence de deux régimes contentieux pour les opérations d’urbanisme liées à l’organisation des jeux
● L’un des objectifs poursuivis par la loi précitée du 26 mars 2018 était de simplifier et d’accélérer les procédures d’urbanisme, par exemple en regroupant les consultations publiques, en facilitant la mise en compatibilité des documents d’urbanisme ou encore en allégeant le régime applicable aux installations temporaires. S’inscrivant dans cette même logique, destinée à favoriser le bon déroulement de la préparation des JOP, un décret du 26 décembre 2018 () a simplifié les règles du traitement contentieux des litiges relatifs aux opérations d’urbanisme, d’aménagement et de maîtrise foncière dans le cadre des JOP, en confiant à la cour administrative d’appel de Paris la compétence pour statuer, en premier et dernier ressort, sur les recours formés à l’encontre des actes afférents à ces opérations. Le Conseil d’État demeure compétent pour les recours en cassation.
Le décret précité du 26 décembre 2018 est ainsi venu compléter l’article R. 311-2 du code de justice administrative, prévoyant la compétence de la cour administrative d’appel de Paris pour statuer en premier et dernier ressort, à compter du 1er janvier 2019, sur les litiges relatifs aux actes afférents :
– aux opérations d’urbanisme et d’aménagement, aux opérations foncières et immobilières, aux infrastructures et équipements ainsi qu’aux voiries, dès lors qu’ils sont, même pour partie seulement, nécessaires à la préparation, à l’organisation ou au déroulement des JOP de 2024 ;
– aux documents de toute nature, notamment les documents d’urbanisme et d’aménagement, qui conditionnent la réalisation de ces opérations ;
– aux constructions et opérations d’aménagement auxquelles s’appliquent la procédure intégrée de mise en compatibilité des documents d’urbanisme, dans les conditions définies par le dernier alinéa de l’article 12 de la loi du 26 mars 2018.
● Le régime contentieux des déférés préfectoraux, s’agissant des actes pris par les autorités communales dans le cadre des opérations d’urbanisme, d’aménagement, de construction et de voirie, est défini quant à lui par les articles L. 2131-3 et L. 2131-6 du CGCT : ces articles donnent compétence au tribunal administratif pour connaître de ces déférés.
De ce fait, pour des mêmes actes afférents à des opérations d’urbanisme et d’aménagement, dès lors qu’ils sont liés à l’organisation des JOP, le régime contentieux diffère selon que ces actes sont contestés par un particulier, – la cour administrative d’appel de Paris étant compétente en premier et dernier ressort –, ou par le préfet, dans le cadre d’un déféré – le tribunal administratif restant alors compétent.
II. la nécessité d’une unification du régime contentieux
● Le présent article harmonise le régime contentieux pour les actes pris par les autorités communales dans le cadre des opérations d’urbanisme et d’aménagement liées à l’organisation des Jeux, tels qu’énumérés par le 5° de l’article R. 311-2 du code de justice administrative, quelle que soit l’origine du recours : il prévoit ainsi que la cour administrative d’appel de Paris est compétente, en premier et dernier ressort, pour les déférés préfectoraux portant sur ces actes, par dérogation aux articles L. 2131-3 et L. 2131-6 du CGCT.
Comme le relève le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, il est nécessaire de déroger par la loi aux articles L. 2131-3 et L. 2131-6 du CGCT, en dépit du fait que la répartition des compétences au sein de la juridiction administrative relève du domaine réglementaire.
● Le nombre de déférés préfectoraux susceptibles de se trouver dans le champ de la présente mesure est probablement limité. D’après les informations recueillies par le rapporteur, le nombre total de déférés préfectoraux déposés en 2018 s’élevait à 1 348 sur l’ensemble du territoire, tous domaines confondus, et il atteignait 128 pour la région Île-de-France (dont 6 à Paris et 72 en Seine‑Saint‑Denis) – sachant qu’il n’est pas possible d’identifier, sur ce chiffre total des déférés, ceux qui concernent les opérations d’urbanisme.
● Le présent article ne prévoit en revanche aucune disposition pour les déférés préfectoraux susceptibles d’être formés à l’encontre des actes des collectivités territoriales autres que les communes. Selon les informations figurant dans le rapport de la commission des lois du Sénat (), une telle disposition n’est pas nécessaire car les départements et les régions ne seraient pas amenés, dans le cadre de la préparation des Jeux, à prendre des actes en matière d’urbanisme.
III. les modification apportées par le sénat
À l’initiative de sa rapporteure, la commission des lois a proposé une nouvelle rédaction de l’article 2, destinée à éviter la référence à une disposition de nature règlementaire dans la loi.
IV. la position de la commission
La commission est revenue sur les modifications apportées par le Sénat, en rétablissant la rédaction initiale du présent article. Certes, une référence dans la loi à un texte règlementaire est peu classique, mais la rédaction issue des travaux du Sénat posait deux difficultés : elle ne permettait pas de couvrir l’intégralité des actes se trouvant dans le champ du 5° de l’article R. 311-2 du code de justice administrative, et elle ne faisait pas référence aux opérations liées à la préparation et à l’organisation des JOP, ce qui aurait conduit à ce que la modification du régime contentieux s’applique de façon pérenne dans l’ensemble des contentieux visés, quelles que soient les opérations en jeu.
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Article 3
Création de l’Agence nationale du sport
Adopté par la commission avec modifications
L’article 3 définit les missions, la nature juridique et les ressources de l’Agence nationale du sport, groupement d’intérêt public dont la convention constitutive a été approuvée par un arrêté du 20 avril 2019. Il soumet l’Agence nationale du sport au contrôle de l’Agence française anticorruption et prévoit que ses dirigeants doivent adresser à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration d’intérêts et de situation patrimoniale.
I. La création d’une Agence nationale du sport chargée de favoriser le sport de haut niveau et la pratique sportive pour tous
A. La nécessité de définir un cadre législatif pour la création de l’Agence nationale du sport
● Le présent article constitue l’aboutissement législatif d’un processus engagé en janvier 2018 afin d’instaurer une nouvelle gouvernance du sport, qui soit davantage collégiale et partagée, en associant les collectivités locales, premiers financeurs des politiques sportives en France, le mouvement sportif ainsi que les acteurs économiques du secteur.
Une large concertation, s’articulant autour de séminaires thématiques, s’est déroulée au premier semestre 2018 et a abouti à la proposition d’une nouvelle organisation de la gouvernance du sport, fondée sur la création d’une agence compétente à la fois pour le développement de la pratique sportive et pour le soutien de la haute performance et du haut niveau. Les grandes orientations de cette réforme ont été présentées dans un rapport remis à la ministre des sports en octobre 2018 ().
La mise en place d’une telle agence répondait d’abord à la volonté de développer de nouveaux outils en faveur de la haute performance sportive, dans le prolongement des préconisations du rapport de M. Claude Onesta () remis en janvier 2018. Elle visait également à donner une place et des responsabilités accrues au mouvement sportif, ainsi qu’à associer davantage les collectivités locales, qui jouent un rôle central dans le déploiement des politiques sportives, et le monde économique, dans une démarche concertée et globale.
La réforme proposée se traduit également par la suppression du Centre national de développement du sport (CNDS), établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère des sports et du ministère du budget (), chargé du développement de la pratique sportive. Il était chargé d’apporter des financements aux politiques territoriales du sport, pour les équipements, les associations et clubs ainsi que pour l’emploi sportif.
Plus généralement, la création de l’Agence nationale du sport manifeste la volonté de réformer le modèle sportif français dans la perspective des JOP de 2024, en s’orientant vers un modèle partenarial mobilisant et responsabilisant les différents acteurs du monde du sport.
● Un premier jalon a été posé par l’article 83 de la loi de finances pour 2019 (), qui a désigné l’ « Agence nationale du sport chargée de la haute performance sportive et du développement de l’accès à la pratique sportive » comme affectataire des taxes jusqu’alors versées au CNDS (). L’article 83 prévoyait que cette affectation entrait en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er septembre 2019.
Puis, la convention constitutive de l’agence, qui prend la forme d’un groupement d’intérêt public (GIP), a été approuvée par un arrêté du 20 avril 2019 (). Plusieurs textes règlementaires ont été pris concomitamment, pour tirer les conséquences de la suppression du CNDS et de la création de l’agence (), notamment pour abroger les dispositions afférentes dans le code du sport et pour prévoir l’affectation des taxes à l’agence à compter du 24 avril 2019, les biens, droits et obligations du CNDS lui étant également transférés.
● Néanmoins, et afin de tirer les conséquences des observations du Conseil d’État concernant la mise en place de l’agence, il est apparu nécessaire de prévoir des dispositions législatives définissant et sécurisant son cadre juridique. Ces dispositions, incorporées au projet de loi de ratification de l’ordonnance du 20 mars dernier, prennent la forme d’une nouvelle section 2 introduite dans le code du sport intitulée « Agence nationale du sport », comportant les articles L. 112-10 à L. 112-13 (I et II du présent article).
Le Conseil d’État a notamment relevé que la participation de l’agence à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique publique du sport impliquait qu’elle s’inscrive dans un cadre et une stratégie fixés par l’État. C’est la raison pour laquelle le présent article définit les missions de l’agence – tant dans son volet du sport de haut niveau que dans celui du développement des pratiques sportives – et qu’il prévoit qu’elles s’inscrivent dans le cadre d’une convention d’objectifs signée avec l’État. C’est aussi en réponse aux remarques du Conseil d’État que le présent article renforce le contrôle exercé par l’État sur l’agence et qu’il définit les modalités de son financement, qui dérogent au régime général des GIP.
En tout état de cause, le présent texte constitue une occasion fort bienvenue pour le Parlement de prendre part à la réforme de la gouvernance du sport, alors qu’il n’a pas été associé aux réflexions et à la concertation engagées en amont de la réforme, et que celle-ci n’avait jusqu’alors pas donné lieu à des mesures législatives – à l’exception de l’article 83 de la loi de finances pour 2019.
B. Un groupement d’intérêt public réunissant État, mouvement sportif, collectivités locales et acteurs économiques
1. Le choix d’un groupement d’intérêt public
● Comme le précise le troisième alinéa du nouvel article L. 112-10 du code du sport, la forme juridique de l’Agence nationale du sport retenue par le Gouvernement est celle d’un groupement d’intérêt public régi par le chapitre II de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit (), sous réserve des dispositions prévues par la nouvelle section II créée dans le code du sport.
Aux termes de l’article 98 de la loi précitée, le GIP est une personne morale de droit public dotée de l’autonomie administrative et financière. Il est constitué par convention approuvée par l’État soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l’une ou plusieurs d’entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé.
Ces personnes y exercent ensemble « des activités d’intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice ».
Ainsi que l’indique l’étude d’impact, le statut de GIP est apparu le plus adapté pour l’agence en ce qu’il permet une collégialité entre les différents membres – soit les représentants de l’État, du mouvement sportif, des collectivités territoriales et du monde économique – , qu’il facilite des apports en moyens et en personnels et qu’il offre une gouvernance évolutive et une plus grande souplesse de fonctionnement. Il permet par exemple d’organiser une pondération différente des votes selon la nature de la décision d’une manière plus souple qu’au sein d’un établissement public.
● Le premier alinéa de l’article L. 112-10 du code du sport détermine les missions de l’agence dans ses deux volets : favoriser le sport de haut niveau et la haute performance sportive, d’une part, et développer l’accès à la pratique sportive, d’autre part. Ces missions s’exercent dans le cadre, comme vu supra, de la stratégie définie par l’État dans une convention d’objectifs signée par ce dernier et l’agence.
Le deuxième alinéa de l’article L. 112-11 dispose par ailleurs qu’un décret en Conseil d’État fixe les conditions dans lesquelles l’agence est soumise au contrôle d’un commissaire du Gouvernement et au contrôle économique et financier de l’État. Ces dispositions, mettant en œuvre les préconisations du Conseil d’État, rendent obligatoires, pour l’agence, deux facultés ouvertes par les articles 114 et 115 de la loi précitée du 17 mai 2011, afin de renforcer et garantir le contrôle de l’État sur le respect par l’agence des orientations qui lui auront été fixées. Il convient d’observer qu’en application de l’article 115 précité, l’agence est également soumise au contrôle de la Cour des comptes.
Le dernier alinéa de l’article L. 112-11 prévoit enfin que l’agence doit publier chaque année un rapport d’activité rendant compte de l’emploi de ses ressources.
● Comme le précise l’article 4 de la convention constitutive de l’agence, le GIP est constitué sans limitation de durée. Néanmoins, ce même article prévoit une « évaluation globale et indépendante » du dispositif à l’issue des JOP de 2024, « afin que les membres puissent confirmer le bien-fondé du GIP et de ce nouveau modèle sportif français ». L’assemblée générale de l’agence doit se réunir à cette fin avant le 31 décembre 2025, dans le cadre d’une sorte de « clause de rendez-vous ».
2. Une organisation traduisant une gouvernance collégiale et fondée sur la concertation entre les parties prenantes
● Ainsi que le prévoit sa convention constitutive, l’agence associe en son sein des représentants de chacune des parties prenantes des politiques sportives, les membres fondateurs du groupement étant répartis entre quatre collèges () :
– le collège des représentants de l’État, qui détient 30 % des droits de vote ;
– le collège des représentants du mouvement sportif, qui détient 30 % des droits de vote ;
– le collège des représentants des collectivités territoriales, qui détient 30 % des droits de vote ;
– le collège des représentants des acteurs économiques, qui détient 10 % des droits de vote.
● La gouvernance de l’agence s’articule autour d’une assemblée générale, d’un conseil d’administration et d’un bureau, dont sont membres le président de l’agence, ses deux vice-présidents, le directeur général, le manager général de la haute performance ainsi que le directeur des sports.
La pondération des voix entre les différents collèges mentionnée supra traduit le principe de collégialité qui préside au fonctionnement de l’agence. Néanmoins, la convention prévoit une pondération différente sur les sujets relatifs à la haute performance () en accordant à l’État des droits de vote doublés, soit 60 % – le solde de 40 % étant réparti entre les autres collèges au prorata de leurs droits statutaires.
Par ailleurs, l’État se voit attribuer une sorte de « droit de veto » puisque la convention prévoit qu’à la demande du collège des représentants de l’État, un projet de délibération ou de décision est soumis à son avis conforme dès lors que « la question soulevée est susceptible de mettre gravement en jeu les intérêts de l’État ».
● Selon l’étude d’impact, l’agence devrait compter environ 60 emplois (en équivalents temps plein), dont :
– 32 issus de structures existantes, à savoir l’ensemble des personnels du CNDS (au nombre d’une vingtaine) et des personnels venant de la direction des sports et de l’Institut national du sport, de l’expertise et de la performance (INSEP) ;
– entre 20 et 28 créations de postes sur les nouvelles missions de l’agence.
● Si le présent article ne définit pas les modalités de l’organisation territoriale de l’agence dans le cadre de cette gouvernance collégiale, l’article L. 112-12 du code du sport précise néanmoins que, dans les régions, en Corse, dans les départements et régions d’outre-mer, dans les collectivités d’outre-mer () et en Nouvelle-Calédonie, le délégué territorial de l’agence est le représentant de l’État, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
Le schéma ci-après présente à grands traits l’organisation de l’agence et la composition de ses instances :
Source : commission des affaires culturelles
3. L’articulation des missions entre l’agence et le ministère des sports
La création de l’agence ne doit pas s’interpréter comme un désengagement de l’État des politiques publiques sportives, mais bien comme la volonté de partager les décisions avec les autres acteurs concernés. La réforme doit permettre de développer une gouvernance plus concertée, qui puisse être déclinée au plus près des territoires en responsabilisant les différentes parties prenantes. Pour autant, le ministère des sports conserve bien évidemment ses attributions régaliennes de définition de la stratégie nationale sur le haut niveau et de développement de la pratique sportive. Il sera amené à développer davantage des politiques publiques interministérielles – telles que la stratégie nationale sport‑santé, présentée en mars dernier, ou une stratégie sport-handicap, en cours d’élaboration – ainsi que ses capacités de veille et d’analyse.
Il convient par ailleurs de rappeler les compétences qui reviennent au ministère en matière de formation, de sécurité des pratiques, de protection du public et du respect de l’éthique (lutte contre le dopage, par exemple), de certification et d’homologation, ainsi que de contrôle de la délégation des fédérations – en revanche, c’est à l’agence qu’il reviendra, à partir de 2020, de conclure les conventions d’objectifs avec les fédérations. Le ministère des sports est également chargé d’exercer la tutelle sur plusieurs établissements publics, notamment l’INSEP et des écoles spécialisées (École nationale de voile et des sports nautiques, École nationale des sports de montagne, Institut français du cheval et de l’équitation) et il assure le pilotage des services déconcentrés.
La mise en place de l’agence devrait néanmoins se traduire par une réorganisation des services du ministère, et notamment de la direction des sports, pour tenir compte de l’évolution de ses missions.
C. les ressources de l’agence et la nécessité de lui donner les moyens d’assurer ses missions
● Les conditions de financement de l’agence s’éloignent des règles de droit commun applicables aux GIP, telles que définies par les articles 98 et 113 de la loi précitée de 2011. En effet, la très grande majorité des ressources de l’agence provient de l’État par l’intermédiaire de taxes affectées et de subventions budgétaires. Or l’article 98 de la loi prévoit que les membres d’un GIP mettent en commun les moyens nécessaires à l’exercice de leurs activités, ce qui implique, selon l’analyse du Conseil d’État, « des apports non manifestement déséquilibrés entre les membres du groupement ». Néanmoins, il faut observer que les moyens consacrés par les collectivités territoriales, par exemple, au financement des équipements sportifs et au fonctionnement des clubs, sont considérables, faisant de ces collectivités les premiers financeurs du sport, avec 12 à 13 milliards d’euros les financements ne peuvent toutefois être intégrés au budget de l’agence.
Autre dérogation au droit commun des GIP, l’article 113 de la loi de 2011 ne fait pas mention, parmi les catégories de ressources qu’il énumère, des taxes affectées. C’est la raison pour laquelle le premier alinéa de l’article L. 112-11 détermine les modalités de financement de l’agence, et donc l’affectation de trois taxes qui étaient jusqu’alors versées au CNDS. Il s’agit :
– du prélèvement de 1,8 % sur les recettes de la Française des jeux hors paris sportifs (premier alinéa de l’article 1609 novovicies du code général des impôts (CGI)) ;
– du prélèvement de 1,8 % sur les paris sportifs (article 1609 tricies du CGI) ;
– de la taxe sur les droits de retransmission télévisée sur les manifestations sportives, dite « taxe Buffet » (article 59 de la loi de finances pour 2000 et article 302 bis ZE du CGI).
Depuis 2012, ces trois taxes font l’objet d’un plafonnement en loi de finances, ce qui conduit à ce que les sommes collectées supérieures à ce plafond soient reversées au budget général de l’État. Ce plafond a connu des abaissements successifs au cours des dernières années (). Pour l’année 2019, le montant des taxes affectées après plafonnement s’établit à 146,4 millions d’euros (avant frais d’assiette et de recouvrement), dont 71,8 millions d’euros au titre du prélèvement sur les jeux, 34,6 millions d’euros pour le prélèvement sur les paris sportifs et 40 millions d’euros pour la « taxe Buffet ».
La convention constitutive définit en annexe les différentes contributions que les membres du GIP peuvent apporter, en listant notamment les contributions non financières – par exemple, pour le mouvement sportif, la cession de droits pour l’exploitation d’images des équipes de France ainsi que l’activation des bases de données et des outils de communication des fédérations, ou encore, pour les acteurs économiques, la mise à disposition de prestations de consulting et la prise en charge d’études.
● Selon les données figurant dans l’étude d’impact, le budget total de l’agence pour 2019 s’établit à environ 274 millions d’euros, donc :
– 140,6 millions de taxes affectées (après frais d’assiette et de recouvrement) ;
– 131,5 millions d’euros au titre de subventions ou de transferts de ressources émanant du ministère des sports ;
– 1,5 million d’euros de ressources propres (mécénat et reversements de subventions).
Ce montant s’avère inférieur aux montants évoqués lors des débats parlementaires sur le projet de loi de finances pour 2019, qui chiffraient à 350 millions d’euros les crédits alloués à l’agence et au monde sportif. L’étude d’impact précise certes qu’il convient de prendre en compte « les crédits liés à la mise en réserve et aux frais d’assiette et de recouvrement des taxes affectées, ainsi que les subventions versées par le ministère des sports au CNOSF, au CPSF () ou au titre de la mise en œuvre de la Fête du sport », tandis que devait être pris en compte le financement dégagé en fin d’année 2018 pour les restes à payer du CNDS () – lequel relève néanmoins d’une logique différente, à savoir l’apurement de comptes passés.
Néanmoins, selon les informations fournies au rapporteur, les dépenses de l’agence au titre de l’année 2019 devraient s’établir à 291 millions d’euros en crédits de paiement, soit 17 millions d’euros de plus que ses ressources, ce différentiel étant financé par le biais d’un prélèvement sur les réserves en trésorerie du CNDS. Ces dépenses se répartissent comme suit :
– 193,8 millions d’euros en faveur du développement des pratiques, dont 152,4 millions d’euros pour les parts territoriale et nationale, et 41,3 millions d’euros pour la part « équipement » ;
– 90 millions d’euros destinés au volet de la haute performance, dont 81,7 millions d’euros pour les parts nationale et territoriale, et 8,3 millions d’euros pour la part « équipement » ;
– 7,2 millions d’euros pour les frais de structure de l’agence elle-même.
● Pour autant, les moyens alloués à l’agence s’avèrent de l’ordre de 300 millions d’euros, soit un étiage en-deçà des attentes. Le rapporteur appelle donc à la vigilance sur l’évolution des crédits alloués aux politiques sportives, que ce soit à l’agence ou au ministère des sports.
Compte tenu du transfert des biens, droits et obligations du CNDS à l’agence, les restes à payer du CNDS doivent en principe être pris en charge par l’agence – sachant qu’ils sont évalués à environ 164 millions d’euros (). Néanmoins, selon les informations recueillies par le rapporteur, un engagement a été pris avec la direction du budget, afin que ces restes à payer soient apurés par une subvention spécifique versée au ministère des sports.
D. Des dispositions en matière de transparence et de probité
● Le présent article introduit deux dispositions visant à assurer le respect des principes de transparence et de probité au sein de la nouvelle agence.
En premier lieu, l’article L. 112-13 prévoit que l’Agence nationale du sport est soumise au contrôle de l’Agence française anticorruption (AFA) créée par la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (). Il dispose que l’AFA peut contrôler, de sa propre initiative, la qualité et l’efficacité des procédures mises en œuvre au sein de l’Agence nationale du sport pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêts, de détournement de fonds publics et de favoritisme.
Les GIP ne figurent pas parmi les entités soumises au contrôle de l’AFA telles qu’énumérées par le 3° de l’article 3 de la loi précitée. Il est donc nécessaire de prévoir une disposition spécifique pour l’Agence nationale du sport. Un même choix avait été effectué pour assujettir les organismes en charge de la préparation des JOP de 2024, soit le COJOP et la Solideo, au contrôle de l’AFA, dans le cadre de la loi précitée du 26 mars 2018 relative à l’organisation des JOP ().
En second lieu, le IV étend aux dirigeants de l’Agence nationale du sport – soit le président, le directeur général et le manager général de la haute performance – l’obligation d’adresser une déclaration d’intérêts et de patrimoine, prévue par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (), à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
Ce régime de déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale s’applique notamment aux membres du Gouvernement, aux parlementaires, aux dirigeants des sociétés publiques, à certains responsables exécutifs au sein des collectivités territoriales, à certains fonctionnaires civils et militaires, à certains magistrats, ou encore aux membres des collèges des autorités administratives et publiques indépendantes. Il s’applique également, depuis la loi du 1er mars 2017 visant à préserver l’éthique du sport, aux dirigeants des fédérations sportives délégataires, aux présidents des ligues professionnelles, au président du CNOSF et à celui du CPSF ().
La loi précitée du 26 mars 2018 sur l’organisation des JOP de 2024 () a enfin étendu cette obligation déclarative aux dirigeants des organismes chargés de l’organisation de grands événements sportifs internationaux – ce qui inclut notamment les dirigeants du COJOP.
Dans le prolongement de ces dispositions, qui manifestent la volonté d’assurer la transparence et l’éthique dans le monde du sport, le présent article applique ce même régime aux dirigeants de l’Agence nationale du sport.
Le V donne un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi aux dirigeants de l’agence pour transmettre leur déclaration d’intérêts et de situation patrimoniale à la HATVP.
● Enfin, le III du présent article procède à une coordination afin de remplacer la référence au CNDS par une référence à l’Agence nationale du sport au sein de l’article L. 4424-8 du CGCT, relatif à l’attribution de subventions de fonctionnement destinées aux groupements sportifs locaux dans la collectivité de Corse.
II. un dispositif substantiellement modifié par le Sénat
A. des aménagements apportés aux missions de l’agence et au rôle de ses délégués territoriaux
● En séance publique, le Sénat a apporté une modification de portée rédactionnelle à l’intitulé des missions de l’agence, avec un avis de sagesse du Gouvernement, pour préciser qu’elle est chargée de développer l’accès à la pratique des activités physiques et sportives pour toutes et tous, au lieu de l’accès à la pratique sportive.
Le Sénat a précisé en commission, à l’initiative de son rapporteur, que l’agence apportait son concours aux collectivités territoriales et à leurs groupements, en sus des fédérations sportives. En séance, et malgré l’avis défavorable du Gouvernement, le Sénat a prévu que le concours de l’agence pouvait également bénéficier à des acteurs privés ; cet apport ne semble pas pertinent, alors que cette notion d’acteurs privés n’est pas suffisamment précise, d’un point de vue juridique.
Le Sénat a précisé par ailleurs que l’agence était chargée de veiller à la cohérence entre les projets sportifs territoriaux et les projets sportifs des fédérations, pour s’assurer de leur bonne articulation – le Gouvernement comme la commission ayant donné un avis favorable à cette modification.
● S’agissant de l’organisation territoriale de l’agence, à l’initiative de son rapporteur, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a défini et resserré les missions dévolues au préfet de région en tant que délégué territorial de l’agence (), en précisant qu’il avait notamment pour mission de développer le sport pour tous dans les territoires les moins favorisés et qu’il pouvait ordonner les dépenses et mettre en œuvre les concours financiers territoriaux de l’agence. Les modifications apportées pourraient donc laisser penser que le rôle du préfet de région serait essentiellement financier, en tant qu’ordonnateur des dépenses, et qu’il n’interviendrait pas dans le domaine du sport de haut niveau, ce qui s’avèrerait inutilement limitatif.
● S’agissant du financement de l’agence, le Sénat a précisé que celle-ci pouvait collecter tout type de ressources auprès de personnes morales de droit privé, afin qu’elle puisse bénéficier de recettes de mécénat ou de sponsoring, ainsi que de subventions, dons ou legs – ce qui est prévu par ailleurs dans la convention constitutive du GIP.
B. La désignation de parlementaires au sein du conseil d’administration et les précisions sur la convention d’objectifs, des mesures bienvenues renforçant le contrôle et l’association du Parlement
● En commission et à l’initiative de son rapporteur, s’agissant de la composition des organes décisionnels de l’agence, le Sénat a introduit un nouvel article L. 112-17 prévoyant que la composition du conseil d’administration de l’agence veillait au respect du principe de parité et que ce conseil comprenait un député et un sénateur parmi ses membres titulaires, et un député et un sénateur parmi ses membres suppléants. Ces parlementaires seraient désignés par les commissions compétentes de l’Assemblée et du Sénat.
Ces dispositions ont été amendées en séance, pour faire disparaître la mention du principe de parité au sein du conseil d’administration et pour prévoir la présence de deux députés et deux sénateurs au sein de ce conseil ; ils seraient désignés par les Présidents de l’Assemblée et du Sénat et disposeraient d’une voix consultative, et non d’une voix délibérative.
Le rapporteur se félicite de l’avancée que représente la présence de parlementaires au sein du conseil d’administration de l’agence, gage du renforcement du contrôle exercé par le Parlement, lequel apparaissait insuffisant jusqu’alors. La hausse du nombre de parlementaires, de 2 à 4, après le passage du texte en séance, est toutefois contrebalancée par le fait qu’ils n’auraient pas voix délibérative, mais seulement consultative.
Le rapporteur regrette par ailleurs que les dispositions adoptées prévoyant de veiller au respect du principe de parité au sein du conseil d’administration de l’agence – composé de 20 membres titulaires et de 20 suppléants – aient été supprimées en séance au Sénat, et propose de réintroduire ces dispositions.
● À l’initiative de son rapporteur, la commission a également défini et précisé les contours de la convention d’objectifs conclue entre l’État et l’agence, laquelle convention était simplement mentionnée à l’article L. 112-10, sans précisions sur son contenu ni sur le rôle dévolu au Parlement.
Le nouvel article L. 112-16 du code du sport précise ainsi que la convention d’objectifs est conclue pour une durée de trois à cinq années, ce qui doit permettre de contrôler les résultats et d’évaluer les objectifs, et en définit le contenu : cette convention d’objectifs « détermine les actions de la politique publique du sport confiées à l’agence, fixe des objectifs et précise les moyens publics mis à sa disposition dans un cadre pluriannuel ».
En s’inspirant des dispositions existantes pour les contrats d’objectifs et de moyens conclus entre l’État et les sociétés de l’audiovisuel public (), l’article L. 112-16 définit également les modalités d’information du Parlement et le contrôle qu’il peut exercer : avant sa signature, la convention d’objectifs, ainsi que ses éventuels avenants, seraient transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances des deux assemblées, lesquelles pourraient formuler un avis dans un délai de six semaines. Les dirigeants de l’agence auraient par ailleurs à rendre compte devant ces mêmes commissions de l’exécution de la convention, chaque année.
Là encore, ces dispositions sont de nature à renforcer le contrôle exercé par le Parlement et la définition dans la loi du contenu de la convention d’objectifs constitue une avancée bienvenue. Néanmoins, les modalités d’association du Parlement à l’élaboration de la convention apparaissent relativement contraignantes. En revanche, il apparaît opportun de prévoir que les dirigeants de l’agence viennent rendre compte de l’exécution de la convention chaque année devant les commissions compétentes.
C. la définition des grands axes de la gouvernance territoriale de l’agence, autour de conférences régionales du sport et de conférences des financeurs du sport
● L’un des apports importants du Sénat réside dans la définition, parallèlement à la mise en place de l’agence, des principes de sa gouvernance territoriale, sur un mode collégial associant là encore l’État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et les acteurs économiques. Le rapporteur salue cette initiative, qui vient utilement compléter le texte initial.
Ainsi que l’ont souligné nombre de personnes auditionnées, l’un des objectifs de la réforme est bien de permettre la définition de projets sportifs territoriaux, définis au plus près du terrain par l’ensemble des acteurs et tenant compte des spécificités de chaque territoire. Les personnes entendues ont insisté sur l’importance de laisser de la souplesse aux acteurs locaux dans l’organisation de cette gouvernance.
Or, si la déclinaison territoriale de la gouvernance partagée a été évoquée par M. Frédéric Sanaur, directeur général de l’agence, lors de son audition par la commission le 25 juin dernier (), aucune disposition sur ce sujet ne figure dans le projet de loi initial – notamment parce que des concertations sont en cours avec les acteurs territoriaux pour définir ses modalités.
● À l’initiative de son rapporteur, la commission de la culture du Sénat a introduit dans la loi les nouveaux articles L. 112-14 et L. 112-15 définissant les modalités de gouvernance territoriale, laquelle s’articule, dans chaque région, autour d’une conférence régionale du sport et d’une ou plusieurs conférences des financeurs du sport.
Aux termes de l’article L. 112-14, dans les régions, dans la collectivité de Corse, dans les départements et régions d’outre-mer, dans les collectivités d’outre‑mer et en Nouvelle Calédonie, la conférence régionale du sport réunirait des représentants de l’État, des collectivités territoriales, des EPCI compétents en matière de sport, du mouvement sportif ainsi que d’autres personnes physiques et morales intéressées par le développement du sport.
Cette conférence aurait pour mission d’établir un projet sportif territorial – en coordination avec les instances de direction de l’agence – qui devrait couvrir plusieurs domaines, parmi lesquels le développement du sport de haut niveau et professionnel, le développement du sport pour tous, la réduction des inégalités d’accès aux activités physiques et sportives et le développement des activités sportives adaptées aux personnes en situation de handicap.
L’article L. 112-14 dispose également que le projet sportif territorial donnerait lieu à la conclusion de contrats pluriannuels d’orientation et de financement : ces contrats précisent les actions que les membres des conférences des financeurs s’engagent à conduire, ainsi que les moyens qui y sont consacrés.
La conférence régionale du sport doit être consultée lors de l’élaboration du projet de convention territoriale d’exercice concerté de la compétence sport, avant son adoption par la conférence territoriale de l’action publique (CAP), prévue par l’article L. 1111-9-1 du CGCT.
Enfin, le dernier alinéa de l’article L. 112-4 prévoit que la conférence élit son président en son sein, mais que ne sont éligibles au poste de président que les représentants des collectivités territoriales, des EPCI compétents en matière de sport ou du mouvement sportif. Le texte exclut explicitement que la conférence puisse être présidée par un représentant de l’État ou par un représentant des acteurs économiques du sport, ce qui apparaît inutilement restrictif, dérogeant ainsi à la volonté de souplesse exprimée par les acteurs locaux et semblant manifester une forme de défiance de principe à l’endroit de l’État.
L’article L. 112-15 dispose que chaque conférence régionale du sport institue une ou plusieurs conférences des financeurs ; cette mention « une ou plusieurs » vise à laisser plus de latitude dans l’organisation locale, en ne prévoyant pas nécessairement une seule conférence de financeurs par région.
Ces conférences pourront comprendre des représentants de l’État ; de la région et des départements, de la collectivité de Corse, des départements et régions d’outre-mer, des collectivités d’outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie ; des communes ; des collectivités et des EPCI compétents en matière de sport et désignés par la ou les associations départementales de maires et de présidents d’intercommunalité les plus représentatives ; du ou des centres de ressources, d’expertise et de performance sportive (CREPS) ; des instances locales, ou à défaut nationales, du CNOSF, du CPSF, des fédérations sportives agréées et des ligues professionnelles ; des représentants locaux, ou à défaut nationaux, des organisations professionnelles des acteurs économiques du sport.
Cette liste n’est pas limitative, puisque l’article L. 112-15 dispose que toute autre personne susceptible de contribuer au projet sportif territorial peut participer à la conférence des financeurs, sous réserve de l’accord de la majorité de ses membres.
Enfin, et comme pour la conférence régionale du sport, il est prévu que la conférence des financeurs du sport élit son président en son sein, mais que ne sont éligibles que les représentants des collectivités territoriales, des EPCI compétents en matière de sport ou du mouvement sportif.
D. la volonté de confier à l’agence l’affectation, la formation et l’évaluation des CTS, une proposition peu opportune
● À l’initiative de son rapporteur, la commission de la culture du Sénat a introduit un nouvel article L. 112-18 au sein du code du sport, confiant au manager général de la haute performance la responsabilité d’affecter les conseillers techniques sportifs (CTS) auprès des fédérations sportives agréées ; ce même article dispose qu’il incombe à l’agence de veiller à la formation des CTS et à l’évaluation de leurs compétences professionnelles, tout en assurant leur répartition équitable en fonction des disciplines.
Il convient de noter que l’article 17 de la convention constitutive de l’agence prévoit seulement que le manager général de la haute performance donne un avis concernant l’affectation et la durée des missions de ces CTS.
● Ces dispositions ont été adoptées alors que les missions, le statut et le positionnement des près de 1 600 CTS font l’objet de débats nourris depuis l’automne dernier, notamment dans le cadre de la réforme de la gouvernance du sport.
Au nombre de 1 582 en 2018, les CTS sont des fonctionnaires d’État exerçant leurs fonctions auprès des fédérations sportives, c’est-à-dire des associations relevant de la loi de 1901. Aux termes de l’article R. 131-16 du code du sport, les CTS peuvent occuper quatre fonctions principales : directeur technique national (DTN), entraîneur national, conseiller technique national et conseiller technique régional. La valorisation financière de l’appui apporté par l’État aux fédérations dans ce cadre est estimée à environ 104 millions d’euros par an.
Répartition du corps des conseillers techniques sportifs par fonction
en 2018
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Fonction
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Effectifs
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Part dans l’effectif total
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Missions
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Directeur technique national
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61
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3,9 %
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Ils concourent à la définition de la politique sportive fédérale, veillent à sa mise en œuvre et contribuent à son évaluation
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Entraîneur national
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342
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21,6 %
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Ils encadrent les membres de l’équipe de France et participent à l’animation de la filière d’accès au sport de haut niveau des fédérations
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Conseiller technique national
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663
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41,9 %
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Ils mènent au niveau national et régional des tâches d’observation et d’analyse, de conseil et d’expertise, d’encadrement de sportifs, de formation des cadres, d’organisation et de développement de l’activité sportive de la fédération
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Conseiller technique régional
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516
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32,6 %
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Ils mènent au niveau régional des tâches similaires à celles des conseillers techniques nationaux
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Total
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1 582
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100 %
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Source : direction des sports.
La réforme de la gouvernance du sport soulève la question des missions des CTS et de leur positionnement auprès des fédérations. Le rapport sur la nouvelle gouvernance du sport remis en octobre 2018 soulignait la nécessité de « maintenir et de conforter le vivier des CTS », mais aussi de « dynamiser leur gestion », ce qui devait se traduire par la transformation de postes de CTS en CTS interfédéraux ainsi que par une amélioration de leur répartition géographique.
Les débats ont connu de nouveaux développements lors de l’examen du projet de loi de transformation de la fonction publique, en mai puis en juin dernier, avec l’adoption par l’Assemblée d’une disposition prévoyant que les fonctionnaires, lorsqu’ils exercent leurs missions auprès d’une personne morale de droit privé, pouvaient être détachés d’office auprès de cette personne morale. Cette disposition aurait pu trouver à s’appliquer aux CTS, qui exercent leurs missions auprès des fédérations. Néanmoins, le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire exclut explicitement son application pour les CTS, ce qui vient lever les craintes qui s’étaient exprimées à cette occasion.
Lors de ce débat, la ministre des sports s’est engagée à ouvrir une concertation sur « les métiers, la nature des missions, les évolutions de carrière, le positionnement et l’efficience des moyens humains de l’État au service du sport ». Cette concertation, dont l’animation a été confiée à deux tiers de confiance, doit donner lieu à une restitution en octobre 2019.
● Le rapporteur estime donc prématuré de s’engager dans une réforme de la gestion et de l’affectation des CTS, alors qu’une concertation vient juste d’être lancée ; cela conduirait à préjuger de l’issue de cette dernière.
Par ailleurs, l’ensemble des personnes auditionnées par le rapporteur ont fait part de leur opposition à la disposition proposée par le Sénat. Plusieurs d’entre elles ont souligné que l’agence ne disposait pas des moyens humains et financiers nécessaires pour assurer la gestion d’un corps de près de 1 600 personnes.
E. L’extension aux organes et préposés de l’agence des obligations de signalement des faits de dopage auprès de l’AFLD
● Aux termes de l’article L. 232-10-2 du code du sport, tout organe ou préposé d’une fédération sportive qui acquiert la connaissance de faits de dopage doit le signaler à l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), ainsi qu’à la fédération internationale dont la fédération est membre ; il doit également coopérer aux enquêtes menées par l’AFLD et par la fédération internationale.
Par ailleurs, l’article L. 232-20 du code du sport habilite les agents de différentes administrations et autorités – douanes, concurrence, consommation et répression des fraudes, ministère des sports, administration des impôts, AFLD, officiers et agents de police judiciaire… – à se communiquer entre eux les renseignements obtenus dans l’accomplissement de leurs missions respectives, relatifs aux substances dopantes, à leur emploi et à leur mise en circulation.
● Lors de l’examen en séance publique, à l’initiative du rapporteur et avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement a complété ces deux articles, tout d’abord pour étendre aux organes de l’Agence nationale du sport les obligations prévues par l’article L. 232-10-2 en matière de signalement de faits de dopages auprès de l’AFLD et de coopération à ses enquêtes (1° du VI).
Ensuite, l’amendement étend aux agents de l’Agence nationale du sport l’habilitation prévue par l’article L. 232-20 à échanger des renseignements avec d’autres services. Il apporte une précision à la nature des renseignements pouvant être échangés dans ce cadre en matière de lutte contre le dopage, en indiquant qu’ils peuvent être nominatifs (2° du VI).
III. La position de la commission
La commission a apporté plusieurs modifications d’ordre rédactionnel et terminologique. Elle a inversé l’ordre de présentation des missions dévolues à l’agence, en mettant en tête le développement de l’accès à la pratique sportive pour toutes et tous, puis le sport de haut niveau. La commission a reformulé les missions du délégué territorial de l’Agence, qui ne se limitent pas au seul développement du sport pour tous dans les territoires les moins favorisés et à l’ordonnancement des dépenses. Elle a supprimé les dispositions prévoyant que l’agence apporte son concours aux acteurs privés, cette notion n’étant pas suffisamment précise.
La commission a adopté un amendement prévoyant la présence de députés et de sénateurs dans les conférences régionales du sport, et a rendu facultatifs les contrats pluriannuels d’orientation et de financement, conclus pour mettre en œuvre le projet sportif territorial. Elle a donné davantage de latitude aux conférences régionales et aux conférences de financeurs pour l’élection de leur président, en ne restreignant pas les personnes éligibles aux seuls représentants des collectivités territoriales et du mouvement sportif.
La commission a allégé les procédures introduites par le Sénat s’agissant de l’élaboration de la convention d’objectifs conclue entre l’État et l’agence, tout en conservant la définition de la convention apportée par l’article L. 112-16. La commission a prévu que le rapport d’activité annuel de l’agence comportait un volet portant sur l’exécution de la convention d’objectifs ; en conséquence, c’est désormais le rapport d’activité que le président et le directeur de l’agence viendront présenter chaque année devant les commissions chargées des Affaires culturelles et des Finances.
La commission a adopté un amendement prévoyant que la composition du conseil d’administration de l’agence respecte le principe de parité entre les femmes et les hommes. Par ailleurs, elle a prévu que les députés et sénateurs sont désignés au sein du conseil d’administration de l’agence par les commissions permanentes chargées des Affaires culturelles de chacune des deux assemblées.
Enfin, la commission a supprimé l’article L. 112-18 transférant à l’agence l’affectation et la formation des CTS, alors même que celle-ci n’a ni la vocation ni les moyens, à ce stade, d’assurer ces missions, et qu’une concertation sur ce sujet vient d’être engagée par la ministre des sports.
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Article 4 (nouveau)
Modalités de sélection de certains partenaires de marketing par le Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques
Adopté par la commission sans modification
L’article 4 vise à prévoir que les règles prévues par le code de la commande publique permettent d’apporter les garanties nécessaires d’impartialité et de transparence pour la sélection des partenaires du COJOP et la délivrance à ces derniers d’une autorisation de sous-occupation du domaine public.
● L’article 17 de la loi précitée du 26 mars 2018 définit les règles d’occupation du domaine public par le COJOP et ses partenaires marketing olympiques, lesquels se divisent en deux catégories : d’une part, les partenaires marketing du CIO, dont la désignation est définie dans le cadre d’un programme international (), d’autre part les partenaires que le COJOP désigne lui-même, que l’on peut qualifier de partenaires « domestiques ».
Le premier alinéa de l’article 17 écarte l’obligation d’appliquer la procédure de sélection prévue par l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) () pour les autorisations d’occupation du domaine public qui sont délivrées au bénéfice du COJOP, afin de satisfaire aux engagements pris dans le cadre du contrat de ville hôte – le rôle du COJOP dans l’organisation des Jeux justifiant l’absence de procédure de sélection préalable.
Ce même alinéa exclut également la mise en œuvre de cette procédure de sélection lorsque le COJOP délivre des titres de sous-occupation du domaine public aux partenaires de marketing olympique au sens du contrat de ville hôte
– c’est-à-dire les partenaires « domestiques » du COJOP et les partenaires du CIO.
Le deuxième alinéa de l’article 17 vient néanmoins soumettre les partenaires marketing « domestiques » du COJOP à une procédure de sélection semblable à celle prévue par l’article L. 2221-1-1 précité du CGPPP, soit « une procédure qui présente toutes les garanties d’impartialité et de transparence et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester » – les conditions de désignation des partenaires marketing du CIO ne relevant pas, quant à elles, du droit français.
Les dispositions prévues par l’article 17 conduisent donc à ce que les autorisations d’occupation du domaine public délivrées au COJOP ainsi que les autorisations de sous-occupation délivrées par le COJOP aux partenaires marketing du CIO soient dispensées de la procédure de sélection prévue par l’article L. 2221-1-1 du CGPPP. Les autorisations de sous-occupation délivrées par le COJOP à ses partenaires « domestiques » sont également dispensées de cette procédure de sélection, mais elles sont néanmoins soumises à une procédure spécifique, très similaire à celle de l’article L. 2221-1-1 du CGPPP, prévue par le deuxième alinéa de l’article 17.
● Le présent article, adopté en séance à l’initiative du Gouvernement et ayant recueilli un avis de sagesse de la commission, vient modifier l’article 17 de la loi du 26 mars 2018, pour tirer les conséquences du fait que le COJOP pourrait être soumis aux règles du code de la commande publique et ainsi modifier les dispositions applicables pour la procédure de sélection des partenaires dits « domestiques » du COJOP.
En effet, la procédure spécifique de sélection préalable d’un partenaire « domestique » prévue par le deuxième alinéa de l’article 17 apparaît superflue dès lors que ce partenaire a déjà été soumis, en vue de la conclusion d’un contrat de partenariat conférant notamment un droit de sous-occupation, aux règles applicables en matière de commande publique.
Comme pour le 2° de l’article L. 2122-1-2 du CGPPP, qui prévoit que la procédure de sélection spécifique préalable à la délivrance d’un titre d’occupation ne s’applique pas lorsque le titre est conféré par un contrat de la commande publique, le présent article dispose que le respect de la procédure spécifique préalable des partenaires « domestiques » du COJOP peut, le cas échéant, être assuré par celui des règles de passation prévues par le code de la commande publique.
● La commission a adopté cet article sans modification.
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