RAPPORT

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action extérieure de l’état

M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde......

II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence..................

III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires..........

La mission Action extérieure de l’État, relevant du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), comprend trois programmes concourant à la mise en œuvre de la politique étrangère de la France :

– le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde qui regroupe les crédits destinés à permettre à notre pays d’intervenir dans les relations internationales, qu’il s’agisse de sa contribution financière aux organisations multilatérales ou des moyens matériels et humains de son réseau d’ambassades et de représentations permanentes ;

– le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence qui subventionne principalement l’enseignement français à l’étranger mais aussi les différents acteurs des réseaux d’action culturelle et de coopération scientifique ;

– le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires qui assure le fonctionnement du service public dédié à nos compatriotes dans le monde au travers de son réseau consulaire.

En 2022, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 3,05 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,04 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est très proche du montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([1]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 99,7 % pour les AE et à 99,4 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2022, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 96,9 % et à 97,7 %.

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2022 demande l’annulation de 24,3 % des AE non engagées en fin de gestion et de 59,1 % des CP non dépensés.

état des crédits disponibles de la mission action extérieure de l’état en 2022

(en millions d’euros)

	P105 - Action de la France en Europe dans le monde		P185 – Diplomatie culturelle et d’influence		P151 – Français à l’étranger et affaires consulaires		Total mission Action extérieure de l’État
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI	1 950,98	1 953,77	730,81	730,81	373,92	374,05	3 055,71	3 058,63
Décret d’avance (DA)	– 40,7	– 40,7	– 7,91	– 7,91	– 3,34	– 3,34	– 51,95	– 51,95
LFR 1	40,7	40,7	7,91	7,91	3,34	3,34	51,95	51,95
LFR 2	– 3,30	– 6,10	– 6,85	– 6,85	– 13,97	– 13,68	– 24,12	– 26,64
Reports de 2022	68,80	33,20	16,17	16,38	9,27	11,55	94,24	61,12
Mouvements réglementaires	– 20,77	– 20,31	5,47	5,47	12,66	12,66	– 2,65	– 2,18
Fonds de concours et attribution de produits (FDC et ADP)	14,51	14,51	5,98	5,98	0,44	0,44	20,94	20,94
Total des crédits disponibles	2 010,21	1 975,07	751,58	751,79	382,33	385,01	3 144,12	3 111,88

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022.

EXécution des crédits de la mission action extérieure de l’état en 2022

(en millions d’euros)

	P105 - Action de la France en Europe dans le monde		P185 – Diplomatie culturelle et d’influence		P151 – Français à l’étranger et affaires consulaires		Total mission Action extérieure de l’État
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Total des crédits disponibles	2 010,21	1 975,07	751,58	751,79	382,33	385,01	3 144,12	3 111,88
Exécution	1 918,48	1 912,28	749,43	749,49	377,16	378,46	3 045,07	3 040,23
Annulations demandées	18,49	36,37	1,01	1,10	4,52	4,87	24,02	42,34
Reports sur 2023	73,24	26,43	1,15	1,20	0,64	1,69	75,03	29,31

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022

I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde

Initialement doté de 1,95 milliard d’euros en AE et en CP par la loi de finances pour 2022, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 1,92 et 1,91 milliard d’euros, soit un taux de consommation très proche du montant de la LFI (98,3 % pour les AE et 97,9 % pour les CP).

exécution des crédits de paiement du programme 105 action de la France
en europe et dans le monde en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022

À l’instar de l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État, le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde a été peu affecté par des mouvements de crédits en gestion, le solde de ces derniers s’élève à seulement 21,3 millions d’euros en CP, soit 1,09 % des crédits votés en LFI.

La première loi de finances rectificative pour 2022 ([2]) n’a fait que rétablir les 40,7 millions d’euros d’AE et de CP provisoirement annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 ([3]) et qui avaient été mobilisés pour contribuer au financement des 5,86 milliards d’euros ouverts en urgence pour répondre aux conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Quant à la seconde LFR ([4]), elle a annulé 3,3 millions d’euros d’AE et 6,1 millions d’euros de CP correspondant à une partie de la réserve de précaution.

Le PLR pour 2022 demande l’annulation de 18,5 millions d’euros des AE et de 36,4 millions d’euros des CP, soit respectivement 0,9 % et 1,9 % des crédits initiaux. Si 79,8 % des AE non engagées ont été reportées sur l’année 2023, seulement 42,1 % des CP non exécutés l’ont été.

En 2022, l’exécution a été marquée, au niveau mondial, par le contexte de la guerre en Ukraine et du retour de l’inflation et, au niveau de l’Union européenne (UE), par la présidence française du Conseil de janvier à juin 2022. Celle-ci a nécessité de rehausser le plafond d’emplois du MEAE de 50 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en LFR 2, ce qui a abouti, au niveau du seul programme 105, à une consommation de 8 172 ETPT (101,3 % de la dotation initiale).

Le rapporteur spécial observe que la guerre en Ukraine a été révélatrice du manque d’effectifs dont souffre le réseau diplomatique et consulaire, la gestion de nos compatriotes et des réfugiés ukrainiens ayant immédiatement mis en souffrance les ambassades et consulats concernés.

Si la consommation des crédits a été très proche du montant voté en LFI, un poste de dépense a toutefois connu une sous-exécution notable : l’action 02 Action européenne (79 % de la prévision en AE et CP). Elle s’explique principalement par le transfert de 29,19 millions d’euros vers le programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense (mission Défense) qui constitue une partie des 82,83 millions d’euros initialement destinés au financement de la Facilité européenne pour la paix (FEP). Il faut également noter une sous-consommation des crédits alloués aux contributions versées à Expertise France, qui finance des postes d’experts nationaux détachés dans les instances européennes, en raison de difficultés de recrutement.

II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

La LFI a doté ce programme de 730,81 millions d’euros en AE et en CP. Ils ont été exécutés à hauteur de respectivement 749,43 millions d’euros et 749,49 millions d’euros, soit un taux de consommation de 103 %.

exécution des crédits de paiement du programme 185 diplomatie culturelle et d’influence en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022.

Le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence a également été relativement peu affecté par les différents mouvements de crédits en cours de gestion (équivalent à 2,9 % des crédits initiaux).

La LFR 1 a rétabli les 7,91 millions d’euros en AE et en CP annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 tandis que la LFR 2 a annulé une partie de la réserve de précaution, à hauteur de 6,85 millions d’euros en AE et en CP.

Le PLR pour 2022 demande l’annulation de 1,01 millions d’euros d’AE et de 1,1 million d’euros de CP, correspondant à respectivement 0,1 % et 0,2 % du montant initial. Les reports sur l’année 2023 concerne 53,1 % des AE non engagées et 52,2 % des CP non dépensées.

Le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence regroupe un niveau relativement faible de dépenses de personnel (9,4 % des crédits exécutés), les crédits correspondant essentiellement à des subventions pour charges de service public allouées à des opérateurs ([5]) ainsi qu’ à des dépenses d’intervention (bourses étudiantes et subventions aux instituts français).

En 2022, la gestion budgétaire s’est inscrite dans la continuité de la mise en œuvre des grandes orientations définies par le Président de la République depuis 2017 en termes de stratégie d’influence. Le rapporteur spécial observe que les moyens qui ont été alloués au programme ne traduisaient pas d’ambition de renforcement des vecteurs d’influence de notre pays.

Bien que l’exécution des crédits ait été proche du montant inscrit en LFI, un poste de dépenses a fait l’objet d’une sur-exécution notable : l’action 07 Diplomatie économique et développement du tourisme (158 % des crédits initiaux en AE et CP) ([6]).

III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 377,16 millions d’euros en AE et à 378,46 millions d’euros en CP. La consommation atteint ainsi 101 % des crédits votés en LFI, respectivement 373,92 millions d’euros en AE et 374,05 millions d’euros en CP.

exécution des crédits de paiement du programme 151 Français de l’étranger et affaires consulaires en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022

De la même manière que pour le reste de la mission Action extérieure de l’État, le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires n’a pas connu d’importants mouvements de crédits au cours de l’année 2022. Le solde de ces derniers n’a atteint que 10,97 millions d’euros en CP, soit 2,9 % des crédits initiaux.

En LFR 1, 3,34 millions d’euros provisoirement annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 ont été rétablis. Le rapporteur spécial avait regretté l’absence de mesures spécifiques pour le pouvoir d’achat des Français de l’étranger au sein de ce collectif budgétaire. Il estime qu’un nouveau mode de calcul des taux de base de leur minima sociaux aurait pu représenter une piste.

En LFR 2, 13,97 millions d’euros en AE et 13,68 millions d’euros en CP ont été annulés sur une partie de la réserve de précaution.

Le PLR pour 2022 demande l’annulation de 4,52 millions d’euros d’AE non engagées et de 4,87 millions d’euros de CP non dépensés, ce qui représente respectivement et 1,2 % et 1,3 % des montants votés en LFI.

Le report sur l’année 2023 concerne 12,5 % et 25,7 % des AE et CP non consommés.

L’action 03 Instruction des demandes de visa a été sur-exécutée à hauteur de 115 % en AE et en CP. Composée à 96,9 % de dépenses de personnel, la sur-exécution résulte de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 ainsi que des effets de l’inflation sur le régime indemnitaire (indemnités de résidence à l’étranger principalement) des agents publics expatriés et des agents de droit local (ADL).

Quant à l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE, les crédits consommés se sont élevés à 88 % du montant prévisionnel. Cela s’explique par la volonté de résorber l’excédent de trésorerie de l’AEFE (appelé « soulte ») né pendant la crise sanitaire. La soulte atteignait encore 7,5 millions d’euros à la fin de l’exercice 2022.

Concernant les emplois, la consommation du programme 151 Français de l’étranger et affaires consulaires s’est établie à 3 201 ETPT, soit 47 ETPT de moins que la part du plafond ministériel dédiée à ce programme. Après des années de réduction d’effectifs, le rapporteur spécial regrette l’absence d’une volonté de réarmement des services consulaires.

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administration générale et territoriale de l’état

M. Charles de Courson, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

I. le programme 354 administration territoriale de l’état...................

II. le programme 232 vie politique.......................................

III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.....

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) relève du ministère de l’intérieur et des outre-mer. Elle comprend trois programmes :

– le programme 354 Administration territoriale de l’État, qui porte les moyens et les emplois des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR), des secrétariats généraux communs départementaux (SGC-D) ainsi que, partiellement, des directions départementales interministérielles (DDI) pour leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs emplois de direction ;

– le programme 232 Vie politique, qui assure le financement public des partis, permet l’organisation des élections et porte les moyens et les emplois de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

– le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, qui regroupe les crédits d’une grande partie de l’administration centrale du ministère– notamment au travers des fonctions support à dimension transversale – ainsi que ceux destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), aux secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) et aux cultes dans les trois départements concordataires.

En 2022, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 4,79 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,6 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est supérieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([7]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 108,7 % pour les AE et à 104,9 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2022, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 94,2 % et à 94,88 %.

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2022 demande l’annulation de 103,67 millions d’euros d’AE et de 45,87 millions d’euros de CP.

état des crédits disponibles de la mission administration générale
et territoriale de l’état en 2022

(en millions d’euros)

	P354 – Administration territoriale de l’État		P232 – Vie politique		P216 – Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur		Total mission Administration générale et territoriale de l’État
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI	2 463,70	2 412,01	491,29	488,61	1 450,06	1 486,59	4 405,05	4 387,21
Décret d’avance (DA)	– 12,55	– 12,55	– 9,66	– 9,66	– 16,72	– 16,72	– 38,94	– 38,94
LFR 1	12,55	12,55	9,66	9,66	154,72	16,72	176,94	38,94
LFR 2	– 16,49	– 14,42	– 13,98	– 16,40	– 15,15	– 23,61	– 45,62	– 54,44
Reports de 2021	44,10	29,81	83,52	89,76	83,27	34,19	210,89	153,76
Mouvements réglementaires	78,47	79,40	– 6,84	– 6,84	241,57	231,33	313,20	303,89
Fonds de concours et attribution de produits (FDC et ADP)	40,95	41,45	0	0	22,59	22,59	63,53	64,04
Total des crédits disponibles	2 610,73	2 548,24	553,99	555,12	1 920,34	1 751,09	5 085,06	4 854,46

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022.

EXécution des crédits de la mission
administration générale et territoriale de l’état en 2022

(en millions d’euros)

	P354 – Administration territoriale de l’État		P232 – Vie politique		P216 – Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur		Total mission Administration générale et territoriale de l’État
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Total des crédits disponibles	2 610,73	2 548,24	553,99	555,12	1 920,34	1 751,09	5 085,06	4 854,46
Exécution	2 486,27	2 497,54	487,81	488,95	1 813,73	1 615,52	4 787,81	4 602,01
Annulations demandées	92,45	30,02	1,04	0,56	10,18	15,29	103,67	45,87
Reports sur 2023	32,01	20,69	65,14	65,61	96,43	120,28	193,58	206,58

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022

I. le programme 354 administration territoriale de l’état

Initialement doté de 2,46 milliards d’euros en AE et de 2,41 milliards d’euros en CP par la loi de finances pour 2022, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,49 et 2,5 milliards d’euros, soit un taux de consommation quasi égal au montant de la LFI pour les AE (100,9 %) et légèrement supérieur pour les CP (103,5 %).

exécution des crédits de paiement du programme 354 administration territoriale de l’état en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022

Le programme 354 Administration territoriale de l’État a été affecté par des mouvements sensibles de crédits en gestion, le solde des ouvertures et des annulations représentant une hausse de 6 % des AE et 5,6 % des CP en cours de gestion.

En effet, l’année 2022 a été marquée par la mise en œuvre de mesures catégorielles statutaires et indemnitaires dont le financement a été assuré par deux arrêtés de répartition à hauteur de 47,96 millions d’euros, dont 20,72 millions d’euros pour la seule compensation de la revalorisation de la valeur du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet. D’autres mouvements réglementaires (transferts et virements de crédits) se sont ajoutés à hauteur de 30,51 millions d’euros en AE et de 31,44 millions d’euros en CP. À ce sujet, la Cour des comptes recommande de « ne pas recourir aux décrets de transfert lorsque les décisions sont connues avant le vote de la LFI » ([8]).

Quant aux attributions de produits (ADP) et aux fonds de concours (FDC), ils ont permis d’abonder les crédits du programme à hauteur de 40,95 millions d’euros en AE et de 41,45 millions d’euros en CP. L’essentiel de ces ressources supplémentaires est composé de redevances, dont 25,54 millions d’euros pour celle due au titre de l’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules.

En revanche, les lois de finances rectificatives (LFR) pour 2022 n’ont pas eu d’impact significatif sur la gestion. La première LFR ([9]) n’a fait que rétablir les 12,55 millions d’euros d’AE et de CP, qui avaient été provisoirement annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 ([10]) pour contribuer au financement des 5,86 milliards d’euros ouverts en urgence pour répondre aux conséquences de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Quant à la seconde LFR ([11]), elle a annulé 16,49 millions d’euros d’AE et 14,42 millions d’euros de CP correspondant à une partie de la réserve de précaution, comme il est d’usage en fin de gestion.

Concernant les emplois, un plafond de 29 081,5 équivalents temps plein travaillé (ETPT) avait été alloué au programme. Il a été rehaussé en cours de gestion, d’une part, de 209,75 ETPT à la suite de transferts et, d’autre part, de 182 ETPT, à titre exceptionnel, afin de renforcer les effectifs des préfectures pour permettre l’accueil des réfugiés ukrainiens et pour réduire les délais de délivrance des titres d’identité. En fin de gestion, 29 421,58 ETPT ont été rémunérés soit une consommation du plafond d’emplois initial de 101,2 %.

En ce qui concerne la question de la dégradation des délais de délivrance des cartes nationales d’identité (CNI) et des passeports, ce sujet doit faire l’objet d’un rapport d’information du rapporteur spécial dans le cadre du Printemps de l’évaluation 2023.

Sur l’année 2023, 32,01 millions d’euros en AE et 20,69 millions d’euros en CP ont été reportés, principalement au titre du paiement de loyers. En conséquence, le PLR pour 2022 demande l’annulation de 92,45 millions d’euros d’AE non engagées et de 30,02 millions d’euros de CP non exécutés, soit respectivement 3,5 % et 1,2 % des crédits disponibles sur l’ensemble de l’exercice budgétaire.

II. le programme 232 vie politique

La LFI a doté ce programme de 491,29 millions d’euros en AE et de 488,61 millions d’euros en CP. Ces moyens ont été exécutés à hauteur de respectivement 487,81 millions d’euros et 488,95 millions d’euros, soit un taux de consommation de 99,3 % et 100,1 %.

L’année 2022 a été marquée par l’organisation de l’élection présidentielle (10 et 24 avril) et des élections législatives (12 et 19 juin).

exécution des crédits de paiement du programme 232 vie politique en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022.

Le programme 232 Vie politique a bénéficié de reports importants de crédits non consommés en 2021 – 83,52 millions d’euros (CP) et 89,76 millions d’euros (AE) – afin de couvrir le décalage dans les remboursements de dépenses de campagne aux candidats aux élections départementales et régionales des 20 et 27 juin 2021 ainsi que les surcoûts engendrés par l’approvisionnement en matériel sanitaire.

En dehors de ces reports, les autres mouvements de crédits en cours de gestion ont été relativement faibles. La LFR 1 a rétabli les 9,66 millions d’euros d’AE et de CP annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 tandis que la LFR 2 a annulé une partie de la réserve de précaution, à hauteur de 13,98 millions d’euros en AE et de 16,40 millions d’euros en CP.

Les reports sur l’année 2023 sont également importants puisqu’ils concernent 65,14 millions d’euros d’AE non engagées et 65,61 millions d’euros de CP non exécutés en raison, là encore, du décalage dans le temps des opérations de remboursement de frais de campagne de candidats aux élections présidentielle et législatives de 2022. Le rapporteur spécial rappelle que deux nouveaux indicateurs de performances ont été introduits, à son initiative, dans la loi de finances pour 2023 ([12]) pour mesurer le délai moyen de ces remboursements.

En conséquence, le PLR pour 2022 demande l’annulation de seulement 1,04 millions d’euros d’AE et de 0,56 million d’euros de CP, correspondant à respectivement 0,2 % et 0,1 % du total des crédits disponibles en 2022.

Contrairement aux deux autres programmes de la mission, le programme 232 Vie politique rémunère peu d’emplois, ces derniers correspondant en totalité aux effectifs de la CNCCFP. Fixé à 65 ETPT, le plafond d’emplois a finalement été sous-consommé (60,83 ETPT) en raison d’un renouvellement conséquent du personnel (départ de dix agents en cours d’année) qui a entraîné des vacances de postes.

III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 1,81 milliard d’euros en AE et à 1,62 milliard d’euros en CP. La consommation des crédits est supérieure de 25,1 % pour les AE et de 8,7 % pour les CP par rapport au montant voté en LFI.

Cette sur-exécution concerne, pour l’essentiel, l’action 03 Numérique, dont les crédits sont surconsommés à hauteur de 148,22 millions d’euros en AE et de 84,94 millions d’euros en CP, ainsi que l’action 05 Affaires immobilières pour les AE seulement, avec 158,18 millions d’euros d’engagements de crédits supplémentaires.

Pour les dépenses en matière numérique, l’écart entre la prévision initiale et la réalisation s’explique principalement par l’apport de 104,7 millions d’euros en AE et de 29,7 millions d’euros en CP issus du Plan de relance (programme 363 Indépendance et compétitivité) pour mener à bien plusieurs grands projets informatiques (Réseau radio du futur, Systèmes d’information (SI) européens, SI élections, SI Administration territoriale de l’État…). À ce titre, la Cour des comptes recommande de « poursuivre l’identification des besoins pluriannuels de financement des différents projets d’investissements numériques et du maintien en condition opérationnelle des applications du ministère de l’intérieur » ([13]), préconisation à laquelle le rapporteur spécial souscrit également.

Quant aux engagements de dépenses immobilières, ils affichent une surconsommation par rapport à la LFI en raison d’un apport postérieur du Plan de relance de 48,83 millions d’euros en AE, pour financer des dépenses d’investissement, auquel s’est ajouté un besoin de crédits pour renouveler le bail d’un immeuble de bureaux du ministère de l’intérieur à Paris, satisfait en LFR 1 (138 millions d’euros en AE).

exécution des crédits de paiement du programme 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE l’intérieur en 2022

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au projet de loi de règlement pour 2022.

Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur a connu d’importants mouvements de crédits en cours de gestion. Le solde des ouvertures et des annulations représente une hausse des dotations initiales de 32,4 % pour les AE et de 17,8 % pour les CP.

Les décrets de transfert et de virement ainsi que les arrêtés de répartition constituent l’essentiel de ces mouvements en gestion. Outre l’apport de crédits provenant du plan de relance, ils traduisent la compensation de la revalorisation de la valeur du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022, la mise en œuvre de mesures interministérielles ([14]) et l’ajustement du périmètre du programme ([15]).

En LFR 1, 16,72 millions d’euros provisoirement annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 ont été rétablis tandis que 138 millions d’euros d’AE supplémentaires ont été ouverts afin de permettre le renouvellement du bail de l’immeuble Lumière (Paris, 12e arrondissement) pour la période 2024-2027 ainsi que de l’engagement du marché « gros électricité » pour 2023.

En LFR 2, 15,15 millions d’euros en AE et 23,61 millions d’euros en CP ont été annulés sur une partie de la réserve de précaution.

Les reports sur l’année 2023 ont été relativement importants puisqu’ils correspondent à environ 90 % des crédits disponibles non consommés, soit 96,43 millions d’euros en AE et 120,28 millions d’euros en CP. En conséquence, le PLR pour 2022 demande respectivement l’annulation de 10,18 et 15,29 millions d’euros.

En ce qui concerne la consommation du plafond d’emplois, 11 108,17 ETPT ont été rémunérés sur les 11 128,44 ETPT qui avaient initialement été alloués au programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, soit un taux de réalisation très proche de la prévision (99,8 %).

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Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ;
DÉveloppement agricole et rural

M. Pascal Lecamp, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales...............

A. Une consommation qui dÉpasse le record de 2017.....................

1. Un dépassement de 55,4 % de la prévision initiale........................

2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion........................

B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture

1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles.................

2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 67,9 % à la programmation.........

3. Des dépenses fiscales équivalentes à 48,7 % des crédits de la mission.........

4. Une maquette de performance satisfaisante..............................

C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation..........

D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.......

II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural.........

A. Un neuviÈme exercice consÉcutif excÉdentaire........................

B. Programme 775 DÉveloppement et transfert...........................

C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation....................

liste des personnes auditionnées.............................

I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) est composée des trois programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation et 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.

Même additionnée à celle du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (cf. infra), cette enveloppe ne constitue qu’une part minoritaire des concours publics à l’agriculture : au plan budgétaire, s’y ajoutent ceux de l’Union européenne (UE), pour près de 10 milliards d’euros, ceux portés par la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER) du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), soit 1,5 milliard d’euros et, à un degré moindre, les aides des régions et des agences de l’eau, pour 0,5 milliard d’euros, ce dernier ordre de grandeur devant progresser avec la programmation de la politique agricole commune (PAC) pour 2023 à 2027 compte tenu des interventions du second pilier transférées à ces collectivités.

A. Une consommation qui dÉpasse le record de 2017

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2022 fait apparaître une mobilisation de 4,66 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,67 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Sont reportés 265,5 millions d’euros en AE et 352,5 millions d’euros en CP sur 2023, et il est proposé d’annuler 149,5 millions d’euros en AE et 51,7 millions d’euros en CP.

La consommation atteint (en CP) 155,3 % de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI) et 92 % des sommes ouvertes au long de l’exercice.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR de 2012 À 2022

(en CP ; en milliards d’euros)

Programmes	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
P. 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture	2,54	2,08	2,37	2,77	1,92	3,36	2,24	1,77	1,71	2,38	3,28
P. 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	0,54	0,50	0,51	0,51	0,55	0,63	0,55	0,55	0,56	0,61	0,79
P. 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	0,75	0,73	0,73	0,72	0,68	0,65	0,65	0,63	0,62	0,61	0,60
Total	3,84	3,32	3,62	3,99	3,16	4,64	3,44	2,94	2,89	3,60	4,67

Source : lois de règlement pour 2012 à 2020 ; projets de loi de règlement pour 2021 et 2022.

Le décaissement de 4,7 milliards d’euros en CP est plus important que le point haut de 2017 et se situe 28,1 % au-dessus de la moyenne des onze derniers exercices (soit 3,65 milliards d’euros).

Passage du projet de loi de finances au projet de loi de rÈglement pour 2022
À l’Échelle de la mission AAFAR (haut) et de ses programmes (milieu)
et comparaison entre la prÉvision et l’exÉcution par titres (bas)

(en CP ; en millions d’euros)

	Programme 149		Programme 206		Programme 215		Mission AAFAR
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
PLF pour 2022	1 775,03	1 764,62	614,26	611,38	641,61	630,91	3 030,90	3 006,91
LFI pour 2022	1 774,88	1 764,47	614,17	611,30	641,11	630,40	3 030,16	3 006,17
Fonds de concours et attrib. de produits	32,57	32,57	5,65	5,65	7,14	7,14	45,36	45,36
Mouvements réglementaires	1 057,59	1 059,20	15,02	18,46	15,16	6,55	1 087,77	1 084,21
Reports	368,87	377,08	15,15	18,59	15,36	7,04	399,65	402,71
Décret d’avance	580,00	580,00	s. o.	s. o.	s. o.	s. o.	580,00	580,00
Virements	– 4,36	– 4,36	– 0,45	– 0,45	0,01	0,01	– 4,80	– 4,80
Transferts	113,08	106,48	s. o.	s. o.	– 1,57	– 1,59	111,51	104,89
Répartition	s. o.	s. o.	0,32	0,32	1,09	1,09	1,41	1,41
1ère LFR pour 2022	290,00	290,00	200,30	200,30	0,01	0,01	490,31	490,31
2nde LFR pour 2022	400,81	444,17	30,48	9,85	– 5,0	– 5,1	426,28	448,97
Ouvertures totales	3 555,85	3 590,41	865,62	845,56	658,41	639,04	5 079,88	5 075,01
PLR pour 2022	3 264,89	3 283,05	797,46	791,68	602,54	596,16	4 664,89	4 670,90

Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi de règlement pour 2022 ; note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2022.

1. Un dépassement de 55,4 % de la prévision initiale

La LFI pour 2022 avait doté la mission AAFAR de 3,03 milliards d’euros en AE et 3,01 milliards d’euros en CP, sans écart majeur avec les ouvertures sollicitées par le projet de loi de finances (PLF) correspondant.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2022
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes	LFI	PLR	Exécution	LFI	PLR	Exécution
P. 149 Compétitivité et durabilité	1 774,88	3 264,89	183,9 %	1 764,47	3 283,05	186,1 %
P. 206 Sécurité et qualité sanitaires	614,17	797,45	129,8 %	611,30	791,68	129,5 %
P. 215 Conduite et pilotage	641,11	602,54	94,0 %	630,40	596,16	94,6 %
Total	3 030,16	4 664,89	153,9 %	3 006,17	4 670,90	155,4 %

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

La consommation est donc de 153,9 % en AE et 155,4 % en CP pour 2022, contre 118,4 % en AE et 118,5 % en CP pour 2021, alors que les trois exercices antérieurs avaient été marqués par des dépenses, en CP, très proches de la programmation (100,3 % en 2018, puis 100,7 % en 2019 et 98,3 % en 2020).

2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion

Les mouvements en cours d’année ont porté les montants disponibles à 5,08 milliards d’euros en AE et en CP, soit une augmentation de plus de deux tiers par rapport à la LFI. Ils correspondent surtout aux réponses apportées à la crise de la grippe aviaire et aux aléas environnementaux (cf. infra).

De premières opérations ont été réalisées par la voie réglementaire : reports de 399,7 millions d’euros en AE et 402,7 millions d’euros en CP (jugés d’une « ampleur inédite » par la Cour des comptes, ils sont trois fois plus élevés qu’en 2021) ; abondement de 580 millions d’euros en AE et en CP avec le décret d’avance d’avril 2022 ; virements (sortants) de 4,8 millions d’euros en AE et en CP ; transferts et répartition (majoration de rémunérations) de 112,9 millions d’euros en AE et 106,3 millions d’euros en CP ; fonds de concours et attributions de produits de 45,4 millions d’euros en AE et en CP.

L’essentiel des moyens supplémentaires a été apporté dans le cadre des deux lois de finances rectificatives (LFR) d’août et décembre 2022. Elles se sont traduites par des abondements nets de 916,6 millions d’euros en AE et 939,3 millions d’euros en CP : 490,3 millions d’euros en AE et en CP pour la première, 426,3 millions d’euros en AE et 449 millions d’euros en CP pour la seconde (ouverture de 431,3 millions d’euros en AE et 454 millions d’euros en CP, et annulation de 5 millions d’euros en AE et 5,1 millions d’euros en CP).

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2022
par rapport À l’ensemble des crÉdits ouverts

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes	Ouvertures	PLR	Exécution	Ouvertures	PLR	Exécution
P. 149 Compétitivité et durabilité	3 555,85	3 264,89	91,8 %	3 590,41	3 283,05	91,4 %
P. 206 Sécurité et qualité sanitaires	865,62	797,45	92,1 %	845,56	791,68	93,6 %
P. 215 Conduite et pilotage	658,41	602,54	91,5 %	639,04	596,16	93,3 %
Total	5 079,88	4 664,89	91,8 %	5 075,01	4 670,90	92,0 %

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

Sur cette base, ont été consommés 91,8 % des AE et 92 % des CP.

B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture

Le programme 149, dont est responsable la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), représente 70,3 % des crédits de la mission.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 EN 2022
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	PLR	Exécution	LFI	PLR	Exécution
21 Adaptation des filières	222,48	225,02	101,1 %	222,70	228,72	102,7 %
22 Gestion des crises et des aléas de la production agricole	8,81	1 184,21	13 441,7 %	8,81	1 184,36	13 443,4 %
23 Appui au renouvellement et à la modernisation	95,99	170,93	178,1 %	109,92	110,10	100,2 %
24 Gestion équilibrée et durable des territoires	475,62	350,30	73,7 %	451,69	418,91	92,7 %
25 Protection sociale	130,37	421,63	323,4 %	130,37	421,58	323,4 %
26 Gestion durable de la forêt	276,82	256,14	92,5 %	279,20	260,91	93,4 %
27 Moyens de mise en œuvre des politiques publiques	516,89	557,58	107,9 %	516,89	556,59	107,7 %
28 Pêche et aquaculture	47,90	99,10	206,9 %	47,91	101,89	212,7 %
Total	1 774,88	3 264,89	183,9 %	1 764,47	3 283,05	186,1 %

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles

Le rapport annuel de performances (RAP) indique une consommation de 183,9 % des AE et 186,1 % des CP votés en 2022, contre 132 % en 2021.

La prise en compte des mouvements en gestion fait apparaître une exécution de 91,8 % en AE et 91,4 % en CP : la quasi-totalité des ouvertures de crédits faites par voie réglementaire (96,7 %) et législative (78,2 %) a été réalisée à son profit et sa réserve de précaution a été dégelée (58,3 millions d’euros).

Trois situations se présentent pour la consommation en CP des actions.

● Premièrement, celle des actions 21 et 23 respecte la LFI.

● Deuxièmement, celle des actions 24 et 26 est inférieure à la prévision :

– le principal poste justifiant, sur la première, la consommation moindre de 32,8 millions d’euros en CP est celui des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et des aides à la conversion vers l’agriculture biologique, car la différence a été assumée par des fonds européens de relance plutôt que l’État ;

– la différence sur la seconde, laquelle atteint 20,7 millions d’euros en AE et 18,3 millions d’euros en CP, s’explique notamment par des besoins moins élevés que prévu concernant la lutte contre les scolytes et par le report de travaux en Aquitaine et en Guyane pour la défense des forêts contre les incendies (DFCI) ;

● Troisièmement, celle des actions 22, 25, 27 et 28 dépassent l’enveloppe de la LFI. Elle est commentée dans l’ordre croissant des sommes en jeu :

– la surexécution de 39,7 millions d’euros concernant l’action 27 tient, une fois pris en compte la mise en réserve sur la subvention de sept opérateurs, au surplus de 46,9 millions d’euros imputé sur la provision pour aléas (PPA), qui a mobilisé 236,9 millions d’euros, répartis entre 141,9 millions d’euros pour quatre décisions de refus de remboursement d’avances prononcées par la Commission européenne, contre une estimation du ministère d’un peu plus de 40 millions d’euros, et 95 millions d’euros liés à des aides conjoncturelles (cf. infra) ;

– la consommation de l’action consacrée aux filières halieutiques, inscrite à partir de l’exercice 2023 sur le programme 205 Affaires maritimes de la mission Écologie, développement et mobilité durables, est 54 millions d’euros au-dessus de l’autorisation, dont 21,8 millions d’euros pour une contribution à l’aide sociale de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) et 31,1 millions d’euros pour trois mesures d’indemnisation aux professionnels accusant une perte de chiffre d’affaires dans le contexte des négociations avec le Royaume-Uni, cette dernière somme provenant d’un fonds de concours européen ;

– le décaissement de 291,2 millions d’euros supplémentaires au titre de la protection sociale s’explique par la compensation au profit de la Mutualité sociale agricole (MSA) des exonérations de cotisations liées, surtout, à des aides de crises (présentées avec les autres dans le tableau infra), pour 285,6 millions d’euros, et, subsidiairement, soit au soutien à l’embauche de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi (TO-DE) prévu à l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, avec un dépassement de 3,3 millions d’euros permis par la seconde LFR, soit à une aide spécifique pour les professionnels viticoles affectés par les sanctions américaines pour 2,3 millions d’euros ;

– celle de la première atteint 13 443,4 % (après 14 645,7 % en 2021), du fait de l’imputation sur cette ligne de la plupart des aides de crise : aléas climatiques, épizooties, difficultés liées au covid-19 (reliquats), etc.

En volume, ce taux, déjà jugé « spectaculaire » par le rapporteur général pour l’exercice précédent (14 645,7 %), tient à ce que la dotation de départ de l’action 22 n’était que de 8,8 millions d’euros, à peine au-dessus des 5 millions d’euros alloués entre 2016 et 2021. En valeur, la surexécution se répartit entre :

– 928,8 millions d’euros de dépenses de titre 6 (intervention), attribués pour 97,8 % au fonds d’allègement des charges (FAC) à raison de la grippe aviaire et des aides pour la résilience de l’économie, et au surplus au fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) pour le gel (cf. infra) ;

– 250 millions d’euros de dépenses de titre 7 (opérations financières) pour abonder le FNGRA en fin d’exercice.

Aides de crise (hors covid-19) assumÉes par le PROGRAMME 149 EN 2021 et 2022

(en CP ; en millions d’euros)

	2021	2022	Imputation en 2022
Influenza aviaire hautement pathogène	52,1	378,0	Cf. infra
Épisode de fin 2020 et début 2021	52,1	67,0	378 sur le FAC
Épisode de fin 2021 et début 2022	0,0	311,0	378 sur le FAC
Gel tardif et grêle	69,0	184,1	Cf. infra
Épisode d’avril 2021	69,0	143,1	112,7 via la MSA 20 sur le FNGRA 10,4 sur le FAC
Épisode d’avril 2022	s. o.	41	36 sur la PPA 5 via la MSA
Plan de résilience		541,5	Cf. infra
Guerre en Ukraine (hausse du coût des intrants, etc.)		532,5	382,5 sur le FAC 150 via la MSA
Autre mesures économiques et sociales		9,0
Crise de la filière porcine	0,0	215,3	138 sur le FAC 59,4 sur la PPA 17,9 via la MSA
Arrêts d’activité liés au Brexit	0,0	28,5	28,5 via FranceAgriMer
Total	121,1	1 347,5

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022 ; note d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour des comptes pour 2022 ; rapport du contrôleur budgétaire et comptable (CBCM) pour 2022.

Le rapporteur spécial note que les actions 5 Transition agricole et 6 Mer du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance ont respectivement consommé 468,2 millions d’euros (64,1 %) et 85,6 millions d’euros (90 %) en CP des moyens prévus par la LFI pour 2022. Leurs axes ont été un plan de communication (2,4 millions d’euros), des appels à projets (33,9 millions d’euros), le fonds « avenir bio » (1,5 million d’euros), la plantation de haies (7 millions d’euros), le soutien aux protéines végétales (55,7 millions d’euros), les démarches pour le bien-être animal (54,9 millions d’euros), le renouvellement des équipements de protection (224 millions d’euros), les investissements forestiers (50,5 millions d’euros), les mesures pour une alimentation locale (51,4 millions d’euros) et la modernisation des navires de pêche (19,1 millions d’euros).

2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 67,9 % à la programmation

Le programme 149 comprend huit des dix opérateurs de la mission.

Avec 2,24 milliards d’euros en CP, le total des subventions pour charges de service public (448,1 millions d’euros), dotations en fonds propres (41,6 millions d’euros) et transferts (1,75 milliard d’euros) attribués à ses établissements mobilise 68,3 % des moyens du programme. Ce niveau dépasse l’exécution de 2021 de 44,5 % et la prévision pour 2022 de 67,9 % : la différence s’explique essentiellement par l’attribution à l’Établissement national pour les produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) des 932,8 millions d’euros nécessaires au décaissement des aides de crise dont la gestion lui a été confiée. Il faut ajouter à ce montant 48,4 millions d’euros de taxes affectées – dont près des deux tiers pour l’Office national des forêts (ONF) –, ce qui correspond à un montant supérieur de 12,6 % à la prévision et de 17,9 % à celui de 2021.

Les opérateurs ont respecté le plafond d’emplois, avec 11 589 ETPT pour une autorisation de 12 157 ETPT, mais ont réalisé un schéma de – 44 ETP au lieu de – 135 ETP, compte tenu de la forte activité de FranceAgriMer et de l’ONF.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs du PROG. 149 en 2022 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Opérateurs	LFI	PLR	Exécution	LFI	PLR	Exécution
Agence de services et de paiement	836,28	765,51	91,5 %	824,77	791,06	95,9 %
Centre national de la propriété forestière	14,97	15,06	100,6 %	14,97	15,00	100,2 %
FranceAgriMer	131,19	1 075,66	819,9 %	131,19	1 060,66	808,5 %
Agence pour le développement et de l’agriculture biologique	10,88	11,39	104,7 %	10,88	13,89	127,7 %
Institut français du cheval et de l’équitation	40,07	39,19	97,8 %	40,07	39,19	97,8 %
Institut national de l’origine et de la qualité	17,70	17,32	97,9 %	17,70	17,32	97,9 %
Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer	91,59	96,90	105,8 %	91,59	96,83	105,7 %
Office national des forêts	203,75	205,96	101,1 %	203,49	207,10	101,8 %
Total	1 346,43	2 226,99	165,4 %	1 334,66	2 241,05	167,9 %

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

En outre, plusieurs établissements rattachés à d’autres ministères ont bénéficié d’un soutien à partir du programme 149, pour un montant total de 44,1 millions d’euros en CP ([16]).

3. Des dépenses fiscales équivalentes à 48,7 % des crédits de la mission

Toutes les dépenses fiscales de la mission AAFAR relèvent du programme 149. Elles représentent un effort de 2,27 milliards d’euros en 2022.

● Vingt-six « niches » portent sur des impôts d’État, pour un montant estimé à 2,16 milliards d’euros (soit 0,6 % de moins qu’estimé).

Ce total doit être mis en perspective avec celui des crédits consommés de la mission (4,67 milliards d’euros) et fait apparaître une grande hétérogénéité :

– 59,5 % de l’ensemble, soit 1,4 milliard d’euros, correspondent aux taux réduits de la fraction de l’accise perçue en métropole sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons (ex-TICPE) et à l’avantage sur le gaz naturel et le méthane utilisés pour les travaux agricoles et forestiers ;

– parmi les suivantes, l’ordre de grandeur est de 485 millions d’euros pour les dix allègements concernant les bénéfices, qu’ils soient traités à l’impôt sur les sociétés (IS) ou à celui sur les revenus (IR), et de 215 millions d’euros pour les trois taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

– trois demeurent affichées comme « non-chiffrables » et deux comme d’un coût « epsilonesque », c’est-à-dire inférieur à 500 000 euros.

L’exercice 2022 est le premier au cours duquel les crédits d’impôt en faveur de la substitution au glyphosate et de l’engagement dans une certification de haute valeur environnementale (HVE) ont une incidence, respectivement de 45 millions d’euros et 30 millions d’euros.

● Six dépenses fiscales diminuent le rendement de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TFPNB), impôt local, pour 115 millions d’euros (soit un niveau inférieur de 3,4 % à la prévision).

Elles sont assumées par l’État.

4. Une maquette de performance satisfaisante

Concernant les quatre objectifs associés au programme et leurs treize indicateurs de performance, si la part de la surface agricole consacrée en 2022 à la production biologique n’a pas encore été publiée par l’agence compétente – la cible est de 12 % –, la plupart des autres items ont des résultats positifs. Il en va ainsi, par exemple, du ratio entre les aides publiques et l’excédent brut d’exploitation (EBE), avec un taux de 19,6 % (contre encore 25,5 % en 2021), qui manifeste la hausse de la production de 17,4 % en valeur et de 8 % en volume, ainsi que celle de 14,2 % de la rentabilité des entreprises agricoles.

C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

Le programme 206 est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’alimentation (DGAL). Avec 797,5 millions d’euros en AE et 791,7 millions d’euros en CP, sa consommation dépasse de près de 30 % la prévision et marque une hausse de 30 % également par rapport à l’exécution en 2021.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 206 EN 2022
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	PLR	Exécution	LFI	PLR	Exécution
1 Santé et protection des végétaux	36,97	29,46	79,7 %	36,74	29,51	80,3 %
2 Santé et protection des animaux	114,38	333,80	291,8 %	112,23	325,89	290,4 %
3 Sécurité de l’alimentation	23,22	24,90	107,2 %	22,67	25,85	114,0 %
4 Actions transversales	85,65	76,10	88,8 %	86,70	76,86	88,7 %
5 Élimination des cadavres et des sous-produits animaux	4,00	3,84	96,0 %	4,00	3,84	96,0 %
6 Mise en œuvre de la politique de sécurité sanitaire	344,04	324,71	94,4 %	344,04	324,90	94,4 %
8 Qualité de l’alimentation	4,91	4,64	94,5 %	4,91	4,84	98,6 %
Total	614,17	797,46	129,8 %	611,30	791,68	129,5 %

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

Une fois prises en compte les ouvertures en gestion – 5,7 millions d’euros de fonds de concours (majoritairement européens) et attributions de produits, 18,6 millions d’euros de reports et 210,2 millions d’euros avec les deux LFR ([17]) –, le taux de consommation s’établit à 92,1 % en AE et 93,6 % en CP. Sa réserve de précaution, soit 11 millions d’euros, a été totalement dégelée.

La sous-exécution de 7,2 millions d’euros sur l’action 1, de 9,8 millions d’euros sur l’action 4 et de 19,1 millions d’euros sur l’action 6 s’explique par l’annulation ou la réalisation partielles d’interventions à raison du décalage de la mise en œuvre du règlement (UE) n° 2016/2031 relatif aux organismes nuisibles aux végétaux et de moindres besoins dans les contrôles aux frontières.

Les actions 2 et 3 ont été fortement sollicitées par le double épisode d’influenza aviaire : 222,5 millions d’euros en AE et 216 millions d’euros en CP au titre de celui de 2021-2022 (45 millions d’euros pour les abattages de volailles, 22,6 millions d’euros pour la désinfection des foyers et 148,4 millions d’euros pour l’indemnisation des propriétaires) et 11,5 millions d’euros en AE et en CP à celui de 2022-2023. En revanche, la situation est stabilisée sur le front de la tuberculose ovine et de la peste porcine africaine.

La rémunération des 4 860 ETPT du programme 206 et les contributions ou cotisations y afférentes (titre 2) comptent pour 40,9 % de ses crédits.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée à ce programme.

Son unique opérateur, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), est placé sous la responsabilité de six directions d’administration centrale ([18]). Sur les 113 millions d’euros en CP que lui a attribués l’État en 2022, la contribution du MASA est de 65,7 millions d’euros (+ 3,5 % par rapport à 2021), ce à quoi s’ajoutent 22,4 millions d’euros de taxes affectées (– 5,5 %). Le programme 206 a aussi financé cinq opérateurs relevant des deux autres unités de la mission AAFAR ([19]) et quinze extérieurs à elle ([20]), pour 17,2 millions d’euros en CP.

Les objectifs et indicateurs de performance enregistrent des résultats positifs, avec une couverture de désormais 100 % des départements par les projets alimentaires territoriaux (PAT) et un dépassement de la cible s’agissant des traitements d’animaux à la colistine : la Cour des comptes relève que cela « confirme l’efficacité du plan Ecoantibio », lequel sera remanié en 2023.

D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme 215, géré par le secrétariat général du MASA, retrace les crédits mobilisés en faveur des programmes informatiques et immobiliers, d’une simplification des démarches des usagers, de la formation continue, de l’action sanitaire et sociale, de la communication, etc.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 215 EN 2022
par rapport À la Loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	LFI	PLR	Exécution	LFI	PLR	Exécution
1 Moyens de l’administration centrale	222,41	209,86	94,4 %	217,91	206,46	94,7 %
2 Évaluation de l’impact des politiques publiques	15,81	18,41	116,4 %	15,91	18,34	115,3 %
3 Moyens des directions régionales et départementales	321,33	302,65	94,2 %	321,54	304,14	94,6 %
4 Moyens communs	81,55	71,62	87,8 %	75,05	67,22	89,6 %
Total	641,11	602,54	94,0 %	630,40	596,16	94,6 %

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

Son exécution de 94 % en AE et 94,6 % en CP en prenant pour base la LFI peut être ramenée à un taux de 91,5 % en AE et 93,3 % en CP après prise en compte des mouvements en gestion (fonds de concours et attributions de produits pour 7,1 millions d’euros en AE et en CP ; reports de 15,6 millions d’euros en AE et 7 millions d’euros en CP ; virements et transferts négatifs pour 1,6 million d’euros en AE et en CP ; annulations à hauteur de 5 millions d’euros en AE et 5,1 millions d’euros en CP via la seconde LFR, soit 1 million d’euros de plus que la réserve de précaution). Cela correspond à un recul de 0,4 % en AE et 2,1 % en CP en comparaison avec 2021. Le rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes pour saluer la « maîtrise des fonctions support malgré l’inflation ».

L’exécution de l’action 2 excède la LFI, le dépassement de 2,4 millions d’euros sur les travaux statistiques et le titre 2 étant compensé par de moindres dépenses résiduelles pour le recensement décennal et le report d’études. La sous-exécution de celles finançant les services centraux et déconcentrés tient surtout à une économie de 36,2 millions d’euros sur le titre 2. Pour la dernière, les décaissements inférieurs de 7,8 millions d’euros à la prévision, malgré le dépassement sur certains postes comme la communication qui explique le solde, ont pour principaux motifs les charges immobilières (– 1,6 million d’euros) avec les retards dans le regroupement de plusieurs opérateurs à Maisons-Alfort, informatiques (– 6,6 millions d’euros) avec le report de la numérisation des dossiers de ressources humaines, et contentieuses (– 0,9 million d’euros).

Les crédits de titre 2 représentent 87,4 % de l’enveloppe. Le plafond d’emplois, prévu à 6 805 ETPT, est exécuté à hauteur de 6 725 ETPT.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 215.

L’Institut national de formation des personnels du ministère de l’agriculture (INFOMA), son seul opérateur, a bénéficié d’une subvention pour charges de service public à hauteur de 1,5 million d’euros en 2022. La hausse de 15,4 % par rapport à 2021 se justifie par un versement de 0,2 million d’euros destiné à financer une formation dans le cadre de la future police unifiée pour la sécurité sanitaire des aliments. Aucun schéma d’emplois ne lui a été appliqué : les ETPT pris en charge par le programme 215 et ceux sous plafond s’élèvent respectivement à 44 et 5. Ont aussi, malgré leur rattachement à d’autres programmes, été soutenus FranceAgriMer et plusieurs établissements d’enseignement supérieur à hauteur de 0,9 million d’euros.

Sur les sept indicateurs de performance, trois affichent des résultats inférieurs aux cibles. Par exemple, le taux de dématérialisation des enquêtes statistiques régulières affiche un recul de 5,5 points par rapport à 2021 et de 8,5 points par rapport à l’objectif pour 2022, ce que le RAP justifie par le fait que l’expérimentation d’un recueil par internet des données sur les cheptels à la fin de l’année 2021 a montré que « le ministère ne dispose ni de l’outillage ni des moyens nécessaires à une collecte multi-mode ». Des réflexions sont en cours avec l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale ([21]) Développement agricole et rural (CAS‑DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture. Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, prévue à l’article 302 bis MB du code général des impôts. Son objet est de permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR pour les années 2022 à 2027), lequel vise à rendre l’agriculture moins dépendante aux intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

A. Un neuviÈme exercice consÉcutif excÉdentaire

En 2022, le CAS enregistre 144,7 millions d’euros de recettes, soit 14,8 % de plus que les 126 millions prévus par la LFI (+ 4,6 % par rapport à 2021). Ses 141,5 millions d’euros de dépenses en CP sont supérieurs de 12,3 % à leur plafond prévisionnel (+ 24,5 %). Il en résulte un excédent de 3,2 millions d’euros en CP en 2022. Sont annulés 2,7 millions d’euros d’AE et 1 euro de CP non reportés.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS-DAR EN 2022
par rapport À la LFI (haut) et aux ouvertures en gestion (bas)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes / actions	LFI	PLR	Exécution	LFI	PLR	Exécution
P. 775 Développement et transfert en agriculture	60,48	61,86	102,3 %	60,48	62,54	103,4 %
Développement et transfert	60,40	61,67	102,1 %	60,40	62,45	103,4 %
Fonction support	0,08	0,19	237,5 %	0,08	0,09	112,5 %
P. 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture	65,52	70,88	108,2 %	65,52	78,96	120,5 %
Recherche appliquée	65,02	70,79	108,8 %	65,02	78,75	121,1 %
Fonction support	0,50	0,09	18,0 %	0,50	0,21	42,0 %
Total	126,00	132,73	105,3 %	126,00	141,50	112,3 %

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes	Ouvertures	PLR	Exécution	Ouvertures	PLR	Exécution
P. 775 Développement et transfert en agriculture	67,48	61,86	91,7 %	89,82	62,54	69,6 %
P. 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture	87,49	70,88	81,0 %	152,91	78,96	51,6 %
Total après prise en compte des mouvements en gestion	154,97	132,73	85,6 %	242,72	141,50	58,3 %

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2022.

S’agissant des seuls CP, ont été reportés 98,4 millions d’euros depuis l’exercice 2021, puis un arrêté pris le 26 décembre 2022 a ouvert 18,3 millions d’euros – les deuxième et troisième alinéas du II de l’article 21 de la LOLF disposent que « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes […] » et que « si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations […], des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté » –, lesquels ont nécessairement été reportés sur l’exercice 2023.

Puisque les excédents interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante », le solde cumulé du compte atteint 121,1 millions d’euros.

Après une hausse de 24,6 millions d’euros en 2021, celle de 2022 apparaît modérée : pour la première fois depuis 2014, les dépenses n’ont pas été sous-exécutées par rapport à la LFI, grâce à un rattrapage des avenants qui avaient été signés au début de la crise du covid-19, même si le début de la mise en place du nouveau PNDAR ([22]) n’a pas permis de consommer toutes les sommes ouvertes.

Évolution du solde du CAS-DAR depuis 2006

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les lois de règlement pour les exercices 2006 à 2020 et le rapport annuel de performances annexé aux projets de loi de règlement pour 2021 et 2022.

Dans sa note d’analyse, la Cour des comptes réitère son opinion suivant laquelle le CAS-DAR devrait être réintégré au budget général et ses recommandations tenant d’une part à ce que soit identifiée l’origine de la différence persistante entre le solde comptable et les crédits reportés d’un exercice à l’autre, soit 7,1 à 19,9 millions d’euros selon les années, et d’autre part à ce que les jurys soient plus sélectifs quant aux bénéficiaires, pour éviter toute « rente ».

Sur ces trois points, le rapporteur spécial rappelle d’abord l’attachement des agriculteurs à cet instrument qu’ils financent directement, relève ensuite avec satisfaction que les diligences du ministère ont permis de clarifier la source d’une partie de l’écart comptable, lié à des indus au titre d’anciennes conventions avec l’Agence de services et de paiement (ASP) – trois enveloppes pour 14,2 millions d’euros – et souligne enfin que les modalités d’évaluation des programmes ont été révisées, avec un assouplissement a priori et un renforcement a posteriori, grâce notamment à un partenariat méthodologique avec l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE).

B. Programme 775 DÉveloppement et transfert

Porté par la DGPE, le programme 775 vise à diffuser, auprès des agriculteurs, les progrès et les innovations scientifiques, techniques ou culturales.

Le RAP détaille ainsi sa consommation en 2022 :

– 39,4 millions d’euros d’aides aux chambres d’agriculture (– 2,5 %), le jury constitué pour l’appel à projets REFLEX ayant déclaré moins de lauréats qu’envisagé et la tête de réseau n’ayant pas déposé de candidature ;

– 9,3 millions d’euros attribués aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) ou aux coopératives et à leur tête de réseau ;

– 8,3 millions d’euros fléchés vers un programme de génétique animale ;

– 5,5 millions d’euros pour financer diverses actions régionales, dont la labellisation des groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE).

Plus de 80 % des sommes ont été versées par l’ASP et FranceAgriMer.

C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

Sous la responsabilité de la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER), le programme 776 tend à mener des expérimentations pour in fine renouveler les formes d’exercice de l’activité agricole.

Les principales dépenses se répartissent en trois grandes catégories :

– 37,3 millions d’euros pour les cinq études des instituts techniques agricoles (ITA) et de l’Association de coordination technique agricole (ACTA), concernant par exemple l’élevage, la numérisation et le changement climatique ;

– 16,2 millions d’euros pour trois appels à projets nationaux, notamment relatifs à la lutte contre le dépérissement du vignoble, à la gestion efficiente de l’eau ou à la protection phytosanitaire du colza et des arbres fruitiers dans le contexte du retrait de plusieurs substances phosphorées comme le phosmet ;

– 22,5 millions d’euros au titre de dispositifs engagés jusqu’en 2021.

La part des décaissements effectuée par FranceAgriMer est de 25 %.

liste des personnes auditionnées

Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire

– Direction générale de l’alimentation : Mme Emmanuelle Soubeyran, inspectrice générale de santé publique vétérinaire, directrice générale adjointe, M. Loïc Agnès, inspecteur en chef de la santé publique vétérinaire, chef du service du pilotage de la performance sanitaire et des affaires internationales, Mmes Marie-Odile Luccioni, inspectrice de santé publique vétérinaire, adjointe au sous-directeur des ressources et des services, Clémence Bourely, inspectrice en chef de santé publique vétérinaire, cheffe du bureau du pilotage du programme

– Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises : Mmes Marie-Agnès Vibert, ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts, cheffe du service de la gouvernance et de la gestion de la politique agricole commune, Édith Mérillon, ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts, sous-directrice, et Jeanne Lanquetot-Moreno, cheffe du bureau du budget et des établissements publics

Cour des comptes

MM. Hervé Boullanger, conseiller maître à la deuxième chambre, Bruno Berthet, Guillaume Brulé, conseillers référendaires en service extraordinaire, et Guillaume Bruneteau, rapporteur extérieur

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Aide publique au dÉveloppement ;
PrÊts à des États Étrangers

M. Marc Le Fur, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

I. La Mission budgÉtaire Aide publique au dÉveloppemEnt...............

A. Une croissance des crÉdits de la mission portÉe en 2022 par un contexte international instable

B. Le programme 110 Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement....

C. Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de dÉveloppement

D. Le programme 209 SolidaritÉ à l’Égard des pays en dÉveloppement......

E. Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis »................

II. le Compte de concours financiers PrÊts à des États Étrangers..........

I. La Mission budgÉtaire Aide publique au dÉveloppemEnt

La mission Aide publique au développement concourt au financement de l’aide publique au développement (APD) française et comprend quatre programmes, relevant de deux ministères. Les deux programmes « historiques » sont les programmes 110 Aide économique et financière au développement, géré par la direction générale du Trésor du ministère chargé de l’économie et des finances et 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, géré par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) ([23]). Deux programmes ont récemment été ajoutés à la mission. Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’AFD a été créé par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances initiale pour 2021 et a été confié à la direction générale du Trésor. Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis », géré par le MEAE, a été créé en 2022 en application de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.

La mission budgétaire ne représente que 58 % de l’effort national en faveur de l’aide au développement. De nombreux autres acteurs, dont les collectivités territoriales et les agences de l’eau, participent également à l’effort en faveur du développement ([24]). Enfin, deux ressources extrabudgétaires participent au financement de l’aide publique au développement via le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) : une partie des recettes de la taxe sur les billets d’avion (TSBA) dans la limite de 210 millions d’euros, et une partie de la taxe sur les transactions financières (TTF), dans la limite d’un plafond fixé à 528 millions d’euros.

A. Une croissance des crÉdits de la mission portÉe en 2022 par un contexte international instable

Les moyens de la mission Aide publique au développement se caractérisent par une croissance marquée et continue : entre 2017 et 2022, les crédits de paiement de la mission ont crû de 96 % à périmètre constant.

Cette croissance pluriannuelle significative s’explique par deux éléments. Si elle traduit la volonté du Président de la République de porter l’APD française à 0,55 % du RNB en 2022 (elle atteint cette même année 0,56 % du RNB), le rapporteur spécial souligne que la hausse des moyens consacrés à l’aide publique au développement s’explique également par la multiplication des crises et des besoins des pays bénéficiaires.

Évolution des crÉdits de paiement
des programmes 110 et 209 de la mission Aide publique au dÉveloppement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performances des années 2017 à 2022.

L’incidence du contexte international et géopolitique se traduit dans les résultats de l’aide publique au développement à l’échelle de l’OCDE. 2022 constitue à cet égard une année record : d’après les données préliminaires de l’OCDE, l’aide au développement des donneurs publics a atteint le niveau inédit de 204 milliards de dollars, après 186 milliards enregistrés en 2021. Deux facteurs expliquent ce niveau exceptionnellement élevé de l’aide publique au développement mondiale :

– les dépenses consacrées à l’accueil des réfugiés représentent 29,3 milliards de dollars, soit 14,4 % de l’APD totale, après 12,8 milliards en 2021 ;

– l’aide mondiale fournie à l’Ukraine atteint 16,1 milliards de dollars en 2022.

À l’instar des autres pays donateurs, l’aide française est portée, en 2022, par un contexte international instable et caractérisé par des crises nombreuses et multifactorielles. Les dépenses de la mission ont atteint 6,07 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 5,08 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), respectivement en hausse de 8,03 % et en baisse de 8,76 % par rapport à 2021. La diminution des CP s’explique toutefois intégralement par la baisse des crédits alloués au renforcement des fonds propres de l’AFD, opération comptable entre l’État et l’Agence sans incidence sur le niveau d’APD effectivement accordée. Sur le périmètre des programmes 110 et 209, les crédits engagés ont crû de 40 % et les crédits décaissés ont augmenté de 17,9 %.

À l’échelle du programme, l’exécution des CP pour 2022 s’est révélée proche de la prévision en LFI (99,5 %). Le projet de loi de règlement prévoit donc une annulation de 24,04 millions d’euros de CP tandis qu’un montant limité de crédits (39,25 millions d’euros, légèrement plus important qu’en 2021) est reporté.

EXÉCUTION DE LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
EN CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

Un écart plus important entre la prévision et la réalisation est observé pour ce qui est des AE, dont la sous-consommation atteint 8,3 %. Cette sous-exécution s’explique par des aléas survenus en cours d’année (cf. infra I.B). Un montant d’AE important est donc annulé par le présent projet de loi de règlement (556,95 millions d’euros, soit 8,4 % de la programmation initiale), n’empêchant pas le report de 18 millions d’euros sur 2023, un niveau moins important toutefois que celui de 2021 sur 2022.

exÉcution de la mission
Aide publique au dÉveloppement en AUTORISATIONS D’engagement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

Ces résultats masquent cependant des disparités entre les programmes. Le programme 110 explique la majeure partie de la sous-consommation d’AE en raison de moindres dépenses de coopération technique et d’ingénierie et d’engagements moins élevés qu’anticipé pour la reconstitution de certains fonds multilatéraux. Le programme 209 a quant à lui porté plusieurs mesures d’urgence liées à la guerre en Ukraine. Si des mouvements en gestion et le dégel de la réserve de précaution ont permis de financer ces dépenses, une sur-consommation de CP (101,2 %), permise par l’ouverture de crédits en loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative (LFR) pour 2022, est néanmoins constatée sur ce programme.

B. Le programme 110 Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement

Le programme 110 Aide économique et financière au développement est mis en œuvre par la direction générale du Trésor. Ce programme porte les contributions aux institutions multilatérales de développement, des crédits d’aide bilatérale (principalement des crédits de bonification visant à abaisser le coût des prêts réalisés par l’AFD) et la compensation d’annulations de dette à des organismes multilatéraux. Les dépenses du programme 110 atteignent 2,81 milliards d’euros en AE et 1,80 milliard d’euros en CP, soit respectivement 87,5 % et 96,8 % de la prévision.

PrÉvision et exÉcution du programme 110
Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement

(en millions d’euros)

	Crédits ouverts en LFI		Crédits exécutés		Écarts
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
01 Aide économique et financière multilatérale	1 866,19	1 260,13	1 753,38	1 244,00	94,0 %	98,7 %
02 Aide économique et financière bilatérale	1 177,52	492,55	977,46	448,37	83,0 %	91,0 %
03 Traitement de la dette des pays pauvres	170	109,35	80,78	109,35	47,5 %	100,0 %
TOTAL	3 213,71	1 862,03	2 811,62	1 801,72	87,5 %	96,8 %

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

Si l’exécution s’avère légèrement inférieure à la prévision, elle excède de 130,9 % en AE et de 24 % en CP les dépenses de l’année 2021. La hausse significative des AE du programme s’explique par sa nature cyclique : il porte en effet les AE liées aux reconstitutions, en général trisannuelles, des fonds multilatéraux de développement. L’année 2022 n’échappe pas à cette règle, et l’augmentation des AE du programme s’explique majoritairement par la contribution à l’Association internationale de développement (AID). Les crédits engagés pour la vingtième reconstitution de l’AID, anticipée d’une année afin de permettre à ce guichet concessionnel de faire face aux surcoûts engendrés par la crise sanitaire, atteignent 1,45 milliard d’euros. Cet engagement massif fera l’objet de décaissements entre 2023 à 2025 et permet à la France de conserver son rang de cinquième contributeur.

Les dépenses liées aux fonds multilatéraux œuvrant pour la protection de l’environnement enregistrent également une hausse substantielle en 2022, en cohérence avec les orientations définies par la loi de programmation du 4 août 2021 : les engagements accordés au Fonds pour l’environnement mondial (FEM) dans le cadre de sa huitième reconstitution atteignent 342,5 millions d’euros et sont tirés à la hausse par un effet de change défavorable. En outre, la contribution du programme au Fonds vert pour le climat (également financé par le FSD) atteint 419,7 millions d’euros en CP. Au total, les dépenses du programme 110 favorables à l’environnement ont progressé de 39 % par rapport à 2021 ([25]).

Au-delà de ces dépenses prévues par la loi de finances initiale, l’exécution du programme 110 a été marquée par plusieurs dépenses imprévisibles financées au titre de l’aide économique et financière bilatérale (action 2).

Tout d’abord, un abondement exceptionnel du compte de réserve de l’AFD a été réalisé à hauteur de 50 millions d’euros (issus du dégel de la réserve de précaution). Ce compte est un mécanisme d’indemnisation de l’AFD par l’État des pertes liées aux prêts souverains. Il permet d’alimenter les provisions constituées par l’Agence pour faire face à la défaillance d’un État emprunteur, servir les intérêts impayés et contribuer à indemniser l’Agence en cas d’annulation par l’État français de créances détenues sur un État étranger. Ce compte est en temps normal alimenté par des crédits de bonification du programme 110, à hauteur d’une prime de risque calculée pour chaque prêt, par la rémunération des fonds qui y sont placés et par une marge de risque pour les prêts souverains accordés aux très grands émergents. Pour la première fois, ces trois canaux traditionnels de financement se sont révélés insuffisants en 2022, en raison de la détérioration du risque souverain moyen, de l’expansion de l’activité de prêts de l’AFD (+ 4 milliards d’euros entre 2015 et 2020) et de l’octroi de prêts à des pays théoriquement fermés aux prêts souverains en application la « doctrine Lagarde » ([26]), mais pour lesquels les possibilités de dérogation ont été mobilisées. Le Kenya et le Rwanda ont par exemple bénéficié d’un prêt à ce titre. Ainsi, alors que le compte de réserve était doté de 547 millions d’euros lors de sa création en 2015, il représente désormais 1,1 milliard d’euros, reflétant les risques accrus que court l’AFD dans le contexte d’une augmentation sensible du risque de surendettement des pays en développement. Le rapporteur spécial alerte sur l’importance qu’est amené à prendre ce compte de réserve au cours des années à venir et sur la nécessité de diversifier ses modalités de financement à mesure que les vulnérabilités liées à la dette des pays en développement s’accroissent.

Ensuite, le coût de la bonification des prêts de l’AFD aux États étrangers a dépassé la prévision de 50 millions d’euros en AE et de 5,95 millions d’euros en CP, pour atteindre 1,05 milliard d’euros d’AE et 265,95 millions d’euros de CP. Ces dépenses correspondent à des bonifications de taux d’intérêt versées par l’État à l’AFD afin de lui permettre d’abaisser les taux proposés aux pays bénéficiaires de ses prêts. La hausse récente des taux d’intérêt explique la croissance de ces dépenses par rapport à 2021 ainsi que le surcoût par rapport à la prévision. En effet, en raison de la hausse des taux d’intérêt sur les marchés, l’effet de levier des prêts, c’est-à-dire le rapport entre un euro de bonification sur un prêt et le montant d’APD généré, s’est fortement dégradé. D’après les éléments communiqués par l’AFD, il était de 5 euros en 2020, et n’est plus que de 2,40 euros en 2022.

Ces dépenses supplémentaires ont pu être assurées par des redéploiements de crédits, et notamment par une sous-exécution des AE liées à la compensation aux institutions multilatérales de l’annulation de la dette de pays pauvres (cf. infra II, programme 852). Ces redéploiements ont été complétés par des annulations en gestion nettes de 33,29 millions d’euros en AE et de 11,53 millions d’euros en CP. Cette annulation importante dépasse par ailleurs les reports d’AE de l’année 2022 (51,07 millions d’euros en AE sur le programme), soulignant leur caractère excessif. Un tel niveau de report ne devrait pas se reproduire en 2023.

C. Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de dÉveloppement

Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, créé par la loi de finances pour 2021, permet de renforcer le capital propre de l’AFD, opération rendue nécessaire par une évolution des règles prudentielles. Son exécution est très prévisible car le programme permet de consolider les fonds propres de l’AFD par un échange comptable entre l’Agence et l’État, neutre d’un point de vue budgétaire et dont le montant est décidé en début d’année.

L’exécution du programme 365 atteint 190 millions d’euros en AE et en CP en 2022, conformément à la prévision.

D. Le programme 209 SolidaritÉ à l’Égard des pays en dÉveloppement

Le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement dépend du MEAE. Il concentre les moyens d’intervention en dons (dons-projets de l’AFD, aide-projet du MEAE, crédits d’action humanitaire). Il comprend également les contributions volontaires aux institutions multilatérales ainsi que la participation française à la coopération européenne et les dépenses de personnel du programme.

Les dépenses du programme 209 atteignent 3,07 milliards d’euros en AE et 3,09 milliards d’euros en CP, en nette hausse par rapport à 2021 (+ 2,9 % en AE et + 14,6 % en CP). Cette augmentation des crédits était en grande partie prévue par la loi de finances initiale, même si, en CP, les dépenses ont légèrement excédé la prévision : les crédits ouverts ont été exécutés à hauteur de 95,4 % en AE et de 101,2 % en CP.

PrÉvision et exÉcution du programme 209
SolidaritÉ À l’Égard des pays en dÉveloppement

(en millions d’euros)

	Crédits ouverts en LFI		Crédits exécutés		Écarts
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
02 Coopération bilatérale	1 728,27	1 557,7	1 438,05	1 478,89	83,2 %	94,9 %
05 Coopération multilatérale	844,54	850,22	993,35	971,03	117,6 %	114,2 %
07 Coopération communautaire	487,32	487,32	488,31	488,31	100,2 %	100,2 %
08 Dépenses de personnels concourant au programme	157,68	157,68	150,26	150,25	95,3 %	95,3 %
TOTAL	3 217,81	3 052,92	3 069,97	3 088,48	95,4 %	101,2 %

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

La légère sur-exécution en CP s’explique par des dépenses non-budgétisées dues à des événements imprévisibles et ayant nécessité une réponse politique forte et immédiate. Le premier de ces événements est l’invasion russe en Ukraine, qui a entraîné une augmentation de 200 millions d’euros des dépenses humanitaires, dont la moitié a été financée par redéploiement de crédits. Ces crédits supplémentaires ont tout d’abord été portés par l’aide bilatérale via le fonds d’urgence humanitaire (FUH), dont les dépenses représentent 208,5 millions d’euros. L’Ukraine est désormais le premier pays d’intervention du centre des opérations humanitaires et de stabilisation du MEAE. L’aide alimentaire programmée atteint 140,4 millions d’euros, soit 18,7 % de plus que la prévision. Au sein de cette enveloppe, 3 millions d’euros ont bénéficié à l’Ukraine et 25 millions d’euros au programme alimentaire mondial – PAM – dans le cadre du doublement de la contribution de la France.

Évolution de l’aide humanitaire bilatÉrale du programme 209

(en millions d’euros et en pourcentages)

	Réalisation 2021	Prévision 2022	Réalisation 2022	Écart entre la prévision et la réalisation	Écart entre 2021 et 2022
FUH	130,8	169,55	208,5	23,0 %	59,4 %
Aide alimentaire programmée	90,5	118,29	140,4	18,7 %	55,1 %

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

Depuis le début de la guerre en Ukraine, en sus de cette aide humanitaire de 200 millions d’euros, la France a apporté une aide économique et financière de 1,7 milliard d’euros, dont 1,2 milliard d’euros de garanties à l’export (non-comptabilisés au titre l’APD).

Les crédits humanitaires ouverts au bénéfice de l’Ukraine ont également permis de financer des actions multilatérales : les contributions volontaires aux Nations unies dépassent de 23,5 % les crédits ouverts, pour atteindre 435,06 millions d’euros.

Le rapporteur spécial appelle depuis plusieurs années l’attention des gouvernements sur l’importance de l’aide humanitaire et se réjouit de la dynamique positive de ces dépenses. Face à la multiplication des situations de conflits et à l’exacerbation des violences, le rapporteur spécial souligne toutefois la nécessité de mobiliser les crédits ouverts pour conforter notre soutien à des organisations internationales structurantes et en mesure de répondre aux besoins les plus vitaux des populations. Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) est par exemple l’une d’entre elles. Cette organisation, dont la neutralité garantit la grande efficacité et qui est bien souvent la dernière présente dans les zones de conflit les plus dures, fait face depuis l’année dernière à une crise de financement inédite et lourde de conséquences en termes d’emplois et de capacités d’action dans les zones de guerre.

Les conséquences de la guerre sur l’approvisionnement alimentaire de nombreux pays et la dégradation structurelle de la sécurité alimentaire ont par ailleurs conduit la France à doubler sa contribution au PAM (+ 75 millions d’euros), ce que salue le rapporteur spécial. Ces dépenses supplémentaires, enregistrées au titre de la coopération multilatérale à hauteur de 50 millions d’euros, ont été en partie financées par des redéploiements de crédits à hauteur de 136,5 millions d’euros : l’aide-projet de l’AFD a été moins importante qu’en prévision et l’enveloppe initialement consacrée aux experts techniques internationaux (ETI) gérés par Expertise France a été redéployée. En outre, les 22,6 millions d’euros de la provision pour crise du programme 209 ont été mobilisés : l’utilité de cette nouvelle enveloppe dotée de crédits non affectés et dédiés aux crises n’est plus à prouver. Le rapporteur spécial appelle à pérenniser ce dispositif et à en augmenter le montant pour les années à venir.

En effet, les redéploiements de crédits n’ont pas suffi à couvrir l’ensemble des dépenses supplémentaires en CP : la réserve de précaution a été intégralement dégelée et 18,8 millions d’euros ont été prélevés sur la trésorerie du FSD. En dépit de ces ajustements, 31,48 millions d’euros en AE et 22,72 millions d’euros en CP ont dû être ouverts par loi n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 pour faire face aux besoins.

Les dépenses relatives à la coopération communautaire ont excédé la prévision d’environ 10 millions d’euros pour atteindre 488,31 millions d’euros, en raison de reliquats moins importants que prévu sur des fonds issus des 8e et 9e FED. Cette contribution est en diminution structurelle en raison de l’intégration en 2021 du FED à l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI), financé par la contribution de la France au budget général de l’UE et non plus par la mission.

Enfin, le programme compte 150 millions d’euros de dépenses de personnel, pour la rémunération des agents du MEAE travaillant à la mise en œuvre des actions du programme. Ces crédits ont permis la rémunération de 1 486,46 ETPT, pour une dotation initiale de 1 458 ETPT. Les crédits ont cependant été sous-consommés, en raison notamment d’un arrêté portant répartition de 0,07 million d’euros de crédits de dépenses de personnel en provenance de la mission Crédits non répartis. Il convient de noter que la ventilation des ETP dans le réseau est répartie entre les programmes 185 et 209 de manière parfois artificielle. À l’échelle du ministère, le plafond d’emploi a été respecté (13 584 ETPT).

E. Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis »

Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis » a été créé par la loi de finances pour 2022 dans le but de disposer d’un mécanisme permettant de restituer les avoirs issus de la corruption internationale aux populations lésées, par le versement des recettes provenant de la cession des biens concernés. Ces fonds doivent permettre la mise en œuvre d’actions de coopération et de développement, qui ne seront toutefois pas comptabilisées au titre de l’APD française. Le programme sera alimenté au fur et à mesure de l’encaissement du produit de la vente des biens mal acquis, qui sera assurée par l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC). Si cette dernière a procédé à des ventes de biens meubles en fin d’année 2022, cette opération a été trop tardive pour figurer dans l’exécution pour 2022. Le programme ne porte donc aucun crédit ni en prévision ni en exécution au titre de l’année 2022.

II. le Compte de concours financiers PrÊts à des États Étrangers

Le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers retrace en dépenses les versements réalisés au titre des prêts consentis à des États étrangers et à l’AFD. Les recettes du compte sont composées des remboursements en capital effectués par les débiteurs. Les quatre programmes du compte de concours financiers sont sous la responsabilité de la direction générale du Trésor et sont dotés de crédits évaluatifs, comme le prévoit l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

PrÉvision et exÉcution du compte
de concours financIers Prêts à des États Étrangers pour 2022

(en millions d’euros)

	Prévision en LFI	Ouverture par la LFR du 16 août 2022 sur le programme 853	Ouverture par la LFR du 1er décembre 2022 sur le programme 853	Annulations par la LFR du 1er décembre 2022 (P851 et P852)	Total des crédits ouverts	Exécution
Recettes	1 117,57					1 718,19
AE	1 724,03	315	100	– 173,92	1 965,11	1 599,8
CP	725,33	315	100	– 160,44	979,89	914,92
Solde annuel (recettes-CP)	392,23					803,27
Solde cumulé depuis la création du compte	16 748,99

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2022.

L’ouverture de 415 millions d’euros en lois de finances rectificatives a permis de financer des prêts d’urgence à l’Ukraine et à la Moldavie sur le programme 853. En outre, le compte présente un solde positif bien plus important que celui prévu en LFI (803,27 millions d’euros contre 392,23 millions d’euros prévus en LFI), en raison de recettes liées au remboursement du prêt grec très supérieures à la prévision.

● Le programme 851 Prêts du Trésors a des états étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France permet d’octroyer des prêts à des États pour le financement de projets de développement, tout en faisant appel pour les réaliser à des biens et services produits en France. La concrétisation des projets est souvent incertaine et dépend de facteurs exogènes, dont la concurrence internationale et la situation économique et politique des pays bénéficiaires.

Ceci explique la sous-exécution des AE du programme : alors que 1,5 milliard d’euros avaient été ouverts en LFI, seulement 1,17 milliard d’euros ont été engagés, correspondant à huit protocoles de prêts signés en 2022, dont un projet majeur portant sur le métro du Caire (777 millions d’euros).

● Le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France participe aux opérations de traitement de dette de l’initiative « Pays pauvres très endettés » (PPTE), qui vise à restaurer la solvabilité des pays bénéficiaires par des opérations d’annulation de dette extérieure.

Les AE et les CP ont fait l’objet d’une sous-exécution importante, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le refinancement de la dette du Zimbabwe, évalué à 193 millions d’euros, n’a pas eu lieu, faute de gages suffisants de la part du gouvernement zimbabwéen. En outre, les négociations avec l’Éthiopie et la Zambie ne progressent pas aussi vite que prévu, et la situation économique du Tchad s’étant amélioré, l’opération envisagée ne semble plus nécessaire. Ainsi, 10,93 millions d’euros ont été consommés pour 224,03 millions d’euros ouverts.

● Le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers contribue au financement de l’AFD. Ses dépenses permettent à l’État d’octroyer à l’AFD une ressource à condition spéciale (RCS), prenant la forme de prêts à taux très préférentiels. Cette ressource permet ensuite à l’AFD d’octroyer des prêts concessionnels à des États ou des organismes non-souverains dans des pays étrangers. Étant donné que les RCS ne sont plus valorisées comme des fonds propres et ne sont donc plus utilisées comme outil de financement de l’AFD, ce programme ne portait plus d’AE depuis 2019.

Il a toutefois été utilisé en 2022 pour l’octroi de trois prêts d’urgence à l’Ukraine (400 millions d’euros) et à la Moldavie (15 millions d’euros), expliquant sa sur-exécution : alors que la prévision ne portait aucun AE, 415 millions d’euros ont été ouverts par les deux lois de finances rectificatives de l’année 2022. Les CP initialement prévus à hauteur de 190 millions ont également été augmentés de 415 millions d’euros, atteignant donc 605 millions d’euros.

Cette opération a été conçue comme une opération pour le compte de l’État et à ses seuls risques, ce qui justifie un usage des RCS distinct de leur fonction traditionnelle de réduction du coût des prêts de l’AFD. La contrôleure budgétaire et comptable ministérielle a toutefois rappelé que cette procédure devait rester exceptionnelle ([27]).

● Le programme 854 prêts à des États membres de l’union européenne dont la monnaie est l’euro vise à financer des prêts bilatéraux consentis par la France à un autre État membre de l’Union européenne.

Grâce à la mise en place du fonds européen de stabilité financière (FESF) puis du mécanisme européen de stabilité (MES), ce programme n’est plus sollicité. Aucun nouveau prêt n’a en effet été consenti depuis 2011, et la programmation pour 2022 ne comprenait pas de dépenses. Un mouvement en recettes de 1,14 milliard d’euros correspondant à un remboursement de capital a toutefois été enregistré.

	Programme 158		Programme 169		Total
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Loi de finances initiale (LFI)	92,76	92,76	1 992,32	1 991,96	2 085,08	2 084,72
Reports de crédits 2021	5,81	5,85	5,73	6,75	11,54	12,60
FDC & ADP (hors reports)			19,66	19,66	19,66	19,66
Décrets d'avance	– 5,15	– 5,15	– 45,78	– 45,78	– 50,93	– 50,93
LFR 1	5,15	5,15	45,78	45,78	50,93	50,93
Mouvements réglementaires (Décrets de virements et décrets de transferts)			– 1,09	– 1,09	– 1,09	– 1,09
LFR 2	– 7,01	– 7,05	– 19,76	– 19,76	– 26,77	– 26,81
Total des crédits ouverts	91,56	91,56	1 996,85	1 997,52	2 088,41	2 089,08
Exécution (crédits consommés)	84,76	84,77	1 986,95	1 986,05	2 071,71	2 070,82
Reports 2023	– 2,65	– 2,74	– 9,25	– 11,44