Le présent projet de loi de finances demande pour la mission Conseil et contrôle de l’État 836,6 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 869,3 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants en augmentation de 27,2 millions d’euros en AE (+ 3,4 %) et en diminution de 23,1 millions d’euros en CP (– 2,6 %).

Ces crédits se déploient dans une maquette budgétaire stable. Une action a toutefois été renommée. Il s’agit de l’action 08 du programme 165 – Conseil d’État et autres juridictions addministratives. Alors qu’elle s’intitulait jusqu’à présent « Commission du contentieux du stationnement payant », elle s’intitule désormais « Tribunal du stationnement payant ». Un décret ([5]) a en effet modifié la dénomination de l’institution à compter du 1er janvier 2025 et la procédure contentieuse applicable devant cette juridiction. Ce décret s’inspire largement de la proposition de loi relative au contentieux du stationnement payant déposée par le rapporteur spécial le 17 janvier 2023 ([6]). Les indicateurs 1.1 et 1.2 du dispositif de performance de la mission ont également été renommés en conséquence ([7]).

Les crédits proposés pour 2026 connaissent une évolution hétérogène selon les programmes. Ainsi, le programme 126 – Conseil économique, social et environnemental verrait ses crédits diminuer de 0,8 % en AE et en CP. Le programme 164 – Cour des comptes et autres juridictions financières bénéficierait de crédits en augmentation d’environ 0,3 % en AE et de 3,2 % en CP. Enfin, les crédits du programme 165 – Conseil d’État et autres juridictions administratives, en augmentation en AE (+ 5,2 %) seraient en diminution en CP (– 5,2 %). En l’état actuel du texte, les crédits de la mission seraient répartis de la façon suivante :

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DEMANDÉS SUR LA MISSION CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT POUR 2026

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Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires pour 2026.

La mission Conseil et contrôle de l’État, qui finance des missions régaliennes, ne comporte aucune dépense fiscale, ne comprend aucune taxe affectée, ne finance aucun opérateur et ne soutient aucun fonds sans personnalité juridique.

Les trois programmes composant la mission Conseil et contrôle de l’État seront examinés par ordre d’importance financière.

I. LE PROGRAMME 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives : des moyens humains stables pour la deuxième année consécutive malgré la croissance des contentieux

Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives « a pour finalité de garantir le respect du droit par l’administration. Cette mission inclut : le jugement des différends opposant l’administration et les administrés, le conseil aux autorités publiques dans l’élaboration des projets de loi et d’ordonnance ainsi que des principaux décrets et la réalisation d’études et d’expertises juridiques destinées à éclairer la décision publique » ([8]).

Ce programme est le plus doté de la mission Conseil et contrôle de l’État, dont il représente 63,3 % des crédits en AE et 65,3 % en CP.

Comme indiqué supra, les intitulés de certaines lignes de sa maquette budgétaire et de son dispositif de performance sont modifiés pour tenir compte du changement de nom, depuis cette année, du Tribunal du stationnemement payant, jusqu’à présent désigné dans la documentation budgétaire sous l’appelation de « Commission du contentieux du stationnement payant ».

Dans le présent projet de loi de finances, le programme 165 est affecté par une mesure de périmètre. Il est concerné par un transfert sortant de 6 289 euros à destination du programme 129 – Coordination du travail gouvernemental. Cette mesure est destinée à assurer la prise en charge d’un projet lié au débit du réseau dans les juridictions administratives d’outre-mer par la direction interministérielle du numérique.

Alors que le nombre de contentieux enregistrés par les juridictions administratives ([9]) continue d’augmenter, le projet de loi de finances prévoit de doter le programme de 537,9 millions d’euros en AE et de 568 millions d’euros en CP pour 2026, soit des crédits en augmentation de 26,7 millions d’euros en AE (+ 5,22 %) et en recul de 31 millions d’euros en CP (– 5,18 %) par rapport à 2025.

Le tableau suivant présente la répartition de ces crédits.

Évolution par action DES CRÉDITS du programme 165
Conseil d’État et autres juridictions administratives

(en millions d’euros)

	LFI 2025		PLF 2026		Évolution en valeur absolue		Évolution 2025-2026
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
01 – Fonction juridictionnelle : Conseil d’État	35,8	35,8	36,4	36,4	+ 0,5	+ 0,5	+ 1,4 %	+ 1,4 %
02 – Fonction juridictionnelle : Cours administratives d’appel	66,6	66,6	67,6	67,6	+ 1	+ 1	+ 1,5 %	+ 1,5 %
03 – Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs	214,7	217,8	214,7	217,8	+ 3	+ 3	+ 1,4 %	+ 1,4 %
04 – Fonction consultative	18	18	18,2	18,2	+ 0,2	+ 0,2	+ 1,3 %	+ 1,3 %
05 – Fonction Études, expertise et services rendus aux administrations de l’État et des collectivités	9,1	9,1	9,2	9,2	+ 0,1	+ 0,1	+ 1,3 %	+ 1,3 %
06 – Soutien	105,8	193,5	127,2	157,2	+ 21,4	– 36,3	+ 20,3 %	– 18,8 %
07 – Cour nationale du droit d’asile	52	52	52,3	52,3	+ 0,3	+ 0,3	+ 0,5 %	+ 0,5 %
08 – Commission du contentieux du stationnement payant	9,2	9,2	9,3	9,3	+ 0,07	+ 0,07	+ 0,7 %	+ 0,7 %
Totaux	511,2	599	537,9	568	+ 26,7	– 31	+ 5,2 %	– 5,2 %

Source : projet annuel de performance du programme 165

L’évolution des AE comme des CP du programme est, dans les faits, surtout liée à l’évolution des crédits qu’il est proposé d’allouer à l’action 06 – Soutien. En effet, pour toutes les autres actions, la progression des crédits serait identique en tout point en AE comme en CP et modérée, comprise entre + 0,5 % et + 1,5 %. Cela s’explique par le fait que ces actions ne comportent que des crédits de personnel.

En ce qui concerne l’action Soutien, ses autorisations d’engagement augmenteraient de 20 %, soit 21 millions d’euros ; en revanche, ses crédits de paiement diminueraient de 18,8 %, soit 36 millions d’euros. La hausse des AE résulterait quasi-exclusivement d’une hausse du titre 3 en raison du renouvellement de certains baux ; la baisse des CP proviendrait, elle, dans sa quasi-totalité, d’une baisse des dépenses d’investissement liée au fait que la dotation 2025 contenait les paiements de projets majeurs, qui arriveront à leur terme à compter de 2026. Parmi ces projets, on peut citer les opérations de relogement de la Cour nationale du droit d’asile et du tribunal administratif de Montreuil, des services du secrétariat général du Conseil d’État ou encore du tribunal administratif de Guyane.

Les crédits inscrits pour 2026 sont complétés par une prévision de rattachement de fonds de concours et d’attributions de produits relative à la vente de documents (abonnements aux jugements, arrêts et conclusions des rapporteurs publics), à des cessions de biens mobiliers ou à la valorisation du patrimoine immatériel du Conseil d’État et des juridictions administratives, représentant 0,2 million d’euros en AE et en CP.

Le rapporteur spécial condamne fermement les violences perpétrées

à l’encontre de la juridiction administrative

Au cours des deux années précédentes, le rapporteur spécial avait déjà vivement condamné les violences commises à l’encontre de la juridiction administrative. Il se désole d’avoir à réitérer dans ce rapport une telle condamnation.

Ces violences revêtent des formes multiples, qu’il s’agisse de prendre pour cible les bâtiments de la justice administrative ou d’adresser des attaques personnelles contre les magistrats, en particulier sur les réseaux sociaux. Elles s’inscrivent plus largement dans une remise en cause croissante des décisions de justice, dynamique préoccupante pour le rapporteur spécial.

Cette année encore, à titre d’exemple, les personnels du tribunal administratif de Melun ont reçu des insultes et menaces de mort sur les réseaux sociaux après que des magistrats ont prononcé l’annulation de l'obligation de quitter le territoire français (OQTF) sans délai dont faisait l'objet un ressortissant algérien.

Le rapporteur spécial condamne fermement ces actes et témoigne de son plein soutien à la juridiction administrative.

A. prédominants, des crédits de personnel en très légère augmentation, reflet d’un schéma d’emplois neutre

Les crédits de personnel, retracés au titre 2, s’élèveraient à 462,6 millions d’euros en AE et en CP en progression de 5,5 millions d’euros (+ 1,2 %) par rapport à 2025. Ces crédits représentent 86 % des AE et 81,4 % des CP du programme.

1. Des dotations de personnel en très légère progression

a. La répartition et l’évolution récente des crédits de titre 2

Les crédits de titre 2 seraient ainsi répartis :

– 295 millions d’euros au titre des rémunérations d’activité, en progression de 4,5 millions d’euros par rapport à 2025 ;

– 163,7 millions d’euros au titre des cotisations et contributions sociales, en progression de 0,6 million d’euros par rapport à 2025 ;

– 3,9 millions d’euros au titre des prestations sociales et d’allocations diverses, en progression de 486 557 euros par rapport à 2025.

La progression des crédits de titre 2 du programme 165 infléchit la tendance observée ces dernières années.

évolution des dépenses et des crédits de personnel du programme 165
2020-2026

(Crédits de paiement en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Depuis 2017, la progression des dotations de personnel du programme 165 serait proche de 47 %, ce qui témoigne de l’attention portée à la juridiction administrative. Toutefois, le ralentissement observé ces deux dernières années est préoccupant pour le rapporteur spécial (voir infra).

b. Les facteurs explicatifs de l’évolution attendue en 2026

La progression des crédits de personnel du programme ne s’explique pas par une progression prévue des ETPT. Le schéma d’emplois est, en effet, stable en 2026, malgré les créations d’emplois qui avaient été annoncées ([10]).

Le rapporteur spécial avait souligné l’année dernière l’effort accompli par les juridictions administratives, qui, confrontées à une augmentation des contentieux, auraient pu bénéficier d’un renforcement en ETP, mais s'inscrivaient pleinement dans les efforts collectifs nécessaires au redressement financier du pays.

Cette année, tant la situation décrite au cours des auditions par les différents interlocuteurs du rapporteur spécial, que la réalité dont rendent comptent les chiffres de la hausse du contentieux, le conduisent à recommander une hausse du schéma d’emplois. Il soutiendra des amendements en ce sens au cours des débats en séance.

La progression de 5,5 millions d’euros des crédits de titre 2 intègre notamment l’évolution tendancielle de la masse salariale et la prise en compte de la réforme indemnitaire des membres du Conseil d’État et des magistrats administratifs. Une mesure catégorielle de 5 millions d’euros à destination des ces personnels est en effet inscrite dans le projet annuel de performances pour 2026, avec l’objectif principal de tenir compte de la revalorisation indemnitaire dont ont bénéficié les administrateurs de l’État avec l’entrée en vigueur de la réforme de la haute fonction publique et dont avaient été exclus les membres du Conseil d’État dont le corps a demeuré ([11]). Le coût en année pleine de cette mesure serait de l’ordre de 10 millions d’euros.

2. Le schéma d’emplois doit progresser au cours des débats parlementaires alors que le nombre de contentieux enregistrés par les juridictions administratives atteint un nouveau record

Le nombre d’affaires entrantes devant les juridictions de l’ordre administratif a progressé en 2024, dernière année pour lesquelles les données sont disponibles.

Ainsi, en 2024, les juridictions administratives non spécialisées – le Conseil d’État, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs – ont été saisies de 320 014 affaires, soit une augmentation de 7,2 % par rapport à 2023. Ces affaires ont été ainsi réparties :

– 9 528 pour le Conseil d’État, contre 9 574 en 2023 ;

– 31 522 pour les cours administratives d’appel, contre 31 586 en 2023 ;

– 278 964 pour les tribunaux administratifs, contre 257 329 en 2023.

En complément, toujours en 2024 :

– la Cour nationale du droit d’asile a été saisie de 56 497 affaires, soit un volume en diminution de 12,7 % par rapport à 2023 ;

– le Tribunal du stationnement payant (anciennement Commission du contentieux du stationnement payant), rattaché au programme 165 depuis 2024, a enregistré 201 705 recours, soit un nombre en progression de 17,3 % par rapport à 2023.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE CONTENTIEUX ENREGISTRÉS
PAR LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS

*les données pour l’année 2025 sont obtenues sur la base d’une projection à partir des chiffres disponibles au 1er juin 2025, communiqués par le Conseil d’État
Source : commission des finances

En ce qui concerne les juridictions administratives non spécialisées, si le nombre de contentieux portés devant les cours administratives d’appel et le Conseil d’État s’avère relativement stable, ce n’est pas le cas pour les tribunaux administratifs. En effet, entre 2020 et 2025, le nombre de contentieux qu’ils ont enregistrés chaque année a augmenté de plus de 125 000, soit une augmentation de près de 60 % en cinq ans. Alors que les juridictions administratives parvenaient jusqu’à présent à absorber cette hausse des contentieux sans conséquence pour les délais de jugement, ce n’est désormais plus le cas. En effet, le délai moyen constaté de jugement dans les tribunaux administratifs a augmenté de 9 jours entre 2023 et 2024 et la situation devrait continuer à s’aggraver. Ainsi, les cibles prévues pour les années 2026, 2027 et 2028 sont respectivement de 11 mois et 20 jours, 12 mois, et 12 mois et 10 jours.

Dans le but de limiter la croissance du volume de contentieux, le Conseil d’État a déclaré renforcer ses actions de sensibilisation au titre de la prévention du contentieux afin de développer et réformer les procédures de règlement alternatif des litiges comme les « recours administratifs préalables et obligatoires » et le développement de la médiation. Ces actions palliatives, bien que louables, ne permettront pas à elles seules d’endiguer la progression observée. Le rapporteur spécial appelle donc à revoir le schéma d’emplois du programme 126. Ceci est d’autant plus nécessaire que l’augmentation du nombre de contentieux concerne aussi les juridictions administratives spécialisées.

Délai moyen constaté de jugement des affaires au conseil d’État, dans les cours administratives d’appel et dans les tribunaux administratifs

	2023	2024	Cible 2025	Cible 2026	Cible 2027	Cible 2028
Au Conseil d’État	7 mois et 8 jours	7 mois et 8 jours	9 mois	9 mois	9 mois	9 mois
Dans les cours administratives d’appel	11 mois et 16 jours	11 mois et 12 jours	11 mois	11 mois et 20 jours	12 mois	12 mois et 10 jours
Dans les tribunaux administratifs	9 mois et 20 jours	9 mois et 29 jours	9 mois	10 mois et 10 jours	10 mois et 20 jours	11 mois

Source : projet annuel de performances.

En ce qui concerne la Cour nationale du droit d’asile, le délai global de jugement est proche de la cible de 5 mois, avec une moyenne de 5 mois et 13 jours sur les premiers mois de l’année 2025 (contre un délai moyen de 5 mois et 23 jours en 2024). La réduction des délais de jugement, déjà marquée en 2024, se poursuit donc, malgré l’augmentation du nombre de contentieux (+ 3,7 % entre 2024 et 2025).

La territorialisation de la CNDA permet de consolider cette dynamique. Alors que l’ensemble des chambres territoriales sont désormais ouvertes, le rapporteur spécial tient à souligner cette avancée issue de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration et améliorer l’intégration qui permet de rapprocher, littéralement, le service public du justiciable.

Les chambres territoriales de la CNDA

Créée en 2007, la CNDA était jusqu’en 2024 présente exclusivement à Montreuil. Pour faire face à l’afflux de demandes et rapprocher le juge du citoyen, la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration et améliorer l’intégration a modifié l’organisation institutionnelle de la CNDA en prévoyant que « La Cour peut comprendre, en dehors de son siège, des chambres territoriales. Le siège et le ressort des chambres sont fixés par décret en Conseil d'État. » (art. L. 131-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).

À la fin de l’année dernière, les premières chambres territoriales de la CNDA avaient été installées dans quatre villes : Bordeaux, Lyon, Nancy et Toulouse. Deux autres chambres ont ouvert au 1er septembre 2025 : une à Nantes et l’autre à Marseille ([12]).

Ces nouvelles chambres permettent aux demandeurs d’asile de comparaître plus près de leur lieu de résidence, réduisant ainsi les contraintes de déplacement pour eux et leurs avocats. Ainsi, sauf lorsque l’affaire relève de la compétence de l’une des chambres spécialisées de la Cour ou que la langue du requérant nécessite une traduction qui n’est pas disponible, un requérant domicilié en Charente, Charente-Maritime Corrèze, Creuse, Dordogne, Gironde, Landes, Lot‑et‑Garonne, Pyrénées-Atlantiques, Deux-Sèvres, Vienne ou Haute-Vienne verra par exemple son dossier examiné à Bordeaux ([13]).

Lors de son audition, le vice-président du Conseil d’État s’est montré pleinement satisfait de l’ouverture de ces chambres territoriales et a constaté de premiers effets de cette réforme en matière de délais de jugement.

Le rapporteur spécial se félicite de cette réforme.

La situation est plus délicate pour le Tribunal du stationnement payant, qui connaît des délais de jugement de l’ordre de deux ans. Ceci s’explique notamment par la très forte croissance des nouvelles requêtes enregistrées chaque année, passées de 72 770 en 2018 à 201 705 en 2024, soit une hausse de 179 % sur la période. Cette hausse des entrées

s’explique principalement par la généralisation du stationnement payant et par l’extension du recours par les collectivités locales au LAPI (lecture automatisée des plaques d’immatriculation) qui conduisent à une « verbalisation » accrue des automobilistes n’ayant pas réglé leur stationnement.

Comme le constatait déjà le rapporteur spécial dans son précédent rapport, même si le nombre de décisions et ordonnances par magistrat s’est très fortement accru, le Tribunal du stationnement payant ne saurait absorber, sans renforts humains, le flux d’affaires entrantes sans aggraver des délais déjà problématiques. La hausse du stock en témoigne.

ÉVOLUTION DE L’ACTIVITÉ DU TRIBUNAL DU STATIONNEMENT PAYANT 2021-2025

*chiffres prévisionnels communiqués par le TSP

Source : commission des finances d’après les données fournies par le TSP

Le Tribunal du stationnement payant

Depuis le 1er janvier 2025, la Commission du contentieux du stationnement payant a été renommée « Tribunal du stationnement payant ». Ce changement de nom, en faveur duquel a œuvré le rapporteur spécial, vise à souligner la nature juridictionnelle de cette institution et à clarifier son rôle auprès des justiciables.

Outre ce changement de nom, le décret n° 2024-733 du 5 juillet 2024 a introduit plusieurs ajustements procéduraux destinés à améliorer l’efficacité de cette juridiction, qui demeure confrontée à un contentieux de masse. Les modifications de la procédure applicable devant cette juridiction visant à la fluidifier ont notamment trait aux pièces à produire ou aux pouvoirs du juge pendant l’instruction.

M. Yann Livenais, président du TSP, a expliqué dans le cadre de son audition avec le rapporteur spécial que certaines dispositions avaient bien eu pour conséquence de simplifier et d’accélérer l’instruction de requêtes et, par suite, les délais de jugement de ces requêtes.

3. Au-delà du contentieux, des fonctions consultative et d’études qui méritent d’être soulignées

En parallèle de sa fonction de juridiction suprême de l’ordre administratif, le Conseil d’État exerce également une mission de conseil auprès des pouvoirs publics, au premier rang desquels le Gouvernement. Cette fonction consultative fait l’objet d’une action spécifique au sein du programme 165, l’action 04 – Fonction consultative, dotée de 18,2 millions d’euros en AE comme en CP.

Le Conseil d’État exerce ce rôle de conseil par le biais d’avis, non-contraignants, sur les projets de loi qui lui sont soumis, conformément à l’article 39 de la Constitution. La consultation du Conseil d’État est également obligatoire sur tout projet d’ordonnance dont les mesures relèvent du domaine de la loi.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 39 de la Constitution offre la possibilité aux présidents des deux assemblées de « soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose ». Cette modification était à l’époque bienvenue, pour permettre aux parlementaires de bénéficier également de toute l’expertise du Conseil d’État. Le rapporteur spécial regrette toutefois que le recours à cette faculté par les députés et les sénateurs demeure trop exceptionnel. Ainsi, en 2025, seulement trois propositions de loi ont été transmises pour avis au Conseil d’État par l’Assemblée nationale, aucune ne l’avait été en 2024 et une seule en 2023.

Le rapporteur spécial souligne que cette possibilité ouverte au Parlement est pourtant très utile. Ainsi, interrogées par le rapporteur spécial, les rapporteures de la proposition de loi visant à modifier la définition pénale du viol et des agressions sexuelles ([14]) ont indiqué « avoir bénéficié d’un accompagnement particulièrement rigoureux et constructif de la part du Conseil d’État » dont elle se sont dites « pleinement satisfaites » ([15]). Le rapporteur veut ainsi se faire ici l’écho de cette procédure encore trop peu utilisée.

NOMBRE DE PROPOSITIONS DE LOI TRANSMISES PAR LES DEUX ASSEMBLÉES POUR AVIS AU CONSEIL D’ÉTAT AVANT LEUR EXAMEN EN COMMISSION

Source : Commission des finances d’après les réponses du Conseil d’État

Le rapporteur spécial souhaite également mettre en avant le rôle de la section des études, de la prospective et de la coopération dont les crédits sont retracés à l’action 05 – Fonction Études, expertise et services rendus aux administrations de l’État et des collectivités.

En 2026, les moyens alloués à cette action atteindraient 9,2 millions d’euros en AE comme en CP. La section des études, de la prospective et de la coopération a notamment pour tâche de rédiger l’étude annuelle du Conseil d’État, présentée lors de la rentrée annuelle du Conseil d’État. Cette rentrée revêt un caractère particulier puisqu’elle se tient en présence du Président de la République, mais également de la présidente de l’Assemblée nationale à qui le rapport d’activité du Conseil d’État est remis à cette occasion. L’article R. 123-5 du code de justice administrative prévoit en effet depuis 2024 que « [ce] rapport est remis au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents des assemblées. »

Étude annuelle du Conseil d’État

La rédaction de l’étude annuelle du Conseil d'État s’inscrit dans le cadre de l’article L112- 3 du code de justice administrative qui prévoit que : « Le Conseil d'Etat peut, de sa propre initiative, appeler l'attention des pouvoirs publics sur les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif qui lui paraissent conformes à l'intérêt général. »

Après avoir souligné l’année dernière la très grande qualité de l’étude de 2024 sur la souveraineté ([16]), le rapporteur spécial souhaite réitérer sa remarque au sujet de l’étude de 2025 qui portait cette fois sur le temps long dans l’action publique ([17]).

L’étude formule de nombreuses recommandations directement en lien avec le Parlement. Parmi ces recommandations :

– améliorer les études d’impact des projets de loi afin, notamment que les effets de long terme (y compris sur les générations futures) soient plus spécifiquement identifiés et pris en compte dans la justification des choix ;

– renforcer l’activité du Parlement relative à l’évaluation et au contrôle, par exemple en examinant la mise en place dans les assemblées d’organes dédiés spécifiquement au temps long ;

– donner plus de poids aux lois de programmation des finances publiques, en les votant en début de législature, voire en leur conférant une portée contraignante.

Le rapporteur spécial appelle les parlementaires à se saisir de ces recommandations et notamment à se sensibiliser, à titre individuel, aux grands enjeux scientifiques de l’époque.

B. des moyens de fonctionnement et d’investissement globalement en baisse

Hors titre 2, les crédits demandés pour le programme 165 s’établissent à 75,4 millions d’euros en AE et à 105,4 millions d’euros en CP. Ils représentent 14 % des crédits du programme en AE et 18,6 % en CP.

Ces montants connaîtraient une évolution hétérogène, puisqu’ils seraient en hausse en ce qui concerne les AE (de 21,1 millions d’euros) par rapport à 2025, essentiellement en raison du renouvellement de certains baux, mais diminueraient en CP (– 36 millions d’euros). Cette évolution est liée, d’une part, au fait que la dotation 2025 contenait les paiements de projets majeurs, qui arriveront à leur terme à compter de 2026 (opérations de relogement de la Cour nationale du droit d’asile et du tribunal administratif de Montreuil, des services du secrétariat général du Conseil d’État ou encore du tribunal administratif de Guyane) et, d’autre part, à des mesures d’économie sur l’ensemble des postes de dépenses.

La répartition de ces crédits est détaillée ci-après.

1. Les crédits de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement s’établiraient à 71,2 millions d’euros en AE et à 78,1 millions d’euros en CP, en augmentation de 25,6 millions d’euros en AE (+ 50,6 %) et en diminution de 0,9 million d’euros en CP (– 1,1 %) par rapport à 2025.

Ces crédits correspondent :

– aux frais de justice, c’est-à-dire, pour l’essentiel, aux frais postaux, aux dépenses d’interprétariat et aux dépenses de consommables à hauteur de 15,6 millions d’euros en AE et 14,6 millions d’euros en CP ;

– aux dépenses de fonctionnement courant qui comprennent, d'une part, les frais engagés directement par chaque juridiction pour son propre fonctionnement, et, d'autre part, les crédits utilisés par les services du secrétariat général du Conseil d’État pour l’ensemble de la juridiction administrative, couvrant notamment les travaux d’entretien, la documentation, les frais de déplacement, la formation et les actions sociales. Le montant prévisionnel pour 2025 de ces dépenses s’élève à 55,5 millions d’euros en AE et à 63,5 millions d’euros en CP.

Le rapporteur spécial salue l’effort de la juridiction administrative qui poursuit la réduction de ses dépenses de fonctionnement dans le contexte budgétaire contraint que chacun connaît.

2. Les crédits d’investissement

Les crédits d’investissement s’établiraient à 4,2 millions d’euros en AE et à 27,3 millions d’euros en CP, en augmentation de 0,6 million d’euros en AE (+ 16,7 %) et en retrait de 35,7 millions d’euros en CP par rapport à 2025 (– 56,7 %).

Ces crédits correspondent :

– aux investissements informatiques (2,77 millions d’euros en AE et 5,87 millions d’euros en CP) qui, pour la plupart, doivent permettre la refonte du système d’information du contentieux administratif ;

– aux investissements immobiliers (1,23 million d’euros en AE et 21,25 millions d’euros en CP) qui financeront, par exemple, le relogement de la CNDA et du tribunal administratif de Montreuil ou l’extension du tribunal administratif de Dijon ;

– aux investissements en matière d’équipements et de transport (200 000 euros en AE et 170 000 euros en CP).

II. les moyens DU PROGRAMME 164 Cour des comptes et autres juridictions financièreS seraient les seuls à progresser

Le programme 164 – Cour des comptes et autres juridictions financières assure le financement de la Cour des comptes, des 23 chambres régionales et territoriales des comptes et de plusieurs institutions associées : le Conseil des prélèvements obligatoires, la commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits d’auteur et des droits voisins et le Haut conseil des finances publiques.

Ces dernières années, le fonctionnement des juridictions financières a profondément évolué, sous l’effet notamment de la mise en œuvre du projet stratégique « JF 2025 », initié en 2020. Le présent rapport spécial sera l’occasion de revenir sur certaines des initiatives qui se sont inscrites dans ce projet que le rapporteur spécial tient à saluer et qu’il conviendra de consolider en 2026.

Le dispositif de performance du programme 164 a été revu dans le présent projet de loi pour rendre compte des nouvelles missions des juridictions financières issues de la loi du 21 février 2022 dite « 3DS » portant sur les évaluations de politiques publiques conduites par les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) ([18]). À ce titre, au sein de l’objectif Assister les pouvoirs publics, deux sous-indicateurs viennent quantifier les évaluations de politiques publiques menées par les CRTC selon qu’elles relèvent de demandes d’une collectivité locale ou d’auto-saisines de la part des CRTC. Justement, dans son précédent rapport spécial, le rapporteur avait invité à poursuivre les actions de sensibilisation afin d’inciter les collectivités locales à s’emparer de cet outil nouveau ([19]). Il espère que cette évolution de la maquette de performance contribuera à lui donner une visibilité accrue.

Le présent projet de loi propose de doter le programme de 264,5 millions d’euros en AE pour 2026, en progression de 0,7 million d’euros (+ 0,3 %) par rapport à 2025, et de 267,2 millions d’euros en CP, en progression de 8,2 millions d’euros (+ 3,2 %) par rapport à 2025.

Il ne comporte aucune mesure de périmètre affectant ce programme, qui représente 31,6 % des AE et 30,7 % des CP de la mission.

Ces crédits seraient ainsi répartis :

Évolution PAR ACTION DES CRÉDITS des actions du programme 164
COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

	LFI 2025		PLF 2026		Évolution en valeur absolue		Évolution 2025-2026
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
21 Examen des comptes publics	53,3	53,3	54,0	54,0	+ 0,7	+ 0,7	+ 1,3 %	+ 1,3 %
22 Contrôle des finances publiques	20,1	20,1	20,7	20,7	+ 0,6	+ 0,6	+ 2,9 %	+ 2,9 %
23 Contrôle des gestions publiques	74,3	74,3	77,0	77,0	+ 2,7	+ 2,7	+ 3,6 %	+ 3,6 %
24 Évaluation des politiques publiques	42,5	42,5	43,3	43,3	+ 0,8	+ 0,8	+ 2 %	+ 2 %
25 Information des citoyens	9,1	9,1	9,2	9,2	+ 0,1	+ 0,1	+ 1,8 %	+ 1,8 %
26 Mise en jeu de la responsabilité des comptables publics et des gestionnaires publics	6,1	6,1	6,2	6,2	+ 0,1	+ 0,1	+ 1,9 %	+ 1,9 %
27 Pilotage et soutien des juridictions financières	56,9	52,2	52,7	55,3	– 4,2	+ 3,1	– 7,5 %	+ 6 %
28 Gouvernance des finances publiques	1,5	1,5	1,46	1,46	– 0,05	– 0,05	– 3 %	– 3 %
Totaux	263,8	259,0	264,5	267,2	+ 0,7	+ 8,2	+ 0,3 %	+ 3,2 %

Source : projet annuel de performances pour 2026.

Ces crédits sont complétés par une prévision de rattachement de fonds de concours et d’attributions de produits représentant 3,9 millions d’euros en AE et en CP en lien avec le mandat de commissariat aux comptes de plusieurs organisations internationales, l’aide au renforcement des institutions supérieures de contrôle d’États étrangers et des cessions de biens mobiliers. Une fois ces rattachements effectués, les crédits prévus dans le présent projet de loi de finances s’éléveraient à 268,4 millions d’euros en AE et 271,1 millions d’euros en CP.

A. un schéma d’emplois stable et des crédits de personnel en légère progression

Les crédits de personnel demandés au titre 2 s’établissent à 242,3 millions d’euros en AE et en CP, en progression de 8,2 millions d’euros (+ 3,5 %) par rapport à 2025. Ces crédits représentent 91,6 % des AE et 90,7 % des CP du programme 164.

1. Les dépenses de personnel poursuivraient leur augmentation

a. La répartition et l’évolution récente des crédits de titre 2

Les crédits de titre 2 sont ainsi répartis :

– 156,1 millions d’euros au titre des rémunérations d’activité, en progression de 4,7 millions d’euros par rapport à 2025 ;

– 83,8 millions d’euros au titre des cotisations et contributions sociales (dont 61 millions d’euros au titre des contributions d’équilibre au titre du compte d’affectation spéciale Pensions), en progression annuelle de 3,2 millions d’euros ;

– 2,4 millions d’euros au titre des prestations sociales et d’allocations diverses, en progression de 129 000 euros par rapport à 2024.

La progression des crédits de titre 2 du programme 164 confirme la tendance observée ces dernières années :

évolution des dépenses de personnel du programme 164 ([20])
COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES – 2021-2026

(crédits de paiement en millions d’euros)

Source : commission des finances.

La progression des dotations de personnel du programme 164 depuis 2017 est supérieure à 28 %, témoignant de l’attention portée aux juridictions financières.

b. Les facteurs expliquant la poursuite de la progression des dépenses de personnel en 2026

La progression de 8,2 millions d’euros des crédits de titre 2 s’explique majoritairement, à hauteur de 4,8 millions d’euros, par la croissance des rémunérations d’activité.

L’incidence de certaines mesures catégorielles

L’incidence financière attendue des mesures catégorielles s’établit à 2,5 millions d’euros.

Cette évolution s’explique intégralement par une réforme du régime indemnitaire des magistrats financiers qui a été modifié en cours d’année ([21]). Jusqu’en juillet 2025, la part indemnitaire pour ces magistrats était composée d’une prime forfaitaire de fonctions, d’une prime de rendement et d’une indemnité mensuelle de technicité. Le nouveau régime indemnitaire des magistrats est désormais composé :

– d’une indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), définie par référence aux fonctions et à l’expertise propre à chaque grade de magistrat et emplois supérieurs des juridictions financières, selon le niveau de responsabilités exercées. Elle est versée mensuellement ;

– d’un complément indemnitaire annuel (CIA), traduisant la manière de servir ainsi que l'engagement professionnel et contribuant à la reconnaissance de l'exercice des fonctions et de la performance individuelle appréciée annuellement au regard des objectifs fixés. Il est versé annuellement, n’est pas de droit ni reconductible automatiquement d’une année sur l’autre.

L’évolution du régime indemnitaire des magistrats financiers permet de le rapprocher de celui des administrateurs de l’État et, surtout, de revaloriser la rémunération des magistrats financiers. Cette revalorisation du régime indemnitaire des magistrats financiers répond à une revendication ancienne, formulée depuis que les administrateurs de l’État avaient bénéficié, en 2023, d’une revalorisation similaire à la suite de la réforme de la haute fonction publique.

L’évolution du plafond d’emplois

Le plafond d’emplois du programme 164 est fixé à 1 804 ETPT pour 2026 (répartis entre 838 ETPT au sein de la Cour des comptes et 966 ETPT au sein des chambres régionales et territoriales des comptes), en diminution de 18 ETPT par rapport à 2025.

La structure du plafond demandé pour 2026 se répartit comme suit :

– 844 de catégorie A+ ;

– 585 agents de catégorie A ;

– 235 agents de catégorie B ;

– 140 agents de catégorie A.

Évolution du plafond d’emplois du programme 164
COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

(en ETPT)

	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026
Plafond d’emplois	1 802	1 802	1 798	1 826	1 831	1 822	1 804

Source : Cour des comptes et commission des finances.

L’évolution du plafond d’emplois du programme 164 en 2026 n’a pas soulevé d’opposition de la part de la Cour des comptes. Cette évolution permet de se rapprocher de la réalité de l’exécution. Le rapporteur spécial tient en effet à souligner que, ces dernières années, le plafond d’emplois du programme a régulièrement été sous-exécuté. Si, en 2024, dernière année pour laquelle les données relatives à l’exécution sont disponibles, le plafond d’emplois n’a été sous-exécuté qu’à hauteur de 24 emplois, l’écart en 2023 atteignait ainsi 56. Le rapporteur spécial salue cette meilleure exécution du plafond d’emplois et l’ajustement de celui-ci pour tenir compte des besoins réels des juridictions financières.

Exécution du plafond d’emplois du programme 164
COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

(en ETPT)

	2020	2021	2022	2023	2024
Plafond d’emplois ouvert	1 802	1 802	1 798	1 826	1827
Plafond d’emplois exécuté	1 763	1 758	1 766	1 770	1803
Écart	– 39 (– 2,7 %)	– 44 (– 2,4 %)	– 32 (– 1,8 %)	– 56 (– 3 %)	– 24 (– 1,3 %)

Source : Cour des comptes et commission des finances.

2. En 2026, le prochain Premier président de la Cour des comptes devra consolider les actions entreprises dans le cadre du projet stratégique « JF 2025 »

Depuis 2020, les juridictions financières ont transformé la façon dont elles conçoivent et diffusent leur travaux dans le cadre du projet stratégique « JF 2025 » et sous l’impulsion de M. Pierre Moscovici. Alors que ce dernier a annoncé qu’il quitterait son poste en janvier 2026 et que le projet précité est arrivé à son terme, le rapporteur spécial invite par avance la personne qui lui succédera à consolider les changements engagés. Deux axes méritent en particulier d’être soulignés selon le rapporteur spécial.

Un des piliers phares de « JF 2025 » fut de permettre aux citoyens de s’approprier davantage les travaux de la Cour des comptes. Pour ce faire, la Cour a décidé de rendre public l’intégralité de ses rapports, hormis ceux touchant au secret de la défense nationale ou contenant des informations sensibles pour des entreprises qu’elle est amenée à contrôler. L’institution a également revu la façon dont elle rédige ses rapports, pour les rendre plus accessibles au grand public. Surtout, l’institution inclut depuis 2023 dans sa programmation une part de contrôles directement issus de propositions citoyennes qu’elle recueille via une plateforme dédiée ouverte lors d’une campagne annuelle. Le rapporteur spécial avait fait un premier bilan de cette initiative dans son rapport spécial précédent. Les chiffres de 2025 confirment la dynamique observée l’année dernière. Ainsi, du 9 mars au 20 mai 2022, la plateforme citoyenne de la Cour avait reçu 333 propositions de contrôle citoyen émanant de 9 000 contributeurs ; du 6 septembre au 15 octobre 2023, la deuxième campagne de participation citoyenne a réuni près de 20 000 participants qui ont déposé 622 propositions de thèmes de contrôle et d’enquête pour les juridictions financières ; en 2024, la troisième campagne avait recueilli 942 propositions de thèmes de contrôle ou d'enquête. La plateforme citoyenne a reçu 1 006 contributions cette année, un record, et ce alors même que la plateforme est restée moins longtemps ouverte que lors des sessions précédentes. Parmi les rapports issus de ces consultations, il est possible de citer, à titre d’exemples :

– Le rapport sur le recours par l’État à des cabinets de conseil privé ([22]) ;

– Le rapport relatif à l’évaluation de l’efficacité et la détection de la fraude fiscale des particuliers ([23]) ;

– Le rapport sur les soutiens publics aux fédérations de chasseurs ([24]) ;

– Le rapport sur l’Office national des forêts ([25]) ;

– Le rapport sur les taxes à faible rendement ([26]).

La Cour des comptes a fait savoir que les propositions recueillies étaient étudiées au prisme de plusieurs critères : la nouveauté, l’auditabilité ou faisabilité, la plus-value susceptible d’être apportée par la Cour, la popularité de la proposition, la diversité des thèmes proposés et leur adéquation aux moyens de la Cour. Le rapporteur spécial salue grandement cette initiative qui permet que l’action publique fasse davantage écho aux préoccupations des citoyens et appelle à sa pérennisation après les résultats des premières éditions.

Un autre axe de réforme de « JF 2025 » fut de publier des travaux dans un calendrier qui tienne compte du temps politique. Jusqu’à présent, les rapports de la Cour des comptes formulaient des observations a posteriori, à l’issue de près d’un an de contrôle. La Cour publie désormais, entre autres, des avis dits « flash », en quatre mois, pour contribuer au débat public sur des sujets d’actualité. Le tout premier de ces audits, en 2021, concernait ainsi le financement de la recherche publique dans la lutte contre la pandémie de Covid-19 ([27]). À la suite de sa déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale le 14 janvier 2025, le Premier ministre de l’époque, François Bayrou, avait également confié à la Cour des comptes une « mission flash » portant sur la situation financière et les perspectives du système de retraites. Un premier rapport, remis le 20 février, avait permis un diagnostic détaillé de cette situation financière et des perspectives ; un deuxième rapport, dédié cette fois aux impacts du système de retraites sur la compétitivité et l’emploi, avait été remis au Premier ministre le 10 avril. Le rapporteur spécial se félicite de cette nouvelle façon de travailler de la Cour des comptes qui permet, sur certains sujets pour lesquels une analyse objective est utile dans de courts délais, d’éclairer décideurs et citoyens. Il appelle à la conserver en 2026.

B. L’évolution des crédits hors personnel

Hors dépenses de personnel, les crédits du programme 164 s’établiraient à 22,3 millions d’euros en AE et à 24,9 en CP, représentant 8,4 % et 9,3 % des crédits du programme 164. Ces montants sont en diminution de 7,4 millions d’euros en AE (– 25 %) et constants en CP par rapport à 2025.

Ces crédits seraient ainsi répartis :

– 21,8 millions d’euros en AE et 24,5 millions d’euros en CP pour les crédits de fonctionnement de titre 3 ;

– 375 000 euros pour les crédits d’investissement de titre 5 ;

– 73 900 euros de crédits d’intervention de titre 6.

1. Les crédits de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement seraient portés à 21,8 millions d’euros en AE et à 24,5 millions d’euros en CP, en diminution de 25,3 % en AE et stables en CP par rapport à 2025.

Ces crédits financent des dépenses immobilières, de fonctionnement courant, des dépenses informatiques et de télécommunications et des dépenses subsidiaires de ressources humaines. La répartition prévisionnelle est indiquée dans le tableau
ci-dessous.

Répartition des crédits de fonctionnement du programme 164
COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

	AE	CP
Dépenses immobilières	6,5	9,2
Fonctionnement courant	5,9	5,8
Dépenses informatiques et de télécommunications	6	6
Dépenses subsidiaires de ressources humaines ([28])	3	3
Total	21,8	24,5

Source : projet annuel de performances pour 2026

Les crédits immobiliers constituent ainsi le premier poste de dépenses. À ce sujet, et comme le souligne le projet annuel de performances, il est précisé que « le parc immobilier des juridictions financières est constitué de 18 sièges dont celui de la Cour et des 17 sièges des chambres régionales et territoriales des comptes. Les emprises sont majoritairement domaniales (68 % de la surface). Les baux commerciaux concernent certains sièges de chambres régionales et territoriales ainsi que des locations au titre de locaux d’archives ou de parkings » ([29]).

À ces crédits, qui relèvent de l’action 27 Pilotage et soutien des juridictions financières, il convient d’ajouter le montant des crédits de fonctionnement inscrits sur l’action 21 (0,45 million d’euros en AE et CP) qui correspondent aux dépenses liées aux marchés d’expertise pour la certification des comptes de l’État et du régime général de la sécurité sociale.

2. Les crédits d’investissement et d’intervention : des dotations d’investissement visiblement sans rapport avec l’ambition des opérations projetées

Les crédits d’investissement demandés s’établissent à 375 000 euros en AE et en CP, stables par rapport à 2025. Ils correspondent au renouvellement de certains véhicules du parc automobile de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, à l’acquisition de matériels techniques audiovisuels et au développement d’outils informatiques, ainsi qu’à l’immobilisation comptable requise pour couvrir les logiciels produits en interne.

Les crédits d’intervention, soit 73 900 euros en AE et en CP, seraient également stables par rapport à 2025. Ces crédits correspondent aux cotisations d’adhésion aux différentes organisations internationales regroupant les institutions supérieures de contrôle, aux niveaux international (INTOSAI), européen (EUROSAI) et régional (EURORAI).

Le rapporteur spécial s’étonne à nouveau de la grande modestie des crédits d’investissement qui représentent 0,14 % des crédits du programme 164, soit cinq fois moins qu’en 2022 (0,77 %). Il s’en étonne d’autant plus que dans ses réponses au questionnaire budgétaire, la Cour des comptes a fait part au rapporteur de plusieurs projets immobiliers dont les coûts se comptent en millions d’euros. Ainsi, des travaux doivent permettre d’adapter le parc immobilier des juridictions financières afin de les rendre plus sobres d’un point de vue énergétique ; ces travaux atteindraient un montant de 1,4 million d’euros répartis entre 2025 et 2026. Par ailleurs, des « opérations d’investissement » destinées à entretenir le bâti coûteraient 3,3 millions d’euros, répartis entre 2025 et 2026. Ces réponses sont ainsi en contradiction manifeste avec les données présentées dans le PAP et ce même si les dépenses d’investissement du programme 164 sont complétées – en matière d’immobilisations corporelles de travaux immobiliers – par des financements du programme 723 – Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État de la mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État. En effet, en 2026, ce complément de financement serait égal à 878 676 euros, comme l’année dernière, ce qui ne permet pas de couvrir les montants en jeu. Enfin, les crédits exécutés sur le titre à partir de 2024 sont sans commune mesure avec la moyenne de ceux observés les années passées, ce qui conforte le rapporteur dans son analyse. Le faible niveau des crédits d’investissement suscite ainsi une certaine réserve du rapporteur spécial.

Évolution des crédits d’investissement du programme 164
COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

(en CP, en euros)

	Crédits ouverts	% des crédits ouverts sur l’ensemble du P 164	Crédits exécutés	% des crédits exécutés de l’ensemble du P164
2019	1 280 000	0,58 %	1 186 395	0,54 %
2020	1 051 500	0,48 %	1 563 018	0,72 %
2021	911 070	0,41 %	600 747	0,28 %
2022	1 753 066	0,77 %	2 182 848	0,94 %
2023	700 000	0,28 %	1 400 582	0,56 %
2024	375 000	0,15 %	400 000	0,15 %
2025	375 000	0,14 %
2026	375 000	0,14 %
Moyenne	865 626,2	0,38 %	1 222 265	0,53 %

Source : commission des finances.

3. Le poids élevé des activités de commissariat aux comptes d’organisations internationales

Jusqu’au 30 juin 2025, la Cour a exercé un mandat de commissaire aux comptes pour trois organisations internationales : le Conseil de l’Europe, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et l’Organisation des Nations Unies (ONU). Certains de ces mandats ont pris fin depuis, mais d’autres se sont ajoutés, comme le montre le tableau ci-après.

Mandats de commissaire aux comptes d’organisations internationales exercés en 2025 par la Cour des Comptes

Organisation	Durée du mandat	Exercices à certifier	Fin des travaux d’audit	Estimation du nombre de jours de contrôle (2025)	Budget 2024 de l’organisation convertis en milliards d’euros
OMC	6 ans	2020‑2025	Juillet 2026	155	0,24
ONU	6 ans	2022‑2027	Juin 2028	8 655	21,96
OIM	3 ans	2025‑2027	Juin 2028	170	3,4
OACI	3 ans	2026‑2028	Juin 2029	0*	0,2

*les audits démarreront au second semestre 2026

Source : Cour des comptes.

Depuis le 1er juillet 2025, la Cour des comptes exerce ainsi les fonctions de commissaire aux comptes de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). La Cour a également obtenu, au terme d’une procédure de sélection, le mandat de commissaire aux comptes de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) qui débutera formellement en 2026. Ainsi, en 2026, les activités de commissariat aux comptes d’organisation internationales concerneront quatre d’entre elles.

L’activité de commissariat aux comptes d’organisations internationales procure à la Cour des comptes des ressources non négligeables : 2,1 millions d’euros en 2022, 4,6 millions d’euros en 2023 et 4,3 millions d’euros en 2024, dont 3,9 millions d’euros pour l’ONU. Pour 2025, le montant prévisionnel des recettes attendues des mandats s’élève à 3,9 millions d’euros.

Cette activité mobilise naturellement des effectifs significatifs. Ainsi, selon la Cour des comptes, « en 2025, 11,1 agents sont affectés en permanence à la direction et au soutien des audits des organisations internationales. » ([30]). En plus de ces agents affectés à titre permanent, « 103 personnels ont participé ponctuellement, en plus de leurs activités dans leurs chambres d’affectation, à une ou plusieurs missions d’audit dans le cadre du mandat auprès de l’ONU. » [31]. Les prévisions d’effectifs pour 2026 sont identiques à celles de 2025.

Le rapporteur spécial rappelle l’importance de la bonne exécution de ces mandats.

III. le programme 126 Conseil économique, social et environnemental : des crédits en nette diminution

Le programme 126 finance le Conseil économique, social et environnemental (CESE). « Troisième assemblée du pays réunissant l’ensemble des corps intermédiaires, le Conseil économique, social et environnemental a pour mission d’éclairer par ses recommandations le débat et la décision publics. Sa réforme, portée par la loi organique du 15 janvier 2021 qui modifie l’ordonnance de 1958, en fait également désormais le lieu privilégié de l’expression de la participation citoyenne, en appui à ses propres travaux, que ce soit sur saisine du Premier ministre, du président de l’Assemblée nationale ou de celui du Sénat, ou sur auto-saisine. » ([32])

Le présent projet de loi propose pour le programme 126 une dotation de 34,2 millions d’euros en AE et en CP, montant en retrait de 0,3 million euros (– 0,8 %) par rapport à 2025. Ces crédits concernent les dépenses de personnel et de fonctionnement de cette institution, qui autofinance ses dépenses d’investissement depuis 2018.

Aucune mesure de périmètre n’affecte le programme 126, qui représenterait 4,3 % des AE et 3,9 % des CP de la mission en 2026.

Ces crédits seraient ainsi répartis :

Évolution par action DES CRÉDITS du programme 126
Conseil économique, social et environnemental

(en millions d’euros)

	LFI 2025		PLF 2026		Évolution en valeur absolue			Évolution 2025‑2026
	AE	CP	AE	CP	AE	CP		AE	CP
4. Travaux consultatifs	17,1	17,1	12,4	12,4	– 4,7		– 4,7	– 27,4 %	– 27,3 %
5. Fonctions supports à l’institution	17,3	17,3	21,7	21,7	+ 4,4		+ 4,4	+ 25,4 %	+ 25,4 %
Totaux	34,4	34,4	34,1	34,1	– 0,3		– 0,3	– 0,8 %	– 0,8 %

Source : projet annuel de performances pour 2024.

Les crédits inscrits pour 2026 seraient complétés par des fonds de concours évalués à 1,7 million d’euros en AE et en CP en 2026, en lien avec la valorisation du palais d’Iéna (cf. infra).

A. Des dépenses de personnel Stables mais un schéma d’emploiS négatif

Les crédits de titre 2 s’établiraient à 27,8 millions d’euros en AE et en CP, constants par rapport à 2025. Ils représenteraient 81 % des AE et des CP du programme.

Ces crédits sont ainsi répartis :

– 22,2 millions d’euros au titre des rémunérations d’activité (rémunération du personnel, indemnités de base et de fonction des membres du CESE et indemnités versées aux citoyens dans le cadre de la participation citoyenne) ;

– 5,3 millions d’euros au titre des cotisations et contributions sociales ;

– 278 866 euros au titre des prestations sociales et d’allocations diverses.

L’évolution des crédits de titre 2 du programme 126 peut être appréciée sur une période plus longue :

évolution des dépenses de personnel du programme 126
Conseil économique, social et environnemental – 2020-2026

(en millions d’euros)

cid:image001.png@01DC53C4.08983340

Source : commission des finances.

Après avoir drastiquement chuté en 2025, les dépenses de personnel du CESE seraient quasi-stables en 2026. La baisse des dépenses de personnel observée en 2025 ne signifie cependant en aucun cas que les effectifs du CESE ont considérablement diminué l’année dernière : elle tient à l’extinction progressive du régime spécial de retraite des membres du CESE et à l’évolution du financement de la Caisse de retraite du CESE, dont l’équilibre sera financé à compter de 2025 par la CNAV (voir infra). En 2026, le CESE verrait son plafond d’emplois diminuer (– 1,41 ETPT) et le programme 126 est d’ailleurs le seul programme de la mission à afficher un schéma d’emplois négatif, à hauteur de – 2 ETP. Ce schéma d’emplois reposerait sur le non-renouvellement d’un agent contractuel et sur le non-remplacement d’un agent de catégorie C. Le rapporteur spécial estime que ces orientations s’inscrivent dans le bon sens.

Le respect de la durée légale du travail à partir de 2026 devrait largement permettre au CESE de combler la suppresion de ces deux emplois. Le rapporteur spécial avait en effet souligné dans un travail de contrôle réalisé cet été ([33]) que le nombre de jours de congés dont bénéficiaient les agents du CESE les empêchaient, dans les faits, d’effectuer 1607 heures de travail annuelles. En audition, le président du CESE a indiqué au rapporteur spécial que six jours de congés, entre Noël et le Nouvel an, accordés jusqu’à présent par l’institution à l’occasion de la fermeture administrative du CESE lors de cette période, seraient supprimés. Le rapporteur spécial se félicite de ce changement mais tient néanmoins à signaler qu’une telle modification ne conduirait, ni plus ni moins, qu’à l’application de la loi par le CESE. Dans un contexte de remise en cause croissante des acteurs publics, cette exemplarité est indispensable, qui plus est pour des représentants.

Exécution du plafond d’emplois du programme 126
Conseil économique, social et environnemental – 2020-2026

(en ETPT)

	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026*
Plafond d’emplois ouvert	154	154	152	153	154	154	152,6
Évolution annuelle	4	0	– 2	1	1	0	– 1,4

*demandé

Source : CESE et commission des finances.

Des dépenses de personnel en forte baisse depuis 2025 en raison de la mise
en extinction du régime spécial de retraite des membres du CESE

La loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a prévu la mise en extinction progressive du régime spécial de retraite des membres du CESE en décidant que les membres du CESE nouvellement désignés à partir du 1er septembre 2023 seront affiliés à l’assurance vieillesse du régime général de la sécurité sociale et à l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités (Ircantec).

Depuis la loi de loi finances pour 2025, le financement de la Caisse de retraite du CESE n’est plus supporté sur le programme 126 à la suite de la mise en extinction du régime spécial. L’équilibre de cette caisse sera financé à compter de 2025 par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV). Ainsi, alors que le montant des prestations servies en 2023 équivalait à 10 millions d’euros et était financé quasiment intégralement par les cotisations des conseillers et patronales (3,8 millions d’euros) et une subvention d’équilibre versée par l’État (5,4 millions d’euros), les cotisations ont drastiquement diminué en 2025 (886 997 euros) et le financement de la CNAV a contribué à hauteur de 8,2 millions d’euros. Le régime général se substitue ainsi à l’État dans le rôle d’équilibreur en dernier ressort des différents régimes. Les 8 millions d’euros de financement de la CNAV correspondent bien à la diminution des dépenses de personnel du programme pour l’année 2025.

À compter de 2031, plus aucun membre du CESE ne cotisera au régime spécial du CESE et ce dernier devra être entièrement financé par une subvention d’équilibre jusqu’à son extinction. Selon le CESE, ce régime devrait « continuer à verser des pensions pendant environ 70 à 80 ans (les plus jeunes membres du Conseil ont 30 ans environ), voire un peu plus (cas des orphelins notamment) » ([34]).

B. Des crédits de fonctionnement en retrait, des dépenses d’investissement auto-financÉes

Hors dépenses de personnel, les crédits du programme 126 se limitent à des crédits de fonctionnement puisque le CESE autofinance depuis 2018 ses dépenses d’investissement (2) grâce aux ressources propres qu’il tire de la valorisation du Palais d’Iéna. Ces crédits de fonctionnement s’établiraient à 6,4 millions d’euros en AE et en CP, en retrait de 0,4 million euros (– 5,8 %) par rapport à 2025, et représentent 19 % des crédits du programme 126. Le rapporteur spécial rappelle que les crédits de fonctionnement avaient déjà fortement diminué l’année dernière, puisqu’ils avaient baissé de deux millions d’euros.

1. Les dépenses de fonctionnement

a. La nature des dépenses de fonctionnement et le coût d’organisation d’une convention citoyenne

Les crédits de fonctionnement supportent les dépenses suivantes : les frais de déplacements, d’hébergement et de missions, la restauration, les fluides, les dotations aux groupes, les prestations de conseils et d’animation, le nettoyage des locaux, les taxes diverses ainsi que les frais d’organisation des activités de participation citoyenne (logistique, animation, hébergement, déplacements, etc.). Hors participation citoyenne, les dépenses de fonctionnement s’établissent à 6,3 millions d’euros. Ce dernier poste de dépenses peut être substantiel. Ainsi, le coût des deux dernières conventions citoyennes organisées par le CESE a dépassé 5 millions d’euros.

Le coût de l’organisation d’une convention citoyenne

Le budget prévisionnel des conventions citoyennes s’établit à plus de 5 millions d’euros, sur la base du coût de la Convention citoyenne sur le climat (CCC), organisée par le CESE entre octobre 2019 et juin 2020, et de la Convention citoyenne sur la fin de vie (CCFV), conduite entre décembre 2022 et avril 2023. Le tableau ci-dessous en récapitule les dépenses.

	CCC (en euros)	CCFV (en euros)
Tirage au sort	401 774	353 386
Citoyens, dont :	1 255 089	1 938 367
– Indemnités	441 121	491 337
– Restauration, hébergements et déplacements	813 968	1 280 962
Appui à la préparation et à l’animation des sessions	1 950 276	1 345 803
Communication	295 374	289 181
Logistique, matériel technique et audiovisuel	879 322	516 195
Indemnités des personnels mobilisés	546 294	750 095
Fonctionnement du Cogouv* et collège des garants	106 973	75 328
Évaluation du dispositif		37 140
Dépenses autres		182 481
Total	5 435 102	5 057 273

*Cogouv : comité de gouvernance

Source : CESE.

b. Une évolution des crédits ne satisfaisant pas le CESE

L’évolution des crédits de fonctionnement proposée par le présent projet de loi de finances ne satisfait pas le président du CESE qui s’en est ému en audition et dans un message adressé à l’ensemble des députés membres de la commission des finances. Le rapporteur spécial a trouvé cette initiative assez surprenante : imagine-t-on un autre responsable de programme procéder de la sorte ? L’institution demande à ce que l’enveloppe dédiée aux crédits de fonctionnement soit maintenue à son niveau de 2025, soit 6,8 millions d’euros, faute de quoi la dotation « ne [permettrait] plus de financer le déploiement de l’ensemble de ses missions » ([35]).

Le rapporteur spécial reconnaît la difficulté à faire face à une nouvelle diminution des crédits de fonctionnement, après celle significative de l’année dernière. Il considère toutefois que tous les acteurs publics doivent contribuer, dans le contexte actuel, aux efforts demandés en dépenses. Il estime, en outre, que le besoin de financement du CESE, si jamais il était avéré, pourrait être satisfait au moyen d’un prélèvement sur les réserves, dont une partie provient des excédents de gestion accumulés par l’institution. Cela se justifierait d’autant plus que la Cour des comptes a montré que le CESE avait, au fil des années, thésaurisé les trop-perçus de l’enveloppe allouée au titre de la participation citoyenne : « la comparaison entre les sommes reçues au titre de la participation citoyenne et celles dépensées à cette fin fait apparaître une sous-consommation moyenne de 2,4 millions d’euros par an sur la période 2019-2023, soit un total de 4,1 millions d’euros de crédits non utilisés ayant contribué à gonfler la trésorerie du CESE. » ([36])

Cette sur-budgétisation manifeste souligne en outre que la façon dont la direction du budget construit la dotation du CESE n’est plus adaptée. L’enveloppe relative aux dépenses de particiation citoyenne semble avoir été calibrée pour une fréquence de convention supérieure à l’expérience de ces dernières années. De fait, le CESE a reçu en 2019, 2022 et 2023 (hors année covid donc), 4,2 millions d’euros à ce titre. Or, cette hypothèse est supérieure à la réalité constatée ainsi qu’aux intensions du CESE qui souhaiterait organiser deux à trois conventions par mandature.

Le rapporteur spécial appelle ainsi non seulement à revoir pour les prochaines années la dotation du CESE pour tenir compte de cette réalité mais également à repenser la maquette budgétaire du programme afin de prévoir qu’une action spécifiquement dédiée à la participation citoyenne soit créée. Cela permettrait d’éviter de voter – ou alors en conscience – chaque année des crédits pour des conventions citoyennes qui n’ont pas vocation à avoir lieu.

2. Des dépenses d’investissement significatives financées par les ressources propres et les importantes réserves accumulées par le CESE

a. Des dépenses d’investissement sans commune mesure en 2026 avec celles observées par le passé

Depuis 2018, l’État ne verse plus de crédits d’investissement au CESE, qui finance ces dépenses par ses ressources propres et, le cas échéant, par un prélèvement sur ses réserves. Sur ces bases, en 2026, le CESE projette d’engager 14 millions d’euros d’investissements dans le cadre d’un plan pluriannuel d’investissement dont le coût total est estimé à 24 millions d’euros. Le rapporteur spécial tient à saluer la formalisation d’un tel plan. Ce programme d’investissement est non seulement significatif mais également bienvenu.

Le rapporteur spécial rappelle en effet que le palais d’Iéna est un bâtiment protégé au titre des monuments historiques. Ce programme d’investissement constitue une rupture importante et salutaire avec les très faibles montants d’investissements observés jusqu’en 2019. De fait, le CESE a reconnu, dans ses réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial, que « le Palais d’Iéna [avait] souffert d’un sous-investissement chronique sur la dernière décennie ». Le rapporteur spécial rappelle pourtant que l’entretien du Palais d’Iéna entre dans les obligations du CESE, en vertu d’une convention passée avec l’État.

dépenses d’investissement en faveur du palais d’Iéna exécutées
en 2017, 2018 et 2019

(en euros)

2017	2018	2019
692 400	110 400	82 200

Source : CESE.

Les investissements immobiliers doivent permettre de financer plusieurs grands projets de travaux dont certains sont déjà en passe d’être terminés :

– la rénovation complète de la salle hypostyle à partir du printemps 2026, chantier prioritaire en raison de la dégradation des sols et parce que cette splendide salle est fortement sollicitée dans le cadre de la politique de valorisation du palais ;

– la rénovation et la modernisation de l’hémicycle, qui accueille les sessions plénières du CESE ;

– l’aménagement et la valorisation de la toiture de l’aile Albert de Mun dont les travaux sont désormais achevés (la terrasse constitue ainsi un nouvel espace de valorisation du palais) ;

– l’amélioration de la performance énergétique du palais Iéna (mise en place de panneaux photovoltaïques, raccordement au réseau froid de la ville de Paris, etc.), pour réduire son impact environnemental ;

– les chantiers de mise en accessibilité du palais.

S’agissant des dépenses non immobilières, une « stratégie de transformation numérique » est en cours de mise en œuvre. Cette stratégie de transformation numérique s’appuie, comme pour les projets immobiliers, sur un plan pluriannuel d’investissement (PPI) en matière d’informatique pour la période 2023‑2027 d’un montant total prévisionnel de 2,8 millions d’euros. Ce plan porte sur différents types d’investissements informatiques : des investissements dédiés à moderniser et sécuriser le cœur de réseau et les serveurs du CESE, des investissements dédiés à la modernisation de l’équipement audiovisuel des salles de réunion ou encore des investissements dédiés au renouvellement du parc informatique. 485 040 euros devraient être mobilisés au titre de ce plan en 2026.

b. Le financement des investissements par les ressources propres et par les importantes réserves accumulées

Des prévisions de ressources propres en baisse en raison des travaux qui empêchent la valorisation de certains espaces

Les ressources propres du CESE se composent de recettes de location d’espaces (pour l’accueil d’événements) et de recettes de mécénat. En 2024, le cumul de ces ressources propres a représenté 3,53 millions d’euros, après 3,72 millions d’euros en 2023, le montant le plus élevé à avoir été constaté. Le rapporteur spécial salue la politique de valorisation ambitieuse conduite par l’institution qui lui permet sur longue période, et hors travaux, de récolter des ressources croissantes pour l’entretien et la restauration du palais d’Iéna. La valorisation de la terrasse (voir infra) devrait permettre d’amplifier cette dynamique.

2019-2026 – ressources propres du CESE

(en millions d’euros)

2020	2021	2022	2023	2024	Prévision2025	Prévision2026
1,85	1,59	1,96	3,72	3,53	2,55	1,48

Source : CESE.

À partir de 2023, les recettes de location d’espaces ont augmenté par rapport aux autres années en raison d’un deuxième partenariat pour l’organisation de défilés de mode engendrant ainsi quatre défilés par an (trois en 2023 et quatre en 2024 et en 2025) aux dates des différentes fashion weeks. En 2025, les recettes sont estimées à 2,55 millions d’euros. En 2026, les travaux de rénovation de la salle hypostyle conduiront le CESE à suspendre l’accueil d’événements externes à compter du mois de mai : les prévisions de recettes sont ainsi effectuées sur les quatre premiers mois de l’année.

En 2024, le produit du mécénat s’est élevé à 378 300 euros. Ce mécénat repose notamment sur le fonds de dotation Co-construire, créé en 2020 pour recevoir des contributions de tiers désireux de participer à la restauration, la préservation et la modernisation du palais d’Iéna et de son mobilier.

Les mécènes du fonds de dotation pour l’année 2024 sont les suivants :

liste des mécènes du fonds de dotation du CESE

Exercice	Mécènes
2024	Mutuelle des Affaires étrangères, Groupama, Up coop, CGT, Pierre Simon, Marie Josée Milan, UNSA, ORSEU, CASDEN, Hermès, SMABTP, SCOOP, Social demain, MGEN, SPBA, AFEP, Me Ettendorg

Source : CESE.

Les importantes réserves accumulées par le CESE

Le CESE peut, certaines années, enregistrer des excédents de gestion variables provenant de la différence entre, d’une part, le total de ses dépenses et, d’autre part, le total de la subvention versée par le programme 126 et de ses ressources propres. Ces dernières années, les excédents ont pu s’avérer particulièrement élevés comme le relève le tableau ci-dessous.

solde des recettes et des dépenses du CESE (en euros)

2019	2020	2021	2022	2023	2024
4 100 328	– 207 635	8 677 115	5 749 137	– 250 708	– 2 346 574,3

Source : CESE.

L’accumulation d’excédents de gestion a conduit à la constitution de réserves. Le montant des réserves du CESE s’élevait à 26,4 millions d’euros à la fin de l’année 2024. Ces réserves doivent lui permettre de financer ses investissements. Elles devraient toutefois sensiblement se réduire en raison des opérations précédemment évoquées et de la baisse des recettes liés à leur réalisation. Le CESE estime ainsi qu’en 2025 son solde de gestion sera négatif, à hauteur de 5,5 millions d’euros : il sera financé par un prélèvement sur la trésorerie.

Le CESE place certaines de ses liquidités auprès d’un établissement bancaire

En application du 2e alinéa de l’article 8 du décret n° 2017-934 du 10 mai 2017 relatif au régime administratif et financier du Conseil économique, social et environnemental, « les disponibilités du Conseil économique, social et environnemental sont déposées au Trésor […]. Toutefois, le trésorier est autorisé à ouvrir un compte bancaire en vue de l’exécution d’opérations relevant des sections prévues aux 2° et 3° de l’article 4 » (c’est-à-dire de l’exécution des opérations relatives à la caisse de retraite des anciens membres du Conseil et du fonds de réserve de la caisse de retraite).

En réponse aux interrogations du rapporteur spécial, le CESE a précisé qu’au 1er août 2025 :

– le montant total des liquidités déposées auprès du Trésor s’élevait à 39,7 millions d’euros ;

– le montant total des liquidités déposées auprès d’un établissement bancaire s’établissait à 1,8 million d’euros.

Puisqu’il est ici question des comptes du CESE, le rapporteur spécial souligne enfin que l’institution fait désormais certifier ses comptes par la Cour des comptes. Elle les publie également, depuis cette année, sur internet. Ces démarches sont bienvenues.

C. Une conception extensive de l’autonomie financière

Le rapporteur spécial tient à conclure son rapport sur un sujet qu’il a déjà eu l’occasion d’aborder dans son rapport du Printemps de l’évaluation et dont la construction de la loi de finances a justement montré qu’il devait évoluer. Aujourd’hui, le CESE fait le choix de ne pas intégrer ses opérations financières dans l’outil de gestion financière et comptable de l’État, Chorus. Ceci empêche notamment la direction du budget de connaître la situation budgétaire de l’institution à tout moment. Par ailleurs, la dotation budgétaire du CESE étant considérée comme intégralement consommée dès versement, il n’est pas possible de connaître la réalité de l’exécution – et donc des besoins du CESE. Celui-ci adresse certes ses comptes à la direction du budget, toutefois, la Cour des comptes a relevé que « les services de l’État ne sont pas destinataires dans un délai raisonnable des comptes financiers du CESE approuvés. » ([37]).Il est ainsi particulièrement difficile de déterminer les crédits dont a réellement besoin l’institution, ce qui est pourtant indispensable aux yeux du rapporteur spécial, tant pour des questions d’exemplarité que de maîtrise de la dépense publique.

L’intégration des dépenses du CESE à Chorus permettrait de régler cela. Le CESE estime cependant que son régime sui generis ([38]) lui permet de procéder comme il le souhaite en la matière. Le rapporteur spécial ne partage pas cet avis et rappelle que les seules institutions dont l’autonomie financière est garantie sont les pouvoirs publics (la Présidence de la République, l’Assemblée nationale, le Sénat, le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République), en raison du principe de séparation des pouvoirs. Or, le CESE n’est pas un pouvoir public. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs rappelé que la simple mention d’une autorité ou d’un pouvoir quelconque dans la Constitution ne suffit pas à le faire figurer au nombre des pouvoirs publics constitutionnels ([39]). Le rapporteur spécial invite donc, à nouveau, le CESE à intégrer le système de gestion Chorus et à poursuivre le dialogue engagé en ce sens avec la direction du budget.

* *

Examen en commission

Au cours de sa réunion du 8 novembre 2025, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

L’enregistrement audiovisuel de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Après avoir examiné les amendements de crédits, un seul amendement, le n°II-CF2064 visant à diminuer de 5 millions les crédits alloués au CESE, a été adopté. Suivant l’avis favorable du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État modifiés.

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial. En tant que rapporteur spécial pour la mission Conseil et contrôle de l’État, j’ai présenté le 2 juillet un rapport d’information relatif à l’activité du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et à la gestion de l’institution. Le sujet semble aussi avoir retenu votre attention puisque près d’un tiers de vos amendements concernent le CESE, qu’ils visent à le réformer profondément ou à ajuster son budget. Le CESE joue un rôle réel mais sa visibilité est limitée et son utilité parfois contestée, tandis que son coût, lui, est bien identifié.

L’examen de la mission fait apparaître, pour certaines institutions, des évolutions substantielles que j’appelle de mes vœux depuis plusieurs années. Globalement, les crédits baisseraiennt de 2,59 % en 2026. L’effort est donc significatif, surtout au regard de l’inflation. Il faut le saluer dans un contexte budgétaire contraint. Le schéma d’emplois de la mission est lui aussi en recul, puisque deux ETP seraient supprimés. Ces mouvements globaux masquent toutefois des disparités entre les programmes.

Ceux-ci sont au nombre de trois : le programme 165 – Conseil d’État et autres juridictions administratives, qui concentre les deux tiers des crédits de la mission avec 568 millions d’euros ; le programme 164 –Cour des comptes et autres juridictions financières, qui représente un peu plus de 30 % des crédits avec 26 millions d’euros ; le programme 126 –Conseil économique, social et environnemental, qui représente 3 % des crédits avec 34 millions d’euros.

La baisse des crédits de paiement du programme 165 relatif aux juridictions administratives n’est pas aussi dramatique que son taux global peut le laisser penser. Elle résulte d’une très nette chute des dépenses d’investissement, de plus de 50 %, car des projets majeurs sont terminés ou près de l’être, au premier rang desquels les opérations de relogement de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), du tribunal administratif de Montreuil, des services du secrétariat général du Conseil d’État et du tribunal administratif de Guyane. Les dépenses de fonctionnement ne diminueraient que de 1 % tandis que les dépenses de personnel continueraient de progresser, de 1 %. La baisse des dépenses de fonctionnement du programme pour la deuxième année consécutive mérite d’être saluée. Les juridictions administratives prennent leur part dans la maîtrise de la dépense publique.

Un point mérite d’être souligné. Le schéma d’emplois de ce programme serait stable pour la deuxième année consécutive, ce qui est contraire aux annonces et insuffisant pour faire face à la hausse continue de l’activité contentieuse. Au cours des huit premiers mois de 2025, les requêtes auprès des tribunaux administratifs ont augmenté de plus de 18 %, après avoir progressé de 6,7 % en 2023 et de 8,4 % en 2024. Sans moyens nouveaux, cela se ressentira inévitablement sur les délais de jugement – c’est d’ailleurs déjà le cas, puisque les délais de jugement augmentent pour les tribunaux administratifs et la CNDA s’allongent. Chose rare, sinon inédite, le vice-président du Conseil d’État m’a interpellé sur ce sujet pour la première fois depuis que je suis rapporteur spécial, alors qu’il aurait pu le faire par le passé.

Pour toutes ces raisons, je serai favorable à certains amendements visant à revaloriser les moyens des juridictions administratives.

Le programme 164 n’appelle pas de commentaire particulier. Le budget des juridictions financières progresserait de 3 % en raison de l’augmentation des dépenses de titre 2. Alors que le schéma d’emplois pour 2026 est stable, la hausse des crédits de personnel s’explique presque intégralement par une mesure indemnitaire de 5 millions d’euros en faveur des magistrats financiers. Elle répond à une revendication formulée après que les administrateurs de l’État ont bénéficié, en 2023, d’une revalorisation similaire dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique.

Venons-en au programme 126, relatif au CESE. Mon rapport d’évaluation appelle cette institution à être exemplaire dans son activité et sa gestion. Le PLF pour 2026 prévoit une légère baisse de sa dotation. Les dirigeants du Cese s’en sont émus lors de leur audition et ont demandé une année blanche. À l’inverse, plusieurs de vos amendements appellent à réduire encore ses crédits, parfois drastiquement. Je crois que le CESE doit prendre sa part dans l’effort budgétaire qui nous est demandé. C’est pourquoi je ne m’opposerai pas à la baisse de ses crédits prévue par le PLF, mais je n’irai pas jusqu’à l’amplifier comme certains d’entre vous le demandent.

Sur le fond, mes discussions avec le président du CESE prouvent qu’il a pris conscience de certaines dérives. Des décisions ont été prises pour les corriger, par exemple en ce qui concerne les 1 607 heures de travail annuelles ou le présentéisme des membres. Je m’en réjouis. Les efforts doivent se poursuivre dans d’autres domaines : l’intégration des dépenses du Cese dans Chorus, la fermeture du compte bancaire supplémentaire qu’il détient en plus du compte au Trésor, la maîtrise des dépenses liées à la participation citoyenne.

Article 49 et état B : Crédits du budget général

Amendement II-CF825 de M. Matthias Renault

M. Matthias Renault (RN). Par cet amendement d’appel, je souhaite vous alerter sur une dérive constatée dans certains services de l’État et des collectivités, en particulier dans la haute fonction publique : l’émergence de formations portant les labels « Diversité et Égalité professionnelle entre les femmes et les hommes » de l’Afnor (Association française de normalisation), fortement idéologisées voire culpabilisantes et infantilisantes. Une initiative a particulièrement retenu mon attention. En février 2022, à l’issue d’un appel d’offres que la presse avait qualifié d’opaque, le Conseil d’État a confié au cabinet Egaé, dirigé par la bien connue Caroline De Haas, le soin de former ses agents à l’antisexisme pour un montant de 110 000 euros. Un haut fonctionnaire avait alors réagi, considérant que « le Conseil d’État n’est que la cerise sur le gâteau d’un dispositif bien plus large ».

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial. La formation que vous avez citée a été dispensée en février 2022. S’est-elle renouvelée depuis ? Vous n’en dites rien. Au reste, je trouve plutôt intéressant que ces institutions dispensent des formations relatives à l’égalité entre les femmes et les hommes et à la mixité. Alors que cette opération a coûté 110 000 euros, vous proposez de réduire les crédits du Conseil d’État et des juridictions administratives de 1 million d’euros. Avis défavorable.

Mme Gabrielle Cathala (LFI-NFP). Plus rien ne nous étonne avec les amendements du Rassemblement national. Pour votre information, le cabinet Egaé a été choisi par l’association Emmaüs pour recueillir la parole des victimes de l’abbé Pierre : il les a écoutées pendant des mois, a vérifié la véracité des faits et a remis un rapport. Il est déplorable de s’attaquer à ce type de cabinet qui, quoique privé, rend un service utile à la société.

M. Matthias Renault (RN). Le montant qui figure dans mon amendement vise surtout à appeler votre attention. C’est le fond qui importe. Je me fais le porte-parole de hauts fonctionnaires et de salariés du privé, en particulier de grandes entreprises, qui sont soumis à des opérations de pinkwashing très mal vécues par certains. Dans les administrations comme dans les entreprises, où règne la culture du « pas de vagues », on n’ose rien dire mais on n’en pense pas moins.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF1729 de Mme Gabrielle Cathala

Mme Gabrielle Cathala (LFI-NFP). Il s’agit d’augmenter le nombre de magistrats et de greffiers dans les juridictions administratives.

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial. Je partage votre constat selon lequel le contentieux administratif – qui est traité par les tribunaux administratifs, la CNDA et le tribunal du stationnement payant (TSP) à Limoges – croît considérablement. De mon point de vue, l’augmentation la plus importante concerne le tribunal du stationnement payant, suivi par les tribunaux administratifs et enfin par la CNDA. C’est donc sur le TSP que nous devons agir prioritairement. Cette institution a été créée pour traiter environ 100 000 contentieux par an et en reçoit plus du double. Son stock de dossiers augmente considérablement.

Je ne suis pas favorable à votre amendement car il retirerait 7 millions d’euros aux juridictions financières. Si nous devions transférer des crédits au sein de la mission, ce serait plutôt depuis le CESE vers le tribunal du stationnement payant. Un amendement a été déposé en ce sens par la commission des lois, mais je crains que son rapporteur pour avis, Jean-Luc Warsmann, ne soit pas là pour le défendre.

Mme Gabrielle Cathala (LFI-NFP). Je ne parle pas du contentieux du stationnement payant mais du contentieux administratif en général : droit des étrangers, droit des marchés publics, responsabilité hospitalière, droit de l’environnement, etc. Un magistrat administratif traite en moyenne 295 affaires par an, soit plus de 6 par semaine : c’est bien trop. Le nombre de contentieux ne cesse d’augmenter, particulièrement en matière de droit des étrangers. Plus les préfectures prononcent d’OQTF (obligations de quitter le territoire français), souvent de façon défaillante, plus le contentieux du droit des étrangers embolise les tribunaux. Quelle que soit la chambre où ils siègent, les magistrats administratifs sont d’ailleurs obligés de traiter ces dossiers. Les crédits que nous proposons d’allouer aux juridictions administratives sont un minimum, et nous demanderons au gouvernement de lever le gage.

M. Philippe Brun, président. Je suis favorable à cet amendement qui, à 2 millions d’euros, est plus modeste que l’amendement à 10 millions de M. le rapporteur pour avis. Il me semble aller dans le sens de votre propos liminaire, monsieur le rapporteur spécial, dans lequel vous constatez une explosion du contentieux administratif, notamment en matière de droit des étrangers.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). L’augmentation des crédits du programme 165 tient en partie au coût pharaonique des baux immobiliers. Il est bien beau de louer de magnifiques locaux en plein cœur de Paris, mais cela coûte cher. Une autorité administrative indépendante s’est déplacée en banlieue : évidemment, c’est bien moins chic, mais c’est beaucoup moins cher. La qualité du service rendu aux usagers vaut mieux que des locaux somptueux.

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial. Je le répète, c’est le contentieux du tribunal du stationnement payant qui augmente de la façon la plus vertigineuse, sans commune mesure avec celui des tribunaux administratifs et de la CNDA. C’est donc sur lui qu’il faut concentrer nos efforts.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF1732 de Mme Gabrielle Cathala

Mme Gabrielle Cathala (LFI-NFP). Nous appelons à recruter vingt magistrats et vingt greffiers pour la CNDA ; là encore, c’est un minimum. Nous demanderons au gouvernement de lever le gage.

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial. Après un pic en 2023, le nombre de recours devant la CNDA a diminué en 2024 et est resté stable en 2025. Lors de son audition, le président de la CNDA m’a indiqué que ses moyens étaient suffisants pour mener à bien ses missions. Dans ces conditions, il ne paraît pas nécessaire de lui allouer des moyens supplémentaires. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF2064 de M. Guillaume Kasbarian

M. Guillaume Kasbarian (EPR). Nous devons faire des économies. Sur 1 000 euros de prélèvements obligatoires, 561 vont à la protection sociale, dont 240 au financement des retraites. La grande masse des économies recouvre donc un ensemble de sujets dont la protection sociale et les retraites ; nous en sommes convaincus.

Quand on fait des économies, il faut en demander à tout le monde – je vise ici le CESE. Nous ne demandons pas qu’il soit supprimé – cela relèverait d’une révision constitutionnelle – mais que son budget diminue de 15 % : sur les 35 millions d’euros qu’il est prévu de lui verser, nous proposons de supprimer 5 millions d’euros. Cela touchera son fonctionnement mais ne l’empêchera pas de fonctionner, de rémunérer ses membres et de rendre des avis. Pour rappel, le CESE a publié dix-sept avis en 2022, dont douze entre le 1er janvier et le 31 août. Ils résultent le plus souvent d’autosaisines, puisque le nombre de saisines externes recule. Avec un budget de 35 millions d’euros, cela fait cher l’avis.

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial. Les dépenses liées à l’organisation des conventions citoyennes n’ont pas fait l’objet d’un suivi précis. Par ailleurs, la réduction du nombre de conseillers CESE pas entraîné d’économies et les frais de déplacement ne sont pas encadrés. En outre, le Cese ne dispose pas d’un comptable public et ne réalise aucun contrôle budgétaire interne. Il refuse d’intégrer ses comptes dans le système Chorus et refusait, jusqu’à récemment, de les publier, ce qui limite le contrôle du Parlement. De plus, l’encadrement juridique des primes et des indemnités allouées est fragile. Enfin, l’institution ne respecte pas les obligations légales en matière de temps de travail.

J’ai publié un rapport d’information sur ce sujet et la Cour des comptes a également rendu un rapport très documenté. Il semble que la gouvernance du CESE ait pris conscience de la nécessité de revoir sa gestion et son activité, et de publier ses comptes. Elle a accepté, bon gré mal gré, la diminution de ses crédits l’an dernier et cette année. Le schéma d’emplois est négatif. Par ailleurs, l’institution s’est fermement engagée en matière de temps de travail et sur l’utilisation de la réserve de 24 millions d’euros que j’ai découverte au cours de recherches archéologiques.

Par conséquent, je suis défavorable à la diminution de 5 millions d’euros des crédits de cette institution, car cela risquerait de la mettre en péril. Elle doit être exemplaire, elle est sur le chemin de la rédemption et consent de nombreux efforts.

M. Guillaume Kasbarian (EPR). Vous avez indiqué que, lors de recherches archéologiques, vous aviez découvert un fonds obscur de 24 millions d’euros. Je ne demande pas un miracle, mais simplement de réaliser 15 % d’économies sur les crédits alloués à cette institution dont on parle beaucoup. Elle peut largement réduire ses dépenses de fonctionnement – parc automobile, événementiel, communication – ainsi que ses frais généraux. N’importe quelle organisation pourrait atteindre un tel objectif.

Alors que des efforts sont demandés aux Français et que des gabegies ont été découvertes, cet amendement n’est pas scandaleux. Il ne s’agit pas d’utiliser une méga-tronçonneuse : nous demandons de consentir un effort, de réaliser des économies raisonnables. C’est une question d’exemplarité.

Mme Marianne Maximi (LFI-NFP). M. Kasbarian fait passer M. Labaronne pour un modéré ! Il a eu une formule curieuse : « Cela touchera son fonctionnement mais ne l’empêchera pas de fonctionner. » Or, que je sache, les frais de fonctionnement concernent précisément son fonctionnement.

Nous avons déjà eu ce débat lors du Printemps de l’évaluation, nous voterons contre cet amendement. Le faible nombre de saisines tient notamment au fait que le Parlement n’utilise pas son pouvoir de saisine. Du reste, les rapports rendus à la suite d’une saisine ont très peu été pris en compte par les différents gouvernements. Par exemple, aucune mesure à la hauteur de l’avis très important sur l’aide sociale à l’enfance n’a été retenue par le gouvernement.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Selon le rapport de la Cour des comptes, « il est impératif [que le Cese] refonde son organisation du temps de travail […], les dépenses de personnel ont connu une inflexion de + 12,2 % […] entre 2019 et 2023 » ; le régime indemnitaire et l’action sociale sont particulièrement généreux.

Cet amendement est légitime, d’autant que la plupart des saisines sont des autosaisines. Cela montre soit que nos assemblées n’ont pas envie de saisir le CESE, soit que ses rapports sont moins utiles que certains ne le pensent.

La commission adopte l’amendement.

* *

([1]) Le rapporteur spécial n’effectue pas une comptabilité au niveau de la mission tant les institutions financées par chacun des programme n’ont aucun lien entre elles.

([2]) Plafond d’emplois demandés pour 2026.

([3]) L’article 229 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite « 3DS ») a ouvert la possibilité à certaines autorités locales (le président du conseil régional, le président du conseil départemental, le président du conseil d’une métropole) de demander à une chambre régionale des comptes de procéder à l’évaluation d’une politique publique territoriale relevant de la compétence des collectivités territoriales ou établissements publics auteurs de la saisine.

([5]) Décret n° 2024-733 du 5 juillet 2024 relatif au tribunal et au contentieux du stationnement payant.

([7]) Indicateur 1.1 – Délai moyen constaté de jugement des affaires devant le Conseil d’État, les cours administratives d’appel, les tribunaux administratifs et la Cour nationale du droit d’asile et délai prévisible moyen de jugement devant le Tribunal du stationnement payant et indicateur 1.2 – Proportion d'affaires en stock enregistrées depuis plus de 2 ans au Conseil d'État, dans les cours administratives d'appel et dans les tribunaux administratifs et depuis plus d'un an à la Cour nationale du droit d'asile et au Tribunal du stationnement payant.

([8]) Projet annuel de performances du programme 165 pour 2026, page 3.

([9]) En 2024, les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel, le Conseil d’État, la Cour nationale du droit d’asile et le Tribunal du stationnement payant ont rendu plus de 500 000 décisions contre plus de 480 000 en 2023.

([10]) Le projet annuel de performance pour 2023 du programme 165 indiquait en effet page 4 que face à la hausse du contentieux : « le programme 165 a obtenu 41 créations d’emplois en 2023 et 2024 et 40 les années suivantes jusqu’en 2027, dernière année de la programmation quinquennale, dont 25 magistrats et 15 agents de greffe affectés chaque année aux tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. »

([11]) Décret n° 2025-634 du 12 juillet 2025 relatif au régime indemnitaire des membres du Conseil d'Etat, auditeurs, conseillers d'Etat et maîtres des requêtes en service extraordinaire.

([12]) Décret n° 2025-756 du 1er août 2025 portant création des chambres territoriales de la Cour nationale du droit d'asile de Marseille et Nantes et relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d'asile.

([13]) Le siège et le ressort des chambres territoriales sont fixés à l’article R. 131-6-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

([14]) LOI n° 2025-1057 du 6 novembre 2025 visant à modifier la définition pénale du viol et des agressions sexuelles.

([15]) Mesdames Marie-Charlotte Garin et Véronique Riotton.

([16]) Conseil d’État, Étude annuelle – La souveraineté, sept. 2024.

([17]) Conseil d’État, Étude annuelle – Inscrire l’action publique dans le temps long, sept. 2025.

([18]) L’article 229 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite « 3DS ») a ouvert la possibilité à certaines autorités locales (le président du conseil régional, le président du conseil départemental, le président du conseil d’une métropole) de demander à une chambre régionale des comptes de procéder à l’évaluation d’une politique publique territoriale relevant de la compétence des collectivités territoriales ou établissements publics auteurs de la saisine.

([20]) Pour les années antérieures à 2023, les dépenses de personnel du programme 340 Haut conseil des finances publiques (qui a intégré le programme 164 en 2023) sont ajoutées à celles du programme 164.

([21]) Voir les quatre arrêtés du Premier président de la Cour des comptes du 12 juillet 2025.

([22]) Cour des comptes, Le recours par l’État aux prestations intellectuelles de cabinets de conseil, juillet 2023.

([23]) Cour des comptes, La détection de la fraude fiscale des particuliers – Une incontestable modernisation des méthodes, des résultats encore insuffisants, novembre 2023.

([24]) Cour des comptes, Les soutiens publics aux fédérations de chasseurs – La contrepartie de missions de service public à mieux exercer, juillet 2023.

([25]) Cour des comptes, L’Office national des forêts et le défi de la transition écologique, septembre 2024.

([26]) Cour des comptes, Les taxes à faible rendement, avril 2025.

([27]) Cour des comptes, Le financement de la recherche publique dans la lutte contre la pandémie de Covid-19, juillet 2021.

([28]) Selon le projet annuel de performances du programme 164, ces dépenses recouvrent les frais de formation des personnels et de promotion de l’apprentissage, les gratifications versées aux stagiaires, les dépenses d’action sociale et de santé, le remboursement des personnels mis à disposition par des personnes morales autres que l’État et des dépenses diverses.

([29]) Projet annuel de performances du programme 164, page 31.

([30]) Réponse au questionnaire du rapporteur spécial.

([32]) Projet annuel de performances du programme 126, page 3.

([33]) Rapport d’information déposé par la commission des finances de l’Assemblée nationale relatif à l’activité du Conseil économique, social et environnemental et à la gestion de l’institution, juin 2025.

([34]) Réponse au questionnaire du rapporteur spécial.

(2) La dernière subvention pour charge d’investissement date de 2017 et s’élevait à 850 000 euros.

([35]) La dernière subvention pour charge d’investissement date de 2017 et s’élevait à 850 000 euros.

([36]) Cour des comptes, Le Conseil économique, social et environnemental, juillet 2025.

([38]) Décret n° 2017-934 du 10 mai 2017 relatif au régime administratif et financier du Conseil économique, social et environnemental.

([39]) Considérant 5 de la décision n° 2011-626 DC du 29 mars 2011 Loi organique relative au Défenseur des droits.