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N° 4227

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le mardi 8 juin 2021

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative
pour 2021 (n° 4215),

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN

Rapporteur général,
Député

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  SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION

ExposÉ gÉnÉral

I. La situation Économique, entre espoirs D’UNE REPRISE FORTE et incertitudes

II. Les finances publiques PROFONDEMENT marquÉes par la crise en 2021

A. Le dÉficit public dÉsormais estimÉ À 9,4 % du PIB

1. Le déficit des administrations publiques

2. Le solde de l’État

B. Des prÉvisions de recettes en hausse MODEREE

1. Les recettes fiscales augmenteraient légèrement par rapport à la prévision initiale

a. La taxe sur la valeur ajoutée

b. L’impôt sur le revenu

c. L’impôt sur les sociétés

d. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

e. Les autres recettes fiscales

2. Les recettes non fiscales connaissent un dynamisme marqué

3. Le prélèvement sur recettes au bénéfice de l’Union européenne diminue

III. Le maintien d’un niveau ÉlevÉ de dÉpenses publiques

A. Le niveau de dÉPenses publiques revu À la hausse

1. Les déterminants de la croissance des dépenses publiques

2. Sur le périmètre de l’État, une norme de dépenses pilotables affectée à la marge par les ouvertures et les annulations de crédits

B. Les mesures d’urgence et de relance principaux dÉterminants de l’Évolution de la dÉpense publique

IV. D’importantS mouvements rÉglementaires liÉs À la crise sanitaire

A. Un niveau de report de crÉdits Exceptionnel

B. La prise d’un dÉcret d’avance pour la premiÈre fois depuis 2017

C. Des transferts ÉlevÉs en raison du mode de gestion de la mission Plan de relance

D. Le maintien d’une mise en rÉserve modÉrÉe

E. L’adoption d’un dÉcret d’annulation pour un trÈs faible montant (3,7 millions d’euros)

Travaux de la Commission

Auditions DE la Commission

audition de MM. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021

AUDITION DE M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2021

examen des articles

Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2021

premiÈre partie : conditions gÉNÉrales de l’Équilibre financier

TITRE PREMIER dispositions relatives aux ressources

Avant l’article 1er

Article 1er Aménagement temporaire du dispositif de report en arrière des déficits « carry back »

Après l’article 1er

Article 2 Reconduction de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat

Après l’article 2

Article additionnel après l’article 2 Prolongement de la déductibilité fiscale des abandons de loyers jusqu’au 31 décembre 2021

Après l’article 2

Article additionnel après l’article 2 Intégration de certains établissements publics locaux dans le champ d’application de la garantie de recettes fiscales du bloc communal pour 2021

Après l’article 2

titre II ratification de dÉcrets relatifs À la rÉmunÉration de services rendus

Article 3 Ratification d’un décret relatif à la rémunération des services rendus

titre III DISPOSITIONS RELATIVES À l’Équilibre des ressources et des charges

Article 4 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Après l’article 4

seconde partie : moyens des politiques publiques et dispositions spÉciales

titre premier : autorisations budgÉtaires pour 2021 – crÉdits des missions

Article 5 Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Article 6 Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

TITRE II dispositions permanentes

I. Mesures fiscales et mesures budgétaires non rattachées

Article 7 Majoration exceptionnelle du taux de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons effectués au profit des associations cultuelles

Après l’article 7

Article additionnel après l’article 7 Faculté d'exonération ou de dégrèvement de la TFPB au profit des bailleurs qui renoncent aux loyers commerciaux dus par les gérants de discothèques ou des propriétaires gérants de discothèques

Après l’article 7

Après l’article 7

Article additionnel après l’article 7 Prorogation d’un an du renforcement temporaire du taux de la réduction IR-PME

Article 8 Prolongation de l’octroi de la garantie de l’État au titre des prêts garantis par l’État et des préfinancements d’affacturage garantis par l’État

Article additionnel après l'article 8 Réciprocité de mise en oeuvre de l’accord intergouvernemental du 14 novembre 2013 relatif au Foreign account tax compliance act

Après l’article 8

II.   autres mesures

Mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire »

Article additionnel avant l’article 9 Information par l’autorité judiciaire du directeur de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) en cas de suspicion de fraude à la demande d’asile

Article 9 Adaptation à la reprise de l’activité des mesures concernant les cotisations et contributions sociales des entreprises et travailleurs indépendants

Article 10  Compensation des pertes de recettes tarifaires subies par les SPIC en régie et institution d’un fonds d’urgence au titre des pertes de recettes tarifaires des SPA exploités par le bloc communal

Article 11 Prolongation du fonds de solidarité au 31 août 2021

Après l’article 11

Mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Article 12 Clarification de la possibilité d’effectuer des prêts participatifs du fonds de développement économique et social

titre III ratification d’un dÉcret d’avance

Article 13 Ratification d’un décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance


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   INTRODUCTION

Alors que depuis environ un mois notre pays s’ouvre de nouveau progressivement, il nous revient, à l’invitation du Gouvernement, de dessiner la façon dont les pouvoirs publics vont accompagner ce processus. Le PLFR dont nous sommes saisis propose une ligne claire pour cette période de transition : le soutien budgétaire massif en faveur des ménages, des emplois et des entreprises de notre pays sera mené avec constance jusqu’au bout de la crise sanitaire et économique ; il n’y aura par ailleurs aucune augmentation d’impôt.

Ainsi, le présent PLFR prévoit la ratification du décret d’avance du 19 mai 2021, qui ouvre 7,2 milliards d’euros en faveur notamment du fonds de solidarité, ainsi que de l’activité partielle d’urgence – l’ensemble au sein de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire. La commission des finances de notre Assemblée, tout comme celle du Sénat, saisies pour avis en application de l’article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ont approuvé ces ouvertures de crédits – au demeurant gagées, comme il se doit du point de vue organique, par des annulations à due concurrence sur les crédits destinés aux prises de participation dans le capital d’entreprises stratégiques dans le cadre de la crise sanitaire. Ce décret a permis d’éviter la rupture de trésorerie du fonds de solidarité et de l’activité partielle.

Le PLFR propose de compléter ce rechargement des programmes de la mission Plan d’urgence par des ouvertures de crédits en faveur du fonds de solidarité (3,6 milliards d’euros), de l’activité partielle d’urgence (2,2 milliards d’euros) et de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de charges (4 milliards d’euros). Après la loi de finances initiale, les reports de crédits (28,8 milliards d’euros pour les dispositifs d’urgence) et le décret d’avance, il s’agit de la dernière pierre budgétaire apportée à l’édifice de l’urgence pour l’année 2021, qui porte le montant des crédits de la mission à de 44,7 milliards d’euros sur cet exercice – étant entendu qu’une partie non négligeable de ces crédits sert à financer des droits ouverts en 2020.

Dans la même perspective, le PLFR prolonge la durée de vie du fonds de solidarité jusqu’à fin août 2021, ouvre la faculté de solliciter un PGE jusqu’à la fin de l’année 2021 et prolonge durant l’été, dans une version incitative à la reprise d’activité, les aides au paiement des cotisations sociales des petites entreprises touchées par les restrictions sanitaires. Un dispositif nouveau permet en outre de traiter enfin le sujet des services publics gérés en régie par les collectivités territoriales, angle mort du soutien apporté à notre tissu économique depuis plus d’un an ­ on peut se réjouir qu’une fois encore un sujet légitime relayé par de nombreux parlementaires de tous bords dès 2020 soit traité par le Gouvernement.

Si les outils du quoi qu’il en coûte sont ainsi légitimement complétés et prolongés, la perspective est néanmoins d’en limiter progressivement l’ampleur à compter de juin 2021 et durant l’été, puis d’y mettre fin pour l’essentiel à partir de la rentrée de septembre 2021.

Au demeurant, le présent texte constitue également un changement de perspective dans la façon dont les pouvoirs publics envisagent le soutien aux entreprises, dans le cadre d’un retour progressif « à la normale ». La fin des aides d’urgence implique un soutien en faveur du haut de bilan et des fonds propres de nos entreprises, pour que leur viabilité ­ réelle ­ ne soit pas mise en péril par un bilan ponctuellement dégradé. C’est l’objet tout à la fois du renforcement des crédits, hors urgence, destinés aux prises de participation de l’État (2 milliards d’euros), de la création d’un fonds de transition pour les entreprises (qui conduit à renforcer les crédits des prêts pour le développement économique et social à hauteur de 600 millions d’euros) et de la mesure fiscale tendant au déplafonnement du report en arrière des déficits) constatés au titre de l’exercice 2020 sur les trois exercices précédents (« Carry back » – pour un coût en trésorerie estimé à 400 millions d’euros).

Ce soutien tourné vers la relance de notre économie s’appuie également sur le « remboursement » légitime, en faveur du programme de la mission Plan de relance portant l’activité partielle de longue durée (APLD), des crédits qui ont servi depuis de début de l’année à financer l’activité partielle d’urgence (4,2 milliards d’euros). L’APLD est un outil crucial pour l’économie de demain, en créant la perspective d’une sécurité professionnelle encadrée par les partenaires sociaux. Il convenait également de rendre au Plan de relance son volume effectif autorisé par le Parlement, soit 100 milliards d’euros et pas un euro de moins. Lors de son examen du projet de décret d’avance évoqué supra, notre commission des finances avait souligné la nécessité que soit opérée cette remise à niveau des crédits propres à l’APLD et au plan de relance.

L’opportune remise en place de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (PEPA) défiscalisée et désocialisée jusqu’en mars 2022 porte aussi la marque de la crise sanitaire : le plafond de droit commun de 1 000 euros est porté à 2 000 euros en faveur des salariés de la « deuxième ligne » qui ont contribué directement à la continuité de l’activité économique et au maintien de la cohésion sociale et dont l’activité s’est exercée uniquement ou majoritairement sur site pendant les périodes d’état d’urgence sanitaire de 2020 ou 2021, notamment pendant les confinements. s’ils le peuvent, les employeurs de ces conducteurs de véhicules, agents d’entretien, caissières et caissiers, ouvriers de la manutention et du bâtiment, préparateurs et vendeurs de nos boulangeries et boucheries, aides à domicile et aides ménagères, agents de sécurité, doivent saisir l’opportunité de récompenser ces salariés.

Comme le souligne le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), l’ensemble de ces dispositions conduit à une dégradation marquée de nos finances publiques. Le déficit de l’État atteindrait 219,5 milliards d’euros, alors que la prévision associée à la LFI pour 2021 le fixait à 173,3 milliards d’euros et qu’il s’est élevé à 178,1 milliards d’euros en 2020. La part du déficit public toutes administrations publiques confondues dans le PIB atteindrait 9,4 % du PIB, pour une exécution de 9,2 % en 2020.

La dégradation de la situation de nos finances publiques est certes restreinte par le relèvement des prévisions de recettes fiscales (1,6 milliard d’euros) ­ signe d’une économie résiliente et en phase de reprise ­ et par l’annulation de certains crédits mis en réserve (0,46 milliard d’euros). Par ailleurs, le déficit supplémentaire serait financé non par un endettement supplémentaire, mais principalement par la trésorerie disponible suite au programme d’émissions de dette effectué en 2020 dans le contexte de finances publiques associé à la LFR 4, contexte qui s’est avéré pessimiste. Le programme d’émissions de dettes à moyen et long termes n’est donc pas modifié au titre du présent texte.

Le temps de la réflexion sur la stratégie et les outils de rétablissement de nos finances publiques a commencé : le Pstab propose une trajectoire de nos dépenses publiques jusqu’à 2027. Le rapport de la commission présidée par Jean Arthuis propose au demeurant qu’une loi de programmation des finances publiques (LPFP) dresse en début de législature une trajectoire quinquennale d’évolution des dépenses publiques. Notre assemblée sera prochainement saisie d’une proposition de loi organique relative à la gouvernance des finances publiques proposant de rendre obligatoire l’adoption d’une telle trajectoire dans les LPFP. La Cour des comptes ne manquera pas prochainement de contribuer à ces prévisions, travaux et initiatives. In fine, il appartiendra au Parlement de se prononcer sur la trajectoire adéquate pour nos finances publiques, à même de permettre à la France de maîtriser son endettement et donc son destin.

Pour l’heure, le présent texte permet de dresser la perspective propre aux prochains mois : des capacités d’urgence calibrées pour financer jusqu’au bout tout ce qui doit l’être au service des ménages et des entreprises, une transition vers un soutien public ciblé sur les entreprises viables quoiqu’en difficulté, un Plan de relance rétabli dans son volume opérationnel de 100 milliards d’euros.

L’urgence et la relance tel que conçues depuis un peu plus d’un an sont une grande réussite collective, soutenues au demeurant par un très grand nombre des forces politiques composant les assemblées parlementaires. Il serait logique que le présent texte recueille un assentiment aussi large que les PLFR de l’année 2020 et que le Plan de relance logé dans le PLF 2021. Le présent PLFR est la poursuite et, en partie, le point d’arrivée de cette séquence commencée il y a un peu plus d’un an.

 

 


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   ExposÉ gÉnÉral

Plus d’un an après le début d’une crise sanitaire à l’ampleur inédite, l’économie française semble aborder une phase de transition. Alors qu’une forte reprise semble se profiler, appuyée par les progrès de la campagne de vaccinations, l’optimisme ne peut que rester contraint par de fortes incertitudes.

Du point de vue sanitaire, la propagation de variants plus contagieux et le cas échéant plus virulents reste menaçante et pourrait déclencher une nouvelle dégradation de la situation sanitaire.

Au niveau macroéconomique, des tensions apparaissent sur certains marchés, qu’il s’agisse des difficultés d’approvisionnement dans les filières industrielles ou de la construction, ou de bruissements sur la courbe de taux d’intérêts. Le spectre de l’inflation revient-il hanter l’Europe ? Il est peut-être trop tôt pour le dire, mais pas pour s’en inquiéter. Le présent PLFR en porte d’ailleurs une traduction concrète avec une ouverture de crédits de 1,9 milliard d’euros pour financer la charge de la dette associée aux emprunts indexés sur l’inflation.

Chacun le sait, les pouvoirs publics ont mis en œuvre une réponse puissante, qui s’est affinée au fil des mois. L’exercice d’équilibrisme consistant à placer le curseur au bon endroit entre freinage de l’épidémie et préservation de la vie du pays et de l’activité est complexe, mais les résultats obtenus s’améliorent. Lors du troisième confinement en avril, l’activité s’est ainsi maintenue à un niveau plus élevé qu’au cours du deuxième, lui-même en nette amélioration par rapport à celui du printemps 2020. Les enquêtes de conjoncture de l’Insee montrent que, en avril 2021, il n’y a pas plus d’entreprises qui déclarent des difficultés financières qu’en moyenne sur l’année 2019.

Le Parlement est le premier à s’adapter. La valse des projets de loi de finances rectificatives, du projet de loi de finances, du décret d’avance et du projet de loi de règlement a mis en musique la réponse de l’État dans les quinze derniers mois. Au-delà des dispositifs ainsi mis en œuvre, la diversité des vecteurs juridiques et budgétaires implique néanmoins de remettre de l’ordre, de la cohérence, de la clarté dans la réponse de l’État à la crise, afin d’éclairer le débat public et parlementaire.

L’annualité de l’exercice budgétaire, principe fondamental associé à l’autorisation budgétaire parlementaire s’il en est, présente cet inconvénient de diviser artificiellement la réponse de l’État : la date du 31 décembre 2020 n’est pas une rupture dans la crise sanitaire ; elle l’est pourtant dans l’année budgétaire. C’est pourquoi ce projet de loi de finances rectificative doit être vu, certes, comme le premier PLFR associé à l’exercice 2021, mais aussi comme le sixième texte législatif que nous examinons afin de doter l’État des moyens de répondre à la crise.

Il faut y lire la continuité d’une même volonté. L’ensemble de ces textes traduit en réalité une seule et même politique, dictée par les conditions sanitaires mais guidée par cette volonté de protéger la santé des Français et leur économie afin de préparer le rebond.

Le présent PLFR s’inscrit dans cette continuité. Le rechargement des dispositifs d’urgence mobilise une part importante des 21,8 milliards d’euros de crédits ouverts. Il procède également à des annulations pour 1,8 milliard d’euros, de sorte que l’ensemble des mesures nouvelles hors urgence sont intégralement compensées.

Toujours à la recherche d’une meilleure réponse publique à la crise, le PLFR introduit également de nouveaux dispositifs permettant de déplafonner temporairement les reports en arrière des pertes des entreprises sur les trois derniers exercices et de compenser les pertes tarifaires des services publics industriels et commerciaux exploités en régie. La prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, grand succès de ces dernières années, est reconduite. Les prêts garantis par l’État et le fonds de solidarité, deux outils phare, sont également prolongés dans la perspective d’une extinction des dispositifs d’urgence au cours de la dernière partie de l’année 2021.

I.   La situation Économique, entre espoirs D’UNE REPRISE FORTE et incertitudes

Les prévisions macroéconomiques du Gouvernement associées au présent projet de loi de finances rectificative sont inchangées par rapport à celle du programme de stabilité d’avril 2021. La croissance du PIB est évaluée à 5 % en 2021.

PrÉvisions de croissance en valeur du PIB pour la France

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

Publication

2021

Gouvernement – projet de loi de finances pour 2021

09.20

+ 8

Gouvernement – présent projet de loi de finances rectificative

06.21

+ 5

Banque de France – Projections macroéconomiques

03.21

+ 5,5

Fonds monétaire international (FMI) – Perspectives de l’économie mondiale

04.21

+ 5,8

OCDE – Perspectives économiques

05.21

+ 5,8

Commission européenne – Prévisions économiques du printemps

05.21

+ 5,7

Consensus Forecast

05.21

+ 5,5

Source : commission des finances.

La prévision gouvernementale apparaît prudente : elle est à la fois abaissée de trois points par rapport au projet de loi de finances et plus basse que l’ensemble des autres estimations présentées. Le Consensus Forecast, interrogé en mai 2021, évaluait la croissance à 5,5 %, bien qu’un quart des prévisionnistes interrogés prévoyaient une croissance inférieure ou égale à 5 %. Au total, le choix du Gouvernement de conserver le scénario du Pstab est jugé réaliste par le Haut Conseil des finances publiques ([1]).

● L’abaissement de la prévision de croissance par rapport à la prévision faite à l’automne 2020 est liée la mise en place de restrictions sanitaires renforcées aux mois de mars et avril 2021, d’abord dans certains départements, ensuite à l’échelle nationale à partir du 3 avril 2021. L’impact de ces mesures sur l’activité serait moins élevé qu’au cours du confinement de l’automne : l’activité a évolué à 94 % de son niveau d’avant crise (fin de l’année 2019) en avril 2021, contre 92,5 % en novembre 2020 au cours du deuxième confinement. Ces chiffres sont, en tout état de cause, largement supérieurs à la contraction de l’activité observée en avril 2020, mois pendant lequel l’activité atteignait 69 % de son niveau d’avant‑crise.

Évolution de l’activitÉ par trimestre

(en %)

Année

2020

2021

Trimestre

T1

T2

T3

T4

T1

T2

Variation trimestrielle

– 5,8

– 13,2

18,5

– 1,5

– 0,1

0,25

Écart au niveau d’avant-crise (T4 2019)

– 5,8

– 18,3

– 3,1

– 4,6

– 4,7

– 4,0

Source : Insee, Point de conjoncture du 6 mai 2021. Les estimations ont depuis été révisées à la baisse pour le T4 2020 et le T1 2021 par l’Insee le 28 mai (de + 0,4 % à – 0,1 % pour ce dernier).

L’activité est en légère baisse au premier trimestre, en cohérence avec les grandes économies européennes qui ont toutes connu une contraction sur cette période.

Le deuxième trimestre 2021 ne connaîtrait pas un rebond aussi spectaculaire que le T3 2020 (+ 18,5 %), après la levée du premier confinement, du fait du calendrier de réouverture graduelle aux mois de mai et juin. L’activité atteindrait néanmoins 97,5 % de son niveau pré-crise en juin, un niveau similaire à celui atteint en août 2020. À l’issue du premier semestre 2021, l’Insee prévoit un acquis de croissance de 3,5 % pour 2021.

DÉterminants de la croissance dans le Pstab 2021

(en %)

Composante

2020

2021

Croissance du PIB en valeur

– 8,2

5,0

Consommation des ménages

– 7,0

3,9

Consommation des administrations publiques

– 3,1

5,9

Formation brute de capital fixe

– 10,3

8,3

   dont entreprises non financières

– 9,6

6,5

Contribution des stocks

0,3

– 0,5

Contribution de l’extérieur

– 1,5

0,0

Importations

– 11,5

7,5

Exportations

– 16,3

8,2

Inflation (ICPH)

0,5

1,1

Inflation (déflateur du PIB)

2,2

0,3

Source : Programme de stabilité 2021-2027, avril 2021.


● Le troisième confinement est celui qui a le moins contraint l’activité économique. Le degré choisi des restrictions a permis de contenir la chute de la demande dans certains secteurs, la liste des commerces pouvant rester ouverts étant plus large et les restrictions aux déplacements étant moins importantes.

La consommation de certains services restait, dans tous les cas, fortement dégradée dans les secteurs de l’hôtellerie-restauration, du transport entreposage et du service aux ménages, avant même les mesures de freinage de mars-avril. Dès lors, la consommation des ménages devrait remonter fortement au second semestre 2021, en lien avec la fin des restrictions sur ces secteurs. L’épargne accumulée au cours de la crise sanitaire peut constituer un puissant levier de reprise de la consommation des ménages, dont la mobilisation reste pourtant incertaine. Le Gouvernement prévoit ainsi le maintien d’un taux d’épargne en 2021 supérieur à son niveau d’avant-crise (19,4 % en 2021 contre 15 % en 2019). Ce taux d’épargne a d’ailleurs été revu à la hausse entre les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2021 (18 %) et celles du programme de stabilité pour 2021 (19,4 %).

L’investissement des administrations publiques et des entreprises contribuerait au rebond de l’économie sur l’année. La concrétisation de la relance jouerait pour les premières. Pour les secondes, la préservation du tissu économique pendant la crise et le retour de perspectives favorables permettent le retour de l’optimisme. Il est d’ailleurs intéressant de noter que l’investissement, en 2020, n’a pas reculé beaucoup plus fortement que le PIB, contrairement aux récessions précédentes. Les mesures de soutien ont donc pleinement joué leur rôle, en préparant le rebond de l’activité.

De façon encourageante, les entreprises signalant des contraintes financières ne sont pas plus nombreuses en avril 2021 qu’en moyenne sur l’année 2019. L’Insee souligne que, « du fait des dispositifs d’aide dont les entreprises en difficulté peuvent bénéficier, leur situation financière ne constitue pas à ce stade, un facteur pénalisant leur activité, ou du moins pas le premier des facteurs » ([2]). Le climat des affaires s’améliore d’ailleurs nettement au mois de mai.

● Les entreprises restaient néanmoins bridées début 2021, certaines difficultés étant toujours vives malgré la levée progressive des mesures de restriction. La dégradation des bilans, en lien avec l’augmentation de l’endettement des entreprises, pourrait peser sur la reprise.

Des difficultés d’approvisionnement touchent, par ailleurs, l’ensemble des secteurs industriels ainsi que celui du bâtiment. Dans ces secteurs, la part des entreprises déclarant des problèmes d’approvisionnement dépasse le point haut d’avril 2020 mais également le niveau moyen des années précédentes.


Pour le secteur des biens d’équipement, ces difficultés atteignent un niveau inégalé en quinze ans – en particulier pour les biens d’équipement électriques, les produits informatiques et électroniques ou encore les machines et équipements. Le secteur des matériels de transports (aéronautique, automobile) est également confronté à ce type de difficulté, en forte hausse, notamment pour le secteur automobile, depuis octobre 2020. 

Certains secteurs de services, comme l’hôtellerie-restauration, restent par ailleurs très affectés par les restrictions administratives en lien avec les mesures de freinage. Les activités touristiques resteraient contraintes par les restrictions aux voyages et le maintien de jauges pour certains événements.

La dynamique des prix constitue, enfin, une inconnue majeure des prochains mois. Le programme de stabilité prévoit ainsi une inflation à 1,1 % en moyenne sur l’année 2021, en accélération par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (+ 0,7 %). Tant les prix de l’énergie que l’évolution de l’inflation sous-jacente alimentent cette hausse. Cette accélération entraîne une conséquence très concrète, et substantielle, au sein du présent PLFR, avec l’augmentation de 1,9 milliard d’euros des crédits prévus pour la charge de la dette – une inflation plus élevée que prévue augmentant la charge d’indexation des OATi. Le HCFP a au demeurant relevé que l’inflation pourrait être plus élevée que prévu en 2021, en lien avec la hausse récente des prix des matières premières et des entrants industriels importés ([3]). Le Consensus Forecast, interrogé en mai, prévoit quant à lui une inflation à 1,3 % sur l’année.

II.   Les finances publiques PROFONDEMENT marquÉes par la crise en 2021

Le calendrier de la relance de l’économie a été percuté par la reprise de l’épidémie et la mise en place de nouvelles mesures d’urgence. Le présent PLFR prévoit ainsi des ouvertures nettes de crédits de 20 milliards d’euros, en plus d’un niveau historique de reports de 2020 à 2021, à 28,8 milliards d’euros.

A.   Le dÉficit public dÉsormais estimÉ À 9,4 % du PIB

Le présent PLFR acte une forte dégradation du solde public à 9,4 % du PIB. Tant la prévision de LFI, à 8,5 %, que celle du programme de stabilité d’avril 2021 (9,0 %), sont dépassées. Ces chiffres, présentés au sein de l’article liminaire des projets de lois de finances, portent sur le déficit de l’ensemble des administrations publiques, et pas seulement celui de l’État.

Le déficit budgétaire de l’État est calculé selon la comptabilité budgétaire, qui est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Le déficit public est calculé selon la comptabilité nationale qui s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

1.   Le déficit des administrations publiques

Le déficit des administrations publiques, déjà réévalué à la hausse au sein du programme de stabilité 2021-2027, s’établirait désormais à 9,4 % du PIB.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES en 2020 et 2021

(en % du PIB)

Soldes

2020

LFI 2021

Pstab 2021

LFR 2021

Solde structurel (1)

– 1,3

– 3,8

– 5,5

– 6,3

Solde conjoncturel (2)

– 5,0

– 4,5

– 3,4

– 3,0

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

– 2,9

– 0,2

– 0,2

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 9,2

– 8,5

– 9,0

– 9,4

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative.

Avec les prévisions du présent PLFR, le déficit public en pourcentage de PIB pour 2021 s’établirait ainsi à un niveau supérieur à celui enregistré en 2020. L’évolution des différentes composantes du solde est expliquée au sein du commentaire de l’article liminaire (voir infra).


2.   Le solde de l’État

Le déficit budgétaire de l’État s’établirait à – 219,5 milliards d’euros.

PrÉvisions successives du solde budgÉtaire de l’État pour 2021

(en milliards d’euros)

Texte

LFI 2021

Arrêtés de reports

PLFR 2021

Montant

173,3

28,8

219,5

Écart par rapport à la LFI 2021

+ 28,8

+ 17,3

Total

+ 46,2

Source : commission des finances.

● L’écart par rapport à la LFI atteint 46,2 milliards d’euros.

Le PLFR prévoit 21,8 milliards d’euros d’ouvertures de crédits sur le budget général et 1,8 milliard d’euros d’annulations sur ce même périmètre. Le solde de ces mesures ressort donc à 20 milliards d’euros. Dans le même temps, les ouvertures sur les comptes spéciaux atteignent 0,8 milliard d’euros. Au total, les mesures nouvelles en dépenses du présent PLFR atteignent 20,8 milliards d’euros sur le budget de l’État. En parallèle, les prévisions de recettes nettes sont révisées à la hausse de 3,5 milliards d’euros. Aussi, la hausse du déficit de l’État s’établit à 17,3 milliards d’euros.

La majeure partie de la hausse du déficit de l’État en 2021 résulte néanmoins du report de 28,8 milliards d’euros depuis l’exercice 2020, tel que prévu par la loi de finances pour 2021.

● Avec ce PLFR, le solde de l’État (– 219,5 milliards d’euros) se décompose en un déficit de 217,7 milliards d’euros sur le budget général et de 1,8 milliard sur les comptes spéciaux et budgets annexes.

Formation du solde budgÉtaire de l’État pour 2021

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

503,6

Recettes (II)

285,9

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

405,0

Recettes fiscales nettes

259,5

PSR au profit de l’Union européenne

26,4

Recettes non fiscales

26,5

PSR au profit des collectivités territoriales

43,4

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

 1,8

Reports de crédits

28,8

Déficit à financer

(II –I+ III)

 219,5

Source : présent projet de loi de finances rectificative.


B.   Des prÉvisions de recettes en hausse MODEREE

● Les prévisions de recettes de l’État sont revues en hausse de 3,5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

Les recettes fiscales augmentent de 2,3 milliards d’euros : à la progression des recettes fiscales nettes (+ 1,5 milliard d’euros) s’ajoute en effet la diminution de 0,8 milliard d’euros du PSR au profit de l’Union européenne qui augmente le total des recettes fiscales.

Les effets sont contrastés selon les types d’impôts.

Évolution des recettes fiscales en 2021

(en milliards d’euros)

Recette

LFI 2021

LFR

Total

Écart à la LFI

Impôt sur le revenu

73,3

+ 2,2

75,4

3 %

Impôt sur les sociétés

31,0

– 2,6

28,4

– 8%

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

17,1

+ 0,2

17,3

1 %

Taxe sur la valeur ajoutée

85,5

+ 2,8

88,3

3 %

Autres recettes fiscales nettes

51,1

– 1,1

50,0

– 2%

Sous-total recettes fiscales

257,9

+ 1,6

259,5

1 %

Sous-total recettes non fiscales

25,3

+ 1,2

26,5

5 %

Total des recettes nettes de l’État

283,2

+ 2,8

285,9

1 %

En raison d’effets d’arrondis au dixième, le chiffre présenté au total peut ne pas être égal à la somme des sous-totaux.

Source : présent PLFR.

Les recettes d’impôt sur les sociétés diminuent fortement, alors que celles d’impôt sur le revenu, de taxe intérieure sur les produits de consommation énergétiques et de taxe sur la valeur ajoutée progressent. De façon surprenante, le rendement des impositions très liées à l’activité (IS, TVA et TICPE) n’évolue pas de façon homogène selon ces nouvelles prévisions.

Les prévisions de recettes non fiscales connaissent également une hausse importante de 1,2 milliard d’euros, soit + 5 %.

1.   Les recettes fiscales augmenteraient légèrement par rapport à la prévision initiale

Les prévisions de recettes fiscales se décomposent en une prévision d’évolution spontanée et une évolution relative au coût des mesures nouvelles.

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5. Le montant payé par le contribuable n’est pas affecté par les mesures de périmètre et de transfert.

Les prévisions de recettes fiscales augmentent de 3,5 milliards d’euros pour atteindre 286 milliards d’euros. L’impact des mesures fiscales nouvelles depuis la loi de finances initiale étant limité, l’essentiel de la hausse s’explique par l’évolution spontanée de ces recettes, qui apparaît au demeurant hétérogène selon les impôts.

a.   La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est la première recette de l’État. Son produit est partagé avec les administrations de sécurité sociale et, depuis 2018, avec les régions ([4]). Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre les différentes administrations publiques. En 2021, un important transfert aux collectivités territoriales a lieu, portant le total correspondant à 37,1 milliards d’euros.

rÉpartition du produit de la TVA depuis 2012

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

État

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

156,7

129,0

113,8

88,3

Sécurité sociale

10,6

9,2

12,7

11,8

11,7

11,5

10,1

41,5

44,5

49,3

Administrations publiques locales

4,2

4,3

4,0

37,1

Total

144,0

145,5

151,0

153,6

156,1

163,9

171,1

174,8

162,3

174,7*

* Évaluation réalisée à partir des données du présent PLFR.

Source : projet de loi de finances pour 2021 et présent PLFR.

La prévision des recettes nettes de TVA pour 2021 est revue à la hausse de 2,8 milliards d’euros, du fait d’une exécution 2020 meilleure que prévu et de remontées comptables dynamiques fin avril.

b.   L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État et constitue, en montant, sa deuxième ressource fiscale.

Rendement net de l’IR depuis 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rendement net

55,1

58,5

59,5

67,0

69,2

69,3

71,8

73,0

73,0

71,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2020

2021

 

 

 

 

 

 

 

 

Rendement net

74,0

75,4

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

Les recettes tirées de l’IR seraient plus élevées de 2,2 milliards d’euros par rapport aux dernières prévisions, en raison d’une moindre dégradation des revenus d’activité en 2020.

c.   L’impôt sur les sociétés

L’impôt sur les sociétés (IS), qui abonde intégralement le budget général de l’État, est très sensible à l’évolution de l’activité. Son rendement continuerait de se dégrader, que ce soit par rapport à l’exécution 2020 ou à la LFI 2021, à la suite de l’actualisation des hypothèses de profitabilité des entreprises en 2021.

Rendement net de l’IS depuis 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rendement net

51,4

53,0

41,3

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

27,4

33,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2020

2021

 

 

 

 

 

 

 

 

Rendement net

36,3

28,4

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

La loi de finances initiale estimait les recettes d’IS à 31,0 milliards d’euros, elles-mêmes en baisse par rapport au niveau exécuté en 2020 de 36,3 milliards d’euros. Les recettes d’IS en 2021 seraient au demeurant affectées par le déplafonnement des reports en arrières des pertes enregistrées par les entreprises, dont l’impact atteindrait 0,4 milliard d’euros.

d.   La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La TICPE est partagée entre l’État, les collectivités territoriales et l’Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Affectation de la TICPE depuis 2015

(en milliards d’euros)

Année

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021*

Budget général

13,8

15,9

11,1

13,7

11,4

6,4

17,3

CAS Transition énergétique

0

0

6,1

6,6

6,7

6,8

– 

Sous-total État

13,8

15,9

17,2

20,3

18,1

13,2

17,3

Collectivités territoriales

11,8

11,7

12,1

12

12

12

11,4

Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF)

1,1

0,8

1,1

1

1,2

1,2

1,3

Total

26,7

28,3

30,4

33,3

31,3

26,4

30,0

En raison d’effets d’arrondis, des différences limitées peuvent apparaître entre le résultat présenté et la somme des composantes.

* Prévision révisée pour le périmètre de l’État. Les prévisions concernant la part affectée aux collectivités territoriales et à l’AFITF ne font pas l’objet d’une actualisation dans le présent PLFR.

Source : projet de loi de finances pour 2021 et présent PLFR.

Par rapport à la dernière prévision de LFI, le rendement de la TICPE affectée au budget général de l’État connaîtrait une légère hausse de 0,2 million d’euros, passant de 17,1 milliards à 17,3 milliards d’euros.


e.   Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales s’établiraient, selon les prévisions du présent PLFR, à 50,0 milliards d’euros, en baisse de 1,1 milliard par rapport à la loi de finances initiale.

Pour mémoire, la variation importante de cette ligne entre 2020 et 2021 s’explique essentiellement par la rebudgétisation de la taxe d’habitation sur les résidences principales des ménages les plus aisés (5,6 milliards d’euros), la suppression des remboursements et dégrèvements de taxe d’habitation accordés d’office aux contribuables (13,7 milliards) et la suppression de la diminution du dégrèvement barémique relatif à la contribution sur la valeur ajoutée (CVAE) dans le cadre de la baisse des impôts de production (2,1 milliards).

2.   Les recettes non fiscales connaissent un dynamisme marqué

Les recettes non fiscales seraient plus élevées que prévu en loi de finances initiale. Le présent PLFR évalue leur montant à 26,5 milliards d’euros, en progression de 1,2 milliard par rapport à la LFI.

Évolution des recettes non fiscales

(en milliards d’euros)

Recettes

LFI 2021

PLFR

Total

Écart

Dividendes et recettes associées

4,8

– 0,9

3,9

– 19 %

Produits du domaine de l’État

1,5

– 0,1

1,4

– 4 %

Produits de la vente de biens et services

2,0

0,1

2,1

7 %

Remboursements et intérêts des prêts, avances, etc.

0,9

0,0

0,8

– 2 %

Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites

1,7

0,5

2,3

31 %

Divers

14,5

1,5

15,9

10 %

dont divers produits de rémunération de la garantie de l’État

2,8

0,8

3,6

28 %

Total

25,3

1,2

26,5

5 %

Source : présent PLFR.

La hausse des recettes non fiscales est tirée par l’augmentation des produits de rémunération de la garantie de l’État, traduction du caractère massif de la distribution des PGE, et par les produits d’amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite.

3.   Le prélèvement sur recettes au bénéfice de l’Union européenne diminue

Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSRUE) est légèrement revu à la baisse en raison des nouvelles estimations de la Commission européenne sur les contributions nationales.

Évolution des prÉlÈvements sur recettes

(en milliards d’euros)

Prélèvement sur recettes

LFI 2021

PLFR

Écart

PSR au profit des collectivités

43,4

43,4

0

PSR au profit de l’Union européenne

27,2

26,4

– 0,8

Total

70,6

69,8

 0,8

Source : présent PL

III.   Le maintien d’un niveau ÉlevÉ de dÉpenses publiques

En 2020, la puissance des mesures de réponse à la crise sanitaire a entraîné une augmentation sans précédent des dépenses publiques, dont le niveau serait maintenu en 2021. Le présent projet de loi de finances rectificative corrige à la hausse les prévisions de dépenses pour l’année tandis que d’importants mouvements réglementaires sont déjà intervenus.

A.   Le niveau de dÉPenses publiques revu À la hausse

Le présent projet de loi de finances rectificative acte une nouvelle augmentation des dépenses publiques par rapport à la prévision initiale de 2021. Néanmoins, hors mesures d’urgence et de relance, le Gouvernement propose la compensation des ouvertures de crédits par des annulations portant sur la réserve de précaution.

1.   Les déterminants de la croissance des dépenses publiques

Après une forte progression du ratio de dépenses publiques en 2020, la loi de finances initiale pour 2021 était associée à l’hypothèse d’une progression plus limitée de la dépense conjuguée à une forte croissance du PIB. Le ratio de la dépense publique rapportée au PIB se serait replié à 58,5 % après 62,8 % en 2020.

La poursuite de la crise sanitaire conduit à réviser ce scénario du fait d’une augmentation des dépenses publiques associée au présent PLFR. Le ratio dépenses publiques rapporté au PIB s’établirait à 60,6 % en 2021 ([5]) .

Évolution du ratio de dÉpenses publiques hors crÉdits d’impÔts

 

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation, rapport économique, social et financier 2021, loi de finance initiale pour 2021 et présent PLFR.

2.   Sur le périmètre de l’État, une norme de dépenses pilotables affectée à la marge par les ouvertures et les annulations de crédits

L’exercice 2021 est le troisième exercice d’application des deux normes de dépenses définies par l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 ([6]).

● Conformément à l’article 9 de la LPFP précitée, la norme de dépenses pilotables de l’État comprend :

– les dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors charge de la dette et hors contributions « Pensions » ;

– les plafonds des taxes affectées aux organismes visés à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) ;

– les dépenses du compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public.

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit, par rapport à la LFI 2021, un niveau de dépenses pilotables stable en considérant que les crédits ouverts hors dispositif d’urgence, 1,4 milliard d’euros sur ce périmètre, seraient gagés par des annulations de crédits mis en réserve (0,4 milliard d’euros) et une révision à la baisse de la sinistralité des prêts garantis par l’État (1 milliard d’euros).

Ouvertures et annulations de crÉdits proposÉes par le prÉsent PLFR et comptabilisÉes dans la norme de dÉpense

(en millions d’euros, AE=CP)

 

Crédits ouverts

Crédits annulés

Solde

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l'État

 –

 –

31,0

31,0

 – 31,0

 – 31,0

Administration générale et territoriale de l'État

 –

 –

24,8

24,8

 – 24,8

 – 24,8

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

350,0

350,0

1,6

1,6

+ 348,4

+ 348,4

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

 –

 –

5,6

5,6

 – 5,6

 – 5,6

Cohésion des territoires

727,0

727,0

12,5

12,5

+ 714,5

+ 714,5

Conseil et contrôle de l'État

 –

 –

1,5

1,5

 – 1,5

 – 1,5

Culture

 –

 –

10,2

10,2

 – 10,2

 – 10,2

Direction de l'action du Gouvernement

 –

 –

4,7

4,7

 – 4,7

 – 4,7

Écologie, développement et mobilité durables

 –

 –

36,7

36,7

 – 36,7

 – 36,7

Économie

 

 

8,5

21,3

 – 8,5

 – 21,3

Engagements financiers de l'État

 

 

995,0

995,0

 – 995,0

 – 995,0

Enseignement scolaire

 –

 –

16,3

16,3

 – 16,3

 – 16,3

Gestion des finances publiques

 –

 –

15,1

15,1

 – 15,1

 – 15,1

Immigration, asile et intégration

 –

 –

9,7

9,7

 – 9,7

 – 9,7

Justice

 –

 –

50,0

50,0

 – 50,0

 – 50,0

Médias, livre et industries culturelles

 –

 –

2,8

2,8

 – 2,8

 – 2,8

Outre-mer

82,0

82,0

26,2

26,2

+ 55,8

+ 55,8

Régimes sociaux et de retraite

 –

 –

2,4

2,4

 – 2,4

 – 2,4

Recherche et enseignement supérieur

150,0

150,0

32,8

32,8

+ 117,2

+ 117,2

Santé

 –

 –

7,0

7,0

 – 7,0

 – 7,0

Sécurités

 –

 –

20,4

20,4

 – 20,4

 – 20,4

Sport, jeunesse et vie associative

130,0

130,0

 –

 –

+ 130,0

+ 130,0

Transformation et fonction publiques

 –

 –

5,2

20,4

 – 5,2

 – 20,4

Travail et emploi

 

 

97,5

97,5

 – 97,5

 – 97,5

Total

1 439,0

1 439,0

1 417,5

1 445,5

+ 21,5

 – 6,5

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

● L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) est la seconde norme fixée par l’article 9 de la LPFP, outre l’agrégat précédent il comprend : les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette, les crédits des missions Plan d’urgence face à la crise sanitaire et Plan de relance, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

Le reste des ouvertures et annulations prévues par le présent PLFR, hors mission Remboursements et dégrèvements, affectent l’ODETE.

Ouvertures et annulations de crÉdits proposÉes par le prÉsent PLFR, non comptabilisÉes dans la norme de dÉpense mais affectant l’ODETE

(en millions d’euros, AE=CP)

 

Crédits ouverts

Crédits annulés

Solde

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Crédits non répartis

1 500,0

1 500,0

 –

 –

+ 1 500,0

+ 1 500,0

Économie

2 000,0

2 000,0

 

 

+ 2 000,0

+ 2 000,0

Engagements financiers de l'État

1 900,0

1 900,0

 

 

+ 1 900,0

+ 1 900,0

Investissements d'avenir

4,0

4,0

50,0

50,0

 – 46,0

 – 46,0

Plan de relance

4 734,0

4 892,0

534,0

 –

+ 4 200,0

+ 4 892,0

Plan d'urgence face à la crise sanitaire

9 800,0

9 800,0

 –

 –

+ 9 800,0

+ 9 800,0

Recherche et enseignement supérieur

37,3

37,3

 

 

+ 37,3

+ 37,3

Total

19 975,3

20 133,3

584,0

50,0

+ 19 391,3

+ 20 083,3

* hors mission Remboursements et dégrèvements

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

Le détail des ouvertures et annulations de crédits prévues par le présent PLFR est présenté dans le commentaire de l’article 5 du présent rapport.

B.   Les mesures d’urgence et de relance principaux dÉterminants de l’Évolution de la dÉpense publique

Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2021 conduit à une augmentation des dépenses du budget général de 3,9 % en crédits de paiement par rapport à l’exécution 2020. La loi de finances initiale pour 2021 avait-elle prévu un recul de – 1,2 % des dépenses du budget général par rapport à l’exécution 2020.

Évolution des dÉpenses* du budget gÉnÉral

(en millions d’euros et crédits de paiement)

 

Exécution 2018

Exécution 2019

Exécution 2020

LFI 2021

PLFR 1

Total 2021

Budget général

329 722

336 069

389 678

384 936

20 077

405 013

* hors mission Remboursements et dégrèvements et hors crédits reportés (36,6 milliards d’euros) pour le total 2021.

Source : commission des finances d’après les projets de loi de règlement pour les années 2017 à 2020, la loi de finance initiale pour 2021 et le présent projet de loi de finances rectificative.

L’augmentation des crédits proposée par le présent projet de loi de finances rectificative demeure largement imputable à la prolongation de la crise sanitaire. Ainsi, hors mission Remboursements et dégrèvements, 18,2 milliards d’euros en crédits de paiement sont destinés aux financements des mesures d’urgence et de relance dont 

– 9,8 milliards d’euros sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire ;

– 4,9 milliards d’euros sur la mission Plan de relance ;

 2 milliards d’euros sur la mission Économie destinés au compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État pour financer des opérations patrimoniales identifiées par l’agence des participations financières de l’État ;

– 1,5 milliard d’euros sur la mission Crédits non répartis pour alimenter la dotation pour dépenses accidentelles et destinés à financer des aléas budgétaires engendrés par la crise mais non prévisibles à ce stade.

IV.   D’importantS mouvements rÉglementaires liÉs À la crise sanitaire

Depuis 2020, le déroulement habituel des exercices budgétaires est largement percuté par la crise sanitaire et la mise en œuvre des mesures d’urgence. En 2020, l’intervention de quatre lois de finances rectificatives avait permis de maintenir intacts les acquis de bonne gestion budgétaires adoptés depuis 2017.

En 2021, tout en étant justifiés par un contexte exceptionnel, les mouvements réglementaires en cours de gestion sont plus nombreux.

A.   Un niveau de report de crÉdits Exceptionnel

Les reports de crédits sont prévus par l’article 15 de la LOLF. Pris par arrêtés, ils constituent un aménagement au principe d’annualité en permettant d’assouplir le cadre temporel de la gestion encadré par un plafond de 3 %.

Une loi de finances peut néanmoins déroger à ce plafond, ce qui a été autorisé pour 51 programmes par l’article 102 de la loi de finances initiale pour 2021. Le montant des reports atteint ainsi un niveau inédit de l’ordre de 36,6 milliards d’euros de CP sur le budget général en incluant les fonds de concours (5,9 milliards d’euros), soit 10 fois plus environ que le maximum observé au cours de ces dix dernières années.

Évolution des reports de crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les projets de lois de règlement.

Les reports du budget général se concentrent, en montant, à 79 % sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire (28,8 milliards d’euros de reports).

Ils portent également sur 28 autres missions à hauteur de 7,9 milliards d’euros. Ce niveau est élevé et contraste avec la démarche de modération des niveaux de reports du budget général, engagée par le Gouvernement depuis 2017.

B.   La prise d’un dÉcret d’avance pour la premiÈre fois depuis 2017

La prise de décrets d’avance, malgré leur caractère dérogatoire, faisait partie de la pratique budgétaire habituelle jusqu’en 2017. Cette procédure prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([7]) consiste à ouvrir des crédits en cours de gestion pour majorer les plafonds de crédits propres à chaque programme.

Pour la première fois depuis 1985, aucun décret d’avance n’avait été pris lors de l’exercice 2018. Cette bonne pratique a été reconduite en 2019 et 2020, malgré la crise sanitaire intervenue lors de l’exercice 2020.

 

l’Évolution des crÉDITS OUVERTS PAR DÉCRET D’AVANCE

(en millions d’euros pour l’échelle de droite)

DA = décrets d’avance

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et d’après le site Légifrance.

La prolongation sinon l’aggravation de la crise sanitaire en 2021, dont l’ampleur n’avait pas été anticipée par la loi de finances initiale pour 2021, a conduit le Gouvernement à prendre un décret d’avance, après les avis positifs des commissions chargées des finances de chaque assemblée parlementaire. Publié le 19 mai 2021, le décret d’avance n° 2021-620 a donné lieu à une réallocation des crédits au sein de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire à hauteur de 7,2 milliards d’euros. Ce décret fait l’objet d’une proposition de ratification par l’article 13 du présent projet de loi de finances rectificative et d’un commentaire dans le présent rapport.

C.   Des transferts ÉlevÉs en raison du mode de gestion de la mission Plan de relance

Le mode de gestion retenu pour la mission Plan de relance, – mission dont est responsable le ministère de l’économie, des finances et de la relance mais qui est mise en œuvre par différents ministères et opérateurs – implique des délégations de gestion (pour 90 % des crédits) et un recours minoritaire aux transferts de crédits. Les transferts de crédits entre programmes de ministères distincts sont prévus et encadrés par l’article 12 de la LOLF.

Un décret n° 2021-84 du 28 janvier 2021 portant transfert de crédits annule ainsi 2,8 milliards d’euros en AE et 1,4 milliard d’euros en CP sur la mission Plan de relance. Ces crédits ont été transférés vers différents programmes du budget général.

Annulations de crÉdits rÉALISÉes sur la mission Plan de relance par le dÉcret de transfert du 28 janvier 2021

(en millions d’euros)

 

Ouvertures LFI 2021

Annulation décret de transfert

% annulations / LFI

Programme

AE

CP

AE

CP

AE

CP

362 Écologie

18 316

6 564

518

167

2,8 %

2,5 %

363 Compétitivité

5 918

3 910

128

76

2,2 %

1,9 %

364 Cohésion

11 953

11 366

2 148

1 132

18,0 %

10,0 %

Total

36 187

21 840

2 794

1 375

7,7 %

6,3 %

Source : commission des finances d’après la loi de finances initiale pour 2021 et l’arrêté de transfert du 28 janvier 2021.

En 2020, les transferts de crédits s’étaient établis à 474 millions d’euros, soit un niveau plus élevé qu’en 2019 (293 millions d’euros) et 2018 (310 millions d’euros) et moindre qu’en 2017 (1,2 milliard d’euros)

D.   Le maintien d’une mise en rÉserve modÉrÉe

L’exercice 2021 s’inscrit dans la continuité des exercices 2018 à 2020 durant lesquels la pratique de la mise en réserve de crédits a été assainie et rendue plus conforme à l’esprit de la LOLF ([8])

Tout en maintenant un niveau moyen de gel initial de 3 %, hors dépenses de personnel, une méthode plus sophistiquée de calcul de la mise en réserve a été annoncée à l’occasion du projet de loi de finances pour l’année 2020 ([9]) et reconduite en 2021. Ainsi, un taux réduit de 0,5 % est appliqué à certaines dépenses particulièrement contraintes telles que les prestations sociales ([10]). Par ailleurs, les crédits des missions Crédits non répartis, Investissement d’avenir, Plan d’urgence face à la crise sanitaire, Plan de relance et Pouvoirs publics sont exclus de l’assiette initiale de mise en réserve. Pour conserver un taux moyen de 3 %, cela conduit néanmoins à porter le taux de mise en réserve à 4 % sur les programmes dont les dépenses (hors titre 2) sont jugées plus modulables.

Au total, 5,1 milliards d’euros en crédits de paiement ont été mis en réserve en 2021. Il se décomposent en 4,4 milliards d’euros de crédits de paiement hors dépenses de personnel et 0,7 milliard d’euros sur le titre 2.

Le présent PLFR propose des annulations portant sur les crédits mis en réserve ou devenus sans objet à hauteur de 0,4 milliard d’euros. À titre de comparaison, 3 milliards d’euros avaient été annulés sur la réserve de précaution en 2020.

E.   L’adoption d’un dÉcret d’annulation pour un trÈs faible montant (3,7 millions d’euros)

Le Gouvernement a pris un seul décret d’annulation, en date du 15 février 2020 ([11]), pour un montant total très limité d’annulations de 9 millions d’euros en AE et 1,2 million d’euros en CP, en raison d’erreurs de comptabilisation de recettes de fonds de concours et d’attributions de produits.

 

*

*     *

 

 

 


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   Travaux de la Commission

   Auditions DE la Commission

audition de MM. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021

Lors de sa réunion du jeudi 2 juin 2021 à 15h00, la Commission a auditionné MM. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021.

M. le président Éric Woerth. Nous recevons MM. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance et Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, qui viennent nous présenter le premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021, adopté en Conseil des ministres ce matin même.

Avant de donner la parole aux ministres, permettez-moi de rappeler les conditions particulières dans lesquelles nous examinerons ce texte. L’examen du PLFR étant inscrit à l’ordre du jour de notre commission mardi 8 juin 2021, le délai de dépôt des amendements est fixé au vendredi 4 juin à dix-sept heures. Ce texte est inscrit à l’ordre du jour de la séance publique le vendredi 11 juin, pour une journée seulement. Nous aurons l’occasion d’auditionner demain M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), sur l’avis que le Haut Conseil a rendu sur ce projet de loi de finances rectificative pour 2021.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Je propose, comme nous le faisons habituellement, de vous présenter le contexte macroéconomique et la stratégie qui sous-tend ce projet de loi de finances rectificative avant qu’Olivier Dussopt ne vous expose le détail de ce texte.

Le contexte économique dans lequel s’inscrit ce projet de loi de finances rectificative est celui du retour de la croissance. Par conséquent, ce texte a vocation à marquer la transition entre la protection maximale que nous avons apportée pendant la crise et le retour à la normale. Ce retour à la normale doit se traduire par la fin de la politique du « quoi qu’il en coûte », qui constituait une exception ; la règle, c’est que les entreprises fonctionnent normalement et sans le soutien de l’État.

Bien évidemment, pour ne pas perdre le bénéfice de la stratégie économique que nous avons mise en œuvre avec le Président de la République et le Premier ministre depuis quatorze mois, il est nécessaire que les aides soient retirées de manière progressive, afin de prendre en compte les situations diverses dans lesquelles se trouvent les entreprises françaises. Aujourd’hui, 95 % de l’économie française fonctionne normalement. Les aides ne doivent donc servir qu’aux secteurs qui reviennent progressivement à la normale et aux entreprises qui, tout en étant viables, ont été particulièrement fragilisées par la crise économique.

Le contexte est donc celui d’un retour de la croissance, malgré un premier trimestre où nous avons enregistré un chiffre décevant, mais qui s’explique principalement par une moindre récession en 2020 : – 7,9 % au lieu de – 8,2 % selon nos prévisions. Pour le reste, tous les indicateurs économiques français sont bien orientés : l’investissement, la consommation, la confiance des entrepreneurs aussi bien que celle des ménages. Ainsi, les dépenses par carte bleue au cours des semaines récentes sont supérieures de 20 % aux chiffres de la période correspondante en 2019. Pour la première fois depuis le début de cette crise économique qui n’a de comparaison qu’avec la crise de 1929 pour sa brutalité et sa gravité, les indicateurs économiques français sont bien orientés. La croissance anticipée pour notre pays se situe entre 5,5 % et 5,7 %, selon les chiffres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), de la Commission européenne ou du Fonds monétaire international (FMI). Pour ma part, je m’en tiens à la perspective de croissance que nous avions fixée précédemment à 5 %. Prudence est mère de toutes les vertus, y compris en matière de prévision économique. C’est pourquoi je crois sage de nous en tenir à ce chiffre raisonnable de 5 %, qui permettra de faire face à d’éventuelles difficultés sanitaires dans les mois à venir.

Je réaffirme devant vous notre ambition de revenir au cours du premier trimestre 2022 au niveau de développement économique de la France avant la crise, fin 2019. En un peu moins de deux ans, grâce à la politique économique que nous avons menée, aux mesures de protection et à la rapidité du décaissement de France relance, nous aurons réussi à retrouver le niveau de développement d’avant la crise.

Je voudrais profiter de cette présentation du niveau de croissance pour rappeler à quel point il est important que nous continuions à respecter les gestes barrière et à accélérer la vaccination pour que l’immunité collective soit garantie. En effet, le seul obstacle qui existe encore sur la route d’un chiffre de croissance élevé en France en 2021 est l’obstacle sanitaire. Il nous appartient à tous, collectivement, de le lever. Or vous savez que la vaccination collective est la seule arme réellement efficace contre la circulation du virus.

La croissance des États-Unis devrait se situer entre 6 % et 6,9 %, selon les estimations des mêmes instituts économiques, et celle de la Chine devrait être supérieure à 8 %. J’y reviendrai, car cela pose la question de la croissance que l’Union européenne veut avoir en sortie de crise.

Si les prévisions de croissance de la France sont parmi les plus élevées de la zone euro, c’est parce que nous avons protégé et relancé l’économie rapidement. Nous avons immédiatement adopté des dispositifs qui nous ont permis d’éviter une vague de faillites et de licenciements qui nous aurait empêchés de relancer rapidement. Aujourd’hui, si un restaurant ou un hôtel peut rouvrir, si une entreprise industrielle peut reprendre au même rythme qu’avant la crise, avec la même capacité de production, c’est parce que les emplois, les compétences, les qualifications et les savoir-faire ont été préservés. La force vive de la nation a été protégée pendant plusieurs mois. Certes, cette protection a un coût, mais il est certainement bien moindre, du point de vue économique, social et politique, que celui qui aurait consisté à ne rien faire ou à faire moins que ce que nous avons fait.

Vous connaissez tous le deuxième élément de contexte : une poussée inflationniste conjoncturelle, qui est la conséquence logique d’un redémarrage rapide de l’activité aux États-Unis, en Chine et en Europe. Chacun a besoin de matières premières et de salariés. Dans vos circonscriptions, toutes les petites et moyennes entreprises (PME) vous font sans doute part de cette tension sur le marché des matières premières et des difficultés pour recruter de la main-d’œuvre dans des secteurs tels que le bâtiment, les travaux publics, la restauration, l’hôtellerie ou le tourisme. Les deux problèmes se combinent parfois : celui qui veut refaire son toit ne trouve en ce moment ni couvreur, ni zinc, de sorte qu’il est contraint de décaler ses travaux. Nous ne mésestimons pas ce problème, mais nous estimons que ces tensions diminueront rapidement dès que nous serons revenus à une situation normale.

Troisièmement, les taux d’intérêt à dix ans augmentent légèrement, ce qui est cohérent avec le retour de l’activité économique. La France est passée d’un taux d’intérêt à dix ans sur les obligations assimilables du Trésor (OAT) de – 0,3 % à + 0,2 %, soit une augmentation de cinquante points de base. Avec Olivier Dussopt, nous avions anticipé cette remontée mesurée et naturelle des taux d’intérêt : dans les précédents textes financiers, nous avions tablé sur un taux d’intérêt à 10 ans de + 0,3 % dans le courant de l’année 2021 ; pour l’instant, il est stabilisé à + 0,2 %. Il n’en reste pas moins que c’est une réalité financière dont nous devons tenir compte et qui, à moyen terme, nous appelle à la vigilance sur la tenue de nos finances publiques.

Ce contexte étant rappelé, quelle stratégie économique mettons-nous en place dans le cadre de ce projet de loi de finances rectificative ?

Premièrement, nous poursuivons notre politique de soutien à l’économie. Toutefois, les aides, qui étaient massives et générales, deviennent ciblées et dégressives. En effet, un certain nombre de secteurs économiques et d’entreprises ont encore besoin du soutien budgétaire de la nation. Nous faisons ce choix au niveau national et les mêmes orientations sont prises au niveau européen : lors de la réunion de l’Eurogroupe qui s’est tenue à Lisbonne les 21 et 22 mai 2021, tous les ministres des finances de la zone euro se sont entendus pour affirmer qu’il était nécessaire de maintenir un soutien budgétaire à nos économies. C’est le choix de l’Espagne, de l’Italie, de l’Allemagne, de la France, de tous les États membres de la zone euro. J’en veux pour preuve la confirmation aujourd’hui même par la Commission européenne de la décision de prolonger jusqu’à la fin de l’année 2022 la clause dérogatoire générale qui avait été activée jusqu’à la fin de l’année 2021. Le signal lancé par la Commission européenne est très clair : il n’est pas encore temps de retirer le soutien public à l’économie. En revanche, il faut que ce soutien soit ciblé et dégressif, pour que nous sortions progressivement et sans heurt de la politique du « quoi qu’il en coûte » que nous avions décidée avec le Président de la République.

Ces aides ciblées et dégressives concernent les secteurs les plus fragilisés par la crise. Les dernières évaluations de la Banque de France montrent clairement que c’est le secteur de l’hôtellerie, des cafés et de la restauration (HCR) qui a le plus souffert de la crise et des fermetures administrative : l’endettement a augmenté et la trésorerie a baissé dans une proportion plus significative que dans tous les autres secteurs. Il est donc normal que ce secteur bénéficie d’une attention particulière.

Pour financer ces aides, le fonds de solidarité sera doté de 3,6 milliards d’euros supplémentaires ; le financement de l’activité partielle de 6,4 milliards supplémentaires ; les exonérations et étalements de charges augmenteront de 4 milliards. Ce sont les chiffres que nous vous proposons dans le cadre de ce projet de loi de finances rectificative.

Deuxièmement, ce projet de loi de finances rectificative maintient un soutien aux plus fragiles et au travail. Ce texte inclut des mesures pour l’hébergement d’urgence, qui bénéficiera de 700 millions supplémentaires, une prime au pouvoir d’achat défiscalisée et exonérée de charges sociales afin de mieux récompenser l’ensemble des salariés qui se sont battus pendant cette crise, une aide aux agriculteurs d’un montant de 350 millions et le financement du pass culture.

Troisièmement, nous vous présentons un plan de sortie de crise pour les entreprises qui ont été fragilisées mais qui restent viables. Ce plan, que nous avons présenté hier avec le garde des sceaux, M. Éric Dupond-Moretti, vise à éviter la vague de faillites que certains redoutent. Ce plan de soutien se traduit à la fois par le prolongement de mesures financières d’aide et d’étalement de prêts et par un fonds de transition nouveau doté de 3 milliards d’euros, dont une partie vient du Fonds de développement économique et social (FDES), qui doit permettre d’apporter des fonds propres aux entreprises qui en ont besoin avec des prêts de très long terme. Ce plan de soutien repose également sur une procédure judiciaire accélérée à trois mois, procédure de transition qui doit permettre de solder les comptes d’une entreprise et d’étaler la résolution de ses difficultés dans le temps.

Notre stratégie repose enfin sur la nouvelle disposition que nous avons adoptée en matière de carry back, de report en arrière des déficits. Ce dispositif, qui était plafonné à un million d’euros et limité à l’exercice antérieur, a été déplafonné et étalé sur trois ans.

Deux questions se poseront ensuite, que nous traiterons en temps voulu. Dans cette crise, nous nous sommes toujours efforcés d’anticiper les difficultés, par exemple les risques de faillite, et de tracer un horizon à long terme, notamment dans le cadre de France relance.

La première question sera évidemment celle du rétablissement des finances publiques. Le projet de loi de finances rectificative conduit à un déficit public de 9,4 % et à une dette publique de 117 %. Il faudra donc mettre en œuvre une stratégie de rétablissement de nos finances publiques, le moment venu, quand la croissance sera de retour. Vous connaissez notre stratégie. D’abord, nous refusons toute augmentation d’impôts. Nous nous opposons ainsi à la solution de facilité qui a été retenue pendant des décennies et qui a fait de la France le pays le plus taxé des pays développés. En revanche, l’accélération de la croissance, le choix des dépenses publiques les plus utiles et la poursuite des réformes de structure doivent nous permettre de garantir le rétablissement des finances publiques françaises sur le long terme, avec l’objectif de revenir en-deçà de 3 % de déficit public en 2027 et d’amorcer la baisse de la dette publique à partir de 2025. Nous rendons ainsi notre stratégie de rétablissement des finances publiques lisible pour les Français, ce dont ils ont besoin. Ce rétablissement est nécessaire pour nous prémunir contre tout nouveau risque et nous permettre de disposer de réserves financières suffisantes si, dans deux ans, cinq ans ou dix ans, une nouvelle crise devait survenir.

La deuxième question essentielle porte sur le niveau de croissance que nous voulons atteindre au lendemain de la crise. J’ai eu l’occasion de poser cette question à nos partenaires européens dans le cadre de l’Eurogroupe. Nous devons continuer d’investir, car c’est le moment de le faire. Certes, nous pouvons être fiers que les secteurs du luxe, de l’aéronautique ou de l’agroalimentaire soient dynamiques ; mais nous ne pouvons pas nous reposer systématiquement sur les mêmes filières de production et sur les mêmes chaînes de valeur, aussi prestigieuses soient-elles. Dans le cadre de France relance, nous ouvrons de nouvelles chaînes de valeur en France, notamment dans le domaine des énergies renouvelables ou de la santé. Ne faut-il pas réfléchir à la manière de sortir de la crise avec une capacité de croissance plus importante que celle que nous avions avant la crise ? Ne serait-il pas souhaitable, pour le niveau de vie de nos enfants et de nos petits-enfants, que la croissance potentielle après la crise soit plus élevée que celle qui était la nôtre avant la crise ? Nous posons ces questions à nos partenaires européens et nous ne cesserons de les poser avec le Président de la République, car elle engage la place du continent européen parmi les grandes puissances mondiales au XXIe siècle. Que voulons-nous face à la Chine et aux États-Unis ? Voulons-nous continuer à jouer en première division ou acceptons-nous la relégation en deuxième division, avec un niveau de croissance potentielle systématiquement inférieur à celui de ces deux continents ?

Des investissements ont déjà été faits dans les semi-conducteurs, dans l’hydrogène, dans les batteries électriques, dans les véhicules autonomes, dans l’intelligence artificielle, dans le cloud, ou dans le stockage de l’énergie. Nous examinons si ces investissements sont suffisants pour continuer à faire la course en tête avec les États-Unis et la Chine ou s’il est nécessaire d’aller plus loin. La conviction que je partage avec le Président de la République est que la France et l’Europe ont vocation à faire jeu égal avec ces deux autres continents au XXIe siècle.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Le projet de loi de finances rectificative s’organise autour de trois axes. Le premier comprend des mesures d’urgence qui visent à financer la sortie dégressive des aides d’urgence qui ont été mises en place ; c’est la raison pour laquelle nous vous proposons d’inscrire 6,4 milliards pour financer l’activité partielle. Celle-ci va progressivement évoluer : des restes à charge différenciés selon les secteurs seront établis afin de mettre en œuvre des formules d’activité partielle de longue durée, qui ont été prévues dans les accords signés par le Gouvernement avec les organisations professionnelles et syndicales. Nous vous proposons aussi d’ouvrir 3,6 milliards pour financer le fonds de solidarité, dont le fonctionnement suit la logique dégressive que nous avons indiquée, et d’y ajouter 150 millions d’aide sectorielle pour financer la culture. Nous vous proposons enfin de financer à hauteur de 4 milliards la compensation des exonérations de cotisations qui ont été prévues au profit de la sécurité sociale, sachant que ces décaissements interviendront à la fin de l’année 2021, puisque les entreprises disposent d’un délai pour demander à bénéficier de telles exonérations.

Nous vous proposons aussi, au titre du financement des mesures d’urgence, de prévoir une réserve de précaution. C’est la raison pour laquelle le projet de loi de finances rectificative propose d’augmenter la dotation pour les dépenses accidentelles et imprévues, afin que nous soyons en mesure de faire face à l’hypothèse, dont nous espérons qu’elle ne se réalisera pas, d’une dégradation de la situation épidémique, et donc de la situation économique, entre le vote du PLFR et le début de la session parlementaire 2021-2022. Cela explique le montant de 1,5 milliards que nous proposons d’ouvrir. Vous aurez compris qu’il s’agit de mesures circonscrites dans le temps.

Nous vous proposons aussi quelques premiers redéploiements dans le cadre du plan de relance, pour assurer le financement de mesures de trésorerie pour les actions qui fonctionnent le mieux. Vous avez certainement pris connaissance du fait que nous rouvrons un certain nombre de dispositifs et d’appels à manifestation d’intérêt (AMI), notamment dans le secteur de l’industrie et de la numérisation de l’économie ou dans celui de l’agriculture.

Le deuxième axe de ce projet de loi de finances rectificative consiste à financer des décisions qui ont été annoncées et à répondre à un certain nombre de besoins. C’est la raison pour laquelle nous vous proposons d’inscrire 700 millions pour financer les décisions prises en matière d’hébergement d’urgence. Nous avons augmenté le nombre de places en hébergement d’urgence au cours de l’hiver dernier ; nous proposons de maintenir le nombre de places d’hébergement d’urgence au niveau où il est actuellement au moins jusqu’au printemps 2022 : nous ne diminuerons pas le nombre de places comme c’est habituellement le cas l’été, ce qui représente un coût de 700 millions d’euros.

Ensuite, nous vous proposons d’inscrire 350 millions au profit de l’agriculture ; il s’agit de financer les premières indemnisations liées au gel du mois d’avril et un système de mesures comme l’aide aux bovins allaitants (ABA) ou l’indemnisation des préjudices liés à l’influenza aviaire ou au virus de la jaunisse de la betterave, autant d’aléas qu’a connus le monde agricole et auxquels nous apportons des réponses.

Par ailleurs, nous proposons d’inscrire dans cette rubrique 100 millions pour financer le « pass sport » annoncé récemment par le Président de la République ; 150 millions pour financer la revalorisation des bourses sur critères sociaux dans l’enseignement supérieur ; 82 millions de soutien à la Nouvelle-Calédonie et 57 millions pour financer les mesures annoncées en matière de politique de la ville dans les quartiers prioritaires. Le total de ces dépenses atteint 1,45 milliard.

Ces dépenses n’ont pas d’impact sur le niveau de déficit de l’État, puisque nous les avons, si je puis dire, gagées de deux manières.

Tout d’abord, nous diminuons le montant des sommes inscrites en appel de garantie lié aux prêts garantis par l’État. Deux facteurs nous conduisent à le faire : les possibilités de report d’échéances éloignent le risque de sinistralité au cours de l’exercice 2021 ; les capacités de remboursement des entreprises sont plus importantes que ce que l’on prévoyait il y a quelques semaines ou quelques mois.

Ensuite, nous avons proposé l’annulation d’une partie minoritaire des crédits qui avaient été gelés au titre de la réserve de précaution, en veillant bien évidemment à ne compromettre aucun des programmes ni aucune des priorités qui avaient pu être annoncées.

Le troisième axe de ce projet de loi de finances rectificative est constitué par un certain nombre de mesures qui ont un impact en termes de trésorerie, c’est-à-dire un impact budgétaire, mais qui n’ont pas d’impact sur le déficit public au sens de Maastricht. Nous proposons d’autoriser l’agence des participations de l’État à mobiliser 2 milliards supplémentaires pour le financement de nouvelles opérations. Nous vous proposons d’augmenter les avances au budget annexe Contrôle et exploitation aériens de 200 millions pour aider ce secteur à faire face à la crise. Enfin, nous proposons d’inscrire 600 millions au titre du fonds de développement économique et social pour compléter et renforcer le dispositif anti-faillite présenté hier par MM. Bruno Le Maire et Éric Dupond-Moretti.

Enfin, nous avons inclus dans ce texte des dispositions « de lettre » : il sera possible de souscrire le prêt garanti par l’État (PGE) jusqu’au 31 décembre 2021 et non jusqu’au 30 juin comme c’était prévu initialement, de verser aux salariés une prime de pouvoir d’achat exceptionnelle exonérée de fiscalité et de cotisations comme l’an dernier et l’année précédente, de mettre en place un dispositif de carry back déplafonné et lissé sur trois ans pour accompagner les entreprises ayant enregistré des pertes importantes en 2020.

Au titre de ces dispositions « de lettre », je souhaite attirer votre attention sur une autre mesure qui permettra d’accompagner et de compenser les pertes enregistrées par un certain nombre de régies de services publics. Certaines régies ont été accompagnées par les dispositifs que nous avons mis en œuvre et ont ainsi pu bénéficier de l’aide de l’État ; d’autres régies, pour des questions liées à leur organisation juridique, ou parfois à une incohérence involontaire entre la nature du service et la nature des contrats entre la régie et les agents, n’ont pu être aidées. Nous vous proposons donc un dispositif permettant de les accompagner et de compenser une partie de leurs pertes, ou du moins de la diminution de leur capacité d’épargne.

Les mesures que nous vous présentons ont un coût, notamment les mesures d’urgence qui viennent alourdir le poids des dépenses prévues pour l’année 2021, même si elles ont un caractère exceptionnel et circonscrit dans le temps. C’est ce qui nous amène à réviser notre prévision de déficit public : de 8,5 % dans la loi de finances initiale, nous la portons à 9,4 %. Cet écart s’explique de deux manières : les dépenses, notamment les dépenses d’urgence que j’ai évoquées, augmentent de 15,5 milliards ; il s’agit aussi d’intégrer dans la loi de finances pour 2021, à l’occasion de ce PLFR, les crédits d’urgence qui n’avaient pas été consommés en 2020, dans la mesure où la situation était moins critique que prévue ; nous les avons reportés à hauteur de 28,8 milliards d’euros, ce qui explique l’accroissement du poids du déficit. Pour être tout à fait complet, nous révisons aussi légèrement la prévision de la dette publique pour la porter à 117,2 %. Cette révision est légère car les indicateurs économiques dont nous disposons montrent que les choses devraient se stabiliser.

Ces deux chiffres, le niveau du déficit public, ainsi que le poids de la dette publique, nous incitent évidemment à ce que les mesures d’urgence et de relance conservent un caractère ponctuel, exceptionnel, et donc à veiller à ce que ces dépenses ne soient pas pérennisées, tout comme cela nous invite à sortir du « quoi qu’il en coûte ». Toutefois, cette sortie doit être progressive puisque nous ne voulons pas prendre le risque de la brutalité et de l’absence de trésorerie : nous ne voulons pas gâcher les efforts que les Français ont consentis, par le biais de la mobilisation des comptes publics, pour accompagner l’économie et faire face à la crise depuis plus de quinze mois.

M. le président Éric Woerth. Nous avons découvert ce matin le texte du projet de loi de finances rectificative. Nous espérons tous que la covid-19 est derrière nous et que la croissance est devant nous, mais ce n’est pas certain ; je comprends donc la prudence du Gouvernement sur un certain nombre de points.

En matière de finances publiques, la situation était déjà assez mauvaise avant la crise : nous devons donc revenir, non pas à la situation normale, mais à une situation meilleure que la normale. Nous avons besoin de retrouver un chemin qui protège la souveraineté financière de la nation. Or tout dépend de la vitesse et de l’intensité des travaux pour démonter la construction de l’ensemble des aides apportées à l’économie.

Tout cela est difficile à lire. Je comprends que ceux qui passent moins de temps que nous sur ces questions aient bien des difficultés à s’y retrouver. D’abord, on constate une grande instabilité : c’est une instabilité chronique, due à la situation. Mais ces difficultés tiennent aussi à des chiffres différents, ou à des présentations différentes. Souvent les ordres de grandeur ne sont pas mesurés sur les mêmes périmètres : l’un est mesuré sur l’État, l’autre sur l’ensemble des finances publiques, par exemple. Ainsi, vous parlez de 40 milliards de dépenses supplémentaires par rapport à la prévision sur l’État, mais de 9,4 % de déficit public par rapport au produit intérieur brut (PIB). Les finances sociales se portent un tout petit peu mieux parce qu’il y a plus de cotisations, dès lors qu’il y a moins d’activité partielle.

Nous constatons aussi des problèmes d’évolution. Quand le Haut Conseil des finances publiques affirme que l’augmentation des dépenses publiques est de 66 milliards entre 2020 et 2021, il considère que 41 milliards relèvent des dépenses ordinaires et 25 milliards des dépenses liées au soutien et à la relance. Y a-t-il des problèmes de définition ? Ces chiffres sont-ils les bons ? Je suis très étonné de ce chiffre de 41 milliards liés à des dépenses ordinaires. Avant d’en parler demain matin avec M. Pierre Moscovici, président du HCFP, abordons ensemble cette question : comment comprenez-vous ces chiffres ?

Des problèmes d’utilisation des crédits se posent également. Lorsque les programmes d’investissements d’avenir (PIA) sont utilisés en dehors du cadre normal des PIA, lorsque l’activité partielle est financée par les crédits de la relance, avant d’être, certes, compensés par la suite, cela crée beaucoup de confusion.

Sans parler de l’instabilité, je ferai remarquer que le déficit public pour 2021 est passé de 7,6 % du PIB au moment où vous nous avez présenté le projet de loi de finances (PLF) en octobre 2020, à 8,5 % au moment où le PLF a été voté, à 9 % lors de la présentation du programme de stabilité (PSTAB) 2021-2027, et maintenant à 9,4 %. Ces écarts ne paraissent pas considérables, mais 40 milliards de déficit public supplémentaire, c’est considérable. Et on ne peut s’empêcher de se demander où vont les finances publiques.

Ce projet de loi de finances rectificative est un PLFR d’urgence, puisque la proportion des dépenses d’urgence est plus importante que la proportion des mesures de relance. Or ce n’est pas ce qui était prévu lors de l’examen du PLF.

Une ambiance dépensière se crée, et il n’y a rien de pire que les ambiances dépensières. De nombreux ministres annoncent beaucoup de mesures nouvelles. Certes, vous jouez cartes sur table : vous avez financé ces mesures, qui concernent par exemple l’hébergement d’urgence ou les agriculteurs, dans le PLFR. Toutefois, le ministre de l’éducation nationale a annoncé récemment une augmentation des personnels de 700 millions hors PLFR. J’imagine que cette somme est subdivisée en plusieurs catégories et que la totalité ne constitue pas une augmentation pérenne. Mais comment la finance-t-on ? Par un PLFR 2, un PLFR 3, ou bien la financera-t-on l’an prochain ? Tout cela est problématique.

Nous en sommes au premier PLFR. La question que nous devons nous poser est la suivante : jusqu’où pouvons-nous aller sans que le coût des mesures ne dépasse le bénéfice collectif que notre économie peut en retirer ? J’imagine que vous élaborez, à Bercy, des scénarios et des études qui comparent le coût et les bénéfices de la politique du « quoi qu’il en coûte » et qui invitent à en sortir.

Il faut faire des économies et maîtriser la dépense publique. Or je vois que les crédits de paiement annulés dans le PLFR 1 s’élèvent à 1,7 milliard, tandis que ceux qui sont augmentés s’élèvent à 21,7 milliards. Certes, je ne pense pas que l’on puisse faire des économies dans le PLFR. Mais où en est la réflexion sur la maîtrise de la dépense par des réformes structurelles ? De telles réformes exigent beaucoup de temps et de liberté politique.

La croissance est-elle le moyen de financer les mesures nouvelles ? Vous avez raison d’afficher une croissance prudente, même si l’OCDE prévoit qu’elle sera un peu plus élevée. Mais une croissance de 5 % avec un taux d’élasticité de 0,8 % entraîne une augmentation des recettes de 4 %, quand l’augmentation des dépenses du budget après le présent PLFR s’élève à 4,7 % : la divergence s’accroît donc encore.

Enfin, je ne sais pas par quel miracle on passe d’une dette publique de 117,8 % à 117,2 % du PIB, c’est-à-dire comment on réduit la dette alors que l’on augmente les dépenses et le déficit. Je ne sais pas où sont chiffrés les crédits attendus du plan de relance européen, qui doivent être versés en plusieurs étapes. Sont-ils pris en compte dans le PLFR ? Comment faites-vous pour ne pas augmenter les 260 milliards de dette à moyen et long terme qui étaient prévus ? Je rappelle que cette somme correspond à 100 % de nos recettes fiscales.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce projet de loi de finances rectificative a pour ambition de poursuivre autant que nécessaire, puis de clore, la séquence qui s’est ouverte il y a quinze mois et qui se caractérise par une politique de soutien budgétaire massif à l’économie. Je voudrais saluer la cohérence des choix qui ont été faits collectivement depuis plus d’un an : ce sont des signaux extrêmement clairs qui ont été adressés aux Français, aux salariés et aux entreprises de ce pays.

Alors que la campagne vaccinale continue et que notre économie s’ouvre peu à peu dans de nouvelles conditions, ce qui a marché jusqu’à présent devra être mené à terme, comme vous le proposez avec ce collectif budgétaire. C’est vrai pour les crédits d’urgence qui sont l’essentiel de ce texte ; c’est vrai également pour les dépenses sociales, notamment pour les vaccins et pour les tests. Je ne doute pas que nous aurons des débats nourris en commission et en séance, qui nous permettront de revenir dans le détail sur les mesures que vous avez présentées, notamment sur la remise en vigueur de la prime « Macron » défiscalisée et désocialisée, la possibilité de solliciter un prêt garanti par l’État jusqu’à la fin de l’année, la prorogation du fonds de solidarité, l’approfondissement de la capacité de reporter en arrière les déficits, c’est-à-dire le carry back, que nous avions déjà voté en 2020, et les aides au paiement des cotisations salariales pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises, ainsi que pour les indépendants.

Je souhaiterais vous poser quelques questions techniques. La première porte sur l’ouverture de 10 milliards supplémentaires sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire : cette mission serait dotée, à la fin de 2021, de plus de 44 milliards ; elle a consommé un peu plus de 41 milliards en 2020. Une partie non négligeable des crédits ouverts en 2021 ont financé ou financeront, puisque tout n’est pas payé, des droits ouverts en 2020. Pouvez-vous nous donner, en termes de droits ouverts, le détail de la ventilation de ces crédits entre les années 2020 et 2021 ?

Ensuite, contrairement à l’exercice passé, vous avez choisi cette année de placer les dépenses d’urgence et de relance dans la partie structurelle du solde budgétaire. Ma question rejoint l’interrogation du président de la commission. Le solde structurel se trouve lesté d’éléments directement liés à la crise, alors que c’était l’inverse l’an dernier. Je ne sous-estime pas la difficulté de faire la part des choses entre le conjoncturel et le structurel en temps de crise, mais peut-on clarifier ce qui relève des conséquences de la crise et ce qui relève des évolutions structurelles, pérennes, de notre solde public, aussi bien en ce qui concerne les dépenses que les recettes ? Lors de la présentation devant notre commission du décret d’avance que vous avez depuis publié le 19 mai 2021, vous aviez indiqué attendre les décaissements du fonds de solidarité constatés au cours du mois de mai, suite au confinement du mois d’avril, pour pouvoir décrire la chronologie de consommation des crédits. Est-il possible d’exposer la situation à la date du 2 juin 2021 ? Quels enseignements tirez-vous du recours au fonds de solidarité en mai ? Selon le système d’information Chorus, 4,5 milliards ont été consommés en mai, alors que la consommation s’élevait à 3,7 milliards en avril. Quelle est la chronologie pour les mois à venir de la consommation de ce fonds ?

Le PLFR prévoit une ouverture de crédit de près de 2 milliards sur le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État. Je n’ai pas compris cette ouverture de crédits, à partir du moment où la remontée des taux ne semble pas suffisamment importante pour conduire à un dépassement de la prévision en la matière associée à la loi de finances pour 2021. Pouvez-vous nous l’expliquer ?

Le plan de relance européen a été ratifié par l’ensemble des pays de l’Union européenne. Pouvez-vous nous rappeler le calendrier et le volume des encaissements dont nous pourrons bénéficier durant l’exercice budgétaire 2021 ?

Ce texte contient aussi des dépenses sociales. Hier, le comité d’alerte sur les dépenses d’assurance-maladie (CADAM) a rendu publique une estimation d’environ 9 milliards de dépenses supplémentaires en 2021. Certes, les cotisations augmentent, mais il y a aussi des dépenses supplémentaires importantes pour les vaccins, les tests, les dépenses hospitalières liées à la covid-19 ou les indemnités journalières liées à la pandémie. Le montant de la dette sociale logé dans la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) il y a un an est-il suffisant pour absorber cette évolution ?

Outre les crédits que vous nous proposez d’ouvrir, vous avez créé un plan d’accompagnement des entreprises qui pourraient se trouver en difficulté. Pourriez-vous nous préciser comment est organisé, d’un point de vue strictement budgétaire, le fonds de soutien de 3 milliards en faveur des grandes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ? Apparaît-il dans ce PLFR ?

Enfin, concernant le groupe La Poste, et plus particulièrement le rapport d’information de Jean Launay sur le service universel postal et son besoin de financement à court terme, quelles sont les orientations que vous souhaitez voir débattues dans le cadre du PLFR ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. La complexité de ce texte financier est liée à la diversité des situations économiques et à notre volonté de faire du sur-mesure, c’est-à-dire de trouver des réponses adaptées à la situation économique à laquelle chaque entreprise est confrontée.

Ce texte établit une dégressivité des aides et une sortie progressive de la politique du « quoi qu’il en coûte ». L’intégralité des aides d’urgence représente environ 15 milliards. En période de crise, c’est ce que nous consommions sur une période d’un peu plus d’un mois, tandis que ces 15 milliards devraient couvrir les dépenses de juin, juillet et août, c’est-à-dire le prochain trimestre.

Je veux vous rassurer, monsieur le président : il n’y a aucune « ambiance dépensière » au Gouvernement. Notre volonté est d’apporter des réponses concrètes aux seules entreprises qui en ont besoin. Les deux maîtres-mots de cette période de transition sont la protection, pour les entreprises qui en ont encore besoin, et l’investissement, afin de nous permettre de redémarrer le plus rapidement possible, avec le décaissement rapide du plan de relance. Le fonds de solidarité est une bonne illustration de cette dégressivité des aides, puisque nous prenons comme référence la perte de chiffre d’affaires des entreprises, mais que l’indemnisation sur cette perte de chiffre d’affaires par rapport à 2019 est dégressive de 40 %, 30 % ou 20 %, de manière à marquer cette sortie progressive. Cela étant, il n’est pas illégitime d’aider un restaurant à reprendre son activité dans les meilleures conditions, sachant qu’il ne peut ouvrir que sa terrasse pour l’instant et qu’à partir du 9 juin, il ne pourra servir que la moitié de ses couverts, tout en supportant des charges supplémentaires, puisqu’il doit s’approvisionner et recruter des salariés. Le pragmatisme impose parfois de créer des dispositifs complexes, mais il permet de répondre aux besoins des entreprises.

Si le niveau d’endettement s’améliore par rapport au programme de stabilité (PSTAB) alors que le déficit se dégrade, c’est principalement en raison d’une revalorisation du dénominateur : en effet, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a revu le premier trimestre de croissance 2021 à la hausse. Dans le même document, il a révisé de manière très significative les chiffres de la croissance en 2018, où la croissance s’est élevée à 1,9 %, et en 2019, où elle s’est élevée à 1,8 %, soit 0,3 point de plus que ce qui avait été retenu par le Gouvernement. L’augmentation de ce dénominateur entraîne l’amélioration du niveau d’endettement par rapport au niveau indiqué dans le PSTAB, alors que le déficit se dégrade. Cet écart s’explique donc par de bonnes performances de l’économie française en 2018 et 2019, qui résultent de la politique économique du Gouvernement.

Vous connaissez mes convictions en ce qui concerne la maîtrise de la dépense. Un État qui fonctionne bien est un État qui maîtrise ses dépenses. Nous avons la responsabilité de constituer des réserves pour faire face à tout aléa futur, économique ou sanitaire. Or cette maîtrise de la dépense publique demande des règles nouvelles, que plusieurs rapports ont tâché d’élaborer. Il convient d’assurer une meilleure évaluation de l’efficacité de la dépense, une évaluation à laquelle les parlementaires doivent prendre toute leur part, et de suivre une règle pluriannuelle des dépenses publiques, dont la durée pourrait être celle du quinquennat, et qui, à mon sens, devrait avoir valeur constitutionnelle. Mon expérience de ministre des finances me fait penser que si nous voulons réellement maîtriser la dépense publique en France et donner de la visibilité à nos compatriotes sur les investissements et les économies que nous voulons faire, il est préférable d’avoir une règle constitutionnelle de dépense sur cinq ans qui nous permette de garantir à nos compatriotes que nos dépenses seront conformes à nos engagements.

Monsieur le rapporteur général, d’un point de vue comptable, la charge de la dette est effectivement rehaussée de 1,9 milliard par rapport à la loi de finances initiale. Cela s’explique pour une part importante par l’inflation dans la zone euro, puisqu’une partie des titres émis par la France sont indexés sur l’inflation dans la zone euro.

En ce qui concerne le fonds de transition de 3 milliards pour les grandes entreprises et les ETI, 2,4 milliards viennent du redéploiement des crédits du FDES, et 600 millions sont financés par des mesures nouvelles. L’objectif est de mettre des moyens à disposition des plus grandes entreprises qui, dans des secteurs comme le tourisme ou l’aéronautique, sont parfaitement viables mais ont été fragilisées par la crise, de sorte qu’elles ont besoin de quasi-fonds propres pour se redresser. Nous les leur apportons, afin d’éviter que ces entreprises parfaitement viables, mais dont la trésorerie est dans une situation intenable, ne se retrouvent dans une situation très difficile. Il est légitime que ces financements transitoires leur soient apportés par l’État. Les entreprises choisiront entre une durée de maturité sans limite, mais avec des taux d’intérêt plus élevés, ou une durée de maturité plus brève avec des taux d’intérêt plus faibles. Précisons qu’il ne s’agit pas pour l’État de devenir actionnaire de ces entreprises ni de rentrer dans leur gouvernance : l’État n’a pas vocation à devenir l’actionnaire universel de notre économie. Il s’agit simplement d’apporter un soutien financier transitoire bien calibré et bien adapté.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. L’augmentation de la dépense soulignée par le Haut Conseil des finances publiques s’explique par les dépenses d’urgence, à hauteur de 15 milliards d’euros, ainsi que par la redéfinition du périmètre, puisque le Haut Conseil des finances publiques a manifestement utilisé un périmètre plus large que la norme de dépenses pilotables sur laquelle nous travaillons habituellement. Si l’on s’en tient à la norme des dépenses pilotables pour l’État, on prévoit une augmentation de 10 milliards des dépenses entre 2020 et 2021, ce qui est supérieur aux années précédentes, mais sans commune mesure avec les 41 milliards qui ont été évoqués par le Haut Conseil. Je pense que l’intégration des dépenses liées au Ségur de la santé peut expliquer une part assez importante de cet écart. Ce serait une augmentation des dépenses publiques plus qu’une augmentation des dépenses budgétaires de l’État qui serait ainsi pointée.

Nous voulons éviter toute tendance dépensière. Les mesures d’urgence que nous proposons au Parlement sont des mesures que nous n’avons pas gagées, parce qu’elles sont circonscrites dans le temps et qu’elles servent à financer une sortie progressive des aides. Nous avons veillé à gager les dépenses qui relèvent du deuxième axe de ma présentation, soit en annulant des crédits qui avaient été placés en réserve, soit en diminuant les appels de garantie pour que ces dépenses à hauteur de 1,45 milliard n’aient pas de conséquence sur le niveau du déficit de l’État.

En ce qui concerne le décaissement du plan de relance européen, nous espérons que l’acompte de 5,1 milliards prévu pour la France pourra être versé rapidement, puisque, depuis le 31 mai, la Commission européenne est en capacité d’emprunter sur les marchés après la ratification de l’accord par tous les États membres. Nous avons indiqué, lors de la présentation du PSTAB, que nous avions prévu cet encaissement en septembre 2021, mais la ratification intervenue le 31 mai laisse entrevoir la possibilité d’un versement plus rapide. En fin d’année, la France sollicitera le versement d’une deuxième partie des financements européens d’un ordre de grandeur sensiblement identique. Notre objectif est donc de mobiliser une dizaine de milliards d’euros au cours de cette année 2021.

En ce qui concerne le fonds de solidarité, 4,3 milliards ont été payés en 2021 au titre de l’activité perdue en 2020. C’est à mettre en relation avec le fait que nous avons reporté, de 2020 sur 2021, 28,8 milliards de crédits, toutes mesures d’urgence confondues. Il faut y ajouter les prévisions de consommation du fonds de solidarité de 8 milliards entre le mois de juin 2021 et la sortie du fonds à la fin du mois d’août, avec des paiements au cours du mois de septembre.

Lorsque nous avons présenté le décret d’avance, nous pensions qu’il y avait un risque de rupture de trésorerie du fonds de solidarité fin mai. Or il s’avère, ce qui est le signe que l’activité économique s’est maintenue, que nous aurions pu tenir jusqu’au mois de juin. C’est ce qui explique que nous envisagons une consommation de 8 milliards sur la période restant à financer mais que nous n’inscrivons que 3,6 milliards.

En ce qui concerne la possibilité pour la CADES d’absorber l’augmentation des dépenses de santé au cours de l’année 2021, nous n’avons pas d’inquiétude. Le quantum de 92 milliards qui a été voté dans le cadre de la loi organique du mois d’août dernier n’est pas encore saturé, malgré le surcoût lié à la covid-19. Le coût des campagnes de vaccination et de tests est compensé par un déficit moins important que prévu d’une dizaine de milliards d’euros en 2020 et par l’effet de la croissance qui limite le déficit en 2021.

Enfin, nous avons reçu le rapport de M. Jean Launay sur La Poste. Le Gouvernement prendra ses responsabilités et accompagnera La Poste pour faire face aux charges liées au service universel. Nous devons, sur la base du rapport et des travaux de nos services, déterminer le vecteur de la compensation, sa nature et son montant. M. Jean Launay fait un certain nombre de propositions mais vous imaginez bien que cette question doit faire l’objet d’une instruction de nos services en lien avec le chef du Gouvernement. En tout cas, La Poste peut être rassurée : le Gouvernement est engagé sur cette question.

M. Alexandre Holroyd. Hier, le Royaume-Uni n’a eu à déplorer aucun décès lié à la covid-19, ce qui conforte l’hypothèse d’une sortie de crise prochaine. Le texte du PLFR s’inscrit dans cette perspective optimiste, en constatant que l’investissement, la consommation et le moral des entreprises repartent. Nous avons besoin d’accompagner cet optimisme tout en assurant que l’État continuera à protéger les entreprises tant que persiste la crise sanitaire. 

Nous saluons l’efficacité du fonds de solidarité et de l’activité partielle qui ont remarquablement préservé notre économie. Pourriez-vous nous donner des informations sur le calendrier et la dégressivité de ces dispositifs d’aide, à conditions macro-économiques plus ou moins constantes, et si l’on part du postulat que l’amélioration sanitaire est pérenne ?

Outre ces mesures de protection, le texte comprend des mesures de relance et deux mesures sur les fonds propres, qui concernent les prêts garantis par l’État et le carry back, lequel a fait l’objet de demandes récurrentes de notre commission. Disposez-vous d’estimations concernant l’impact de la mesure relative au carry back ?

Ce texte comprend aussi des mesures importantes pour les agriculteurs, l’hébergement d’urgence ou le « pass sport », qui permettront de financer des engagements et d’aider les jeunes et les plus fragiles dans nos sociétés, qui ont été encore affaiblis par la crise.

Sur le plan macroéconomique, il faut entendre l’appel du Haut Conseil des finances publiques, qui recommande une très grande vigilance pour garantir la soutenabilité de la dette publique. Comment nos finances publiques évoluent-elles par rapport à celles de nos partenaires européens ?

M. Marc Le Fur. Ce PLFR correspond très largement à un plan d’urgence et partiellement à un plan de relance. Il fut un temps où tout était possible et où il fallait dépenser ; désormais, nous devons revenir à une attitude plus prudente en matière de dépenses publiques. L’orthodoxie budgétaire est nécessaire, ne serait-ce que pour ne pas laisser aux générations suivantes une dette excessive.

Comme vous l’avez dit, monsieur le ministre de l’économie, certaines matières premières font défaut, en particulier dans le secteur du bâtiment. Il semble que ce soit la conséquence d’une relance américaine très forte. Que pouvons-nous faire pour résoudre ce problème ?

L’épargne des Français est importante. Pour qu’elle soit utilisée le plus efficacement possible, il faut encourager les donations des parents vers les enfants ou les petits-enfants, de façon à encourager une dépense d’investissement et à ce que les générations puissent en profiter. Le PLFR ne prévoit rien à ce sujet. Comment comptez-vous favoriser les donations ?

Il est effectivement souhaitable de revenir à des chaînes de valeurs locales, mais cela ne remet-il pas en cause certains accords internationaux, comme le CETA avec le Canada ?

Enfin, j’espère qu’on évitera la comédie à laquelle la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat a donné lieu l’an dernier.

M. Jean-Noël Barrot. Ce PLFR est l’occasion de rappeler l’extraordinaire efficacité des mesures de soutien déployées depuis plus d’un an : les entreprises ont pu conserver la main-d’œuvre qu’elles ont eu tant de difficultés à recruter, les restaurateurs eux-mêmes ont tenu, grâce aux dispositifs dont nous prévoyons la sortie progressive.

Pour maîtriser la dépense, il faut compter avec la croissance mais aussi avec la lutte contre la fraude : comment éviter que les mesures de soutien donnent lieu à un trop-perçu ? Où en sont, par ailleurs, les négociations internationales sur le taux minimum d’impôt sur les sociétés que nous avions proposé ?

L’une des grandes inquiétudes des entreprises est de trouver du personnel et des compétences. La consommation des crédits du programme Cohésion de la mission Plan de relance, dont c’est l’un des objectifs, vous paraît-elle satisfaisante ? Pourriez-vous préciser le rythme de dégressivité des aides ?

Pourriez-vous nous présenter un bilan d’étape du report en arrière ? Cette disposition a cours depuis plusieurs mois et le groupe du Mouvement Démocrate et Démocrates apparentés avait proposé dès l’été dernier son déplafonnement.

Le « pass sport » va soutenir indirectement les associations. Les dispositifs en faveur des associations vous semblent-ils suffisants ?

Mme Christine Pires Beaune. La situation sanitaire reste fragile. La situation dans certains départements touristiques devrait nous alerter, nous conduire à vacciner encore plus vite et à continuer à appliquer les gestes barrière, car nous désirons tous sortir au plus vite de la crise.

Le président Woerth a raison : il s’agit d’un PLFR d’urgence. Il est tout de même paradoxal qu’au moment où nous sortons de cette crise, les mesures de relance soient moins importantes que les mesures d’urgence. Je déplore par exemple que la recherche médicale, notamment dans le secteur des biotechnologies, ne bénéficie d’aucun crédit, ni dans le plan de relance initial de 100 milliards, ni dans ce PLFR. C’est une faute !

En revanche, je ne suis pas d’accord avec vous, monsieur le président, quand vous dites que les annulations de crédits, qui s’élèvent à 1,7 milliard, ont un caractère symbolique. Certes, c’est peu par rapport à l’ensemble du budget de l’État, mais ces annulations posent problème pour les missions Justice, Sécurités ou Travail et emploi, dans le contexte actuel.

Monsieur le ministre des comptes publics, je vous remercie d’avoir inscrit des crédits pour les régies. Je vous avais alerté à ce sujet dès le 22 juillet 2020, notamment pour les régies thermales. Ce PLFR corrige l’inégalité de traitement entre exploitants privés et exploitants publics : mieux vaut tard que jamais !

Monsieur le ministre de l’économie, dans les Échos du 26 mai 2021, vous avez défini une stratégie de désendettement reposant sur trois piliers, dont la poursuite de réformes structurelles comme celles de l’assurance chômage ou des retraites. Pouvez-vous nous donner un calendrier des réformes ? Dans ce même entretien, vous invitez tous ceux qui le peuvent à donner 100 000 euros à chacun de leurs enfants et 32 000 euros à chacun de leurs petits-enfants. Nous avions voté une mesure complémentaire dans un PLFR. Combien de Français peuvent le faire et combien l’ont fait ?

Monsieur le ministre, vous aviez reconnu que les élus désiraient être reçus au ministère de l’économie et des finances pour évoquer la situation de la filiale d’Eramet, Aubert et Duval. Comptez-vous tenir cette promesse ?

Enfin, si le carry back est une bonne mesure, combien nous coûtera-t-il en moindres recettes d’impôt sur les sociétés ?

Mme Lise Magnier. Ce PLFR nous semble répondre aux besoins créés par la nouvelle situation. En effet, le rechargement des dispositifs d’urgence que sont l’activité partielle, le fonds de solidarité et les exonérations de cotisations sociales est indispensable dans le cadre de la sortie progressive du dispositif d’aide. Or cette progressivité nous paraît indispensable.

La prolongation jusqu’à la fin de l’année de l’octroi de la garantie de l’État au titre des PGE était attendue et annoncée depuis plusieurs semaines ; nous nous félicitons de son inscription dans ce texte.

Parmi les autres mesures budgétaires ou fiscales contenues dans ce PLFR, nous tenons à saluer l’assouplissement du mécanisme de carry back, ainsi que l’introduction d’un mécanisme de compensation des pertes de recettes pour les régies du bloc communal, ainsi que la reconduction de la prime pour le pouvoir d’achat des Français, dont on pourrait envisager la pérennisation, après trois ans d’existence.

Les crédits alloués à l’hébergement d’urgence et les premières aides aux agriculteurs sont salutaires même si, pour ces derniers, le dispositif mérite d’être perfectionné.

Nous regrettons que le financement du dispositif de chômage partiel soit si complexe : cela ne facilite pas la lecture des mouvements de crédit.

En ce qui concerne les outils qui doivent permettre d’orienter l’épargne dormante vers des investissements productifs pour accompagner la relance par d’autres biais, la Fédération française de l’assurance (FFA) vous a présenté une solution visant à porter le plafond des versements déductibles sur un plan d’épargne retraite (PER) à 20 % des revenus professionnels jusqu’à la fin de l’année 2021. Que pensez-vous de cette proposition ?

Enfin, je souhaite appeler votre attention sur les animateurs et les directeurs occasionnels des institutions d’accueil collectif de mineurs, qui sont exclus du dispositif de prise en charge de l’activité partielle. Quelle solution leur apporter ?

Mme Sabine Rubin. Je ne sais s’il suffit de répéter en boucle que la reprise est là pour qu’elle advienne. Les chiffres annoncent une autre réalité : le PIB en 2021 serait inférieur de 2,8 % à celui de 2019 – une année où la croissance était déjà faible. On se demande donc comment la dette pourrait être remboursée…

Si nous approuvons le prolongement du fonds de solidarité pour 3,6 milliards, avec l’abaissement du plancher que nous avons toujours demandé, ainsi que les 3 milliards pour le nouveau fonds de soutien, nous sommes plus dubitatifs concernant les 4 milliards d’exonérations de cotisations sociales qui, comme le crédit d’impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), viendront encore affaiblir notre système de protection sociale sans aucun effet, ni sur l’emploi, ni sur la compétitivité.

Nous sommes également plus dubitatifs à l’égard des 6,4 milliards qui serviront à compenser l’activité partielle. Comment occulter que, sur les vingt-sept groupes du CAC 40 ayant bénéficié de l’activité partielle, seize ont versé des dividendes à leurs actionnaires en 2020 et en 2021 ? Près de 51 milliards ont été versés à ces actionnaires. En 2020, les entreprises du CAC 40 prévoient de supprimer près de 30 000 emplois en France. Comment expliquer cela ?

Tout cela s’inscrit dans le contexte des cadeaux fiscaux que nous connaissons depuis le début du quinquennat, sur lesquels vous avez rappelé ne pas vouloir revenir, même à titre exceptionnel et même si, cette semaine, le CAC 40 atteint son plus haut niveau depuis vingt ans. En somme, nous voulons que les aides ne soient pas distribuées à l’aveugle. Qu’attendez-vous pour changer de logique ?

M. Jean-Paul Dufrègne. Pour l’essentiel, les crédits permettront de prolonger des mesures de soutien existantes, afin de permettre la sortie douce que vous appelez de vos vœux. Dont acte ; ces mesures sont essentielles. Nous ne contestons pas ces aides puisque la crise est plus longue que ce qui avait été initialement envisagé. Vous proposez aussi des nouveautés, avec le déplafonnement total du retour en arrière, ce qui profitera aux plus grosses entreprises – cela ne surprendra personne. Je souhaiterais que vous nous en disiez davantage sur ce fameux algorithme qui permettra désormais de détecter les entreprises en difficulté et qui leur proposera, le cas échéant, d’étaler leur dette sur dix ans.

Ce PLFR engage des charges nouvelles qui vont venir alourdir la dette et serviront de prétexte pour compresser les dépenses publiques. Je m’étonne que l’on n’explore pas la possibilité de recettes supplémentaires alors qu’un certain nombre d’entreprises du CAC 40 ont distribué ou s’apprêtent à distribuer 50 milliards de dividendes à leurs actionnaires, et que le nombre de pauvres en France n’a jamais été aussi élevé. Messieurs les ministres, la situation est exceptionnelle ; ce ne serait pas un reniement que de revenir sur votre appréciation. Car c’est pour nous une erreur d’appréciation, et sans doute aussi une faute politique.

Compenserez-vous les pertes de recettes des villes thermales où la fermeture des casinos a créé des situations critiques ? Dans ma circonscription, une petite ville qui perçoit 600 000 euros par an de ses casinos se trouve actuellement dans une situation difficile.

Enfin, ne craignez-vous pas que la pénurie de matériaux soit nuisible à la relance que nous appelons tous de nos vœux ?

M. Charles de Courson. Vous nous dites qu’il faut sortir de la politique du « quoi qu’il en coûte » : vous avez tout à fait raison, mais ce PLFR nous y enfonce. Le déficit structurel est en dégradation continue : en loi de finances initiale, il était évalué à 3,8 %, ce qui constituait déjà une augmentation par rapport à 2020 ; dans le programme de stabilité, cette composante du déficit public a été estimée à 5,5 % du PIB ; désormais, vous l’évaluez à 6,3 % tandis que le Haut Conseil des finances publiques l’évalue à 7,3 %. Comment justifier cet écart ? La loi de finances initiale pour 2021 était-elle sincère ?

La hausse très forte des dépenses de l’ensemble des administrations publiques, aussi bien de l’État que de la sécurité sociale ou des collectivités territoriales, témoigne d’un quasi-abandon de l’objectif de maîtrise de la dépense publique. D’après le Haut Conseil, les dépenses publiques ont augmenté de 66 milliards entre 2020 et 2021, soit 4,7 %. Or les dépenses ordinaires, hors crise, représentent 41 milliards de cette somme : elles enregistrent donc une hausse considérable de 2,9 %. Où sont les économies structurelles ?

Le Haut Conseil relève le report annoncé du 1er juillet 2021 au 1er juillet 2023 de la hausse du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole non routier. Cette perte de recettes fiscales ne figure pas dans le PLFR. Il paraît, d’après une note de bas de page du Haut Conseil, que vous déposerez un amendement à ce sujet. N’y a-t-il pas une forme d’amateurisme à procéder ainsi ? Il s’agit tout de même d’une somme de 870 millions !

Notre président vous a posé une question à laquelle vous n’avez pas répondu : comment expliquer l’écart entre l’augmentation de la dette et le montant des déficits ? J’interroge régulièrement les ministres successifs à ce sujet et je pense qu’il s’agit des primes d’émission. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous donner le montant prévisionnel des primes d’émission en 2021 ? En 2020, elles se sont élevées à 30 milliards. Pourriez-vous nous indiquer le montant prévisionnel des primes d’émission en stock, dont je pense qu’il dépasse 100 milliards ?

Mme Émilie Cariou. Comme l’a demandé Alexandre Holroyd, pourriez-vous nous donner une estimation de l’impact de la mesure de carry back sur les recettes d’impôt sur les sociétés ?

Je n’accepte pas le discours qui consiste à prétendre que la France a le niveau d’imposition le plus élevé. Le niveau de prélèvement en France englobe des cotisations sociales qui servent à couvrir des prestations. Si on n’en tient pas compte, on compare systématiquement des choses incomparables. Par ailleurs, ne confondez pas le taux et le niveau de prélèvement : on peut avoir des taux élevés et des assiettes très basses. Je pense notamment à l’impôt sur les sociétés qui a baissé pendant ce quinquennat.

Je déplore surtout que vous refusiez de manière quasi-idéologique de travailler sur le volet recettes. Vous avez tiré vers le bas la proposition de seuil minimal d’impôt sur les sociétés et les filiales des groupes qui a été proposé à l’OCDE : alors que l’administration Biden présentait une proposition ambitieuse de 21 %, la France n’a proposé qu’un petit taux de 15 %. Ce taux ne suffira pas à lutter contre la concurrence déloyale exercée par les États qui pratiquent de faibles taux d’imposition.

Je profite de cette tribune pour dénoncer l’accord conclu le 1er juin 2021 sur la directive transparence fiscale des multinationales. Là encore, vous avez torpillé des années de négociations en tirant l’ambition vers le bas et en limitant la portée de cette directive.

M. Jean-René Cazeneuve. Je voudrais souligner la cohérence de toutes les mesures de ce PLFR et témoigner des retours du terrain : les cafetiers, les restaurateurs, les commerces ont rouvert dans de très bonnes conditions grâce aux mesures qui ont été prises.

Les comptes de 2020 sont arrêtés pour les collectivités territoriales. Les recettes ont tenu : elles n’ont baissé que de 0,4 %, quand les dépenses n’ont augmenté que de 1,8 %. Il faut donc aider les collectivités qui ont le plus souffert, et seulement celles-là.

Je souhaite vous interroger sur le gazole non routier (GNR). Nous devons respecter des engagements en matière de climat. Qu’est-ce qui, dans la situation actuelle du secteur du BTP, justifie que l’on repousse la suppression de cet avantage fiscal ?

M. Jean-Louis Bricout. Dans les départements, des dispositifs de sortie de crise rassemblent les différents partenaires des entreprises afin d’identifier le plus tôt possible les difficultés qu’elles peuvent rencontrer et de les accompagner. Avez-vous suffisamment encadré le dispositif des algorithmes qui croise les fichiers de la Banque de France, de la direction générale des finances publiques (DG-FiP) et des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) ? En effet, afficher les entreprises en difficulté peut leur être préjudiciable dans leurs relations avec leurs clients et leurs fournisseurs.

En termes d’accompagnement financier, existe-t-il un principe de dérogation ? Certaines entreprises devront y avoir recours en raison de leur situation particulière.

M. Hervé Pellois. Le PLFR introduit des mesures d’aide à destination du secteur agricole à hauteur de 350 millions d’euros. On est loin du milliard annoncé par le Premier ministre mi-avril. En outre, ces aides ne sont pas exclusivement liées au gel puisqu’elles concernent également les agriculteurs qui subissent l’épidémie de grippe aviaire et les conséquences de celle de la covid-19. Le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), alimenté par une part de la provision pour aléa, ne dispose pour 2021 que d’une somme proche de 150 millions d’euros, déjà largement entamée par les accidents climatiques de 2020. Avec le même montant de FNGRA en 2022, il manquera encore 500 millions d’euros. Comment expliquez-vous cet écart entre les montants annoncés et ceux qui sont effectivement débloqués ? Quels crédits comptez-vous mobiliser pour mettre en œuvre ces indemnisations ?

M. Daniel Labaronne. Ce PLFR ouvre des crédits nouveaux, dont 350 millions visant à l’indemnisation des agriculteurs pour les pertes liées au gel ou à la grippe aviaire. Pourriez-vous nous donner des détails sur ces crédits nouveaux ?

M. Michel Castellani. En tant que député, je souhaite la réussite du plan de relance et le retour de la croissance que vous annoncez. En tant que Corse, je souhaite une meilleure adaptation des mesures aux spécificités de la Corse. Nous agirons en ce sens par amendement.

Rappelez-vous ce que vous aviez découvert lors de votre voyage en Corse : lorsqu’une mesure est adaptée, elle est efficace. Je souhaite donc que nous puissions travailler avec vos services à une évolution des dispositifs fiscaux pour les adapter, pour couper la route à ceux qui en profitent indûment en nourrissant une spéculation désastreuse et pour les rendre plus efficaces.

Mme Zivka Park. Je souhaite vous interroger sur l’enveloppe de 6,4 milliards de crédits que vous souhaitez engager pour recharger le dispositif d’activité partielle qui a été, dans le cadre du plan de relance, un réel bouclier pour aider les entreprises à faire face à la crise sanitaire. Comment voulez-vous engager la montée en puissance de l’activité partielle de longue durée (APLD) ? Comment préserver l’emploi sur le long terme dans les secteurs affectés de faillites ou de restructurations ? À titre d’exemple, dans le transport aérien, nombre d’emplois sur les plateformes aéroportuaires, et en particulier de prestataires des compagnies aériennes, pourraient bénéficier du dispositif de l’APLD mais il semblerait que certaines entreprises aient privilégié le recours aux procédures collectives pour se restructurer et réduire leurs effectifs sans proposer l’APLD à leurs salariés.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance.. Monsieur le rapporteur général, désormais, l’ensemble des États membres ont voté les dispositions sur les ressources propres du plan de relance pour l’Europe et l’ont ratifié. Les levées de dette sur les marchés ont commencé, notamment grâce à l’action de la France pour accélérer ce processus. Nous recevrons donc un premier financement de 5,1 milliards dans le courant du mois de juillet, après l’approbation de notre programme national de relance. En termes de comptabilité nationale et donc de déficit public, les fonds européens, en revanche, sont enregistrés au moment où nous engageons la dépense correspondante. Ces dépenses représenteront 17 milliards en 2021, je le dis pour la bonne information du Parlement, mais nous toucherons 5,1 milliards en comptabilité de caisse. L’accélération de l’adoption et du décaissement du plan de relance européen est une excellente nouvelle.

Monsieur Holroyd, tous les États européens maintiennent des niveaux de dépense publique élevés : le choix collectif que nous avons fait consiste à poursuivre le soutien à l’économie de manière dégressive et adaptée. Toutefois, nos points de départ n’étaient pas les mêmes. Ainsi, en 2017, le niveau de dette publique français était déjà supérieur à 96 %. La majorité, pendant les trois premières années du quinquennat, alors qu’il n’y avait pas de circonstances économiques exceptionnelles, a su réduire la dépense, stabiliser la dette, revenir en dessous des 3 % de déficit et sortir la France de la procédure pour déficit excessif. Nous avons fait le travail de rétablissement des finances publiques, puis nous avons fait face à une crise économique, et si les Français nous font confiance par la suite, nous continuerons d’œuvrer au rétablissement des comptes publics car c’est dans notre ADN politique.

L’autre point qui singularise la France, c’est un ratio de dépenses publiques structurelles par rapport au PIB supérieur de 10 points à celui de la moyenne de la zone euro. Or chacun sait ici que les deux tiers de cet écart s’expliquent par le champ social et notamment par les retraites : c’est un constat. On peut se satisfaire de cette situation mais, quant à nous, nous estimons qu’il faut augmenter le volume global du travail en France, notamment par une réforme des retraites. Nous poursuivrons ce débat en temps voulu mais une partie de la réponse à vos questions réside dans les réformes structurelles.

La comparaison avec les autres plans de relance européens est difficile car les moyens et les calendriers diffèrent : dans certains cas, on parle de subventions, dans d’autres, de prêts. Ainsi, nous n’avons pas fait appel aux prêts européens puisque nous estimons que nous avons des taux suffisamment attractifs pour ne pas diversifier les levées de fonds ; nous ne bénéficions donc que des subventions, à hauteur de 40 milliards d’euros. L’Italie, en revanche, a suivi une stratégie différente en saturant sa capacité d’emprunt auprès de l’Union européenne. Nous avons fait le choix d’un décaissement très rapide, sur deux ou trois ans, là où les Italiens ont étendu cette dépense jusqu’en 2026.

Monsieur Le Fur, nous estimons que la puissance de la consommation des Français ne justifie pas que nous complétions les dispositifs de donation actuels. J’invite donc les Français à utiliser les dispositifs existants : il est possible d’effectuer des donations libres de toute taxation à hauteur de 31 685 euros pour chacun des petits-enfants pour les grands-parents et à hauteur de 100 000 euros par enfant.

Jean-Noël Barrot, je rappelle les deux changements concernant le carry back : nous l’avons déplafonné alors qu’il était plafonné à un million d’euros. L’imputation doit se faire désormais sur trois exercices : 2019, 2018 et 2017. Nous aurons une évaluation exacte lorsque nous disposerons du montant des pertes consolidées sur 2020. Nous estimons que le carry back représente un coût en trésorerie pour l’État de l’ordre de 400 millions par an. C’est donc une aide très significative qui est apportée aux entreprises.  

Madame Pires Beaune, le calendrier de la réforme des retraites est entre les mains du Président de la République. Par ailleurs, nous avons réglé le délicat problème de la gouvernance d’Eramet ; nous accordons une très grande importance au règlement rapide de la question d’Aubert et Duval, car il s’agit d’une entreprise stratégique qui produit des aciers et des alliages spéciaux dans le domaine de l’aéronautique.

Madame Magnier, je voudrais dire à tous les parlementaires de la majorité et de l’opposition qui ont voté la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) que les dispositifs qu’elle a introduits sur les produits d’épargne retraite sont un immense succès. C’est bien la preuve que la simplification et l’attractivité d’un point de vue fiscal sont efficaces : 4,5 millions de personnes ont souscrit un PER, ce qui représente 31 milliards d’en-cours. Ainsi, lorsque l’on donne aux Français des moyens simples et rentables d’investir dans l’économie française, ils le font. Notre responsabilité est donc de leur proposer ces produits. Si on ajoute les 270 milliards déjà placés sur d’autres produits d’épargne personnelle retraite, nous atteindrons 300 milliards, qui iront au financement de l’économie française. Notre objectif est atteint ; cet immense succès prouve que quand on simplifie les produits et qu’on les rend attractifs à la sortie, avec la fiscalité que vous connaissez et la possibilité de sortie en rente ou en capital, les Français adhèrent et placent bien leur argent sur ces produits. Faut-il aller plus loin en les rendant encore plus attractifs avec une possibilité de déduction qui passerait de 10 à 20 % comme le proposaient les assureurs ? Nous allons étudier cette mesure, mais je constate que le dispositif actuel est déjà très attractif : une telle mesure, si elle était adoptée, ne pourrait donc être que transitoire.

Madame Rubin, je vous confirme que nous n’avons pas changé de stratégie économique puisqu’elle avait donné de très bons résultats en 2018 et 2019. Je ne vois pas de nécessité à changer de logique mais, en tirant des leçons de la crise, nous accentuons certaines orientations, telles que la lutte contre le réchauffement climatique et l’innovation au service du climat.

Monsieur Dufrègne, nous utiliserons des algorithmes dans le cadre du système de détection précoce des entreprises en difficulté en croisant, pour la première fois, les données dont disposent la direction générale des entreprises, la direction générale des finances publiques et la Banque de France. Ces données seront pilotées au niveau départemental par la DGFiP et elles seront couvertes par le secret fiscal ; elles permettront à la DGFiP d’alerter les entreprises et de leur proposer des solutions avant qu’il ne soit trop tard. Ce dispositif s’inscrit donc dans une logique de prévention.

Par ailleurs, la pénurie des matières premières est une réalité, mais je pense qu’elle est temporaire et que les marchés s’ajusteront dans les prochaines semaines.

Monsieur de Courson, les déficits publics résultent de trois éléments conjugués : le report des mesures d’urgence de 2020 sur 2021 à hauteur de près de 29 milliards, les mesures de sortie de crise et les investissements de la relance.

Nous avons fait le choix de ne pas augmenter brutalement les tarifs du GNR pour les petits entrepreneurs de travaux publics. Je suis le premier à estimer qu’il faudra, le moment venu, aligner ces tarifs, car bénéficier d’un avantage fiscal sur un carburant polluant pose une difficulté de principe. Mais nous sommes vaccinés contre les mesures fiscales brutales en matière de carburants. Je pense avoir passé suffisamment de temps avec les représentants de ces entrepreneurs pour comprendre qu’il est impossible de faire passer en une seule fois la taxe sur le prix du carburant de 18,82 centimes d’euros par litre à 50,94 centimes d’euros. Une telle augmentation ferait disparaître toutes les marges des petits entrepreneurs. J’assume donc le choix d’augmenter ces taxes progressivement, en proposant des solutions alternatives et en assurant l’équité entre les différents acteurs des travaux publics et en tenant compte de la situation des plus petits. Ce n’est pas un choix facile, mais c’est une question de justice. Nous déposerons un amendement afin que cette disposition ne soit pas appliquée avant le 1er janvier 2023.

Madame Cariou, lorsque vous prétendez que la France a torpillé des années de négociations sur la fiscalité internationale, j’ignore si votre intervention est à mettre sur le compte de l’aveuglement, de l’ignorance, ou de la mauvaise foi. Depuis le premier jour, la France, seule contre tous, a porté l’idée d’une réforme de la taxation internationale. Elle a été le premier État, en 2017, à proposer aux vingt-six autres États membres de l’Union européenne une taxation digitale. Tous nos compatriotes ont supporté les sanctions américaines de M. Trump, notamment sur le vin qui a été taxé à 25 %, parce que la France est l’un des premiers États européens à avoir introduit une taxation nationale sur les géants du digital, devant le blocage des négociations au niveau européen où quatre États membres refusaient d’introduire une taxation européenne. Le Président de la République et moi nous sommes battus contre l’administration Trump pendant des années parce qu’elle refusait cette taxation internationale minimale sur le digital. Au sein de l’Union européenne, au sein du G7, au sein du G20, au sein de l’OCDE, s’il est un État qui a défendu l’idée d’une taxation minimale et d’une taxation sur les géants du digital en en payant le prix fort, c’est la France. Je ne peux pas accepter d’entendre que la France a torpillé une négociation qu’elle a portée à l’origine, qu’elle a défendue et qu’elle a voulue.

Peut-être votre fascination pour la nouvelle administration américaine, que vous partagez avec un certain nombre de responsables politiques, vous incite-t-elle à soutenir que nous aurions dû suivre M. Biden, mais nous avons proposé 21 % avant M. Biden. C’est le président américain lui-même, et non la France, l’Allemagne ou un autre pays européen, qui est revenu de 21 à 15 %. Nous avons toujours dit qu’une taxation minimale des sociétés à hauteur de 21 % convenait parfaitement à la France. Madame Cariou, si vous arrivez à convaincre le président Biden de revenir de 15 à 21 %, nous vous suivrons avec le plus grand plaisir.

Pour le moment, l’essentiel est de parvenir, vendredi 4 juin, au sommet du G7 à Londres, à un accord global sur la taxation des géants du digital, qui ont fait des profits considérables et qui doivent payer leur juste part d’impôt. La France, seule contre la plupart des autres États, a défendu cette position sur le plan international et continuera de le faire. Nous estimons que toutes les multinationales qui font de l’évasion fiscale et placent leurs profits au Luxembourg ou en Irlande, par exemple, doivent désormais payer leur juste part d’impôt, et nous nous battons pour cela. La France peut être fière de la position qu’elle a défendue derrière le Président de la République sur la taxation internationale.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Monsieur Le Fur, les conditions d’accès à la prime défiscalisée de pouvoir d’achat sont les mêmes qu’en 2020, avec les deux étages, à savoir 1 000 euros ou 2 000 euros, et la volonté de favoriser les accords d’intéressement et les accords de branche.

Monsieur Barrot, pour l’aide aux associations, nous allons proposer de reconduire en 2022 la mesure adoptée l’an dernier permettant l’octroi d’une partie des comptes en déshérence au fonds pour le développement de la vie associative (FDVA), ce qui permet pratiquement de doubler le FDVA. C’est pour nous la meilleure façon de soutenir le tissu associatif.

Depuis le mois d’octobre, avec Élisabeth Borne, ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion, nous avons réintroduit un contrôle a priori des aides liées à l’activité partielle, ce qui nous permet de prévenir très drastiquement la fraude en la matière. Concernant le fonds de solidarité, la vigilance des services de la DGFiP a évité le versement indu, parce que potentiellement frauduleux, de plus d’1,5 milliard d’aides sur 7 milliards qui ont été vérifiés après avoir présenté quelques incohérences ou difficultés. Par ailleurs, dans les jours qui viennent, nous transmettrons à la justice entre 5 000 et 7 000 dossiers sur 10 000 que nous avons examinés en contrôle a posteriori parce qu’ils nous semblaient pouvoir être entachés d’irrégularités.

Madame Pires Beaune, les annulations des crédits gelés et placés en réserve de précaution n’ont conduit à l’annulation d’aucun projet, pas plus qu’ils n’ont conduit à la révision des priorités des ministères concernés. Ainsi, pour la justice, malgré l’annulation d’une partie de la réserve de précaution, les crédits disponibles restent assez nettement supérieurs à ce qui était prévu dans la loi de programmation pour la justice.

Je vous remercie d’avoir soulevé la question des régies. Nous n’interviendrons que pour accompagner les régies qui ont perdu des capacités. Parmi les critères d’attribution de cette aide, nous prendrons en compte la diminution des capacités d’épargne brute des services publics concernés. Nous pourrons ainsi mesurer la perte de recettes mais aussi les économies de constatation afin d’accompagner le plus justement possible ces services publics.

Je rappelle que l’augmentation annuelle moyenne de l’ensemble de la dépense publique se situe généralement autour de 20 milliards, voire de 30 milliards, ce qui conduit à relativiser le chiffre de 41 milliards avancés par le Haut Conseil des finances publiques pour 2021. En outre, il faut prendre en compte le Ségur de la santé et le fait que l’année 2021 se caractérise par une augmentation des dépenses d’investissement des collectivités après une baisse forte en 2020, tant du fait de la crise que du cycle électoral. C’est la raison pour laquelle nous ne partageons pas l’inquiétude qui est parfois exprimée à ce sujet.

Monsieur Pellois, les crédits de 350 millions que nous proposons d’ouvrir permettront d’indemniser les agriculteurs touchés par le gel et de financer l’aide aux bovins allaitants, pour 60 millions d’euros, l’indemnisation des agriculteurs dont l’activité est affectée par la grippe aviaire ou la jaunisse de la betterave, pour une soixantaine de millions d’euros, le complément d’aide au stockage viticole, autour de 10 millions d’euros, et de renflouer le régime des calamités agricoles. Le ministre de l’agriculture et de l’alimentation, M. Julien Denormandie, qui préside actuellement un comité national des calamités agricoles, doit apporter des précisions à ce sujet.

Enfin, madame Rubin, la totalité des exonérations de cotisations accordées pendant cette période sont compensées auprès de la sécurité sociale : 4 milliards sont prévus dans ce texte dans ce but, ainsi que d’autres crédits qui ont été votés dans la loi de finances initiale.

M. le président Éric Woerth. Messieurs les ministres, je vous remercie.


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AUDITION DE M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2021

Lors de sa réunion du jeudi 3 juin 2021 matin, la Commission a auditionné M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2021.

M. le président Éric Woerth. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Pierre Moscovici, qui va nous présenter l’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021, pour lequel nous avons auditionné hier les ministres concernés.

En application de l’article 15 de la loi organique de 2012, relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient au Haut conseil d’émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques qui fondent le projet de loi de finances rectificative, ainsi que sur la cohérence entre l’article liminaire du PLFR et les orientations pluriannuelles de solde structurel fixées par la loi de programmation des finances publiques de 2018 à 2022.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Voici un an jour pour jour que j’ai pris mes fonctions de Premier président de la Cour des comptes et de président du Haut Conseil des finances publiques. Je renouais alors avec cette institution au moment où la révision de la gouvernance économique et financière était devenue nécessaire, la crise sanitaire et économique que nous traversons depuis plus d’un an appelant un nouvel ajustement du cadre de finances publiques.

Au cours de l’année écoulée, le Haut Conseil a remis sept avis – une activité exceptionnelle qui reflète le caractère inédit de la crise. De ces avis découlent deux principaux constats. Le premier est celui de l’obsolescence absolue de la loi de programmation des finances publiques, qui avait été adoptée en janvier 2018. Le second est celui du caractère fondamental de la soutenabilité de l’endettement public, question qui sera devant nous pendant plusieurs années. Après le bon de 20 points de PIB que l’on connaîtrait entre l’avant et l’après-crise, il conviendra de maîtriser le niveau de dette publique pour le faire refluer à moyen terme.

L’avis du Haut Conseil sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021 renforce la portée de ces deux constats, qui se font écho et appellent à la définition d’une nouvelle stratégie d’action et de finances publiques, qui prendra la forme d’une nouvelle loi de programmation. J’aurai l’occasion de revenir devant vous pour vous présenter les recommandations que la Cour des comptes formulera afin de guider l’élaboration de cette stratégie. 

Le scénario macroéconomique présenté par le Gouvernement confirme le rebond de l’activité économique. Après un recul de 7,9 % de l’activité en 2020, le Gouvernement prévoit une croissance de 5 points de PIB en 2021. Il y a deux mois, le Haut Conseil a qualifié ce scénario de cohérent avec le scénario sanitaire d’une levée progressive à partir de mai 2021 des restrictions pesant sur les activités et les déplacements. Nous maintenons aujourd’hui cette appréciation sur ce scénario, que nous jugeons cohérent avec les informations conjoncturelles parues début avril.

Après une légère contraction du PIB au premier trimestre 2021 – nous pourrions parler de stabilité orientée à la baisse –, la levée progressive des restrictions en mai et juin devraient permettre un très net rebond de l’activité. Les enquêtes de conjoncture auprès des entreprises publiées par l’Insee pourraient même laisser présager une résorption des pertes d’activité un peu plus rapide, conduisant à une croissance un peu plus élevée. Dans ses débats, le Haut Conseil balançait entre les termes « réaliste » et « prudent », et a opté pour celui de « réaliste ».

La situation économique demeure bien sûr entourée d’incertitudes importantes : l’évolution de la situation sanitaire, les variants, l’évolution de la vaccination, le comportement de consommation des ménages, ou encore la solvabilité des entreprises en sortie de crise. Au total, nous considérons que la prévision de croissance de 5 % en 2021 que retient le Gouvernement est réaliste. Au regard des dernières informations, nous estimons que les prévisions d’emploi et de masse salariale sont plutôt prudentes. L’inflation pourrait se révéler un peu supérieure à la prévision du PLFR, ce qui pourrait soutenir le regain de recettes publiques.

Depuis le programme de stabilité, le scénario de finances publiques a été révisé pour prendre en compte le prolongement de certains dispositifs de soutien. Le niveau des dépenses publiques est très fortement revu à la hausse pour s’établir selon le PLFR à 60,6 points de PIB en 2021. Les dépenses croissent de 66 milliards d’euros par rapport à 2020 – évolution avant tout portée par les dépenses ordinaires, c’est-à-dire celles qui ne comprennent pas les mesures de soutien et de relance. Les dépenses de soutien et de relance augmentent de 25 milliards d’euros par rapport à 2020. Les crédits ouverts sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire en 2021 passent de 6 à 44,7 milliards d’euros à l’issue du PLFR. La majeure partie de ces crédits ont été ouverts par la voie réglementaire de report de crédits fin 2020 et début 2021. Les 9,8 milliards ouverts par le PLFR s’ajoutent ainsi aux 28,8 milliards d’euros de crédits reportés.

En dépit d’un environnement macroéconomique meilleur qu’en 2020, le déficit public se dégraderait sous l’effet de la dépense publique, pour s’établir à 9,4 points de PIB en 2021. Ce déficit pourrait être amoindri par un rebond économique plus vigoureux, ou par une moindre montée en charge du plan de relance ; mais il pourrait être creusé par une nouvelle dégradation de la situation sanitaire, ou l’éventuelle adoption de mesures additionnelles de soutien.

Le scénario de finances publiques prévoit une dégradation du solde structurel de 5 points pour s’établir à – 6,3 points de PIB en 2021. Il s’agit d’un mouvement extrêmement spectaculaire, mais il convient de ne pas accorder un crédit excessif à ces chiffres, car ils sont calculés sur le fondement de l’hypothèse de croissance potentielle de la loi de programmation de janvier 2018, et car la méthode de comptabilisation des mesures de soutien a évolué entre 2020 et 2021. Pour autant, l’ampleur du déficit structurel s’est considérablement accrue, ce qui témoigne de la situation très dégradée des finances publiques de la France en 2021. Le ratio de dettes publiques augmenterait de 20 points de PIB entre 2019 et 2021, pour atteindre plus de 117 points de PIB. Le Haut Conseil souligne que cette évolution appelle à la plus grande vigilance sur le chemin de la résorption du déficit public et sur la soutenabilité de la trajectoire des finances publiques.

Je tiens à souligner la richesse et la qualité des dispositions de la proposition de loi organique (PPLO) relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, dont je partage pleinement les objectifs. Les évolutions induites par la proposition s’inscrivent dans la continuité des travaux de la commission des finances, mais aussi des travaux de la Cour des comptes, et notamment de son rapport sur la gouvernance des finances publiques de novembre 2020. Je souscris à l’ensemble des modifications portées par la PPLO au mandat du Haut Conseil. L’élargissement de sa compétence à l’appréciation du réalisme des prévisions de recettes et de dépenses et à l’examen de la soutenabilité de la dette publique me semble absolument nécessaire à la rénovation de notre cadre de gouvernance des finances publiques.

J’identifie principalement trois ajustements complémentaires. Le premier concerne l’appréciation de la trajectoire de finances publiques. Afin que le Haut Conseil apprécie le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses, il apparaîtrait nécessaire qu’il puisse également examiner les mesures nouvelles les plus significatives portées par les textes financiers. Un seuil financier pourrait être fixé par la loi organique pour que cette contre-expertise soit réservée aux seules mesures ayant une forte incidence sur la trajectoire de finances publiques.

Le deuxième ajustement porte sur le suivi en continu de l’exécution de la trajectoire de finances publiques, qui pourrait être rendu plus opérationnel par une procédure d’identification des risques d’écart. Il s’agirait d’établir une sorte de mécanisme de pré-alerte, complémentaire du mécanisme actuel de correction.


Le troisième ajustement concerne la simplification et la clarification du mandat du Haut Conseil. Plusieurs dispositions pourraient être ponctuellement ajustées, dont celles qui sont relatives aux délais de saisine. Le Haut Conseil n’a par exemple disposé que de cinq jours, réduits finalement à moins de trois, pour examiner le PLFR. Cette situation n’est pas conforme à ce que doit être le fonctionnement d’une institution budgétaire indépendante jouant la plénitude de son rôle. Il est temps d’y remédier.

Ces quelques propositions complémentaires reflètent la profonde importance que j’attache à la modernisation du cadre de gouvernance organique des finances publiques et à un travail harmonieux avec le Parlement. Les modifications proposées par le texte ont mon plein soutien.

M. le président Éric Woerth. Je note l’importance de la dégradation du déficit structurel, qui est inquiétante. J’aimerais m’assurer que nous sommes d’accord sur la classification des dépenses entre le soutien à l’urgence et la relance, car je n’ai pas l’impression que les chiffres qui viennent d’être présentés soient les mêmes que ceux du Gouvernement.

La même question se pose pour l’augmentation des dépenses entre 2020 et 2021. Les 41 milliards d’euros d’augmentation des dépenses que vous qualifiez d’ordinaires constituent une dérive deux fois plus importante que le cours naturel de la dépense publique. Pouvez-vous nous le confirmer ?

Il a été demandé au Gouvernement par quel miracle l’on pouvait aboutir à une baisse du ratio d’endettement sans que soit modifiée la croissance, et alors même que les déficits avaient tendance à s’accroître. Le Gouvernement a répondu que la croissance de 2018 et de 2019 avait été révisée, et que c’était donc une question de dénominateur. Partagez-vous cette analyse ?

Dans d’autres pays, les organismes de nature comparable à celle du Haut Conseil jouissent de pouvoirs d’appréciation et de commentaire plus importants que celui-ci. Votre champ d’expertise est frustrant pour vous comme pour nous, puisque les deux tiers des questions qui vous sont posées n’en font pas partie. Nous devons aller plus loin. La France a besoin d’un cadre, car sans règles nous n’arrivons pas à maîtriser le fond.

S’agissant des mesures nouvelles, le Gouvernement publie des mesures d’impact, le Conseil d’État assure un suivi, et le Parlement tente de le faire, mais n’est pas outillé pour. C’est un sujet dont il faut discuter.

Je partage votre avis concernant les délais de saisine. Le Haut Conseil est saisi très tardivement, tout comme le Parlement dispose de peu de temps, que ce soit pendant les périodes d’urgence ou en régime de croisière. Nous dispsons de neuf jours pour examiner le projet de loi de finances rectificative en première lecture à l’Assemblée nationale, avant que le Sénat dispose d’une vingtaine de jours. Par conséquent, les députés ont seulement deux jours pour déposer des amendements en vue de la commission.

M. Laurent-Saint-Martin, rapporteur général. Ce projet de loi de finances rectificative fait le choix de la prudence et de la sincérité, autant que le permet ce contexte de crise exceptionnel. Les prévisions macroéconomiques apparaissent réalistes, même si elles sont entourées d’incertitudes importantes, de même que les prévisions en matière de finances publiques. Les prévisions de recettes sont révisées, ce qui rend toujours la photographie plus sincère dans le cadre de l’examen d’un texte financier.

Vous mentionnez des tendances inflationnistes. Quelles en sont les origines, et quels sont leurs impacts sur les finances publiques si l’inflation venait à perdurer, voire à s’accélérer ?

Vous concluez que la soutenabilité à moyen terme des finances publiques appelle à la plus grande vigilance. Je partage votre propos. Quelle est votre recommandation prioritaire pour parvenir à une meilleure maîtrise de nos comptes publics en sortie de crise ?

Vous indiquez qu’en 2021, le Gouvernement a choisi d’inscrire les mesures d’urgence au sein de la composante structurelle du déficit, alors qu’il avait fait le choix inverse en 2020. Nous perdons en lisibilité. J’aimerais connaître votre avis : les dépenses de crise sont-elles structurelles ou non ? Il est de notre responsabilité parlementaire de présenter aux citoyens ce qui relève de la dépense exceptionnelle, et donc de l’endettement exceptionnel, et ce qui relève de la dépense courante pour les prochaines années.

La proposition de loi organique est une étape vers un meilleur cadrage du retour à l’équilibre de nos dépenses publiques. Nous considérons que ce n’est pas une option mais une obligation pour pouvoir conserver cette capacité de protection et d’endettement exceptionnel. La capacité de notre pays à protéger son économie et ses salariés, et à réinvestir dans un plan de relance, ne reste possible que grâce à la qualité de sa signature. L’avenir ne sera possible dans les mêmes conditions que si nous rétablissons certains équilibres budgétaires, et certains équilibres sociaux.

Enfin, je suis d’avis que le rôle du Haut Conseil doit être renforcé, mais il convient de se demander dans quelle mesure le fait de qualifier la soutenabilité de la dette peut mettre en difficulté le travail de l’Agence France Trésor.

M. Daniel Labaronne. Nous évoluons dans un contexte très incertain. Vous soulignez que la perspective d’une croissance de 5 % est une hypothèse réaliste. Ce terme de « réaliste » marque-t-il un degré intermédiaire entre l’optimisme et le pessimisme ?

Qu’est-ce qui peut entamer cette prévision réaliste : l’augmentation des taux d’intérêt, l’inflation, les pénuries de main-d’œuvre, de matières premières ?

Avec un rebond de 18 % de l’activité économique, le troisième trimestre 2020 a été parmi les meilleurs de l’Union européenne. Quels sont les éléments optimistes qui nous autorisent à imaginer une croissance supérieure à 5 % en 2021 ?

Vous soulignez qu’il existe des risques inflationnistes, des risques de liquidité, de solvabilité. Pourriez-vous préciser vos inquiétudes à cet égard ?

Vous indiquez que les hypothèses de croissance ont été formulées au regard de l’hypothèse de croissance potentielle formulée dans les lois de programmation à 1,25 % ou 1,30 %. J’aimerais avoir votre appréciation sur le taux de croissance potentielle que vous envisagez pour notre économie.

Disposez-vous d’éléments comparatifs  relatifs à l’évolution des taux de croissance potentielle ainsi que du déficit structurel pour les autres États de l’Union européenne ?

Il est clair que le mandat du Haut Conseil est sensiblement plus étroit que celui des autres institutions budgétaires indépendantes. J’aimerais connaître votre appréciation sur les propositions de la commission Arthuis, qui recommande une transformation radicale de la gouvernance de nos finances publiques.

M. Mohamed Laqhila. Les chiffres que nous examinons ont de quoi donner le tournis. Si la dégradation de la dette publique s’explique par la chute historique, l’an dernier, du PIB, elle s’explique aussi par l’importante action financière de l’État. Les plans d’urgence et de relance n’ont qu’un seul but : préserver le patrimoine humain et entrepreneurial français. Les chiffres de croissance que nous pouvons atteindre cette année laissent penser que ce patrimoine sera préservé. L’hypothèse du Gouvernement d’une croissance de 5 %, que vous avez qualifiée de réaliste, nous semble particulièrement prudente en comparaison des estimations d’autres institutions internationales.

Nous ne pouvons pas nous satisfaire de cette situation. Elle sanctionne la coupable attitude qui est la nôtre, en France, depuis quarante ans : notre incapacité à rompre avec la facilité du déficit, selon l’expression consacrée. Avec une dette publique à 117,2 points du PIB, nous sommes exposés plus fortement que nos voisins à un effet « boule de neige ». Une hausse de taux d’intérêt de 1 % aurait un effet financier annuel sur le budget de l’État, en alourdissant la charge de la dette de 15 milliards d’euros au bout de cinq ans, et de 30 milliards au bout de dix ans, ce qui ne manquerait pas de créer des inquiétudes quant à notre capacité de remboursement. Pensez-vous que nous approchions du niveau maximal de soutenabilité de la dette ?

Le PLFR est fondé sur l’hypothèse d’une inflation à 1,1 %. Toutefois, nombreux sont ceux qui s’interrogent ces dernières semaines sur un retour de l’inflation. Quels en seraient les effets sur nos finances publiques ?

M. Jean-Louis Bricout. En 2020, les mesures d’urgence étaient enregistrées dans les dépenses temporaires et n’ont pas été intégrées à l’évolution du solde structurel. En 2021, les mesures d’urgence ne font plus partie des dépenses temporaires, et le solde structurel se dégrade fortement, de 5 points. Que pensez-vous de ces difficultés d’interprétation pour le solde structurel ?

Le PLFR n’évoque pas de nouvelles recettes, ce qui pourrait pourtant être légitime au regard de ceux qui ont profité de la crise. Une contribution exceptionnelle ne paraîtrait pas indécente. Comment jugez-vous la décision de ne pas faire appel à de nouvelles recettes ? Jugez-vous cette position dogmatique, irresponsable ?

Le prix des matières premières et des matériaux est en hausse. Vous parlez d’une inflation à 1,2 % en avril. Beaucoup s’interrogent sur l’évolution de cette inflation et son impact sur les finances publiques.

L’épargne est un enjeu majeur de la relance globale, et notamment de la relance par la consommation. Un risque important serait que la consommation se fasse sur des produits importés, plutôt que de bénéficier à notre économie. Pensez-vous qu’il soit urgent d’inventer de nouveaux dispositifs incitatifs, visant à débloquer l’épargne et flécher les investissements vers des produits made in France ?

Mme Patricia Lemoine. Notre groupe partage votre vigilance sur la soutenabilité de l’endettement public à moyen terme. Une fois la crise derrière nous, il sera indispensable de préserver la soutenabilité de notre dette, notamment grâce à des réformes structurelles qui permettront la réforme de la dépense publique sans pénaliser la croissance.

Vous avez souligné la difficulté à définir le solde structurel. Les dépenses d’urgence n’avaient pas été prises en compte dans cette définition en 2020, tandis qu’elles sont comptabilisées en 2021. Cela complique l’analyse du solde structurel d’une année sur l’autre. Quelles seraient vos préconisations pour adopter une approche cohérente du solde structurel ?

Vous dites que l’inflation pourrait se révéler un peu supérieure aux prévisions du PLFR. La majorité des économistes s’entendent pour dire que l’inflation actuelle, plus élevée que d’ordinaire, relève plus d’une situation de rattrapage que d’une tendance de fond. Certains éléments incitent pourtant à la prudence. Quelle est votre analyse concernant l’inflation ? Pensez-vous qu’il s’agisse d’un phénomène temporaire ? Comment les politiques budgétaires et monétaires doivent-elles composer avec ce facteur ?

Une remontée des taux d’intérêt plus ou moins brutale vous paraît-elle possible ? Au regard de notre niveau d’endettement élevé, quels risques une augmentation des taux d’intérêt ferait-elle peser ? Peut-on définir un seuil à partir duquel le niveau des taux d’intérêt deviendrait problématique ?

M. Éric Coquerel. D’après la Banque de France, nous ne rattraperons le PIB de fin 2019 qu’au milieu de l’année 2022. Les deux années de baisse de production des richesses resteront dans le solde négatif. À partir de là, nous pouvons avoir une idée un peu différente de la fin de l’aide de l’État. La reprise de l’activité économique sera largement amputée par les chiffres que je viens d’annoncer.

La continuité de transfert de la dette due au Covid vers la dette sociale reste problématique. Les exonérations s’affichent à + 4 milliards d’euros, alors que la dette sociale est beaucoup plus difficile à manier que celle de l’État.

La politique de baisse des recettes fiscales se poursuit. Il s’ensuit un curieux paradoxe : d’un côté, l’activité économique est en baisse ; de l’autre, les dividendes pour le CAC 40 augmentent de 51 milliards d’euros (+ 22 %) au début de l’année. Le niveau du CAC 40 cette semaine n’a jamais été aussi haut depuis vingt ans. Les milliardaires français ont gagné 430 milliards d’euros de patrimoine en 2021, soit une augmentation de 55 %. Manifestement, la crise n’est pas pour eux. L’absence de contrepartie, comme celle qui interdirait les licenciements aux entreprises qui reçoivent des aides publiques et ont des dividendes, crée un cercle qui n’est pas vertueux.

La reprise économique en termes de production de richesses est loin d’être arrivée à son terme. Comment peut-on penser que la question des déficits serait à nouveau la question prioritaire par rapport à nos objectifs ?

Il serait peut-être temps d’arrêter la baisse des recettes, qui explique en partie ce déficit, et notamment des baisses de recettes qui profitent aux plus riches et aux entreprises lorsqu’elles sont sans contreparties.

M. Christophe Jerretie. Le paragraphe 30 de votre avis, qui concerne les recettes, m’interpelle beaucoup. Vous y mettez beaucoup de prudence. Nous évoquons peu les recettes, et il n’y a pas de perspectives d’évolution dans votre avis. Considérez-vous que nous sommes dans une situation sanitaire très difficile et que la recette ne va progresser que de façon très limitée, ou pensez-vous que le potentiel de recettes pourrait être beaucoup plus fort ? Vous évoquez l’IS (impôt sur les sociétés) et les droits de mutation, mais pas la TVA ni la CVAE. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce paragraphe ?

Dans les dépenses ordinaires et les dépenses de relance, où placez-vous l’activité partielle ? Est-elle divisée entre les deux ?

M. Pierre Moscovici. La qualification entre urgence et relance, qui était assez nette à l’automne 2020, est devenue plus floue au fil des mois, parce que certains dispositifs, comme l’activité partielle, sont à la frontière des deux catégories, et parce que la comptabilisation des mesures diffère selon la comptabilité retenue. Le Haut Conseil retient la comptabilité nationale, qui diffère fortement de la comptabilité budgétaire du présent projet de loi de finances rectificative. La réconciliation de ces deux référentiels est assurée par l’administration et fait l’objet de l’analyse du Haut Conseil.

S’agissant de la dette publique, il existe bien un effet dénominateur, du fait de la révision à la hausse du PIB en valeur. La révision des flux de créance contribue également à la baisse du ratio de dettes.

Les taux d’intérêt auxquels la France emprunte ont augmenté en 2021. Les obligations françaises à 10 ans s’affichent désormais à + 0,17 %, contre - 0,38 % en décembre 2020. Cette hausse n’est pas propre à la France. Elle reflète des anticipations positives dans le cadre du redémarrage progressif des économies. Les investisseurs anticipent à la fois plus de croissance et d’inflation du fait notamment de la levée progressive des restrictions d’activité et de mouvement, des plans de relance et des tensions et perturbations qui demeurent sur les matières premières. La hausse des taux est limitée ; les taux d’intérêt restent bas, mais ils sont sortis symboliquement du territoire négatif. Plusieurs s’accordent à dire que le rythme actuel d’augmentation des taux pourrait être passager, mais cela reste à vérifier. La question des taux d’intérêt est un enjeu crucial pour la soutenabilité de nos finances publiques. Il y a là un rappel qui nous invite à ne pas vivre dans l’idée d’un confort perpétuel. Nous pouvons tout à fait nous retrouver dans un contexte qui aurait un impact sur la charge de la dette.

Je ne crois pas que la question de la soutenabilité de la dette puisse être l’objet d’un grand secret. C’est une absurdité démocratique. Il s’agit d’une question politique absolument majeure. Si la charge de la dette s’est réduite avec la baisse des taux, la forte croissance de la dette publique la rend plus sensible à une hausse des taux d’intérêt, du fait des volumes plus importants de dettes à refinancer.

La croissance potentielle est un sujet de débat entre économistes. Le FMI, l’OCDE, la Commission européenne s’accordent sur une perte, au niveau du PIB, comprise entre 1 et 2 points. L’effet sur la croissance et la dynamique, en revanche, restent très incertains.

Le Haut Conseil utilise un ensemble de qualificatifs pour nuancer son appréciation des hypothèses du Gouvernement. Le terme « réaliste » correspond, dans notre lexique, à un scénario qui paraît cohérent avec les informations dont nous disposons. Dans le contexte actuel, plusieurs incertitudes demeurent. Depuis le début de la pandémie, la santé et l’économie sont comme les deux faces d’une même pièce. L’incertitude centrale est la santé. Un variant qui transperce le bouclier vaccinal ou un ralentissement de la vaccination peuvent avoir un impact massif sur l’activité économique, tout comme, à l’inverse, une accélération de la vaccination et une innocuité plus grande que prévue des variants.

Il n’est donc pas certain que 5 % soit le chiffre de croissance constaté en fin d’année, mais c’est la prévision la plus réaliste à l’heure actuelle. Au départ, nous pensions plutôt que le scénario à 5 % était prudent, puis le chiffre du premier trimestre est venu mitiger ce jugement. L’hypothèse d’un retour de la croissance potentielle à son niveau d’avant la crise à partir de 2023 est jugée par nous optimiste.

Nous connaissons les causes de l’inflation. L’effet est favorable sur le solde public, par un effet numérateur. En revanche, si l’écart venait à faire que l’impact des taux d’intérêt soit fort et qu’il y ait un effet sur les salaires, cela jouerait dans l’autre sens.

Le Haut Conseil a noté des difficultés d’analyse du solde structurel entre 2019 et 2021. Il fait, en 2021, le constat d’un déficit structurel très dégradé – diagnostic partagé notamment par la Commission européenne. Par définition, une mesure dite one-off ne se produit qu’une fois. Quand une mesure se produit plusieurs fois et a un impact structurel, il n’est pas illogique qu’elle soit classée parmi les dépenses structurelles. D’un point de vue méthodologique, cela a un sens.

Nous avons suivi avec beaucoup d’intérêt les travaux de la commission Arthuis. Ses propositions sur l’évolution du mandat du Haut Conseil sont très proches de celles de la Cour, et font écho à la PPLO, à laquelle je viens d’exprimer mon total soutien. En revanche, j’ai une divergence avec les propositions de la commission Arthuis concernant le fonctionnement du Haut Conseil. La commission semble suggérer une vigie plus lointaine, mais il me semble que la proximité du Haut Conseil avec la Cour est efficace. En termes de modicité des coûts, cette institution bat toutes les autres. La proximité entre le Haut Conseil et le Parlement est naturelle ; plus le mandat du premier sera étendu, plus l’information du second sera éclairée et plus le débat public sera de qualité. Une évolution, plus qu’une révolution, est nécessaire – c’est d’ailleurs la formule qu’ont retenue le président Éric Woerth et le rapporteur général Laurent Saint-Martin, avec une certaine forme de sagesse.

Je ne vais pas développer ici les comparaisons avec d’autres pays européens, mais il faut le dire : la situation des finances publiques françaises est dégradée, notamment au regard de certains de nos partenaires européens. Cela est incontestable. Nos finances publiques avaient été redressées avant la crise, mais insuffisamment. Nous sommes incontestablement plus vulnérables que d’autres au risque d’inflation, à la hausse des taux d’intérêt, à des changements de politique monétaire.

J’en déduis que la question de la dette publique est devant nous, mais pas de manière dogmatique. L’urgence absolue est bien sûr de sortir de la crise sanitaire, de la crise économique, de la crise sociale. Les règles de finances publiques européennes sont à nouveau suspendues pour l’année 2022, ce qui me paraît tout à fait pertinent. La priorité doit être de retrouver le niveau de PIB d’avant la crise, et de sortir des mesures d’urgence. À partir de l’année 2023, il faudra retrouver un cours responsable des choses. Nous aurons besoin d’une loi de programmation, avec un fort degré de contrainte. Nous aurons besoin d’une trajectoire de dette publique qui s’infléchit à un horizon raisonnable.

Vous m’avez interrogé sur ce que doivent être nos priorités. La première d’entre elles est la croissance. Nous ne pouvons pas nous contenter d’une croissance potentielle durablement dégradée. Une stratégie de redressement des finances publiques est une stratégie de croissance. Mais la croissance n’y suffira pas ; il faut également agir sur la dépense publique, sa qualité – ce qui passe sans doute par des revues de dépenses.

Enfin, je ne veux pas trop m’engager sur le débat des recettes, ou des prélèvements obligatoires. C’est un débat extrêmement politique, dont les facteurs sont connus : d’un côté l’aspiration à la redistribution, la volonté de créer une nouvelle recette ; de l’autre, le constat que le niveau de prélèvements obligatoires français est extraordinairement élevé. J’ai parlé par le passé de « ras-le-bol fiscal ». Cette phrase m’a coûté politiquement, mais je ne la regrette pas. Vient un moment où le consentement à l’impôt devient problématique et produit des effets politiques assez délétères. Si de nouveaux prélèvements devaient être décidés, il faudrait qu’ils soient compensés par une action, notamment sur la dépense publique. Le taux général de prélèvement obligatoire connaît certaines limites.

Notre situation de finances publiques ne doit pas être sous-estimée. Elle est la conséquence de la crise, mais aussi de ce que nous savons depuis des décennies, sur la dette publique et sur la manière de retrouver une trajectoire de finances publiques soutenable dans la durée.

M. le président Éric Woerth. Le rapport que vous allez bientôt remettre au Premier ministre sur cette question est particulièrement important dans le calendrier actuel. Nous vous accueillerons avec plaisir pour l’évoquer. Je vous remercie, monsieur le président.

 

 


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   examen des articles

Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2021

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article présente sous forme de tableau les prévisions actualisées des soldes de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2021.

Le déficit des administrations publiques est dégradé à – 9,4 % du PIB, soit 0,9 point de plus que la prévision de loi de finances initiales et 0,4 point de plus que la prévision associée au programme de stabilité d’avril 2021. Cela représente un niveau supérieur à celui de 2020 (9,2 % du PIB).

Le solde structurel est fortement creusé pour atteindre 6,3 % du PIB potentiel. La baisse de 5 points en un an tient notamment à la comptabilisation des mesures d’urgence et de relance comme structurelles alors qu’elles relevaient, en 2020, des mesures ponctuelles et temporaires. Dès lors, l’évolution du solde structurel n’est pas significative. En tout état de cause, le Haut Conseil des finances publiques considère que les circonstances exceptionnelles restent applicables et que la loi de programmation des finances publiques constitue une référence dépassée.

La composante conjoncturelle du solde s’améliore néanmoins par rapport à 2020, alors que l’impact des mesures ponctuelles et temporaires redevient presque nul.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale. Les données présentées sont issues de la comptabilité nationale, qui fait foi pour l’encadrement européen des finances publiques.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([12]), doit être présenté dans l’article liminaire de chaque PLFR « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES en 2020 et 2021

(en % du PIB)

Soldes

2020

LFI 2021

Pstab 2021

LFR 2021

Solde structurel (1)

– 1,3

– 3,8

– 5,5

– 6,3

Solde conjoncturel (2)

– 5,0

– 4,5

– 3,4

– 3,0

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

– 2,9

– 0,2

– 0,2

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 9,2

 8,5

 9,0

 9,4

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative.

Le présent article actualise ainsi, pour 2021, l’objectif de déficit public à 9,4 % du PIB. Il ne décline pas les objectifs par sous-secteurs d’administrations publiques : la dernière prévision disponible sur ce point est donc celle du programme de stabilité d’avril 2021.

À noter, également, que les résultats sur 2020 sont modifiés à la suite de la publication, le 28 mai 2021, des comptes nationaux 2020 par l’Insee. Il en ressort une amélioration du déficit conjoncturel de + 0,4 point et un creusement équivalent du solde structurel, qui atteint 1,3 %, contre 0,9 % dans les dernières données présentées au Parlement avec le projet de loi de règlement.

I.   UnE prÉvision de dÉficit public dÉgradÉe À 9,4 % du PIB

Le déficit public pour 2021 est désormais estimé à 9,4 % du PIB, contre 8,5 % en loi de finances initiale (LFI) et 9,0 % au sein du programme de stabilité 2021-2027.

Les composantes du solde public

Le solde public, calculé en comptabilité nationale et exprimé en pourcentage du PIB effectif, peut être décomposé en trois composantes :

– le solde structurel, exprimé en pourcentage du PIB potentiel, qui traduit l’équilibre du budget corrigé de l’effet de la conjoncture ;

– les mesures ponctuelles et temporaires, calculées en pourcentage du PIB potentiel, qui peuvent être sorties du calcul du solde structurel en raison de leur caractère exceptionnel sur l’année ;

– le solde conjoncturel, exprimé en pourcentage du PIB effectif, qui permet de traduire l’effet de la conjoncture au sein du solde public. Ce solde inclut un terme additionnel qui corrige la différence d’unité entre, d’une part, solde structurel et mesures ponctuelles et temporaires (exprimés en pourcentage de PIB potentiel) et, d’autre part, solde nominal et solde conjoncturel (exprimés en pourcentage de PIB effectif).

La prévision de PIB effectif pour 2021 atteint 2 425,6 milliards d’euros.

A.   Le creusement du solde structurel

1.   Qu’est-ce que le déficit structurel ?

Le suivi du solde structurel, dont le calcul est complexe, est essentiel dans l’encadrement européen des finances publiques nationales.

Le solde structurel des administrations publiques

Le solde public effectif peut se décomposer en deux parties : une partie conjoncturelle, qui représente les effets du cycle économique sur les dépenses et les recettes publiques, et une partie structurelle, correspondant au niveau du solde effectif si la production de l’économie se situait à son niveau potentiel (c’est-à-dire le volume maximal de biens et de services que l’économie produit lorsqu’elle utilise toutes ses capacités).

Le solde structurel s’établit donc en corrigeant le solde public effectif des effets de la conjoncture économique, ainsi que des situations ou mesures ponctuelles (mesures « oneoff » selon la terminologie de la Commission européenne) ou temporaires, qui n’ont pas d’impact durable sur le solde. L’intérêt de cet outil d’analyse est d’identifier les mesures liées directement à une décision discrétionnaire de politique économique.

Toutes les dépenses sont supposées structurelles, c’est-à-dire indépendantes de la conjoncture économique, à l’exception des dépenses liées à l’indemnisation du chômage, qui sont intégrées au calcul du solde conjoncturel car leur évolution est cyclique.

Parmi les recettes, seules les recettes non fiscales, comme les dividendes, sont considérées comme structurelles. Tous les prélèvements obligatoires sont supposés varier en fonction de la conjoncture.

a.   Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit issu des effets de la conjoncture.

En temps normal, la réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le déficit structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([13]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

Le suivi européen de ce solde a cependant été suspendu au début de la crise avec l’activation de la clause dérogatoire générale. Les États membres ont en effet été contraints de financer des mesures de soutien d’une ampleur exceptionnelle. La Commission européenne a annoncé le 2 juin 2021 que cette clause resterait activée en 2022 et devrait s’éteindre en 2023.

b.   Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif, mesuré en comptabilité nationale et utilisé pour le calcul des ratios de finances publiques, et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques, ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([14]). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance du PIB potentiel au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est usuellement considérée comme de l’ordre de 1.

Concrètement, plus l’écart de production est négatif, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

2.   Un solde structurel creusé mais très dépendant des hypothèses retenues

Les prévisions associées au Programme de stabilité 2021-2027 fixaient un objectif de solde structurel à – 5,5 % du PIB pour 2021. Le présent projet de loi de finances rectificatives aggrave cette prévision de 0,8 point pour atteindre – 6,3 %. Cela représente une forte dégradation de la composante structurelle par rapport à 2020, où elle atteignait – 1,3 % du PIB (voir infra).

La variation des déterminants du solde structurel entre 2020 et 2021 est détaillée dans le tableau ci-dessous.

Évolution de la composante structurelle

du solde entre 2020 et 2021

(en % de PIB potentiel)

 

Exécution 2020

PLFR 2021

Solde public

– 9,2

– 9,4

Solde structurel

– 1,3

– 6,3

Variation du solde structurel (i+ii)

0,0

– 5,0

(i) dont effort structurel

1,2

– 5,2*

 effort en PO

– 0,6

– 0,5

 effort en dépense

1,5

– 4,6

 contribution de la clé en crédits d’impôts

0,4

0,0

(ii) dont composante non discrétionnaire

0,1

0,2

 recettes hors PO

– 0,5

0,7

 effets d’élasticité fiscale des PO

0,6

– 0,5

Mesures ponctuelles et temporaires

– 2,9

– 0,1

Solde conjoncturel

– 5,0

– 3,0

* Effets d’arrondis au dixième

La variation du déficit structurel, appelée « ajustement structurel », de 5 points de PIB potentiel s’explique par un effort structurel de – 5,2 points compensé partiellement par l’effet de la composante non discrétionnaire (+ 0,2 point).

L’effort structurel est essentiellement porté par l’augmentation des dépenses publiques, qui se traduit par un effort en dépense négatif de – 4,6 points, auquel s’ajoutent des mesures de baisse des prélèvements obligatoires pour – 0,5 point.

Le calcul du solde structurel

La variation du solde structurel correspond à la somme de l’effort structurel et de la composante discrétionnaire.

L’effort structurel retrace les mesures discrétionnaires de politique économique en dépense, en rapportant le taux de croissance de la dépense publique en volume à la croissance potentielle de l’économie, et en recette, en estimant le montant des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires (y compris les crédits d’impôt). Il se décompose en trois éléments : un effort en dépense (négatif quand des mesures nouvelles augmentent les dépenses publiques), un effort en recettes (négatif quand des mesures nouvelles diminuent le rendement des impôts) et une clé en crédits d’impôts.

L’effort structurel désigne plus précisément les mesures discrétionnaires de politique économique en dépense, en rapportant le taux de croissance de la dépense publique en volume à la croissance potentielle de l’économie, et en recette, en estimant le montant des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires (y compris les crédits d’impôt).

La composante non discrétionnaire se décompose, quant à elle, entre l’effet des recettes hors prélèvements obligatoires (supposées non discrétionnaires) et celui de l’élasticité fiscale des prélèvements obligatoires. Cette élasticité représente les variations des élasticités des recettes par rapport à leur élasticité moyenne (dite élasticité conventionnelle) qui, elle, est intégrée au calcul du solde conjoncturel. Cet effet statistique est intégré au calcul du solde structurel alors qu’il n’a pas de lien direct avec la volonté des décideurs publics.

De façon étonnante, le solde structurel présenté au sein du projet de loi de règlement pour l’année 2020 (– 0,9 % du PIB potentiel avant la révision des comptes nationaux 2020 par l’Insee) respectait la cible fixée pour l’année (– 1,5 %) par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022, malgré la mise en œuvre de mesures d’urgences et de relance massives. Cette évolution tenait néanmoins à des choix méthodologiques du Gouvernement de comptabiliser l’ensemble de ces mesures comme ponctuelles et temporaires, contribuant à fausser la lecture du solde structurel.

Le Gouvernement est d’ailleurs revenu sur ce choix au titre de l’exercice 2021, en intégrant les mesures d’urgence et de relance au sein du solde structurel en 2021, ce qui explique la forte dégradation observée. Le HCFP a d’ailleurs souligné, dans son avis sur le présent PLFR, que, « les mesures d’urgence et de relance ont fait l’objet d’un traitement différent en 2020 et 2021, ce qui enlève toute pertinence à la comparaison du solde structurel entre les deux années » ([15]).

3.   La caducité de la loi de programmation des finances publiques

Le Haut Conseil des finances publiques a reconnu, dès son avis sur la première loi de finances rectificative pour 2020 ([16]), que les circonstances exceptionnelles au sens du TSCG étaient réunies. Il n’est pas revenu sur cette appréciation depuis.

Dès lors, si la cible de solde structurel pour 2021 s’éloigne largement de la prévision de LPFP pour la même année (– 0,9 % de PIB potentiel), le mécanisme de correction prévu par la loi organique n’a pas vocation à être activé tant que ces circonstances exceptionnelles demeurent.

Le mécanisme de correction de la loi organique

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de circonstances exceptionnelles répondant aux conditions fixées par le TSCG.

Le HCFP a, de plus, été conduit à reconnaître la caducité de la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques, en la considérant comme une « référence dépassée », ce qui laisse penser que le mécanisme de correction n’a pas vocation à être activé tant qu’une nouvelle loi de programmation des finances publiques n’aura pas été adoptée, même en cas de sortie des circonstances exceptionnelles.

La loi de programmation des finances publiques détermine en effet les hypothèses de croissance et de PIB potentiels sur lesquels les objectifs de solde structurel sont calculés. Or, la contraction massive de l’activité en 2020 rend nécessaire la révision de ces hypothèses, qui ont également contribué à fausser la lecture du solde structurel, calculé en pourcentage de PIB potentiel.

Le programme de stabilité 2021 a d’ailleurs présenté une révision de la trajectoire potentielle jusqu’en 2027, donc au-delà de l’horizon de la LPFP actuelle.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Croissance potentielle (LPFP)

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB (LPFP)

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Croissance potentielle (Pstab)

1,25

1,25

– 0,3

0,6

1,35

1,35

1,35

Écart de production en % du PIB (Pstab)

– 7,7

– 3,7

– 1,1

– 0,2

0

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2025

2026

2027

 

 

 

 

Croissance potentielle (Pstab)

1,35

1,35

1,35

 

 

 

 

Écart de production en % du PIB (Pstab)

0

0

0

 

 

 

 

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et programme de stabilité 2021-2027, avril 2021.

Le Gouvernement présente ainsi, au sein de ce PLFR, un calcul actualisé du solde structurel sur la base de ces hypothèses révisées.

Solde public sur la base d’hypothÈses potentielles rÉvisÉes

Soldes

Exécution 2020

Pstab 2021

LFR 2021

(LPFP)

LFR 2021

(révisé)

Solde structurel (1)

– 1,8

– 6,7

– 6,3

– 7,3

Solde conjoncturel (2)

– 4,4

– 2,2

– 3,0

– 2,0

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

– 3,0

– 0,2

– 0,1

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 9,2

 9,0*

 9,4

 9,4

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : programme de stabilité 2021-2027 et présent PLFR.

La révision de ces hypothèses permet d’avoir une vision plus réaliste de l’évolution du solde structurel en 2020 et 2021.

B.   L’extinction des mesures ponctuelles et temporaires

Le Gouvernement avait fait le choix, en 2020, de comptabiliser les dépenses nouvelles décidées en réponse à la crise comme ponctuelles et temporaires, contribuant à fausser la lecture de l’évolution des composantes du solde public. Ce choix apparaissait d’ailleurs contestable au regard de la définition des mesures ponctuelles et temporaires – qui sont exprimées en pourcentage de PIB potentiel.

La définition des mesures ponctuelles et temporaires

La Commission européenne a développé, dans le rapport Public Finance in the EMU 2015, une doctrine de classification pour les mesures ponctuelles et temporaires, reposant sur cinq principes :

– la mesure est intrinsèquement non-récurrente ;

– le caractère ponctuel et temporaire ne peut être décrété par la loi ou par une décision du Gouvernement, ce qui implique que la Commission ne se sent pas tenue par la caractérisation présentée ;

– les composantes volatiles des recettes et des dépenses ne doivent pas être considérées comme ponctuelles et temporaires ;

– les mesures discrétionnaires conduisant à creuser le déficit public ne sont pas, sauf exception, considérées comme ponctuelles et temporaires ;

– seules les mesures ayant un impact significatif, c’est-à-dire supérieur à 0,1 % du PIB, sur le solde public peuvent être traitées comme ponctuelles et temporaires.

En tout état de cause, la Commission adopte une approche au cas par cas et se réserve la décision de classer ou non une mesure donnée comme ponctuelle et temporaire.

Source : annexe II de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ainsi qu’il a été indiqué plus haut, le changement de comptabilisation des mesures d’urgence et de relance entraîne une forte diminution de l’impact des mesures ponctuelles et temporaires sur le solde 2021.

C.   La composante conjoncturelle du solde ressort amÉliorÉe

La composante conjoncturelle se calcule comme le solde entre, d’une part, la composante structurelle et les mesures ponctuelles et temporaires et, d’autre part, le solde effectif global. Exprimée en pourcentage de PIB effectif, elle permet de traduire l’écart entre le PIB potentiel et le PIB effectif et, notamment, l’effet des stabilisateurs automatiques sur le déficit de l’année.

La composante conjoncturelle du solde ressort à – 3,0 % du PIB, en diminution importante par rapport à la prévision de la LFI pour 2021 (– 4,5 % du PIB effectif). Dans les prochaines années, le Gouvernement prévoit une fermeture d’ici 2024 de l’écart de production entre PIB effectif et PIB potentiel, ce qui contribuera à rapprocher cette composante de l’équilibre. Une fois le PIB revenu à son niveau potentiel, la composante conjoncturelle du solde est donc nulle.

Le Haut Conseil avait d’ailleurs eu l’occasion de juger les prévisions relatives à l’écart de production comme plausibles pour 2021 et 2022 et comme « optimistes » à partir de 2023 ([17]). Il considère donc que l’écart de production ne devrait pas se résorber aussi rapidement que cela, la conjoncture restant plus durablement dégradée.

II.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur les prÉvisions de finances publiques

Le Haut Conseil des finances publiques, tout en reconnaissant la prudence des prévisions du Gouvernement, appelle à la vigilance.

● Au niveau des recettes, le Gouvernement considère que les prélèvements obligatoires croîtraient spontanément de 4 %, un rythme moins important que la croissance du PIB nominal (+ 5,3 % en 2021), ce qui conduit à une élasticité inférieure à l’unité (0,8).

Le Haut Conseil considère que ces prévisions sont cohérentes avec le cadrage macroéconomique retenu mais que les recettes pourraient être supérieures si le PIB, les prix et la masse salariale s’avéraient supérieurs à la prévision prudente retenue. Par ailleurs, une forte incertitude entoure le produit de certains impôts (IS, droits de mutation) en raison des aléas macroéconomiques.

● Le niveau des dépenses publiques est, quant à lui, fortement revu à la hausse par rapport à 2020. Selon le HCFP, elles augmentent de 66 milliards d’euros, portées par la hausse des dépenses ordinaires (+ 41 milliards d’euros) et des dépenses de soutien et de relance (+ 25 milliards d’euros).

Le HCFP souligne néanmoins que le niveau des dépenses de 2021 apparaît encore très incertain et dépendant du rythme d’extinction des mesures de soutien – voire de l’adoption de nouvelles mesures en cas de reprise de l’épidémie au second semestre.

● Le niveau de déficit en 2021 est pour sa part entouré, selon le HCFP, de deux ensembles d’aléas jouant en sens inverse :

– le déficit pourrait être amoindri par un rebond économique plus vigoureux que prévu, qui rehausserait les prélèvements obligatoires, ou d’une moindre montée en charge du plan de relance, qui diminuerait le niveau des dépenses ;

– à l’inverse, le déficit pourrait être creusé par une nouvelle dégradation de la situation sanitaire, ainsi que par l’adoption de mesures additionnelles de soutien au revenu des ménages et des entreprises.

Le HCFP conclut donc que « les prévisions de recettes, dépenses et solde pour 2021 des administrations publiques sont révisées et prennent notamment en compte le prolongement de certains dispositifs de soutien. Il note que le déficit public s’établirait à 9,4 points de PIB en 2021, en dégradation de 0,2 point par rapport à 2020, en dépit du rebond de croissance attendu. La révision du scénario de finances publiques depuis le programme de stabilité d’avril 2021 n’a pas conduit à revoir le scénario macroéconomique ».

*

*     *


La commission est saisie de l’amendement CF131 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit de modifier le tableau de l’article liminaire présentant les soldes de l’ensemble des administrations publiques afin de tenir compte de l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP). La principale différence tient au solde structurel prévu pour 2021. Alors qu’il avait été évalué à moins 3,8 points de PIB dans la loi de finances initiale, puis à moins 5,5 points de PIB dans le programme de stabilité, il s’établirait désormais selon le Gouvernement à moins 6,3 points de PIB. Cependant, le HCFP retient une hypothèse plus pessimiste, puisqu’il l’évalue à moins 7,3 points de PIB, soit une dégradation de six points par rapport à l’exécution 2020.

J’ajoute que, contrairement à la tradition, l’éclatement du solde entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales ne figure pas dans l’exposé des motifs du projet de loi.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit là d’une difficulté commune à l’ensemble des PLF et PLFR que nous examinons depuis le début de la crise. Étant soumis à la loi de programmation des finances publiques de 2018, qui est évidemment caduque, nous nous fondons sur des prévisions de croissance potentielle qui ne reflètent plus la réalité, de sorte qu’il existe un décalage de fait entre le déficit structurel tel qu’il doit apparaître dans le PLFR, qui est de moins 6,3 points de PIB, et celui que le Gouvernement présente lui-même au Haut Conseil des finances publiques, qui est de moins 7,3 points de PIB.

Quant à la répartition du solde entre les différentes administrations publiques, elle a déjà été demandée au Gouvernement lors de l’examen des précédents PLFR ; je vous propose de réitérer cette demande en séance publique, mais ce n’est pas un élément qu’il fournit dans le cadre des collectifs budgétaires.

La commission rejette l’amendement CF131.

Elle adopte l’article liminaire non modifié.

 

 


—  1  —

   premiÈre partie :
conditions gÉNÉrales de l’Équilibre financier

TITRE PREMIER
dispositions relatives aux ressources

Avant l’article 1er

La commission est saisie de l’amendement CF135 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement, humoristique, vise à modifier l’intitulé de la première partie pour qu’il traduise de manière plus réaliste l’état dégradé de nos finances publiques.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Défavorable, même si j’apprécie votre humour budgétaire.

La commission rejette l’amendement CF135.

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements CF199 du président Éric Woerth et CF191 de M. Charles de Courson.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de porter à 15 euros la valeur maximale du titre-restaurant en faisant passer le plafond d’exonération de 5,55 euros à 7,50 euros.

M. Charles de Courson. Afin d’inciter nos concitoyens à consommer au moins une partie des 142 milliards de sur-épargne qu’ils ont accumulés depuis dix-huit mois, nous proposons – cela n’a rien de révolutionnaire ! – de rehausser temporairement la valeur maximale du plafond d’exonération de la contribution des employeurs aux titres-restaurants.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. En raison de l’accumulation de titres-restaurants, il était nécessaire d’augmenter leur plafond d’utilisation journalier afin d’inciter à la consommation ; c’est ce que nous avons fait en le fixant à 38 euros.

Dans l’absolu, votre idée est intéressante mais, en rehaussant le plafond de la part employeurs, vous augmentez automatiquement la part salariés, ce qui ferait baisser le salaire net en bas de la feuille de paye. Or, à ce stade, je ne suis pas certain qu’une telle mesure soit opportune. Je suis donc défavorable à ces amendements ; je préfère que nous nous en tenions aux mesures de renforcement du pouvoir d’achat telles que la prime Macron et l’augmentation du plafond d’utilisation journalier des tickets-restaurants.

M. le président Éric Woerth. L’employeur ne serait pas tenu d’augmenter le montant du ticket. Si nous faisons cette proposition, c’est parce que la hausse du plafond d’utilisation journalier, qui a plutôt bien fonctionné, ne peut évidemment pas perdurer.

Mme Véronique Louwagie. J’ajoute que les salariés ne sont pas obligés de prendre des titres-restaurants. Par ailleurs, je crois, pour en avoir discuté avec un grand nombre d’entre eux, qu’ils seraient très favorables à un tel dispositif. Ce serait, en outre, un signal très fort pour la restauration, dont on connaît les difficultés.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le principal enjeu, me semble-t-il, est le déstockage des titres accumulés pendant la crise. Certes, l’entreprise ne serait pas obligée d’adopter la hausse du plafond d’exonération, mais le salarié prend l’ensemble des tickets restaurant ou les refuse. Et, dans le premier cas, le salarié subirait une hausse qu’il ne souhaite pas forcément. Je préfère donc que la participation des salariés soit maintenue au niveau actuel.

M. le président Éric Woerth. En vérité, le salarié dépense plus que 11 euros ; or, au-delà de ce plafond, il paie 100 %.

M. Charles de Courson. Cet amendement n’est pas une idée franco-française : de nombreux pays européens ont adopté une mesure analogue. En Autriche, le plafond a été doublé ; en Roumanie, il a été rehaussé de 32 % et en Bulgarie de 33 % ; en Italie, il a été porté de 7 à 8 euros… La solution serait de limiter cet avantage dans le temps ; il pourrait prendre fin au 1er juillet 2022, par exemple.

Mme Véronique Louwagie. Cette mesure diminuerait le salaire net du salarié, mais celui-ci n’est pas obligé de prendre tous les tickets-restaurants auxquels il a droit.

M. le président Éric Woerth. Nous y reviendrons en séance publique.

La commission rejette successivement les amendements CF199 et CF191.

La commission est saisie de l’amendement CF42 de M. Christophe Naegelen.

M. Christophe Naegelen. En cas de divorce ou de séparation, celui des deux parents qui n’a pas la garde de ses enfants mineurs peut déduire fiscalement l’intégralité de la pension qu’il verse à l’autre parent. Dans un souci d’équité et de cohérence, nous proposons que soit également déductible de l’impôt sur le revenu la pension alimentaire versée en cas de garde alternée, sans préjudice des majorations de parts de quotient familial.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je profite de l’examen de cet amendement pour rappeler un principe général : l’objet du PLFR est de prendre des mesures liées à la crise et non des mesures pérennes. Ne serait-ce que pour cette raison, je serai défavorable à l’amendement.

Sur le fond, c’est précisément parce que la garde alternée permet la majoration du quotient familial de chaque parent que la pension alimentaire n’est pas déductible. Pour reprendre l’expression de Valérie Rabault, ce ne peut pas être fromage et dessert !

La commission rejette l’amendement CF42.

La commission est saisie de l’amendement CF195 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. En 2018, les niveaux de vie ont évolué de façon contrastée, celui des ménages les plus modestes se repliant, principalement en raison d’une baisse des allocations logement. Ainsi, 9,3 millions de personnes vivaient au-dessous du seuil de pauvreté monétaire, soit 1 063 euros par mois, et le taux de pauvreté s’est accru de 0,7 point au début de la législature. Afin de limiter cette explosion des inégalités, nous proposons de créer, pour 2021 et 2022, une cinquième tranche d’impôt sur le revenu, relevée de 4 points par rapport à la précédente, applicable uniquement aux 0,1 % des plus hauts revenus. Cette mesure d’équité produirait en outre de nouvelles recettes, malheureusement inexistantes dans ce PLFR.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis défavorable à toute augmentation de la fiscalité, qu’il s’agisse de l’impôt sur le revenu (IR) ou de l’impôt sur les sociétés (IS), au lendemain de la crise. Au demeurant, la réforme de l’IR entreprise en 2020 a déjà démontré notre capacité de rendre cet impôt plus redistributif. La solution que vous proposez n’est pas la bonne dans le cadre d’une relance par la consommation et l’investissement.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous sommes en désaccord avec vous, monsieur le rapporteur général. Vous avez rappelé que le PLFR devait comporter des mesures de crise : tel est bien le cas de cet amendement de justice. Pourquoi les ménages les plus aisés ne mettraient-ils pas un tout petit peu la main à la poche pour aider notre pays à traverser la crise ? Au reste, beaucoup, je le sais, sont d’accord avec nous, même s’ils ne le disent pas forcément.

La commission rejette l’amendement CF195.

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements CF85 de Mme Sabine Rubin et CF143 de M. Jean-Paul Dufrègne.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit de multiplier par trois la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, c’est-à-dire ceux qui sont supérieurs à 250 000 euros annuels. J’espère que le rapporteur général nous indiquera les motifs de cette doxa au nom de laquelle il rejette toute hausse d’impôt et qu’il justifiera son refus.


M. Jean-Paul Dufrègne. Nous proposons également d’augmenter de manière temporaire la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, en portant son taux de 3 % à 8 % pour la première tranche – c’est-à-dire, pour un célibataire, les revenus compris entre 250 000 et 500 000 euros – et de 4 % à 10 % pour la deuxième tranche, c’est-à-dire, pour un célibataire, les revenus supérieurs à 500 000 euros – ce n’est pas une paille ! Ce ne serait que justice.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Ce n’est pas une doxa ; c’est une position objective, compte tenu du niveau des prélèvements obligatoires dans notre pays. Le système français est plus redistributif que celui des autres pays développés ; le taux de prélèvements obligatoires sur les ménages y est plus élevé, même si nous l’avons fortement diminué pour favoriser le pouvoir d’achat, les capacités d’investissement et l’attractivité de notre pays. La solution à la crise ne consiste pas, je le maintiens, à augmenter les impôts : cela nous conduirait dans une impasse économique et freinerait la consommation, que nous devons, au contraire, encourager.

La commission rejette successivement les amendements CF85 et CF143.

 

 

*

*     *

 

Article 1er
Aménagement temporaire du dispositif de report en arrière
des déficits « carry back »

Résumé du dispositif proposé

Le report en arrière des déficits de l’article 220 quinquies du code général des impôts (CGI), ou « carry back », permet sur option aux entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés (IS) d’imputer le déficit constaté au titre d’un exercice sur le bénéfice de l’exercice précédent. Cette imputation, qui ne peut excéder un million d’euros, conduit à constater un excédent d’IS acquitté, qui fait naître une créance non imposable au profit de l’entreprise.

La créance de « carry back » est inaliénable et incessible, sauf dans le cadre de la procédure dite « Dailly » de cession à titre de garantie des créances professionnelles. Elle est remboursée au terme de cinq ans, période durant laquelle elle peut être utilisée par l’entreprise pour le paiement de l’IS.

Afin d’améliorer la situation financière des entreprises, le présent article aménage temporairement le dispositif de report en arrière pour le déficit constaté au titre du premier exercice déficitaire clos à compter du 30 juin 2020 et jusqu’au 30 juin 2021, soit, dans la plupart des cas, l’exercice 2020.

À cet effet, les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés seront autorisées à reporter en arrière le déficit constaté au titre de l’exercice concerné sur les éventuels bénéfices constatés au titre des trois exercices précédents, soit 2019, 2018 et 2017.

Un délai d’option dérogatoire est institué pour les entreprises dont le délai d’option pour le report en arrière est expiré ou sur le point de l’être à la date de publication de la présente loi.

L’option exercée pour un tel report en arrière fera naître au profit des entreprises une créance égale au produit du déficit reporté en arrière par le taux de l’impôt sur les sociétés au titre des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2022, soit le futur taux de droit commun de 25 %.

Afin d’éviter qu’un même déficit ne donne lieu à un double report, une telle créance issue du report en arrière dérogatoire porté par le présent article devra être minorée du montant de l’éventuelle créance de report en arrière déjà liquidée au titre de l’option exercée antérieurement pour le même déficit.

Cet aménagement temporaire du report en arrière doit permettre aux entreprises de constater une créance de report en arrière supérieure à celle qui résulterait de l’application du droit commun et donc de renforcer leurs fonds propres.

Le présent article, enfin, précise le régime fiscal applicable à certaines aides accordées par l’État dans le cadre de la crise sanitaire. Plus précisément, il se propose d’assujettir à l’impôt sur les sociétés certaines aides versées postérieurement à celles liées au fonds de solidarité, afin de rendre l’architecture du dispositif d’aides conforme au droit européen des aides État.

Globalement neutre budgétairement dans la mesure où il consiste en un paiement anticipé de dépenses publiques futures et certaines, son coût en trésorerie pour l’année 2021, qui a été estimé à 400 millions d’euros par an, sera ensuite amorti jusqu’à l’année 2027.


Dernières modifications intervenues

Dans le cadre du plan de relance à la suite de la crise financière mondiale de
2008-2009, un mécanisme exceptionnel de remboursement anticipé des créances de « carry back » avait été mis en place par l’article 94 de la seconde loi de finances rectificative pour 2008.

La deuxième loi de finances rectificative pour 2011 a substantiellement modifié le régime du « carry back », en limitant le report en arrière du déficit sur le bénéfice du seul exercice précédent (contre les trois précédents exercices jusque-là) et en plafonnant le montant de déficit reportable à un million d’euros.

La troisième loi de finances rectificatives pour 2020 a prévu le remboursement anticipé des créances de « carry back » qui n’ont pas été utilisées pour le paiement de l’IS, n’ont pas fait l’objet d’une « cession Dailly » et sont nées d’une option exercée au titre d’un exercice clos au plus tard en 2020.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Cet article a été adopté par la commission des finances sans modification.

I.   L’État du droit

Les entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés (IS) peuvent, sur option, procéder au report en arrière de leur déficit constaté au titre d’un exercice. Cette modalité, qui déroge au principe du report en avant des déficits, leur octroie une créance fiscale, normalement remboursable au terme de cinq ans.

A.   Les modalitÉs de report des dÉficits : report en avant et report en arriÈre

Les règles de détermination du résultat des entreprises assujetties à l’IS prévoient la possibilité de reporter les déficits enregistrés au titre d’un exercice, selon différentes modalités : un report en avant, correspondant au principe de droit commun, et un report optionnel en arrière, dérogeant au précédent.

1.   Le report en avant des déficits : le « carry forward »

Prévu aux troisième à cinquième alinéas du I de l’article 209 du code général des impôts (CGI), le report en avant des déficits – ou « carry forward » – consiste à considérer le déficit d’un exercice donné comme une charge déductible du bénéfice réalisé pendant l’exercice suivant : le déficit s’imputera sur ce résultat, réduisant ce dernier et donc l’IS dû.

Cette imputation fait l’objet d’un plafonnement en valeur : le déficit est reportable sur le bénéfice suivant dans la limite d’un montant d’un million d’euros majoré de 50 % de la fraction du bénéfice qui excède ce montant d’un million d’euros.

L’éventuel excédent de déficit, lorsque ce dernier est supérieur au plafonnement en valeur, peut être reporté sur les exercices suivants dans les mêmes conditions, sans limitation temporelle. Le report en avant est donc limité en valeur, mais illimité dans le temps ([18]).

Illustration du report en avant d’un déficit

Une entreprise enregistre au cours d’un exercice N un déficit de 4 millions d’euros. Au titre de l’exercice N + 1, elle réalise un bénéfice de 3 millions d’euros.

Le montant D du déficit reportable sur le résultat de l’exercice N + 1 se calcule de la façon suivante :

D = 1 000 000 + 50 % × (3 000 000 – 1 000 000)

D = 1 000 000 + 50 % × 2 000 000

D = 1 000 000 + 1 000 000

D = 2 000 000 euros.

L’entreprise pourra donc imputer sur son résultat de l’exercice N + 1 un total de 2 millions d’euros au titre du déficit enregistré en N. Le bénéfice imposable au titre de l’année N + 1 sera donc de 1 000 000 euros (3 000 000 – 2 000 000).

L’excédent du déficit non imputé, soit 2 000 000 euros, pourra faire l’objet d’un report sur les exercices suivants dans les mêmes conditions, sans limitation temporelle, jusqu’à ce qu’il soit intégralement imputé.

La limite d’un million d’euros, qui détermine le plafond d’imputation du déficit reporté en avant au titre d’un exercice, peut être majorée du montant des abandons de créances consentis à la société déficitaire dans deux hypothèses :

– aux termes du quatrième alinéa du I de l’article 209 du CGI, lorsque la société est en difficulté (notamment si elle fait l’objet d’une procédure de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire) ;

– ou, aux termes du dernier alinéa du même I, lorsque les abandons de créances portent sur des loyers et accessoires afférents à des immeubles donnés en location et qu’ils ont été consentis entre le 15 avril et le 31 décembre 2020. Cette seconde hypothèse résulte de la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([19]).

2.   Le report en arrière optionnel des déficits : le « carry back »

Dérogeant au report en avant de droit commun, le report en arrière des déficits – ou « carry-back » – est consacré à l’article 220 quinquies du CGI. Il a été mis en place par la loi de finances pour 1985 ([20]).

a.   Le principe du report en arrière des déficits

En vertu de ce dispositif, une entreprise peut opter pour que le déficit constaté au titre d’un exercice N soit considéré comme une charge déductible du résultat de l’exercice précédent N – 1, ayant pour effet de réduire ce résultat.

Dans la mesure où l’IS dû au titre de cet exercice N  1 a déjà été acquitté par l’entreprise, cette dernière devient titulaire d’une créance fiscale égale à l’excédent d’IS résultant de l’imputation du déficit (excédent qui correspond schématiquement à la différence entre l’IS effectivement acquitté au titre de N – 1 et l’IS théorique résultant de l’imputation du déficit de l’exercice N).

La créance de « carry back » n’est pas imposable, ainsi qu’il résulte du quatrième alinéa du I de l’article 220 quinquies du CGI.

Le « carry back » est optionnel : il appartient à l’entreprise souhaitant en faire usage d’exercer une option en ce sens au titre de l’exercice au cours duquel le déficit à reporter est constaté, et dans les mêmes délais que ceux prévus pour le dépôt de la déclaration de résultat de cet exercice. En outre, aux termes du premier alinéa du II de l’article 220 quinquies du CGI, l’option pour le report en arrière ne peut être exercée au titre d’un exercice durant lequel intervient un événement mettant fin à l’activité de la société en tant que telle : cession ou cessation totale d’entreprise, fusion ou opération assimilée, ou jugement prononçant la liquidation judiciaire.

Le bénéfice sur lequel peut être imputé le déficit dans le cadre d’un report en arrière obéit à des règles de détermination particulières dans la mesure où ne sont pas retenus :

– le bénéfice qui a été distribué ;

– le bénéfice exonéré en application de dispositifs spécifiques, tels que celui prévu pour les jeunes entreprises innovantes, certains dispositifs d’exonérations zonées ou encore les exonérations de certaines structures ou activités ;

– le bénéfice qui a ouvert droit à un crédit d’impôt pour le rachat d’une entreprise ;

– et le bénéfice qui a donné lieu à un impôt payé au moyen de crédits d’impôts, tels que le crédit d’impôt recherche.

Ces quatre exclusions doivent être cumulées pour déterminer le bénéfice d’imputation du déficit reporté en arrière, qui correspond ainsi au bénéfice fiscal déclaré et soumis à l’IS auquel sont retranchés les postes précédemment mentionnés.

b.   La détermination de la créance de « carry back »

Le report en arrière du déficit est limité à un seul exercice. Il est en outre plafonné en valeur en vertu du troisième alinéa du I de l’article 220 quinquies du CGI, ne pouvant excéder le plus faible des deux montants suivants :

– le bénéfice déclaré au titre de l’exercice précédent ;

– un million d’euros.

Ces modalités – report en arrière sur le bénéfice de l’exercice précédent et plafonnement du déficit reportable au montant le plus faible entre celui de ce bénéfice et un million d’euros – résultent de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 ([21]). Auparavant, le report en arrière des déficits pouvait porter sur le bénéfice des trois exercices précédents, sans plafonnement fixe.

Le montant imputé dans le cadre du report en arrière ne peut plus faire l’objet d’un report en avant : les deux options sont exclusives, ce qui est logique dans la mesure où, sans cette exclusivité, le même déficit ouvrirait droit à deux avantages fiscaux.

En revanche, l’éventuel excédent de déficit, c’est-à-dire la fraction de déficit qui n’a pu faire l’objet du report en arrière compte tenu du plafonnement en valeur, peut être reporté en avant dans les conditions de droit commun prévues au I de l’article 209 du CGI. Cette articulation entre les deux modalités de report des déficits résulte du 3° de l’article 46 quater-0 S de l’annexe III du CGI.

Illustrations de la détermination de la créance de « carry back »

Une entreprise réalise au cours d’un exercice ouvert en 2022 et coïncidant avec l’année civile un bénéfice de 3 millions d’euros intégralement imposé au taux normal de 25 % prévu à l’article 219 du CGI.

L’IS acquitté au titre de l’exercice 2022 est égal à 750 000 euros (3 000 000 × 25 %).

Au titre de l’exercice suivant (2023), un déficit de 2,5 millions d’euros est constaté. L’entreprise opte pour le « carry back ».

Conformément au troisième alinéa du I de l’article 220 quinquies du CGI, le déficit susceptible d’être imputé au titre du « carry back » est plafonné à un million d’euros.

Cette imputation sur le bénéfice conduit à un excédent d’IS de 1 000 000 × 25 = 250 000 euros, montant qui correspond à la créance de « carry back ».

La fraction du déficit constaté en 2023 non reportée en arrière en vertu du plafonnement, soit 2 250 000 euros, pourra faire l’objet d’un report en avant dans les conditions prévues au I de l’article 209 du CGI (v. supra).


On remarque ainsi que la dénomination de « carry back », souvent attachée à ce mécanisme, est juridiquement impropre : le report en arrière des déficits ne prend pas la forme d’une modification des exercices clos avant l’exercice déficitaire – le principe d’intangibilité du bilan s’y oppose ; il n’est que l’attribution à la société déficitaire d’une créance contre l’État dont le montant dépend d’une imputation fictive du déficit sur le bénéfice d’une année antérieure.

c.   L’utilisation de la créance de « carry back »

i.   Les modalités d’utilisation de droit commun

La créance née du report en arrière est remboursée à l’entreprise au terme des cinq années qui suivent celle au titre de laquelle l’option pour le « carry back » a été exercée – c’est-à-dire, pour un déficit constaté au cours d’un exercice N, au terme de l’année N + 5.

Cependant, l’entreprise a la possibilité d’utiliser sa créance pour payer l’IS dû au titre des exercices clos au cours de ces cinq années, soit entre N + 1 et N + 5. Si cette faculté est exercée, le remboursement prévu au terme des cinq années ne concerne que la fraction de la créance n’ayant pas été utilisée pour le paiement de l’IS au cours de ces exercices.

Lorsqu’une société détient plusieurs créances de « carry back », l’imputation de ces dernières doit être réalisée dans leur ordre d’apparition, ainsi qu’en dispose l’article 46 quater- 0 U de l’annexe III du CGI.

Le tableau suivant illustre l’utilisation d’une créance de « carry back » de 1 000 détenue par une entreprise à la suite d’un déficit constaté au titre d’un exercice N (et donc reporté en arrière sur le bénéfice N – 1).

Illustration de l’utilisation d’une crÉance de « carry back »

Exercice

N

N + 1

N + 2

N + 3

N + 4

N + 5

IS dû

0

150

200

100

150

200

Créance après paiement de l’IS

1 000

850

650

550

400

200

Source : commission des finances.

Au terme de cet exemple, la créance est utilisée pour le paiement de l’IS dû au titre des exercices N + 1 à N + 5. Au terme de cette période, la fraction non utilisée, soit 200, est remboursée à l’entreprise. Ce remboursement doit être spontané : si l’administration manque à son obligation, le contribuable peut en demander la restitution dans le délai de prescription quadriennale prévu à l’article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics ([22]).

Enfin, la créance est inaliénable et incessible, sauf dans les conditions prévues aux articles L. 313-23 à L. 313-35 du code monétaire et financier (CMF) relatifs à la cession d’une créance professionnelle à un établissement de crédit ou une société de financement en application de la procédure dite « Dailly », à titre de garantie d’un crédit.

Dans une telle hypothèse, la créance ne peut plus être imputée sur l’IS dû par l’entreprise cédante et cesse également d’être remboursable à celle-ci.

d.   La possibilité pérenne pour les entreprises en difficulté d’obtenir un remboursement anticipé de la créance

Par exception à la règle du remboursement au terme des cinq années suivant celle au cours de laquelle est intervenue la clôture de l’exercice au titre duquel l’option pour le report en arrière a été exercée, la créance de « carry back » peut faire l’objet d’un remboursement anticipé lorsqu’elle est détenue par une entreprise en difficulté, définie comme une entreprise faisant l’objet d’une procédure de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire.

Cette faculté, prévue à l’avant-dernier alinéa du I de l’article 220 quinquies du CGI, permet à l’entreprise d’obtenir le remboursement intégral de sa créance non utilisée à compter de la date du jugement d’ouverture de la procédure la concernant.

Le montant remboursé est minoré d’un intérêt appliqué à la fraction de la créance qui n’a pas encore été utilisée au moment de la demande de remboursement anticipé. L’intérêt, au taux de l’intérêt légal – soit 0,79 % pour le premier semestre 2021 s’agissant des créances des professionnels ([23]) – est calculé au premier jour du mois suivant la demande jusqu’au terme des cinq années suivant l’exercice de l’option pour le report en arrière.

La possibilité temporaire ouverte à l’ensemble des entreprises d’obtenir un remboursement anticipé de la créance issue de la troisième loi de finances rectificative pour 2020

Reprenant le mécanisme qu’avait prévu la seconde loi de finances rectificative pour 2008 en réaction à la crise financière d’alors, l’article 5 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a mis en place un mécanisme de remboursement anticipé des créances de « carry back » déjà détenues ou nées d’une option exercée au titre d’un exercice clos en 2020 : de telles entreprises n’avaient dès lors pas à attendre le terme de la période de 5 ans prévue au cinquième alinéa du I de l’article 220 quinquies du CGI.

Les créances éligibles au mécanisme de remboursement anticipé devaient répondre à plusieurs conditions.

D’une part, elles ne devaient pas avoir été utilisées. Cette condition est logique, le remboursement n’ayant pas vocation à porter sur les sommes déjà utilisées pour acquitter l’IS.

D’autre part, les créances ne devaient pas avoir fait l’objet d’une cession « Dailly » à un établissement de crédit ou une société de financement dans les conditions prévues aux articles L. 313-23 à L. 313-35 du CMF.

Enfin, les créances devaient résulter d’une option exercée pour le report en arrière de déficit au titre d’un exercice clos jusqu’au 31 décembre 2020 au plus tard. Cet encadrement temporel ancrait le dispositif dans le soutien aux entreprises touchées par la crise économique actuelle.

Les entreprises concernées pouvaient bénéficier de ce dispositif jusqu’au 19 mai 2021 au plus tard, date limite de dépôt de la déclaration de résultat n° 2065 pour les sociétés clôturant leurs comptes le 31 décembre ([24]). Cette mesure n’est donc pas cumulable avec le dispositif porté par le présent article.

e.   Le régime de groupe du report en arrière des déficits

Dans le cadre d’un groupe fiscalement intégré au sens des articles 223 A et suivants du CGI, le régime du report en arrière des déficits connaît plusieurs spécificités prévues à l’article 223 G :

– l’option pour le « carry back » incombe à la société mère du groupe ;

– le déficit reporté est le déficit d’ensemble du groupe ; il s’impute sur le bénéfice d’ensemble – ou sur celui déclaré par la société mère au titre du dernier exercice précédant l’application du régime de groupe, lorsque cet exercice est concerné par l’option pour le « carry back ».

– si les filiales du groupe fiscalement intégré ne peuvent exercer l’option pour le report en arrière, elles ont néanmoins la possibilité – par dérogation à l’inaliénabilité et à l’incessibilité des créances de « carry back » – de céder leurs créances constatées au titre d’exercices qui précèdent l’application du régime de groupe en ce qui les concerne ; dans une telle hypothèse, la société mère peut utiliser ces créances, cédées pour leur valeur nominale, pour acquitter l’IS du groupe à hauteur du montant d’impôt qui aurait été dû par chaque filiale cédante si celle-ci avait fait l’objet d’une imposition distincte.

B.   le « carry back » est un dispositif favorable aux entreprises qui a déjà été mobilisé en temps de crise

Le report en arrière des déficits est une mesure appréciable pour les entreprises, en ce qu’elle leur octroie une créance fiscale.

1.   Un dispositif qui renforce les fonds propres des entreprises

Le report en avant des déficits appartient à la norme fiscale de l’IS. Le « carry back », quant à lui, était initialement considéré comme une dépense fiscale avant d’être déclassé à l’occasion du projet de loi de finances pour 2006 et d’intégrer ainsi la norme fiscale en tant que modalité particulière d’imposition.

Le nombre d’entreprises bénéficiaires de cet outil, de même que le coût budgétaire associé, n’est pas déterminé : le tome II des Évaluations des voies et moyens annexé aux projets de loi de finances ne contient en effet aucun chiffrage de ce dispositif.

Malgré ces lacunes de chiffrage, qui ne permettent pas de correctement apprécier l’ampleur du « carry back » et son impact économique, le dispositif de report en arrière des déficits offre indéniablement aux entreprises qui optent pour son usage une souplesse bienvenue leur permettant d’améliorer leur situation financière à travers l’octroi d’une créance fiscale non imposable qui peut être utilisée pour payer l’IS dû.

Le report en arrière peut se révéler plus intéressant que le report en avant, au moins à court et moyen termes, pour celles des entreprises qui ne dégageraient pas de bénéfice avant imputation éventuelle d’un déficit antérieur.

Pour autant, les modalités d’utilisation de la créance de « carry back » née de ce dernier peuvent ne produire leurs effets qu’au terme du délai de remboursement de la créance fixé à cinq ans, singulièrement pour les entreprises qui n’ont pas réalisé de bénéfice au cours de cette période. Dans une telle hypothèse, en effet, l’absence de bénéfice fait obstacle à l’utilisation de la créance pour payer l’IS, faute d’un IS à acquitter.

Le gain n’est donc le cas échéant perçu qu’avec un décalage temporel important, ce qui peut se révéler problématique pour des entreprises qui connaissent des difficultés, ce dont témoigne l’absence de bénéfice, sans pour autant faire l’objet d’une procédure collective – seules ces dernières pouvant prétendre au remboursement anticipé de la créance de « carry back » sans attendre le terme des cinq années.

Ainsi, lors de la crise financière de 2008-2009 puis lors de crise liée à la pandémie de Covid-19 débutée en 2020, ont été mis en place de manière temporaire des remboursements anticipés de créances de « carry back » afin de fournir aux entreprises exerçant l’option un soutien immédiat de trésorerie et un renforcement opportun de leurs fonds propres.

2.   Mais un dispositif dont l’ampleur est limitée par les strictes conditions qui régissent la détermination de la créance

a.   Le report en arrière est limité dans le temps à un seul exercice et en valeur à 1 million d’euros

Issue de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 précitée, la limitation du report à l’exercice précédent visait à aligner le régime français sur la durée retenue dans les autres États européens acceptant le report en arrière.

Avant cette date, le report en arrière pouvait en effet porter sur le bénéfice des trois exercices précédents. Le rapporteur général de l’Assemblée nationale constatait à l’époque que « seuls quatre États membres (RoyaumeUni, Allemagne, Irlande et Pays-Bas) autorisent un report en arrière. Dans tous les cas, le report est limité à un an. » ([25]).

De même, avant cette réforme, le mécanisme de report en arrière n’était pas plafonné. Afin de réduire son amplitude tant pour des raisons budgétaires que de convergence fiscale avec l’Allemagne – dont le « carry-back » était limité à 511 500 euros imputables sur l’exercice précédent – la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 a plafonné le report en arrière à 1 million d’euros.

L’instauration d’un plafond en valeur absolue de 1 million d’euros revenait de fait à quasiment supprimer le report en arrière pour les plus grandes entreprises, pour lesquelles l’avantage en impôt assuré par l’option présente, en l’état du droit, un intérêt négligeable au regard du montant de leur résultat.

Dès lors, la survenance d’une crise qui impacte profondément les résultats des entreprises, y compris les plus importantes d’entre elles, fait ressurgir l’opportunité de déplafonner, à titre temporaire, le report en arrière dans son montant.

Une extension du nombre d’exercices retenus peut, quant à elle, constituer un assouplissement bienvenu pour les plus petites entreprises en multipliant d’autant la possibilité de reporter en arrière.

Rappelons que cette créance sur l’État est enregistrée sur le plan comptable comme un produit de l’exercice, ce qui permet d’améliorer les ratios financiers de l’entreprise ; elle est en outre mobilisable auprès d’établissements de crédit au moyen d’une cession Dailly, ce qui conduit dans ce cas à un effet immédiat sur sa trésorerie.

Ces constatations ont conduit la Commission européenne à recommander une évolution des pratiques des États membres en matière de traitement fiscal des pertes.

b.   La Commission européenne a très récemment recommandé une approche coordonnée du traitement des pertes des entreprises

La pandémie de Covid-19 a donné lieu, à travers l’Europe, à l’adoption de mesures destinées à soutenir l’économie et à faciliter sa reprise ; la majorité de ces mesures de crise prises à court terme visent à ce que les entreprises disposent de flux de trésorerie suffisants.

Or, comme l’a relevé la Commission européenne dans sa recommandation du 18 mai 2021, le report en arrière de pertes est pertinent pour les « entreprises touchées par la crise, car il entraîne un remboursement d’impôts versés lors d’exercices antérieurs et apporte des liquidités supplémentaires aux entreprises. » ([26]).

Dans cette même recommandation, la Commission considère que « les États membres devraient autoriser les entreprises à reporter leurs pertes au moins sur l’exercice fiscal précédent, à savoir 2019. Toutefois, afin de permettre aux contribuables de déduire l’ensemble de leurs pertes des impôts précédemment versés, les États membres peuvent étendre le report en arrière à trois exercices au maximum, soit jusqu’à 2017. »

La possibilité offerte aux entreprises de demander immédiatement le report en arrière des pertes qu’elles estiment encourir lors de l’exercice fiscal 2021, sans devoir attendre la fin de l’exercice, est en outre préconisée.

II.   Le dispositif proposé

Le dispositif prévu par le présent article assouplit substantiellement – mais temporairement – le mécanisme de report en arrière des déficits en supprimant le plafond en valeur d’une part et en permettant l’imputation sur les 3 exercices précédents d’autre part.

A.   des adaptations À l’Évolution de la situation Économique

1.   Un net assouplissement de la détermination des créances de « Carry back »

Le premier alinéa du I du présent article, par dérogation aux dispositions du premier et du troisième alinéa du I de l’article 220 quinquies du CGI, permet d’imputer le déficit constaté au titre du premier exercice déficitaire clos à compter du 30 juin 2020 et jusqu’au 30 juin 2021 non seulement sur l’exercice précédent, mais également sur l’avant-dernier exercice et, le cas échéant, sur l’antépénultième.

Aussi, une société essuyant des pertes en 2020 pourra opter pour un report en arrière desdites pertes sur les années 2019, 2018 et 2017, si elles ont été imposées à l’IS pour ces exercices.

Cette option pourra être exercée jusqu’à la date limite de dépôt de la déclaration de résultats d’un exercice clos au 30 juin 2021 et au plus tard avant que la liquidation de l’impôt sur les sociétés dû au titre de l’exercice suivant celui au titre duquel l’option exercée ne soit intervenue.

Ce délai d’option dérogatoire doit permettre aux entreprises dont le délai d’option pour le report serait déjà expiré, ou sur le point d’expirer à la date de publication de la présente loi, de formuler une nouvelle option pour bénéficier des dispositions portées par le présent article.

Le troisième alinéa du I du présent article, par dérogation aux dispositions du premier et du troisième alinéa du I de l’article 220 quinquies du CGI, permet l’imputation du déficit d’ensemble constaté au titre du premier exercice déficitaire clos à compter du 30 juin 2020 et jusqu’au 30 juin 2021, sur les bénéfices d’ensemble déclarés ou, en cas de présence d’un groupe fiscalement intégré, sur les bénéfices que la société mère a déclarés au titre des exercices précédant l’application du régime de l’article 223 A du CGI.

Cet alinéa procède donc au déplafonnement en valeur du « carryback », normalement établi à 1 million d’euros, pour les pertes subies au cours de l’exercice comptable 2020.

La créance qui résultera du report en arrière du déficit réalisé dans les conditions prévues par le présent article devra être minorée du montant de l’éventuelle créance de report en arrière déjà liquidée au titre de l’option exercée antérieurement pour le report en arrière de ce même déficit et éventuellement déjà restituée du fait des dispositions de remboursement immédiat portées par la troisième loi de finances rectificative pour 2020. Cette solution logique de concaténation portée par les quatrième et sixième alinéas du I du présent article est destinée à éviter qu’un même déficit ne donne lieu à un double avantage fiscal.

Le cinquième alinéa du I du présent article prévoit, enfin, que l’excédent de bénéfice résultant de l’application de ces dispositions temporaires fait naître au profit de l’entreprise une créance égale au produit de cet excédent par le taux d’impôt sur les sociétés prévu au deuxième alinéa du I de l’article 219 du CGI, dans sa rédaction applicable aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2022, soit 25 %. La justification est la suivante : il s’agit du taux d’imposition des bénéfices sur lesquels la majeure partie des déficits constatés serait imputée si les entreprises n’avaient pas exercé l’option et que les déficits étaient reportés en avant.

2.   Une clarification du régime applicable aux aides versées en 2021 en complément du fonds de solidarité

Le II du présent article vient modifier l’article 1er de la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([27]) en venant préciser que son I :

– s’applique aux aides relatives au fonds de solidarité versées en application du décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ([28]) modifié ainsi qu’en application du décret n° 2020-1049 du 14 août 2020 ([29]) modifié dans leur version applicable à la date d’octroi des aides ;

– ne s’applique pas aux aides destinées à compenser les coûts fixes en application du décret n° 2021-311 du 24 mars 2021 ([30]) ;

– ne s’applique pas aux aides, autres que celles relatives au fonds de solidarité, au bénéfice des personnes physiques et morales exploitant des remontées mécaniques au sens de l’article L. 342-7 du code du tourisme versées en application du décret n° 2021-311 du 24 mars 2021 précité ;

– ne s’applique pas aux aides destinées à tenir compte des difficultés d’écoulement des stocks de certains commerces à la suite de restrictions d’activité versées en application du décret n° 2021-594 du 14 mai 2021([31]), ni aux aides à la reprise versées en application du décret n° 2021-624 du 20 mai 2021 ([32]) ;

La disposition visée par le deuxième alinéa du II du présent article a pour objet d’exonérer d’impôt et de contributions et cotisations sociales les aides d’urgence accordées aux petites entreprises au titre du fonds de solidarité.

Cette exonération a été conçue pour s’appliquer uniquement à ces aides d’urgence versées au titre du fonds de solidarité – cette seule exonération a été déclarée conforme, par la Commission européenne, au droit européen des aides d’État –, non aux aides mises en place postérieurement et également financées par le programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire, qui visent notamment la prise en charge des coûts fixes ou des pertes d’exploitation.

L’aide « coûts fixes »

Instaurée en complément du fonds de solidarité, l’aide dite « coûts fixes » a vocation à couvrir les charges supportées chaque mois par certaines entreprises qui ne parviennent pas à les absorber en raison de la baisse de leur activité due à la crise sanitaire.

Cette aide s’adresse aux entreprises qui réalisent plus d’un million de chiffre d’affaires mensuel et qui :

-          font l’objet d’une mesure d’interdiction d’accueil du public ;

-          ou appartiennent à l’un des secteurs fortement impactés par la crise (secteurs S1) ou à l’un des secteurs connexes à ces derniers (secteurs S1 bis) ;

-          ou exploitent un commerce dans une commune de montagne affectée par la fermeture des remontées mécaniques ou dans un centre commercial ayant fait l’objet d’une interdiction d’accueil du public.

Peuvent également en bénéficier, sans condition de chiffre d’affaires, les entreprises de plus petite taille qui ont des charges fixes très élevées et qui appartiennent à l’un des secteurs suivants : hôtel, restauration traditionnelle et résidences de tourisme des stations de montagne, salles de sport, discothèques, jardins zoologiques, établissements de thermalisme, parcs d’attractions et parcs à thème.

Versée bimestriellement, cette aide s’élève à 70 % du montant des charges fixes pour les entreprises de plus de 50 salariés et à 90 % de ces mêmes charges pour les entreprises de moins de 50 salariés. Elle est plafonnée à 10 millions d’euros au titre du premier semestre 2021.

Ce dispositif est opérationnel depuis le 31 mars 2021.

Cette disposition est de nature à consolider juridiquement l’architecture des aides distribuées au regard du droit européen des aides d’État.

B.   L’impact budgÉtaire et Économique

Le dispositif prévu au présent article, en assouplissant les modalités de calcul de la créance de report en arrière liée à l’exercice situé au cœur de la crise sanitaire, est de nature à consolider les fonds propres des entreprises et à améliorer leur situation financière.

Le coût de cette mesure, dont l’estimation est malaisée mais qui est a été chiffrée à 400 millions d’euros par an pendant 7 ans – soit 2,8 milliards d’euros –, ne constitue selon l’évaluation du présent article qu’un coût en trésorerie pour l’État : la constatation d’une créance de report en arrière d’un montant plus important que celui qui résulterait de l’application des dispositions de droit commun a pour corollaire une diminution de même montant du déficit reportable en avant qui, rappelons-le, n’est pas limité dans le temps.


1.   Un impact en trésorerie très incertain évalué à environ 400 millions d’euros par an entre 2021 et 2027

L’impact budgétaire des dérogations relatives aux modalités de calcul du déficit reportable en arrière présente, selon l’évaluation préalable du présent article, « un coût de trésorerie important de 2021 à 2027, la créance, constituée à la suite du report en arrière du déficit concerné selon des modalités plus avantageuses que celles qui s’appliquent au report en avant des déficits, pouvant être utilisée pour le paiement de l’IS dû au titre des exercices clos au cours des cinq années suivant celle de la clôture de l’exercice au titre duquel l’option a été exercée ou remboursée au titre de ces cinq années. »

S’il est potentiellement important, notamment du fait du déplafonnement en valeur du montant du déficit de l’exercice 2020 reportable en arrière, le coût de la mesure n’est, toujours selon son évaluation préalable, « pas chiffrable, car il dépend non seulement du montant des déficits qui seront constatés au titre des exercices clos à compter du 30 juin 2020 et jusqu’au 30 juin 2021, mais aussi des résultats imposables au titre des exercices suivants. »

L’exposé général des motifs du présent texte se risque en revanche à une estimation de 400 millions d’euros pour 2021, inclus dans la baisse du produit net de l’impôt sur les sociétés de 2,6 milliards d’euros.

En tout état de cause, le coût en trésorerie de cette mesure dépend à la fois du niveau des pertes consolidées des entreprises en 2020 – qui seront probablement très supérieures à celles de l’année 2019 – et de l’exercice de l’option pour le carry-back dont la pertinence dépend de la stratégie fiscale de chaque entreprise.

Impact en trÉsorerie pour l’État
de l’assouplissement des modalitÉs de calcul des crÉances de
« carry back »

(en millions d’euros)

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Total

400

400

400

400

400

400

400

2 800

Source : commission des finances à partir de l’exposé des motifs du présent projet de loi.

Pour autant, si l’État renonce, à travers cet article, à des recettes fiscales contemporaines, il devrait recevoir, à l’avenir, des recettes fiscales d’entreprises qui seront restées à flot et renoueront avec les bénéfices. En effet, toucher au report en arrière de déficits permet de viser les entreprises qui étaient structurellement bénéficiaires dans les exercices qui ont immédiatement précédé 2020, puisque le mécanisme de « carry-back » est pensé autour de la notion d’excédent d’impôt sur les sociétés antérieurement versé.

En outre et conformément aux dispositions du 3° de l’article 
46 quater-0 S de l’annexe III du CGI, un déficit reporté en arrière ne peut plus être reporté en avant, ce qui limite substantiellement le coût budgétaire de la mesure et permet de laisser l’entreprise juge de l’allocation fiscale de ses déficits.

2.   Un soutien d’ampleur apporté aux fonds propres des entreprises et améliorant leur situation financière

Les États utilisent traditionnellement trois types principaux de traitement des pertes à des fins fiscales. Ces pertes peuvent être utilisées lors de l’exercice comptable au cours duquel elles surviennent, de sorte que l’impôt ne soit pas dû pour cet exercice ; les pertes excédentaires peuvent être reportées en avant et être déduites des prochains bénéfices disponibles afin de réduire l’impôt à verser. Elles peuvent également, on l’a vu, être reportées en arrière et déduite des bénéfices totaux de l’exercice fiscal précédent – ou de plusieurs exercices précédents – afin de générer un remboursement d’impôts précédemment versés.

Considéré comme un outil à la disposition des pouvoirs publics, le report en avant des pertes est moins utile pour aider immédiatement des entreprises en difficulté : le contribuable n’obtiendra un avantage en liquidités que lorsqu’il sera à nouveau rentable et imposable. De même, les pertes des exercices antérieurs peuvent être utilisées lors de l’exercice comptable en cours, mais cela ne libérerait des liquidités que si le contribuable réalise, au cours de l’exercice N, des bénéfices.

Le report en arrière des pertes est plus avantageux : il entraîne un remboursement d’impôts versés lors d’exercices antérieurs et peut apporter des liquidités pour les entreprises en cas de cession professionnelle par bordereau Dailly. En outre, il présente l’avantage de ne bénéficier qu’aux entreprises qui étaient rentables dans les années précédant la pandémie de Covid-19 : ainsi, la mesure vise directement les entreprises qui ont eu à souffrir de la situation économique liée à la crise sanitaire.

Comptabilisée en produit – non imposable – cette créance que la société détient sur le Trésor public améliore le résultat de la société, ses capitaux propres et plus généralement l’image globale de ses comptes.

C’est à la suite de ces considérations que la Commission européenne a recommandé aux États membres de mettre en place ou d’assouplir les conditions du report en arrière des déficits. Certains États membres n’ont cependant pas attendu la position de la Commission : ainsi, les Pays-Bas ont étendu la période d’imputation d’un à deux ans, tandis que l’Allemagne a accru le montant du déficit reportable de 1 à 5 millions d’euros – voire 10 millions d’euros pour les groupes – pour les exercices 2020 et 2021 ([33]).

Pour la Commission européenne, cependant, « la mesure devrait être limitée afin d’éviter les conséquences budgétaires excessives sur les budgets nationaux. Une limite de 3 millions d’euros par exercice fiscal déficitaire constituerait un soutien précieux pour les petites entreprises en particulier, tout en faisant en sorte que tous les contribuables en bénéficient dans une certaine mesure. »

Le choix du Gouvernement, plus généreux mais très transitoire car ne concernant qu’un unique exercice déficitaire, permet de faire bénéficier les entreprises – déficitaires – de cette mesure.

*

*     *

La commission est saisie de l’amendement CF124 de M. Éric Coquerel

Mme Sabine Rubin. Nous proposons de supprimer l’article 1er, car il étend, à la demande du MEDEF, le dispositif de carry back : c’est une exonération d’impôt qui ne dit pas son nom et qui n’est vraiment pas opportune alors que les finances publiques ont besoin de recettes.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’article 1er est très important pour la trésorerie à court terme de nos entreprises. Nous en débattons depuis quinze mois ; nous pouvons tous convenir – vous compris – que l’essentiel, pendant la crise, est de maintenir le niveau de trésorerie des entreprises, quelle que soit leur taille, afin de maintenir également le niveau d’emploi.

L’article étend effectivement la durée et le plafond applicables au dispositif de carry back. Cela améliorera notamment les fonds propres d’entreprises de taille intermédiaire (ETI) et de grandes entreprises, ce qui est primordial pour l’emploi dans notre pays. Cet article est donc tout à fait bienvenu, dans la continuité de ce que nous avons voté en 2020.

Avis défavorable.

M. Jean-Paul Dufrègne. Au-delà des prises de position de chacun, combien la mesure coûte-t-elle ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous en avons parlé en PLFR3 pour 2020 : le dispositif ne coûte rien au niveau budgétaire, puisqu’il s’agit de trésorerie ; la mesure précise dont nous parlons, qui va profiter aux ETI et aux grandes entreprises, représente 400 millions d’euros de décalage de trésorerie par an.

M. Jean-Louis Bricout. Quelles sont les entreprises qui vont profiter le plus de la mesure ?

M. le président Éric Woerth. Le rapporteur vient de répondre…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Toutes les entreprises sont concernées ; en complément de ce que nous avons adopté en 2020, le présent article permettra aux ETI et aux grandes entreprises, qui ne pouvaient utiliser que de manière limitée le remboursement immédiat des créances de carry back voté l’an dernier, d’en bénéficier.

Mme Sabine Rubin. Vous parlez des entreprises qui ont besoin de trésorerie, mais est-ce le cas de celles qui versent des dividendes ? Le versement des dividendes est un choix : on peut aussi choisir de conserver les bénéfices en trésorerie.

M. le président Éric Woerth. Les entreprises ne sont pas les ennemies de la République ! Restons raisonnables.

Mme Sabine Rubin. Ce n’est pas ce que je dis.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Premièrement, la distribution de dividendes est la rémunération de l’investissement du capital. Que vous le vouliez ou non, sans distribution de dividendes, pas d’investissement en fonds propres dans une entreprise. C’est mécanique. Vous êtes probablement anticapitaliste, de sorte que ce fonctionnement ne vous plaît pas, mais, dans une société d’économie de marché, l’investissement se rémunère par les dividendes – « dividendes » n’est donc pas un gros mot.

Deuxièmement, par définition, il n’y a pas de distribution de dividendes quand il n’y a pas de trésorerie. Dans le contexte où l’on veut aider les entreprises en manque de trésorerie, la question de la distribution de dividendes ne se pose donc pas. C’est quand les entreprises sont bénéficiaires, quand elles ont des excès de trésorerie, qu’elles peuvent verser des dividendes. Si le carry back leur est nécessaire, c’est qu’elles ne sont pas dans cette situation.

La commission rejette l’amendement CF124.

La commission est saisie de l’amendement CF138 de M. Charles de Courson

M. Charles de Courson. Je suis un peu inquiet de l’estimation du coût en trésorerie de l’article 1er. Selon l’évaluation préalable de l’article, « si la mesure proposée avait été en vigueur pour les déficits au titre des exercices clos en 2019 et si toutes les entreprises concernées avaient fait usage du dispositif de report en arrière, elle aurait eu un coût en trésorerie dont le montant maximum aurait été de l’ordre de 2,3 milliards ».

J’ai donc déposé l’amendement pour savoir quelles entreprises vont avoir recours au carry back selon les estimations gouvernementales, et, par le plafond de 2 millions d’euros que je propose, pour tenter d’en limiter le coût, même en trésorerie, pour l’État. En effet, certaines entreprises – dont des entreprises publiques bien connues – ont des déficits reportés énormes. Vous parlez de 400 millions, monsieur le rapporteur général, mais l’évaluation préalable mentionne bien le montant de 2,3 milliards. On peut fixer le plafond à 3 ou à 4 millions plutôt qu’à 2, mais il faut en tout cas plafonner le coût du dispositif pour éviter qu’il ne soit capté par de très grandes entreprises.

M. le président Éric Woerth. Lors de l’examen du PLFR3 pour 2020 au Sénat, le Gouvernement évaluait le coût de la mesure à 850 millions compte tenu d’un plafond alors proposé à 5 millions d’euros.


M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons eu le même débat l’été dernier : le plafonnement du montant éligible au carry back n’empêche rien, car le déficit que l’on ne peut reporter en arrière peut toujours être reporté en avant, sans limitation de durée. La mesure produirait donc les mêmes effets de décalage de trésorerie, sans présenter le même avantage pour la trésorerie des entreprises. D’où l’intérêt du déplafonnement.

Il ne s’agit pas d’open bar budgétaire, contrairement à ce que dit l’exposé sommaire de votre amendement. Nous souhaitons mettre en avant la mesure la plus propice à l’amélioration des fonds propres des entreprises, et, à court terme, cette mesure est le carry back, qui permet cette amélioration sur six ans. Le carry forward reste tout à fait possible, mais il concerne les moyen et long termes.

Mme Christine Pires Beaune. Je soutiens l’amendement. L’article prévoit de passer d’un plafond d’un million d’euros à une absence de plafonnement, alors qu’il existe sûrement un juste milieu à trouver. Le carry back est une bonne mesure, mais il ne me paraît pas souhaitable de déplafonner totalement le montant reportable, d’autant que l’évaluation préalable est plutôt légère sur ce point et que nous ne disposons pas du détail, par catégorie, des entreprises bénéficiaires de la mesure exceptionnelle que nous avions votée concernant le carry back.

M. le président Éric Woerth. La mesure est circonscrite à une seule année.

La commission rejette l’amendement CF138.

La commission est saisie de l’amendement CF235 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. La neutralisation fiscale et sociale des aides relevant du fonds de solidarité a été la règle à toutes les étapes précédentes, mais ne s’applique pas à des mesures nouvelles comme la prise en charge des frais fixes ou les aides aux exploitants de remontées mécaniques. L’idée est de leur appliquer la même exemption.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous avez raison de distinguer l’aide forfaitaire du fonds de solidarité des autres aides. La Commission européenne a autorisé l’exemption de charges fiscales et sociales de certaines aides : c’est le cas de celles relevant du fonds de solidarité dans sa version originelle, non des autres. Prenons garde de fragiliser cette architecture liée au droit européen. Mais je vous invite à interroger le Gouvernement en séance pour savoir si d’autres aides ne pourraient pas être éligibles à la défiscalisation et à la désocialisation.

Il convient néanmoins de considérer le fonds de solidarité comme un dispositif très atypique, propre à la crise et auquel nous ne devrions plus avoir affaire après celle-ci, par opposition à la défiscalisation et à la désocialisation, outils plus génériques qui peuvent être employés concernant les heures supplémentaires, par exemple.

M. le président Éric Woerth. Je parlais bien des aides ponctuelles, auxquelles nous ne devrions plus non plus avoir affaire après la crise. Le recours au fonds de solidarité a beaucoup évolué, à juste titre, mais les mesures successives doivent être traitées de la même manière du point de vue fiscal et social, et selon le même calendrier, lié à leur durée de vie.

La commission rejette l’amendement CF235.

Elle adopte l’article 1er non modifié.

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*     *

Après l’article 1er

La commission est saisie de l’amendement CF209 de M. Michel Castellani

M. Charles de Courson. L’article 39 B du CGI dispose qu’à la clôture de chaque exercice, la somme des amortissements effectivement pratiqués depuis l’acquisition ou la création d’un élément donné ne peut être inférieure au montant cumulé des amortissements calculés suivant le système linéaire et répartis sur la durée normale d’utilisation. En d’autres termes, si vous ne procédez pas aux écritures comptables, c’est perdu : impossible de procéder rétroactivement.

Le présent amendement aménage les conséquences de l’absence de respect de cette obligation, en permettant aux entreprises situées dans une zone de développement prioritaire de continuer à bénéficier du droit de déduire la fraction des amortissements différés.

En effet, des entreprises très pénalisées par la crise et mises en déficit de ce fait peuvent être amenées à vouloir différer les amortissements pour ne pas faire apparaître de déficits trop importants, d’où notre proposition de modulation.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement vise à permettre aux entreprises corses qui ne se conforment pas à la méthode de calcul en vigueur d’échapper à la sanction. Ce n’est pas possible ! Je suis sûr que vous-même, au fond, n’êtes pas d’accord avec cette proposition.

M. Charles de Courson. Vous n’avez pas bien lu l’amendement. Actuellement, si les amortissements ne sont pas comptabilisés de manière à respecter le minimum requis, soit le montant cumulé de l’amortissement linéaire, ils ne sont plus déductibles. Nous proposons un assouplissement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement propose bien de ne pas sanctionner l’absence de respect des normes. C’est écrit ! Je maintiens mon avis défavorable.


Mme Véronique Louwagie. Lors de l’examen des PLFR pour 2020, j’avais déposé des amendements de même nature qui ne concernaient pas uniquement la Corse. Nous pourrions permettre aux entreprises de ne pas comptabiliser les amortissements suivant le dispositif actuel et ne pas pénaliser celles qui choisissent de retarder le calcul de l’amortissement, par exemple parce que le matériel n’a pas été utilisé de la même manière en 2020. C’est un vrai enjeu.

La commission rejette l’amendement CF209.

La commission est saisie de l’amendement CF89 de M. Éric Coquerel

Mme Sabine Rubin. Nous demandons par cet amendement la suppression du crédit d’impôt recherche, qui est devenu en 2020 la première dépense fiscale du budget de l’État – son coût est de 6,6 milliards –, alors que ni l’État ni la recherche n’ont besoin de telles dépenses.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Défavorable : je ne veux pas que l’on supprime le crédit d’impôt recherche. Mais nous devons continuer de travailler à mieux comprendre son utilisation. Nous y œuvrons avec Francis Chouat et Christine Pires Beaune afin de préparer une communication ensemble à ce sujet dans le cadre du rapport sur l’application des lois fiscales.

Mme Sabine Rubin. Un rapport a montré que le crédit d’impôt recherche n’avait aucun effet significatif sur la valeur ajoutée, l’investissement, l’emploi, l’attractivité de la France, ni même sur la recherche. C’est ce que confirme l’exemple de Sanofi, qui a touché un milliard d’euros et n’a pas trouvé un seul vaccin contre le covid, mais a versé beaucoup de dividendes.

M. le président Éric Woerth. C’est une lecture un peu orientée du rapport…

M. Julien Aubert. Qu’il s’agisse du premier poste de dépenses n’est pas en soi un argument. En suivant ce raisonnement, on supprimerait le financement de l’enseignement scolaire, premier budget de l’État ; ce n’est pas forcément ce que vous voulez, ma chère collègue… Ce n’est pas l’ampleur des montants en jeu qui compte, mais leur utilité.

La commission rejette l’amendement CF89.

La commission est saisie de l’amendement CF64 de Mme Véronique Louwagie

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit du report en avant des déficits. Actuellement, l’imputation du déficit d’un exercice donné sur l’exercice suivant est plafonnée à un million d’euros par an, majorés de 50 % de la fraction du bénéfice supérieure à ce plafond. Compte tenu de l’ampleur des déficits induits par la crise, l’application de cette règle risque de ne pas permettre aux entreprises de reporter tous leurs déficits sur leurs bénéfices à venir. Je propose donc de supprimer ce plafonnement pour les seules entreprises dont les capitaux propres sont négatifs, c’est-à-dire celles qui n’auront pas réalisé de bénéfices à concurrence de leurs déficits antérieurs.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Attention, la mesure pourrait créer une zone grise et favoriser des montages d’optimisation, voire frauduleux. Ne supprimons donc pas le plafond applicable au report en avant, d’autant que ce que nous visons est un effet de court terme sur la trésorerie des entreprises, permis par le report en arrière. Les entreprises fragiles à capitaux propres négatifs ne seront pas redevables de l’impôt sur les sociétés dès qu’elles seront de nouveau bénéficiaires, puisque nous déplafonnons le carry back. Il serait un peu baroque de proposer aussi le déplafonnement du carry forward.

Mme Véronique Louwagie. Il n’est pas du tout dans mon intention de permettre des montages frauduleux. S’il faut des dispositifs pour mieux encadrer ma proposition, j’y suis tout à fait favorable. Mais c’est déjà le sens de la limitation aux entreprises à capitaux propres négatifs, et l’enjeu est réel.

La commission rejette l’amendement CF64.

La commission est saisie de l’amendement CF65 de Mme Véronique Louwagie

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit également de supprimer le plafonnement applicable aux déficits, mais uniquement concernant leur imputation sur les plus-values issues des opérations de réévaluation permises en 2020, constatées au terme d’un exercice clos du 31 décembre 2020 au 31 décembre 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il n’est pas nécessaire d’aller plus loin que l’article 1er, qui s’ajoute à la neutralisation fiscale que nous avons votée pour les plus-values liées à une réévaluation et qui forme avec elle un environnement fiscal propice.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF65.

La commission est saisie de l’amendement CF90 de Mme Sabine Rubin

Mme Sabine Rubin. Encore un amendement sous-tendu par une lecture assez orientée de l’économie… Il vise à taxer les multinationales à hauteur de leur bénéfice réellement réalisé en France, comme le proposent l’association ATTAC et l’économiste Gabriel Zucman. Le détournement des recettes publiques en France est estimé au total à un montant compris entre 80 et 118 milliards d’euros par an, des sommes qui seraient bien utiles vu l’inquiétude que suscite le déficit. On ne peut que noter l’inefficacité de l’action de l’État lorsqu’il s’agit de récupérer cet argent.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Voilà qui me donne l’occasion de saluer les avancées opérées par le G7 finances vers un taux d’imposition minimum de 15 % au niveau mondial, un progrès considérable qu’il ne faut pas minimiser, que l’on pensait impossible il y a encore quelques années et qui doit beaucoup au travail de la France. Cela, au moins, est concret et possible.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF90.

La commission est saisie des amendements identiques CF14 de Mme Valérie Bazin-Malgras, CF15 de Mme Emmanuelle Anthoine, CF22 de Mme Émilie Bonnivard, CF35 de M. Martial Saddier, CF72 de M. Paul-André Colombani, CF129 de Mme Marie-Christine Dalloz, CF141 de M. Benoit Simian, CF156 de M. Jacques Cattin, CF188 de M. Michel Castellani et CF227 de M. Julien Aubert.

Mme Véronique Louwagie. Le dispositif de déduction pour épargne de précaution (DEP) est très apprécié du monde agricole et très utile aux exploitations pour lisser des résultats qui peuvent être fluctuants du fait d’une crise climatique, d’une crise sanitaire ou d’autres facteurs. Or il n’est ouvert qu’aux exploitations assujetties à l’impôt sur le revenu, et non à celles qui paient l’impôt sur les sociétés. Nous proposons donc d’étendre le bénéfice de la DEP à toutes les exploitations agricoles, y compris celles qui sont assujetties à l’impôt sur les sociétés. C’est un amendement qui revient régulièrement, parce qu’il répond à une réelle attente du monde agricole, ainsi qu’à une évolution du modèle économique des exploitations vers des sociétés comprenant plusieurs associés.

M. Julien Aubert. Je précise que le bénéfice de la déduction serait étendu aux sociétés exerçant une activité agricole très prépondérante, c’est-à-dire représentant plus de 90 % de leur chiffre d’affaires. Il est vrai que nous avons déjà eu ce débat dans l’hémicycle, mais je trouve qu’il y a une contradiction à pousser les exploitations agricoles à opter pour l’impôt sur les sociétés et, dans le même temps, à ne pas leur accorder de déduction. Je vois là des signaux contradictoires, qui brouillent le message de l’État.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons eu ce débat tout au long de l’année 2020 et je suis toujours défavorable à cette proposition. Les exploitations agricoles ont le choix entre l’imposition sur le revenu ou l’imposition sur les sociétés, chacune ayant des avantages et des inconvénients. Si, je vous l’accorde, le système fiscal est parfois complexe ou manque de lisibilité, en l’occurrence, ce que vous proposez reviendrait à accorder un double avantage à une configuration résultant d’un libre choix.

La commission rejette les amendements identiques CF14, CF15, CF22, CF35, CF72, CF129, CF141, CF156, CF188 et CF227.

La commission est saisie des amendements identiques CF230 du président Éric Woerth et CF63 de Mme Véronique Louwagie.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de faciliter le changement d’activité d’une entreprise en permettant le report déficitaire dès lors qu’il s’agit des mêmes actionnaires et sous réserve que l’on contrôle a posteriori qu’il n’y a pas eu d’abus ou de fraude.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce que vous proposez, c’est de supprimer l’agrément ministériel. Prenons donc le problème à l’envers : cet agrément est-il un frein ou une lourdeur, et peut-on s’en passer ? Après un examen approfondi, je pense que des améliorations ont été notées dans sa délivrance, grâce à l’action des services déconcentrés de l’État : il y a plus de réactivité et de fluidité que par le passé. Je suis d’accord pour appeler à encore plus d’efficacité, mais l’agrément me semble nécessaire.

Avis défavorable.

M. Jean-Paul Mattei. En pratique, obtenir l’agrément est assez long. En outre, c’est source d’insécurité juridique : on risque toujours un contrôle fiscal a posteriori si l’on n’a pas respecté les conditions. La suppression de l’agrément préalable assurerait davantage de lisibilité. Je trouve ces amendements pertinents, surtout dans le contexte actuel. De surcroît, la disposition est bien encadrée et conçue pour éviter les effets d’aubaine du type cessions de titres ou chasse aux déficits. Il serait dommage de ne pas l’adopter.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’avais initialement envisagé d’en appeler à la sagesse de la commission. Si je ne l’ai pas fait, c’est parce que les transferts de déficit sont une matière sensible. Il faut conserver un contrôle public dessus. On pourrait certes s’inscrire dans la logique de la loi ESSOC, la loi pour un État au service d’une société de confiance, et supprimer les agréments pour privilégier le contrôle a posteriori ; mais on pourrait tout aussi bien fonctionner par rescrits. Pour ma part, il me semble préférable d’opérer le contrôle en amont.

Mme Véronique Louwagie. D’un côté, le Gouvernement incite les entreprises à évoluer, à modifier leur activité, à s’adapter à la conjoncture, et, de l’autre côté, il ne veut pas les accompagner et faciliter les transferts d’activité. N’est-ce pas contradictoire ?

M. le président Éric Woerth. D’autant qu’il ne s’agit pas d’effacer les déficits, mais de remédier aux lourdeurs administratives. Il faut un contrôle, j’en suis d’accord, puisqu’il s’agit d’impôt. Nous ne souhaitons pas l’empêcher, nous proposons simplement de supprimer l’agrément préalable dès lors que certaines conditions sont remplies. De surcroît, la disposition est bornée dans le temps.

M. Charles de Courson. Je ne comprends pas la position du rapporteur général. Les procédures d’agrément préalable sont sources de lourdeur et de lenteur ; la réorganisation des entreprises s’en trouve contrecarrée. Quel risque courons-nous en adoptant ces amendements ? Que certains abusent ? Eh bien, dans ce cas, on y remédiera lors du contrôle a posteriori ! Le danger me semble très limité.

La commission rejette les amendements identiques CF230 et CF63.

M. le président Éric Woerth. Ils ont été rejetés, mais la réflexion peut encore avancer…

La commission est saisie de l’amendement CF184 de M. Michel Castellani.

M. Charles de Courson. Le crédit d’impôt pour certains investissements réalisés et exploités en Corse (CIIC), créé par la loi de 2002 relative à la Corse, est un dispositif fiscal efficace qui permet de soutenir les PME et TPE corses et les aide à se développer. À l’initiative de nos collègues corses, nous avons mis un terme dans la loi de finances pour 2019 à une forme de détournement du dispositif en excluant les meublés de tourisme du bénéfice du CIIC. Nous avons toutefois commis une petite erreur, puisqu’il s’agissait de cibler uniquement les personnes qui ne font pas de la location de meublés de tourisme une activité professionnelle. L’objet du présent amendement est de ne pas exclure du bénéfice du CIIC, dans le cadre de son prolongement jusqu’en 2023 ou 2025, les établissements que l’on pourrait qualifier de « petites » résidences de tourisme.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avions débattu de cette question, en présence de Michel Castellani, lors de l’examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020. Je me souviens fort bien que le Gouvernement s’était engagé à la régler par voie réglementaire et que l’amendement avait été retiré. Je propose donc que nous regardions d’ici à la séance si l’engagement a bien été tenu et, dans le cas contraire, que nous en rediscutions avec le ministre.

L’amendement CF184 est retiré.

La commission est saisie des amendements CF185 et CF183 de M. Michel Castellani.

M. Charles de Courson. L’amendement CF185 a pour objet d’accroître les taux applicables au dispositif fiscal du CIIC afin d’apporter une réponse à la hauteur des enjeux et du contexte auquel nous devons faire face.

L’amendement CF183, de portée plus modeste, vise à appliquer le taux de 30 % aux entreprises de moins de 20 salariés – contre 11 actuellement –, et cela afin d’inclure l’ensemble des commerces et sociétés intéressées.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons déjà augmenté les taux dans une loi de finances rectificative pour 2020. Je pense que nous pouvons en rester là.

Avis défavorable sur les deux amendements.

La commission rejette successivement les amendements CF185 et CF183.

La commission est saisie des amendements identiques CF16 de Mme Valérie Bazin-Malgras, CF17 de Mme Emmanuelle Anthoine, CF23 de Mme Émilie Bonnivard, CF26 de Mme Lise Magnier, CF36 de M. Martial Saddier, CF73 de M. Paul-André Colombani, CF133 de Mme Marie-Christine Dalloz, CF142 de M. Benoit Simian, CF158 de M. Jacques Cattin, CF189 de M. Michel Castellani et CF228 de M. Julien Aubert.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’assouplir les conditions d’utilisation de la déduction pour aléas (DPA).

M. Julien Aubert. De fait, les sommes qui ont été épargnées au titre de la DPA sont parfois bloquées sur des comptes bancaires et ne peuvent être utilisées. Les conditions pour débloquer ces fonds sont beaucoup plus restrictives que celles qui régissent l’utilisation de la DEP. En raison des effets économiques dramatiques de la crise actuelle, nous proposons de rendre possible la mobilisation de cette épargne jusqu’au 31 décembre 2021. Cette mesure est très attendue par les départements agricoles.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je m’étais déclaré favorable à un assouplissement de la DPA lors de l’examen du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2020 parce qu’il s’agissait de faire face à un aléa économique. Le problème, cette année, c’est le gel. Il s’agit d’un aléa naturel, et non économique, qui entre tout à fait dans le cadre de la DPA – je dirais même que c’est la raison d’être de celle-ci. Si, j’en suis d’accord, il convient, dans un certain nombre de cas, d’apporter des assouplissements aux conditions d’utilisation de la DPA afin de les rapprocher de celles de la DEP, cela ne me semble pas nécessaire en l’espèce, puisqu’il s’agit de dommages aux cultures. L’application de la règle en vigueur suffit.

Avis défavorable.

M. Julien Aubert. L’année dernière, il y avait la crise sanitaire. Or il est indiqué que, pour apprécier la baisse de la valeur ajoutée, « celle-ci doit être réalisée dans des conditions comparables à celles des trois exercices de référence retenus ». Les conditions d’exploitation de ces derniers mois seront très difficiles à comparer avec celles des années précédentes : il va falloir apprécier une baisse de la valeur ajoutée entre une année de crise économique et une année marquée par le gel ! Si je comprends l’argument comptable, je trouve que tout cela est un peu compliqué. Dès lors que l’objectif est d’aider les agriculteurs, ne serait-il pas plus sage de simplifier les choses – d’autant qu’il s’agit d’un dispositif qui a vocation à s’éteindre ?

La commission rejette les amendements identiques CF16, CF17, CF23, CF26, CF36, CF73, CF133, CF142, CF158, CF189 et CF228.

La commission est saisie de l’amendement CF211 de M. Christophe Jerretie.

M. Christophe Jerretie. Cet amendement va dans le même sens que les précédents : il s’agit de proroger la DPA jusqu’au 31 décembre 2021. Pour les agriculteurs, l’aléa climatique est aussi un aléa économique. Une enveloppe de 350 millions d’euros est prévue ; je pense qu’il est possible de faire un effort supplémentaire. Il serait bon d’en débattre dans l’hémicycle avec le ministre et que nous consolidions l’offre que nous faisons aux agriculteurs, tout en leur permettant de transformer l’essai de la transformation écologique de leurs exploitations.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

Je précise néanmoins que je m’engage à examiner, d’ici la séance, les conditions d’un éventuel assouplissement en cas d’aléa économique à l’aune de ce que nous avions fait l’année dernière. N’oublions pas non plus que des mesures d’aide d’urgence sont prévues dans le cadre de la deuxième partie du présent projet de loi pour faire face à l’épisode de gel, avec une ouverture de crédits à hauteur de 350 millions d’euros.

M. le président Éric Woerth. C’est précisément pourquoi il semblerait logique d’assouplir les dispositifs existants…

M. Charles de Courson. D’autant que ces mesures coûtent trois caramels mous. Vu le montant de l’impôt sur le revenu payé par les viticulteurs – puisque ce sont essentiellement eux qui sont concernés –, ce n’est pas ça qui va nous ruiner !

La commission rejette l’amendement CF211.

La commission est saisie de l’amendement CF97 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Tirant inspiration de la contribution extraordinaire sur les bénéfices exceptionnels réalisés pendant la première guerre mondiale, instaurée par les parlementaires de la IIIe République, nous souhaitons créer une taxe exceptionnelle sur les profiteurs de crise, c’est-à-dire sur les entreprises qui ont tiré bénéfice de la crise. Nous proposons donc de taxer à 50 % le surplus de bénéfices réels réalisés pendant la crise, au regard du résultat sur la même période l’année précédente. Cette taxe serait très ciblée, puisqu’elle s’appliquerait aux entreprises de plus de 500 salariés réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 100 millions d’euros. Je vous remercie de prendre en considération cette proposition.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Mais je la prends en considération, comme tous les amendements, madame Rubin !

Je ne considère pas qu’il y ait eu des profiteurs de la crise. Je pense que certaines entreprises ont réussi à maintenir de l’activité, voire à dégager des bénéfices et j’en suis heureux pour elles, car cela va leur permettre d’investir et d’embaucher ; ce seront les pionniers de la relance. Comptons donc sur elles, au lieu de les surtaxer.

Avis défavorable.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit d’entreprises qui ont fait des bénéfices grâce à la crise. Elles ont été favorisées par rapport aux autres, qui en ont souffert, et le paiement d’une taxe exceptionnelle permettrait d’assurer une redistribution. Il s’agit d’une mesure d’équité.

M. le président Éric Woerth. L’équité est dans le système, madame Rubin, puisque ces entreprises paieront des impôts quand les autres toucheront des aides. En d’autres termes, les unes paieront les aides des autres par l’impôt – qui est déjà très élevé.

La commission rejette l’amendement CF97.

Article 2
Reconduction de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la reconduction du dispositif de prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, exonérée d’impôt sur le revenu et de toutes cotisations et contributions sociales, versée aux salariés par leurs employeurs entre le 1er juin 2021 et le 31 mars 2022.

Le plafond d’exonération est fixé à 1 000 euros par bénéficiaire mais peut être relevé à 2 000 euros pour les salariés des entreprises ayant conclu un plan d’intéressement ou s’étant engagées à mettre en place des actions de valorisation des salariés dits de « deuxième ligne ».

Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales a créé une prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, versée aux salariés par leur employeur entre le 11 décembre 2018 et le 31 mars 2019 et exonérée d’impôt sur le revenu et de toutes cotisations et contributions sociales, dans la limite de 1 000 euros par bénéficiaire.

L’article 7 de la LFSS pour 2020 a reconduit, à compter du 1er janvier 2020, la possibilité de verser une telle prime exonérée jusqu’au 30 juin 2020, en la conditionnant à la conclusion d’un accord d’intéressement au sein de l’entreprise.

L’ordonnance du 1er avril 2020 modifiant la date limite et les conditions de versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat a supprimé la condition obligatoire relative à l’existence d’un accord d’intéressement pour le versement de la prime exonérée et a inscrit les « conditions de travail liées à l’épidémie de covid-19 » comme nouveau critère de modulation du montant de la prime attribuée. Le plafond du montant exonéré d’impôt, de cotisations et de contributions de la prime a été relevé à 2 000 euros pour les salariés des entreprises ayant conclu un accord d’intéressement. La date limite de versement de la prime a été portée au 31 août 2020.

L’article 3 de la loi du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a repoussé la date limite de versement de cette prime exceptionnelle au 31 décembre 2020.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission des finances a adopté cet article sans modification.

I.   L’État du droit

Hors exceptions liées à des situations particulières ([34]), les primes versées par l’employeur sont considérées comme des compléments de rémunération imposables à l’impôt sur le revenu (articles 79 et 82 du code général des impôts ­ CGI) et soumis aux cotisations sociales (article L. 242-1 du code sécurité sociale) et contributions sociales (notamment article L. 136-1-1 du Code de la sécurité sociale pour la contribution sociale généralisée). Une exonération temporaire, dont l’objectif est de renforcer le pouvoir d’achat des ménages, a été créée en 2018.

A.   Une prime exceptionnelle de pouvoir d’achat crÉÉe dans le cadre des mesures d’urgence À caractÈre Économique et social

Dans le contexte de la crise des « gilets jaunes », la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales (MUES) a créé un dispositif dérogatoire au droit commun de prime exceptionnelle exonérée d’impôt sur le revenu, de toute cotisation sociale et de toute contribution, dans la limite de 1 000 euros par salarié, versée par l’employeur.

1.   Une prime au champ d’application très large

● Afin de garantir un gain de pouvoir d’achat au plus grand nombre de salariés, la loi MUES a prévu des conditions d’ouverture élargies pour le versement de la prime exonérée : elle pouvait être versée, par l’employeur, aux salariés de toutes les entreprises, y compris des entreprises publiques et des établissements industriels et commerciaux des collectivités territoriales ([35]).

L’exonération portait sur l’impôt sur le revenu, sur toutes les cotisations sociales et contributions d’origine légale ou conventionnelle ainsi que sur plusieurs participations, taxes et contributions.

Prime exceptionnelle de pouvoir d’achat
Contributions et cotisations sur lesquelles portait l’exonération

– cotisations (parts employeur et salariés) de sécurité sociale y compris, le cas échéant la cotisation complémentaire au régime local d’Alsace-Moselle ;

– cotisations (parts employeur et salariés) aux régimes de retraite complémentaire, y compris l’Association pour la gestion du fonds de financement (AGFF) et l’Association pour l'emploi des cadres (APEC) ;

– cotisations (employeur et salariés) aux régimes d’assurance chômage y compris Assurance garantie des salaires (AGS) ;

– contribution solidarité autonomie ;

– contribution de versement transport ;

– contribution au dialogue social ;

– contributions dues au Fonds national d’aide au logement (FNAL) ;

– contribution sociale généralisée (CSG) et contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ;

– taxe sur les salaires ;

– taxe d’apprentissage et contribution supplémentaire à l’apprentissage, contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance ;

– participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue ;

– contribution dédiée au financement du compte personnel de formation ;

– contribution patronale au titre de la formation professionnelle en alternance ;

– participations des employeurs (agricoles et non agricoles) à l’effort de construction ;

– le cas échéant, contributions résultant d’accords conventionnels de branche.

Afin de ne pas pénaliser les salariés bénéficiaires de certains avantages sociaux, la prime était exclue des ressources prises en compte pour le calcul de la prime d'activité.

● La loi MUES a posé plusieurs conditions au versement de cette prime, tout en permettant une certaine souplesse d’application :

– l’exonération d’impôt et de cotisations sociales était applicable dans la limite de 1 000 euros par salarié : une prime d’un montant supérieur pouvait être versée par l’employeur mais la fraction supérieure à 1 000 euros ne bénéficiait pas des exonérations prévues ;

– afin de cibler le dispositif, seuls les salariés, dont la rémunération était inférieure à trois fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), pouvaient toucher cette prime exceptionnelle, ce qui permettait à 90 % des salariés d’en bénéficier potentiellement ;

– le versement de la prime était limité dans le temps : l’exonération était applicable aux primes versées entre le 11 décembre 2018 et le 31 mars 2019 aux salariés présents le 31 décembre 2018 dans l’entreprise ou à la date du versement de la prime si elle était antérieure au 31 décembre 2018 ;

– l’employeur pouvait verser la prime soit à l’ensemble des salariés de l’entreprise, soit à ceux dont la rémunération était inférieure à un certain plafond. Ainsi, l’exclusion de certains salariés du dispositif ne pouvait se faire que sur des critères de rémunération, le plafond retenu pouvant être différent de celui de 3 fois le SMIC qui déterminait l’éligibilité légale au dispositif ;

– le montant de la prime ne pouvait être modulé entre les bénéficiaires qu’en fonction de trois critères : le niveau de rémunération, la durée de présence effective au sein de l’entreprise en 2018 et la durée du travail prévue par le contrat de travail ;

– pour éviter les effets d’aubaine, cette prime ne pouvait se substituer à aucun autre élément de rémunération ;

– enfin, le montant de la prime, l’éventuel plafond pour les bénéficiaires et la modulation de son niveau devaient faire l’objet d’un accord d’entreprise. Toutefois, ces critères pouvaient également être fixés par une décision unilatérale de l’employeur prise avant le 31 janvier 2019, sous réserve d’une information du comité social et économique, ou, le cas échéant, du comité d’entreprise, des délégués du personnel ou de la délégation unique du personnel, avant le 31 mars 2019, date de fin du bénéfice de l’exonération.

Ce dispositif était applicable en métropole, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

2.   Un dispositif jugé efficace

D’après les chiffres communiqués par le Gouvernement, 4,8 millions de salariés, travaillant dans plus de 400 000 établissements ont reçu une prime exceptionnelle exonérée au titre de la loi MUES, d’un montant moyen de 401 euros. Au total, 2,2 milliards d’euros de primes ont été versés par les entreprises entre le 11 décembre 2018 et le 31 mars 2019.

30 % des salariés ayant perçu la prime ont reçu le montant maximal de 1 000 euros et moins de 1 % des salariés ayant bénéficié de ce dispositif ont reçu une prime inférieure à 100 euros ([36]).

L’INSEE ([37]) a montré que les grandes entreprises ont particulièrement utilisé ce dispositif : 58 % des établissements de 1 000 salariés ou plus ont versé une prime exceptionnelle à leurs salariés. En revanche, ces entreprises ont souvent fixé un plafond de rémunération inférieur à 3 SMIC pour déterminer le nombre de bénéficiaires de la prime, ce qui explique que 39 % des salariés de l’ensemble des établissements de 1 000 salariés ou plus ont bénéficié de la prime.

Il faut également souligner que les montants de prime ont été en moyenne inférieurs dans les plus grandes entreprises (456 euros) que dans celles de moins de 19 salariés (524 euros pour les établissements de moins de 10 salariés et 462 euros pour les établissements de 10 à 19 salariés). Les établissements de taille intermédiaire (entre 20 et 49 salariés) ont versé des montants de primes nettement inférieurs (voir tableau infra).

Le secteur de la finance et de l’assurance, un secteur dans lequel les salaires sont habituellement plus élevés qu’en moyenne, est celui qui a versé le plus de primes (35 % des établissements de ce secteur ont recouru au dispositif) pour un montant moyen le plus élevé (692 euros). À l’inverse, les secteurs du commerce, du transport, de certaines activités de services ainsi que de l’industrie agroalimentaire ont moins versé de primes et pour des montants moyens plus modestes.

CaractÉristiques des versements de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat par taille d'Établissement et secteur d'activitÉ

 

Établissements versant la prime (en %)

Salariés bénéficiaires de la prime (en %)

Montant moyen de la prime par bénéficiaire (en euros)

parmi ceux éligibles dans les établissements la versant

dans l'ensemble des établissements

Taille de l'établissement

Moins de 10 salariés

17

88

15

524

De 10 à 19 salariés

29

83

24

462

De 20 à 49 salariés

33

80

26

398

De 50 à 249 salariés

41

78

32

361

De 250 à 999 salariés

51

77

39

391

1 000 salariés ou plus

58

67

39

456

Secteur d'activité de l'établissement

Énergie, eau, déchets

26

76

20

516

Industries agroalimentaires

10

97

10

363

Cokéfaction et raffinage

29

92

27

630

Biens d'équipements

30

85

26

441

Matériels de transport

33

89

29

412

Autres branches industrielles

26

89

23

443

Construction

18

80

14

481

Commerce

20

86

17

326

Transport

22

82

18

318

Hébergement-restauration

11

72

8

307

Information-communication

18

47

9

525

Services financiers et assurances

35

90

31

692

Services immobiliers

14

77

11

448

Activités scientifiques et techniques

21

69

15

486

Services administratifs et de soutien

11

69

7

342

Services aux ménages

10

68

7

393

Ensemble

18

79

14

419

Source : INSEE.

Lecture : dans les établissements de 1 000 salariés ou plus ayant eu recours au dispositif de prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, 67 % des salariés éligibles à la prime en ont effectivement bénéficié.

Champ : France hors Mayotte, ensemble des établissements du secteur marchand non agricole employant un salarié au T1 2018 ou au T1 2019.

L’INSEE a identifié des effets d’aubaine pour les entreprises qui ont versé la prime exceptionnelle : les salaires (hors prime exceptionnelle) dans les établissements ayant versé la prime ont plus faiblement progressé entre le premier trimestre 2018 et le premier trimestre 2019 que dans les établissements qui ne l’ont pas fait (écart de dynamisme de 0,4 point). Cela signifie qu’une partie du montant de la prime aurait probablement été versée sous une forme différente, et, par conséquent, que l’effet de la prime exceptionnelle sur la hausse des rémunérations est inférieur au montant versé par les entreprises au titre de cette prime.

Ces effets d’aubaine liés à la mise en place de la prime restent limités : en fonction des modèles utilisés, ils représenteraient entre 0,3 point (soit 15 %) et 0,6 point (soit 40 %) de la croissance annuelle des salaires au premier trimestre directement imputables à la prime ([38]). Ces effets d’aubaine se traduiraient principalement par des revalorisations salariales plus faibles qu’attendues sur le salaire de base ou sur les primes perçues chaque mois plutôt que par une réduction des composantes irrégulières de la rémunération (autres primes par exemple).

B.   La reconduction du versement de la prime exceptionnelle par la LFSS de 2020

Suite aux annonces du Président de la République lors de la conférence de presse du 25 avril 2019 qui a clos le « Grand débat », la prime exceptionnelle a été reconduite en 2020, en la conditionnant à la conclusion d’un accord d’intéressement au sein de l’entreprise.

1.   Une prime conditionnée à la mise en place d’un accord d’intéressement dans l’entreprise

L’article 7 de la loi du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale a prévu la reconduction du versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat en 2020, entre le 1er janvier 2020 et le 30 juin 2020.

 La prime reconduite en 2020 a conservé les principales caractéristiques de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat créée en 2018 : mêmes exonérations d’impôt, de cotisations et de contributions sociales, applicables dans la limite de 1 000 euros, aux primes versées aux salariés dont la rémunération est inférieure à 3 SMIC ; modulation du montant de la prime possible sous les mêmes conditions qu’en 2018-2019 ; interdiction de substituer la prime à un élément de rémunération ; accord d’entreprise ou décision unilatérale de l’employeur sous condition pour fixer le montant de la prime, l’éventuel plafond pour les bénéficiaires et la modulation de son niveau ; même application géographique, y compris outre-mer.

● La principale modification est celle du conditionnement de l’octroi de la prime exceptionnelle à la mise en œuvre préalable d’un plan d’intéressement dans l’entreprise, afin d’inciter au développement des accords d’intéressement dans les entreprises.

Cette condition relative à l’accord d’intéressement n’était requise ni pour les établissements ou service d’aide par le travail (ESAT), ni pour les associations et fondations à but non lucratif et reconnues d’utilité publique.

● De plus, l’article 7 de la LFSS pour 2020 a élargi le champ des bénéficiaires potentiels de la prime :

– aux salariés mis temporairement à disposition d’une entreprise utilisatrice, au sens de l’article L. 1251-1 du Code du travail ;

– aux travailleurs handicapés bénéficiant d’un contrat de soutien et d’aide par le travail et relevant d’un ESAT ;

– aux agents relevant d’un établissement public, administratif ou industriel et commercial, au moment du versement de la prime quel que soit leur statut (salariés, contractuels de droit public ou privé, fonctionnaires) ([39]).

● Enfin, l’exclusion de la prime des ressources prises en compte pour le calcul de la prime d’activité a été élargie à celles ouvrant droit à l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

2.   Les modifications apportées par ordonnance pendant la crise sanitaire

Dans le cadre des mesures d’urgence relatives à l’épidémie de covid-19, les conditions de versement de la prime ont été assouplies par l’ordonnance n° 2020-385 du 1er avril 2020 modifiant la date limite et les conditions de versement de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat.

● En premier lieu, l’ordonnance a supprimé la mise sous condition de l’octroi de la prime à la signature d’un accord d’intéressement dans l’entreprise ou l’établissement public. Ainsi, tous les établissements ont eu la possibilité de verser cette prime exceptionnelle exonérée dans la limite de 1 000 euros par salarié.

Afin de conserver le caractère incitatif de la mise en œuvre d’un accord d’intéressement, le plafond du montant exonéré de la prime versée a été relevé à 2 000 euros pour les salariés dont les employeurs ont mis en œuvre un plan d’intéressement. La possibilité de conclure un accord d’intéressement dans les conditions dérogatoires au droit commun (durée de 1 à 3 ans) a été reportée au 31 août 2020.

● En deuxième lieu, l’ordonnance a ajouté un nouveau critère de modulation du montant de la prime attribuée dans l’entreprise, celui « des conditions de travail liées à l’épidémie de covid-19 ». Comme c’était déjà le cas pour les critères de modulation préexistants, cela ne signifiait pas que la prime pouvait être versée uniquement aux salariés particulièrement mobilisés pendant l’épidémie : la prime devait toujours bénéficier à l’ensemble des salariés à l’exception de ceux dont la rémunération était supérieure à un plafond, aucun autre critère ne pouvant servir de base d’exclusion du dispositif ([40]).

● Enfin, la date limite de versement de la prime a été repoussée au 31 août 2020. L’article 3 de la loi du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 (LFR 3) a prorogé cette date limite de versement au 31 décembre 2020.

3.   Le succès de la prime exceptionnelle pour le pouvoir d’achat en 2020

D’après l’évaluation préalable du présent article, 3,1 milliards d’euros de primes exceptionnelles ont été distribués en 2020 à près de 5 millions de salariés, pour un montant moyen de 590 euros. Le nombre de salariés ayant bénéficié d’une prime exceptionnelle en 2020 est à peu près le même qu’en 2018-2019 (sur une période d’application plus de trois fois plus longue mais qui est caractérisée par des conditions macroéconomiques très particulières). En revanche, le montant moyen est nettement supérieur en 2020 (+ 190 euros).

L’assouplissement des conditions de versement de la prime semble avoir eu un impact significatif : si le montant mensuel moyen de prime s’établissait entre 140 et 185 millions d’euros durant les quatre premiers mois de l’année, il a fortement augmenté en mai pour atteindre 502 millions d’euros, avant de rester à des niveaux supérieurs à 460 millions d’euros jusqu’en juillet puis de diminuer lentement.

L’évaluation préalable du présent article précise que 78 % des salariés bénéficiaires ont bénéficié d’un versement de prime exceptionnelle sur l’ensemble de période 2018-2020, tandis que 18 % des salariés ont touché un versement de la prime sur chacune des périodes d’ouverture et que 4 % des salariés ont perçu plus de deux versements.

II.   Droit proposÉ

Le Gouvernement propose, en accord avec les partenaires sociaux, de reconduire la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat en 2021. Outre la poursuite du développement des accords d’intéressement dans les entreprises, le dispositif prévu par le présent article a pour objectif de favoriser l’engagement d’actions de valorisation des salariés de la « deuxième ligne » au sein des entreprises.

A.   La reconduction du dispositif de prime exceptionnelle de pouvoir d’achat en 2021

Le présent article prévoit que la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat peut à nouveau être versée entre le 1er juin 2021 et le 31 mars 2022 ( du II).

1.   Des caractéristiques identiques aux primes exceptionnelles de pouvoir d’achat versées en 2018-2019 et 2020

La prime reconduite en 2021 conserve les principales caractéristiques des primes exceptionnelles de pouvoir d’achat en vigueur en 2018-2019 puis en 2020.

● Le champ des bénéficiaires potentiels est le même que celui retenu pour la prime versée en 2020. Ainsi, sont concernés :

– les salariés ou les agents d’employeurs de droit privé, d’établissements publics à caractère industriel et commercial, ou d’établissements publics administratifs lorsqu’ils emploient du personnel de droit privé, mentionnés à l’article L. 3311-1 du Code du travail (I). Les salariés doivent être liés à l’entreprise par un contrat de travail et les agents publics doivent relever de l’établissement public à la date de versement de la prime ou à la date de dépôt de l’accord d’entreprise ou de groupe ou de la décision unilatérale mentionnée infra ;


– les salariés mis temporairement à disposition d’une entreprise utilisatrice, au sens de l’article L. 1251-1 du Code du travail (I). Les conditions dans lesquelles la prime comprend les salariés mis temporairement à disposition d’une entreprise utilisatrice sont les mêmes qu’en 2020. Ainsi, l’entreprise utilisatrice doit informer l’entreprise de travail temporaire aux services de laquelle elle a recours qu’elle attribue la prime à ses salariés et c’est l’entreprise de travail temporaire qui verse la prime selon les conditions et les modalités fixées par l’accord ou la décision de l’entreprise utilisatrice ;

–  les travailleurs handicapés liés à un ESAT qui bénéficient d’un contrat de soutien et d’aide par le travail (I).

● Le V prévoit que l’exonération porte sur l’impôt sur le revenu, et sur les mêmes cotisations sociales et contributions d’origine légale ou conventionnelle, participations, taxes et contributions que pour la prime créée en 2018 et reconduite en 2020 (voir supra). Les conditions d’application de l’exonération sont identiques :

– ces exonérations sont applicables dans la limite d’un plafond de 1 000 euros et pour les seules primes versées aux salariés dont la rémunération est inférieure à 3 SMIC (V) ;

–  l’employeur peut verser la prime soit à l’ensemble des salariés de l’entreprise, soit à ceux dont la rémunération est inférieure à un plafond (I) ;

– le montant de la prime ne peut être modulé entre les bénéficiaires qu’en fonction de trois critères : le niveau de rémunération, la durée de présence effective au sein de l’entreprise au cours de l’année écoulée et la durée du travail prévue par le contrat de travail – les congés maternité, paternité, adoption et éducation des enfants mentionnés dans le Code du travail étant assimilés à des périodes de présence effective (du II) ;

– cette prime ne peut se substituer à aucun autre élément de rémunération ni à des augmentations de rémunération ou des primes prévues par un accord salarial, le contrat de travail ou les usages en vigueur au sein de l’entreprise ou de l’établissement public ( du II) ;

– le montant de la prime, l’éventuel plafond pour les bénéficiaires et la modulation de son niveau doivent faire l’objet d’un accord d’entreprise ou de groupe. Toutefois, ces critères peuvent également être fixés par une décision unilatérale de l’employeur, sous réserve d’une information du comité social et économique avant le versement de la prime (III) ;

– la prime est exclue des ressources prises en compte pour le calcul de la prime d’activité et pour celles ouvrant droit à l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) (V) ;

– ce dispositif est applicable en métropole, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Martin, à Saint Barthélemy, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

2.   Un plafond d’exonération bonifié pour les travailleurs de la « deuxième ligne » et pour les salariés des entreprises ayant conclu un plan d’intéressement

Le plafond d’exonération des primes versées peut être porté de 1 000 euros à 2 000 euros.

● En premier lieu et comme c’était le cas pour les primes versées entre le 2 avril et le 31 décembre 2020, le plafond d’exonération est relevé à 2 000 euros pour les primes versées aux salariés ou aux agents des établissements couverts par un accord d’intéressement en vigueur à la date du versement, ou conclu avant cette date et prenant effet avant le 31 mars 2022 ( du VI).

Les ESAT peuvent bénéficier de ce relèvement de plafond puisqu’il leur est possible, en application de l’article R. 314-5 du code de l’action sociale et des familles, d’affecter une partie de leur excédent d’exploitation à l’intéressement des travailleurs handicapés.

● En deuxième lieu, le Gouvernement a souhaité que les salariés de la « deuxième ligne » bénéficient prioritairement de la reconduction du présent dispositif.

Une mission a été lancée en octobre 2020 par la ministre du travail afin d’accompagner les partenaires sociaux dans la démarche de reconnaissance des métiers de « deuxième ligne » ([41]). Dans un premier temps, cette mission a concentré ses travaux sur l’identification des travailleurs de cette deuxième ligne ou, d’après la dénomination aussi utilisée, des salariés qui ont permis la continuité économique et sociale (voir infra). Dix-sept professions ont été retenues, en mobilisant deux critères principaux : le degré d’exposition potentielle au Covid-19 lors de l’activité ordinaire de travail (interactions avec le public par exemple) et le fait d’avoir majoritairement continué à travailler sur site durant le premier confinement (de mars à mai 2020) en raison de l’impossibilité d’exercer l’activité en télétravail. Ces métiers correspondent essentiellement à des positions d’employé et d’ouvrier, avec une nette dominante peu qualifiée, et représentent environ 4,6 millions de salariés dans le secteur privé ([42]).

Liste et effectifs des mÉtiers de la deuxiÈme ligne

Intitulé famille professionnelle (Fap)

Effectif au 31 décembre 2017

Conducteurs de véhicules

738 481

Agents d’entretien

648 722

Caissiers, employés de libre-service

551 967

Ouvriers qualifiés de la manutention

356 167

Ouvriers qualifiés du second œuvre du bâtiment

286 106

Ouvriers non qualifiés de la manutention

257 974

Aides à domicile et aides ménagères

243 798

Agents de gardiennage et de sécurité

240 908

Ouvriers qualifiés du gros œuvre du bâtiment

211 100

Vendeurs en produits alimentaires

192 237

Bouchers, charcutiers, boulangers

190 137

Maraîchers, jardiniers, viticulteurs

137 635

Ouvriers qualifiés des travaux publics, du béton et de l'extraction

136 895

Agriculteurs, éleveurs, sylviculteurs, bûcherons

130 718

Ouvriers non qualifiés du gros œuvre du bâtiment, des travaux publics, du béton et de l'extraction

113 130

Ouvriers non qualifiés du second œuvre du bâtiment

84 272

Ouvriers non qualifiés des industries agro-alimentaires

73 151

Ensemble deuxième ligne du secteur privé

4 593 398

Champ : salariés du privé hors stagiaires, activités extraterritoriales et particuliers employeurs.

Source : Dares, document d’étude « Les métiers « de deuxième ligne » de la crise Covid-19 : quelles conditions de travail et d’emploi dans le secteur privé ? », mai 2021.

Afin de favoriser le développement d’actions de valorisation de ces salariés de « deuxième ligne », le présent article prévoit que le plafond d’exonération est rehaussé à 2 000 euros pour les primes versées aux salariés dont les employeurs :

– soit sont couverts par un accord de branche ou d’entreprise qui vise à valoriser les métiers des salariés dits de « deuxième ligne » (2° du VI) ;

 soit sont couverts par un accord de branche ou d’entreprise qui prévoit un engagement à ouvrir des négociations sur la valorisation de ces métiers de « deuxième ligne » dans un délai maximum de deux mois à compter de sa signature (3° du VI). Cet accord prend donc la forme d’un accord de méthode tel que prévu aux articles L. 2242-10 et L. 2242-11 du Code du travail ;

– soit ont engagé une négociation d’entreprise sur un accord visant à valoriser ces métiers ou dont l’activité principale relève d’une branche ayant engagé de telles négociations (du VI). Les organisations professionnelles d’employeurs participant aux négociations de branche informent par tout moyen les entreprises relevant du champ d’application de la branche de l’engagement de ces négociations.

L’accord de valorisation des métiers ou l’accord de méthode identifie les salariés qui, en raison de la nature de leurs tâches, ont contribué directement à la continuité de l’activité économique et au maintien de la cohésion sociale et dont l’activité s’est exercée uniquement ou majoritairement sur site pendant les périodes d’état d’urgence sanitaire de 2020 ou 2021. Le périmètre retenu pour les métiers de « deuxième » ligne n’est donc pas strictement identique à celui délimité par la mission mentionnée supra.

Cet accord, conclu dans le respect des conditions de droit commun prévues par le Code du travail pour les conventions et les accords collectifs de travail, doit porter sur au moins deux des cinq thèmes suivants : la rémunération, la nature du contrat de travail, la santé et la sécurité au travail, la durée du travail et l’articulation entre la vie professionnelle et la vie personnelle et familiale, la formation et l’évolution professionnelles.

Les associations et fondations reconnues d’utilité publique ou d’intérêt général ne peuvent bénéficier du relèvement de ce plafond.

B.   L’impact de la mesure

● L’exonération d’impôt sur le revenu, de cotisations sociales et de contributions de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat permet un gain de pouvoir d’achat significatif pour les salariés concernés.

Ce gain dépend d’une part du taux marginal d’imposition du contribuable et, d’autre part, du niveau d’assujettissement de cette prime aux cotisations et contributions sociales dans une situation « normale » de versement.

Le gain de pouvoir d’achat est d’autant plus important que le plafond d’exonération est élevé. Il est donc supérieur pour les salariés dont les employeurs ont conclu un accord d’intéressement et pour les travailleurs de « deuxième ligne » dont les employeurs se sont engagés à mettre en place des actions de valorisation de leurs métiers.

Ces actions de valorisation ont également un impact sur le long terme et peuvent se traduire par une amélioration des conditions de travail des salariés concernés ou par des augmentations de salaire.

● En l’absence d’effet de substitution de la prime versée à d’autres éléments de rémunération, l’impact de la mesure sur les finances publiques est supposé neutre.

Il est cependant probable que l’effet de substitution observé par l’INSEE (voir supra) lors du versement en 2018-2019 de la prime exceptionnelle prévue par la loi MUES, qui s’est traduit par une compression limitée de l’évolution salariale, impacte les finances publiques dans les mêmes proportions s’agissant de la prime prévue par le présent article.

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La commission est saisie de l’amendement CF2 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. L’amendement vise à pérenniser le dispositif de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat qui est prolongé chaque année depuis trois ans. Il serait souhaitable de permettre aux employeurs qui le souhaitent de continuer à la verser à leurs salariés.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il convient de conserver à cette prime son caractère exceptionnel même si elle est prolongée depuis le début de la crise. C’est une bonne mesure qui a permis d’améliorer le pouvoir d’achat mais je ne pense pas qu’il faille la pérenniser.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF2.

La commission est saisie de l’amendement CF198 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Je crois, au contraire, qu’il faudrait pérenniser les mesures qui donnent de bons résultats.

L’article prévoit de reconduire cette année le dispositif de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, exonérée de tout prélèvement social et fiscal dans la limite d’un plafond de 1 000 euros, avec la possibilité de doubler ce plafond à 2 000 euros sous certaines conditions. Cette mesure est salutaire à l’heure où nous traversons une crise exceptionnelle qui nourrit les craintes des chefs de très petites entreprises et de leurs salariés pour leur avenir.

Je vous propose d’aller plus loin en exonérant cette prime dans une limite de 2 000 euros, sans exiger de l’employeur qu’il remplisse des conditions. Il ne faut pas que les lourdeurs administratives découragent les petites entreprises de verser cette prime, quand elles en ont les moyens.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Un employeur pouvait déjà, avant la prime Macron, verser une prime à ses salariés. Il n’en était pas empêché par un prétendu système kafkaïen ! Cette prime, c’est vrai, est une incitation. Le plafond peut être porté à 2 000 euros si l’entreprise s’engage à valoriser les salariés qui travaillent en deuxième ligne face à l’épidémie ou si elle conclut un accord d’intéressement. Nous souhaitons en effet inciter l’entreprise ou la branche à améliorer le partage de la valeur au sein des entreprises. Je vous invite à retirer l’amendement.

M. Jean-Paul Mattei. Le formalisme qui conditionne l’attribution des primes est lourd. Nous nous en étions déjà plaints auprès du ministre de l’époque, M. Darmanin, qui nous avait répondu qu’une simple déclaration suffisait. Les accords d’intéressement au sein des entreprises, mais aussi les dispositifs prévus par la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi PACTE, devraient faire l’objet d’une étude approfondie. Cela prend du temps d’établir un accord d’intéressement, et nécessite beaucoup de travail. Les entreprises ne le prennent pas toujours, ce qui fait qu’elles ne concluent pas ce type d’accord, ou bien qu’elles le bâclent. Finalement, le résultat s’avère contraire à l’objectif de rendre les entreprises plus vertueuses.

M. le président Éric Woerth. On hésite souvent entre des mesures d’urgence et des mesures pérennes. En l’espèce, il s’agit d’inciter les entreprises à conclure des accords d’intéressement. Pérenniser une prime par essence exceptionnelle serait compliqué, même si nous avons ce défaut de toujours vouloir perpétuer l’exceptionnel ou le transitoire.

M. Charles de Courson. Ne pourrions-nous dispenser les petites entreprises de conclure un accord d’intéressement pour bénéficier de cette prime ? Pour une petite entreprise de 9 salariés, l’exercice est quasiment impossible. Que pensez-vous de l’idée de fixer un seuil ?

La commission rejette l’amendement CF198.

La commission est saisie de l’amendement CF215 de M. Patrick Mignola.

M. Christophe Jerretie. Il s’agit d’élargir la possibilité de verser une prime exceptionnelle de 2 000 euros aux entreprises de moins de 50 salariés quand elles ont volontairement mis en place un plan de participation salariale. Nous souhaitons favoriser également l’actionnariat-salariat.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne suis pas opposé à des dispositifs d’incitation à la participation mais les gens comprennent mal la différence entre l’intéressement et la participation, ce qui impose de choisir le dispositif le plus efficace pour partager la valeur. La loi PACTE ayant privilégié l’intéressement, je vous propose de rester cohérents en retenant l’incitation aux accords d’intéressement. Les deux voies cohabitent assez mal et il me semble préférable, dans l’intérêt des salariés, d’en choisir une. Je vous invite à retirer l’amendement.

M. Christophe Jerretie. Nous poserons la question pour engager la réflexion dans l’hémicycle. C’est vrai, il faut choisir.

L’amendement CF215 est retiré.

La commission adopte l’article 2 non modifié.

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Après l’article 2

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF96 de M. Éric Coquerel.

La commission est saisie de l’amendement CF214 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Le dispositif de l’auto-liquidation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a permis de lutter contre la fraude fiscale et d’améliorer la trésorerie des entreprises. Ainsi, pour éviter le décaissement de la TVA sur ses importations, une entreprise peut déclarer et déduire cette TVA, simultanément, sur une même déclaration.

Par cet amendement, nous vous proposons, afin d’améliorer leur trésorerie, de permettre aux entreprises qui commercialisent des biens, de la même manière que celles qui commercialisent des services, de bénéficier du mécanisme de la TVA sur les encaissements et non plus de la seule TVA sur les débits.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je maintiens mon avis défavorable à cette proposition que vous nous avez déjà soumise. Le droit communautaire ne nous y autorise pas. Je vous renvoie à la directive relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

La commission rejette l’amendement CF214.

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Article additionnel après l’article 2
Prolongement de la déductibilité fiscale des abandons de loyers
jusqu’au 31 décembre 2021

La commission est saisie de l’amendement CF210 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Christophe Jerretie. Afin d’accompagner la reprise des entreprises, nous proposons de prolonger la déductibilité fiscale des abandons de loyers du 30 juin 2021 au 31 décembre 2021.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’avais salué cette initiative de Jean-Noël Barrot lors de la deuxième loi de finances rectificative pour 2020. Je ne vois aucun inconvénient à prolonger ce dispositif durant les prochains mois.

Avis favorable.

Mme Véronique Louwagie. Comment fonctionne ce dispositif ? Dans quelle mesure les propriétaires et les locataires y ont-ils recours ?

M. Alexandre Holroyd. Pourquoi les bailleurs non-résidents ne sont-ils pas éligibles à ce dispositif ? Par ailleurs, serait-il possible d’auditionner les bailleurs pour connaître les efforts qu’ils ont consentis durant la crise, comme nous l’avons fait avec les assureurs ?

M. le président Éric Woerth. Nous pourrions l’envisager si le Gouvernement nous laissait un peu de temps.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le mécanisme est complexe mais il est utilisé. Nous vous fournirons des données statistiques dans le cadre de l’examen en séance publique. Je ne vois pas pourquoi les non-résidents ne seraient pas éligibles dès lors qu’ils sont imposables.

La commission adopte l’amendement CF210 (amendement 293).

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Après l’article 2

La commission est saisie de l’amendement CF144 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Voici un petit amendement de solidarité. Beaucoup de nos concitoyens ont subi une baisse de leurs revenus alors qu’ils continuaient à travailler. Il ne serait donc pas aberrant de frapper de la même manière les revenus tirés du capital. Aussi proposons-nous d’instaurer, temporairement, une taxe sur les dividendes de 10 %. Bien évidemment, par principe, seules les entreprises bénéficiaires seraient concernées.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est une taxe sur les revenus du capital et non une taxe sur les dividendes. Prenez garde : vous proposez de taxer non pas celui qui émet des dividendes mais celui qui les reçoit et pourrait réinvestir. Nous avons pris des mesures, au début de ce mandat, pour favoriser le réinvestissement. Elles ont porté leurs fruits et favorisé la création d’emplois.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF144.

La commission est saisie de l’amendement CF83 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’amendement tend à supprimer l’abattement de 40 % sur les dividendes qui aggrave les inégalités en France, comme en atteste le dernier rapport de France Stratégie sur les effets de la suppression de l’ISF et l’introduction du prélèvement forfaitaire unique (PFU). Grâce à ces cadeaux, les 0,1 % de Français les plus aisés sont un quart de fois plus riches que les 0,1 % de 2017.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’abattement de 40 % existait bien avant cette législature : il tire la conséquence de la taxation préalable à l’impôt sur les sociétés. L’idée n’est pas de taxer doublement la création de richesses dans ce pays.

Avis défavorable.

Mme Sabine Rubin. La taxation des dividendes et la taxation de l’entreprise sont deux choses différentes.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est le même argent.

Mme Sabine Rubin. Ce ne sont pas les mêmes récepteurs.

La commission rejette l’amendement CF83.

La commission est saisie de l’amendement CF222 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Il s’agit d’appliquer le prélèvement forfaitaire unique aux revenus issus du foncier avec un niveau de loyer abordable pour un ménage modeste, afin d’inciter à investir dans le foncier à loyer abordable.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il me semble important de maintenir la flat tax sur les revenus de capitaux mobiliers mais je suis défavorable à son instauration sur les revenus locatifs.

Avis défavorable.

M. Charles de Courson. C’est un excellent amendement. Vous n’avez toujours pas réussi à convaincre les économistes de la distinction entre les revenus des valeurs mobilières et les revenus des valeurs immobilières. L’investissement dans l’immobilier ne cesse de chuter, du fait des crises successives. Il faut être complètement fou pour investir dans le logement aujourd’hui : CSG au taux majoré, impôt sur le revenu, impôt sur la fortune immobilière (IFI). Faites vos calculs : il ne reste presque rien au bout du compte.

M. le président Éric Woerth. Sans parler du locataire qui ne paie pas ses loyers.

M. Charles de Courson. Le rapporteur général nous expliquera que c’est déductible ! Cela nous fait une belle jambe ! Ne vous étonnez pas que la construction de logements s’effondre dans notre pays !

Mme Véronique Louwagie. Je voterai cet amendement. La différence de taxation est devenue trop importante entre les revenus mobiliers et les revenus fonciers, qui passe de 30 % à près de 70 %, dont 45 % au titre du taux marginal d’imposition sur les revenus... Or on manque de logements. La mesure qui vous est proposée permettrait d’accompagner la relance pour que tout le monde puisse se loger décemment.

M. le président Éric Woerth. La même logique a présidé à l’instauration de l’IFI : le Gouvernement a considéré que l’investissement immobilier n’avait pas la même utilité que l’investissement mobilier.

La commission rejette l’amendement CF222.

La commission est saisie en discussion commune des amendements identiques CF9 de Mme Véronique Louwagie, CF18 de M. Mohamed Laqhila et CF33 de Mme Lise Magnier ainsi que des amendements CF32 de Mme Patricia Lemoine et CF217 de M. Jean-Noël Barrot.

Mme Véronique Louwagie. Pendant la crise sanitaire, en 2020, l’épargne des ménages a augmenté de plus de 110 milliards d’euros par rapport à 2019. Le phénomène se poursuit en 2021. L’essentiel de cette épargne est resté sur les comptes courants ou les livrets, ce qui ne favorise pas la consommation. Afin de stimuler l’économie française et de faire de cette épargne un investissement de long terme, nous vous proposons de porter le plafond de versements déductibles dans le cadre d’un plan d’épargne retraite (PER) à 20 % des revenus professionnels contre 10 % aujourd’hui. Limitée dans le temps, cette mesure serait valable jusqu’à la fin de l’année 2021.

M. Mohamed Laqhila. En effet, l’épargne étant abondante, il faudrait qu’elle soutienne une économie productive.

Mme Patricia Lemoine. Il s’agit d’un amendement de repli, portant le plafond de versements déductibles dans le cadre d’un PER à 15 %, contre 20 % dans notre précédente proposition.

M. Christophe Jerretie. Notre amendement porterait également le plafond à 15 %.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis favorable au principe de stimuler l’épargne de long terme, mais le PER est déjà un outil fiscalement attractif. L’objectif, dans les prochains mois, est surtout de parvenir à désépargner. Certes, il vaut mieux pour notre économie que l’épargne de précaution, au lieu d’aller dans l’épargne réglementée ou l’assurance-vie, soit investie dans des PER, mais la priorité est plutôt de faire consommer et investir avec ce cumul d’épargne.

M. Christophe Jerretie. Le Gouvernement vous a-t-il transmis quelques éléments pour atteindre ces objectifs ? Sinon, j’y reviendrai dans l’hémicycle.

M. le président Éric Woerth. Les PER sont-ils investis dans les entreprises ? Je ne suis pas certain que cette épargne stockée irrigue massivement l’économie française.


M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les PER proposent diverses formules qui permettent à l’investisseur d’effectuer un arbitrage entre placements monétaires et unités de compte. Statistiquement, les PER sont davantage orientés vers l’investissement productif que les assurances-vie. Les investisseurs en attendent un rendement supérieur.

La commission rejette successivement les amendements identiques CF9, CF18 et CF33, ainsi que les amendements CF32 et CF217.

La commission est saisie de l’amendement CF105 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Nous ne savons plus quelles nouvelles recettes vous proposer, à la fois pour alléger la dette et dans un esprit de solidarité entre les plus aisés et les plus pauvres… Nos prochains amendements poursuivent ce double objectif. Ces recettes sont d’autant plus nécessaires que la hausse de la dette risque de déboucher sur des dépenses publiques rognées et des services publics fragilisés.

L’amendement vise à revenir au régime initial de l’exit tax, qui consiste à taxer un contribuable détenant des actions et domicilié fiscalement en France lorsqu’il transfère son domicile fiscal hors de France. La loi de finances pour 2019 a réduit le délai de détention des actions après le départ de France de quinze à deux ans. Notre amendement vise à revenir à quinze ans.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis très défavorable. Nous avons appris hier que la France est le pays européen qui a attiré le plus d’investissements internationaux l’an passé, pour la deuxième année consécutive. C’est la politique fiscale que nous menons depuis 2017 qui attire les investissements et crée de l’emploi dans notre pays. Rien ne serait plus délétère que le zigzag fiscal, qui risque de faire fuir ces investissements qui nous ont pourtant protégés pendant la crise et vont nous aider à relancer l’économie. Ne tuons pas la relance en rétablissant des impôts que nous avons supprimés !

Du reste, si elle a été modifiée, c’est que l’exit tax rapportait peu.

M. Jean-Louis Bricout. Nous ne parlons pas du même sujet : vous visez les entreprises qui s’installent en France, nous, celles qui se délocalisent.

La commission rejette l’amendement CF105.

La commission est saisie de l’amendement CF220 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Le prélèvement à la source est une réussite, le taux de recouvrement étant supérieur à celui d’avant la réforme. Une catégorie de revenus y échappe encore : les cessions d’actions et de titres sociaux. L’amendement vise à les y assujettir au moment de leur enregistrement, sur le modèle des plus-values immobilières. En outre, cela éviterait les oublis. Il s’agit donc d’un amendement de cohérence.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Des outils existent déjà. Je vous propose d’évoquer le sujet avec le Gouvernement en séance et, dans l’attente, de retirer votre amendement. Je n’y suis pas opposé sur le principe, la question est celle de sa mise en œuvre.

M. Jean-Paul Mattei. Je veux bien le retirer, non sans affirmer que c’est un outil extrêmement intéressant de simplification et de sécurisation des recettes fiscales.

L’amendement CF220 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CF225 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. L’objet de cet amendement d’appel est de modifier le régime d’imposition des plus-values sur actifs numériques, créé par la loi PACTE. Il s’agit d’inciter les investisseurs qui vendent, par exemple, du bitcoin à financer l’économie réelle – même s’ils le font déjà – en leur proposant un avantage fiscal s’ils investissent leurs bénéfices dans des entreprises ou des organismes du secteur de la culture ou du cinéma. Le Gouvernement est-il prêt à évoluer afin d’inciter à une utilisation plus vertueuse des plus-values des ventes de cryptoactifs ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Votre amendement est intéressant, comme tout ce qui est favorable à l’investissement productif et aux transferts des cryptoactifs vers l’économie réelle. Toutefois, le terme « dons » me semble inapproprié. Je vous demanderai donc de bien vouloir retirer l’amendement, tout en vous accompagnant volontiers dans la réflexion.

M. le président Éric Woerth. Je déposerai en séance un amendement rectifié pour tenir compte de votre observation.

L’amendement CF225 est retiré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements en discussion commune CF78 et CF79 de M. Pierre-Yves Bournazel.

La commission est saisie de l’amendement CF95 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Alors que le Gouvernement a été habilité à prendre une ordonnance pour modifier les règles de distribution des bénéfices et de versement de dividendes, il s’est contenté d’inviter pudiquement les entreprises à faire preuve de « modération ». Moralité : les actionnaires ont empoché 51 milliards d’euros, sans effet sur l’investissement ni sur l’emploi. Au contraire, les actionnaires du CAC 40 prévoient de supprimer des emplois.


C’est pourquoi notre amendement vise à taxer les dividendes et rachats d’actions, en renforçant la taxe sur les transactions financières (TTF). Il s’agit d’ailleurs d’une proposition de la Convention citoyenne. Ne perdons plus d’argent sur l’autel de l’intérêt des actionnaires et non pas des entreprises, contrairement à ce que vous voulez nous faire croire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. L’important chantier de la TTF doit être mené à l’échelle européenne et ne saurait en aucun cas l’être à l’échelle nationale, car cela entraînerait une perte de compétitivité et d’attractivité importante.

La commission rejette l’amendement CF95.

La commission est saisie de l’amendement CF159 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit d’augmenter le taux de la taxe sur les transactions financières de 0,3 % à 0,5 %, ce qui engendrerait une recette supplémentaire de 1 milliard d’euros.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF159.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF93 de Mme Sabine Rubin et CF187 de Mme Christine Pires Beaune.

La commission est saisie des amendements CF53, CF52, CF51, CF41, CF40, CF50, CF54 et CF55 de M. Dino Cinieri.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit d’amendements très intéressants sur le droit des successions, mais ils n’ont pas leur place dans le collectif budgétaire. Nous devons continuer à réfléchir à cette problématique structurante pour la société et notre fiscalité, dans la continuité de nos débats sur la proposition de loi de Mme Pires Beaune. S’il est présent en séance, M. Cinieri pourra également l’évoquer avec le ministre.

Mme Christine Pires Beaune. Au cours d’une commission d’évaluation des politiques publiques (CEPP) concernant le ministre Bruno Le Maire, je l’ai interrogé sur le bilan au 31 mars de la disposition adoptée l’an passé, qui exonère temporairement les donations de 100 000 euros dans certains cas très précis. Il ne m’a pas répondu. Monsieur le président, auriez-vous des éléments ?

M. le président Éric Woerth. Non, mais le ministère en a peut-être.

La commission rejette successivement les amendements CF53, CF52, CF51, CF41, CF40, CF50, CF54 et CF55.

La commission est saisie, en discussion commune, des amendements CF112 de Mme Émilie Bonnivard et CF134 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. Nous avons déjà eu ce débat. Mme Bonnivard propose d’exonérer les hôtels et débits de boissons, qui, en raison des fermetures, n’ont eu aucune activité, de la contribution à l’audiovisuel public (CAP). Deux millions de logements possédant des téléviseurs ne la paient pas, quand les hôtels continuent à la payer pour leurs 600 000 télévisions.

M. le président Éric Woerth. Nous en avons effectivement déjà débattu.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Si vous exonérez de CAP les hôtels qui ont été fermés, vous mettez en difficulté les groupes audiovisuels publics français dont les budgets dépendent de cette taxe affectée. Les compensations ne sont pas non plus la solution.

En revanche, nous avons proposé le report du paiement de l’échéance de la CAP, d’avril à juillet. En outre, les entreprises de ces secteurs dont l’activité n’a pas excédé neuf mois en 2020 ont bénéficié d’un abattement de 25 %. Je propose d’en rester là.

Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Le report, c’est bien quand les situations ne durent pas trop longtemps. J’entends vos propos, monsieur le rapporteur général – ce sont d’ailleurs les mêmes que l’an passé –, mais la situation dure et le report entraîne d’importantes difficultés. Aujourd’hui, ces entreprises sont sous perfusion, mais demain elles ne le seront plus. Il faut les soutenir.

La commission rejette successivement les amendements CF112 et CF134.

La commission est saisie de l’amendement CF145 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Même si nous connaissons le sort réservé à nos amendements, il est important de mettre en lumière certains sujets. Il s’agit ici d’augmenter le plafond de l’affectation de la taxe sur les transactions financières au fonds de solidarité pour le développement (FSD), principal financeur de l’aide publique au développement.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF145.

Article additionnel après l’article 2 : Intégration d’IDFM dans le champ d’application de la garantie de recettes fiscales du bloc communal pour 2021

La commission est saisie de l’amendement CF236 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit de s’assurer que le filet de sécurité voté dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 et prolongé en loi de finances pour 2021 par le biais d’un amendement de notre collègue Jean-René Cazeneuve prend bien en considération les moindres recettes de versement mobilité pour Île-de-France mobilités (IDFM), en 2021, et non uniquement en 2020.

M. Charles de Courson. Votre amendement s’applique-t-il uniquement à l’Île-de-France ou à tous les réseaux de transports publics de France ? Votre exposé des motifs n’évoque que l’Île-de-France.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cela ne concerne que l’Île-de-France, les autres AOM étant incluses pour 2021 dans le filet de sécurité tel qu’il a été voté.

La commission adopte l’amendement CF236 (amendement 294).

*

*     *

Article additionnel après l’article 2
Intégration de certains établissements publics locaux dans le champ d’application de la garantie de recettes fiscales du bloc communal pour 2021

La commission est saisie de l’amendement CF241 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit d’intégrer les groupements de collectivités – syndicats de communes, pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) – dans le filet de sécurité bénéficiant en 2021 aux collectivités du bloc communal confrontées à des pertes de recettes fiscales comme la taxe de séjour, le produit brut des jeux et la taxe sur les remontées mécaniques.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La philosophie est identique à l’amendement précédent, que je viens de présenter.

Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CF241 (amendement 241).

*

*     *


Après l’article 2

La commission est saisie en discussion commune des amendements CF110 de Mme Christine Pires Beaune et CF86 de M. Éric Coquerel.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement CF110 vise à supprimer la flat tax, mais nous proposerons plutôt, en séance publique, d’en réviser le taux.

Mme Sabine Rubin. Par l’amendement CF86, nous demandons la suppression de la flat tax.

L'amendement CF110 est retiré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l'amendement CF86.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements en discussion commune CF88 de Mme Sabine Rubin et CF113 de Mme Christine Pires Beaune.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF39 de M. Dino Cinieri.

La commission est saisie de l’amendement CF208 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. De même que l’amendement CF241, il vise à compenser les pertes de recettes de taxe de séjour et de taxe de séjour forfaitaire subies par les communes, notamment par les communes touristiques.

M. le président Éric Woerth. Il s’agirait cette fois d’une dotation versée non pas aux syndicats de communes et PETR, mais aux communes.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement tend à garantir les recettes de taxe de séjour et de taxe de séjour forfaitaire.

En 2020, les dernières données montrent que le filet de sécurité s’est fortement concentré sur les communes touristiques, qui ont perçu la moitié du montant définitif de la dotation. Pour 2021, je rappelle que la taxe de séjour est également incluse dans le panier de recettes compensées du filet de sécurité. Je rappelle en outre que, d’après le rapport Cazeneuve, le produit de la taxe de séjour devrait connaître un rebond important, de 15 % en 2021 et de 25 % en 2022.

Avis défavorable.

La commission rejette l'amendement CF208.

La commission est saisie de l’amendement CF20 de M. Robin Reda.

M. Robin Reda. Il s’agit d’un amendement relatif à Île-de-France Mobilités, complémentaire au CF236. Le rapporteur général a sans doute oublié de le déposer…

L’État doit pleinement honorer sa promesse de sauvegarder le réseau de transports en commun de la région Île-de-France en compensant les pertes de recettes subies en 2021. Or, si les pertes de recettes de versement mobilité sont, on l’a dit, conformes aux prévisions, à savoir environ 300 millions d’euros, les pertes de recettes tarifaires sont bien supérieures à celles que l’on a estimées : selon les premières indications, elles atteignent déjà 665 millions d’euros. Tout porte donc à croire qu’elles dépasseront, à la fin de l’année, le milliard d’euros prévu.

À l’approche de l’été, alors que le travail en présentiel reprend timidement et que de nombreux travailleurs préfèrent malheureusement reprendre leur voiture, sachant par ailleurs que les touristes ne reviendront pas dès cet été, nous devons mettre en œuvre un plan massif de soutien aux transports en commun, comme le font tous les autres grands pays pour leur région-capitale. Je vous invite donc, chers collègues, à permettre la relance des transports publics, en les délestant réellement des pertes liées aux mois de crise sanitaire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis tout à fait d’accord pour que l’État poursuive l’indemnisation d’Île-de-France Mobilités, selon le même principe qu’en 2020 : les pertes de recettes fiscales doivent être intégralement compensées par un prélèvement sur recettes ; les pertes de billetterie doivent être compensées par un système d’avance remboursable.

En juillet 2020, par un amendement que j’avais déposé, nous avions prévu le versement d’un acompte de 425 millions d’euros pour compenser les pertes de recettes de versement mobilité. En fin de compte, les pertes fiscales définitives subies par Île-de-France Mobilités se sont établies à 151 millions d’euros sur l’année. Cela montre à quel point il est difficile d’anticiper les pertes de recettes ; c’est même un cas d’école.

En revanche, vous avez raison, les pertes de recettes tarifaires risquent d’être supérieures à ce que l’on a estimé. Pour 2020, nous avons prévu, dans la LFR4, une avance remboursable destinée à couvrir l’ensemble des pertes tarifaires, et nous ferons de même pour 2021. Il n’y a aucune raison de ne pas le faire, tant que c’est la crise qui est en cause.

En résumé, je vous propose de procéder exactement de la même manière qu’en 2020 : voter dès maintenant la compensation des pertes fiscales grâce à un prélèvement sur recettes ; voter en fin d’année la compensation des pertes tarifaires grâce à une avance remboursable, dans l’attente d’un retour à meilleure fortune.

Je vous invite donc à retirer votre amendement. Lorsque nous disposerons de l’évaluation des pertes de billetterie subies par Île-de-France Mobilités en 2021, nous instaurerons le même mécanisme de compensation de ces pertes par l’État. Je m’y engage en ma qualité de rapporteur général.

M. le président Éric Woerth. Les conditions du remboursement de l’avance sont‑elles précises ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Oui. Lors de la réunion de la commission mixte paritaire consacrée au PLFR4, nous avons précisé les conditions de remboursement des avances remboursables aux AOM, en prévoyant notamment une clause de retour à meilleure fortune. Pour Île-de-France Mobilités, la même logique doit s’appliquer, et il faudra attendre de disposer de la trésorerie nécessaire pour assurer le remboursement de l’avance.

M. Charles de Courson. Je pose de nouveau la même question : tous les Français sont-ils traités de la même façon ? Nous parlons beaucoup du réseau francilien, mais il y en a bien d’autres ! Il faut prévoir la même compensation pour toutes les régions. Est-ce bien le cas, monsieur le rapporteur général ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est évidemment le cas, monsieur de Courson.

Permettez-moi de rappeler l’historique. Dans la version initiale du PLFR3, on avait prévu la compensation des pertes de recettes fiscales subies par toutes les autorités organisatrices de la mobilité (AOM), sauf Île-de-France Mobilités, ce qui était tout de même assez baroque ! Nous avions alors décidé collectivement de compenser également les pertes fiscales d’Île-de-France Mobilités. Lors de l’examen du PLFR4, à la suite de la conclusion d’un protocole d’accord entre la région Île-de-France et le Gouvernement, nous avions proposé de compenser en outre les pertes de recettes tarifaires subies par Île-de-France Mobilités. Et cela avait permis ensuite, en sens inverse, de compenser les pertes de recettes tarifaires des autres AOM.

Relevons néanmoins une difficulté : les AOM ne fonctionnent pas toutes sur le même modèle ; en particulier, la nature de leurs recettes fiscales varie. Il en résulte des différences pour le remboursement des avances. En tout cas, nous avions autant que possible généralisé le filet de sécurité à l’ensemble des AOM du pays, tant pour les pertes de recettes fiscales que pour les pertes de recettes tarifaires. Je propose, je le répète, que nous procédions de la même manière en 2021 qu’en 2020.

La commission rejette l'amendement CF20.

La commission est saisie des amendements identiques CF82 de Mme Véronique Louwagie et CF206 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. Par l’amendement CF82, nous proposons de reconduire en 2021 le dispositif de soutien retenu pour 2020 dans la LFR3 en faveur des collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna. En effet, la crise sanitaire se poursuit dans ces territoires. Il s’agit de prévoir une dotation destinée à compenser les pertes de recettes qu’ils subiront en 2021, par rapport au niveau moyen enregistré sur la période 2017-2019.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement CF206 vise lui aussi à reconduire le dispositif prévu à l’article 24 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, lequel concerne les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je mesure bien entendu la situation spécifique de ces collectivités d’outre-mer.

D’après le rapport établi par Jean-René Cazeneuve dans le cadre du Printemps de l’évaluation, le produit de l’octroi de mer n’a pas diminué en 2020, contrairement à ce que l’on avait anticipé. En outre, les recettes fiscales devraient en toute logique connaître un rebond en 2021, grâce au retour de la croissance : le rendement de l’octroi de mer et celui de la taxe sur les carburants devraient s’améliorer respectivement de 3,5 % et de 5 %.

Faudra-t-il néanmoins compenser la perte de certaines recettes ? Je propose que nous examinions la question en séance publique avec le ministre délégué chargé des comptes publics.

En tout cas, les pertes de recettes d’octroi de mer n’étant pas celles que nous avions imaginées, et compte tenu de la croissance et de la dynamique des recettes fiscales attendues en 2021, il ne me semble pas nécessaire de reconduire le filet de sécurité pour ces recettes spécifiques des collectivités d’outre-mer instauré par la troisième loi de finances rectificative pour 2020. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. J’entends vos arguments, monsieur le rapporteur général, mais le mécanisme de filet de sécurité vise en réalité à rassurer les collectivités. S’il n’y a pas de pertes fiscales, il ne sera pas actionné, et ce sera une bonne nouvelle. Mais il vaut mieux le prévoir. Il s’agit, non pas de garantir un niveau de dépenses, mais de donner une assurance au cas où il y aurait effectivement des pertes de recettes. Je maintiens l’amendement CF206 et maintiendrai de même mon amendement suivant, le CF207.

La commission rejette les amendements identiques CF82 et CF206.

La commission est saisie des amendements identiques CF84 de Mme Véronique Louwagie et CF207 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. Dans le même esprit que les amendements précédents, il vise à prévoir un filet de sécurité pour les régions de Guadeloupe et de La Réunion, les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et le département de Mayotte. Nous ne prendrions pas de risque : s’il n’y a pas de pertes de recettes fiscales, le dispositif ne sera pas actionné et il n’y aura pas d’impact sur les finances publiques.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques CF84 et CF207.


—  1  —

titre II
ratification de dÉcrets
relatifs À la rÉmunÉration de services rendus

Article 3
Ratification d’un décret relatif à la rémunération des services rendus

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article propose la ratification du décret n° 2020-1455 du 27 novembre 2020 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté le présent article sans modification.

La rémunération des services rendus constitue une des ressources budgétaires de l’État mentionnées à l’article 3 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

I.   La ratification obligatoire des dÉcrets instaurant des rÉmunÉrations des services rendus

Notion dégagée par la jurisprudence du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel, également qualifiée de « redevance », la rémunération des services rendus recouvre l’ensemble des sommes d’argent demandées à des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public déterminé ou les frais d’établissement et d’entretien d’un ouvrage public et qui trouvent leur contrepartie directe dans des prestations fournies par le service ou dans l’utilisation de l’ouvrage ([43]).

L’établissement d’une telle ressource est soumis à une procédure particulière. Aux termes de l’article 4 de la LOLF, « la rémunération de services rendus par l’État peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d’État pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l’absence d’une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée ».

Le même article 4 prévoit ainsi une condition stricte de caducité : en l’absence de ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée, le décret devient entièrement caduc. À titre de comparaison, le régime de caducité des ordonnances, prévu par l’article 38 de la Constitution, apparaît beaucoup plus souple : celles-ci ne deviennent caduques qu’en cas de non-dépôt, et non pas en cas de non-adoption du projet de loi de ratification.

L’effet juridique de la caducité n’est, cependant, pas entièrement clair. Le Conseil constitutionnel a émis une réserve d’interprétation à cet égard, en indiquant que la ratification n’a pour objet que d’autoriser, au-delà de l’entrée en vigueur de la prochaine loi de finances, la perception de ces rémunérations ([44]). Le Rapporteur général suivra l’avis rendu par un de ses prédécesseurs ([45]) pour considérer que la caducité résultant d’un défaut de ratification entraîne de plein droit la cessation d’application du décret, sans effet rétroactif, mais empêchant toute continuation de la perception de ces rémunérations et privant de base légale, pour l’avenir, les actes pris en application de ce décret.

La formule de l’article 4 de la LOLF renvoie donc à la loi de finances rectificative suivante ou, en l’absence d’une telle loi, à la loi de règlement afférente à l’année au cours de laquelle le décret a été pris.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article procède à la ratification du décret n° 2020-1455 du 27 novembre 2020 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs.

Celui-ci adapte le cadre régissant la responsabilité élargie des producteurs (REP) en matière de prévention et de gestion des déchets, à la suite de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire. Il précise les missions de suivi et d’observation des filières REP confiées par la loi à l’Agence de la transition écologique (Ademe) et les modalités selon lesquelles cette mission est financée par une redevance versée à l’agence par les producteurs soumis à la REP.

Cette redevance, prévue à l’article 1er du décret, est l’objet de la ratification par le présent article.

La date d’entrée en vigueur de l’article 1er est fixée au lendemain de la publication du décret, le 28 novembre 2020. Avant que la redevance ne s’applique, néanmoins, l’Ademe doit faire une proposition tarifaire à la direction générale de la prévention des risques au sein du ministère de la transition écologique et solidaire. Cette proposition devra être validée par arrêté ministériel, afin que la redevance soit applicable à la période tarifaire qui débutera en septembre 2021.

La redevance à l’Ademe entrera donc bien en vigueur au cours de l’année 2021, ce qui justifie sa ratification dans le présent PLFR.

*

*     *

La commission adopte l'article 3 non modifié.


titre III
DISPOSITIONS RELATIVES À l’Équilibre
des ressources et des charges

Article 4
Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe, pour 2021, le déficit budgétaire de l’État à 219,5 milliards d’euros au lieu de 173,3 milliards prévus au sein de la loi de finances initiale (LFI). Il évalue son besoin de financement à 337,7 milliards d’euros, contre 293,0 milliards d’euros dans la LFI. Il laisse inchangé plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 945 129 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Le présent article a été adopté par la commission sans modification.

L’article d’équilibre, qui clôt la première partie du PLFR, ne porte que sur le budget de l’État et retrace les données de la comptabilité budgétaire.

Le présent article fixe, pour 2021, le déficit budgétaire de l’État à 219,5 milliards d’euros au lieu de 173,3 milliards d’euros prévu en loi de finances initiale (LFI). La hausse est liée à la fois à l’augmentation du déficit de 17,3 milliards d’euros prévue par le PLFR et à l’impact des reports de crédits pour 28,8 milliards d’euros. Au total, le déficit de l’État augmenterait donc de 46,2 milliards d’euros par rapport à la prévision.

Après 178,1 milliards d’euros en 2020, le déficit continuerait donc de progresser en 2021 de 41,4 milliards d’euros supplémentaires.

PrÉvisions successives du solde budgÉtaire de l’État pour 2021

(en milliards d’euros)

Texte

LFI 2021

Arrêtés de reports

PLFR 2021

Montant

173,3

28,8

219,5

Écart par rapport à la LFI 2021

+ 28,8

+ 17,3

Total

+ 46,2

Source : commission des finances.

Le présent commentaire détaille les principaux chiffres et les principaux mouvements de l’équilibre général du budget, de la trésorerie et du plafond d’autorisation des emplois. L’analyse de ces données est présentée dans l’exposé général du présent rapport.

I.   Le rÔle de l’article d’Équilibre

En application de l’article 35 de la LOLF ([46]), les lois de finances rectificatives doivent comporter un tableau d’équilibre présentant les données générales de l’équilibre budgétaire et fixer les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux, ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.

L’article d’équilibre tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses en seconde partie, aux grandes lignes de l’équilibre général préalablement défini. Ainsi, en application de l’article 42 de la LOLF, la seconde partie du PLFR ne peut pas être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre ».

Le I du présent article ajuste les prévisions de ressources pour 2021, détaillées à l’état A annexé au présent PLFR, les plafonds de charges et l’équilibre général du budget de l’État. Ces ajustements sont effectués par rapport à la loi de finances initiale.

Le II actualise le tableau de financement de l’État pour 2021.

Le III laisse inchangé le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État.

Les chiffres clés de l’article d’équilibre
du présent projet de loi de finances rectificative pour 2021

Recettes totales nettes du budget général : 285,9 milliards d’euros

dont recettes fiscales nettes : 259,5 milliards d’euros

dont recettes non fiscales : 26,5 milliards d’euros

Prélèvements sur recettes : 69,8 milliards d’euros

Dépenses nettes du budget général (y compris fonds de concours) : 410,7 milliards d’euros

Reports de crédits : 28,8 milliards d’euros

Solde budgétaire : – 219,5 milliards d’euros

dont solde du budget général : – 217,7 milliards d’euros

dont solde des budgets annexes et comptes spéciaux : – 1,8 milliard d’euros

Besoin de financement : 337,7 milliards d’euros

dont amortissement de la dette : 119,6 milliards d’euros

dont déficit à financer : 219,5 milliards d’euros

dont autres besoins de trésorerie : – 1,4 milliard d’euros

Plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État : 1 945 129 équivalents temps plein travaillé (ETPT)

 

 


Évolution des ouvertures de crÉdit en 2021

(en millions d’euros)

Équilibre

LFI

LFR 1

Total

Ressources

Charges

Ressources

Charges

Ressources

Charges