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La diplomatie ultramarine : une réponse aux nombreux défis des outre‑mer

L’isolement des outre‑mer et leur relation longtemps exclusivement tournée vers l’hexagone sont l’une des raisons des difficultés que connaissent ces territoires.

I. À l’issue d’une lente évolution, la place des outre‑mer dans le champ diplomatique est aujourd’hui une évidence

A. Longtemps, les collectivités territoriales n’ont joué aucun rôle en matière diplomatique

Historiquement, la gestion des relations internationales est un monopole de l’État

Constitutionnellement, la « politique étrangère » est au nombre des compétences qui ne peuvent être transférées ni aux Drom – de manière temporaire par la voie d’une habilitation – ni aux COM – de manière permanente aux termes de leur statut organique ([1]).

a. En matière de relations internationales, la France doit s’exprimer d’une seule voix et au plus haut niveau : celui de l’État

La gestion des relations internationales a longtemps été considérée comme une compétence sur laquelle seul l’État et ses institutions pouvaient exercer. En effet, selon la Constitution ([2]) :

« Le Président de la République négocie et ratifie les traités.

« Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d’un accord international non soumis à ratification. »

Seuls l’État et les autorités nationales sont donc habilitées à agir au nom de la France à l’étranger ou dans les instances internationales.

Ce pouvoir est en effet l’un des attributs de la souveraineté. Il s’agit même du principal enjeu de la reconnaissance d’un État par ses pairs : l’octroi de la capacité à échanger, à niveau comparable, avec ses homologues. « Étant le seul sujet doté de souveraineté, [l’État] se distingue des autres par sa pleine capacité d’agir en vertu des normes définies par le droit international. » Cela se traduit notamment par la capacité des États à :

– produire des actes juridiques internationaux, tels que des traités ou accords ;

– se voir imputer des faits illicites internationaux et demander réparation des conséquences dommageables d’un fait illicite ;

– avoir accès aux procédures contentieuses internationales ;

– devenir membre et participer pleinement à la vie des organisations internationales intergouvernementales ;

– établir des relations diplomatiques et consulaires avec les autres États. ([3])

Cette centralisation se justifie également par la nécessité, pour l’État, de s’exprimer d’une seule voix et de préserver l’unité de ses positions diplomatiques auprès des autres acteurs internationaux. C’est le rôle du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), surnommé le « Quai d’Orsay ».

La tradition centralisatrice de la France s’oppose particulièrement à une forme de décentralisation, même timide, en matière de relations internationales, c’est-à-dire à l’octroi, aux collectivités territoriales, de compétences pour dialoguer avec des entités étrangères de leur proche environnement.

b. En conséquence, l’action internationale des collectivités locales a longtemps été très limitée

Ce monopole de l’État en la matière explique pourquoi, comme l’affirme Pierre-Yves Chicot, professeur de droit public à l’Université des Antilles, « le fait d’envisager de développer les capacités de coopération internationale des collectivités territoriales françaises a longtemps été considéré comme un tabou ».

Initialement, aucun cadre législatif n’était prévu pour ces actions, qui ont donc tout d’abord prospéré de façon informelle. Ainsi, au lendemain de la seconde guerre mondiale, dans un souci de réconciliation avec l’Allemagne notamment, les collectivités territoriales françaises ont multiplié la mise en place de jumelages avec leurs alter ego germaniques. Cette pratique, consacrée par le décret du 24 janvier 1956 ([4]) , a, pendant des décennies, été la seule prérogative en matière de relations internationales octroyée aux collectivités territoriales, sous supervision des préfets.

c. En 1982, une timide ouverture dans les lois de décentralisation en matière de coopération transfrontalière

L’une des lois « Defferre » énonce en effet que : « Le conseil régional peut décider, avec l’autorisation du Gouvernement, d’organiser à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontalière, des contacts réguliers avec les collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière commune avec la région. » ([5])

La décentralisation n’étant pas le fédéralisme, cette faculté est néanmoins très encadrée et limitée aux régions.

Les collectivités territoriales françaises ont néanmoins acquis le droit de mener des actions de coopération décentralisée

Il est néanmoins apparu que de telles compétences étaient nécessaires.

Des possibilités accrues en 1992

En 1992, la loi d’orientation relative à l’administration territoriale de la République ([6]) fixe les conditions dans lesquelles les collectivités, hexagonales comme ultramarines, sont autorisées à entreprendre des actions de coopération décentralisée avec des collectivités étrangères.

Dans leur rédaction actuelle, ces dispositions, contenue dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) ([7]) confèrent à ces collectivités les prérogatives nécessaires pour :

– « mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire » ;

– à cette fin « conclure des conventions avec des autorités locales étrangères [qui] précisent l’objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers » ;

– dans le cadre de ces conventions et lorsqu’elles sont compétentes en la matière, mener, « dans la limite de 1 % des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services, […] des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, […] des actions d’aide d’urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l’eau et de l’assainissement et de la distribution publique d’électricité et de gaz », mais aussi « en matière de collecte et de traitement des déchets des ménages » et « dans le domaine de la mobilité » ;

– après autorisation du représentant de l’État et dans le cadre d’une convention, « dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, adhérer à un organisme public de droit étranger ou participer au capital d’une personne morale de droit étranger ».

Cette possibilité donnée aux collectivités territoriales de conclure des conventions de coopération décentralisée constitue un véritable tournant législatif. La coopération décentralisée des collectivités a ainsi pu se développer : aujourd’hui, 4 700 collectivités françaises mènent de telles actions, avec 8 150 partenaires étrangers dans 134 pays ([8]).

Toutefois, la coopération décentralisée n’est pas la diplomatie territoriale

Les collectivités doivent néanmoins toujours agir « dans le respect des engagements internationaux de la France » ([9]), signe que l’octroi de ces compétences en matière internationale ne vient en rien remettre en cause le monopole de l’État en matière diplomatique.

L’équilibre que doivent respecter les élus locaux lors de la mise en œuvre de leurs actions de diplomatie territoriale est donc subtil : tout en œuvrant dans le sens des intérêts de leurs collectivités, ils se doivent de faire prévaloir la « voix de la France » et, ce faisant, de ne pas agir à l’encontre des intérêts nationaux et des décisions prises à l’échelon gouvernemental.

Surtout, la coopération décentralisée est un dialogue entre institutions locales de différents États et non entre une collectivité territoriale française et un État étranger. En effet, le CGCT prohibe explicitement la conclusion de toute convention entre une collectivité territoriale française et un État étranger.

Article L. 1115‑5 du CGCT

« Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ne peut conclure une convention avec un État étranger, sauf dans les cas prévus par la loi ou lorsqu’il s’agit d’un accord destiné à permettre la création d’un groupement européen de coopération territoriale, d’un groupement eurorégional de coopération ou d’un groupement local de coopération transfrontalière. Dans ce dernier cas, la signature de l’accord est préalablement autorisée par le représentant de l’État dans la région.

« L’interdiction mentionnée au premier alinéa ne s’applique pas aux conventions conclues pour les besoins d’une coopération territoriale ou régionale et dont la signature a été préalablement autorisée par le représentant de l’État lorsqu’elles entrent dans l’un des cas suivants :

« 1° La convention met en œuvre un accord international antérieur approuvé par l’État ;

« 2° La convention a pour objet l’exécution d’un programme de coopération régionale établi sous l’égide d’une organisation internationale et approuvé par la France en sa qualité de membre ou de membre associé de ladite organisation ;

« 3° La convention met en place un groupement de coopération transfrontalière, régionale ou interterritoriale autre que ceux mentionnés au premier alinéa, quelle que soit sa dénomination. L’adhésion à ce groupement est soumise à l’autorisation préalable du représentant de l’État. »

Ainsi, les ambitions diplomatiques des collectivités territoriales sont très limitées, la loi n’autorisant, jusqu’à aujourd’hui, que trois dérogations à l’interdiction faite aux collectivités territoriales de conclure une convention avec un État étranger (les 1°, 2° et 3° de l’article L. 1115 5 du CGCT cité supra).

d. En 2012, l’appel du Gouvernement à une « diplomatie démultipliée », notamment dans les outre‑mer

S’adressant, le 6 septembre 2012, aux étudiants de Sciences Po, Laurent Fabius, alors ministre des Affaires étrangères et du développement international, appelle à la mise en place d’une « diplomatie démultipliée », qu’il illustrait ainsi :

« Je veux aussi mentionner un aspect moins connu et pourtant important : la “coopération décentralisée”. C’est un relais d’influence important avec près de 5 000 collectivités territoriales françaises qui mènent des projets de coopération avec plus de 10 000 collectivités partenaires dans 141 pays. Je parle volontiers à ce propos de “diplomatie démultipliée”.

« La France conduit ce que j’appelle une “diplomatie du développement”, qui implique le maintien de son aide au développement, démultipliée par l’engagement des collectivités locales, l’implication dans les enceintes internationales pour faire progresser les normes sociales et l’exigence de justice sociale et le soutien à la croissance durable, dans le cadre notamment des objectifs du millénaire pour le développement. ([10]) »

Par la suite, André Laignel se voit confier la rédaction d’un rapport consacré à « L’action extérieure des collectivités territoriales françaises ». Reconnaissant que « les collectivités des outre-mer sont bien placées peur être de véritables promoteurs de l’image et des intérêts de la France dans leur zone géographique de coopération », il propose « d’associer plus directement les collectivités territoriales des outre-mer, de tous niveaux, à la définition et à la conduite des coopérations dans leur environnement régional, dans le cadre de nouvelles formules de contractualisation ».

Lors de la présentation de ce rapport à la Commission nationale de la coopération décentralisée le 29 janvier 2013, Laurent Fabius précise alors les intentions du Gouvernement :

« Les collectivités territoriales participent, elles aussi, d’une façon remarquable à notre action extérieure par leurs politiques de coopération. […] S’il ne peut y avoir à l’évidence qu’une seule diplomatie française, il existe de nombreux acteurs pour la mettre en valeur et en pratique. Cette diversité est une force, notamment la richesse d’action des collectivités. C’est ce que j’ai appelé “la diplomatie démultipliée”. […]

« La compétence internationale donnée par la loi de 1992 aux collectivités territoriales et que nous voulons renforcer constitue, je crois, une chance pour les élus. C’est aussi une responsabilité. La France n’a évidemment qu’une diplomatie. “Démultipliée” ne signifie pas “émiettée”. ([11]) »

Il ne restait donc plus aux parlementaires qu’à appliquer ce nouveau paradigme à la situation particulière des outre‑mer et à en traduire le résultat dans la loi.

B. De par leurs particularités, les outre-mer ont obtenu progressivement le droit d’échanger avec les États et organisations de leur environnement géographique

Les territoires d’outre-mer, dont les besoins d’intégration régionale sont particulièrement forts du fait leur éloignement de l’hexagone et de leurs environnements géographiques propres, bénéficient d’une législation beaucoup plus favorable leur permettant de mettre en œuvre des actions de coopération régionale.

1. Initialement, une spécificité timidement reconnue

Les départements et régions d’outre-mer se sont rapidement vus octroyer des compétences internationales plus larges que celles accordées aux collectivités territoriales de droit commun.

a. En 1982 et 1990, l’amorce d’un dispositif spécifique

Dès 1982, le Gouvernement se voit reconnaître la possibilité de saisir pour avis chaque conseil régional ultramarin de « tous projets d’accords concernant la coopération régionale en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d’environnement entre la République française et les États » qui entourent son territoire ([12]).

Deux ans plus tard, cet avis, bien que consultatif, devient obligatoire pour « tout projet d’accord international portant sur l’exploration, l’exploitation, la conservation ou la gestion des ressources naturelles, biologiques et non biologiques, dans la zone économique exclusive de la République au large des côtes de la région concernée » ([13]).

En 1990, concernant la région Antilles‑Guyane, des avancées plus notables sont opérées, par un décret ([14]), qui crée :

– un comité interministériel de la coopération régionale Caraïbes-Guyane, « chargé de définir les orientations générales de la politique de coopération dans cette région intéressant les départements français d’Amérique et d’arrêter les mesures nécessaires à l’application de ces orientations », mais qui n’est composé que de représentants de l’État ;

– un fonds de coopération régionale Caraïbes-Guyane ;

– un délégué ministériel à la coopération régionale Caraïbes-Guyane.

b. En 2000 la loi d’orientation pour l’outre-mer (LOOM) confie aux outre-mer des compétences leur permettant de devenir des acteurs centraux de la coopération régionale

Cette loi ([15]), qui modifie le Code général des collectivités territoriales (CGCT), marque un tournant, en confiant aux collectivités ultramarines, et à elles seules, les capacités de mener, aux côtés de l’État une véritable diplomatie territoriale allant plus loin que la simple coopération. Elle ouvre donc la porte à l’exercice par les outre‑mer de fonctions diplomatiques, dans le cadre des engagements internationaux de la France et sous le contrôle de l’État.

i. Des pouvoirs dérogatoires…

(Voir annexe 2 pour le détail par territoire et par disposition, avec les références des articles).

Cette loi autorise les conseils généraux et régionaux d’outre-mer à adresser au gouvernement des propositions en vue de la conclusion d’engagements internationaux concernant la coopération régionale entre la République française et les États environnants ou avec les organismes régionaux des aires correspondantes.

Dans les domaines de compétences de l’État, les autorités de la République peuvent autoriser les présidents des conseils généraux et régionaux d’outre‑mer à négocier et signer des accords avec un ou plusieurs États ou territoires voisins ou avec des organismes régionaux des aires correspondantes. Dans les domaines de compétence des départements et régions d’outre-mer, les conseils généraux des départements ou les conseils régionaux peuvent demander aux autorités de la République d’autoriser leur président à mener de telles négociations.

Les départements et régions d’outre-mer obtiennent en outre l’autorisation de devenir membres associés ou observateurs des organisations internationales situées dans leur bassin régional.

Ainsi, les outre-mer se voient reconnaître la possibilité d’exercer, certes sous le contrôle de l’État et dans le respect des engagements internationaux de la France, des compétences inhérentes à l’action extérieure de l’État, dans le cadre de relations avec d’autres États. Ces pouvoirs, exorbitants du droit commun des collectivités territoriales, leur permettent de devenir des acteurs à part entière de l’action diplomatique française au sein de leurs bassins respectifs.

En parallèle de cette loi relative aux départements et régions d’outre‑mer relevant de l’article 73 de la Constitution (Drom), les collectivités d’outre‑mer (COM), relevant de l’article 74, ainsi que la Nouvelle‑Calédonie se sont, elles aussi, vues reconnaître de tels pouvoirs, plus ou moins exorbitants en fonction de leur degré d’autonomie. Pour les collectivités du Pacifique, ils sont extrêmement étendus (cf. infra et annexe n° 2).

ii. …sous le contrôle et avec l’aide de l’État

Ces dispositions ont été déclarées conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. En effet, celui-ci a estimé que « lorsqu’ils négocient ou signent les accords en cause, les présidents des conseils généraux ou des conseils régionaux agissent comme représentants de l’État et au nom de la République française ». Ces dispositions ne portent donc atteinte « ni à l’exercice de la souveraineté nationale ni aux prérogatives réservées à l’État par le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution ». ([16])

En outre, cette loi crée cinq fonds de coopération régionale (FCR), pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, Mayotte et la Réunion ([17]).

2. Le tournant de la loi Letchimy : l’ambition de faire des départements et régions d’outre-mer des « fers de lance de la diplomatie française »

La loi de 2016 relative à l’action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional ([18]), dite « loi Letchimy » ([19]), du nom de son rapporteur, impulse un mouvement décisif à la diplomatie territoriale ultramarine.

a. Les collectivités territoriales d’outre-mer doivent participer à l’action extérieure, dans leur intérêt comme dans celui de la France

La loi Letchimy vient constater que les outre-mer, en matière d’action extérieure, ne peuvent être traités comme les autres collectivités territoriales. En effet, les collectivités ultramarines, « au regard de leur situation géographique, à la fois éloignées du territoire métropolitain et proches de pays tiers non européens, […] sont intéressées au premier chef par la possibilité de tisser des liens plus étroits et directs avec leur voisinage, sans l’intermédiation de l’administration de l’État » ([20]).

Ces collectivités et ceux qui sont à leur tête connaissent mieux leur environnement immédiat que les services de l’État. Les outre-mer ne partagent pas leurs frontières avec d’autres collectivités territoriales françaises, mais avec d’autres États, qui font donc partie de leur quotidien. Les femmes et les hommes de la Caraïbe, du Pacifique ou de l’océan Indien ont une histoire commune, qu’ils aient ou non la nationalité française. Les liens humains entre eux sont étroits : à Wallis, le chef d’État-major de l’armée fidjienne, a pu, à l’occasion d’un exercice militaire commun, renouer avec la branche wallisienne de sa famille ; aux Antilles, un ministre saint‑lucien a pu reprendre contact avec son ancien correspondant français.

Ainsi, pour Serge Letchimy, les Ultramarins sont « plus puissants que l’État pour parler à leurs voisins, car ils se ressemblent et ont des liens de fraternité ». Ils font de plus face aux mêmes sujets, aux mêmes problèmes, et ne peuvent donc les affronter qu’ensemble : le narcotrafic, les sargasses, la montée des eaux, etc.

Or, vus de l’étranger toutefois, les outre-mer sont des territoires parmi d’autres au sein d’une zone géographique, et il peut donc sembler étrange aux dirigeants étrangers de les voir représentés, dans des discussions bilatérales, par des interlocuteurs nationaux venus de Paris. Cela peut même parfois, comme cela a été dit aux rapporteurs, provoquer de la méfiance et nuire au bon déroulement des discussions : « il faut toujours expliquer ce que sont les outre‑mer », sans quoi ils ne sont vus que comme un poste avancé de la France.

Le souhait des exécutifs des outre-mer d’agir diplomatiquement au nom de leur territoire relève sans doute parfois d’une volonté d’autonomie qui s’exprimerait dans la possibilité de disposer d’attributs de souveraineté permettant de parler d’égal à égal aux voisins indépendants. Il n’en reste pas moins que l’État, pour la bonne marche des relations diplomatiques françaises, et dans le respect des engagements internationaux de la France – mais aussi des volontés des outre-mer de ne pas toujours dépendre de Paris – a intérêt à associer les collectivités ultramarines à la conduite de la diplomatie française. Le professeur Pierre‑Yves Chicot évoque par exemple des situations où les élus locaux auraient noué, avec les représentants de pays voisins, des relations plus étroites que celles qui existent au niveau national : l’État a intérêt, dans un tel cas, à s’appuyer sur ces élus. Pierre‑Yves Chicot imagine même le cas où un tel rapprochement pourrait se faire à la demande de l’État.

Prenant en compte ces éléments, la loi Letchimy « marque un tournant en ce sens que la notion d’action extérieure est appelée à progressivement supplanter celle de coopération décentralisée » ([21]).

La coopération décentralisée « classique » reste néanmoins vivante

La participation exorbitante des collectivités ultramarines à l’action extérieure de la France ne se substitue pas à la coopération décentralisée « classique », notamment dans les bassins géographiques. À ce titre, plusieurs jumelages associent des communes ultramarines à des communes d’autres États. La commune martiniquaise du Lamentin est ainsi jumelée, depuis 1996, avec la ville de Santiago de Cuba. Ce jumelage « repose sur une volonté commune de renforcer les liens entre les peuples de la Caraïbe, dans un esprit de solidarité, de coopération culturelle et d’échange humain » et « permet de développer des projets de coopération dans les domaines de l’éducation, de la culture, du sport, de la jeunesse, de la santé ou encore du développement local » ([22]).

Un autre jumelage est en cours d’établissement entre la Collectivité de Saint-Barthélemy et l’île de Saint‑Thomas, qui fait partie des Îles Vierges américaines ([23]). Cette île abrite en effet, notamment dans un quartier nommé « French Town », des descendants de Français, ayant quitté Saint-Barthélemy à partir de la seconde moitié du XIXe siècle, fuyant les catastrophes naturelles ([24]).

Comme l’indique Frédéric Cholé, délégué pour les collectivités territoriales et la société civile du MEAE, les jumelages, qui naissent souvent de rencontres privées entre élus, évoluent parfois vers des projets de coopération décentralisée plus aboutis.

En outre‑mer, de tels projets de coopération décentralisée avec des collectivités territoriales étrangères sont toutefois rendus plus compliqués par le fait qu’une large part de leur financement est consacrée aux déplacements. Les fonds spécifiques à la coopération décentralisée leur sont néanmoins ouverts, tel ceux des programmes EXPE‑CT ([25]) ou DCOL ([26]).

b. Un arsenal juridique très large

La Loi Letchimy a pour ambition de lever les obstacles à la pleine intégration régionale des Drom ([27]).

À cette fin, elle comporte plusieurs mesures significatives :

– elle desserre l’étau de l’article 1115-5 du CGCT en autorisant les collectivités territoriales, par dérogation, à conclure, dans trois cas précis, pour les besoins d’une coopération territoriale ou régionale, et après autorisation du représentant de l’État, une convention avec un État étranger (cf. supra) ;

– elle ouvre aux Drom la possibilité d’adhérer à des banques régionales de développement ;

– elle élargit le périmètre géographique dans lequel la coopération régionale se déroule, c’est-à-dire le champ des États avec lesquels les outre‑mer peuvent initier des échanges au moyen des compétences spécifiques que le CGCT leur octroie :

Champ de la coopération régionale par territoire

Article	Territoire	Rédaction précédente	Rédaction issue de la loi Letchimy
L. 4433-4-1	Guadeloupe (CR)	États de la Caraïbe	États ou territoires de la Caraïbe et États ou territoires du continent américain voisins de la Caraïbe
L. 4433-4-1	La Réunion (CR)	États de l’océan Indien	États ou territoires de l’océan Indien et États ou territoires des continents voisins de l’océan Indien
L. 7153‑2	Guyane	États ou territoires situés au voisinage de la Guyane	États ou territoires situés au voisinage de la Guyane, États ou territoires de la Caraïbe et États ou territoires du continent américain situés au voisinage de la Caraïbe
L. 7253‑2	Martinique	États ou territoires de la Caraïbe	États ou territoires de la Caraïbe, États ou territoires du continent américain situés au voisinage de la Caraïbe et de la Guyane
L. 7334-1 ([28])	Mayotte		États ou territoires de l’océan Indien ou des continents voisins de l’océan Indien

– elle permet aux Drom d’adopter des programmes-cadres de coopération régionale.

Les programmes‑cadres de coopération régionale

Ces programmes « précis[ent] la nature, l’objet et la portée des engagements internationaux qu’il[s] se propose[ent] de négocier, dans le respect des engagements internationaux de la République, avec un ou plusieurs États, territoires ou organismes régionaux ».

Ce programme est ensuite examiné par l’assemblée délibérante, qui peut alors demander concomitamment aux autorités de la République d’autoriser le président de l’exécutif à négocier les accords que ce programme prévoie. En évitant ainsi d’avoir à demander une nouvelle autorisation pour chaque projet d’accord, ce programme permet de simplifier la procédure. Le président de la collectivité peut ensuite engager les négociations prévues dans le programme-cadre dans les conditions habituelles.

La loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte réunit, dans une partie unique ([29]), les pouvoirs exorbitants dont dispose ce territoire, nommé, à compter du 1er janvier 2026, « Département‑Région de Mayotte », et qui sont identiques, à ceux des Drom (cf. Annexe 2).

Les outre‑mer disposent donc aujourd’hui, en matière d’action extérieure, de pouvoirs largement exorbitants du droit commun. Cette adaptation remarquable du droit des collectivités territoriales est, à bien des égards, exceptionnelle : la maîtresse de conférences Véronique Bertile rappelle ainsi que les États fédérés américains, y compris Hawaï, ne disposent pas de compétences similaires.

Une loi qui ne concerne pas que l’outre‑mer

L’article L. 1115‑5 du CGCT est un article généraliste, applicable à l’ensemble des collectivités territoriales : les modifications qu’y a apportées la loi Letchimy, qui ne contiennent aucune limitation de leur champ d’application, bénéficient donc à l’ensemble des collectivités territoriales de droit commun.

C. L’État veut désormais « Accompagner l’exercice des compétences en matière d’action extérieure des collectivités ultramarines »

Lors du comité interministériel des outre‑mer (Ciom) du 18 juillet 2023, l’État a affirmé que l’action diplomatique relative aux outre‑mer doit être en partie menée par les outre‑mer eux‑mêmes.

1. La nécessité d’une diplomatie territoriale : un constat enfin clairement posé

Le constat posé lors du Ciom de 2023 paraissait impossible quelques dizaines d’années auparavant :

« Si la diplomatie relève de l’État, l’action extérieure doit mieux impliquer les territoires eux-mêmes et leurs représentants. Les collectivités ultramarines sont des interlocuteurs naturels de leurs voisins, avec qui les territoires partagent souvent une histoire, un présent et des défis communs pour l’avenir. Elles peuvent également être les démultiplicateurs de l’influence française. »

2. La mesure 54 du Ciom : « Associer les territoires ultramarins à la politique étrangère de la France »

Là est le point majeur de la question de la place des outre‑mer dans la diplomatie française : la place des exécutifs des territoires ultramarins dans la définition de la politique étrangère de la France.

Les conclusions du Ciom de 2023 expriment, en la matière, une ambition radicale, dans la mesure 54, intitulée : « Associer les territoires ultramarins à la politique étrangère de la France ».

Dans le détail : « Dans l’objectif de mieux intégrer les enjeux de coopération régionale des territoires d’outre-mer et d’améliorer l’accompagnement des collectivités territoriales ultramarines à l’international, le ministre chargé de l’Europe et des affaires étrangères, en lien avec le ministre chargé des outre-mer, renforcera les mécanismes permettant d’associer les collectivités d’outre-mer à la politique étrangère de la France, sur la base d’une stratégie concertée. »

Cette logique de coconstruction, associant les outre‑mer à la définition de l’action diplomatique qui les concerne, est propre aux outre‑mer, comme le rappelle Olivier Jacob, directeur général des outre‑mer ; aucun équivalent n’existe dans l’hexagone.

Cette coconstruction s’applique bien à la « politique étrangère de la France » au sens large, et non à la seule coopération régionale.

Un recul dans le Ciom de 2025 ?

Sous le titre « coopération régionale », et en dépit de la reproduction d’une photographie d’un sommet de la Caricom, le dossier de presse du Ciom du 10 juillet 2025 ([30]) n’évoque que le sujet de l’adaptation et de la simplification des normes européennes applicables aux outre‑mer.

Si ce sujet est particulièrement important, il ne représente qu’une partie de la question de la diplomatie des outre‑mer.

D. Aujourd’hui, en ce qui concerne les outre‑mer, il faut dépasser la simple diplomatie territoriale pour en faire une branche de la diplomatie française

1. De nombreux actes montrent qu’une diplomatie territoriale spécifique aux outre-mer intégrant les collectivités existe désormais bel et bien

Qu’elle soit exercée par les services diplomatiques de l’État ou, dans le cadre des compétences spéciales dont les collectivités disposent en matière d’action extérieure, cette diplomatie spécifique est aujourd’hui une réalité.

Les services diplomatiques français sont en relation avec les exécutifs ultramarins, et les aident par exemple à adhérer, lorsqu’ils le souhaitent, à des organisations régionales, comme ce fut le cas récemment pour la Martinique à la Communauté des Caraïbes (Caricom) et pour Saint‑Martin à l’OECO (Organisation des États de la Caraïbe) orientale (cf. infra).

Dans ces organisations régionales, les exécutifs des outre-mer qui en sont membres – bien que seulement associés ou observateurs – s’expriment, au nom de leur territoire, dans les mêmes instances que les dirigeants des États indépendants. Ce fut par exemple le cas, lors du dernier Forum des îles du Pacifique, du président de la Polynésie française ([31]) et du président du gouvernement de la Nouvelle‑Calédonie ([32]).

Le président du gouvernement de la Nouvelle‑Calédonie, Alcide Ponga, s’exprime lors de la séance plénière du Forum des îles du Pacifique, le 10 septembre 2025

Source : Les Nouvelles calédoniennes

Les ambassadeurs français dans les États environnants et leurs équipes font des relations entre ces États et les outre-mer français une priorité, comme les membres de la mission ont pu le constater à l’ambassade de France à Sainte‑Lucie. Ils s’attachent par exemple à faciliter les échanges économiques avec ces pays, mais aussi à renforcer l’influence française auprès d’eux.

Bien plus, les exécutifs des outre-mer sont aujourd’hui en capacité, de par les pouvoirs exorbitants dont ils disposent, d’agir diplomatiquement au nom et pour le compte de l’État. Le professeur Pierre-Yves Chicot se souvient par exemple d’avoir assisté, au début des années 2000, à une réunion entre la France et le Brésil, consacrée à la construction d’un pont sur l’Oyapock, où la délégation française était menée par le président de la région Guyane et non par l’ambassadeur de France au Brésil, quand bien même elle suivait la feuille de route du gouvernement. Pour le professeur Chicot, une telle évolution marque la fin de l’époque où l’État considérait la perspective de la participation des collectivités territoriales à la diplomatie comme « séditieuse, audacieuse, provocatrice ».

2. Il faut désormais reconnaître l’existence d’une facette propre de la diplomatie française, coconstruite avec les collectivités : la diplomatie ultramarine

Entre coopération décentralisée et diplomatie territoriale, la longue évolution de la place des territoires d’outre-mer dans la diplomatie française et des compétences dont ils disposent donne l’impression qu’aucun de ces termes ne permet désormais de décrire avec précision ce champ dans son intégralité. Alors que l’État gardait autrefois la main, en matière de diplomatie, jusque dans les domaines de compétence des collectivités territoriales, les exécutifs ultramarins peuvent aujourd’hui être habilités à agir en matière diplomatique… y compris dans les domaines de compétence de l’État.

Ainsi, selon les mots du docteur en droit Romain Leatham, la notion de coopération régionale apparaît de plus en plus floue, chacun en ayant sa propre définition. Alors que cette coopération relève, à l’origine, d’une forme de « décentralisation de la confiance » au profit des collectivités territoriales, elles semble aujourd’hui être pratiquée par de nombreux acteurs, y compris nationaux.

Il est donc devenu nécessaire de consacrer l’existence d’une facette propre de la diplomatie française, qu’il faut aujourd’hui nommer pour la reconnaître pleinement : la diplomatie ultramarine.

Cette diplomatie, comme toute branche de l’action extérieure de la France, est nécessairement multiforme : il ne s’agit pas, à travers la reconnaissance de cette diplomatie particulière, d’isoler les enjeux des outre-mer, mais de créer un espace où se rencontrent l’ensemble des enjeux diplomatiques propres à la situation particulière de ces territoires.

La diplomatie ultramarine désigne tant la diplomatie de l’État relative à ses outre-mer et à leur environnement que la diplomatie menée par ces collectivités : elle témoigne du caractère indissociable des actions menées par ces différents acteurs et de la nécessité d’une coordination entre eux. Elle respecte les compétences et les atouts des uns et des autres et se nourrit de leur complémentarité : les agents du MEAE sont les professionnels de la diplomatie, tandis que les élus ultramarins de chaque territoire en sont les meilleurs connaisseurs, connaissance qui s’étend à l’environnement géographique.

Ainsi, la diplomatie ultramarine ne peut être qu’une diplomatie coconstruite : cet aspect découle de la pratique, du bon sens, mais aussi tout simplement du droit, au regard des prérogatives que le CGCT reconnaît aux collectivités territoriales ultramarines.

Cette coconstruction est utile aux outre‑mer comme à la France, y compris en matière stratégique : « pour garantir sa souveraineté et sa sécurité, la France [doit veiller] à ce que les attentes et les spécificités de ses Drom-COM dans les cinq océans […] soient pleinement et légitimement prises en compte. ([33]) »

Au même titre que la diplomatie culturelle, économique, numérique, scientifique, universitaire, féministe ou sportive, la diplomatie ultramarine a ainsi ses acteurs, ses structures et ses normes.

Recommandation n° 1 : reconnaître la diplomatie ultramarine comme une branche à part entière de la diplomatie française, coconstruite par l’ensemble des acteurs, y compris les collectivités territoriales.

II. Une diplomatie ultramarine aux objectifs nombreux

Répondant aux besoins, nombreux, des outre‑mer, la diplomatie ultramarine se décline dans plusieurs domaines : économique, géostratégique, ou encore maritime, notamment.

A. Face aux nombreuses inégalités qu’ils connaissent, les outre‑mer doivent pouvoir s’ouvrir économiquement sur leur environnement régional

Face au constat que « les territoires ultramarins se caractérisent par des échanges commerciaux trop limités avec leur environnement régional et [par] un lien économique quasiment exclusif vis-à-vis de l’hexagone » ([34]), le Ciom de 2023 fait de l’insertion économique des outre‑mer dans leur environnement régional un objectif de premier plan. Cette insertion est en effet indispensable au développement des outre‑mer, pour faire face aux nombreuses difficultés qu’ils rencontrent.

1. Les outre-mer connaissent de nombreuses difficultés structurelles

900 000 citoyens ultramarins vivraient sous le seuil de pauvreté. Ces territoires sont particulièrement marqués par le phénomène de la vie chère, alors que les revenus y sont moindres que dans l’hexagone : en 2022, ces écarts étaient de 15,8 % en Guadeloupe, 13,8 % en Martinique, 13,7 % en Guyane, 10,3 % à Mayotte et 8,9 % à La Réunion. En matière de produits alimentaires, ils atteignent 30 % à Mayotte, 37 % à La Réunion, 39 % en Guyane, 40 % en Martinique et 42 % en Guadeloupe. ([35])

Le chômage y est plus élevé : s’établissant à 7,3 % en moyenne au premier trimestre 2025 en France hexagonale, il est de 15,7 % en Guadeloupe, 12,8 % en Martinique, 16,5 % en Guyane et 16,5 % à La Réunion ([36]).

Enfin, « la moyenne nationale du PIB par habitant est de 38 775 euros en 2022 alors qu’il est de 11 579 euros à Mayotte, 15 656 euros en Guyane, 23 200 euros en Guadeloupe, 24 663 euros à La Réunion, et 25 903 euros en Martinique ». ([37])

2. Les outre-mer sont isolés, alors qu’ils disposent de nombreux atouts

a. Les outre‑mer français comptent souvent parmi les territoires les plus riches de leur région

Dans le rapport accompagnant la loi portant son nom (cf. supra), Serge Letchimy affirme que ces inégalités persistantes ne pourront être surmontées sans une ouverture des outre‑mer sur leur environnement régional, permettant l’accroissement des échanges économiques et humains selon les priorités exprimées par ces territoires eux‑mêmes : « les enjeux économiques liés au développement de la coopération régionale sont très importants tant dans l’espace Caraïbe que dans l’océan Indien » ([38]).

La richesse relative des outre‑mer contribue en effet à leur attractivité. Ainsi, en termes de PIB par habitant, la Guadeloupe et la Martinique font partie des trois îles les plus riches des Caraïbes, n’étant dépassée que par le territoire américain de Porto Rico.

Il en est de même dans l’océan indien : en parité de pouvoir d’achat, la richesse par habitant à La Réunion est quinze fois plus élevée qu’à Madagascar ([39]). De même, « le PIB par habitant de Mayotte est huit fois plus élevé que celui des Comores et représente dix fois celui de la Tanzanie, dix-neuf fois celui du Mozambique et vingt‑trois fois celui de Madagascar » ([40]). Le PIB par habitant de la Nouvelle‑Calédonie se rapproche de celui de la Nouvelle‑Zélande ([41]).

Ces collectivités disposent de plus, « d’une expertise majeure pour la coopération régionale avec des pôles d’excellence dans de nombreux secteurs : énergies renouvelables marines, gestion des littoraux, gestion des forêts tropicales, filières culturelles, protection civile des populations et gestion des risques environnementaux, gestion hospitalière et lutte contre les maladies infectieuses. Elles disposent également d’un potentiel réel, actuellement sous-utilisé, pour attirer les touristes internationaux, notamment ceux des pays émergents (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine) ou de certains pays développés situés à proximité (Canada, États-Unis, Australie, Japon, Corée, etc.). » ([42])

Les outre-mer disposent donc de nombreux atouts pour être à la pointe des enjeux des bassins géographiques dans lesquels ils se situent : risques environnementaux – cyclones, séismes, sargasses –, culture, patrimoine, défense, santé, etc. Dans ces régions et dans ces domaines, les outre‑mer peuvent ainsi se développer à leur profit tout en étendant l’influence de la France.

b. En matière d’échanges économiques, ils sont néanmoins encore presque exclusivement tournés vers l’hexagone

Ces territoires échangent néanmoins peu avec leur environnement, les liens institutionnels avec la France l’emportant sur la réalité géographique.

Ainsi : « Hors produits pétroliers, les importations de la Martinique proviennent essentiellement de l’hexagone (70,8 %), pour un total de 1,9 milliard d’euros en 2024. Le solde provient pour 13,2 % de l’Union européenne (soit 354 millions d’euros), 5,9 % d’Asie (159,5 millions d’euros), 3,4 % d’Amérique du Nord (90,9 millions d’euros), et 6,7 % du reste du monde (Europe hors Union européenne, Amérique du Sud, Afrique du Nord, Caraïbes, etc.). » En ce qui concerne les exportations, l’hexagone représente 71,4 % de leur volume, tandis que la Guadeloupe et la Guyane en captent 15,4 %.

Il en va de même dans les autres territoires.

Pour Serge Letchimy : « Ces chiffres traduisent une réalité historique : l’organisation actuelle du système économique ultramarin est l’héritage de l’organisation de l’empire colonial, les colonies étant à l’époque “les greniers de la France”. Il est encore difficile de se détacher de ce modèle économique, qui ne favorise pourtant pas la réduction de l’empreinte carbone de la France. » ([43])

c. Le potentiel de commerce inexploité des économies ultramarines est donc très important

Ces données révèlent néanmoins aussi le potentiel de croissance qui pourrait résulter d’un développement des échanges économiques des collectivités ultramarines avec leurs voisins.

Serge Letchimy appelait ainsi à faire des outre‑mer « de véritables plateformes de réexportation vers l’Union européenne de produits importés des États voisins et transformés sur place, [pour] relancer ainsi l’activité et l’emploi dans ces territoires » ([44]) .

Formulé en 2016, ce constat est toujours d’actualité : une étude, dans laquelle ont été évalués les « potentiels de commerce inexploités [des] économies ultramarines », conclue que « la Guadeloupe pourrait jusqu’à doubler, et la Martinique tripler, leurs exportations vers les États-Unis » et que « la Guyane française, La Réunion ou la Martinique pourraient augmenter significativement leurs importations depuis les territoires environnants, ce qui pourrait contribuer à lutter contre la vie chère » ([45]).

3. Les échanges économiques des outre-mer se heurtent néanmoins à plusieurs obstacles

a. Des normes européennes qui empêchent les échanges

Certains territoires ultramarins français, qui appartiennent, au sens du droit européen, à la catégorie des régions ultrapériphériques (RUP), sont pleinement intégrés à l’Union européenne : les normes européennes, d’un standard élevé, s’y appliquent donc.

Toutefois, si ces normes sont très protectrices, elles constituent aussi des obstacles aux échanges commerciaux avec les États et territoires environnants, dont les produits, jugés non conformes à ces normes, ne peuvent être importés. En résultent des surcoûts importants engendrés par le fait que les produits conformes aux normes européennes, portant le « marquage “CE” » ne se trouvent le plus souvent qu’en Europe, d’où ils doivent être importés.

Il a donc été jugé souhaitable de définir des équivalences de normes avec celles des territoires des bassins géographiques des RUP, afin de créer un marquage « RUP » en substitution du marquage « CE ».

En matière de produits de construction, et uniquement dans ce domaine, le règlement européen du 27 novembre 2024 ([46]) autorise désormais cette dérogation, reprise à l’article 2 de la loi du 13 juin 2025 ([47]). Celui‑ci prévoit la création, de comités chargés de définir l’adaptation de ces normes « en tenant compte des besoins de la production locale ainsi que des spécificités et des contraintes locales », selon des conditions fixées par un décret.

Afin de prendre en compte les attentes des collectivités ultramarines quant aux normes en vigueur sur leurs territoires, et dans l’esprit de coconstruction qui s’applique en matière de diplomatie ultramarine, les rapporteurs estiment que les élus locaux doivent participer aux échanges qui auront lieu au sein de ces comités.

Recommandation n° 2 : dans le décret appliquant l’article 2 de la loi du 13 juin 2025, prévoir que les élus ultramarins participeront aux travaux des comités chargés de définir les normes RUP pour les produits de construction.

De plus, le gouvernement français devrait mener, auprès des institutions européennes, une initiative ayant pour objectif la mise en place de normes RUP pour d’autres produits que les matériaux de construction.

Recommandation n° 3 : mener, auprès des institutions européennes, une initiative ayant pour objectif de mettre en place des normes RUP pour d’autres produits que les seuls matériaux de construction.

b. Un manque de liaisons avec les États environnants

Sans transport, pas de commerce…

i. Peu de liaisons aériennes…

Pour définir les droits commerciaux (ou « droits de trafic ») encadrant le développement des services aériens (la fréquence de vols, les points de dessertes et d’escales, les possibilités de partages de codes, etc.), des accords bilatéraux sont nécessaires

Des accords ont été conclus, depuis, avec Aruba, Saint‑Vincent‑et‑les‑Grenadines, Sainte‑Lucie, Saint‑Christophe‑et‑Niévès et Trinité‑et‑Tobago. Des discussions sont également en cours avec Sint‑Maarten et la Barbade, mais aussi, s’agissant de l’Océan indien, avec la République de Maurice ([48]). L’adhésion des outre‑mer français aux organisations régionales, auxquelles des organisations compétentes en matière aérienne sont parfois adossées, pourrait permettre d’améliorer le dialogue en la matière ([49]).

S’agissant de Sainte‑Lucie, les rapporteurs ont néanmoins pu constater, à la date de leur déplacement en mai 2025, l’absence de toute liaison aérienne directe avec les collectivités françaises du bassin géographique, ce qui est un obstacle indéniable aux échanges avec un territoire pourtant si proche.

La récente signature d’un accord entre Air Caraïbes et Caribbean Airlines pourrait toutefois faciliter les échanges en simplifiant les correspondances entre ces deux compagnies ([50]).

De plus, quand bien même les liaisons existent, le prix des billets d’avion demeure très élevé.

ii. …et peu de liaisons maritimes

Les territoires ultramarins sont « des atouts indéniables pour le contrôle des routes commerciales et les jeux de pouvoir qui leur sont corollaires » ([51]).

Cela nécessite néanmoins une amélioration des infrastructures portuaires ; à cet égard, le projet de hub portuaire aux Antilles, même s’il emporte avec lui de nombreux défis sécuritaires, est encourageant.

Les liaisons interîles doivent être développées. Pour ce faire, la collectivité territoriale de Martinique (CTM) souhaite mettre en place, sous le nom de « fret Bòkay », une aide destinée à « compenser les surcoûts de transports additionnels entre la Martinique les pays tiers de la Caraïbe et des Amériques [pour] permettre aux entreprises martiniquaises de diversifier les sources d’approvisionnement en matières premières et biens intermédiaires » ([52]).

c. Un manque de volonté ?

« Je ne peux pas citer un seul exemple de coopération économique sur le territoire », a déclaré un préfet servant en outre‑mer aux rapporteurs. Une telle déclaration peut révéler un manque d’initiative de la part des acteurs économiques, mais aussi de l’État comme des collectivités, et/ou un manque de circulation de l’information sur les actions menées.

Pour d’autres observateurs, malgré les déclarations, l’État se désintéresse de l’intégration économique des outre‑mer et se défausse, dans une certaine mesure, sur les collectivités territoriales, qui ne prennent pas toujours le relais. En ne prenant pas d’initiative pour contribuer à lever les obstacles aux échanges économiques, l’État se prive d’un vecteur d’influence de la France dans les régions concernées.

Or, en l’absence d’aide et d’incitation, face aux difficultés, les importateurs ultramarins ne prennent pas l’initiative de ces échanges, et les produits des États environnants demeurent donc largement absents des commerces ultramarins.

B. Pour la France, dans un monde désormais très agité, les outre-mer sont des atouts stratégiques essentiels

« Représentant 97 % des espaces maritimes de la France, abritant 80 % de la biodiversité française et de nombreuses ressources minières, halieutiques ou agricoles, et permettant à la France d’être riveraine de tous les espaces géostratégiques mondiaux, les outre-mer sont un atout majeur. ([53]) »

1. Face aux enjeux géopolitiques d’un monde en tension…

Évoquant récemment un « moment de brutalisation du monde », la secrétaire générale du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, Anne‑Marie Descôtes, lors d’une récente intervention publique, déclarait :

« Désormais, la force l’emporte sur le droit, la confrontation sur la coopération. Nous vivons un moment où les manœuvres, la sidération et la brutalité sont des armes assumées par les dirigeants du monde entier. » ([54])

En effet, alors que la guerre est de retour en Europe et que le droit international est bafoué, les outre‑mer ne sont pas épargnés : « ils sont exposés à la compétition sino-américaine dans l’Indo‑Pacifique, aux manœuvres de contrôle des routes migratoires internationales et à la criminalité organisée » ([55]).

Les outre‑mer sont ainsi particulièrement affectés par la « dégradation accélérée de l’environnement sécuritaire mondial » ([56]) et, pour le général Pierre Poty, commandant de la gendarmerie d’outre‑mer, « sont exposés à des risques de déstabilisation géopolitique ».

Dans la Caraïbe par exemple, les frappes menées récemment par l’armée américaine sur des embarcations supposément utilisées par des narcotrafiquants au large des côtes vénézuéliennes et colombiennes ([57]) pourraient entraîner une importante déstabilisation de la région.

Dans la même région, l’influence de la Chine est manifeste (cf. infra). Elle l’est également, aux côtés des autres puissances de la zone (Inde, Nouvelle‑Zélande, Australie, etc.), dans l’Indo‑Pacifique, ce probable « nouveau centre du monde » où « les territoires ultramarins sont au cœur des grands bouleversements contemporains », qu’il s’agisse des « rivalités géopolitiques et géostratégiques » ou du dérèglement climatique ([58]).

De plus, cette nouvelle géostratégie « s’inscrit également dans le contexte d’autres défis globaux, notamment en outre-mer (effondrement de la biodiversité, changement climatique, risques de pandémies, risques de crise alimentaire, amplification des phénomènes migratoires, vieillissement de la population) » ([59]).

2. …les outre-mer français sont des atouts indispensables…

« Nos territoires ultramarins nous permettent d’être au cœur de tous les continents » ([60]), rappelait le Président de la République le 6 janvier 2025, lors de la dernière conférence des ambassadrices et ambassadeurs.

En effet, face à cette nouvelle géopolitique, les outre‑mer « participent pleinement aux stratégies de puissance des nations qui y exercent leur souveraineté » ([61]). Comme le rappelle le professeur de Science politique Fred Constant, ils constituent en effet « des atouts pour la sécurité/défense », en permettant le prépositionnement et la projection des forces conventionnelles dans l’ensemble des régions du monde ([62]).

En France, il s’agit des forces de souveraineté (cf. infra), dont la présence sur l’ensemble du globe permet une réaction rapide et contribue au rayonnement de la France.

Ces forces participent notamment à la protection des moyens de communication entre l’hexagone et les outre‑mer : « la France [veille] à sécuriser les lignes de communication aériennes, maritimes et digitales qui relient l’hexagone aux outre-mer, en raison de leur importance stratégique ([63]) ».

Les outre‑mer permettent également à la France d’intervenir diplomatiquement sur de nombreux sujets. C’est ainsi au titre de ses outre‑mer que la France peut participer au dialogue mondial sur l’Indo‑Pacifique et défendre des positions qui, en matière de commerce mondial ou de sécurité, concernent l’ensemble des Français (cf. infra).

En outre, dans un monde où la maîtrise du domaine spatial est essentielle, la France, à travers le Centre spatial guyanais (CSG) installé à Kourou, offre à l’Europe son seul accès à l’espace, notamment pour la mise en orbite de satellites civils ou militaires.

Les outre-mer abritent, enfin, des ressources stratégiques. Ainsi, la Nouvelle‑Calédonie abrite 7 % des réserves mondiales de nickel, minerai servant « à la fabrication d’aciers inoxydables, très largement utilisés par de nombreux secteurs de l’économie », mais aussi à celle des batteries des véhicules électriques ([64]).

3. …mais ne doivent pas être « que ça »

Comme l’énonçaient les conclusions du Ciom de 2023 : « Les territoires français d’outre-mer [peuvent] être des postes avancés de la France en matière d’économie, de transition écologique, de recherche, de mobilité, de culture, d’économie bleue ou de tourisme. »

Y transparaît un écueil malheureusement souvent présent : l’intérêt et les bénéfices attendus de la diplomatie ultramarine n’y sont envisagés que du point de vue de la France, et non des outre‑mer eux‑mêmes… Pour Serge Letchimy, en effet, « la France ne prend conscience de la position géostratégique des outre‑mer que dans ses propres intérêts ».

Or, la dimension coconstruite de la diplomatie ultramarine se justifie par la nécessité de prendre en compte les intérêts des populations ultramarines.

C. Sans outre‑mer, pas de « diplomatie bleue »

Les outre‑mer sont autant de « points d’appui » grâce auxquels les États « sont largement ouverts sur les océans et mers du monde » ([65]).

1. Les outre‑mer font de la France une puissance maritime

Dans « un XXIe siècle qui “sera maritime” » ([66]), les outre‑mer, territoires insulaires, archipélagiques ou côtiers, ont un rôle de premier plan.

Ainsi, les outre‑mer, font du domaine maritime français le deuxième au monde, derrière les États‑Unis. 97 % de ce domaine ([67]) est ultramarin. Grâce à ses outre‑mer, la France est présente, sur l’ensemble des océans.

Ceux‑ci sont régis par le droit de la mer, en particulier par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM, dite « Convention de Montego Bay »), signée le 10 décembre 1982 ([68]). Celle‑ci distingue :

– la mer territoriale, sur laquelle l’État côtier exerce sa souveraineté ;

– la zone économique exclusive (ZEE), où l’État côtier dispose de droits souverains en matière de gestion et de conservation des ressources ;

– le plateau continental, correspondant au prolongement sous-marin du territoire terrestre, qui comprend les fonds marins et leurs sous-sols.

Le plateau continental : une extension partielle du domaine maritime.

La convention de Montego Bay autorise les États à demander une extension de leur souveraineté sur le plateau continental, zone située dans le prolongement naturel des terres émergées de l’État concerné, au-delà de la zone économique exclusive.

Cette extension s’effectue après avis de la Commission des limites du plateau continental (CLPC) ([69]). Lorsque cet avis est positif, l’État acquiert l’exclusivité d’exploitation des ressources de ce plateau, mais pas la souveraineté sur les eaux qui le recouvrent.

Depuis la fin des années 2000, la France a obtenu six extensions du plateau continental ultramarin ([70]), représentant au total plus de 725 000 km², soit 1,3 fois la superficie de la France hexagonale. Rendues en février 2023, les recommandations de la CLPC pour une extension du plateau continental au large de l’archipel Crozet, demandée conjointement par la France et l’Afrique du Sud, n’ont pour l’heure pas encore été mises en œuvre ([71]).

Au-delà se trouve la haute mer, qui n’appartient à aucun État, mais abrite des fonds marins ([72]) aux ressources minérales convoitées.

La position française relative aux fonds marins

Conformément à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) a été créée l’Autorité internationale des fonds marins (AIFM, « International Seabed Authority »), afin d’encadrer l’exploitation des ressources minérales des fonds marins situées en haute mer. Or, l’évolution des relations internationales met cette régulation au cœur des enjeux mondiaux.

En effet : « Dans un contexte de tensions internationales pour l’approvisionnement en métaux critiques, indispensables à nos nouvelles technologies – téléphones, ordinateurs –, à la transition énergétique – éolienne, batterie de voitures électriques – mais aussi à nos industries d’armement – radars, satellites –, les ressources minérales non énergétiques des grands fonds marins apparaissent comme un nouvel eldorado. » ([73])

Or, alors que la France dispose, depuis 2001, de deux permis d’exploration de ces ressources, elle soutient, depuis 2022 le principe d’une interdiction, ou a minima d’une « pause de précaution avant toute exploitation des ressources minières des fonds marins au-delà des juridictions nationales » ([74]). Celle‑ci serait justifiée par « la sensibilité écologique de la question, les oppositions des populations locales et le manque de données environnementales » ([75]).

De plus, la France « [condamne] toute tentative unilatérale contraire au droit international et au régime établi par la Convention de Montego Bay de s’approprier les ressources minières des fonds marins en dehors du cadre de l’AIFM », et ce alors que le président des États‑Unis Donald Trump a signé le 24 avril 2025 un décret destiné à préparer, unilatéralement, l’extraction minière de ces ressources situées en haute mer.

Les rapporteurs soulignent l’importance d’associer les élus ultramarins à la définition de la position de la France, dès lors qu’elle porte sur les ressources de leurs territoires.

La géographie de ses outre-mer « expose la France aux défis maritimes à venir, qu’il s’agisse de lutte contre la pêche illégale, le narcotrafic, la piraterie, ou de réponse à des rivalités interétatiques croissantes sur le plan naval ». S’y ajoute « l’impératif de protection des câbles sous-marins [qui sont des] vecteurs incontournables de l’intégration régionale comme globale des territoires ultramarins », mais aussi « de potentielles cibles pour des opérations de déstabilisation ou de guerre hybride » ([76]).

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b. Les ambassades sont au service de la France, donc des outre-mer français

Dans les ambassades françaises implantées dans les États voisins des outre‑mer, les questions relatives à ces territoires font partie des priorités absolues des équipes diplomatiques. La défense et la promotion des intérêts de la France sont tournées vers ceux des territoires français avec lequel l’État dans lequel est située l’ambassade est naturellement le plus amené à échanger, car il en est le plus proche. Les rapporteurs ont pu le constater lors de leur déplacement à Sainte-Lucie.

Le rôle d’une ambassade est en effet, selon un observateur, de « connaître tout le monde » dans le pays dans lequel elle se trouve.

Cette expertise permet par exemple aux diplomates d’y repérer des partenaires potentiels qui pourraient être intéressés par les atouts des collectivités d’outre-mer françaises. Tel pays caribéen, par exemple, s’intéresse au savoir-faire des entreprises des collectivités françaises de l’Atlantique en matière d’infrastructures routières. Il s’agit ensuite, pour les diplomates, de lever les obstacles à la réalisation de ces projets et, plus généralement, aux échanges entre les outre-mer et leurs voisins, notamment en échangeant avec les autorités locales.

Ainsi, pour Véronique Bertile, il y a « il y a une prise en considération sérieuse des outre‑mer dans le réseau diplomatique français ». Cette préoccupation est notamment exprimée, par chaque ambassadeur, dans le plan d’action qu’il doit rédiger dans les trois mois qui suivent sa prise de poste.

Dans ce but, l’ambassadeur se rend régulièrement dans les outre‑mer français de sa zone géographique, en rencontre les élus. Il prend soin d’organiser des visites officielles aussi souvent que possible, de part et d’autre.

Les visites officielles : une dimension essentielle de la diplomatie

Des visites sont organisées, dans les États voisins des outre‑mer, pour les représentants des collectivités mais aussi du gouvernement. Le Président de la République s’est par exemple rendu au Vanuatu en juillet 2023.

De même, en mars 2024, Gérald Darmanin a été le premier ministre français à se rendre à Sainte-Lucie, en compagnie de Serge Letchimy. Un an plus tard, en juin 2025, ce fut au tour du Premier ministre de Sainte-Lucie, Philip J. Pierre, de se rendre en Martinique.

Ces événements sont essentiels : aucune diplomatie n’est possible sans liens personnels. Les déplacements de responsables français dans ces États doivent donc être encouragés et ils doivent toujours être accompagnés des élus des territoires ultramarins voisins.

Certains diplomates exercent en outre le rôle de représentant permanent auprès d’organisations régionales dont les outre‑mer sont membres. À ce titre, ils y accompagnent parfois les élus locaux, en tant que de besoin. L’ambassadeur de France à Sainte‑Lucie, représentant permanent auprès de l’Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO), a ainsi assisté Saint-Martin dans sa procédure d’adhésion à cette organisation.

2. Les ambassadeurs délégués à la coopération régionale

Ils sont au nombre de trois et occupent une place singulière dans le dispositif diplomatique français. Les rapporteurs les ont rencontrés.

a. Un rôle de coordination essentiel

Le code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit l’existence de deux délégués à la coopération régionale, respectivement dans la zone Antilles‑Guyane et dans la zone de l’océan Indien ([88]). Ces fonctions sont confiées à des ambassadeurs, les « ambassadeurs délégués », qui appartiennent à la catégorie des « ambassadeurs thématiques », comme l’ambassadeur pour l’Indo-Pacifique ([89]).

Aux termes du CGCT, ils ont pour mission de faciliter la coordination des actions de l’État et des collectivités territoriales menées au titre de la coopération régionale dans la zone, de contribuer à la diffusion de l’information relative aux actions menées dans la zone, d’établir, à l’attention des ministres, des préfets et des présidents des exécutifs locaux concernés un rapport annuel sur le bilan et l’évaluation des actions de coopération régionale et de faire toutes propositions tendant à développer celles-ci ([90]).

L’ambassadeur auparavant chargé uniquement de la zone Antilles‑Guyane porte, depuis 2021, le titre d’« ambassadeur chargé de la coopération régionale dans la zone Atlantique », afin d’inclure Saint‑Pierre‑et‑Miquelon dans son périmètre.

Ancienne ambassadrice déléguée à la coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane, la maîtresse de conférences en droit public Véronique Bertile rappelle que leur mission est d’accompagner les collectivités territoriales ultramarines dans leur politique d’intégration régionale, avec un rôle de coordination. Pour l’actuel détenteur de ce poste, Arnaud Mentré, ces missions s’exercent dans « une approche partenariale avec les exécutifs ultramarins ».

Ambassadeur délégué à la coopération régionale dans l’océan Indien, Jean‑Claude Brunet abonde, décrivant les différentes facettes de la mission des ambassadeurs délégués : soutenir l’attractivité des outre‑mer, affirmer la présence de la France et intégrer les territoires ultramarins dans la politique étrangère de la France, c’est-à-dire les faire exister au niveau central.

Pour cette raison, ces fonctions ont parfois été confiées à des personnes non issues de l’administration diplomatiques, notamment des universitaires originaires des territoires ultramarins, tels Fred Constant ou Véronique Bertile.

Pour la Cour des comptes toutefois, leur rôle est « de veiller à ce que l’action extérieure des collectivités et territoires d’outre-mer s’exerce de manière compatible avec la politique étrangère de la France et de favoriser l’intégration de ces collectivités locales dans l’espace régional formé par les États qui les entourent » ([91]). Une vision assez peu « partenariale », voire empreinte de méfiance.

Dans le cadre de la diplomatie ultramarine, le rôle de coordination de ces ambassadeurs est important, car ils servent de relais entre l’ensemble des acteurs compétents. Leur rôle s’exerce, en particulier, auprès des collectivités. Ils préparent et président les conférences de coopération régionale.

Selon les mots de Fred Constant, qui a exercé cette fonction, ces ambassadeurs font en permanence le lien entre le MAE, le MOM et le ministère de l’intérieur, au service des outre‑mer. « Il fallait que je me batte et m’impose dans des réunions où je n’étais pas attendu mais où il était capital que je sois », poursuit‑il.

Les ambassadeurs délégués font l’objet, pour cette raison, d’un double rattachement, auprès des deux ministères compétents en matière de diplomatie ultramarine : le MOM et le MEAE. Leur localisation parisienne leur permet de participer aux réunions qui se tiennent dans les administrations de ces deux ministères, par exemple dans les directions régionales correspondantes du Quai d’Orsay. Selon Jean‑Claude Brunet, leur place dans l’organigramme de la DGOM est claire et bien mise en valeur.

Des spécificités existent en matière d’organisation. Ainsi, dans l’océan Indien, les conseillers diplomatiques des préfets sont les adjoints à la coopération régionale de l’ambassadeur délégué. Dans son champ de compétence, l’ambassadeur pour l’Indo-Pacifique (cf. infra) coordonne les ambassadeurs délégués.

Fred Constant regrette toutefois que ces ambassadeurs n’aient « aucun collaborateur direct ».

b. Dans le Pacifique, un secrétariat permanent doté d’une équipe et de larges compétences

Dans le Pacifique, la représentation prend la forme d’un « Secrétariat permanent pour le Pacifique », désormais basé à Nouméa.

L’ambassadrice pour le Pacifique, Véronique Roger‑Lacan, est donc secrétaire permanente, mais aussi représentante permanente de la France auprès de la Communauté du Pacifique et du programme régional océanien de l’environnement.

Elle pilote également le fonds Pacifique, une enveloppe budgétaire répartie au sein des collectivités ultramarines de la zone.

Le Fonds Pacifique

Créé en 1985, le Fonds de coopération économique, sociale et culturelle pour le Pacifique dit « Fonds Pacifique » (FP), est le principal instrument de coopération régionale de la France dans le Pacifique, abondé par des crédits du Ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE). Il a pour rôle de contribuer, au travers d’actions de coopération entre les États indépendants du Pacifique, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna, à l’insertion régionale de ces trois collectivités.

Les fonds sont attribués, chaque année, à l’issue d’un appel à projets lancé par le Secrétariat permanent pour le Pacifique (SPP) sous l’autorité de l’Ambassadrice.

La répartition des fonds est validée par un comité directeur de 10 membres, composé pour moitié de représentants des trois collectivités françaises du Pacifique – y compris les présidents de la Nouvelle‑Calédonie et de la Polynésie française, qui en assurent alternativement la présidence – et pour moitié de représentants de l’État ([92]).

En 2024, le comité directeur a ainsi validé « la répartition de la totalité de l’enveloppe disponible, soit 297 millions de francs Pacifique (soit environ 2,5 millions d’euros), pour un total de 102 projets transmis et classés par ordre de priorité par les représentations françaises dans le Pacifique » ([93]).

Afin de rapprocher les services du représentant de l’État en Nouvelle‑Calédonie de ceux du secrétariat permanent pour le Pacifique, le conseiller diplomatique du haut-commissaire était, jusqu’à une date récente, également représentant permanent adjoint de la France auprès de la Communauté du Pacifique (CPS ([94])) et du Programme régional Océanien de l’environnement (PROE), dont la titulaire est l’ambassadrice pour le Pacifique.

À la suite de l’arrivée de nouveaux collaborateurs auprès de l’ambassadrice pour le Pacifique, une réorganisation s’est depuis opérée. Le conseiller diplomatique du haut‑commissaire de la République en Nouvelle‑Calédonie demeure parallèlement représentant permanent adjoint auprès du PROE et exerce de plus les fonctions d’agent de liaison du Centre de crise et de soutien du MEAE sur les questions d’assistance humanitaire ([95]) et de coordinateur de la mise en place de l’Académie du Pacifique (cf. infra). Au secrétariat permanent, un nouvel adjoint de l’ambassadrice est chargé principalement des questions relatives aux organisations régionales (FIP et CPS), mais également des questions de coopération (culturelle, audiovisuelle, etc.). Un second adjoint est responsable, quant à lui, du Fonds Pacifiques et des questions économiques.

Les services du haut-commissaire comptent également un chargé de mission pour les affaires internationales.

c. Un rôle à préciser ?

Pour les représentants du conseil régional de Guadeloupe, toutefois, l’existence de ces ambassadeurs est bien plus un écran qu’un lien : dans la mesure où le MAE considère que le point d’entrée est l’ambassadeur délégué, il n’y a pas de lien direct entre cette administration et les collectivités. « Il y a rupture de communication ».

Il serait donc utile de préciser le rôle des différents intervenants et de rendre public le rapport annuel que chacun d’entre eux rédige sur le bilan et l’évaluation des actions de coopération régionale.

Recommandation n° 5 : préciser le rôle des ambassadeurs délégués et rendre public le rapport annuel que chacun d’entre eux rédige sur le bilan et l’évaluation des actions de coopération régionale.

C. Les représentants de l’État

Malgré l’organisation française jacobine, qui confie l’extérieur aux diplomates et l’intérieur aux préfets, ces derniers mènent, en outre‑mer, des actions de nature internationale.

1. Des acteurs essentiels face à une criminalité importante

Bien que ce ne soit « pas habituel pour un préfet », selon les mots du préfet de Martinique, Étienne Desplanques, les représentants de l’État en outre‑mer sont acteurs de la politique internationale de la France, dans leur action quotidienne : « la coopération entre le ministère des affaires étrangères […] et le ministère de l’intérieur est constante » ([96]).

Les outre‑mer se caractérisent en effet par une forte criminalité – narcotrafic, trafic d’armes, homicides, etc. –, le plus souvent transfrontalière. Ces territoires étant, comparés à leurs voisins, selon les mots du général Pierre Poty, commandant de la gendarmerie d’outre‑mer, « des gouttes de prospérité dans des océans de misère », les structures criminelles qui s’y implantent se servent des pays limitrophes comme points d’appui. Une coopération sécuritaire avec ces pays est donc nécessaire.

Toutefois, pour Étienne Desplanques, les préfets « n’ont pas une culture diplomatique ». Pour Xavier Lefort, alors préfet de Guadeloupe, « on vit dans la relation avec l’hexagone, dans la totale ignorance de ce que font les voisins ».

Pour un observateur, « le préfet n’a pas les outils pour discuter avec les États environnant ». Heureusement, les ambassades, qui comprennent cette différence d’approche, leur « facilitent la vie ».

La coopération s’appuie notamment « sur les attachés de sécurité intérieure et les nombreux contacts quotidiens entre [les deux administrations], les ambassades, les consulats et les préfectures pour traiter des enjeux communs en termes de sécurité mais aussi de politiques publiques et de relations avec les territoires » ou encore pour « renforcer l’attractivité de notre territoire, notamment en matière de visas ». Des accords de coopération sont parfois signés.

Les préfectures sont donc en relation constante avec les postes diplomatiques français dans les États voisins comme avec les directions régionales du Quai d’Orsay.

Les représentants de l’État tiennent également un rôle de représentation auprès de délégations étrangères présentes sur le territoire.

2. Les conseillers diplomatiques des préfets

Le poste de conseiller diplomatique aux préfets de régions a été créé par une convention du 25 août 2015 signée entre le ministère des affaires étrangères et le ministère de l’intérieur. Ces conseillers ont pour fonction d’apporter au représentant de l’État « tout l’appui nécessaire dans l’exercice de ses missions et [d’assurer] le lien avec les territoires, en apportant l’information et le soutien du réseau à l’étranger ». Ils agissent dans l’ensemble des domaines, « du développement international des territoires, notamment économique, et de la coopération décentralisée ou transfrontalière à la circulation des personnes et à la lutte contre l’immigration irrégulière » ([97]).

Au total, dix‑neuf postes de conseillers diplomatiques existent. L’ensemble des préfets des Drom, ainsi que les hauts-commissaires de la République en Polynésie française et en Nouvelle‑Calédonie, en disposent.

L’objectif, affirmé dans les conclusions du Ciom de 2023, de « nommer des conseillers diplomatiques aux Antilles » est donc atteint, bien qu’il faille veiller à ce que les postes soient pourvus au plus vite lorsqu’ils deviennent vacants, comme c’est actuellement le cas à Mayotte.

Ces conseillers diplomatiques sont issus des rangs du Quai d’Orsay. Leur profil est celui de diplomates chevronnés, anciens ambassadeurs, rompus à la pratique diplomatique et fin connaisseurs du réseau du ministère. Ils sont donc, en particulier, à même de trouver le bon interlocuteur, la bonne procédure, pour résoudre telle ou telle difficulté à caractère diplomatique, en lien avec les autres acteurs, en administration centrale comme dans les ambassades de France de la zone. Ils amènent également la culture diplomatique au cœur des préfectures, notamment pour dialoguer, sans impair, avec des États qui, grands ou petits, « ont tous une voix à l’ONU », rappelle Étienne Desplanques.

Les rapporteurs ont pu rencontrer ou auditionner, conjointement avec les représentants de l’État, plusieurs de ces conseillers diplomatiques ([98]).

Certains territoires ultramarins, néanmoins, ne disposent pas d’un tel conseiller, notamment les COM de l’Atlantique. À Saint‑Martin et Saint‑Barthélemy, une telle fonction pourrait pourtant être utile (cf. infra).

À Saint‑Pierre‑et‑Miquelon, le délégué du préfet à Miquelon ([99]) est, parallèlement, en charge de la coopération régionale.

3. Les forces de sécurité intérieure

« Colonne vertébrale de l’action de l’État dans les outre-mer en situation de crise », selon les mots du général Poty, la gendarmerie est immédiatement résiliente, comme elle l’a montré à Mayotte après le passage du cyclone Chido, avec le soutien des armées.

Elle est immédiatement opérationnelle pour intervenir dans les bassins géographiques, mais aussi pour mener des opérations de coopération transfrontalière ou de formation des forces de sécurité intérieure des autres États.

Les commandants des gendarmeries des outre‑mer (ComGend) sont sous le commandement d’un officier, le général Poty, et se réunissent deux fois par an.

Comme le rappelle Mathieu Lefebvre, directeur des affaires européennes et internationales du ministère de l’intérieur, la coopération en matière de sécurité est menée dans un cadre interministériel, sous la coordination du MOM.

Elle est menée en étroite coopération avec la justice et en particulier, lorsqu’ils existent, avec les magistrats de liaison, comme le montre l’exemple caribéen (cf. infra). Un lien étroit avec le MEAE est en outre indispensable, notamment en matière d’accès aux informations diplomatiques.

D. Les armées : une organisation spécifique aux outre‑mer

Pour le préfet Xavier Lefort, « ce sont peut‑être les armées qui font le plus de coopération internationale ».

1. Outre-mer, une organisation spécifique

L’outre‑mer est divisé en zones de défense et de sécurité, chacune sous l’autorité d’un haut fonctionnaire de zone de défense et de sécurité – un préfet ou un haut‑commissaire – et d’un commandant de zone de défense et de sécurité – un officier –, le commandant supérieur ou ComSup.

Dans chacune de ces zones sont prépositionées des « forces de souveraineté », dont les missions sont de « protéger le territoire national, défendre la souveraineté de l’État dans ses eaux territoriales et sa zone économique exclusive, soutenir l’action des services de l’État dans les collectivités territoriales d’outre-mer [et] favoriser la coopération militaire bilatérale avec les pays de leur zone de responsabilité » ([100]). Avec les « forces de présence », installées à l’étranger, elles assurent à la France une capacité de projection et de réaction à l’échelle mondiale, par exemple dans la zone indo‑pacifique (cf. infra).

Zone de défense et de sécurité	Territoires	Haut fonctionnaire de zone de défense et de sécurité	Force de souveraineté
Antilles (Fort-de-France)	Martinique, Guadeloupe, Saint-Barthélemy, Saint-Martin	Préfet de la Martinique	Forces armées aux Antilles (FAA)
Guyane (Cayenne)	Guyane	Préfet de la Guyane	Forces armées en Guyane (FAG)
Sud de l’océan Indien (Saint-Denis de La Réunion)	La Réunion, Mayotte, Terres australes et antarctiques françaises	Préfet de La Réunion	Forces armées dans la zone sud de l’océan Indien (FAZSOI)
Nouvelle-Calédonie (Nouméa)	Nouvelle-Calédonie, Îles Wallis et Futuna	Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie	Forces armées en Nouvelle-Calédonie (FANC)
Polynésie française (Papeete)	Polynésie française	Haut-commissaire de la République en Polynésie française	Forces armées en Polynésie française (FAPF)

L’organisation est similaire en matière maritime : l’espace maritime français a été divisé en dix zones maritimes, chacune placées sous la responsabilité opérationnelle d’un commandant de la marine nationale, qui répond lui‑même au représentant de l’État en mer, fonction exercée par certains représentants de l’État ([101]) ; ils prennent, dans ces fonctions, le nom de « délégué du Gouvernement pour l’action de l’État en mer » ([102]).

Zone maritime	Délégué pour l’action de l’État en mer
Zone maritime des Antilles	Préfet de la Martinique
Zone maritime de Guyane	Préfet de Guyane
Zone maritime du sud de l’océan Indien et dans les eaux bordant les Terres australes et antarctiques françaises	Préfet de La Réunion
Zone maritime de Nouvelle-Calédonie	Haut-commissaire de la République en Nouvelle‑Calédonie
Zone maritime de Polynésie française et eaux sous souveraineté et sous juridiction française bordant l’île de Clipperton	Haut-commissaire de la République en Polynésie française
Eaux sous souveraineté et sous juridiction françaises bordant l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon (au sein de la Zone maritime de l’Atlantique)	Préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon

Articles D. 3223-54 et D. 3223-55 du code de la défense, arrêté du 28 octobre 2011 relatif à la délimitation des zones maritimes, décret n° 2005-1514 du 6 décembre 2005 relatif à l’organisation outre-mer de l’action de l’État en mer

Huit de ces dix zones comprennent des eaux territoriales françaises.

Ainsi que le montrent les deux tableaux supra, les fonctions de haut fonctionnaire de zone de sécurité et de représentant de l’État en mer d’une part et les fonctions de ComSup et de commandant de zone maritime d’autre part sont exercées par les mêmes personnes.

Dans les prochaines années, dans ces territoires, « les capacités des armées seront renforcées pour améliorer la surveillance des espaces souverains, pour constituer des points d’appui et intervenir sans préavis dans leur zone de responsabilité et pour accueillir des renforts venus de l’hexagone. À l’horizon 2030, elles disposeront de près de 1 000 militaires supplémentaires, d’équipements modernisés (SCORPION, drones, patrouilleurs maritimes, etc.), de capacités de commandement renforcées et d’infrastructures opérationnelles adaptées. » ([103])

2. Des missions à caractère international

Recevant les rapporteurs, le vice‑amiral Nicolas Lambropoulos, ComSup des forces armées aux Antilles et commandant de la zone maritime Antilles, décrivait ainsi le rôle des forces armées dans ce territoire :

– participer au rayonnement de la France, au moyen d’escales, de déplacements, de formations des armées étrangères ;

– soutenir les populations françaises et étrangères en cas de catastrophe naturelle, ce qui contribue aussi à l’influence et au rayonnement de la France, souvent seule à proposer de l’aide ;

– lutter contre les trafics illicites.

Les forces armées en outre‑mer sont donc en lien constant avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) comme avec les ambassades de la zone.

L’action internationale de l’armée en réaction aux catastrophes naturelles : l’exemple de l’ouragan Béryl

Après le passage de l’ouragan Beryl aux Antilles, au début de l’été 2024, le bâtiment de soutien et d’assistance outre-mer (BSAOM) Dumont d’Urville de la marine nationale, rattaché aux Forces armées aux Antilles, a été déployé dans l’archipel des Grenadines, pour permettre « l’acheminement du fret humanitaire de première nécessité aux populations sinistrées […] et particulièrement isolées sur les îles de Mayreau, Union, Canouan et Carriacou ».

Cette opération a été « réalisée en coordination avec le centre de crise du [MEAE] et la préfecture de Martinique ». Elle « a permis la livraison de plus de 250 tonnes de fret humanitaire d’urgence », fourni par « la société civile martiniquaise, la [CTM] ainsi que la [Croix-Rouge] et la direction générale de la sécurité civile ». ([104])

E. D’autres acteurs essentiels

Lors de son audition, le Directeur général des outre‑mer évoquait l’importance, dans la diplomatie ultramarine, d’acteurs tels qu’Expertise France ou Business France, mais aussi d’autres structures.

1. L’Iedom-IEOM

Se définissant comme les banques centrales des outre‑mer, l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom) et l’Institut d’émission d’outre‑mer (IEOM), qui partagent le même organigramme, ont un rôle à jouer en matière d’action extérieure, dans leurs zones de compétence respectives : les départements et collectivités d’outre-mer dont la monnaie est l’euro pour l’Iedom (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint‑Barthélemy, Saint‑Martin, Saint‑Pierre‑et‑Miquelon) et les collectivités de la zone du franc Pacifique pour l’IEOM (Nouvelle‑Calédonie, Polynésie française et Wallis‑et‑Futuna).

Dans un document transmis aux rapporteurs, les responsables de ces deux institutions déclarent : « Le savoir-faire et l’expertise de l’IEDOM et de l’IEOM dans les domaines économiques et financiers jouent un rôle déterminant dans la consolidation de l’influence économique et financière de la France au sein des bassins océaniques ultramarins. Ils permettent une meilleure compréhension des dynamiques économiques locales et mettent en lumière la capacité des territoires à anticiper et accompagner les évolutions régionales. » En effet, ces instituts « offre[nt] aux acteurs de la diplomatie des informations fiables et actualisées. Ces données permettent d’éclairer de façon pertinente les parties prenantes sur les fragilités et les atouts des territoires ultramarins lors des négociations internationales. »

Ainsi, en partenariat avec l’Insee et l’Agence française de développement (AFD), l’Iedom et l’IEOM produisent chaque année une évaluation du PIB de chaque territoire, décomposé par nature. Cette donnée est essentielle à la mesure, à travers son dynamisme économique, de l’intégration de chaque territoire d’outre-mer dans son environnement. Président de l’Iedom et directeur général de l’IEOM, Ivan Odonnat a néanmoins déploré, auprès des rapporteurs, la faiblesse de la statistique publique relative aux outre‑mer, pourtant indispensable à la définition de leurs priorités en matière d’action extérieure comme à la mesure de ses résultats. Il n’existe pas par exemple (sauf dans le Pacifique) de mesure de la balance des paiements des outre‑mer.

Recommandation n° 6 : améliorer la statistique relative aux échanges économiques des outre-mer avec les États et territoires environnant.

Ivan Odonnat indique que l’Iedom‑IEOM se tient à disposition des collectivités pour les assister dans leurs actions en faveur de l’intégration économique.

Enfin, l’Iedom a signé plusieurs accords de coopération, en 2024 avec la Banque centrale de Maurice et en 2025 avec la Banque centrale de Curaçao et de Sint‑Maarten (CBCS) (cf. infra).

2. L’Agence française de développement (AFD)

L’Agence française de développement (AFD) est l’opérateur public chargé de mettre en œuvre la politique de développement solidaire de la France, dans « les pays les plus vulnérables » et « les pays à revenus intermédiaires » ([105]), y compris ceux voisins des outre‑mer.

a. L’AFD participe au rayonnement des outre-mer et au développement de leurs bassins

Si elle n’a pas vocation à intervenir dans l’hexagone, l’AFD finance en revanche des projets dans les territoires ultramarins et dans les États qui les entourent, contribuant au rayonnement de la France, et de ses outre‑mer.

Afin de mener ces actions au niveau de chaque bassin, l’AFD a créé, en 2019, le département « Trois océans », intervenant dans les bassins Atlantique, Indien et Pacifique, dont les territoires ultramarins sont les « dénominateurs communs ». Ses priorités sont de « contribuer au développement économique et social » et de « renforcer la coopération régionale » ([106]). L’intérêt de ce nouveau département est notamment de pouvoir financer des projets portant sur des thématiques concernant l’ensemble des bassins, en y associant, conjointement, les outre‑mer et les autres États et territoires.

Zones d’intervention du Département « Trois océans » de l’AFD

Pour ce faire, l’AFD entretient des relations avec les ambassades de France dans les pays environnants, notamment avec les services de coopération et d’action culturelle et les services économiques. Elle maintient également une coopération étroite avec les organisations régionales.

Au-delà du simple financement de projets, l’AFD cherche à « agir depuis les outre‑mer » et à « embarquer les talents français ultramarins pour les projeter à l’international ». Il est en effet important, de valoriser les savoir-faire et les compétences issues des territoires ultramarins, reconnus et demandés. C’est notamment le rôle d’Expertise France, filiale de l’AFD qui se consacre à la coopération technique.

En effet, pour les représentants de la direction régionale pour l’océan Atlantique rencontrés en Martinique, le rôle de l’AFD est en effet aussi de s’assurer que les actions financées, dans les bassins régionaux des outre‑mer, par les fonds consacrés à la coopération régionale profiteront aussi à ces territoires.

Lorsque des dispositifs permettant de flécher ces moyens vers les acteurs ultramarins sont mis en place, les acteurs s’en saisissent ([107]). Sans de telles initiatives ciblées, les structures de la société civile ultramarine, souvent petites, n’ont que peu de chances de remporter les appels à projets lancés au niveau national.

b. L’exemple de la direction régionale pour l’océan Atlantique (DROA)

Les rapporteurs ont été reçus par le directeur régional océan Atlantique, Marc Dubernet, et son équipe. Basée à Fort-de-France, la direction compte cinq agences dans la zone, y compris une à Haïti.

Présentée en 2024, la nouvelle stratégie de la DROA se développe autour de trois thématiques : la biodiversité et l’adaptation climatique, le genre et la dignité humaine et la sécurité sanitaire régionale.

Dans la logique d’intervention du département « Trois océans », la DROA soutient des projets relatifs à des sujets communs à l’ensemble de la zone. Il s’agit par exemple :

– en matière de prévention et de gestion des risques de catastrophes naturelles et sanitaires, du soutien à la Croix-Rouge française et à sa Plateforme d’intervention régionale Amériques Caraïbes (PIRAC) (5 500 000 €) ([108]) ;

– en matière de lutte contre les sargasses, de deux projets : le projet Sarg’coop (300 000 €) ([109]) et le projet « Coordination régionale et gestion intégrée des sargasses dans la Caraïbe » (8 000 000 €) ([110]).

c. Dans un monde en recomposition, l’aide au développement est plus importante que jamais

En effet, l’arrêt presque total des actions d’USAID, l’Agence américaine pour le développement international, a mis fin à des programmes essentiels – par exemple dans la lutte contre la propagation des épidémies – dans des pays défavorisés. Cela pourrait contribuer à déstabiliser les régions dans lesquelles se trouvent certains outre‑mer français. ([111])

L’action de l’AFD y revêt donc une importance accrue, au-delà du seul rayonnement de la France. C’est par exemple le cas aux Comores, bien que cette action fasse l’objet de certaines critiques (cf. infra).

Dans ce but, pour Arnaud Mentré, il est nécessaire de mieux intégrer les projets menés par l’AFD dans les stratégies de bassins définies dans l’enceinte des conférences de coopération régionale, puis dans le dialogue avec les organisations régionales. Cette nécessité est également soulignée par les représentants de la DROA : « quand l’AFD élabore sa stratégie, il n’y a rien autour ».

Recommandation n° 7 : intégrer les actions de l’AFD dans l’élaboration des stratégies de bassin.

3. Les acteurs de la Francophonie

Les territoires ultramarins contribuent, dans leur environnement géographique, à la politique de développement de la francophonie. En effet, dans leurs régions respectives, ces territoires font vivre la langue française et constituent des relais des réseaux de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) ou des Instituts français.

Plusieurs territoires ultramarins accueillent ainsi des antennes de l’Alliance française, réseau d’associations permettant de promouvoir et d’enseigner la langue française à travers le monde. En Guyane par exemple, l’antenne locale, basée à Cayenne, accueille 400 à 500 personnes chaque année, issues d’environ trente nationalités différentes, afin de suivre des cours de « français langue étrangère » et de passer ensuite des certifications de langue ([112]).

Cet effort en faveur de l’enseignement du français est particulièrement important pour faire en sorte que la langue ne soit pas un obstacle aux échanges internationaux, par exemple dans la Caraïbe, majoritairement anglophone (cf. infra concernant l’Alliance française de Sainte‑Lucie). Elle permet aussi, selon les mots de Christiane Bourgeois, conseillère régionale de coopération et d’action culturelle à l’ambassade de France à Sainte‑Lucie, de « créer des ambassadeurs de la France, de sa culture et de ses valeurs ».

Ce rayonnement est relayé au sein de l’Organisation internationale de la francophonie (OIF). Créée en 1970, cette organisation regroupe aujourd’hui quatre‑vingt-treize États et gouvernements, dont certains entretiennent des liens privilégiés avec les territoires ultramarins, comme Sainte-Lucie avec la Martinique, Madagascar avec La Réunion ou encore le Vanuatu avec la Nouvelle‑Calédonie.

Par ailleurs la Nouvelle-Calédonie est membre associé de cette organisation depuis 2016, et le gouvernement de la Polynésie française en est observateur depuis 2024. Ce statut a par exemple permis à la Nouvelle-Calédonie de promouvoir des actions en faveur de l’enseignement de la langue française dans le Pacifique ([113]).

Enfin, l’utilisation commune de la langue française a donné l’opportunité à certains territoires ultramarins de nouer des partenariats avec des États de la région, par exemple pour soutenir des programmes de mobilité étudiante ([114]). De plus, la Commission de l’océan Indien (COI), dont la France est membre au titre de La Réunion, est l’une des rares organisations régionales à n’avoir que le français pour langue officielle.

II. Les collectivités, entre réelle affirmation, manque d’ambitions et manque de souplesse

A. Les acteurs des collectivités

1. Des services dédiés à la coopération internationale

Les actions de coopération régionale ultramarines, en particulier celles des collectivités ayant été dotées de prérogatives conséquentes, impliquent l’intervention d’un très large panel d’acteurs.

En premier lieu, ces actions de coopération régionale sont menées par les exécutifs de ces collectivités ultramarines. Ce sont en effet les présidents des exécutifs locaux, le cas échéant après intervention de l’assemblée délibérante, qui peuvent se voir attribuer les pouvoirs spécifiques dont dispose leur collectivité en matière de relations internationales.

En conséquence, l’administration des collectivités ultramarines comprend, dans de nombreux, cas un service spécifique. Ainsi, on compte parmi les directions de l’administration du gouvernement de la Nouvelle‑Calédonie un « service de la coopération régionale et relations extérieures », chargé, « en coordination avec l’ensemble des services du gouvernement, des provinces et de l’État, de conduire et de suivre les actions relevant de la mise en œuvre de la politique régionale définie par le président du gouvernement. ([115])

Ce service comporte notamment un pôle « affaires européennes », qui gère les actions et fonds lié au statut de pays et territoire d’outre‑mer de la Nouvelle‑Calédonie (cf. infra). ([116])

L’existence de tels services n’est pas l’apanage des territoires les plus autonomes. Lors de leur déplacement en Guadeloupe, les membres de la présente mission d’information ont pu s’entretenir avec les équipes des services chargés de la diplomatie territoriale et de la coopération opérationnelle.

2. Des représentants des collectivités dans les ambassades et les organisations internationales

La loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique a ouvert à l’ensemble des Drom la possibilité de « désigner des agents publics de la collectivité territoriale chargés de la représenter au sein des missions diplomatiques de la France » ([117]).

En outre, la loi Letchimy a permis que ces agents soient « présentés aux autorités de l’État accréditaire aux fins d’obtention des privilèges et immunités reconnus par la convention de Vienne sur les relations diplomatiques en date du 18 avril 1961 » ([118]).

Les membres de la présente mission ont ainsi pu s’entretenir avec le représentant de la Collectivité territoriale de Martinique installé au sein de l’ambassade de France à Sainte‑Lucie, Jean‑Yves Lacascade. Les actions diplomatiques des exécutifs ultramarins comme celles de l’État intéressant les outre-mer ne pouvant être bien exercées que dans le cadre d’un dialogue constant entre ces entités, le rôle de ces « agents de liaison », pleinement intégrés aux équipes des ambassades, est essentiel. Ainsi, le rôle de Jean‑Yves Lacascade a été important dans le processus d’adhésion de la Martinique à la Caricom, en lien avec l’ambassadeur de France auprès de cet organisme, Arnaud Mentré.

Les collectivités ultramarines disposent également d’agents chargés de les représenter au sein des organisations internationales auxquelles elles appartiennent en tant que membres, membres associés ou observateurs. Les rapporteurs ont ainsi rencontré le chargé de coopération de la région Guadeloupe à l’OECO, Mendy Kilo.

En Nouvelle‑Calédonie, un réseau très structuré de délégués, représentant la collectivité dans les ambassades de certains États du Pacifique, a été créé en 2012, dans le cadre d’une convention entre le MEAE, le MOM et le gouvernement local. Après un recrutement sélectif, ces délégués ont suivi une formation exigeante d’un an, organisée en partenariat avec Sciences Po Paris ([119]), pour un coût total de plusieurs dizaines de milliers d’euros. Jusqu’à cinq de ces délégués ont été en poste simultanément, entre 2019 et 2024, en Australie, en Nouvelle-Zélande, aux Fidji, au Vanuatu et en Papouasie-Nouvelle-Guinée.

Ce système, lent et coûteux, est en cours de réforme et de simplification, dans le cadre d’un dialogue entre le gouvernement de la Nouvelle‑Calédonie, le SPP et le MEAE. Il serait en particulier envisagé d’adosser la formation aux formations initiales des diplomates du MEAE, dispensées par l’académie diplomatique et consulaire.

Pour les rapporteurs, cette réflexion pourrait être l’occasion d’élaborer un programme de formation à la diplomatie destiné à l’ensemble des acteurs des collectivités territoriales ultramarines participant à l’action extérieure de leur collectivité.

Recommandation n° 8 : élaborer un programme de formation à la diplomatie à destination de l’ensemble des acteurs des collectivités territoriales ultramarines participant à l’action extérieure de leur collectivité.

B. Des compétences diverses, limitées, et parfois incompréhensibles

1. Dans les Drom, la loi Letchimy montre ses limites

a. Une coordination et une planification encore insuffisantes

Les collectivités ne semblent pas s’être saisies de l’outil de planification que devait être le programme-cadre de coopération régionale : seule la Martinique s’est dotée de cet outil qui simplifie pourtant significativement l’action extérieure des collectivités ([120]). Cette dernière, de plus, a choisi d’en faire davantage un plan d’action en matière d’action extérieure qu’un programme de négociations à venir.

Ces programmes pourraient pourtant être, dans chaque bassin et pour chaque collectivité, les prolongements opérationnels des orientations définies dans les conférences de coopération régionale.

Et les départements ?

Dans les deux territoires dans lesquels département et région continuent d’exister séparément – la Guadeloupe et La Réunion –, les autorités départementales bénéficient de la plupart des prérogatives accordées aux autorités régionales en matière internationale.

Toutefois, elles ne peuvent pas, contrairement aux régions ([121]), adhérer aux organismes régionaux. C’est ainsi bien la région Guadeloupe qui a adhéré à l’Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO) en mars 2019, le département n’étant pas mentionné dans l’accord ([122]). Rien ne semble prévu dans les matières relevant des départements.

Aucune instance de dialogue entre les deux collectivités en matière d’action internationale ne semble en outre formellement exister, alors mêmes qu’elles peuvent chacune agir en la matière.

De plus, il pourrait sembler nécessaire d’actualiser la rédaction des articles L. 3441‑3 et L. 4433‑4‑7 du CGCT, qui mentionnent encore le « conseil général ».

b. Des dispositions parfois obsolètes

La stratification progressive des dispositions relatives à l’action extérieure des outre‑mer ne s’est pas toujours accompagnée de la nécessaire coordination juridique, engendrant plusieurs anomalies.

Ainsi, le champ géographique des pouvoirs confiés aux Drom présente certaines particularités :

– l’article L. 3441-3 du CGCT permet au « président du conseil général des départements d’outre-mer » d’être habilité à « négocier et signer des accords avec un ou plusieurs États ou territoires situés, selon le cas, dans la Caraïbe ou sur le continent américain voisin de la Caraïbe, dans la zone de l’océan Indien ou sur les continents voisins de l’océan Indien » ;

– l’article L. 4433-4-2 du même code permet au « président du conseil régional de Guadeloupe et de la Réunion » d’être habilité à « négocier et signer des accords avec un ou plusieurs États ou territoires situés, selon l’environnement géographique de chaque région, dans la Caraïbe ou dans la zone de l’océan Indien ou sur les continents voisins de l’océan Indien ».

Est-ce à dire que, en Guadeloupe, seul le président du conseil départemental, et non le président du conseil régional, pourrait négocier avec les États continentaux voisins de la Caraïbe ?

Cela est d’autant plus surprenant que le président de la collectivité territoriale de Saint‑Martin, par exemple, peut, lui, être habilité à négocier des accords avec « les États d’Amérique et de la Caraïbe » ([123]).

Enfin, certaines différences existent entre les Drom de droit commun et les collectivités territoriales uniques de Martinique et de Guyane, par exemple en matière de saisine par l’État d’un projet d’accord concernant le territoire :

Article L. 4433-4

Le conseil régional peut être saisi pour avis de tous projets d’accords concernant la coopération régionale en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d’environnement entre la République française et les États de la mer Caraïbe [s’agissant de la Guadeloupe, ou] les États de l’océan Indien [s’agissant de la Réunion].

Articles L. 7153‑1 et L. 7253-1

L’assemblée de [Guyane/Martinique] est saisie pour avis de tout projet d’accord concernant la Martinique dans le cadre de la coopération régionale en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d’environnement entre la République française et les États ou territoires de la Caraïbe.

Il semble donc opportun de procéder à une réécriture de ces dispositions en ce qui concerne les Drom, afin de les unifier en les réunissant dans une division spécifique du CGCT, applicable tant aux collectivités de droit commun qu’aux CTU. Cela pourrait en outre simplifier une éventuelle extension de ces dispositions aux COM relevant du régime de l’identité législative.

Recommandation n° 9 : procéder à une réécriture des dispositions relatives à l’action extérieure des Drom, afin de les unifier en les réunissant dans une division spécifique du CGCT.

De plus, certaines évolutions n’ont pas encore été traduites dans les textes.

Ainsi, la composition de la conférence de la coopération régionale Antilles‑Guyane est fixée à la fois à l’article L. 4433‑4‑7 et à l’article R. 4433‑30, seule cette dernière disposition réglementaire prévoyant la présence de représentants de Saint‑Martin et Saint‑Barthélemy.

Recommandation n° 10 : inscrire dans les dispositions organiques relatives à Saint‑Barthélemy et Saint‑Martin le fait que leurs autorités sont représentées à la conférence de la coopération régionale Antilles‑Guyane.

En outre, l’élargissement à Saint‑Pierre‑et‑Miquelon du champ de compétence de l’ambassadeur délégué et sa nouvelle dénomination subséquente d’« ambassadeur chargé de la coopération régionale dans la zone Atlantique » ne sont pas inscrits dans le CGCT.

Recommandation n° 11 : inscrire dans le CGCT l’extension à Saint‑Pierre‑et‑Miquelon du champ de compétence de l’ambassadeur délégué.

2. La situation parfois absurde des « Saints »

Si Saint‑Barthélemy, Saint‑Martin et Saint‑Pierre‑et‑Miquelon ont fait le choix, dans le cadre de la spécialité législative, d’un très large alignement sur le droit commun des Drom, ce régime juridique entraîne, dans certains cas, des situations difficilement compréhensibles.

Cette situation tient fréquemment à ce que les dispositions applicables à ces territoires relèvent de la loi organique et que leur modification relève, en conséquence, d’un processus parlementaire plus rigide.

Ainsi, les dispositions du chapitre du CGCT relatif à l’action extérieure des collectivités territoriales ([124]) ne sont pas au nombre de celles dont l’application est étendue à ces trois territoires ([125]).

Bien que des dispositions similaires existent partiellement, cette particularité les prive du droit d’élaborer un programme‑cadre de coopération régionale, ou encore de désigner des agents territoriaux représentant la collectivité dans les ambassades.

C. malgré les discours, les collectivités ultramarines ne s’emparent pas toutes des pouvoirs diplomatiques qui leur sont dévolus

Pour certains observateurs, les élus locaux ne font pas tous l’effort de « rayonner » à l’échelle de leur bassin, quand bien même de nombreux liens informels existent. Il est encore difficile pour certains élus de se saisir de l’ensemble des pouvoirs dont ils disposent pour passer, de concert avec l’État, de la coopération régionale à la diplomatie ultramarine. La diplomatie ultramarine est, pour certains, « sous-exploitée » par les exécutifs ultramarins.

Si la Martinique s’est dotée d’un programme‑cadre et si Saint‑Martin a rédigé un plan de voisinage régional, il n’y a pas, dans la plupart des autres collectivités, de véritable stratégie d’action extérieure.

Au sein des organisations régionales dont leurs territoires sont membres, les exécutifs ultramarins négligent parfois de se rendre à des rendez‑vous de haut niveau.

De plus, certains observent que les collectivités ultramarines membres d’une même organisation régionales ne prennent pas toujours le temps de dialoguer entre elles pour définir une position commune en amont des réunions de cette organisation. Certaines ne semblent d’ailleurs pas voir l’intérêt d’adhérer à de nouvelles organisations régionales.

Enfin, et surtout, alors même que les rapporteurs ont contacté l’ensemble des exécutifs ultramarins, plusieurs d’entre eux n’ont pas répondu. C’est regrettable, et révélateur d’un certain manque d’intérêt pour le sujet.

D. Les organisations régionales

1. L’appartenance des outre-mer aux organisations régionales de leur bassin est un objectif largement atteint

Pour les outre‑mer, participer aux organisations régionales est un moyen aussi rapide qu’indispensable de s’intégrer dans leur environnement régional. Ce d’autant plus que les compétences exorbitantes dévolues aux outre‑mer en matière d’action extérieure leur octroient le droit d’y adhérer en leur nom propre en tant que membre observateur ou associé, voire en tant que membre de plein exercice s’agissant de la Polynésie française et de la Nouvelle‑Calédonie. Dans certains cas néanmoins, tel celui de la Commission de l’océan Indien (COI), c’est la France qui a adhéré – en l’espèce au nom de La Réunion.

Aujourd’hui, les outre‑mer sont donc membres d’un très grand nombre d’organisations internationales.

Comme l’exposent Fred Constant et Véronique Bertile : « Ces adhésions concertées avec l’État qui les a encadrées plus ou moins strictement poursuivent plusieurs objectifs : affirmer leur identité et appartenance régionales, stimuler le développement de leur économie et promouvoir des intérêts propres qui ne coïncident pas toujours avec ceux de l’État. Elles visent également à mettre en réseau des territoires éloignés, mais aussi à élaborer des politiques publiques communes et à mutualiser des moyens financiers et humains limités. » ([126])

Le maintien de ce soutien fait partie de la stratégie nationale : « Dans les outre-mer, la France soutiendra l’adhésion et la participation des collectivités territoriales aux organisations régionales, tout en y renforçant sa représentation (notamment dans le Pacifique). » ([127])

2. Qui paie les contributions ?

Si l’adhésion des collectivités territoriales ultramarines à ces organisations est encouragée par l’État et est utile à la diplomatie nationale, elle a un prix.

Ainsi, Véronique Bertile attire l’attention des rapporteurs sur le coût de la contribution due, par les Drom, aux organisations régionales dont ils sont membres, qui est à leur charge. Quelle est, en effet, la nature juridique de ces contributions ? S’agit-il d’une dépense exigible au sens du CGCT ([128]) ?

Comment qualifier juridiquement une dépense exigible due par une collectivité au titre d’un traité international conclu au nom de l’État ? Le cadre de l’article 72‑2 de la Constitution, en particulier, qui prévoit la compensation par l’État des compétences transférées aux collectivités territoriales, ne permet pas d’éclaircir la nature de ces contributions ni, a fortiori, d’assurer la pérennité de leur financement.

Il semble donc nécessaire de mener une réflexion sur la nature juridique des contributions dues par les Drom aux organisations internationales au regard du droit des finances publiques locales.

Recommandation n° 12 : mener une réflexion sur la nature juridique des contributions dues par les Drom aux organisations internationales au regard du droit des finances publiques locales.

Plus largement, pour Jean‑Christophe Duton, secrétaire général du Réseau des Talents de l’outre-mer, la nécessité, pour les outre‑mer, de mener une coopération internationale justifierait une majoration de leurs dotations financières.

III. L’Union européenne : un acteur incontournable

A. Les RUP sont représentées à Bruxelles

À Bruxelles, un bureau de représentation des régions ultrapériphériques (RUP) regroupe les représentations des six RUP françaises (les cinq Drom et Saint‑Martin). Cela témoigne de l’importance, pour ces territoires du dialogue direct avec les instances européennes et des discussions qui s’y déroulent.

Le CGCT autorise en effet les Drom à créer de telles représentations. La Polynésie française et la Nouvelle‑Calédonie en ont également le droit, mais ne semblent pas en avoir fait usage.

Ces représentations sont essentielles pour porter auprès des instances européennes les spécificités de ces territoires.

Des institutions bruxelloises plus à l’écoute ?

Pour certains observateurs, « les RUP peuvent s’appuyer sur la Commission européenne quand la France ne va pas dans la bonne direction ». « Il y a des gens un peu plus sérieux à Bruxelles qu’à Paris », ont ainsi pu entendre les rapporteurs.

B. Dans les RUP comme dans les PTOM, l’Union européenne joue un rôle essentiel dans le financement de la coopération régionale

Comme le rappellent Véronique Bertile et Fred Constant, l’Union européenne est « le principal bailleur de fonds » ([129]) de l’insertion régionale des outre‑mer.

Les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) sont des territoires ultramarins placés sous la souveraineté d’un pays membre de l’Union européenne mais qui, dans une volonté d’une large autonomie, ont opté pour un statut d’association et non d’intégration, comme c’est le cas des RUP. En conséquence, les PTOM ne peuvent prétendre qu’aux fonds de l’Instrument européen pour le voisinage. À ce titre, 500 millions d’euros étaient alloués à l’ensemble des PTOM pour la période 2021‑2027 (dont la moitié pour le Groenland) ([130]). Toutefois, la Commission européenne a annoncé, début septembre 2025, le doublement de ces sommes ([131]).

Les RUP, pleinement intégrées dans l’Union européenne, bénéficient quant à elles du programme Interreg, dont l’objectif est de « promouvoir le développement harmonieux du territoire de l’Union à différents niveaux en favorisant la coopération transfrontalière, la coopération transnationale, la coopération interrégionale et, depuis 2000, la coopération pour les régions ultrapériphériques » ([132]).

Le volet D du programme Interreg 2021‑2027 est dévolu à cette coopération, quatre de ses cinq programmes étant consacrés aux RUP françaises :

– Interreg océan Indien, doté de 62,3 millions d’euros, dont l’autorité de gestion est le conseil régional de La Réunion ;

– Interreg Caraïbes, doté de 67,9 millions d’euros, dont l’autorité de gestion est le conseil régional de Guadeloupe ;

– Interreg Amazonie, doté de 18,9 millions d’euros, dont l’autorité de gestion est la collectivité territoriale de Guyane ;

– Interreg Canal du Mozambique, doté de 10,2 millions d’euros, dont l’autorité de gestion est le département-région de Mayotte.

Comme le rappellent Véronique Bertile et Fred Constant, ces fonds permettent à l’UE de financer des projets destinés à apporter aux RUP et PTOM « des relais de croissance et d’emploi dans leur espace géographique respectif ». Ils citent, parmi ces projets, « le pont sur l’Oyapock entre la Guyane et le Brésil inauguré le 18 mars 2017, la lutte contre les sargasses lancée en 2019, l’optimisation des systèmes énergétiques solaires dans l’océan Indien en cours depuis 2021, la modernisation de la pêche et de la perliculture en Polynésie française engagée en 2018 ou encore la modernisation de l’aéroport de Nouméa-Magenta initiée en 2017. » ([133])

C. Gérés par les collectivités, les fonds européens sont une facette importante de leur rôle à l’international, à condition de bien savoir les utiliser

Véronique Bertile rappelle que la question des fonds européens est essentielle pour comprendre l’émergence des collectivités territoriales en matière d’action extérieure. En effet, « les financements de la coopération régionale sont maintenant aux mains des collectivités territoriales », et non dans celles de l’État. Les ambassades des pays environnants échangent donc nécessairement avec ces collectivités territoriales pour les mettre en relation avec les acteurs des territoires environnants lors de la conception des projets de coopération régionale.

Cependant, selon Nathalie Broadhurst, alors directrice des Amériques et des Caraïbes au MEAE, « les programmes Interreg ne sont pas exploités de façon optimale du fait d’un manque d’expertise et de ressource humaine qualifiée ». L’élaboration d’un dossier de demande de subvention est en effet très complexe et requiert des compétences spécifiques. Pour cette raison, les bénéficiaires des fonds sont donc souvent les mêmes : ceux qui disposent des moyens humains suffisant pour élaborer des dossiers de demande.

De plus, les collectivités qui exercent le rôle d’autorité de gestion des fonds n’ont pas forcément, pour leur utilisation, les mêmes objectifs que les autres.

Afin de mettre fin à cet effet d’éviction, Nathalie Broadhurst suggère que, dans chaque collectivité ultramarine, un élu ou un agent s’occupe spécifiquement des financements européens, en établissant une stratégie de mobilisation de ces fonds. De telles compétences ne peuvent néanmoins être développées dans les collectivités qu’avec le soutien des services de l’État.

IV. Entre l’État et les collectivités ultramarines, un besoin de respect et de dialogue pour dépasser les malentendus

Si la dimension coconstruite de la diplomatie ultramarine semble désormais admise, elle se heurte, dans les faits, à des obstacles tenant à la difficulté, pour l’État d’une part et pour les élus ultramarins d’autre part, de se comprendre.

La diplomatie reste dans les mains de l’État

L’action extérieure étant une compétence régalienne, les exécutifs ultramarins ne sauraient, dans l’exercice de leur action extérieur, se substituer à l’État ni s’affranchir de sa tutelle.

Les élus locaux agissent sous sa « supervision »

Si les exécutifs locaux peuvent désormais être habilités à négocier des accords et à les signer, c’est toujours au nom de l’État et munis de ses « instructions et pouvoirs », même quand il s’agit d’un accord portant sur l’adhésion de la collectivité en tant que telle à une organisation régionale.

Le représentant de l’exécutif local habilité à négocier ou à signer des accords internationaux représente l’État, et ce sont donc bien les services de l’État, en l’espèce du Quai d’Orsay, qui sont habilités à lui donner les consignes et les instructions en la matière. Dans l’exercice de ces compétences, l’élu ultramarin est, en quelque sorte, semblable au maire lorsqu’il agit en tant qu’agent de l’État, officier d’état civil ([134]) ou officier de police judiciaire ([135]). L’État conserve, en matière de relations extérieures, ce que Pierre‑Yves Chicot nomme la « prééminence ».

Ainsi, l’accord par lequel la Martinique est admise au sein de la Caricom est bien un « accord entre la Communauté des Caraïbes et le Gouvernement de la République française définissant les conditions d’octroi à la Martinique du statut de membre associé de la Communauté des Caraïbes », que le président Letchimy a signé « pour le Gouvernement de la République française », et non au nom de la collectivité territoriale de Martinique. Le président Letchimy n’a d’ailleurs pas été habilité à signer, le même jour, le protocole sur les privilèges et immunités de la Caricom.

Ces discussions se mènent en effet, précise le CGCT, « dans le respect des engagements internationaux de la République ». Les larges pouvoirs dont disposent les outre-mer s’exercent donc, en accord avec les services diplomatiques de l’État, sur la forme comme sur le fond.

Les élus locaux ont besoin du savoir-faire diplomatique du Quai d’Orsay

Cette subordination se justifie aussi par le fait que les services de l’État sont détenteurs des compétences nécessaires pour mener ces discussions ; le programme-cadre adopté en 2023 par la collectivité territoriale de Martinique demande ainsi à l’État de fournir, pour son exécution, des moyens d’expertise.

Augmenter le nombre d’Ultramarins dans la diplomatie

Pour Jean‑Christophe Duton, secrétaire général du réseau des Talents de l’outre‑mer, il est nécessaire d’améliorer l’accès des Ultramarins, en particulier des plus jeunes, aux carrières de la diplomatie française. Il propose en particulier d’inciter les jeunes ultramarins à postuler aux nombreux postes de volontariat international en administration (VIA) offerts au sein des ambassades françaises. ([136])

Entre l’État et les élus locaux, il faut de la confiance et du respect
1. L’État doit abandonner sa méfiance à l’égard des élus ultramarins

Selon Serge Letchimy, « actuellement, tout doit passer par les ambassades : les présidents des collectivités ne sont pas vraiment intégrés dans les correspondances diplomatiques ».

En effet, le Quai d’Orsay n’est sans doute pas encore assez habitué à ce que la voix de la France soit incarnée par des élus locaux, de surcroît ultramarins et parfois autonomistes voire indépendantistes. Pour Fred Constant, « les outre-mer, ne sont pas un sujet en tant que tel au Quai d’Orsay, car ils font partie de la République : c’est un sujet de politique intérieure ».

Ainsi, au-delà des outils, qui existent désormais, c’est une confiance qu’il faut construire entre les outre‑mer et le ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Pour Jean‑Claude Brunet, ce changement est en cours, sans toutefois que ne soit contesté le rôle de chef de file du MEAE.

Les élus ultramarins doivent informer l’État de leurs actions en matière internationale et accepter son rôle de supervision

Le rôle de l’État, en matière de diplomatie, est donc encore indispensable, comme le montrent plusieurs succès diplomatiques, telles les récentes adhésions à la Caricom ou à l’OECO.

Les collectivités ultramarines doivent donc accepter de mener, en la matière, un dialogue permanent avec l’État. La diplomatie ultramarine est bien coconstruite, et non totalement déléguée aux outre‑mer, y compris dans les collectivités les plus autonomes. La plupart du temps, cela fonctionne sans difficulté, comme exposé supra. Dans ce dialogue, le rôle des ambassadeurs délégués est essentiel.

Or, les élus, quant à eux, ont du mal à voir leur parole, qu’ils veulent libre et politique, être encadrée par les services administratifs diplomatiques.

Nathalie Broadhurst, alors directrice des Amériques et des Caraïbes, rappelait la nécessité, pour les collectivités territoriales, de tenir le MEAE informé de leurs actions en matière internationale, pour permettre la coopération et la coordination avec l’État. En effet, la diplomatie reste définie au niveau national.

La confiance, poursuit‑elle, est donc indispensable pour agir dans un esprit de complémentarité et de subsidiarité. Des processus validés et clairs sont indispensables.

L’État doit, en particulier, pouvoir envoyer des lignes, qui ne sont pas des instructions, aux exécutifs des collectivités territoriales ultramarines, par exemple sur la position de la France concernant les fonds marins. Un cadre est nécessaire, « sans étouffer ni ligoter » les exécutifs locaux.

Réciproquement, poursuit Nathalie Broadhurst, il faut pouvoir intégrer les collectivités territoriales dans la définition de ces lignes, afin d’éviter toute contradiction dans la position de la France et dans sa parole.

Enfin, précise Madame Broadhurst, la capacité des outre‑mer à agir à l’international ne peut pas nourrir une stratégie de critique de la France.

Certains comportements vexatoires pour les élus locaux ne doivent plus se produire

Plus largement, et bien qu’ils soient conscients de ne pas disposer de prérogatives de même nature que celles de l’État, certains exécutifs locaux ont témoigné, auprès des membres de la présente mission, de comportements de nature vexatoire. « Il y a eu plusieurs actes de mépris à l’égard des élus ultramarins de la part de diplomates ; c’est en train de disparaître, mais trop lentement », déclare ainsi Fred Constant.

Serge Letchimy, évoquant les événements internationaux lors desquels il représente la Martinique, déclare : « Je vis un malaise face à mes alter ego, et je me sens un peu amoindri, affaibli, par mon statut. C’est désobligeant. » « Au sommet de la Caricom, je suis resté deux jours dans un couloir ».

Ces comportements sont parfois incompris des acteurs étrangers : Serge Letchimy explique ainsi que, lors de la cérémonie d’adhésion de la Martinique à la Caricom, c’est l’équipe de la première ministre de la Barbade Mia Mottley qui a demandé à Thani Mohamed Soilihi, alors ministre délégué chargé de la Francophonie et des Partenariats internationaux, venu parapher l’accord sur les privilèges et immunités, de quitter la salle lors de la signature, par Serge Letchimy, du second accord, portant adhésion de la Martinique à l’organisation

Les membres de la présente mission, s’ils sont attachés à la primauté de l’État en matière d’action internationale et reconnaissent que les prérogatives accordées en la matière aux outre‑mer ne peuvent être exercées qu’en coordination avec l’État, demandent néanmoins à ce que les représentants des territoires ultramarins, lorsqu’ils exercent ces prérogatives internationales, soient tout simplement traités avec le respect dû à leur rang, mais aussi à leur statut de représentant des populations et des territoires ultramarins, dans leurs spécificités et singularités. L’État doit reconnaître que, s’il n’est pas dessaisi de la compétence qui est originellement la sienne en matière d’affaires étrangères, les compétences dont disposent en la matière les collectivités territoriales ultramarines leur confèrent des droits, et ne sont pas, selon le mot utilisé par Véronique Bertile pour appeler de ses vœux ce changement d’attitude, une simple « faveur ».

Entre l’État et les élus locaux, la coopération doit enfin être institutionnalisée

Il est aujourd’hui nécessaire de disposer d’instances spécifiques pour élaborer la diplomatie ultramarine et en suivre la mise en œuvre.

Une nécessaire clarification des compétences

Dans les organisations internationales dont les outre-mer sont membres, la participation des autorités ultramarines est limitée à leur champ de compétence ([137]), sans possibilité de prendre part à des réunions ou des actions qui, certes en dehors de leurs compétences, concernent pourtant leur champ géographique. C’est par exemple le cas en matière de santé.

Dans un tel cas, les exécutifs locaux restent à la porte des réunions portant sur les matières dans lesquelles leurs collectivités ne sont pas compétentes, ce qui est parfois ressenti comme une humiliation.

Y compris lorsque les règles de l’organisation et les dispositions du traité d’adhésion le permettent, l’État ne prend pas toujours le relais, ce qui serait pourtant nécessaire pour accéder à l’information et la partager avec les collectivités. Cela n’est néanmoins possible que lorsque l’État est lui-même membre de l’organisation en question, ce qui n’est pas toujours le cas. Pour les rapporteurs, il serait donc nécessaire d’examiner dans quelles conditions les collectivités territoriales ultramarines peuvent, au sein des organisations dont elles sont membres, être habilitées à participer, en son nom, aux échanges relevant des compétences de l’État.

Recommandation n° 13 : examiner dans quelles conditions les collectivités territoriales ultramarines peuvent, au sein des organisations dont elles sont membres, être habilitées à participer, en son nom, aux échanges relevant des compétences de l’État.

La mise en place d’un dialogue

La nécessité, pour la France, de parler d’une seule voix à l’étranger implique que les désaccords entre l’État et les outre-mer soient aplanis en amont de ces expressions.

Pour éviter des divergences…

Afin de préserver la prééminence de l’État, les dispositions conférant aux collectivités territoriales ultramarines des compétences exorbitantes en matière d’action internationale comprennent de nombreuses « cordes de rappel » lui permettant de reprendre seul le pouvoir d’agir, dessaisissant ainsi les collectivités territoriales.

Cette « recentralisation » ne saurait néanmoins avoir lieu de façon intempestive, sauf à priver d’effet les dispositions conférant ces pouvoirs exorbitants.

Ainsi, en 1999, Alfred Marie‑Jeanne avait interpellé le Gouvernement sur le retrait de la délégation de signature accordé au président de la région Guyane dans le cadre de l’Association des États de la Caraïbe (AEC) : ce revirement brutal avait selon lui pour objectif de l’empêcher d’approuver une déclaration hostile au transport de déchets nucléaire à laquelle la France s’opposait ([138]).

…et alors que les conférences de coopération régionales ne suffisent pas…

Le CGCT ([139]) institue des « instances de concertation des politiques de coopération régionale » dans les zones Antilles-Guyane et de l’océan Indien. Composées de représentants de l’État et des collectivités concernées, ces instances doivent « se réunir au moins une fois par an en vue de coordonner les politiques menées par les collectivités et l’État » et « diffuser l’information relative aux actions menées dans la zone ».

Elles prennent le nom de « conférences de la coopération régionale » Antilles-Guyane ([140]) et de l’océan Indien ([141]). Chaque conférence « est informée des politiques et des programmes de coopération conduits par l’État et par les collectivités territoriales. Elle examine les actions permettant de coordonner ces politiques et ces programmes ».

Événements majeurs en matière de coopération régionale, ces conférences se tiennent de manière tournante au sein de chacun des territoires de la zone concernée.

Elles permettent à l’ensemble des participants – exécutifs des collectivités concernées, préfets, ambassadeurs de France dans les pays de la zone, représentants des principales forces économiques, et invités thématiques – d’échanger sur le développement des actions de coopération régionale. Cette coordination est d’autant plus nécessaire que la plupart des outre-mer sont membres des principales organisations régionales de leur zone.

Auditionné par les membres de la présente mission, le directeur général des outre‑mer, Olivier Jacob, a proposé de créer une telle conférence pour le Pacifique, ce qui n’existe pas actuellement, bien qu’une réunion annuelle réunisse le Quai d’Orsay, les ambassadeurs de la zone, et les représentants de l’État ([142]).

Recommandation n° 14 : créer une conférence de la coopération régionale de l’océan Pacifique.

Dernières conférences de coopération régionale Antilles-Guyane

XVème conférence (27-29 novembre 2019 en Guyane)

Points évoqués : environnement et mobilités / agriculture / visas avec les États de la région.

XVIème conférence (8-9 mars 2023 en Guadeloupe)

Points évoqués : santé et accès aux soins / environnement, prévention et gestion des risques et catastrophes naturels / mobilité des jeunes / enjeux économiques des liaisons aériennes et maritimes.

XVIIème conférence (23-25 avril 2024 à Saint-Martin)

Thématique générale : « Saisir les opportunités et renforcer les synergies dans l’environnement régional ».

Points évoqués : soutien et coopération avec les pays voisins en matière de transition écologique et de préservation de l’environnement / lutte contre les trafics et sécurité régionale / intégration économique dans la zone / échanges culturels et humains (jeunesse notamment).

Dans l’océan Indien, après trois reports, la prochaine conférence devrait avoir lieu, à La Réunion, à la fin du mois de novembre 2025.

Néanmoins, ces conférences n’ayant lieu qu’une fois par an, le dialogue quotidien doit passer par d’autres canaux, notamment les ambassadeurs délégués. Surtout, ces conférences ne peuvent fonctionner que si les exécutifs locaux expriment leurs souhaits et leurs projets à long terme, pour nourrir les orientations fixées dans ces instances.

Malheureusement, de nombreux observateurs déplorent la quasi‑inexistence, dans les faits, d’un cadre, d’un cap stratégique. À la place, « on ne cherche que des projets démonstratifs sur le court terme ». Ce constat vaut pour l’État comme pour les collectivités territoriales, qui n’ont, pour la plupart, pas élaboré de document d’orientation.

Ainsi, si le dialogue existe, il relève le plus souvent de la pratique.

…il faut pérenniser le dialogue qui existe en pratique…

Ainsi, en ce qui concerne les actions extérieures menées par les représentants de l’État, le préfet de Guyane, Antoine Poussier, indique que, si la collectivité territoriale de Guyane (CTG) est associée aux instances en matière de coopération transfrontalière, notamment pour préparer l’ordre du jour, les discussions nécessaires à la définition d’une position commune ont lieu en amont de la réunion de ces instances.

Ce principe est aussi valable, dans les territoires les plus autonomes du Pacifique, lorsque les exécutifs régionaux prennent part, au nom de leur territoire, aux réunions d’organisations régionales dans laquelle la France n’est pas représentée ([143]) : afin de définir une position commune, des échanges ont lieu en amont entre les exécutifs, le haut-commissaire, et l’ambassadrice pour le Pacifique.

Ces échanges relèvent autant du bon sens que des « relations de bon aloi » entre l’État central et les outre‑mer, selon les mots du professeur Chicot.

…en l’institutionnalisant

Ce qui n’existe que dans la pratique, toutefois, ne saurait être pleinement satisfaisant, dans la mesure où un changement d’interlocuteur de part ou d’autre peut induire un changement de méthode.

Ainsi, parmi les objectifs identifiés dans la dernière édition de la revue nationale stratégique figure celui de renforcer, à court terme, « les mécanismes de concertation État‑collectivités », notamment afin de définir un positionnement commun au sein des organisations régionales ([144]).

Pour un observateur, il est désormais nécessaire de créer, dans chaque territoire ultramarin, une équipe consacrée à la diplomatie ultramarine, chargée de coordonner l’ensemble des actions sur place et de conseiller les collectivités. Cet accompagnement porterait sur la définition des objectifs comme sur les moyens permettant de les atteindre.

Cette équipe, composée, au moins en partie, de diplomates, pourrait en outre compter en son sein un spécialiste de l’ingénierie des fonds européens. Elle participerait en amont des conférences de coopération régionale et en lien avec les ambassadeurs délégués, à la définition de la stratégie de bassin, déclinée ensuite pour chaque territoire.

Recommandation n° 15 : créer, dans chaque territoire ultramarin, une équipe consacrée à la diplomatie ultramarine, composée au moins en partie de diplomates, chargée de coordonner l’ensemble des actions sur place et de conseiller les collectivités.

Au-dessus doit exister, selon Fred Constant, « un lieu où se rencontrent tous ceux qui participent à la définition et à la conduite de la politique internationale relative aux outre‑mer ». Celui‑ci pourrait prendre la forme d’un conseil national de la diplomatie ultramarine, réunissant l’ensemble des acteurs, qui se tiendrait chaque année avant les CCR. Il élaborerait un vade‑mecum définissant les règles et les procédures de la diplomatie ultramarine, notamment afin de garantir sa dimension coconstruite. Il serait en charge de la centralisation et de la diffusion de l’information relative aux activités de la diplomatie ultramarine.

Recommandation n° 16 : créer un conseil national de la diplomatie ultramarine réunissant l’ensemble des acteurs.

2. La diplomatie face aux réalités régionales à Mayotte

a. Une souveraineté française qui doit être fermement affirmée

Se désolidarisant des deux autres rapporteures, le rapporteur Perceval Gaillard manifeste son désaccord avec le titre de ce a.

i. Les Comores revendiquent constamment Mayotte

Depuis leur indépendance en 1975, les Comores, se réclamant notamment du principe d’intangibilité des frontières issues de la colonisation ([153]), continuent de revendiquer Mayotte, contestant ainsi la souveraineté de la France sur l’île. Cette revendication constitue une difficulté pour Mayotte à s’affirmer dans son espace régional.

À l’occasion du sommet de la Commission de l’océan Indien (COI) d’avril 2025, le Président de l’Union des Comores, Azali Assoumani, a ainsi rappelé « qu’en vertu du droit international, l’île de Mayotte est une île comorienne ». Auditionné par la mission d’information, l’ambassadeur de France auprès des Comores, Étienne Chapon, a indiqué que, selon le Président Azali Assoumani, Mayotte était d’ailleurs « le seul sujet de désaccord avec la France ».

La position de l’Union des Comores s’appuie notamment sur plusieurs résolutions de l’assemblée générale des Nations unies qui ont remis en cause la souveraineté française sur les îles de Mayotte. En effet, la résolution 3385 du 12 novembre 1975 réaffirme par exemple « la nécessité de respecter l’unité et l’intégrité territoriale de l’archipel des Comores, composé des îles d’Anjouan, de la Grande-Comore, de Mayotte et de Mohéli » ([154]).

Ces dernières années, l’Union des Comores a reçu le soutien de plusieurs autres États, et notamment de la Russie. En mars 2025, la porte-parole du ministère russe des affaires étrangères a par exemple dénoncé la « militarisation » de Mayotte et soutenu la souveraineté comorienne sur l’archipel. Lors d’une visite à Moroni le 4 septembre 2025, l’ambassadeur de Russie à Madagascar a lui aussi réaffirmé la souveraineté comorienne sur Mayotte.

L’ensemble de ces positions, tant des Comores que de l’ONU ou des États étrangers, limitent ainsi l’intégration régionale de Mayotte et la souveraineté française.

ii. Une réaffirmation sans ambiguïté de sa souveraineté par la France

Face à ces différentes prises de position, la France a réaffirmé à plusieurs reprises sa souveraineté sur Mayotte. Lors du sommet de la COI en avril 2025, le Président de la République a rappelé que « Mayotte est française par le choix du peuple mahorais ». Il faisait ainsi référence, outre la consultation du 22 décembre 1974, à celle du 8 février 1976, où 99,42 % des votants indiquèrent « [souhaiter] que Mayotte demeure au sein de la République française », mais aussi aux consultations du 11 avril 1976, du 2 juillet 2000 et du 29 mars 2009, toutes en faveur d’une intégration sans cesse plus poussée de Mayotte à la France.

En outre, la stratégie quinquennale présentée en juillet 2025 a pour objectif assumé de « déployer une diplomatie active visant à faire reconnaître la souveraineté française sur Mayotte » ([155]). L’ambassadeur de France aux Comores a d’ailleurs indiqué aux rapporteurs que Mayotte était « la priorité n° 1 ».

Mathieu Lefebvre, directeur des affaires européennes et internationales du ministère de l’intérieur, a par ailleurs rappelé que la reconnaissance de la souveraineté française à Mayotte constituait l’un des principaux enjeux du ministère dans la zone, aux côtés de la lutte contre l’immigration irrégulière.

iii. Porter ce différend devant les juridictions internationales ne semble pas judicieux

Mayotte a été cédée à la France par un traité signé le 25 avril 1841 entre le sultan Andriantsouli, des notables mahorais et le capitaine Passot, représentant officiel du roi des Français Louis-Philippe Ier.

Afin de mettre un terme au différend entre la France et les Comores concernant Mayotte, plusieurs acteurs politiques du département souhaiteraient que les juridictions internationales soient saisies de la question pour faire reconnaître que ce traité a rattaché définitivement Mayotte à la France.

Le 10 septembre 2025, les élus locaux du Mouvement pour le développement de Mayotte ont ainsi obtenu l’examen par le conseil départemental d’une résolution demandant une saisine de la Cour internationale de justice.

Cependant, la résolution a été rejetée par le conseil départemental, les autres élus exprimant leur crainte d’une décision inattendue de la Cour internationale de justice qui, au lieu de reconnaître la souveraineté française, pourrait soutenir la souveraineté comorienne.

b. L’enjeu migratoire comme test diplomatique majeur

i. Une forte pression démographique

Se désolidarisant des deux autres rapporteures, le rapporteur Perceval Gaillard manifeste son désaccord avec le contenu de cet i.

Estimée à 321 000 habitants au 1er janvier 2024 par l’Insee, la population de Mayotte est en hausse continue depuis la fin des années 2000. Entre 2012 et 2017, la population a ainsi connu une hausse moyenne de 3,8 % par an, contre 0,3 % en moyenne pour l’ensemble de la France ([156]).

Portée par un taux de fécondité élevé, cette hausse s’explique également par une forte immigration, principalement en provenance des Comores. En 2017, 43 % de la population de Mayotte était de nationalité étrangère, et 95 % des immigrés étaient de nationalité comorienne ([157]). Le solde migratoire de Mayotte est devenu positif entre 2012 et 2017, avec 5 600 arrivées de plus que de départs. Cependant, ces statistiques semblent sous-estimées, en raison du nombre important d’immigrants clandestins non comptabilisés ([158]). Beaucoup de femmes comoriennes viennent accoucher à Mayotte pour y bénéficier de meilleurs soins, mais aussi dans l’espoir que leur enfant pourra obtenir plus facilement la nationalité française. Il en résulte que le centre hospitalier de Mayotte (CHM), considéré comme « la plus grande maternité d’Europe » pratique près de 10 000 naissances annuelles, soit environ 27 par jour. Le taux d’occupation des lits avoisine les 140 % et les salles de naissance sont surchargées ([159]). Selon le président du Cesem, cette immigration constitue un réel frein au processus d’extension, à Mayotte, des normes françaises et européennes qui devraient normalement s’y appliquer.

Cette position est partagée par Mathieu Lefebvre, qui estime que l’immigration irrégulière a des effets négatifs dans l’ensemble des domaines.

En matière scolaire par exemple, la hausse continue de la population, notamment étrangère, met, selon les mots du président du Cesem, « en concurrence les élèves mahorais et étrangers » puisque les infrastructures ne sont pas assez importantes pour accueillir l’ensemble de la population. Enfin, le président du Cesem estime que l’immigration en provenance des Comores est soutenue, voire instrumentalisée, par les autorités comoriennes, ces dernières souhaitant « noyer Mayotte sous l’immigration » afin d’affirmer leur souveraineté sur Grande-Terre et Petite-Terre.

Cette pression démographique complique l’affirmation de Mayotte dans son environnement régional.

ii. Des coopérations bilatérales, parfois difficiles, pour contenir les flux

Afin de contenir les flux migratoires, en particulier en provenance des Comores, plusieurs acteurs estiment que la diplomatie peut et doit jouer un rôle essentiel. Il est en effet important de disposer d’une coopération bilatérale importante avec l’Union des Comores.

Sur le plan économique, la France et les Comores entretiennent des relations privilégiées, en particulier à travers l’aide publique au développement. Cet archipel figure en effet sur la liste des 19 pays prioritaires pour l’aide publique au développement française : selon un rapport parlementaire, en 2024, l’Agence française de développement (AFD) y disposait d’un portefeuille de projets d’un montant total de 252 millions d’euros octroyés, dont 61 millions d’euros déjà versés et 192 millions d’euros en cours de versement ([160]). Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères estime que la politique d’aide publique au développement est un levier de lutte contre l’immigration clandestine à Mayotte.

La France participe activement au plan de développement France-Comores (PDFC) qui constitue un investissement de 150 millions d’euros sur trois ans dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la formation professionnelle ou de l’agriculture. En échange de ces investissements (construction de maternités et hôpitaux à Anjouan, formation des jeunes et soutien aux activités économiques), les autorités comoriennes s’engagent à lutter contre les départs irréguliers vers Mayotte. Selon le gouvernement français, la mise en œuvre de ce plan permettrait d’empêcher 7 000 à 8 000 départs chaque année, interceptés par les garde-côtes comoriens ([161]). Pour l’ambassadeur de France aux Comores, Étienne Chapon, « ce serait bien pire sans cette convention ». Il qualifie de « plutôt positif » le bilan du PDFC qu’il décrit comme « transactionnel » : d’une part, une coopération pour former et accompagner les autorités comoriennes dans la lutte contre les flux migratoires irréguliers, et d’autre part, de l’aide au développement pour lutter contre les « causes profondes d’émigration », à travers les programmes financés par l’AFD et Expertise France, pour améliorer les établissements de santé, les écoles ou l’accès à l’eau potable. L’ambassadeur de France aux Comores estime que le différend territorial « n’est pas un sujet qui empêche de travailler d’un point de vue bilatéral ».

Sur le plan stratégique et opérationnel, et malgré la contestation de la souveraineté française, la France et l’Union des Comores coopèrent pour limiter les flux migratoires, comme l’a indiqué l’ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone de l’océan Indien, Jean-Claude Brunet. La préfecture de Mayotte précise ainsi que la base navale de Mayotte coopère avec les garde‑côtes comoriens, même si ces actions restent perfectibles.

Toutefois, malgré ces quelques relations stratégiques et opérationnelles, Mayotte est parfois confrontée à un manque de volonté de la part des Comores de contenir l’immigration irrégulière. Auditionné au Sénat le 15 février 2024 à propos du PDFC, Thani Mohamed Soilihi, alors sénateur de Mayotte, indiquait que « quand [on dit] que les Comores respectent leur part du contrat, c’est faux », estimant ensuite que les Comores faisaient du « chantage à la bombe migratoire » ([162]).

Un islam plus radical en provenance des Comores, un autre enjeu pour Mayotte

Musulmane à près de 95 % selon les services de l’État, la population de Mayotte connaît ces dernières années plusieurs mutations dans les pratiques religieuses culturellement ancrées dans le territoire.

Historiquement, l’islam pratiqué à Mayotte est jugé « modéré » ([163]). Il s’est effectivement petit à petit conformé aux lois de la République du fait de l’évolution statutaire jusqu’à la départementalisation du territoire en 2011, qui a mis fin à plusieurs pratiques jusqu’alors régies par le droit local. Toutefois, malgré la fin de son rôle officiel, l’institution cadiale, autorité religieuse, demeure importante à Mayotte en tant que « représentant[e] d’un islam « compatible » avec les principes de la République » ([164]).

Cependant, plusieurs acteurs estiment qu’une nouvelle forme d’islam, plus radicale et traditionnelle, s’est développée ces dernières années à Mayotte. Ce nouvel islam serait originaire de l’Union des Comores, où le ministre des affaires islamiques du pays avait par exemple interdit la célébration des fêtes de fin d’année en 2019, estimant qu’il s’agissait de fêtes chrétiennes contraires à la religion musulmane.

Après le passage du cyclone Chido le 14 décembre 2024, un plan d’aide à la reconstruction des mosquées de Mayotte a été lancé par une association dénommée Wuzuri wa Dini et soutenu par le gouvernement comorien. Suite à cette annonce, un collectif de Mahorais installés à La Réunion, le Re-Ma, a dénoncé ce plan et alerté sur des pratiques religieuses non conformes aux recommandations de l’institution cadiale, appelant ainsi les autorités de Mayotte a une « surveillance accrue pour empêcher toute ingérence étrangère dans les affaires religieuses des mosquées » ([165]).

iii. Une dimension humanitaire face aux nouveaux flux en provenance de l’Afrique des Grands lacs

Se désolidarisant des deux autres rapporteures, le rapporteur Perceval Gaillard manifeste son désaccord avec le contenu de ce iii.

Ces dernières années, une nouvelle voie d’immigration a été observée à Mayotte, en provenance de l’Afrique des Grands Lacs – Burundi, République démocratique du Congo (RDC), Ouganda et Rwanda. Selon le préfet de Mayotte, environ 4 000 à 5 000 personnes originaires d’Afrique continentale seraient actuellement présentes sur l’archipel. Bien que ces immigrés ne représentent, selon l’Insee, qu’environ 1 % des étrangers présents dans la collectivité, le nombre d’arrivées annuelles serait désormais compris entre 300 et 500 individus par an.

Après le passage du cyclone Chido fin 2024, la situation d’un camp de fortune regroupant plus de 400 migrants en provenance du continent africain – et notamment du Rwanda, de Somalie ou de RDC – au sud de Mamoudzou a montré les difficultés posées par cette nouvelle immigration. Elle accentue, selon le préfet de Mayotte, « la pression économique, sociale et environnementale » sur le territoire.

Face à cette situation, des partenariats entre la France et les États concernés ont été appelés de leurs vœux, lors de leurs auditions respectives par la mission d’information, par le directeur des affaires européennes et internationales du ministère de l’intérieur, Mathieu Lefebvre, et par l’ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone de l’océan indien, Jean-Claude Brunet. Le préfet de Mayotte, François-Xavier Bieuville, a par exemple souligné l’importance de conclure des accords sur les reconduites à la frontière, à l’image de ceux signés avec les Comores et Madagascar. La nécessité d’une coopération renforcée avec ces États africains a été soulignée dans le rapport annexé à la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte ([166]). Un premier accord de réadmission a été conclu avec la République démocratique du Congo. La présence d’un attaché de sécurité intérieure à l’ambassade de France en Tanzanie permet également une bonne coopération avec ce pays.

Face à la dimension humanitaire que revêt le droit d’asile, Mayotte subit une nouvelle pression migratoire, l’empêchant d’affirmer sa place dans la région en raison de ses difficultés.

3. Mayotte dans son environnement régional : une place stratégique qui reste à améliorer du fait de freins importants

a. Un pilier de la souveraineté et de la défense dans le canal du Mozambique

i. Une position géostratégique majeure

Située au cœur du canal du Mozambique, à mi-chemin entre l’Afrique de l’Est et Madagascar, Mayotte occupe une position géographique importante pour la France et l’Union européenne. Ce canal, couloir maritime large d’environ 1 600 kilomètres, constitue l’un des points de passage les plus fréquentés au monde : 30 % du commerce mondial de pétrole y transite par exemple chaque année, reliant ainsi le Moyen-Orient, l’Afrique australe et l’Asie ([167]). Il a connu une forte hausse de fréquentation depuis la fermeture de plusieurs routes passant par le canal de Suez. Dans ce contexte, aux côtés de La Réunion et des Terres australes et antarctiques françaises ([168]), Mayotte confère à la France une place géopolitique essentielle dans l’océan Indien, en lui fournissant notamment des points d’appui maritimes. L’archipel, grâce à ses infrastructures (port, aéroport, centre hospitalier) et à son tissu d’entreprises industrielles, pourrait constituer une base arrière pour le projet d’exploitation de gaz naturel de l’entreprise TotalÉnergie, de l’autre côté du canal, sur le littoral du Mozambique. Mis à l’arrêt en 2021, ce « mégaprojet » pourrait être prochainement relancé. ([169])

Par ailleurs, la concentration croissante des routes maritimes, conjuguée à la fragilité des États riverains, en fait une zone de risques, où prolifèrent les trafics illicites, la pêche non déclarée et les menaces terroristes. Ainsi, Mayotte constitue un point d’appui logistique et stratégique indispensable pour la surveillance et la sécurisation du canal du Mozambique.

Au-delà de la dimension militaire, la localisation de Mayotte revêt également une portée diplomatique et symbolique. Elle marque en effet la présence de la France au sein d’une région en peine recomposition, où se croisent les influences de l’Inde, de la Chine, des pays du Golfe ou encore de la Russie. Selon le rapport annexé à la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, le positionnement du territoire dans le canal du Mozambique est vu comme un atout majeur pour la sécurité maritime, la surveillance des flux et la présence française dans la zone Indo‑Pacifique.

ii. Une présence militaire française importante dans la zone

Les forces armées de la zone Sud de l’océan Indien (FAZSOI) ont pour mission de « garantir la protection du territoire national et d’animer la coopération régionale depuis La Réunion et Mayotte » ([170]). En septembre 2025, les effectifs de ces forces ont été augmentés, avec 100 nouveaux militaires détachés à Mayotte ([171]).

Bien qu’elle ne dispose pas de détachement de l’armée de l’Air et de l’Espace, Mayotte accueille, sur son territoire :

– l’armée de Terre, à travers un détachement de la Légion étrangère basé à Dzaoudzi, sur l’île de Petite-Terre ;

– la marine nationale, avec une base navale principalement consacrée à la lutte contre l’immigration clandestine.

Lors de son audition par la mission d’information, le commandant de la gendarmerie outre-mer a loué la coopération, à Mayotte notamment, entre la gendarmerie nationale et les armées, en particulier en temps de crise. Selon lui, ce « binôme gendarmerie-armées » a par exemple permis une réponse rapide et adaptée après le passage du cyclone Chido le 14 décembre 2024.

En dehors du territoire propre de Mayotte, les forces armées françaises sont également déployées dans les eaux territoriales et la zone économique exclusive qui l’entourent. Avec plus de 69 000 km² ([172]) – soit plus de 180 fois la superficie de Mayotte, qui s’étend sur 376 km² –, ces eaux constituent des zones de tensions qu’il est essentiel de protéger, à la fois en raison de l’immigration clandestine, mais également des trafics existants dans le canal du Mozambique.

Afin de lutter plus efficacement contre l’immigration clandestine et permettre une meilleure coordination entre les autorités civiles et les forces militaires de souveraineté, il est nécessaire de renforcer le rôle du préfet de Mayotte, qui apparaît en retrait, la fonction de délégué du Gouvernement pour l’action de l’État en mer étant exercée par le préfet de La Réunion. Actuellement, le préfet de Mayotte n’intervient dans ce domaine que par délégation du préfet de La Réunion.

Recommandation n° 17 : créer une zone maritime spécifique à Mayotte, sous l’autorité du préfet de ce territoire.

Plus largement, l’adoption de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte et la création du département‑région de Mayotte doivent être l’occasion d’achever la déconcentration, à l’échelle de Mayotte, de l’ensemble des services de l’État (Crous, etc.), sous l’autorité d’un préfet de région de plein exercice.

b. Des freins persistants à l’intégration régionale

i. L’impossibilité d’intégrer la Commission de l’océan Indien

Parmi les freins à l’affirmation de Mayotte dans son environnement régional figure le refus des Comores de permettre au territoire d’intégrer pleinement la Commission de l’océan indien (COI), principale institution régionale.

La Commission de l’océan Indien (COI)

Mise en place entre 1982 et 1986, notamment à travers les accords de Victoria de 1984, la Commission de l’océan indien (COI) regroupe cinq États membres : Maurice, les Seychelles, Madagascar, les Comores et la France. Depuis sa création, l’organisation a par ailleurs intégré plusieurs observateurs tels que l’Union européenne, l’Organisation internationale de la francophonie, l’Inde, le Japon ou encore la Chine.

L’organisation vise à défendre les intérêts de la région ainsi qu’à promouvoir la coopération entre ses États membres, en particulier dans les domaines de la gestion des ressources, la sécurité maritime et la santé publique.

À travers l’Agence française de développement, la France est l’un des principaux financeurs de l’organisation, avec près de 150 millions d’euros d’investissements.

En 2020, un « Accord de Victoria révisé » a été signé entre les États membres, afin d’améliorer la gouvernance et le fonctionnement de la COI. Pourtant, cet accord n’a toujours pas été ratifié par la France, alors qu’il l’a été par les quatre autres États membres entre 2020 et 2022 ([173]).

Historiquement, la participation de la France à la COI n’est justifiée que par la souveraineté française à La Réunion, et non à Mayotte : la région Réunion y participe donc pleinement, aux côtés des autorités françaises, contrairement au département de Mayotte. Selon le président du Cesem, la non‑participation formelle de Mayotte aux travaux de la COI a longtemps été justifiée, par le Gouvernement français, par son statut de collectivité d’outre-mer, contrairement à La Réunion qui constitue un Drom. Cependant, malgré sa départementalisation en 2011, Mayotte n’a toujours pas été intégrée à la COI en raison de l’opposition comorienne.

Cette non-participation à la COI entraîne un isolement de Mayotte dans son espace régional. Selon le président du Cesem, Mayotte est contrainte d’accueillir des ressortissants d’États membres de la COI, sans pour autant bénéficier des avantages, notamment financiers, de l’organisation. Or, la COI pourrait constituer un cadre de coopération pour lutter plus efficacement contre les flux migratoires illicites.

Officiellement, la non-participation formelle de Mayotte à la COI est liée au différend territorial avec l’Union des Comores : pour l’État comorien, accepter une intégration formelle de Mayotte dans la COI reviendrait à reconnaître la souveraineté française sur ce territoire. Lors du sommet de la COI en avril 2025, le Président de la République française, Emmanuel Macron, a appelé une nouvelle fois à la participation de Mayotte aux travaux de la COI. Pour lui répondre, le président de l’Union des Comores, Azali Assoumani, a indiqué « [qu’il ne fallait] pas répondre aux provocations », réaffirmant une nouvelle fois sa position.

ii. Une participation contrariée aux Jeux des îles de l’océan Indien

Dans son intégration régionale, Mayotte fait aussi face à des difficultés plus symboliques, comme sa participation aux Jeux des îles de l’océan Indien dans des conditions particulières.

Créés en 1979, les jeux des îles de l’océan Indien, qui se déroulent tous les quatre ans, regroupent aujourd’hui sept délégations : celles de Maurice, des Seychelles, des Comores, de Madagascar, de Mayotte, de La Réunion et des Maldives. Du fait du différend territorial entre la France et les Comores, Mayotte a longtemps été exclue de ces jeux. Comme pour la COI, les Comores estiment en effet que cela reviendrait à reconnaître la souveraineté française sur le territoire.

En 2003, des athlètes mahorais ont eu, pour la première fois, le droit de participer à de tels jeux, mais au sein d’une délégation unique formée avec les athlètes réunionnais, appelée « France de l’océan Indien ». À la suite de la conclusion d’un accord avec les Comores, une délégation indépendante de Mayotte a été invitée à participer aux jeux de 2007 à la seule condition que, en cas de victoire d’athlètes mahorais, l’hymne des jeux soit utilisé au lieu de La Marseillaise. Il en était de même pour les drapeaux : Mayotte ne pouvait pas arborer le drapeau tricolore ([174]).

À l’été 2025, l’organisation des jeux de la Commission de la jeunesse et des sports de l’océan Indien – comité différent de celui organisant les jeux de l’océan Indien – a donné lieu à un nouveau différend. En effet, les maillots mahorais, floqués aux couleurs de la République française, ont été considérés comme une provocation par la délégation comorienne. Il a ainsi été demandé à la délégation mahoraise de cacher ces emblèmes pour pouvoir poursuivre la compétition, ce qui a été fait. Lors de son audition, le préfet de Mayotte a également évoqué un match de basket féminin remporté par Mayotte mais dont le résultat a été contesté par la délégation comorienne, selon lui, en représailles de l’utilisation des couleurs françaises sur les maillots mahorais.

En octobre 2025, le président du conseil départemental de Mayotte, Ben Issa Ousseni, a lancé un débat public avec des élus locaux et des acteurs de la société civile sur la relation entre Mayotte et les Comores, avec comme enjeu crucial « la participation éventuelle de Mayotte aux jeux des îles 2027 » ([175]). Lors des jeux de 2023, il avait d’ores et déjà appelé à ce que Mayotte « défile avec son propre drapeau » ([176]).

Bien que symboliques, ces difficultés sont jugées importantes par les acteurs locaux mahorais, qui les vivent comme autant d’humiliations. En effet, ces derniers voient dans ces positions une absence de reconnaissance de ce que le président du Cesem nomme le « choix libre » des Mahorais de demeurer au sein de la République. Les Mahorais ne demandent qu’à être reconnus comme français, au même titre que les Réunionnais.

L’absence de réelle position des autres États de la région sur le différend territorial

Face à l’isolement de Mayotte dans la région, du fait avant tout du différend entre la France et les Comores, les autres États de la zone restent plutôt en retrait, afin de ne froisser ni la France, ni les Comores, qui constituent chacun des partenaires importants.

Ainsi, aucun État membre de la COI ne soutient véritablement l’adhésion de Mayotte, ce qui accentue son isolement sur la scène régionale. Plusieurs élus locaux mahorais appellent leurs partenaires à prendre position sur la question. Lors de son audition, le préfet de Mayotte, François-Xavier Bieuville, a d’ailleurs indiqué que les autres États membres de la COI restaient plutôt proches de l’Union des Comores, évoquant ainsi une « solidarité océanique » qui les empêcherait de réellement prendre position en faveur de la souveraineté française à Mayotte.

iii. Face aux Comores, certains acteurs français demandent à l’État de faire preuve de plus de fermeté

Le président du Cesem, a estimé que le refus des Comores de reconnaître la souveraineté française à Mayotte – et, par conséquent, de lui permettre d’intégrer la COI – révélait un manque de volonté de la part de la France. Pour lui, il est difficile de comprendre « comment, en 200 ans, la diplomatie française n’a pas pu affirmer la souveraineté de la France sur Mayotte ». De plus, il estime que « les sujets de Mayotte sont les sujets de la France », rappelant ici la responsabilité de l’État français d’œuvrer pour la reconnaissance de sa souveraineté à Mayotte.

Par ailleurs, après les tensions diplomatiques entre la France et l’Algérie, sur la question des reconduites à la frontière et l’exécution des obligations de quitter le territoire français, certains acteurs se sont interrogés sur l’absence d’une telle fermeté vis‑à‑vis des Comores.

Lors de son audition, le préfet de Mayotte, François-Xavier Bieuville a indiqué qu’il n’était pas directement en charge des relations internationales. Il rappelle en effet que les autorités comoriennes refusent tout échange avec lui et que l’ensemble des échanges avec les Comores empruntent donc la voie diplomatique. À la préfecture, ces sujets sont normalement suivis par un conseiller diplomatique. Le préfet Bieuville estime donc que « l’absence depuis plus d'un an de conseiller diplomatique auprès [de moi est] un sérieux handicap ».

Pourtant, malgré l’importance d’un tel poste à Mayotte en raison de son manque d’intégration régionale, celui‑ci n’est plus pourvu depuis juillet 2024. Le préfet a ainsi estimé que cette vacance constituait un réel manque pour le territoire. Il devient donc urgent d’entreprendre les actions nécessaires pour que le représentant de l’État dispose, au plus vite, d’un nouveau conseiller diplomatique.

Enfin, comme dans la plupart des autres territoires ultramarins, Mayotte souffre d’un manque de clarté concernant le rôle de chaque acteur en matière de coopération régionale. En outre, les exécutifs locaux et le représentant de l’État ne semblent pas, en la matière, avoir établi un réel dialogue.

c. La nécessité d’améliorer les instruments mis en place pour renforcer l’insertion régionale de Mayotte

La loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte : une réaffirmation des compétences en matière de coopération régionale

À compter du 1er janvier 2026, le Département de Mayotte, collectivité territoriale unique exerçant les compétences attribuées aux départements et aux régions, sera remplacé dans ses attributions par une nouvelle collectivité nommée « Département-Région de Mayotte ». Réclamé depuis longtemps par les élus, ce changement réaffirme les compétences régionales de la collectivité.

Lors des débats parlementaires, un amendement, déposé par la rapporteure et députée de Mayotte Estelle Youssouffa, visant à exclure toute coopération entre l’assemblée de Mayotte et un État ne reconnaissant pas l’appartenance de Mayotte à la République, a été adopté par la commission des lois de l’Assemblée nationale ([177]). Cette disposition, qui visait clairement les Comores, a finalement été rejetée en séance publique. Selon plusieurs députés, une telle disposition aurait pu « engendrer un effet contre-productif », bloquant « tout rapport diplomatique et de coopération régionale avec les territoires voisins, dont les Comores » ([178]).

i. Le Comité pour l’insertion régionale de Mayotte

Afin de renforcer l’intégration de Mayotte dans son environnement régional, l’État et le Département de Mayotte ont créé le Comité d’insertion régionale de Mayotte (CIRM) en 2024. L’existence de ce comité a par ailleurs été réaffirmée dans le rapport annexé à la loi de programmation pour la refondation de Mayotte du 11 août 2025 ([179]), ainsi que lors de la signature d’une convention le 25 avril 2025.

Ce comité vise à faciliter le dialogue entre l’État et le conseil départemental de Mayotte. Le rapport annexé à la loi du 11 août 2025 rappelle que « le CIRM est chargé de proposer des orientations pluriannuelles en matière de coopération, de définir une feuille de route annuelle qui décline ces orientations pour l’année à venir, d’identifier la formation nécessaire à certains agents territoriaux aux enjeux internationaux et au protocole diplomatique […] afin de contribuer à la montée en compétence de l’encadrement de Mayotte et d’assurer le suivi des initiatives de coopération engagées dans le cadre de la convention [signée entre l’État et le département] » ([180]). Selon l’ambassadeur délégué pour la coopération régionale dans la zone de l’océan Indien – qui est également co-président du CIRM, aux côtés d’un représentant du conseil départemental de Mayotte ([181]) –, Jean-Claude Brunet, le conseil départemental de Mayotte souhaite pleinement se saisir de cette nouvelle instance afin d’élaborer sa propre stratégie régionale, en accord avec la stratégie nationale portée par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

Selon le conseil départemental de Mayotte, ce comité va également permettre d’accompagner le déploiement d’agents le représentant dans les postes diplomatiques français situés dans les États de la région. Lors de son audition par la mission d’information, le président du Cesem, Abdou Dahalani, a indiqué que des représentants mahorais étaient déjà détachés dans les ambassades françaises à Madagascar, à Maurice et au Mozambique, et que ces détachements permettaient une meilleure prise en compte des enjeux du territoire. Toutefois, ces détachements restent selon lui insuffisants, d’où la volonté du Département de Mayotte de s’appuyer sur le CIRM.

ii. Les programmes européens au service de l’intégration régionale

Du fait de son appartenance à l’Union européenne, Mayotte permet aux autres États de la zone de profiter des fonds européens pour leur développement, renforçant ainsi la place et l’importance du territoire dans la zone.

En tant que région ultrapériphérique (RUP) de l’Union européenne depuis 2014, Mayotte est éligible au programme Interreg qui vise à promouvoir la coopération des régions de l’Union européenne avec leur environnement respectif. Mayotte est ainsi autorité de gestion du programme « Interreg VI Canal du Mozambique 2021‑2027 », doté d’un budget de 10 millions d’euros afin de « lever les obstacles à la coopération et [d’]impulser une nouvelle dynamique dans les relations entre les acteurs de la zone » ([182]). Ouvert à cinq États – Comores, Madagascar, Seychelles, Tanzanie et Mozambique – ainsi qu’à la région Réunion et au département de Mayotte, ce programme ne concerne actuellement pas la Tanzanie ni les Seychelles, qui sont encore en discussion.

Ce programme est organisé autour de quatre priorités ([183]).

Les premiers appels à projet pour bénéficier des financements du programme Interreg VI ont été lancés par le conseil départemental de Mayotte le 14 octobre 2025 dans deux thématiques : l’adaptation au changement climatique, la prévention des risques naturels et la résilience des territoires d’une part, et l’amélioration de l’accès aux soins et la consolidation des systèmes de santé dans la zone océan Indien d’autre part ([184]).

Pour l’ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone de l’océan Indien, l’Union européenne apparaît comme un important soutien dans la région, à travers ses programmes Interreg et sa participation au financement de la COI notamment.

Au-delà du programme Interreg, directement piloté par la collectivité, Mayotte bénéficie de plusieurs dispositifs européens comme le fonds européen pour le développement régional (Feder) ou le programme « Interreg Océan Indien » qui, bien que piloté par la région La Réunion, concerne et intègre Mayotte.

iii. Des coopérations bilatérales ciblées

Ces dernières années, la France a développé de nouvelles coopérations bilatérales avec des États de la zone, afin de mieux intégrer Mayotte à son espace régional. Ces coopérations sont d’ailleurs pour la plupart également soutenues par l’Union européenne.

Dans la stratégie quinquennale 2026-2031, approuvée par le conseil départemental de Mayotte le 10 septembre 2025, l’État exprime une volonté de poursuivre une coopération renforcée avec le Kenya, commencée en 2023 avec le soutien de l’Union européenne. Un dispositif « Choose Mayotte » a d’ailleurs été mis en place cette année pour poursuivre le développement des relations agricoles, touristiques et hôtelières entre les deux territoires. Pour le préfet de Mayotte, il est essentiel de poursuivre le développement de ces relations avec le Kenya – mais également avec la Tanzanie –, notamment afin d’importer depuis ces États des fruits ou des fleurs, acheminés aujourd’hui depuis l’Hexagone.

Lors de son audition par la mission d’information, l’ambassadeur délégué pour la coopération dans la zone de l’océan Indien a évoqué des relations privilégiées avec plusieurs États du continent africain, comme la Tanzanie et le Mozambique. Selon lui, ces relations se sont notamment développées parce que ces États ne remettent pas en question la souveraineté française sur Mayotte. Le directeur des affaires européennes et internationales du ministère de l’intérieur a quant à lui appelé au développement de partenariats ciblés avec le Burundi.

En matière éducative, plusieurs programmes de volontariat permettent à de jeunes mahorais de vivre une expérience dans un autre pays de la région. Dans le cadre du Service civique international, un projet de solidarité avec une association de Zanzibar agissant sur la protection de la faune et de la flore a ainsi été développé Dans le domaine de la francophonie, de jeunes mahorais participent à des programmes dans les représentations diplomatiques françaises de la zone.

Une cinquantaine de partenariats existent également dans le domaine culturel.

Par exemple, Mayotte est associée au projet Varuna qui, financé par l’Agence française de développement, vise à « mettre la biodiversité au cœur de nos décisions, au bénéfice de tous » ([185]). La stratégie quinquennale pour Mayotte prévoit d’ailleurs de renforcer la présence du territoire au sein de ce programme.

La « loi Mayotte » prévoit de développer les actions de coopération

Dans le rapport annexé à la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, il est également préconisé de multiplier les échanges culturels avec les autres États de la zone, comme Maurice ou les Seychelles. De plus, l’idée d’un « Erasmus de l’océan Indien » pour favoriser la mobilité étudiante dans la région est évoquée ([186]).

En outre, le rapport annexé prévoit le développement de nouvelles coopérations dans le domaine du numérique, autour notamment du data center de Mayotte mis en service en 2022 qui « offre son savoir-faire en Afrique de l’Est », en particulier au Kenya ([187]).

Enfin, lors de son audition, le préfet de Mayotte a fait part des difficultés rencontrées dans le contrôle des flux financiers, notamment en liquide. En effet, il estime que près de 150 millions d’euros sortiraient chaque année du territoire de Mayotte, alimentés en grande partie par une économie informelle qui tiendrait plus de la moitié de l’économie mahoraise totale. Il serait donc pour lui très important de développer de nouvelles coopérations, en particulier avec les États de la zone, en matière financière et bancaire, afin de gagner en efficacité dans ce domaine.

B. La Réunion : un territoire très actif en matière d’action internationale

En matière d'action extérieure, La Réunion est souvent citée en exemple par les observateurs, pour son dynamisme et sa capacité, notamment, à mobiliser les fonds européens.

Cela ne rend que plus regrettable l'absence de réponse des exécutifs locaux comme des services de l’État aux sollicitations des rapporteurs.

Certains éléments ont néanmoins été évoqués par d'autres personnes auditionnées.

1. Une vision historique

Pour le docteur en géopolitique Christophe Rocheland, la conférence de Victoria – tenue aux Seychelles en 1978 et réunissant des partis et des organisations progressistes des îles du sud-ouest de l’océan Indien (Madagascar, Maurice, Comores, Seychelles et La Réunion) – a constitué, en étendant aux territoires la possibilité d’adhérer à une organisation internationale, l’acte fondateur de la diplomatie territoriale dans l’océan Indien, ouvrant la voie à la future Commission de l’océan Indien (COI). Auparavant, en effet, seuls les États pouvaient adhérer à de telles organisations régionales.

Il a néanmoins fallu attendre 1986 pour que la France, au nom du département et de la région de La Réunion, adhère pleinement à la COI et reçoive ainsi une consécration diplomatique internationale.

Pour autant, toujours selon le chercheur, un décalage continue d’exister entre le discours et la réalité, La Réunion ne parvenant pas toujours à parler sur un pied d’égalité avec les États de la région. Évoquant un dicton prêté aux Réunionnais selon lequel « on en parle sans trop en dire et on en fait sans trop en faire », le chercheur décrit la « diplomatie du semblant », qu’il applique au manque de volontarisme des responsables locaux : « on parle beaucoup mais on fait peu ». Christophe Rocheland souligne que cette expression peut également s’entendre d’une autre manière, homophone : « la diplomatie du sang blanc » faisant référence au modèle diplomatique mis en place par le colonisateur.

Le chercheur attribue le manque de résultats de la diplomatie territoriale dans l’océan Indien à une « coresponsabilité partagée » qui révélerait, selon lui, un manque d’appétence imputable aussi bien au Gouvernement national qu’aux décideurs politiques locaux. Il note aussi que certains pays montrent des réticences à considérer La Réunion comme un interlocuteur valable, en raison du contentieux qui oppose les Comores à Mayotte : La Réunion est identifiée comme étant un territoire français, donc supposé être solidaire de Mayotte. Les pays qui soutiennent les revendications des Comores, comme l’Afrique du Sud, ont donc tendance à éviter tout rapprochement avec ce territoire lui aussi français.

Christophe Rocheland relève que tous les conflits territoriaux qui opposent des membres de la COI concernent la France : les Comores avec Mayotte, les Îles Éparses avec Madagascar et Tromelin avec Maurice. Ces différends compliquent la position de La Réunion au sein de l’organisation, puisque l’île est considérée comme un simple porte-parole de la diplomatie française.

2. En matière de sécurité, des initiatives à compléter

a. L’Académie de l’océan Indien : une structure de formation au service de la sécurisation de la zone

Ainsi, en matière de sécurité maritime dans 1’océan Indien, le directeur général des outre-mer a évoqué la création récente, de l’Académie de l'océan Indien, basée à La Réunion.

Annoncée le 24 avril 2025 par le Président de la République lors du Sommet de la Commission de l’océan Indien à Madagascar, cette « initiative de coopération régionale de formation et d’expertise à l’échelle de l’océan Indien » qui « vise à améliorer, adapter, développer et renforcer les actions de coopération dans le domaine de la sécurité » repose sur quatre piliers : « stabilité régionale, sécurité intérieure, sécurité maritime, sécurité civile ». Elle « repose sur un réseau de services de l’État et d’associations auxiliaires des services publics basés à La Réunion, tous acteurs de la coopération dans l’océan Indien (Forces Armées, Gendarmerie, Police, Douanes, Bureau de l’Action de l’État en Mer, Direction de la Mer, PIROI Center – Croix Rouge Française...) ».

Ses objectifs sont de :

– « Développer les connaissances et les compétences des acteurs de la gestion de crise ;

– « Renforcer les liens avec les pays de la zone Sud de l’océan Indien ainsi que la coordination dans la lutte contre les menaces communes ;

– « Contribuer à la prévention des crises et à la stabilité régionale via des actions de coopération et de rayonnement. » ([188])

Cette structure, au service du rayonnement de la France dans la région, a pu être financée au moyen de fonds européens, mobilisés par les collectivités territoriales de l’île dans le cadre d’un programme de sécurité mené par l’État, ce qui est nouveau. Le directeur général des outre‑mer souligne ainsi l’esprit de coconstruction entre l’État et les collectivités territoriales ayant présidé à la mise en place de ce nouvel outil.

b. Une coopération efficace en matière de sécurité maritime

L’ambassadeur délégué Jean‑Claude Brunet évoque ainsi, en matière de sécurité maritime, le programme MASE ([189]) ayant permis la création d’une « architecture régionale de sécurité maritime pour l’océan Indien occidental », reposant sur deux centres régionaux : l’un à Madagascar, chargé de la collecte, de l’analyse et du partage d’informations maritimes, l’autre aux Seychelles, responsable de la planification et de la coordination des opérations maritimes conjointes ([190]). Ce programme se poursuit, sous l’égide de la Commission de l’océan Indien et de l’Union européenne, sous la forme du programme Safe Seas Africa (SSA). L’ambassadeur rappelle le rôle essentiel de l’UE pour donner vie à cette initiative.

L’ambassadeur pour l’Indo‑Pacifique souligne que beaucoup de spécialistes participant aux actions de coopération en matière de sécurité maritime viennent des outre‑mer français.

Maurice, l’« île sœur »

Malgré les revendications de Maurice sur l’île française de Tromelin (cf. infra), « la France entretient d’excellentes relations bilatérales avec [cet État], nourries par une histoire, une langue et une culture communes, ainsi qu’une appartenance partagée au sud-ouest de l’océan Indien » ([191]).

« Les deux “îles sœurs” que sont La Réunion et Maurice entretiennent en effet des liens étroits. En 2011, la France et Maurice ont ainsi signé un accord-cadre sur la coopération régionale entre les deux îles. ». Cet accord met en place une commission mixte et un groupe de contact sur la sécurité ([192]).

Cette coopération bénéficie de la bonne relation de la France avec le gouvernement actuel de la République de Maurice, très francophile.

c. Des moyens à compléter pour mieux lutter contre le narcotrafic

Selon le général Poty, commandant la gendarmerie outre‑mer, la situation en matière de narcotrafic a fortement évolué ces dernières années, avec l’arrivée des amphétamines et de la cocaïne, par avion et par la poste.

De plus, La Réunion « exporte » des stupéfiants ([193]) vers Maurice, d’où le trafic est organisé. Une coopération avec cet État est donc nécessaire, sous la forme d’un accord de coopération judiciaire, bien que des échanges efficaces aient déjà lieu.

La Réunion doit donc disposer des moyens nécessaires pour faire face à ces trafics. Si une antenne de l’Office antistupéfiants (Ofast) y est implantée, le général Poty estime que les moyens techniques sont encore insuffisants :

« Il n’y a pas de radar, dans une zone où les tensions géopolitiques peuvent potentiellement s’exacerber. » Si un navire éteint son système d'identification automatique ([194]), conclut le général, il n’est donc plus détectable.

3. L’adhésion de la France à l’Association des pays riverains de l’océan indien (IORA ([195]))

La France est désormais membre de cette organisation, au titre de La Réunion. Plusieurs observateurs ont souligné l’importance de cette nouvelle adhésion, effective depuis le 1er janvier 2021.

Cette organisation a en effet pour objet « le développement et la coopération économique dans la région du pourtour de l’océan Indien ». Elle « contribue à faciliter les échanges d’expertise technique sur les grands enjeux communs de la région » et « s’est imposée sur la scène internationale dans des secteurs-clés tels que l’économie bleue, la sécurité maritime, et le changement climatique ». ([196])

4. En matière économique, des actions impliquant les collectivités

Faute d’avoir pu auditionner les collectivités réunionnaises, les rapporteurs s’en remettent aux informations transmises par l’ambassadeur délégué, Jean‑Claude Brunet.

« Les conseils départementaux et régionaux ont un rôle important en matière de coopération. Le conseil régional bénéficie d’un certain avantage en tant qu’autorité de gestion des fonds Interreg, mais le conseil départemental y participe pleinement.

« La coopération s’étend dans de nombreux domaines : francophonie, coopération culturelle, agriculture, énergie.

« Afin de soutenir les entreprises du territoire, par exemple en les incluant dans les actions de l’Agence française de développement (AFD), un document identifiant les talents et les filières à l’export a été élaboré. »

En matière agricole, un partenariat prometteur avec Maurice

Le 25 avril 2025, a été signé un protocole d’entente entre cinq partenaires mauriciens et français membres de la Plateforme Régionale en Recherche Agronomique pour le Développement dans l’Océan Indien (PRéRAD-OI). Ce protocole « constitue une étape clé dans les partenariats entre ces différentes institutions alliant recherche, innovation, formation et développement avec une ambition commune d’être engagés pleinement dans une transition agricole réussie et dans la perspective d’une meilleure sécurité alimentaire, nutritionnelle et sanitaire de nos territoires insulaires ». ([197])

a. La dépendance à l’égard de l’hexagone compromet l’intégration régionale

« L’intégration régionale économique n’est pas là », regrette le chercheur Chistophe Rocheland : les échanges entre La Réunion et les pays et territoires de la région ne représentent que 5 % du commerce réunionnais, le reste des échanges se faisant avec l’Europe, dont la France hexagonale, et plus marginalement avec l’Amérique du Nord.

Le chercheur attribue la « non-intégration » régionale de La Réunion aux transferts économiques et sociaux en provenance de Paris et de Bruxelles, qui représenteraient, selon lui, 70 % du PIB de l’île.

Il note aussi la faible volonté des agents économiques locaux de commercer avec les pays environnants. L’Afrique australe est une région développée sur le plan agricole et des pays comme le Botswana ou la Namibie, sont, par exemple, d’importants exportateurs de bœufs. Cette viande, proche et de bonne qualité, pourrait avantageusement remplacer celle importée à grands frais d’Europe, mais le manque de volontarisme du monde économique réunionnais et, insiste Christophe Rocheland, la méconnaissance de la langue anglaise orientent toujours le commerce vers Paris.

Christophe Rocheland, qui est par ailleurs consul honoraire de la République de Namibie à La Réunion, insiste enfin sur la nécessité de former les acteurs locaux, notamment les agents des collectivités locales, à la diplomatie territoriale et de leur donner une culture internationale.

5. Ajuster l’administration française à la réalité locale

Il cite l’exemple des hommes d’affaires namibiens qui, lorsqu’ils veulent se rendre à La Réunion pour signer un contrat, sont confrontés à un parcours administratif complexe : en l’absence de consulat de France à Windhoek, leur capitale, ils doivent d’abord se rendre à Johannesburg pour y demander un visa pour La Réunion auprès du consulat de France. L’obtention de ce document prend plusieurs jours, durant lesquels ils doivent patienter sur place. S’ils l’obtiennent, ils peuvent alors se rendre à La Réunion, rarement par un vol direct. L’ouverture d’une section consulaire en Namibie, par exemple, ne pourrait que faciliter l’intégration de La Réunion dans un environnement qui ne se limite pas aux cinq pays de la COI.

Notant, par ailleurs, que l’ambassadrice de la France pour le Pacifique réside au sein de sa zone de compétence, à Nouméa, les rapporteurs s’interrogent sur la possibilité de faire de même dans l’océan Indien : l’ambassadeur délégué responsable de cette zone est, en effet, actuellement basé à Paris. Dans une telle hypothèse, le rôle d’officier permanent de liaison de la France auprès de la COI, actuellement confié au conseiller diplomatique du préfet de La Réunion, pourrait lui être attribué.

Recommandation n° 18 : examiner la possibilité de relocaliser l’ambassadeur chargé de la coopération régionale pour l'océan Indien dans sa zone de compétence.

III. Les outre-mer du Pacifique

Si Wallis‑et‑Futuna se caractérise, de par son statut, par une situation unique, la Nouvelle‑Calédonie et la Polynésie française sont, en matière de diplomatie, les territoires ultramarins les plus autonomes.