Mesdames, Messieurs,

Les transports sont un sujet éminemment européen.

Pris dans toute leur diversité – routier, aérien, maritime, ferroviaire – ils constituent le seul secteur – le seul – à concilier à l’échelle européenne les enjeux de cohésion sociale et territoriale, de décarbonation et de souveraineté industrielle ; la souveraineté industrielle se muant en souveraineté militaire, à l’heure du retour de la guerre sur le continent.

En préambule, il convient de noter la différence entre les termes « transport » et « mobilité ». Le premier renvoie plus souvent à une réalité industrielle, quand le second se place du point de vue de l’usager et intègre les déterminants sociologiques et sociaux du déplacement.

Ce rapport traite à dessein de la décarbonation des transports pour mettre l’accent sur l’importance d’une transformation de l’offre modale. Néanmoins, il s’attachera également, au long de ses développements et dans ses recommandations, à penser le transport du point de vue social, pour capter, à l’échelle du déplacement, la réalité de l’expérience du passager.

Ce rapport s’inscrit dans la lignée de plusieurs travaux menés par la commission des affaires européennes de l’Assemblée sur le secteur des transports : les rapports d’information n° 657 et 1033 sur les paquets « Mobilité I » ([1]) en 2017 et « Mobilité II » ([2]) en 2018, rapportés par Monsieur Damien Pichereau et le rapport n°4599 intitulé « Quelle transition écologique pour les transports dans l’Union européenne ? », co-rapporté par Monsieur Damien Pichereau et votre rapporteure, fin 2021 ([3]).

Il se compose de deux parties.

La première opte pour une approche transversale des modes de transport. Elle vise à fixer un cap, une orientation générale pour analyser la décarbonation au niveau européen et ainsi remettre en perspective les efforts nationaux. Y seront également abordés certains aspects sectoriels avec une grande dimension transversale : le fret (routier, fluvial, ferroviaire), les mobilités douces, les transports en commun et l’intermodalité.

La seconde entre dans le détail de chaque mode de transports, pour étudier plus finement les problématiques propres à chacun. Les recommandations de cette seconde partie ont donc une vocation plus technique et sectorielle que celles, plus larges, de la première.

Un accent particulier a été mis, dans les travaux de votre rapporteure, sur le transport routier – dans ses deux composantes que sont le transport de voyageurs et de marchandises – ainsi que sur le transport aérien. Ces deux modes représentent en effet le plus grand nombre de voyageurs, pour la voiture, et le plus grand nombre de kilomètres parcourus – et ce avec la plus grande intensité carbone par passager – pour l’avion.

Source : ART ([4]), d’après l’Enquête mobilité des personnes, Insee (2019)

Le contexte actuel est particulièrement propice à l’action.

La conférence de financement des mobilités – Ambition France Transports – a débuté à la fin des travaux menés par votre rapporteure et s’est conclue avant la présentation du rapport. Ses conclusions sont prises en compte dans le rapport. Un projet de loi-cadre a été annoncé par le ministre des transports Philippe Tabarot et devrait voir le jour dans les prochains mois.

Au niveau européen, les rapports Letta et Drahi ont analysé le sujet, dessinant les grands axes de l’avenir du secteur à l’échelle européenne, le tout alors que débutent les négociations du prochain cadre financier pluriannuel.

Tout au long des travaux, votre rapporteure a été animée d’une conviction : celle de la nécessité de porter le regard sur la mise en œuvre plutôt que sur la remise en cause de la politique climatique et du cadre cohérent mis en place aux niveaux européen et national.

Le secteur des transports constitue l’éléphant dans la pièce de la décarbonation. Il est le seul secteur pour lequel les émissions n’ont pas encore entamé leur baisse.

Il peut et doit être une politique prioritaire de l’Union européenne. Il peut et doit être le fer de lance de la décarbonation.

Pour privilégier l’action et hiérarchiser les urgences, votre rapporteure conclut son rapport d’une proposition de résolution européenne visant à décarboner spécifiquement le secteur routier, responsable de près des trois-quarts des émissions du secteur des transports à l’échelle européenne.

En particulier, quatre mesures sont suggérées dans cette résolution pour tenter de faire émerger de nouveaux imaginaires :

Premièrement, la proposition d’une « loi Evin de la décarbonation », visant à interdire les publicités pour les modes de transport les plus carbonés, particulièrement la voiture et l’avion ;

Deuxièmement, le maintien de l’opposition aux méga-camions pour éviter leur généralisation en France ;

Troisièmement, le développement de voies réservées au covoiturage pour éviter ce que l’on appelle « l’auto-solisme » qui consiste à un usage sous-optimal de la voiture : mobiliser une tonne d’acier et d’aluminium pour déplacer un individu de 70 kg deux fois par jour, 30 minutes le matin et 30 minutes le soir ;

Quatrièmement, la modification des objectifs des compétitions de Formule 1 pour passer d’un système où seule la vitesse est récompensée à un système ou la vitesse et la sobriété en carburant compteraient, valorisant ainsi la dextérité des pilotes.

Liste des recommandations du rapport

Recommandation n° 1 : cesser le développement d’infrastructures entraînant une hausse du trafic routier ou aérien et dont le bénéfice social est inférieur au coût environnemental.

Recommandation n° 2 : soutenir la proposition de règlement CountEmissionsEU actuellement en discussion afin d’aboutir à une méthodologie commune d’information des usagers des services de transports sur les coûts carbones de chaque mode. Cette méthodologie gagnerait à s’inspirer du cadre national (InfoGES, applicable depuis 2011) et sera indissociable de l’adoption d’une approche davantage tournée vers la sobriété, au niveau européen.

Recommandation n° 3 : en cohérence avec l’avis du Haut Conseil pour le climat sur la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie, fournir une analyse des impacts anticipés du SEQE 2 sur l’évolution des prix de l’énergie et préciser les mesures d’accompagnement et de compensation prévues pour les ménages vulnérables et modestes, en cohérence avec le Plan social pour le climat de la France dont la publication est attendue.

Recommandation n° 4 : s’opposer au déploiement, même expérimental, des méga-camions et privilégier l’électrification des poids lourds comme technologie dominante à moyen terme.

Recommandation n° 5 : développer la filière française des vélis. Des aides à l’acquisition de vélis ou l’introduction d’un système de leasing pourraient permettre d’accélérer leur déploiement.

Recommandation n° 6 : investir dans les technologies de retrofit, particulièrement pour les flottes de cars et bus.

Recommandation n° 7 : conduire une évaluation socio-économique du choix de la gratuité fait par plusieurs collectivités locales en France et dans l’Union européenne et étendre les dispositifs de tarification solidaire mis en place à Nantes, Strasbourg, Grenoble selon le quotient familial, aux deux voire trois premiers déciles de revenus.

Recommandation n° 8 : soutenir une proposition de loi Evin de la décarbonation visant à interdire les publicités pour les modes de transport les plus carbonés.

Recommandation n° 9 : revisiter les objectifs des compétitions de sport automobile pour les centrer sur la dextérité des pilotes à réduire leur consommation de carburant.

Recommandation n° 10 :

- Se concentrer sur les investissements dans la R&D les plus prometteurs (ceux pour lesquels les niveaux de maturité sont les plus avancés).

- Compte tenu de leurs coûts élevés, de leurs résultats incertains et de leurs faibles perspectives (flux limités, prix élevés, transports réservés à des publics privilégiés), ne pas investir dans les projets d’hyperloop pourtant affichés comme une priorité de la nouvelle Commission.

Recommandation n° 11 : engager une réflexion collective sur la régulation des véhicules autonomes et leur compatibilité avec les objectifs de décarbonation, pour éviter un report modal inversé en faveur du routier qui serait dommageable aux mobilités douces ou au ferroviaire. Sur le sujet spécifique de la mobilité autonome partagée, les enjeux de conservation des données et de géolocalisation des usagers devront être soulevés et traités.

Recommandation n° 12 : soutenir la mise en place, au niveau européen, d’une billettique multimodale digitalisée.

Recommandation n° 13 : développer les services de car express régionaux comme alternative à la voiture sur les tronçons ne proposant pas d’offre de transports en commun suffisante.

Recommandation n° 14 : développer un service public national de covoiturage dont l’objectif principal sera de créer des aires dédiées et de convertir les infrastructures existantes pour inciter à la pratique du covoiturage, sur le modèle de la voie réservée sur le périphérique parisien.

Recommandation n° 15 : mettre en place un système de leasing social ambitieux au niveau européen, pour l’achat de véhicules électriques légers, ciblant les premiers déciles de la population de chaque État membre. L’allocation des fonds devra cibler en priorité les pays dans lesquels les ventes de véhicules électriques peinent le plus à décoller. Ce système de leasing pourra être financé, au moins en partie, par le biais du Fonds social pour le climat.

Recommandation n° 16 : Assumer de faire des transports une politique structurante dans les futurs CFP en renforçant les fonds alloués au mécanisme d’interconnexion pour l’Europe et en conservant un outil propre géré de manière centralisée par la Commission (DG MOVE), sans céder à la tentative d’une renationalisation des fonds.

Recommandation n° 17 : mettre progressivement un terme aux subventions et aux crédits d’impôts bénéficiant à des modes de déplacement carbonés et réallouer les fonds dans des programmes visant à garantir la justice sociale de la transition écologique.

Recommandation n° 18 : ajuster la tarification des modes de transport pour la faire correspondre à leur niveau réel d’émissions carbones et, au-delà, pour inclure l’ensemble des externalités négatives (santé, congestion, nuisances sonores).

Recommandation n° 19 : demander à ce que soit présenté au Parlement, dans le cadre du PLF, un document transversal retraçant les efforts faits en crédits et dépenses fiscales en matière de décarbonation dans le domaine des mobilités.

Recommandation n° 20 : réaffirmer l’objectif zéro émission pour les véhicules neufs mis à la vente à partir de 2035.

Recommandation n° 21 : soutenir et harmoniser les dispositifs d’incitation à l’achat des véhicules électriques les plus légers et accessibles.

Recommandation n° 22 : décliner la taxe de solidarité sur les billets d’avion pour cibler spécifiquement les grands voyageurs.

Recommandation n° 23 : interdire les systèmes de miles ou d’avantages annexes mis en place par les compagnies aériennes incitant à l’utilisation de l’avion.

Recommandation n° 24 : mettre à l’étude une suppression des vols pour lesquels une alternative crédible et accessible en moins de 4 heures de train.

Recommandation n° 25 : accroître la taxation de l’aviation d’affaire pour dissuader son essor.

Recommandation n° 26 : s’assurer de la compatibilité de l’usage des biocarburants pour l’aérien et le maritime selon les solutions de décarbonation qui seront privilégiées par les armateurs.

Recommandation n° 27 : favoriser la création des Partenariats public-privé de Recherche et Innovation (R&I) sur les carburants maritimes, afin de surmonter le « goulet d’étranglement » de la maturité des carburants alternatifs.

Recommandation n° 28 : stimuler le retrofit des navires pour développer la propulsion hybride et le recours aux carburants alternatifs au sein de la flotte marchande.

Recommandation n° 29 : imposer l’installation d’électricité à quai dans tous les ports du réseau TEN-T, y compris pour les navires de croisière.

Recommandation n° 30 : agir à l’échelle européenne pour promouvoir une approche diplomatique ambitieuse tendant à faire du cadre net-zéro de l’OMI un cadre juridiquement contraignant et opposable.

Recommandation n° 31 : réinvestir les recettes SEQE dans le secteur maritime.

Recommandation n° 32 : prévoir, sur le modèle hollandais, une priorité d’amarrage dans les ports européens pour les navires à propulsion labellisée comme étant écologique.

Recommandation n° 33 : développer une écotaxe portuaire ou des droits de port différenciés selon la performance environnementale des navires.

Recommandation n° 34 : diriger les nouveaux investissements nationaux dans l’efficacité du réseau actuel et la remise en service des infrastructures ayant pu exister par le passé.

Recommandation n° 35 : développer les trains de nuit pour offrir une alternative à l’avion à l’échelle européenne.

Recommandation n° 36 : achever l’harmonisation des systèmes de communication ERTMS (sur le réseau global du RTE-T d’ici à 2050) et assurer la compatibilité des systèmes ferroviaires des différents États membres et des pays candidats à l’intégration (écartement des rails, harmonisation des matériels roulants).

Recommandation n° 37 : envisager la création d’un Airbus du rail qui aurait la priorité pour les chantiers de l’Europe ferroviaire devant relier les capitales européennes par la grande vitesse et avec la perspective d’une filière ferroviaire européenne.

Recommandation n° 38 : acter une stratégie nationale des petites lignes, locales et régionales en prenant en compte l’innovation avec des trains légers et autonomes avec un double objectif : réduire les coûts d’exploitation et améliorer la fréquence sur les petites lignes, la numérisation et une maintenance prédictive pour une meilleure surveillance de l’état des infrastructures et une maîtrise des coûts.

première partie : une approche transversale de la décarbonation du secteur des transports

I. Un secteur très émissif qui a été insuffisamment décarboné jusqu’à présent

A. L’importance des émissions du secteur des transports a conduit l’union européenne et la France à se doter d’un cadre réglementaire étoffé

1. Panorama des émissions du secteur des transports

a. Au niveau européen le transport de personnes et de marchandises est responsable d’un quart des émissions de gaz à effet de serre

Au niveau européen les données pertinentes relatives au secteur des transports sont fournies par le « statistical pocketbook » de l’agence européenne de l’environnement (AEE), publié annuellement. L’édition 2024 estime ainsi que le transport de personnes et de marchandises a été responsable de 26,2 % des émissions de gaz à effet de serre dans l’Union en 2022 ([5]).

Les émissions du secteur des transports sont ainsi passées de 726 millions de tonnes (Mt) CO2eq en 1990 à 913 Mt en 2023, soit une hausse d’environ 25 %.

Dans le même temps, les émissions globales de l’Union européenne ont baissé de 37 % – ce qui a renforcé le poids relatif des transports dans l’ensemble : le poids du secteur des transports est passé de 14,7 % des émissions totales en 1990 à 26,2 % en 2022.

Source : statistical pocketbook 2024

Cette hausse des émissions du secteur des transports a été portée par les différents sous-secteurs, à l’exception du rail dont les émissions ont baissé, passant de 1,5 % du total à 0,3 % entre 1990 et 2022.

Au sein du secteur des transports, le secteur du transport routier était responsable de 73,2 % des émissions totales du secteur en 2022. Cette prédominance des émissions de la route est stable sur longue période.

Évolution des émissions de gaz à effet de serre (GES)
par mode de transport dans l’UE (en Mt CO2eq)

Source : Ibid.

Note : la courbe violette correspond aux émissions du secteur aérien, la rouge aux émissions des transports routiers, la brune aux émissions du ferroviaire et la rose aux émissions du secteur maritime. La courbe orange agrège l’ensemble des émissions du secteur des transports. La courbe grise présente les émissions résiduelles (transport au sol dans les ports et aéroports, machines agricoles et de travaux publics etc.)

Ce graphique montre l’évolution du poids relatif de chacun des secteurs.

Ainsi, la courbe violette, représentant les émissions du secteur aérien, illustre le fait qu’entre 1990 et 2022, il s’agit du secteur dont le volume des émissions a le plus augmenté, passant de 66,0 Mt en 1990 à 122,8 Mt en 2022. En comparaison, les émissions du secteur routier sont passées de 620,1 Mt à 763,7 Mt sur la même période.

Ce doublement des émissions du secteur aérien a été porté par le développement massif des vols low cost et de l’aviation internationale, là où les émissions de l’aviation domestique sont restées relativement stables.

Source : Ibid.

Une analyse pays par pays permet de montrer les différentes trajectoires ([6]). Sans surprise, le niveau d’émissions globales est corrélé à un faisceau de variables déterminantes : la démographie, les politiques publiques mises en œuvre et l’évolution des prix des carburants.

Là où les émissions de plusieurs grands pays ont eu tendance à rester stables sur une longue période – France (139,5 Mt en 1990 – 145,9 Mt en 2022), Allemagne (183,6 Mt en 1990 – 180,1 Mt en 2022), Italie (110,8 Mt en 1990 – 122,9 en 2022) – certains autres ont connu des augmentations notables qui ont porté la hausse globale à l’échelle européenne.

Les émissions espagnoles sont ainsi passées de 75,1 Mt à 133,5 Mt sur la période, soit un quasi-doublement. Idem pour la Belgique (de 37,5 Mt à 54,2 Mt) et la Pologne (de 22,7 Mt à 73,1 Mt).

Les causes de ces hausses sont multifactorielles. Peuvent notamment être évoqués : le développement des infrastructures, l’adoption massive de la voiture et l’élargissement à la classe moyenne de l’accès à l’avion. Le développement économique des nouveaux pays entrants dans l’UE s’est, dans la plupart des cas, accompagné du développement des mobilités et donc des émissions de gaz à effet de serre.

La part des émissions des transports est particulièrement élevée dans certains, atteignant, d’après le statistical pocketbook, 66,3 % du total en Lituanie ou encore 50,1 % en Lettonie.

Un rapport de la Banque centrale européenne publié en janvier 2025 intitulé Investing in Europe’s green future ([7]) offre une présentation détaillée du poids relatif des émissions des transports pour chaque pays européen en 2021.

Source : BCE, d’après les données de l’agence internationale de l’énergie

La hausse globale des émissions du secteur a, en outre, été portée par un accroissement du nombre de voyageurs et de kilomètres parcourus. Le graphique en annexe (n° 1) illustre une hausse particulièrement marquée du nombre de voyageurs-kilomètre ([8]) s’agissant du routier et de l’aérien. Le nombre de voyageurs-kilomètres a ainsi augmenté de 24,8 % dans le transport routier et de 116,0 % dans le transport aérien entre 1995 et 2021.

Notons que les émissions du secteur européen des transports ont connu un moment d’inflexion et de léger reflux à la suite de la crise financière de 2008 – principalement du fait de la baisse des émissions des secteurs routier et aérien – puis lors de la crise sanitaire. La chute des émissions de 2020 est nettement marquée, du fait des différentes mesures de confinement et de restrictions des déplacements qui ont été décidées dans les différents États membres.

Ces deux moments témoignent de l’aspect éminemment comportemental des émissions de gaz à effet de serre des transports, qui sont liées aux déterminants de la mobilité sur lesquels nous reviendrons dans la section B.2.c. de cette partie.

Pour une analyse plus fine des évolutions par mode et par pays, on pourra utilement se reporter à l’inventaire annuel des émissions publié par l’agence européenne de l’environnement ([9]), dont les données sont plus détaillées que celles du statistical pocketbook.

On y apprend par exemple que les émissions du secteur routier sont encore principalement liées – à l’échelle européenne – à l’utilisation du diesel.

Source : EEA

Les émissions du routier liées au diesel ont cependant commencé de refluer dans plusieurs grands pays tels que l’Allemagne et la France, comme le montre le graphique ci-dessous.

Source : Ibid.

La baisse des ventes de véhicules Diesel peut s’expliquer par le surcoût à la vente de ces véhicules pour la mise en conformité avec les normes Euros 5 et 6. Depuis 2015 et le « Dieselgate », la substitution du parc de véhicules particuliers Diesel par leurs homologues essence s'est accentuée.

b. En France, les émissions du secteur des transports représentent un tiers des émissions totales

En France, les émissions du secteur des transports sont demeurées stables depuis 1990 à environ 130 Mt. Ce chiffre varie légèrement par rapport au chiffre européen du fait de différences méthodologiques ([10]).

Source : chiffres clés des transports – édition 2025, d’après les données du Citepa

Entre 1990 et 2023, le niveau des émissions de GES des transports a augmenté de 2,8 % tandis que les émissions de l’ensemble des autres secteurs diminuaient de 41 %.

L’évolution des émissions de GES des transports se caractérise par deux grandes phases : une croissance moyenne annuelle des émissions de 1,3 % entre 1990 et 2004, puis une décroissance moyenne de 0,8 % entre 2004 et 2023.

Les données de référence sont disponibles dans le rapport Secten (« secteurs économiques et de l’énergie ») du Citepa. Nous nous appuyons sur l’édition 2025 publiée au mois de juin ([11]).

Les transports constituent le premier secteur émetteur de gaz à effet de serre (GES) en France : ses émissions se sont élevées à 131 Mt CO2eq en 2022, soit environ 33 % des émissions nationales. Ses deux grands sous-secteurs sont le transport de voyageurs, où les émissions de GES liées aux voitures particulières sont de 69 Mt CO2eq en 2022 et le transport de marchandises, où les émissions de GES liées aux poids lourds représentent 31 Mt CO2eq en 2022.

Source : Rapport Secten 2025

Comme le note l’ADEME ([12]) : « Le transport ferroviaire est le seul mode à avoir réalisé une réelle transition énergétique et une décarbonation très forte, avec des émissions de CO2 par voyageur-km et par tonne-.km divisées par un facteur 50 entre 1960 et 2017. Décarbonation rendue possible via l’électrification de la moitié du réseau ferroviaire la plus circulée. »

Au total, le transport routier est le premier émetteur de GES en France, avec 119 Mt CO2e en 2023 ([13]) , soit près d’un tiers des émissions totales de la France. La baisse estimée entre 2022 et 2023, de 3,4 %, s’inscrit dans une tendance à la baisse depuis 2015 (-0,8 %/an en moyenne entre 2015 et 2019) ([14]).

Source : Ibid.

Les émissions du routier représentent la quasi-totalité des émissions du secteur des transports en France : cela s’explique par la part plus faible des émissions des secteurs maritime et aérien par rapport au niveau européen ([15]).

Cependant, cette prédominance du routier ne doit pas être un prétexte à l’inaction dans les autres secteurs. Le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (Citepa) affirme ainsi que :

« À l’échelle du territoire, le secteur aérien présente des émissions de CO2e nettement plus faible que le transport routier mais, comme indiqué dans la SNBC, tous les leviers sont à actionner conjointement pour atteindre la neutralité carbone. »

Source : chiffres clés des transports, édition 2025 – d’après l’inventaire Secten du Citepa ([16])

Il est donc important d’avoir à l’esprit qu’au niveau français comme au niveau européen, le transport routier est central dans les efforts de décarbonation. Cependant la décarbonation du secteur des transports ne saurait se réduire à la décarbonation du routier et recouvre, derrière des secteurs aux émissions globales plus faibles, des enjeux symboliques et technologiques forts.

Pour refermer ce tour d’horizon, faisons une mention des autres sources de pollution du secteur des transports qui ne doivent être ni oubliées ni surestimées.

En effet en France, 97 % des gaz à effet de serre ([17]) émis par les transports sont constitués de CO2. Le résidu est composé d’hydrocarbures HFC pour 2 % (du fait des systèmes de climatisation des véhicules) et de protoxyde d’azote N2O pour 1 %.

En outre, le secteur est le principal responsable de la pollution au cuivre et au zinc (usure des plaquettes de frein, des pneumatiques et abrasion des routes).

Source : Rapport Secten 2025

Notons que les autres GES présentent en effet parfois des trajectoires de réduction drastique de leurs émissions, témoignant de l’efficacité des politiques publiques en la matière lorsque celles-ci sont bien calibrées.

Ainsi, par exemple, des émissions de dioxyde de soufre :

Source : Ibid.

Ou encore de la réduction des émissions d’oxyde d’azote du secteur routier :

Source : Ibid.

Comme le note le rapport Secten 2025 au sujet des oxydes d’azote : « Globalement, le renouvellement du parc de véhicules et l’introduction généralisée de pots catalytiques sur les véhicules légers essence depuis 1993 et de systèmes catalytiques de réduction (SCR) sur les véhicules légers Diesel à partir de 2016 conduisent à une réduction des émissions du transport routier depuis 1990, malgré une croissance du trafic. »

2. Les mesures adoptées aux niveaux européen et national ont fixé un cadre ambitieux pour tenter de réduire ces émissions

a. Au niveau européen, le Pacte vert a fixé un objectif de réduction de 90 % des émissions d’ici à 2050 par rapport aux niveaux de 1990

i. La stratégie européenne de mobilité durable

La stratégie européenne de mobilité durable décline, pour le secteur des transports, l’objectif général de diminution de gaz à effet de serre fixé par le Pacte vert.

Pour rappel, le Pacte vert constitue un ensemble de textes adoptés pour accélérer la transition écologique des États membres en ligne avec les accords de Paris. Il a été annoncé par la communication 2019 (640) de la Commission européenne publiée le 11 décembre 2019 et intitulée « Le Pacte vert pour l’Europe » ([18]).

Source : graphique extrait de la communication 2019 (640) du 11 décembre 2019

La cible de -55 %, ainsi que celle visant la neutralité carbone en 2050, ont été rendues juridiquement contraignantes par l’adoption du règlement 2021/1119 du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique ([19]), également connu comme « la loi européenne sur le climat ».

La déclinaison de cet objectif général dans le secteur des transports est encore plus ambitieuse. La communication sur le Pacte vert notait ainsi :

« Les transports représentent un quart des émissions de gaz à effet de serre de l’UE et cette part ne cesse d’augmenter. Pour parvenir à la neutralité climatique, il conviendra de réduire les émissions du secteur des transports de 90 % d’ici à 2050. Les transports routier, ferroviaire, aérien et par voie d’eau devront tous contribuer à cette diminution. Un système de transport durable doit placer les usagers au centre des préoccupations et leur proposer des solutions plus abordables, accessibles, plus saines et plus propres pour les inciter à modifier leurs habitudes en termes de mobilité. La Commission adoptera en 2020 une stratégie axée sur une mobilité durable et intelligente pour relever ce défi et lutter contre toutes les sources d’émissions. »

Pour atteindre l’objectif de réduction de 90 % des émissions du secteur d’ici 2050, la communication esquissait plusieurs pistes : renforcer le transport multimodal, assurer l’automatisation et la digitalisation des transports, électrifier les véhicules, faire que le prix des transports soit en rapport avec leur incidence sur l’environnement et la santé en mettant, incidemment, un terme aux subventions des combustibles fossiles, donner une impulsion à la production et au déploiement de carburants de substitution durables, et axer la décarbonation sur les transports urbains pour dépolluer les villes.

La communication rappelait également « la nécessité d’une transition juste sur le plan social ».

À la suite de cet objectif spécifique, la stratégie européenne de mobilité a été adoptée, constituée de l’ensemble des mesures sectorielles devant permettre l’atteinte dudit objectif.

La communication (2020) 789 du 9 décembre 2020 ([20]) intitulée « Stratégie de mobilité durable et intelligente – mettre les transports européens sur la voie de l'avenir » comprenait un plan d’action de 82 mesures devant permettre d’atteindre des objectifs quantifiés, que nous synthétisons dans le tableau ci-dessous.

À l’horizon 2030 :

au moins 30 millions de véhicules à zéro émission circuleront sur les routes européennes ;
au moins 3 millions de points de recharge publics ([21]) ;
100 villes européennes seront climatiquement neutres ;
le trafic ferroviaire à grande vitesse doublera ;
les déplacements collectifs programmés de moins de 500 km devraient être neutres en carbone au sein de l’UE ;
la mobilité automatisée sera déployée à grande échelle ;
les navires à zéro émission seront prêts à être commercialisés.

À l’horizon 2035 :

les aéronefs de grande capacité à zéro émission seront prêts à être commercialisés.

À l’horizon 2050 :

la quasi-totalité des voitures, camionnettes, autobus et véhicules utilitaires lourds neufs seront à zéro émission ;
le trafic ferroviaire de marchandises doublera ;
le trafic ferroviaire à grande vitesse triplera ;
le réseau transeuropéen de transport multimodal (RTE-T) équipé pour des transports durables et intelligents dotés d’une connectivité à haut débit sera opérationnel pour le réseau global.

La stratégie européenne de mobilité durable constitue le document de référence au niveau européen. Il fixe les lignes directrices des besoins de financement, des véhicules à privilégier et de la participation à attendre du secteur privé.

Sur les 82 mesures du plan d’action, la direction générale de la mobilité et des transports de la Commission européenne (DG MOVE) a affirmé, lors de son audition, que les deux tiers sont déjà mis en œuvre, totalement ou partiellement.

Le paquet Fit for 55

Le paquet Fit for 55 (ajustement à l’objectif 55) comprend un ensemble de propositions législatives et initiatives interdépendantes annoncées par la communication (2021) 550 du 14 juillet 2021([22]) et ensuite déclinées en plusieurs règlements et directives ([23]).

Plusieurs de ces textes concernent le secteur des transports :

la révision du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’UE, y compris son extension au transport maritime, la révision des règles relatives aux émissions de l’aviation et la mise en place d’un système distinct d’échange de quotas d’émission pour le transport routier et les bâtiments ;
la révision du règlement sur la répartition de l’effort en ce qui concerne les objectifs de réduction des États membres dans les secteurs ne relevant pas du SEQE de l’UE ;
la révision du règlement relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF) ;
la révision de la directive sur les énergies renouvelables ;
la refonte de la directive sur l’efficacité énergétique ;
la révision de la directive sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs ;
la modification du règlement établissant des normes d’émission de CO2 pour les voitures et les camionnettes ;
la révision de la directive sur la taxation de l’énergie ;
le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières ;
l’initiative ReFuelEU Aviation pour l’utilisation de carburants durables dans l’aviation ;
l’initiative FuelEU Maritime, pour un espace maritime européen vert ;
le fonds social pour le climat.

Les aspects techniques précis (par exemple, les taux d’incorporation des carburants durable dans l’aviation et le maritime, ou encore l’évolution par pays du nombre de bornes de recharge électriques) seront détaillés dans la deuxième partie de ce rapport, au sein des sections sectorielles dédiées.

D’un point de vue juridique, le règlement sur la répartition de l’effort couvrait initialement les secteurs non soumis au SEQE – transports intérieurs, bâtiments, agriculture, petite industrie, déchets.

Avec l’élargissement du SEQE-1 et la création du SEQE-2, le secteur des transports va donc faire l’objet d’une double réglementation, puisqu’il restera soumis au règlement sur la répartition de l’effort.

Cela n’est pas sans poser des questions quant à la coordination des deux cadres réglementaires. Il faudra en effet veiller à ce que le signal-prix des SEQE-1 et 2 soit concordant avec les baisses de GES visées par le règlement sur la répartition de l’effort.

Le SEQE-1 :

Le premier système d’échange de quotas d’émissions est entré en vigueur en 2005 à la suite du protocole de Kyoto. Juridiquement, ce « marché carbone » a été institué par une directive de 2003 ([24]) .

Le champ du SEQE-1 a été élargi à l’aérien en 2012 ([25]) puis au maritime en 2024 ([26]).

Le SEQE repose sur une double logique :

L’émission de quotas carbone (EU allowances – EUA) donnant droit à l’émission d’une tonne de CO2eq par la voie :

d’une mise aux enchères via la bourse européenne de l’énergie ([27]) ;
de l’émission de quotas gratuits – étant étendu que ces émissions sont pensées comme temporaires et doivent permettre d’accompagner les secteurs industriels dans leur décarbonation.

L’échange de ces quotas entre entreprises couvertes par le SEQE selon le libre jeu de l’offre et de la demande et de leurs « besoins de polluer ».

Le montant total des quotas est plafonné. Des calculs distincts du plafond s’appliquent
i) aux émissions provenant de la production d’électricité et de chaleur, de la production industrielle et, à partir de 2024, du transport maritime, et ii) aux émissions de l’aviation relevant du SEQE de l’UE (émissions domestiques ([28]) ).

Malgré l’existence de ces deux plafonds, l’ensemble des secteurs couverts par le SEQE-1 sont soumis à un même rythme de réduction du nombre de quotas en circulation : réduction de 1,74 % par an jusqu’en 2020, de 2,2 % à partir de 2021, puis de 4,3 % sur la période 2024-2027, et de 4,4 % à partir de 2028 ([29]) .

Le SEQE-2 :

La directive 2003/87/CE créant le SEQE a été révisée par la directive 2023/959 du 10 mai 2023 pour créer un nouveau système d’échange de quotas d’émission distinct du premier. Ce SEQE-2 sera mis en œuvre au 1er janvier 2027 afin de couvrir les émissions de CO2 des secteurs du transport routier, du bâtiment, de la construction et de la petite industrie.

Bien qu’il s’agisse d’un système de plafonnement et d’échange comme le SEQE-1, la logique d’adjudication des quotas diffère dans la mesure où ce ne sont pas les consommateurs finaux mais les fournisseurs de gaz et carburants qui seront soumis au SEQE-2 et tenus de surveiller et de déclarer les quantités de carburants qu’ils mettent à la consommation. Le Citepa présente un calendrier indicatif des échéances réglementaires pour les fournisseurs d’énergie ([30]) .

En effet, là où les acteurs inclus dans le SEQE-1 sont en nombre restreint – les principales entreprises émettrices –, le SEQE-2 entend couvrir les émissions liées à l’utilisation de carburants pour le secteur routier et pour le chauffage des bâtiments notamment, ce qui concerne indirectement des millions de consommateurs. Une approche indirecte – via les fournisseurs de carburants – a donc été retenue par la Commission.

Les entités relevant du SEQE-2 doivent détenir une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre (GES) à compter du 1er janvier 2025 ainsi qu’un plan de surveillance approuvé en vue de la surveillance et de la déclaration de leurs émissions annuelles. L’obligation de restituer des quotas débutera en 2027 (ou en 2028 en cas de prix exceptionnellement élevés du gaz ou du pétrole en 2026).

Comme le fait observer la DGITM ([31]) :

« La mise en place de l’ETS 2 augmentera le prix des énergies fossiles pour les ménages et entreprises consommant des carburants routiers et des combustibles dans les secteurs visés, ce qui en fait un objet sensible politiquement.

La mise en place de l’ETS 2 au 1er janvier 2027 sur la base d’un prix carbone de 60 € / tCO2 se traduirait par une hausse de +15 c€ / litre sur l’essence (+8 % vs 2023) et +17 c€ / litre sur le diesel (+10 % vs 2023) hors TVA avec un impact social et économique fort auprès des ménages et des entreprises.

Pour le secteur du transport routier de marchandises, l’augmentation du coût du gazole de 15 c€ / L hors TVA représente un coût de près de 1 Md€ (soit plus de 75 % du résultat dégagé par le secteur) et de 150 M€ pour le transport routier lourd de voyageurs. L'enjeu majeur réside par conséquent dans les mesures nationales d'accompagnement de ce nouveau dispositif qui présente par ailleurs l'avantage de s'appliquer sur l'ensemble du territoire européen de façon homogène.

Les autorités françaises ont exprimé d’importantes inquiétudes sur les niveaux de prix qui seront atteints par l'ETS2 à l'ouverture de marché en 2027, niveaux de prix que plusieurs études indépendantes publiées ces derniers mois estiment à 100-150 €/tCO2, bien plus élevés que le prix plafond souple prévu par la directive (60 €/tCO2 en euros courants).

La France a proposé que la Commission européenne et les États membres réfléchissent à des révisions possibles du fonctionnement de l'ETS2 qui garantiraient un contrôle des prix plus ferme afin d’éviter que l'ETS2 échoue en se heurtant à des contestations citoyennes ou politiques trop fortes. La France a notamment insisté sur cette demande lors d’un point divers porté au Conseil environnement du 27 mars 2025 ».

Par ailleurs, certains effets pervers sont à craindre. L’entreprise Transdev fait ainsi remarquer qu’en l’état, la hausse de prix des carburants toucherait de manière indifférenciée le secteur du transport public routier, qui participe pourtant à la décarbonation.

Le Fonds social pour le climat, créé en même temps que le SEQE-2 est censé éviter une pression excessive et inéquitable de la hausse des prix des carburants sur les ménages les plus précaires, mais la question de son dimensionnement pour faire face à cette hausse des prix demeure.

À ce stade, la directive de 2023 créant le SEQE-2 n’a pas encore été transposée en France, alors que cela aurait dû être fait avant le 30 juin 2024.

ii. Les priorités fixées par la Commission von der Leyen II

La lettre de mission adressée par la présidente de la Commission au commissaire-désigné ([32]) aux transports le 17 septembre 2024 fixe le cadre de l’action européenne pour les cinq prochaines années.

Nous reproduisons en annexe (n° 2) les priorités politiques du Commissaire aux transports Apóstolos Tzitzikóstas en indiquant, en gras, celles pouvant avoir une dimension en lien avec la décarbonation.

Comme l’a souligné la DG MOVE à votre rapporteure lors d’un déplacement à Bruxelles, les objectifs et mesures de la stratégie mobilité durable sont toujours d’actualité. La lettre de mission susmentionnée ne vise donc qu’à prolonger ce cadre selon les deux priorités que sont la décarbonation et la digitalisation des transports.

Enfin, la Commission a présenté le Pacte pour une industrie propre en février 2025 qui vise à renforcer la compétitivité des entreprises tout en maintenant les objectifs climatiques ambitieux. La neutralité technologique est consacrée comme principe fondateur du pacte et les autorités françaises ont appelé à ce que le pacte serve de « choc de financement » pour accompagner les mutations induites par de tels objectifs de décarbonation.

Résumé des principaux textes adoptés depuis 2019
au niveau européen dans le secteur des transports

Source : rapport du joint research center de la Commission – delivering the european green deal

b. En France, la décarbonation des transports repose sur la stratégie nationale bas carbone (SNBC) déclinée, pour le secteur des transports, en une stratégie de développement des mobilités propres (SDMP)

L’article 1er de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat a révisé à la hausse les ambitions de lutte contre le changement climatique associées à la politique énergétique, en posant comme objectif « d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six », alors que les ambitions précédentes, fixées dans la loi n °2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, reposaient sur un « facteur quatre ».

La stratégie française pour l’énergie et le climat (SFEC), qui décline de manière opérationnelle la loi relative à l’énergie et au climat précitée, fixe le cadre général de décarbonation de l’économie française. Elle constitue la feuille de route de la France pour atteindre la neutralité carbone en 2050 et assurer l’adaptation de la société aux impacts du changement climatique.

Elle concerne les secteurs de la construction, des transports, de l’agriculture, de l’industrie, de l’énergie ou encore des déchets. Publiée en avril 2020, elle comprend aujourd’hui deux composantes :

- la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), qui est la feuille de route de la France pour atteindre l’objectif de neutralité carbone à 2050 ;

- la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qui est la trajectoire énergétique de la France pour ces 10 prochaines années.

La troisième version de la SNBC devrait être publiée d’ici la fin de l’année 2025. Un projet de stratégie ([33]) a été mis en concertation du 4 novembre au 16 décembre 2024. La commission nationale du débat public a rendu son avis sur cette concertation ([34]) et a recommandé d’annoncer « dès que possible les calendriers prévisionnels de publication des projets de décrets de la PPE et de la SNBC et indiquer comment le public pourra exercer son droit continu à l’information et à la participation aux décisions publiques ».

En l’état, le projet de SNBC 3, tel que mis en concertation, prévoit la trajectoire suivante pour les transports domestiques :

Cette cible est plus ambitieuse que celle qui avait été décidée pour la SNBC 2 et qui prévoyait une baisse à 99 MtCO2eq pour 2030, contre 90 Mt dans le scénario provisoire de la SNBC 3.

Source : SNBC 2

Les leviers identifiés pour parvenir à une telle réduction des émissions reposent principalement sur le secteur routier, avec une réduction, d’ici à 2030, de 46 Mt CO2eq pour la voiture, de 15 Mt pour les véhicules utilitaires légers et de 19 Mt pour les poids lourds.

La SNBC est déclinée, pour le secteur des transports, en une stratégie de développement des mobilités propres.

Le projet de stratégie de développement des mobilités propres (SDMP 3 ([35])), soumis à consultation entre le 7 mars et le 5 avril 2025, reprend les différentes mesures visant à inciter les usagers à utiliser des modes de transports décarbonés. La liste des politiques sectorielles est reproduite en annexe (n° 3) du présent rapport.

B. Ces mesures n’ont pas encore permis de faire baisser le niveau global des émissions, posant aujourd’hui la question du respect des objectifs de décarbonation

1. Le respect des objectifs n’est pas assuré

a. Au niveau européen, la baisse de 90 % des émissions du secteur des transports d’ici 2050 suppose de multiplier par 15 le rythme de baisse des émissions par rapport à celui ayant eu cours depuis 2005

Le rapport Delivering the european green deal ([36]) publié par le centre d’études de la Commission permet de faire un point d’étape sur la mise en œuvre des mesures de décarbonation prévues dans le cadre du Pacte vert.

S’agissant du secteur des transports, il en résulte que, sur les 24 objectifs quantifiables relevés :

- 4 sont en bonne voie pour être respectés ;

- 8 supposent un accroissement des efforts ;

- 4 n’ont pas évolué ou sont en régression, dans le domaine des émissions du secteur maritime et du développement des e-carburants ;

- 8 ne sont pas évaluables du fait de la difficulté d’obtenir des indicateurs quantitatifs.

Le rapport note encore que :

« Le taux moyen de réduction des émissions depuis 2005 (-2 MtCO2e par an) devrait être plus de 10 fois supérieur (-26 MtCO2e par an en 2023-2030) pour être cohérent avec les trajectoires vers l'objectif global de réduction nette des émissions de GES en 2030 fixé par la loi européenne sur le climat. Si l'on considère l'objectif de réduction de 90 % des émissions de GES dues aux transports d'ici à 2050, le taux moyen de réduction des émissions devrait être plus élevé (-31 MtCO2e en 2031-2050). »

S’agissant du routier, il faudra tripler le nombre de bornes de recharge électriques présentes sur le sol européen en 2023 pour atteindre l’objectif de 3,5 millions d’ici 2030.

La communication (2025) 274 du 27 mai 2025 d’évaluation des plans nationaux énergie-climat ([37]) affirme que :

« Dans le cadre de l'ESR, les émissions provenant des transports intérieurs, des bâtiments, de l'agriculture, de la petite industrie et des déchets doivent être réduites de 40 % d'ici à 2030 par rapport à 2005. Sur la base des projections disponibles, les émissions devraient diminuer d'environ 38 % en 2030 par rapport aux niveaux de 2005, soit environ 2 points de pourcentage de moins que l'objectif de l'UE. Grâce à des mesures supplémentaires ou renforcées, il s'agit d'une amélioration substantielle par rapport à l'écart de plus de 6 points de pourcentage constaté sur la base de l'évaluation des projets de plans nationaux énergie-climat l'échelle de l'UE. 12 États membres prévoient d'atteindre leurs objectifs ESR pour 2030 grâce aux politiques et mesures existantes et supplémentaires (contre 8 dans les projets de plans), tandis que 6 autres prévoient d'atteindre leurs objectifs en utilisant les marges de manœuvre nationales disponibles. 5 États membres prévoient un écart par rapport à leurs objectifs pour 2030 ».

En particulier, s’agissant de la France, le plan national énergie-climat prévoit une réduction des émissions ESR de 46,4 % d’ici à 2030 (par rapport à 2005), légèrement en deçà de l’objectif fixé par la législation européenne (– 47,5 %).

Source : annexe à la communication du 27 mai 2025 d’évaluation des PNEC ([38])

b. Au niveau national, le respect des objectifs devra être évalué à l’aune de la SNBC 3

Les émissions du secteur ont connu une baisse en 2023, mais le rythme de cette baisse s’est ralenti en 2024.

Le baromètre du Citepa ([39]) estime ainsi les émissions de GES du secteur à 125,7 Mt CO2e pour 2024, en baisse par rapport aux 131 Mt CO2e de l’année 2022.

Le Citepa ([40]) note que les réductions moyennes des émissions de CO2e observées entre 2019 et 2023 (-1,5 % par an en moyenne) sont inférieures à celles prévues par la SNBC (-2 %/an en moyenne) pour plusieurs raisons. Tout d’abord les performances des véhicules thermiques neufs atteignent un plateau et donc des gains en CO2 faibles. À cela vient s’ajouter la très nette augmentation des ventes de véhicules particuliers plus lourds de type SUV qui participe à ralentir la réduction des émissions de CO2 du transport.

En effet, en moyenne, les émissions kilométriques de CO2 des véhicules particuliers ont été réduites de seulement 2,2 % sur la période 2019-2023, avec même une augmentation de 1,7 % entre 2023 et 2024. Par ailleurs, l’augmentation de la demande de mobilité n’a pas été compensée par le report modal du véhicule individuel vers les transports en commun ou les mobilités actives.

Enfin, le développement important du fret ferroviaire et fluvial est plus faible que celui envisagé dans la SNBC d’où des émissions de GES par les poids lourds plus importants que prévu.

Source : rapport Secten 2025

En moyenne, entre 2019 et 2023, les émissions de GES pour le secteur des transports s’élèvent à 127 Mt CO2e/an, ce qui est en dessous des objectifs définis dans le cadre de la SNBC-2, de 129 Mt CO2e par an.

L’édition 2024 du rapport Secten notait qu’en valeur absolue, 2023 avec - 22,8 Mt CO2e, était la 4e année avec la baisse la plus forte, derrière toujours 2020 (-38,7 Mt CO2e), 2014 (-31,9 Mt), 2011 (-25,1 Mt, année particulièrement douce).

« Néanmoins, les records de baisse précédents étaient liés, au moins en partie, à des effets conjoncturels importants. Par ailleurs, lors de ces précédentes années record, à part en 2020, tous les secteurs ne participaient pas à ces réductions d’émissions. En 2023, hors puits de carbone, on observe donc une situation inédite où tous les grands secteurs émetteurs participent à une baisse des émissions, dans un contexte particulier (inflation, reprise de production nucléaire…) mais sans crise économique majeure. »

2. La difficulté de faire baisser les émissions du secteur européen des transports tient à un faisceau de causes

a. Les effets rebonds

Les mécanismes d’effet rebond sont bien documentés dans la littérature ([41]). Deux types d’effet rebond peuvent être cités pour le transport ([42]).

Le premier correspond à l'augmentation de l'efficacité énergétique des motorisations thermiques. Les usagers peuvent alors parcourir de plus grandes distances pour le même coût (énergétique et donc financier). La diminution des émissions liée au gain d’efficacité énergétique sera compensée par l'augmentation des kilomètres parcourus (loisirs pour les usagers, étalement urbain, augmentation des distances parcourues par les marchandises pour les transporteurs). En dehors de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre, d’autres effets néfastes peuvent aussi accompagner l’effet rebond : artificialisation des sols, pollution de l’air. Cet effet rebond est particulièrement bien documenté dans la littérature scientifique, et est déjà modélisable par des modèles économétriques.

L’autre cas concerne la mise en place d’une mesure de décarbonation comme alternative à la mobilité thermique, voire routière, voire au déplacement (mise en place du télétravail). Si l'alternative bas carbone se révèle moins chère (en coût ou en temps) que son homologue thermique, l'effet rebond pourra minimiser l'effet positif de la politique de la décarbonation à cause de l'augmentation des émissions dues à la production d'énergie supplémentaire. Cet effet sera très probablement quantifiable par une adaptation des méthodologies existantes sur l'effet rebond.

Dans tous les cas, l'effet rebond induit par une potentielle alternative moins chère (en prix ou en temps) pourra minimiser les gains de la politique de décarbonation voire risque de les annuler complètement surtout s’il s’agit d'augmentation de l'efficacité énergétique (quelle que soit la motorisation) et si celle-ci ne s’accompagne pas de mesures de maîtrise de la demande. Néanmoins, il reste très difficile de quantifier l’effet rebond d’une politique spécifique de décarbonation sans étude ex ante ou ex post.

b. La place insuffisante faite à la sobriété

Le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ([43]) a fait valoir que les objectifs de décarbonation des transports ne pourront probablement pas être atteints uniquement en s’appuyant sur le progrès technique et l’électrification des usages. Le spectre des politiques de maîtrise de la demande de mobilité (management de la mobilité, planification volontariste de relocalisation d’activités, déploiement du télétravail, plans de mobilité employeur…) joue également un rôle de premier ordre dans cette optique

L’ADEME estime que la décarbonation des transports aérien et routier ne sera pas réalisable sans une baisse des trafics et une mutation des pratiques ([44]).

« L’augmentation des trafics routier et aérien constatée n’est pas en cohérence avec les objectifs de la SNBC. La modération des trafics est indispensable (modération des déplacements et maîtrise des consommations de produits et marchandises transportés) et devrait être considérée comme principal levier de décarbonation des transports, en complément du report modal et de la technologie. »

Cette baisse est déjà prévue s’agissant du secteur routier.

L’ADEME fait ainsi remarquer que la SNBC fixe des objectifs beaucoup moins connus et communiqués en matière de :

Maitrise de la demande de transport :

- Stabilisation de la demande de transport à partir de 2026 ;

- Baisse des kilomètres parcourus en voiture à partir de 2025 ;

- Réduction du nombre de voitures en circulation de 3,9 millions d’ici 2030 sur un parc actuel de près de 40 millions.

De report modal massif du transport routier vers des alternatives durables

- Multiplication par 3 de l’usage du vélo (pour s’aligner sur les usages constatés en Allemagne) ;

- Multiplication par 3 des trajets réalisés en covoiturage ;

- Augmentation de 40 % de l’usage des transports collectifs ;

- Doublement de la part modale du fret ferroviaire de 9 % en 2022 à 18 % en 2030 puis 25 % en 2050 ([45]) ;

- Enfin, le transport fluvial vise 3 % de part modale d’ici 2030 (contre 2 % en 2024).

La baisse du parc roulant est, note l’ADEME, indispensable pour atteindre un parc à 15 % électrique en 2030.

S’agissant du transport aérien de voyageurs, l’ADEME a conduit une étude sur les scénarios de décarbonation du secteur aérien, publiée en 2022 ([46]).

Ces travaux permettent de présenter une vue d’ensemble des leviers de décarbonation, parmi lesquels est introduit le levier relatif au niveau de trafic. En effet, en agissant sur le niveau de trafic (de façon à modérer la croissance du trafic, à plafonner le trafic ou même à le réduire), les autres leviers produiront alors beaucoup plus d’effets sur les émissions en valeur absolue. Le recours à ce levier contribuerait ainsi à une possible transition écologique et décarbonation du secteur aérien.

Néanmoins, le levier de la sobriété soulève d’autres difficultés liées à son acceptabilité politique, à la lenteur des changements de comportement sans contrainte et aux conséquences économiques pour les industries automobile et aéronautique.

c. La difficulté à penser les déterminants des mobilités

Les politiques publiques tendent trop souvent à adopter, en matière de transports, une approche technique omettant les dimensions comportementales. La décarbonation des transports doit être pensée comme un sujet d’aménagement du territoire.

Mentionnons, par exemple, les trajets longs du quotidien. Ceux-ci ont fait l’objet d’une inattention dommageable par les politiques publiques.

Cette inattention a initialement été pointée par André Broto ([47]), qui identifie trois catégories de déplacements :

- Les voyages, qui sont des déplacements occasionnels longs (plusieurs centaines de kilomètres), et le transport de marchandises. Ces besoins sont satisfaits par les réseaux routiers, autoroutiers et ferroviaires ;

- Les déplacements du quotidien de quelques kilomètres, à l’échelle des villes et des communes. Les usagers disposent pour ce type de déplacements de différents choix : marche, vélo, bus, voiture, taxi, trottinette, etc. ;

- Les déplacements du quotidien relativement longs (de 10 à 100 km), particulièrement importants pour les habitants des banlieues et des territoires périurbains. Cette catégorie est à la fois la plus importante en termes de km parcourus et celle pour laquelle il existe peu ou pas d’alternatives à la voiture, surtout en dehors de la région parisienne.

André Broto parle de ces déplacements longs du quotidien comme d’un « angle mort des politiques publiques ». Le CEREMA complète ce constat ([48]) :

« Les émissions de gaz à effet de serre sont principalement liées au trajets domicile-travail supérieurs à 10-20 km et aux trajets longue distance. Il est illusoire de penser limiter de manière significative ces déplacements, en tout cas à court terme, sans politiques volontaristes sur l’aménagement du territoire. Il faut donc d’une part offrir des alternatives à la voiture solo (trains, cars express, covoiturage à haut niveau de service et rabattements associés) et d’autre part aider les ménages les plus modestes (souvent les plus concernés par ces trajets domicile/travail longs) à acquérir des véhicules électriques. »

Cette problématique des trajets longs du quotidien a été spécifiquement étudiée par Patrice Geoffron et Benoît Thirion dans un rapport pour le think tank Terra Nova, publié en juin 2023 ([49]).

Un autre angle mort est pointé par le CEREMA, s’agissant de la politique européenne de transports urbains – SUMP (sustainable urban mobility planning) :

« En ciblant spécifiquement les villes, notamment les plus grandes d’entre elles, sur son ressort, la Commission n’a pas porté un effort équivalent en direction des zones périurbaines ou rurales. Ces derniers types de territoires, bien plus dépendants actuellement de la voiture individuelle et connaissant un phénomène de précarité liée aux mobilités plus important que dans les villes, sont des cibles prioritaires de toute politique volontariste de réduction des émissions de GES liées aux transports. La France, en raison de ses spécificités géographiques (territoire vaste, nombre élevé de petites collectivités locales, topographie variée, risques liés au réchauffement climatique parmi les plus importants sur le continent européen), pourrait avantageusement chercher à orienter davantage encore les politiques européennes de soutien aux mobilités durables en direction de ces territoires périurbains et ruraux. »

De manière générale, les choix individuels doivent être respectés et analysés sans dogmatisme.

La Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT), auditionnée par votre rapporteure, a montré, dans une étude réalisée par l’IFOP ([50]) que le triptyque de l’offre, de la facilité d’usage et du prix gouverne les comportements des voyageurs et explique détermine – bien plus que toutes considérations passionnelles – le choix de tel ou tel mode de transport.

Une explication rationnelle des déplacements courts en voiture
(extrait de l’ouvrage dirigé par Jean Coldefy)

« Il est courant de lire que la moitié des déplacements en voiture font moins de 3 kilomètres. L’erreur ici provient de la méconnaissance de ce que l’on appelle un déplacement. Un déplacement est défini par son motif. Ainsi, quand avant d’aller au travail on dépose ses enfants à l’école, cela compte pour deux déplacements. Quand on fait des courses le soir avant de rentrer à son domicile, cela compte également pour deux déplacements, soit quatre déplacements, dont deux peuvent être très courts et deux très longs. Mais ils sont tous liés. La moitié des déplacements en voiture font partie d’une chaîne ou d’une boucle de déplacements. En effet, comme nous détestons perdre du temps, nous nous organisons en combinant différents déplacements au sein d’une chaîne. Ne regarder qu’une partie de la chaîne c’est de facto omettre l’autre. C’est parce que l’on enchaîne sur des déplacements longs que des déplacements en voiture sont courts. »

Le préalable d’une politique des transports efficace doit donc être celui de la compréhension des comportements et des motifs qui les déterminent. Ce travail doit être fait sans a priori.

En ce sens, mentionnons les efforts particulièrement prometteurs de Transdev qui a lancé le projet « La France habitée » afin d’analyser et de comprendre les enjeux des mobilités du quotidien.

L’objectif de cette démarche est d’abord de prendre conscience du fossé entre l’offre de transports et les flux de mobilité afin, dans un second temps, d’adapter l’offre de transport.

Le projet « La France habitée » porté par une équipe rassemblant le groupe Transdev et des universitaires (Jacques Lévy, Sébastien Piantoni, Stéphane Gallardo) cherche à comprendre le fonctionnement des territoires dans le temps et dans l'espace. Ceci en utilisant les données massives de téléphonie mobile mesurées à l’échelle de 50 000 zones IRIS - ainsi qu'en étudiant la géographie spatiale et temporelle de l’occupation des lieux. Afin d’analyser les flux entre zones, pour construire des offres de mobilité en adéquation avec les besoins : le bon mode (train, car, voiture, vélo, ...) au bon endroit.

Ces traitements permettent d’identifier de manière automatique les pôles générateurs et émetteurs de déplacements, tâche particulièrement complexe jusqu’ici. Et avoir des analyses locales identifiant les communes et zones IRIS avec les plus forts kilomètres émis ou reçus. Cette métrique croisée avec les données de l’INSEE sur les revenus et la multi-motorisation, et l’offre de transport public permet de cibler géographiquement des offres adaptées pour les ménages à faibles revenus et pour les territoires émettant beaucoup de kilomètres. En effet, au-delà de la décongestion des villes, le transport public a un rôle social permettant à ceux n’ayant pas de voitures de se déplacer. Et environnemental, par un moindre usage de la voiture. De manière plus générale ces travaux permettent de qualifier la demande et de construire des offres de mobilités en adéquation, alors que la voiture constitue le 1er poste d’émissions de CO2 aujourd’hui en France, et que nous sommes dans une crise durable des finances publiques.

À l’issue de cette première partie, votre rapporteure souhaite dresser une première série de recommandations structurantes :

Recommandation n° 1 : cesser le développement d’infrastructures entraînant une hausse du trafic routier ou aérien et dont le bénéfice social est inférieur au coût environnemental.

Recommandation n° 2 : soutenir la proposition de règlement CountEmissionsEU actuellement en discussion ([51]) afin d’aboutir à une méthodologie commune d’information des usagers des services de transports sur les coûts carbones de chaque mode. Cette méthodologie gagnerait à s’inspirer du cadre national (InfoGES, applicable depuis 2011) et sera indissociable de l’adoption d’une approche davantage tournée vers la sobriété, au niveau européen.

II. Face à ces difficultés, le respect des objectifs européens suppose d’abord de ne rien lâcher de l’ambition initiale, tout en accroissant les efforts dans le sens de la décarbonation

A. Réaffirmer l’importance d’une décarbonation des transports résolue, au cœur du projet européen et socialement juste

1. Une transition claire

a. Clarté dans le choix des technologies

L’importance de la clarté et de la constance dans la décision publique a été rappelée par tous les acteurs professionnels à votre rapporteure, comme une condition nécessaire à la bonne mise en œuvre des mesures adoptées.

Comme le note l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri) s’agissant du secteur routier :

« Les mesures prises par l’UE (Standards CO2 pour les voitures et les camionnettes, Standards CO2 pour les poids lourds, AFIR, Règlement Batterie, initiative pour un Corporate Fleet Mandate européen, etc.) sont une trame cohérente. La question ne porte pas tant sur leur adéquation que sur la capacité de l’UE à s’y tenir, dans un contexte de pressions fortes.

Il est primordial de conserver ce cadre réglementaire, notamment pour des questions de prédictibilité, de visibilité propice à conforter les investissements des acteurs industriels se fondant sur ce cadre. La réglementation est d’autant plus légitime qu’elle n’est pas perçue comme changeable au moindre coup de vent ou court-termiste.

Se poser la question de la trop grande ambition, ou de la trop grande faiblesse du corpus législatif européen fragilise tout l’édifice bâti. C’est ce qu’il ne faut pas faire si l’on souhaite développer un projet industriel et favoriser des investissements en Europe en visant la résilience de notre industrie d’une part, et la réalisation de nos objectifs environnementaux d’autre part. Ni la trajectoire ni les objectifs ne doivent être remis en cause. Ce sont les conditions de mise en œuvre qui doivent être questionnées dans un environnement international qui change. Les enjeux socio-industriels de demande sont à traiter pour générer les bonnes conditions. Il s’agit de faire de la différentiation de l’UE un levier de compétitivité. »

S’agissant, par exemple, du fret routier, le groupe de transports Geodis a appelé à une constance dans l’orientation prise en faveur des poids lourds électriques avec une place laissée, en complément, pour les biocaburants.

L’électrification du fret routier ([52])

La transformation technologique vers l’électrification est en route, en commençant par les petits camions et en allant de plus en plus vers des 44 tonnes pour des navettes et qui ont la possibilité de se recharger à la base et non en itinérance car il n’y a pas encore assez de bornes.

L’électrique sera la technologie dominante dans le futur, mais les investissements à consentir sont structurants : la durée de vie d’un camion est de 15 ans et la décision d’investir dans l’achat de camions prend en moyenne 18 mois, entre la décision et la livraison.

Si le paysage technologique s’est éclairci depuis 3-4 ans, laissant peu de doute quant à la place prépondérante que jouera l’électrique dans le fret routier et au faible rôle qu’aura l’hydrogène, il ne serait cependant pas souhaitable d’exclure du cadre de la décarbonation les biocarburants. Il s’agit en effet d’une voie qui a été empruntée par certaines compagnies et qui apportera une partie de la réponse en tant que technologie de transition avant la bascule vers le tout électrique à l’horizon 2035-2040.

Dans d’autres États où il n’y a pas les mêmes systèmes de soutien qu’en France, le développement des HVO (Hydrotreated Vegetable Oil) est balbutiant.

Dans l’aérien et le maritime ([53]), les biocarburants et e-carburants (autrement dit les carburants de synthèse ou électro-carburants, dits « e-fuels »), présentent les capacités de réduction des émissions les plus élevées. Néanmoins, l’enjeu de la disponibilité des matières premières et des potentiels conflits d’usage entre secteurs nécessitera une planification fine des réserves disponibles.

Le principe de neutralité technologique ne doit pas être le prétexte
d’une action climatique moins ambitieuse

D’après Carbone 4, le principe de neutralité technologique est une manière de freiner la transition ou d’être moins-disant. Le principe cache derrière une décarbonation à moindre coût, avec des risques de consommation excessive de certaines ressources comme les biocarburants pour le routier (B100, HGO100). Compte tenu de la contrainte importante sur la biomasse (colza notamment) et des grands besoins européens, le risque est grand de voir se développer la fraude en provenance des pays asiatiques qui vendront de l’huile de palme à la place. Les conflits d’usage liés à l’utilisation de la biomasse vont également s’en trouver décuplés.

Carbone 4 est favorable au développement du camion électrique qui va être prédominant. La technologie est plus contraignante mais c’est la seule vraiment viable à l’échelle du système.

Notons que les choix technologiques faits au niveau européen sont cohérents avec les technologies les plus efficaces identifiées par les travaux du GIEC ([54]).

Le chapitre X du 6ème rapport du groupe de travail n° 3 propose ainsi des méta-analyses des solutions optimales identifiées dans la littérature scientifique pour chaque mode de transport. Les sections X.4, 10.5 et 10.6 sont dédiées aux technologies à privilégier pour la décarbonation du transport terrestre, aérien et maritime, respectivement.

Avec des graphiques de ce type, par exemple, pour le routier :

Figure 10.4 - Intensité des émissions de gaz à effet de serre sur l'ensemble du cycle de vie des véhicules particuliers et technologies de carburant disponibles, d'après la littérature.

b. Clarté dans le choix des modes de transport

Outre la technologie, la clarté doit également être de mise s’agissant des modes de transport privilégiés, en laissant le plus possible le pouvoir décisionnel aux collectivités locales lorsque cela est pertinent.

Schéma de principe des modes à privilégier selon la distance et les flux de personnes à transporter :