« Avant même de naître, un enfant est attendu, imaginé, aimé. »
Françoise Dolto
« Le désir d’enfant naît souvent bien avant l’enfant lui-même. »
Boris Cyrulnik

« Le plus grand mystère n’est pas celui de la naissance, mais le désir qui précède. » Pendant des décennies, la France a fait figure d’exception en Europe et dans le monde : le désir d’enfant, profondément ancré dans la société, se concrétisait et la natalité demeurait élevée. De nombreux pays connaissaient quant à eux un effondrement durable de leur fécondité.

Cette singularité française a longtemps été perçue comme un acquis, presque comme une évidence. Elle reposait notamment sur une politique familiale généreuse née après la Seconde Guerre mondiale et sur une organisation sociétale qui valorisait les familles et la parentalité.

Aujourd’hui, cette exception est remise en question.

En effet, en 2025, pour la première fois depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, le solde naturel – c’est-à-dire la différence entre le nombre de naissances et le nombre de décès enregistrés – est devenu négatif en France. Le nombre des naissances a baissé à 645 000 contre 833 000 en 2010 et l’indicateur conjoncturel de fécondité s’établit désormais à 1,55 enfant par femme, un niveau jamais observé depuis plus d’un siècle.

Si la fécondité française reste supérieure à la moyenne européenne, la tendance qui se dessine depuis quinze ans pourrait placer la France dans une situation démographique proche de celle de l’Espagne ou de l’Italie.

Néanmoins, face à ce vertige démographique, les Français continuent d’avoir un désir d’enfant élevé : entre 2 et 2,3 enfants par femme selon les études.

Ce désir d’enfant, l’un des plus élevés d’Europe, est trop souvent empêché, ce qui explique le décalage entre le projet d’enfant et sa concrétisation.

Ainsi, au-delà du vieillissement des générations issues du baby-boom, la natalité baisse car trop de couples renoncent à leur projet d’enfant. Le désir d’enfant se heurte à des freins matériels et économiques (pouvoir d’achat, coût du logement, de la garde) et à des contraintes professionnelles ou sociales.

Dans le même temps, la politique familiale de la France s'est diluée pour devenir une politique de redistribution de revenus, une politique sociale, illisible pour les Français. Elle regroupe une dizaine d'aides financières et fiscales ainsi que des congés aux périmètres et aux niveaux d’indemnisation variables. En comptant les aides directes et indirectes, la France consacre environ 100 milliards d'euros, soit 5 % du PIB, à sa politique familiale mais sans pilotage coordonné sans objectifs clairement définis.

La société a évolué, la vie des femmes a changé, les couples ont changé. La politique familiale doit s’adapter aux parents et aux familles d’aujourd’hui et être repensée. C’est la condition de son efficacité.

Fruit d’une mission d’information créée à l’initiative du groupe Horizon & Indépendants, d’un travail approfondi et nourri d’échanges, d’auditions, de rencontres avec de nombreux spécialistes d’horizons divers, des 30 000 témoignages recueillis dans le cadre d’une consultation citoyenne et de déplacements en France et en Europe, ce rapport propose un véritable changement de paradigme, une révolution de la politique familiale au sens premier du terme.

Il propose notamment d’assigner à la politique familiale un objectif politique clair : permettre aux Français de réaliser leur désir d’enfant.

L’État n’a pas à dire si les Français doivent avoir des enfants ni combien ils doivent en avoir. Il doit permettre aux Français qui souhaitent avoir des enfants d’en avoir.

Cette refondation de la politique familiale repose sur quatre piliers et principes fondamentaux : la liberté d’organisation familiale et professionnelle, l’universalité des aides et des modes de garde, la lisibilité et la stabilité.

La liberté, c’est celle du choix d’avoir des enfants ou de ne pas en avoir et celle des femmes à disposer de leur corps. Elle ne doit à aucun moment être remise en cause. C’est aussi la liberté, pour les parents, de s’organiser comme ils l’entendent familialement et professionnellement et de choisir pour leurs enfants le mode de garde qui leur semble le plus approprié – ce qui suppose une réforme en profondeur à la fois des congés parentaux et de l’offre d’accueil de la petite enfance.

L’universalité, c’est le rétablissement de la politique familiale dans sa dimension d’origine : une politique qui s’adresse à toutes les familles, puisque toute la société contribue à son financement. Il sera en particulier proposé de réunir une dizaine de prestations actuellement versées en un versement familial unique accordé dès le premier enfant et sans conditions de ressources.

La lisibilité, c’est la simplification de ce maquis d’aides et de dispositifs devenu illisible pour les parents, avec la création d’un versement familial unique et l’instauration d’un congé parental unifié qui s’inspire des systèmes en vigueur dans les pays d’Europe du Nord.

La stabilité, enfin, c’est le consensus dont la politique familiale nationale doit faire l’objet – ce qui présuppose aussi sa soutenabilité financière. Avoir un enfant engage les parents pendant deux décennies au moins. La continuité de l’action des pouvoirs publics et de la société en faveur des familles est essentielle pour créer la confiance nécessaire à une telle projection dans l’avenir.

Ce rapport propose par conséquent d’inscrire l’ensemble des mesures qu’il recommande dans un plan sur lequel le gouvernement s’engagerait pour cinq ans au minimum, pour garantir aux familles de la visibilité et de la stabilité.

Au-delà de la politique familiale, la société tout entière doit s’adapter pour faire en sorte que les Français qui souhaitent avoir des enfants puissent en avoir : nos villes et nos territoires, nos espaces publics, nos transports, notre code du travail, nos entreprises doivent être repensés à hauteur d’enfant et de famille. C’est la condition pour répondre efficacement à ce désir d’enfant aujourd’hui empêché.

Alors que notre pays est traversé par des fractures politiques, sociales et territoriales profondes, assigner à la politique familiale l’objectif de réaliser le désir d’enfant des Français, permettrait d’unir nos concitoyens autour d’un projet politique fédérateur et universel qui dépasse les croyances individuelles et les clivages partisans.

« Ce qui constitue une nation, ce n’est pas de parler la même langue, ou d’appartenir à un groupe ethnographique commun, c’est d’avoir fait ensemble de grandes choses dans le passé et de vouloir en faire encore dans l’avenir », nous rappelait Ernest Renan. Permettre aux générations futures de réaliser leur désir d’enfant est bien ce trait d’union entre un héritage en partage et un avenir en commun, un projet politique puissant pour rassembler les Français et faire nation.

* *

La mission d’information de la Conférence des présidents sur les causes et conséquences de la baisse de la natalité en France, créée à l’initiative du groupe Horizons et indépendants, a commencé ses travaux en juillet 2025 et les a achevés en janvier 2026.

Le rapporteur, M. Jérémie Patrier-Leitus, tient à remercier chaleureusement ses collègues du groupe Horizons & Indépendants, Paul Christophe, son président, et Fanny Le Luel, sa secrétaire générale, de leur confiance. Il exprime sa gratitude et sa reconnaissance à Xavier Tallon, Raphaëlle Séguin et Clémence Van Thuan, administrateurs de l’Assemblée nationale, qui l’ont accompagné dans la préparation des auditions et la rédaction de ce rapport. Leur expertise, leur rigueur, la profondeur et la qualité de leurs analyses et de leurs travaux préparatoires et leur disponibilité de chaque instant ont été déterminants et particulièrement précieux.

Il remercie également la présidente de la mission d’information, Mme Constance de Pélichy, pour son engagement, sa grande disponibilité, sa contribution déterminante aux travaux de la mission, et pour la richesse de ses propositions.

La mission d’information s’est employée, au fil de ses auditions ([2]), à traiter le sujet de la baisse de la natalité sous des angles très variés en recevant :

– des démographes, statisticiens, économistes, urbanistes, historiens, philosophes ;

– des médecins, psychiatres, psychologues, représentants des sages-femmes et des métiers de la petite enfance ;

– des responsables politiques nationaux et locaux, des dirigeants de la sécurité sociale, des présidents d’instances consultatives ;

– les principales associations familiales, des entreprises, des personnes intervenant sur la natalité et la parentalité dans les médias ou sur les réseaux sociaux ;

– des collègues députés ayant remis récemment des travaux sur la situation démographique des outre-mer, sur la santé mentale des femmes et sur les politiques d’accompagnement à la parentalité.

La mission d’information a également lancé sur le site de l’Assemblée nationale une consultation citoyenne. Cette consultation, ouverte du 23 octobre au 4 décembre 2025, a suscité un grand intérêt puisque près de 30 000 personnes y ont participé. Les réponses et les témoignages de nos concitoyens, dont la synthèse figure en annexe du présent rapport, ont grandement contribué à alimenter les développements et les propositions du rapporteur.

Enfin, une délégation de la mission d’information a effectué du 5 au 9 janvier 2026 un déplacement à Stockholm et à Berlin ([3]). Si les taux de natalité de la Suède et de l’Allemagne sont depuis longtemps inférieurs à celui de la France, ils ont connu une baisse moins prononcée ces dernières années. Les politiques menées dans ces deux pays en matière de prestations, d’offre de garde, de congés parentaux ou d’égalité hommes-femmes sont à beaucoup d’égards une source d’inspiration pour les propositions figurant dans ce rapport – sinon pour leurs effets directs sur la natalité, du moins en ce qu’elles traduisent concrètement l’attention très forte portée aux familles avec enfants tant dans l’espace public que dans la sphère professionnelle.

I. La France face au vertige démographique : constats, causes et conséquences

A. Une baisse importante de la fécondité : un désir d’enfant empêché

Depuis le milieu des années 2010, la France observe une baisse continue et durable de ses indicateurs de natalité : un recul du nombre total de naissances, une fécondité en deçà du seuil de renouvellement des générations, ainsi qu’un report progressif de l’âge moyen à la maternité et à la paternité.

Cette partie dressera un panorama détaillé de la baisse de la natalité en France. Il s’agit d’analyser d’une part l’ampleur du recul et d’autre part ses caractéristiques, en prenant en compte l’âge des parents ainsi que les disparités territoriales et sociales. Il convient également d’évaluer le caractère durable de cette évolution, en distinguant ce qui peut relever d’un simple report des naissances d’une réduction de la descendance finale. Enfin, il est proposé de situer la France dans un contexte européen, afin de déterminer notamment si la « singularité française » en matière de fécondité se maintient ou tend à s’effacer.

1. Le recul de la fécondité depuis 2015 met fin à la singularité française et compromet le renouvellement des générations

a. Un recul durable des naissances depuis 2015

Depuis le milieu des années 2010, la France connaît une baisse continue et durable de sa natalité, caractérisée par une diminution du nombre total de naissances et un indice conjoncturel de fécondité (ICF) qui s’éloigne de plus en plus du seuil de renouvellement des générations – lequel correspond à une descendance finale moyenne de 2,05 enfants par femme.

i. La baisse des naissances

Après avoir augmenté dans les années 1990 en France, puis connu une relative période de stabilité au cours des années 2000, la natalité a entamé une baisse rapide à partir de 2014, ainsi que le retrace le tableau ci-après.

Naissances vivantes – France

Y compris Mayotte à partir de 2014.

Source : INSEE.

La France dépassait les 800 000 naissances par an entre 2005 et 2015 mais ce chiffre est désormais passé en dessous de 700 000, soit une diminution de près de 11 % en moins de dix ans. En 2024, 663 000 bébés sont nés en France. C’est 2,2 % de moins qu’en 2023 et 21,5 % de moins qu’en 2010, année du dernier pic de naissances. Les derniers chiffres de l’INSEE publiés en janvier 2026 font état de la même tendance pour l’année 2025 : 645 000 bébés sont nés, soit une baisse de 2,1 % par rapport à 2024.

Cette baisse est d’une ampleur comparable à celle enregistrée entre 2023 et 2024 (– 2,2 %) mais elle reste plus forte que celle observée en moyenne chaque année entre 2010 et 2022 (– 1,3 % sur le champ de la France hors Mayotte). Le nombre de naissances en 2024 est inférieur de 21,5 % à son niveau de 2010. C’est le plus bas niveau observé depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Cette évolution marque une rupture avec la trajectoire démographique antérieure de la France, longtemps caractérisée par une fécondité relativement élevée au regard des autres pays européens. La baisse observée depuis le milieu des années 2010 ne s’apparente plus de simples fluctuations conjoncturelles, mais pourrait s’inscrire dans une dynamique durable se traduisant par un affaiblissement du nombre des naissances sur le long terme.

L’étude du cycle annuel des naissances, qui indique le nombre de naissances par mois, montre la même évolution. L’analyse infra-annuelle confirme que la baisse des naissances ne se limite pas à un effet ponctuel ou exceptionnel, mais qu’elle se manifeste de manière continue tout au long de l’année. La faiblesse des niveaux mensuels observés traduit un recul généralisé des conceptions.

Nombre de naissances vivantes par mois, France métropolitaine

Source : INSEE.

Le nombre de naissances dépend à la fois du nombre de femmes en âge de procréer et de leur fécondité. Au cours des dernières années, l’évolution du nombre de naissances en France a principalement été portée par l’évolution du taux de fécondité, plus marquée que celle de la population des femmes en âge de procréer. En effet, depuis 2016, la population féminine âgée de 20 à 40 ans a peu évolué en nombre. La diminution des naissances ne résulte donc pas prioritairement d’un effet de structure démographique, mais d’un comportement de fécondité en repli. Ce sont moins les effectifs potentiels de mères qui font défaut que la réalisation effective des projets de naissance. Autrement dit, le recul des naissances s’explique par une baisse de la fécondité.

ii. La baisse de l’indice conjoncturel de fécondité

La baisse de l’indice conjoncturel de fécondité (ICF), qui mesure le nombre moyen d’enfants qu’une femme aurait au cours de sa vie si les conditions de fécondité observées sur une année donnée se maintenaient, explique la tendance de baisse des naissances. Cet indicateur synthétique permet de distinguer les évolutions conjoncturelles des comportements de fécondité des seuls effets de structure liés à la population féminine en âge de procréer.

À partir de 1993, l’ICF a augmenté jusqu’à atteindre deux enfants par femme une quinzaine d’années plus tard, niveau du seuil de renouvellement des générations. Cette période correspond à un contexte économique et social relativement favorable à la constitution des familles, ainsi qu’à l’efficacité des dispositifs de politique familiale mis en place à la fin des années 1990. Depuis 2010, date à laquelle il a culminé à 2,02 enfants par femme en France métropolitaine, l’ICF diminue. Après une très légère reprise en 2021, due au rattrapage de naissances dont la conception avait été reportée lors de la première vague de l’épidémie de Covid-19 en 2020, l’indicateur conjoncturel de fécondité a continué sa baisse. Contrairement à ce que beaucoup de commentateurs ont présumé à l’époque, ce rebond de 2021 n’a ni stabilisé ni inversé la dynamique de fond ([4]). En 2025, l’indicateur conjoncturel de fécondité s’établissait à 1,56 enfant par femme en moyenne, après 1,62 en 2024 et 1,66 en 2023. Il s’agit d’un plancher historique : il faut remonter à la Première Guerre mondiale pour retrouver un ICF aussi bas : il était descendu à 1,23 en 1916. La comparaison historique souligne le caractère exceptionnel du niveau actuel, atteint hors contexte de conflit ou de crise démographique majeure.

La trajectoire observée depuis 1980 (v. le tableau ci-dessous) témoigne de cet affaiblissement. En 1993 et 1994, lors de son dernier point bas à 1,66 enfant par femme, l’ICF était supérieur à celui de 2024.

Indice conjoncturel de fécondité des femmes – France

Source : INSEE.

Cependant, malgré cette baisse marquée, l’ICF de la France reste haut par rapport aux pays comparables. La France a toujours figuré parmi les pays à fécondité relativement élevée, proche de celle des États-Unis, de l’Islande et de l’Irlande, qui l’ont dépassée temporairement au début des années 2000.

En 2022, dernière année disponible pour les comparaisons européennes établies par l’INSEE, l’ICF s’établissait à 1,46 enfant par femme dans l’ensemble de l’Union européenne (UE27), après 1,53 en 2021. La baisse de l’ICF constitue ainsi un phénomène largement partagé au sein de l’Union européenne, bien que d’intensité variable selon les pays. En 2022, la France avait l’ICF le plus élevé de l’UE27 (1,78), suivie par la Roumanie, la Bulgarie et la République tchèque (ICF supérieur à 1,6). À l’inverse, il était le plus bas en Espagne et à Malte (moins de 1,2). L’Allemagne était en position intermédiaire avec un ICF égal à celui de la moyenne européenne. Ces écarts traduisent des contextes nationaux différenciés en matière de politiques familiales, de conditions économiques et de normes sociales liées à la parentalité.

Les données de fécondité mondiale étudiées par l’INED montrent que les ICF supérieurs à 3 enfants par femme ne sont désormais observés que dans quelques zones du monde : la majeure partie de l’Afrique, certaines zones du Moyen-Orient, l’Afghanistan et le Pakistan. Cette concentration géographique des niveaux de fécondité élevés témoigne d’une convergence mondiale vers des familles de plus petite taille Les ICF de plus de 5 ne sont plus présents qu’au Sahel, en Afrique centrale et dans la Corne de l’Afrique ([5]). À l’échelle internationale, la baisse de la fécondité apparaît ainsi comme une tendance globale, touchant désormais la quasi-totalité des régions du monde

La baisse de l’ICF traduit deux phénomènes distincts mais concomitants : d’une part le report de la maternité vers des âges plus avancés, d’autre part, la diminution du nombre total d’enfants par femme.

iii. Le report de l’âge de la maternité

L’âge moyen des mères à l’accouchement était de 26,5 en 1977 (point le plus bas du XXe siècle), de 28,8 ans en 1994 et s’établit autour de 31 ans aujourd’hui. Cette progression est la résultante d’une transformation majeure des calendriers familiaux, marquée par un allongement des trajectoires de formation, d’insertion professionnelle et de stabilisation conjugale. Elle constitue l’un des déterminants des évolutions récentes de la fécondité.

Âge moyen des mères à l’accouchement – France métropolitaine

Source : INSEE.

Le report de l’âge de la maternité est un phénomène ancien mais il a connu une accélération dans la décennie 2010-2020, dans un contexte de mutations économiques, sociales et culturelles caractérisé notamment par l’allongement des études, la montée de l’emploi féminin qualifié et une plus grande incertitude des parcours professionnels. À partir de 1977, l’âge à l’accouchement n’a pas cessé d’augmenter, alors qu’il avait connu une baisse continue durant toute la période du baby-boom. En 2023, l’âge moyen à la maternité, tous rangs confondus, est supérieur de 0,8 an à celui de 2013, de 4,5 ans à celui de 1977 et de 3,7 ans à celui de 1967. La progression observée sur le long terme souligne le caractère structurel du report de la maternité ([6]).

L’âge moyen des mères à la naissance de leur premier enfant suit une tendance comparable. Il a atteint 29,1 ans en 2023, soit 0,9 an de plus qu’en 2013 et 5,1 ans de plus qu’en 1974. L’âge au premier enfant a également connu une augmentation continue. Du milieu des années 1970 jusqu'à la fin des années 1990, la hausse de l’âge au premier enfant a été soutenue (+ 0,14 année en moyenne par an entre 1974 et 1998) puis s’est poursuivie dans les années 2000 mais à un rythme moindre (+ 0,07 année en moyenne par an entre 1998 et 2023).

La hausse de l’âge à la première maternité décale logiquement l’âge aux maternités suivantes, le calendrier de l’ensemble des naissances s’en trouvant ainsi déplacé vers des âges plus avancés. Les mères qui accouchent de leur deuxième enfant en 2023 sont âgées de 31,6 ans en moyenne, soit 0,8 an de plus qu’en 2013 et 4,8 ans de plus qu’en 1967. Les mères qui mettent au monde leur troisième bébé en 2023 ont en moyenne 33,1 ans. Ces âges élevés aux rangs supérieurs accentuent mécaniquement les contraintes biologiques et temporelles pesant sur la réalisation des projets familiaux.

Il convient de souligner que la hausse de l’âge à l’accouchement au deuxième et au troisième enfant est la conséquence de la hausse de l’âge au premier enfant, puisque le délai entre les naissances n’augmente que très marginalement : l’espacement entre les naissances reste relativement stable, ce qui confirme que le report porte principalement sur l’entrée dans la maternité. Pour les femmes ayant eu un deuxième enfant en 2023, 4,2 années en moyenne séparent cette naissance de la première, soit 0,1 an de plus qu’en 2013. Pour les femmes ayant eu un troisième enfant en 2023, cette naissance intervient en moyenne 4,8 ans après la précédente, soit 0,3 an de plus qu’en 2013. Ce n’est donc pas l’allongement des intervalles entre les naissances qui explique la baisse de la fécondité, mais bien le décalage initial du premier enfant.

La hausse de l’âge moyen de la première maternité s’observe également dans les pays de l’Union européenne. La France s’inscrit dans une dynamique plus large marquée par une élévation généralisée de l’âge à la maternité Dans l’Union européenne, l’âge conjoncturel moyen à la première maternité est de 29,8 ans mais varie fortement d’un pays à l’autre. Dans les pays de l’est de l’Union européenne et dans les pays baltes, les femmes donnent naissance à leur premier enfant plus tôt. À l’inverse, la première maternité est plus tardive, et intervient en moyenne à plus de 31 ans dans une partie du sud de l’Europe (Italie, Espagne, Grèce) ainsi qu’en Irlande et au Luxembourg. C’est en Italie que les femmes mettent au monde leur premier enfant le plus tard, en moyenne à 31,8 ans, soit presque cinq ans plus tard qu’en Bulgarie (26,9 ans).

La progression de l’âge moyen à la maternité se reflète dans l’analyse des taux de fécondité par classe d’âge. L’évolution des comportements de fécondité s’accompagne d’un déplacement du cœur des naissances vers des âges plus élevés. Depuis le milieu des années 1990, la fécondité des femmes les plus jeunes (15-29 ans) a baissé en France alors que celle des femmes âgées de 30 à 44 ans progresse, ce qui reflète un recul de l’âge de la maternité. Depuis 2008, les femmes de 30 à 34 ans ont la fécondité la plus élevée : leur taux de fécondité ([7]) en 2024 s’établit à 11,1 enfants pour 100 femmes de cette tranche d’âge, contre 12,0 vingt ans plus tôt. Avant 2008, la fécondité était la plus élevée pour les femmes de 25 à 29 ans : 12,9 enfants pour 100 femmes de cette tranche d’âge en 2004, contre 8,8 vingt ans plus tard. Le déplacement de la fécondité vers les âges plus élevés ne s’accompagne donc pas d’un maintien des niveaux antérieurs, comme on le voit dans le tableau ci-après.

Taux de fécondité par groupe d’âge depuis 2010
(nombre de naissanceS pour 100 femmes de chaque groupe d’âge)

Année	15-24 ans	25-29 ans	30-34 ans	35-39 ans	40-50 ans
2010	3,3	12,9	13,3	6,4	0,7
2014	2,9	12,3	13,1	7	0,8
2019	2,3	10,8	12,6	7	0,9
2020	2,2	10,4	12,4	6,9	0,9
2021	2,1	10,2	12,7	7,2	0,9
2022	2,0	9,9	12,3	7,1	1
2023	1,9	9,1	11,3	6,7	0,9
2024	1,9	8,8	11,1	6,7	1

Source : INSEE.

iv. La diminution du nombre total d’enfants par femme

L’effet du report de la maternité sur la descendance finale

Le report de l’âge de la maternité se traduit par un effet sur la descendance finale. Il ne s’agit pas uniquement d’un décalage temporel des naissances, mais d’un facteur susceptible de réduire le nombre total d’enfants effectivement mis au monde. Comme l’a indiqué M. Laurent Toulemon lors de son audition, « à l’échelle individuelle, plus les couples commencent tard à souhaiter avoir leur premier enfant, moins ils auront d’enfants ([8]) ».

La fécondité française connaît ainsi une inflexion durable et structurelle qui ne relève pas d’un simple report des naissances. Le phénomène observé correspond à une transformation des comportements reproductifs, conduisant à une limitation du nombre d’enfants par femme – une réduction effective de la descendance finale, c’est-à-dire du nombre moyen d’enfants que chaque femme a eus au cours de sa vie.

Il faut toutefois noter qu’on ne peut établir une corrélation entre l’âge de la maternité et la fécondité. Le report de la maternité constitue un facteur explicatif important, mais non exclusif. Comme l’expliquait par exemple M. Laurent Toulemon, « on constate que, dans les pays d’Europe de l’Est, l’âge au premier enfant n’a pas bougé mais que la fécondité s’est effondrée. La chute du Mur a en effet été suivie de nombreux problèmes sociaux et politiques, ce qui a causé une baisse de la fécondité chez les jeunes et les moins jeunes ([9]). »

Cette observation souligne le rôle déterminant des conditions économiques, sociales et institutionnelles dans les choix de fécondité, indépendamment du seul calendrier des naissances.

v. Des différences selon les catégories socio-professionnelles et les territoires

La baisse de la fécondité est significative dans l’ensemble des catégories socio-professionnelles mais se différencie selon le niveau de diplôme, la stabilité professionnelle et les territoires. L’analyse des profils sociaux et géographiques met en évidence des mécanismes spécifiques qui modulent l’intensité et les modalités de la baisse de la fécondité, sans en remettre en cause le caractère généralisé.

Une baisse de la fécondité dans l’ensemble des catégories socio-professionnelles

Traditionnellement, la fécondité est plus élevée à chacune des extrémités de l’échelle des niveaux de vie, comme l’expliquait M. François Clanché, directeur de l’INED, au cours de son audition : « On a longtemps observé une courbe en U dans laquelle la fécondité des classes moyennes était plus faible que celle des autres catégories sociales ([10]). » Cette configuration renvoyait à des contraintes économiques et fiscales pesant sur les classes moyennes, combinées à des comportements familiaux distincts aux extrémités de l’échelle sociale.

L’étude conduite par l’INSEE en 2022 ([11]) montre que pour la période 2012-2017, la fécondité est la plus élevée en bas et en haut de l’échelle des niveaux de vie, avec un niveau de fécondité des plus modestes dépassant celui des plus aisées. Les 10 % de femmes les plus modestes, qui ont un niveau de vie moyen de 623 euros par mois, auraient en moyenne 2,3 enfants au cours de leur vie. Les 10 % les plus aisées, qui ont un niveau de vie moyen de 4 290 euros par mois, en auraient 2. La fécondité baisse fortement du 1er dixième de niveau de vie jusqu’aux 4e et 5e dixièmes (environ 1 450 euros par mois en moyenne), jusqu’à 1,6 enfant. Elle remonte ensuite fortement jusqu’au 8e dixième. Ces résultats confirment la persistance de différences sociales marquées dans les comportements de fécondité, même dans un contexte de baisse généralisée.

La baisse de la fécondité apparaît comme un phénomène généralisé, indépendant des catégories sociales. M. François Clanché précisait ainsi lors de son audition que « Le recul actuel touche toutes les catégories : en quelque sorte, le U est descendu d’un niveau » ([12]). La structure relative des écarts se maintient, mais à des niveaux plus bas. L’étude de l’INSEE montre effectivement que la baisse de la fécondité concerne tous les niveaux de vie sur la période 2014-2019 : pour tous les dixièmes de niveau de vie, la fécondité de 2018-2019 est plus basse que celle de 2016-2017, elle-même plus basse qu’en 2014-2015. La baisse actuelle ne peut ainsi être imputée à une catégorie sociale spécifique, mais relève d’un mouvement transversal.

Fécondité moyenne des femmes selon le niveau de vie sur la période 2012-2017

(en euros par mois)

Source : INSEE.

Note de lecture : ICFRA, indicateur conjoncturel de fécondité tenant compte du rang et de l’âge.

Évolution de la Fécondité moyenne des femmes
selon le niveau de vie de 2014 à 2019

(en euros courants par mois)

Source : INSEE.

Disparités territoriales

La carte reproduite ci-après rend compte des différences d’ICF selon les départements français.

Indice conjoncturel de fécondité par département en 2024

Source : INSEE, réponses au questionnaire de la mission d’information.

En France métropolitaine, au niveau régional, l’ICF va de 1,19 enfant par femme en Corse à 1,70 en Île-de-France. Cette région connaît de fortes disparités : de 1,26 enfant par femme à Paris, soit l’ICF départemental le plus faible après la Corse, à 2,02 en Seine-Saint-Denis, soit l’ICF départemental le plus élevé de France métropolitaine.

Toutefois, les différences observées entre les départements ne reflètent pas nécessairement des différences durables de natalité. M. Milan Bouchet-Valat, chargé de recherche à l’INED, rappelait ainsi que les divergences constatées pouvaient résulter de mouvements de population : « Les variations entre les territoires sont importantes et tiennent à des facteurs multiples, notamment aux migrations internes. De nombreuses familles, par exemple, quittent Paris pour s’installer dans un logement plus grand en proche banlieue. Ces variations ne reflètent donc pas nécessairement des différences durables de natalité ([13]). » La fécondité mesurée localement est en partie le produit de trajectoires résidentielles, comme l’a confirmé Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’INSEE : « Les indicateurs conjoncturels de fécondité sont plus faibles dans les centres urbains qu’en périphérie et il est possible de corréler ce résultat à la question du logement : lorsque les familles s’agrandissent, elles quittent généralement le centre pour s’installer plus loin ([14]). »

L’échelle infra-départementale permet une analyse plus fine des dynamiques à l’œuvre en matière de natalité. L’ICF est plus faible dans les communes centres que dans les banlieues et les couronnes. Les disparités sont d’autant plus fortes que l’aire est peuplée, puisque dans les grandes villes il est fréquent de s’éloigner des centres pour fonder une famille ou l’agrandir, et d’emménager là où les prix sont moins élevés. Dans ce type de territoires, l’augmentation du coût du mètre carré contraint les ménages à renoncer à des logements pour accueillir un enfant, ou les expose à des choix contraignants de mobilité subie vers les périphéries. L’exemple de la région parisienne est particulièrement significatif : en 2021, on comptait 1,48 enfant par femme à Paris, 2,16 dans la banlieue (petite couronne) et 2 dans la grande couronne ([15]).

Si la fécondité a baissé dans l’ensemble des territoires, la baisse est particulièrement marquée dans l’Ouest et la région Grand Est. Elle est la plus faible en Île-de-France, dans le centre de l’Hexagone et le Sud-Est, ainsi que le montre la carte ci-après.

Évolution de l'indicateur conjoncturel de fécondité par arrondissement entre 2006-2008 et 2016-2018

Source : INSEE.

Des situations contrastées dans les outre-mer

Il convient de noter la situation particulière des territoires ultramarins, à laquelle la délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale a consacré une mission d’information en janvier 2025 ([16]). Les auteurs du rapport ont été entendus par la mission d’information. Compte tenu de l’existence de ce travail approfondi, le présent rapport ne consacrera pas de longs développements à la démographie ultramarine. Le rapporteur renvoie aux constats et aux recommandations de la délégation aux outre-mer, notamment en ce qui concerne l’évolution très préoccupante de la pyramide des âges en Guadeloupe et en Martinique.

Selon les mots du démographe Claude-Valentin Marie, auditionné par la mission d’information en même temps que les rapporteurs de la délégation aux outre-mer, il « n’y a pas un outre-mer, mais des outre-mer […], nous ne parlons absolument pas de la même réalité. Il est important de considérer que chaque territoire à sa spécificité, à la seule exception des Antilles où la similitude est extrêmement forte ([17]). » Un premier groupe de territoires est caractérisé par une baisse de la natalité qui suit la tendance observée dans l’Hexagone, comme les Antilles, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis‑et‑Futuna et, depuis quelques années, Saint-Martin. À l’inverse, un second groupe, comportant la Guyane et Mayotte, est caractérisé par une forte natalité.

M. Claude-Valentin Marie explique ainsi qu’« aux Antilles, une chute absolument considérable et rapide de la natalité est observée. Pour donner un ordre de grandeur, dans les années 1940-1947, on comptait six enfants par femme ; aujourd’hui, nous sommes à moins de 1,9, soit en dessous du seuil de renouvellement des générations ([18]) ». En 2024, l’ICF était de 1,75 en Guadeloupe et de 1,52 en Martinique. Dans ces territoires, le renouvellement des générations n’est plus assuré : les décès dépassent les naissances. Ce phénomène se cumule aux départs des jeunes en métropole, provoquant la décroissance de la population. En dix ans, la Guadeloupe a perdu 0,5 % de sa population en moyenne, par an soit une baisse totale de 17 600 habitants.

Évolution des naissances, des décès et du solde naturel en Guadeloupe entre 1994 et 2024

Source : INSEE.

La zone Pacifique connaît également une baisse de la natalité, comme l’expliquait M. Mikaele Seo rapporteur de la mission d’information sur la situation démographique ultramarine et député de Wallis-et-Futuna : « Chez nous, la baisse de la natalité est due à l’émigration de nos jeunes, […] ils partent pour leurs études ou pour chercher du travail en Nouvelle-Calédonie, ici ou ailleurs, et ne reviennent plus. Ceux qui restent, c’est-à-dire nous, qui avons plus de 50 ans, ne procréent plus. […] Cette très grosse baisse de natalité est justifiée par l’exode ([19]). » Dans ces territoires, la baisse des naissances est étroitement liée aux dynamiques migratoires.

À l’inverse, à La Réunion, à Mayotte et en Guyane, la croissance démographique se poursuit bien que les territoires connaissent une baisse des naissances. En 2024, l’ICF s’établissait à 3,05 enfants par femme en Guyane, contre 3,57 l’année précédente. Sur la dernière décennie, le taux de fécondité des femmes diminue pour toutes les tranches d’âge en Guyane, notamment chez les plus jeunes. Pour 100 femmes âgées de 15 à 24 ans, il s’établit à 8,8 enfants en 2024 contre 11,3 dix ans plus tôt. Le taux de fécondité des femmes âgées de 25 à 29 ans, bien qu’il reste le plus élevé, diminue également, de 15,9 en 2014 à 15,0 en 2024.

b. Le « vertige démographique » : une natalité largement en dessous du seuil de renouvellement des générations

Au 1er janvier 2026, la population de la France est estimée à 69,1 millions d’habitants, dont 66,8 millions en France hexagonale et 2,3 millions en outre-mer. La population a augmenté de 230 000 habitants par rapport au 1er janvier 2025, soit une progression de 0,33 %. Cette croissance repose désormais exclusivement sur le solde migratoire, tandis que le solde naturel, devenu négatif à la fin de 2025, ne contribue plus à l’augmentation de la population. Cette évolution marque une rupture avec le modèle démographique français, fondé depuis la Seconde Guerre mondiale sur un large excédent des naissances par rapport aux décès.

Sous l’effet conjugué de la baisse continue des naissances et de l’augmentation du nombre de décès, le solde naturel s’est fortement contracté au cours des dernières années, passant de 140 000 en 2019 à seulement 17 000 en 2024 avant de devenir négatif fin 2025.

Ce décrochage rapide témoigne d’un affaiblissement structurel de la dynamique de la population. Lors de leur audition, les chercheurs de l’INED soulignaient que, « pour la première fois, en 2024, le nombre de décès a rattrapé le nombre de naissances : les courbes ont fini par se croiser ([20]) », marquant l’entrée de la France dans une phase de solde naturel négatif. Ce franchissement symbolique constitue un tournant démographique et les pouvoirs publics doivent prendre la mesure de la situation.

La situation apparaît d’autant plus préoccupante qu’elle pourrait se poursuivre. L’INED rappelle que « du fait de la diminution de la natalité et de l’augmentation du nombre de décès, la génération du baby-boom arrivant en haut de la pyramide des âges, le solde naturel décroît, ce qui se traduit par le vieillissement de la population ([21]) ». Le vieillissement accéléré de la structure par âge accroît mécaniquement le nombre de décès, tandis que l’insuffisance des naissances empêche le renouvellement des générations. À terme, en l’absence de redressement de la fécondité ou d’un recours accru à l’immigration, cette dynamique conduit à une stagnation, puis à une diminution de la population.

Pyramide des âges de la France (2024)

Les perspectives démographiques à moyen et long terme renforcent ces inquiétudes et nourrissent la crainte d’un véritable « vertige démographique », conséquence de la combinaison de trois phénomènes convergents : la contraction des jeunes générations, l’affaiblissement durable du solde naturel et la dépendance croissante de la croissance démographique aux flux migratoires. Le renouvellement des générations n’est désormais plus assuré et le maintien de la population française est dépendant des flux migratoires.

Les projections de population publiées par l’INED ([22]) en mars 2025, reproduites ci-après, reposent sur l’hypothèse d’une fécondité stabilisée à son niveau de 2024, soit 1,62 enfant par femme et d’une progression limitée de l’espérance de vie (figure 1). Dans ce cadre, le nombre de naissances continuerait de diminuer à long terme, tandis que le nombre de décès augmenterait sous l’effet de l’arrivée des générations nombreuses du baby-boom aux âges élevés. La figure 2 donne une projection de l’évolution de la population du pays en fonction de différents scénarios d’ICF et de solde migratoire.

Selon le scénario de la figure 1, le solde naturel ne devient négatif qu’à partir de 2027, puis se creuse fortement par la suite avant de se stabiliser à l’horizon 2060. Les naissances pourraient connaître une légère hausse transitoire dans les deux prochaines décennies, liée à l’arrivée aux âges de procréer des générations relativement nombreuses nées autour de 2010, mais ce sursaut ponctuel ne suffirait pas à compenser la faiblesse durable de la fécondité.

Dans le scénario central de la figure 2, malgré un solde naturel négatif, la population française continuerait d’augmenter jusqu’au milieu des années 2040, pour atteindre un plafond d’environ 70 millions d’habitants, avant d’amorcer une décrue pour s’établir autour de 68 millions en 2070. Le maintien de la population à ce niveau repose sur l’hypothèse d’un solde migratoire positif important de 152 000 personnes par an. En l’absence de celui-ci, la baisse de la population interviendrait beaucoup plus précocement.

La situation française s’inscrit dans un contexte international encore plus marqué par la baisse de la fécondité. La fécondité est aujourd’hui inférieure au seuil de renouvellement des générations, établi à 2,05 enfants par femme, pour 63 % de la population mondiale, contre 45 % en 2000. Cette diffusion rapide de la basse fécondité marque une mutation démographique mondiale. Les niveaux les plus faibles sont observés dans certaines régions d’Asie orientale, notamment dans les zones côtières mégalopolitaines de Chine, en Mandchourie et en Corée du Sud, où l’indice conjoncturel de fécondité est désormais passé sous le seuil d’un enfant par femme.

Les populations de l’Europe et de l’Asie orientale, déjà caractérisées par une fécondité durablement basse au début des années 2000, ont été rejointes par presque l’ensemble du continent américain ainsi que par une grande partie de l’Inde, de l’Indonésie et, plus récemment, des Philippines. L’extension géographique rapide de la faible fécondité ne peut être interprétée comme la simple conséquence de facteurs culturels locaux ou conjoncturels : elle correspond à un basculement démographique généralisé, aux implications profondes pour la soutenabilité des modèles sociaux et l’équilibre des systèmes de protection sociale, y compris dans les pays qui, à l’instar de la France, avaient longtemps conservé une dynamique démographique relativement favorable.

Pour autant, ce constat d’une baisse structurelle et largement partagée de la fécondité ne doit pas conduire à une lecture fataliste de la situation française. L’analyse des comportements observés doit être complétée par celle des aspirations familiales, qui dessinent un tableau plus nuancé.

En effet, si la fécondité recule, le désir d’enfant demeure élevé en France, y compris parmi les jeunes générations, ce qui distingue encore notre pays de nombreux autres États à basse fécondité et ouvre des marges d’action pour les politiques publiques.

2. Le désir d’enfant empêché

Le désir d’enfant demeure fort en France, y compris chez les jeunes générations, même s’il enregistre un infléchissement par rapport aux décennies précédentes. Ce maintien relatif du désir d’enfant contraste avec la baisse rapide de la fécondité observée depuis 2015, ce qui met en évidence un écart croissant entre les projets familiaux exprimés et leur concrétisation. Le comblement de cet écart doit devenir l’objectif central de la politique familiale.

Le désir d’enfant reste important : la parentalité demeure un horizon individuel fort pour une majorité de jeunes adultes

Les Français conservent des aspirations familiales fortes, y compris chez les jeunes générations. Cette permanence des représentations familiales invite à distinguer clairement les aspirations individuelles des comportements effectivement réalisés.

L’étude du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge sur les Typologie des approches de la parentalité chez les 20-35 ans, montre que « sur l’ensemble des personnes interrogées, 83 % se projettent à ce stade dans une vie de parents : 39 % le sont déjà et 44 % pensent le devenir, quand 12 % envisagent de ne pas l’être et 5 % ne savent pas. ([23]) ». Ces résultats mettent en évidence une forte projection parentale au sein des jeunes générations, traduisant une aspiration persistante à la parentalité qui est toujours très largement perçue comme un horizon de vie désirable, y compris parmi les individus n’ayant pas encore d’enfant.

Cette dynamique est confirmée par les travaux et auditions menés par la mission d’information, qui soulignent la stabilité des aspirations familiales dans le temps. Les données présentées par l’Union nationale des associations familiales (UNAF) lors de son audition par la mission permettent de mesurer cette continuité. L’organisation indiquait : « Les enquêtes que nous avons pu mener en partenariat avec des instituts de sondage soulignent que le désir d’enfant est situé autour de 2,3 enfants. Ce désir est très enraciné dans les aspirations des parents et futurs parents ([24]). »

Les analyses démographiques de l’INED corroborent la stabilité du désir d’enfant chez les 18-49 ans : il était de 2,36 enfants en 2011 et s’élève à 2,3 en 2024. En dépit de cette légère baisse, le désir d’enfant reste structurellement élevé en France. Ce constat est central pour l’analyse des déterminants de la baisse de la fécondité, en ce qu’il suggère que celle-ci ne résulte pas principalement d’un désengagement à l’égard de la parentalité, mais davantage d’un écart croissant entre les aspirations et les conditions concrètes de leur réalisation.

b. La famille idéale : une famille composée de plusieurs enfants pour une majorité de Français

Si le désir d’enfant est élevé à l’échelle individuelle, il l’est également dans la vision de la famille idéale.

L’étude publiée à l’été 2025 ([25]) par MM. Milan Bouchet-Valat et Laurent Toulemon, chercheurs à l’INED auditionnés par la mission d’information, montre que la perception du nombre idéal d’enfant dans une famille reste supérieure au seuil de renouvellement des générations, puisqu’il atteignait 2,3 enfants en moyenne en 2024. Les chercheurs notent toutefois que celui-ci a baissé en vingt-cinq ans puisqu’il atteignait 2,7 enfants en 1998. Cette évolution traduit une inflexion progressive des normes familiales, sans toutefois remettre en cause la centralité de la famille ni la référence à un modèle familial comportant plusieurs enfants.

L’étude montre par ailleurs qu’en 2024, près des deux tiers des femmes et des hommes (65 %) continuent de considérer que deux enfants constituent le nombre idéal au sein d’une famille, tandis que 30 % estiment que l’idéal se situe à trois enfants ou davantage. À l’inverse, seuls 6 % des répondants déclarent un idéal familial inférieur à deux enfants. Ces résultats démontrent le maintien d’un attachement fort des Français à la famille, laquelle demeure largement perçue comme un idéal de vie à atteindre. Ils confirment que les représentations de la famille restent largement éloignées d’un modèle de renoncement à la parentalité et qu’une majorité de la population continue d’aspirer à des configurations familiales relativement nombreuses.

Les résultats de la consultation citoyenne lancée par la mission d’information sur le site de l’Assemblée nationale font état du même maintien du désir d’enfant. 49 % à 52 % des répondants indiquent privilégier une famille à 3 ou 4 enfants et plus, et seulement entre 4 et 12 % des personnes privilégieraient les familles à 0 ou 1 enfant.

Nombre idéal d’enfant dans une famille et nombre d’enfantS souhaité
à titre personnel (Consultation citoyenne, Assemblée nationale)

	Nombre idéal d’enfant dans une famille (% de répondants)	Nombre d’enfants souhaité à titre personnel (% de répondants)
Aucun enfant	2	5
Un enfant	2	7
Deux enfants	36	32
Trois enfants	28	25
Quatre ou plus	21	27
Ne sait pas	12	4

Les éléments issus de la consultation citoyenne viennent renforcer le diagnostic établi par les travaux démographiques et institutionnels. Loin de traduire un affaiblissement des aspirations familiales, la baisse de la natalité s’inscrit dans un contexte où le désir d’enfant demeure élevé, tant au niveau individuel que collectif.

c. Le refus de la parentalité : un choix minoritaire mais un sujet très visible dans les médias et sur les réseaux sociaux

Les auditions menées par la mission ont permis d’éclairer la portée réelle de l’évolution du désir d’enfant. Elles montrent que sa baisse demeure marginale et ne traduit pas une remise en cause profonde de la parentalité comme valeur sociale. Ce constat, partagé par une majorité des personnes auditionnées, invite à relativiser l’idée selon laquelle un changement culturel majeur serait à l’œuvre dans la société française en matière de rapport à l’enfant et à la parentalité.

L’étude du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge sur la typologie des approches de la parentalité chez les 20-35 ans montrait que sur l’ensemble des personnes interrogées, seulement 12 % envisageaient de ne pas être parents. Cette proportion limitée confirme que le refus de la parentalité demeure un choix minoritaire – qu’il convient, il faut y insister, de respecter absolument –, y compris au sein des jeunes générations, souvent présentées comme plus distantes à l’égard des normes familiales traditionnelles.

Dans ce contexte, il convient de distinguer la visibilité de certains discours de leur diffusion réelle au sein de la population. La visibilité médiatique dont peuvent parfois jouir les discours antinatalistes ne doit pas conduire à surestimer leur poids réel. Si ces discours occupent une place croissante dans certains espaces médiatiques ou numériques, leur audience effective reste circonscrite et ne saurait être assimilée à une évolution des aspirations sociales majoritaires.

Les discours prônant l’absence de procréation jouissent toutefois d’une visibilité croissante dans la société française. Ils s’inscrivent dans une pluralité de courants idéologiques parfois anciens mêlant préoccupations environnementales, critiques du modèle de croissance et revendications féministes, et tendent à se structurer autour d’arguments moraux et écologiques visant à requalifier la parentalité comme un choix socialement problématique. Dans le cadre de son analyse du mouvement no kids pour son essai L’Enfant est l’avenir de l’homme ([26]), Mme Aziliz Le Corre estime que des arguments écologiques ont pu être utilisés par certains mouvements féministes pour servir le discours antinataliste. Elle a explicité son propos lors de son audition :

« La première des trois grandes familles antinatalistes est issue du mouvement no kids et vient d’un label fondé aux États-Unis, en 2010, par Lisa Hymas : Gink (Green Inclination, No Kids), “engagement vert, pas d’enfants”. Un slogan décrivait le projet : « Si tu aimes les enfants, ne les mets pas au monde, c’est une poubelle. » Quand je l’ai interrogée, cette femme m’a expliqué sans détour qu’elle voulait mettre en avant des idées plutôt féministes d’émancipation à l’égard de la maternité et qu’elle s’était servie de la question écolo comme d’un argument vertueux pour faire progresser sa position dans le débat public avec succès. Son concept est arrivé en Europe par le biais d’une étude scientifique qui expliquait que faire un enfant de moins était l’acte le plus écolo qui soit, qu’il permettait d’économiser 58 tonnes de CO2 par an, ce qui était donc plus écologique que de cesser de prendre l’avion ou de manger de la viande. L’enfant ne serait donc qu’un pollueur supplémentaire ([27]). » Son analyse mettait ainsi en lumière les ressorts idéologiques de ces discours, ainsi que les stratégies de légitimation mobilisées pour leur diffusion dans le débat public, en particulier par l’usage de références scientifiques ou environnementales.

Mais, encore une fois, les données d’opinion disponibles montrent que ces arguments rencontrent une adhésion limitée au sein de la population française. L’enquête de la Fondation pour l’innovation politique et de la Fondation Magna Carta de juin 2025 ([28]) montre que les Français adhèrent peu au discours suggérant de limiter les naissances pour préserver la planète, puisque seuls 20 % déclaraient considérer qu’« avoir un enfant c’est mettre en péril l’avenir de la planète ». Si ce chiffre est plus important chez les jeunes générations (31 % pour les moins de 35 ans), il demeure minoritaire. Ces résultats confirment que, malgré une sensibilité accrue aux enjeux environnementaux, la majorité des Français ne remet pas en cause la légitimité de la parentalité ni la place de l’enfant dans les projets de vie, y compris parmi les jeunes adultes.

De même, l’analyse des réponses à la question ouverte de la consultation citoyenne montre un lien distendu entre l’anxiété écologique et les freins à la natalité. Sur 483 commentaires ayant évoqué la peur de l’avenir, soit 4,8 % des répondants à cette question ouverte, les inquiétudes environnementales n’ont été citées qu’à 88 reprises.

Le désir d’enfant reste donc un horizon stable et structurant des trajectoires de vie.

d. L’écart entre le désir d’enfant et sa réalisation : l’enjeu central de la politique familiale

S’il est possible d’observer une légère baisse du désir d’enfant, elle demeure limitée et n’explique en aucune manière la chute beaucoup plus marquée de la fécondité réelle. Cette dissociation entre aspirations et comportements constitue un élément déterminant pour comprendre les dynamiques démographiques et appelle à dépasser une lecture uniquement intentionnelle de la baisse des naissances.

L’UNAF mettait en exergue le phénomène de décrochage progressif entre les normes familiales souhaitées et les trajectoires effectives de fécondité, phénomène qui s’est accentué au cours des dernières années, en indiquant lors de son audition que « la comparaison de ce désir d’enfant avec l’indicateur conjoncturel de fécondité fait apparaître un écart qui s’est progressivement creusé. Nous pouvons en conclure que si les Français ne veulent pas moins d’enfants qu’il y a dix ans, de fait, ils en ont moins ([29]). » L’écart entre la norme désirée et la réalité observée s’installe : là où les couples souhaitaient en moyenne deux enfants, et en avaient effectivement entre 1,9 et 2, ils en souhaitent encore environ 2,3, mais n’en ont plus, en moyenne, que 1,6. Ce différentiel illustre la profondeur de la rupture entre les projets parentaux et leur concrétisation, et confirme que la baisse de la fécondité ne saurait être interprétée comme la conséquence directe d’un désintérêt pour la parentalité.

L’existence d’un écart croissant entre le nombre d’enfants souhaités et celui effectivement mis au monde n’est pas seulement un diagnostic statistique. Cet écart révèle une incapacité croissante de la société à permettre aux individus de réaliser leurs aspirations familiales. Il doit être érigé en pivot conceptuel de la politique familiale, dans la perspective d’une action publique recentrée sur l’accompagnement des projets de vie. Mme Pascale Morinière, présidente de la Confédération nationale des associations familiales catholiques, considérait ainsi que l’accompagnement du souhait d’avoir des enfants devait être « la seule boussole des politiques publiques ([30]) ».

Dans cette perspective, le rapporteur considère que l’État n’a pas à dire aux Français s’ils doivent avoir des enfants ni combien ils doivent en avoir, mais qu’il doit permettre la réalisation de leur désir d’enfant. Cette position marque une inflexion importante dans l’analyse des politiques publiques, en recentrant l’intervention de l’État sur la levée des contraintes plutôt que sur la stimulation artificielle d’un désir qui relève strictement de la sphère privée.

À ce titre, M. Maxime Sbaihi rappelait au cours de son audition que « si la politique publique ne peut entrer dans les chambres à coucher, elle dispose d’une légitimité pour faciliter la réalisation d’un désir d’enfant, lorsqu’il existe ([31]) ». Cette distinction rappelle utilement les limites de l’action publique tout en affirmant sa responsabilité et son efficacité dans la création d’un environnement favorable à la parentalité. En effet, c’est en agissant sur les causes qui conduisent à l’empêchement de la réalisation du désir d’enfant que les politiques publiques trouvent leur pertinence.

Autrement dit, le redressement de la natalité ne peut passer que par une politique publique visant à transformer un désir d’enfant en réalité familiale. L’État a la responsabilité de lever les obstacles qui contraignent les citoyens à renoncer à leur projet de famille. Le maintien du désir d’enfant invite les pouvoirs publics à agir sur les facteurs qui rendent, parfois, sa réalisation impossible. Il confère ainsi une légitimité particulière à une politique familiale ambitieuse, fondée non pas sur la création du désir mais sur la capacité collective à en permettre l’accomplissement.

Dès lors que les aspirations familiales demeurent élevées, y compris chez les jeunes générations, la baisse de la natalité ne peut être interprétée comme le simple reflet d’un désintérêt pour la parentalité. Elle doit être comprise comme le résultat de contraintes multiples qui entravent la concrétisation du projet d’enfant.

L’identification de ces freins est un enjeu majeur pour l’action publique. Elle suppose d’appréhender de manière globale et transversale les facteurs qui contribuent à la non-réalisation du désir d’enfant. Ces facteurs ont une dimension économique et sociale, mais ils relèvent aussi des conditions de vie, des trajectoires professionnelles, de l’accès au logement, de l’organisation du travail, de la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.

Il convient donc d’analyser successivement ces différents déterminants de la baisse de la natalité et de l’empêchement du désir d’enfant, afin de mettre en lumière les mécanismes concrets à l’œuvre et d’identifier les leviers sur lesquels les politiques publiques peuvent agir pour permettre aux individus et aux couples de réaliser leurs projets familiaux.

B. Des causes convergentes multifactorielles qui freinent la concrétisation du désir d’enfant

La baisse de la natalité observée en France ne saurait être expliquée par un facteur unique. Les travaux de la mission d’information mettent en évidence une combinaison de contraintes, d’ordre économique, socio-culturel et biologique, qui s’additionnent et se renforcent mutuellement.

Les contraintes économiques, le coût du logement, la précarité de l’emploi, le renchérissement et l’illisibilité des modes de garde constituent des freins largement objectivables, qui affectent la capacité des ménages à se projeter dans un projet parental. Ils pèsent tant sur l’entrée dans la parentalité que sur l’agrandissement des familles, en particulier pour les ménages aux revenus intermédiaires, souvent insuffisamment soutenus par les dispositifs existants.

À ces obstacles matériels s’ajoutent des évolutions socio-culturelles profondes qui modifient la place de l’enfant dans les parcours de vie, les représentations de la parentalité et les attentes sociales à l’égard des parents. La parentalité est désormais concurrencée par d’autres aspirations jugées tout aussi légitimes, tout en étant entourée d’exigences normatives nouvelles, aux effets parfois dissuasifs sur le fait d’avoir un enfant.

Enfin, la question de l’infertilité, longtemps marginale dans le débat public, apparaît comme un facteur quantitativement limité mais préoccupant. Dans un contexte de recul de l’âge à la maternité, les difficultés à concevoir un enfant contribuent à limiter la descendance finale de certains couples, sans pour autant constituer le moteur principal de la baisse de la natalité.

C’est donc l’enchevêtrement de ces différents facteurs, plus que leur simple addition, qui permet de comprendre la dynamique actuelle de baisse de la natalité.

1. Les facteurs économiques : un « coût de l’enfant » pouvant être perçu comme dissuasif

La baisse de la natalité observée en France s’inscrit dans un contexte marqué par un renchérissement global du coût associé à l’accueil et à l’éducation d’un enfant. Si le désir d’enfant demeure largement partagé, sa concrétisation se heurte de plus en plus à des contraintes économiques, qui pèsent sur la capacité des couples à se projeter dans un projet parental, en particulier dans les premières années de la vie de l’enfant.

Les travaux de la mission d’information et les auditions conduites mettent en évidence un constat : l’enfant n’est plus seulement perçu comme un engagement affectif et éducatif, mais également comme un engagement financier durable dont les implications sont désormais anticipées bien en amont de la naissance. Cette anticipation concerne tant les conditions matérielles nécessaires à l’installation du foyer que la sécurisation des revenus et l’organisation de la vie professionnelle et familiale.

Trois déterminants économiques majeurs ressortent de manière récurrente. En premier lieu, le coût du logement, dont la hausse rapide et concentrée dans les zones les plus attractives constitue un frein puissant à l’entrée en parentalité et à l’agrandissement des familles. En deuxième lieu, l’évolution du marché du travail, marquée par la montée de la précarité, l’instabilité des trajectoires professionnelles et l’allongement des périodes d’insertion, qui renforce les incertitudes économiques et conduit de nombreux ménages à différer un projet d’enfant, voire à y renoncer. Enfin, le coût des modes de garde, devenu plus élevé et plus difficile à anticiper, agit comme un frein à la réalisation des projets parentaux, en particulier pour les familles aux revenus intermédiaires. Ces trois facteurs sont particulièrement prégnants pour les travailleurs de la classe moyenne.

Pris ensemble, ces facteurs contribuent à accroître le coût perçu et réel de l’enfant. Ils créent un environnement dans lequel le passage à la parentalité apparaît de plus en plus conditionné à la réunion préalable de garanties matérielles, accentuant les inégalités sociales face au désir d’enfant et participant à la baisse de la natalité.

a. Le coût du logement

Le coût du logement constitue un facteur de baisse de la natalité évoqué de manière quasi unanime par les personnes auditionnées. Il apparaît comme un des déterminants économiques les plus structurants des comportements de fécondité, en raison de son poids croissant dans le budget des ménages et de ses effets sur les trajectoires résidentielles, l’accès à l’autonomie et le calendrier des naissances.

M. Stéphane Carcillo, chef de la division Emploi et revenus à l’OCDE, rappelait ainsi que « l’indice conjoncturel de fécondité est négativement lié au coût du logement. C’est là une autre des grandes transformations des dernières décennies : les loyers et le coût de l’achat immobilier ont fortement crû, davantage que les revenus, ce qui pèse notamment sur l’âge auquel on a le premier enfant, donc sur le taux moyen de fécondité ([32]). » La hausse du coût du logement constitue un facteur explicatif transversal, agissant sur le moment d’entrée dans la parentalité et sur le nombre total d’enfants mis au monde au cours de la vie.

i. La hausse des prix du logement

Les évolutions observées sur le marché du logement au cours des dernières décennies confirment l’ampleur de cette contrainte économique. Le prix des loyers a connu une hausse quasi ininterrompue depuis quarante ans, entre 1984 et 2020, notamment dans le parc locatif privé. À qualité constante, les loyers des logements ont été multipliés par 2,6 durant cette période dans ce secteur. Au sein du parc social, la hausse a été un peu moins forte, tout en restant significative avec une multiplication par 2,4 sur la même période.

La hausse est tout aussi marquée sur le marché de l’accession à la propriété. Le prix des logements neufs a été multiplié par 2,4, et celui des logements anciens par 2,8 en vingt ans, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Indices des prix des logements neufs et anciens en France métropolitaine

Source : INSEE.

Cette contrainte se pose avec une acuité particulière dans les grandes agglomérations, où la hausse généralisée des prix de l’immobilier a été d’une ampleur exceptionnelle au cours des deux dernières décennies. Entre 2002 et 2025, les grands centres urbains ont connu une progression très marquée des prix au mètre carré. Bordeaux se distingue par l’augmentation la plus forte, avec un prix moyen passant de 1 082 à 4 581 euros par mètre carré, soit une hausse de 323 %. Cette trajectoire, s’inscrit dans des tendances comparables observées dans d’autres métropoles : à Nantes, les prix ont été multipliés par près de 3,5, passant de 1 069 à 3 713 euros par mètre carré (+247 %) ; à Lille, ils ont progressé de 1 136 à 3 660 euros par mètre carré (+222 %) ; à Lyon, de 1 145 à 4 620 euros par mètre carré (+303 %). Paris constitue un cas emblématique : si la hausse relative (+212 %) est du même ordre que dans d’autres grandes villes, l’évolution en valeur absolue est sans commune mesure, le prix moyen du mètre carré ayant augmenté de plus de 6 400 euros, passant de 3 025 euros par mètre carré en 2002 à 9 450 en 2025. Ces dynamiques confirment que la tension immobilière est particulièrement concentrée dans les espaces urbains les plus attractifs, où se cumulent croissance des prix et niveaux de prix déjà élevés.

Ces évolutions ont été nettement plus rapides que celle des revenus, entraînant une dégradation du pouvoir d’achat immobilier des ménages, particulièrement sensible pour les jeunes générations et les ménages primo-accédants.

ii. Des effets pluriels sur les trajectoires familiales

La fécondité des ménages est très sensible à la hausse des prix de l’immobilier. Concrètement, l’augmentation des prix au mètre carré produit plusieurs effets cumulatifs : un frein à l’émancipation résidentielle des jeunes, une baisse de la fécondité des couples locataires et un décalage de l’âge de la maternité lié à une accession plus tardive à la propriété.

Les prix de l’immobilier comme frein à l’émancipation des jeunes

La hausse des prix de l’immobilier a d’abord un impact sur l’accès tardif à l’autonomie résidentielle. M. Stéphane Carcillo soulignait ainsi durant son audition que « cette question est liée au coût du logement […]. Ainsi, la part de jeunes adultes de 20 à 29 ans vivant chez leurs parents a fortement progressé entre 2006 et 2022, notamment en France. Or il est très difficile de se lancer dans un projet familial lorsqu’on habite encore chez ses parents ([33]). » La prolongation de la cohabitation parentale retarde en effet mécaniquement l’entrée dans la vie conjugale et familiale, comme le relevait M. Maxime Sbaihi lors de son audition : « Le marché de l’immobilier constitue un frein à l’émancipation des plus jeunes. Selon l’OCDE, 47 % des 20-29 ans en France vivent encore chez leurs parents. Cette proportion était de 30 % il y a deux décennies. Ces jeunes sont des “Tanguy” par contrainte, parce qu’ils n’ont pas accès au logement, en tant qu’étudiants ou jeunes actifs dans les grandes villes où la pression immobilière est la plus forte ([34]). »

Le logement apparaît ainsi comme une condition préalable à la mise en œuvre d’un projet d’enfant, dont l’absence bloque en amont toute projection familiale.

L’impact de la hausse des loyers sur la fécondité des locataires

Au-delà de l’accès au logement, le niveau des loyers exerce un effet direct sur la fécondité des couples locataires. Dans ces conditions, comme le rappelait M. Alain Villemeur, « la flambée des prix de l’immobilier pénalise fortement les jeunes couples », pour qui « le logement peut représenter jusqu’à 45 % de leurs revenus » ([35]). Le poids des dépenses contraintes réduit la capacité des ménages à absorber les coûts liés à l’arrivée d’un enfant et renforce les arbitrages défavorables à la natalité.

Les tensions sur le logement sont renforcées par l’allongement de l’espérance de vie. M. Alain Villemeur soulignait ainsi que « l’augmentation de l’espérance de vie allonge l’occupation de ces logements sociaux, au détriment des jeunes générations et des jeunes couples, qui y ont de moins en moins accès. Il y a un cercle vicieux défavorable aux projets familiaux ([36]) ». Un constat partagé par Julien Damon, professeur associé à Sciences Po, qui concluait à ce propos : « Selon moi, en matière de logement social, la priorité devrait être donnée aux jeunes couples ([37]). »

L’accession plus tardive à la propriété et le décalage voire l’abandon des projets d’enfant

La hausse des prix à l’achat contraint également les couples à une accession plus tardive à la propriété, souvent autour de 35 ans. Ce décalage tend à repousser l’arrivée du premier enfant et, plus encore, à limiter les naissances ultérieures.

M. Kevin Genna, directeur de la modélisation de la chaire Transitions démographiques, transitions économiques indiquait durant son audition que « d’après le portail Meilleurs Agents, un couple au revenu médian pouvait acheter, dans les grandes métropoles régionales françaises, un appartement de 50 mètres carrés en 2000, mais de seulement 32 mètres carrés en 2020. Dans 50 mètres carrés, on peut imaginer élever un ou deux enfants, mais c’est beaucoup plus difficile dans 32 mètres carrés ([38]). » La réduction des surfaces accessibles à revenu constant limite concrètement la possibilité d’agrandissement de la famille.

L’effet du logement semble agir principalement sur les naissances de rang 2 et 3. Selon M. Alain Villemeur : « Il nous semble que le logement et de manière générale les variables économiques ne sont pas décisifs dans le projet d’avoir un premier enfant, en tout cas pour le moment ([39]) ». En revanche, « depuis 2000, le pouvoir d’achat immobilier a baissé de 30 %. Pour une surface de 50 mètres carrés au départ, cela correspond à plus de 15 mètres carrés, soit une pièce en moins. C’est donc un critère fondamental qui joue dans le passage au deuxième ou au troisième enfant ([40]) ». Cette contrainte matérielle s’inscrit également dans une évolution des normes sociales. M. Hippolyte d’Albis rappelle à cet égard que « les quatre enfants d’une famille de Parisiens ordinaires des années 1970 dorment sur des lits superposés dans une même chambre, ce qui de nos jours serait considéré comme une forme de maltraitance ([41]) ». Ainsi, au-delà des seules contraintes matérielles, la dégradation du pouvoir d’achat immobilier s’inscrit dans une transformation profonde des normes sociales relatives aux conditions jugées acceptables pour élever des enfants, rendant socialement plus difficile l’agrandissement des familles, en particulier dans les espaces urbains.

Ces contraintes économiques et normatives se traduisent très concrètement dans les trajectoires résidentielles des familles, comme en témoigne une contribution issue de la consultation citoyenne, qui illustre l’effet cumulatif de la pénurie de logements adaptés, des exigences de solvabilité et de la saturation du parc social : « La difficulté la plus importante que nous rencontrons, est qu’il nous est IMPOSSIBLE à ce jour, de trouver un logement correspondant à la taille de notre famille car il nous faut juste une seule chambre de plus et… il faut gagner 3 fois le montant du loyer : c’est tout bonnement impossible !!! Nous avons essayé le parcours “logement social” qui ne nous est visiblement pas réservé… et surtout tellement saturé partout partout, dès qu’un logement se libère il y a toujours des personnes dites “prioritaires”. Et nous ? Nos bébés ? Notre grande fille ? Quand est-ce qu’on pourra vivre et plus survivre dans ce tout petit appartement où nous sommes 4 dans la même chambre… » Ce témoignage met en lumière l’impossibilité, pour des familles déjà constituées, d’adapter leur logement à l’évolution de leur composition familiale. Il démontre que la contrainte résidentielle ne freine pas seulement l’entrée dans la parentalité, mais peut également enfermer les ménages dans des situations de suroccupation durable, pesant lourdement sur la qualité de vie et la capacité à envisager sereinement une nouvelle naissance.

iii. Un frein également à l’œuvre dans d’autres pays

Les analyses comparatives internationales confirment que le coût du logement constitue un déterminant majeur de la dynamique de la natalité dans de nombreux pays développés, dépassant largement le seul cas français, en particulier dans les grandes aires urbaines caractérisées par une forte pression immobilière. Les travaux économiques convergent pour montrer que la dégradation de l’accessibilité au logement précède et accompagne la baisse durable de la fécondité dans plusieurs aires géographiques.

M. Alain Villemeur soulignait ainsi qu’« en Corée du Sud, où le taux de fécondité est tombé à 0,7 enfant par femme – beaucoup de couples n’ont qu’un enfant, et même ce premier enfant n’est plus aussi désiré qu’avant –, l’immobilier est un frein considérable : c’est un pays où, pour accéder à un logement, il faut fournir une caution extraordinairement élevée ([42]) ». Le système de dépôt de garantie (jeonse) impose aux ménages des montants pouvant représenter entre 50 % et 70 % de la valeur du logement, ce qui constitue une barrière financière majeure à l’installation des jeunes ménages, dans un contexte où le prix des logements à Séoul a plus que doublé entre 2010 et 2022 alors que les revenus des jeunes actifs ont progressé beaucoup plus lentement. Cette déconnexion entre revenus et prix du logement est régulièrement citée par les enquêtes nationales ([43]) comme l’un des premiers motifs de renoncement ou de report des projets familiaux.

Au cours de son audition, Mme Anne Salles dressait un constat analogue pour la fécondité allemande : « Le logement constitue un frein en Allemagne aussi. Le coût du logement explose dans les grandes villes, notamment à Berlin – Munich étant toutefois la ville la plus chère ([44]). » Les données de l’institut statistique allemand (Destatis) montrent une hausse marquée des prix immobiliers dans les grandes métropoles allemandes depuis les années 2010. Entre 2010 et 2022, les prix des logements ont augmenté d’environ 70 % à l’échelle nationale. Dans le même temps, le taux de fécondité allemand, après une légère remontée au milieu des années 2010, est reparti à la baisse pour s’établir à 1,46 enfant par femme en 2022.

Enfin, l’essayiste Maxime Sbaihi rappelait, à partir d’études menées aux États-Unis et au Royaume-Uni, qu’« une hausse de 10 % du prix des logements entraîne une baisse de 4 % des naissances à l’horizon d’un ou deux ans ([45]) ». Au Royaume-Uni, selon l’Office for National Statistics (ONS), le ratio prix du logement/revenu disponible a fortement augmenté depuis le début des années 2000, tandis que le taux de fécondité est passé de 1,98 enfant par femme en 2010 à environ 1,56 en 2022.

Dans l’ensemble de ces pays, les comparaisons mettent en évidence un mécanisme commun : lorsque le logement devient difficilement accessible par rapport aux capacités financières des ménages, il agit comme un facteur de report, voire de renoncement, aux projets familiaux, en particulier pour les naissances de rang supérieur. Ces constats renforcent l’idée que les politiques du logement constituent un levier indirect mais structurant des politiques de soutien à la natalité.

b. L’évolution de la structure du marché du travail a un impact négatif sur la fécondité

L’évolution récente du marché du travail en France se caractérise par une précarisation croissante de l’emploi et une montée des formes d’emploi atypiques, avec des conséquences directes sur les décisions de parentalité. Cette situation renforce les incertitudes économiques des ménages et contribue au report, voire à la réduction, de la fécondité, particulièrement parmi les salariés ou indépendants en situation professionnelle précaire.

Selon l’INSEE (2021), 5,3 % de l’emploi salarié en France, soit environ 3,7 millions de salariés, relève d’un statut précaire. Depuis les années 2000, la précarité salariale a doublé par rapport aux années 1980, reflétant une tendance croissante à l’instabilité des conditions d’emploi. Cette instabilité se manifeste par des contrats temporaires, des horaires atypiques, des périodes de chômage ou des difficultés à accéder à un premier contrat à durée indéterminée.

Les travaux d’Ariane Pailhé et Arnaud Régnier‑Loilier sur l’effet du chômage sur la réalisation des projets de fécondité ([46]) soulignent que la forte poussée du chômage et le développement de la précarité de l’emploi chez les jeunes en cours d’insertion sur le marché du travail ont modifié les comportements des ménages en matière de fécondité. Ils démontrent ainsi que l’intention d’entrer en parentalité dans les trois ans est moins fréquente chez les chômeurs : « Un net effet du chômage apparaît chez les personnes sans enfant. Alors que 43 % des actifs occupés et 53 % des actives occupées souhaitent un premier enfant dans les trois années à venir, ce n’est le cas que de 24 % des chômeurs et de 38 % des chômeuses. » Ils constatent également une moindre réalisation des intentions de fécondité des chômeurs sans enfant, signe que l’incertitude économique conduit à ajourner les projets.

Les salariés en situation précaire retardent fréquemment le premier enfant en raison de l’incertitude sur leur avenir professionnel, qui rend difficiles l’accès à un logement stable et la sécurisation des revenus nécessaires pour mener à bien un projet familial. Cette situation est aggravée par des horaires atypiques ou des conditions de travail instables, qui sont souvent incompatibles avec l’organisation d’une vie de famille, ainsi que par les coûts initiaux élevés liés à l’arrivée d’un enfant, que les salariés précaires ont du mal à assumer. En analysant l’impact des périodes d’emploi instable et du chômage sur la fécondité, Ariane Pailhé et Anne Solaz ([47]) ont confirmé que, pour les femmes, les emplois non permanents se traduisent principalement par un décalage du premier enfant, retardant ainsi la transition vers la parentalité. Chez les hommes, l’accumulation de périodes de chômage ou d’emplois temporaires peut, au-delà du simple retard, réduire la descendance finale.

Parallèlement, sous l’effet de la crainte du chômage, les jeunes peuvent rester plus longtemps dans le système scolaire et retarder l’entrée en union et la parentalité. L’instabilité économique peut ainsi indirectement jouer sur les naissances en modifiant l’entrée en union, en raison notamment de la moindre « attractivité » des hommes dont la position professionnelle est instable. Jorik Vergauwen, Karel Neels et Jonas Wood ([48]) montrent que « pour les hommes, ne pas avoir d’emploi réduit la probabilité d’entrée en union cohabitante quel que soit le niveau d’études considéré ». Or, dans un contexte où la majorité des naissances intervient au sein d’une union stable, ce frein à la formation du couple constitue un canal central par lequel la précarité professionnelle se traduit, en aval, par une baisse de la fécondité.

c. Le coût de la garde : un frein croissant aux projets de parentalité

Après les contraintes liées au logement et à la précarité professionnelle, le coût des modes de garde des jeunes enfants constitue un troisième frein économique majeur à la natalité, fréquemment cité par les familles comme un obstacle concret à la réalisation de leurs projets parentaux. La question du coût de la garde s’impose désormais dès la phase de projection familiale, et non plus seulement après la naissance du premier enfant. Le coût des modes de garde n’est pas perçu comme une dépense transitoire mais pèse sur les ménages du fait des montants élevés, de la forte illisibilité des aides et de l’incertitude persistante quant au reste à charge réel.

i. Des modalités de garde coûteuses et de plus en plus difficiles à anticiper

Les différents modes de garde accessibles aux familles, crèches, assistantes maternelles, garde à domicile, présentent des niveaux de coût très hétérogènes mais globalement élevés. Les coûts horaires de la garde d’enfant en France constituent une charge financière non négligeable pour les familles. En 2024, le salaire horaire net moyen pour une assistante maternelle s’élevait à environ 4,07 euros par heure et par enfant, et à 10,81 euros par heure pour une garde à domicile, sans compter les frais annexes de repas ou de congés payés. Ces coûts ont augmenté avec le temps, rendant la garde formelle de plus en plus coûteuse, y compris après prise en compte des aides publiques ou des dispositifs fiscaux.

À cette réalité financière s’ajoute une forte incertitude quant au reste à charge effectif, en particulier pour les modes de garde individuels. Si les calculs sont relativement lisibles pour l’accueil en crèche, ils deviennent nettement plus complexes pour le recours à une assistante maternelle ou à une garde à domicile, du fait de la multiplicité des paramètres pris en compte (revenus, nombre d’enfants, volume horaire, coût déclaré). L’incapacité à prévoir un budget dédié à la garde est maximale lorsque les familles sont contraintes d’utiliser plusieurs modes de gardes (accueil en crèche et garde à domicile en sortie d’établissement par exemple). Cette illisibilité complique l’anticipation budgétaire et fragilise la capacité des couples à se projeter sereinement dans un projet parental.

À titre d’exemple, le complément de libre choix du mode de garde (CMG) de la prestation d’accueil du jeune enfant, aide financière destinée à solvabiliser les familles ayant recours à une assistante maternelle, a récemment fait l’objet d’une triple réforme : depuis le 1er septembre 2025, les modalités de calcul ont évolué et les familles monoparentales peuvent désormais bénéficier du CMG jusqu’aux 12 ans de l’enfant, au lieu de 6 ans précédemment. Par ailleurs, depuis le 1er décembre 2025, en cas de résidence alternée de l’enfant, chaque parent peut bénéficier du CMG, sous réserve du respect de certaines conditions. Cette réforme poursuivait deux objectifs : mieux répondre aux besoins des familles en prenant davantage en compte leurs ressources, leur composition et le volume horaire de garde, et rapprocher le coût de l’accueil individuel de celui de l’accueil collectif, le recours à une assistante maternelle étant jusqu’alors nettement plus onéreux pour certaines familles. Si ces ajustements vont dans le sens d’une plus grande équité, ils contribuent néanmoins, à court terme, à renforcer le sentiment d’instabilité et de complexité du système (cf. infra partie II).

ii. Un reste à charge particulièrement dissuasif pour les familles à revenus intermédiaires

Les données issues de l’enquête menée en 2024 par l’Union nationale des associations familiales (UNAF) auprès de 600 parents d’enfants âgés de 0 à 3 ans mettent en évidence l’ampleur des arbitrages imposés par le coût de la garde. Les résultats sont préoccupants, tant pour le budget des familles que pour l’emploi des femmes et l’égalité professionnelle.

Ainsi, 67 % des parents déclarent que le coût de l’accueil de leur enfant constitue une préoccupation importante dans leur budget familial et 51 % indiquent avoir réduit le nombre d’heures de garde afin de limiter les dépenses. Plus préoccupant encore, plus d’un tiers des parents interrogés déclarent que le coût actuel du mode d’accueil les contraint à différer ou à renoncer à une autre naissance ou adoption. Ces chiffres confirment que les frais de garde, et l’incapacité à les anticiper, constituent bien un frein direct à la réalisation des projets familiaux.

Cette pression financière est renforcée par l’évolution des barèmes de participation parentale. D’après l’UNAF, la hausse des barèmes de participation des parents pour la garde en crèche entre 2010 et 2022, cumulée à l’inflation, a conduit à une augmentation nette des dépenses d’environ 342 euros par an pour une famille proche du niveau de vie médian, soit l’équivalent d’un mois complet de garde supplémentaire par an. Cette dynamique pénalise particulièrement les classes moyennes, qui ne bénéficient ni des aides maximales ni de marges financières suffisantes pour absorber durablement ces surcoûts.

Les témoignages recueillis dans le cadre de la consultation citoyenne illustrent concrètement cette réalité budgétaire : « À l’approche de la trentaine, mes amis commencent à avoir des enfants. Lorsque je vois que pour 4 jours/semaine et avec les aides comptées, ils payent plus de 500 euros par mois dans la garde crèche, je me dis que cela peut être dissuasif pour de jeunes couples. »

Un autre participant souligne également cette réalité : « Le coût de la garde ampute très fortement le budget, on ne peut plus rien faire à part payer les frais courants, plus de loisirs, plus d'épargne, plus rien. »

iii. Des effets directs sur l’emploi des parents et sur la décision d’avoir un autre enfant

Lorsque le coût de la garde atteint un niveau tel que le retour ou le maintien dans l’emploi devient peu rentable, les familles sont conduites à effectuer des arbitrages. Certains parents renoncent ainsi à travailler à plein temps ou à reprendre une activité à plein temps car le coût de la garde réduit fortement les bénéfices économiques du travail, voire les annule.

Les coûts élevés amènent plus particulièrement les mères à réduire leur temps de travail afin de limiter les dépenses de garde. Cette stratégie, bien que rationnelle à court terme, engendre un double effet négatif : une perte de revenus immédiate pour le foyer et une pression accrue sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie familiale. À moyen et long terme, ces renoncements pèsent sur les trajectoires professionnelles féminines et contribuent à dissuader certains couples d’avoir un premier enfant ou, plus fréquemment encore, un deuxième enfant.

Cette logique est explicitement formulée par plusieurs contributions citoyennes : « Le mode de garde est aussi un problème non négligeable : il n'est pas normal que garder son enfant soit plus intéressant financièrement parlant que de travailler, si tant est qu'on ait le choix car trouver un mode de garde peut s'avérer très compliqué. » De la même façon, un autre témoignage souligne que « les dispositifs de garde restent largement inadaptés : les places en crèche sont rares, les horaires peu flexibles et les coûts très élevés. Malgré les aides existantes, le coût de la garde représente aujourd’hui près d’un cinquième de nos revenus. »

Ainsi, le coût des modes de garde apparaît non seulement comme un facteur de renoncement ou de report des naissances, mais aussi comme un mécanisme indirect de sortie du marché du travail, renforçant l’insécurité économique des ménages et alimentant, en retour, la baisse de la natalité.

Pris dans leur ensemble, le coût du logement, l’instabilité des trajectoires professionnelles et le renchérissement des modes de garde sont des contraintes économiques puissantes, susceptibles de différer ou d’empêcher la réalisation des projets parentaux. Ces coûts, qu’ils soient effectifs ou anticipés, interviennent très en amont de la décision d’avoir un enfant et pèsent sur les premières années de la vie de l’enfant, moment où les arbitrages les plus contraints.

L’analyse conduite par la mission d’information met en évidence que ces contraintes économiques affectent de manière différenciée les ménages selon leur position sociale. À cet égard, les classes moyennes doivent faire l’objet d’une attention particulière : elles ne bénéficient ni des dispositifs les plus ciblés en direction des ménages modestes, ni d’une capacité d’épargne suffisante pour absorber durablement l’ensemble des coûts liés à l’accueil d’un enfant. Elles cumulent un coût du logement élevé, notamment dans les grandes agglomérations, un reste à charge substantiel pour les modes de garde du fait de dispositifs d’aide moins généreux que pour les ménages modestes, l’absence de plein effet du quotient familial, les difficultés liées à la conciliation travail-famille et une exposition accrue à une forme d’insécurité perçue, liée au coût de la vie et à un sentiment général d’incertitude sur l’avenir.

Plus largement, l’importance des facteurs économiques dans la réalisation du désir d’enfant invite les pouvoirs publics à porter une attention particulière à la levée des contraintes conduisant à l’empêchement de ce désir. L’enquête du HCFEA précitée montre ainsi que « les personnes qui déclarent que leur situation matérielle actuelle leur permettrait de devenir parent ou d’avoir un autre enfant attribuent [à l’importance de devenir parent] une note supérieure à celles qui déclarent que ce n’est pas le cas pour elles (+ 0,4 point) ». Ce constat souligne le rôle central joué par les conditions matérielles dans la capacité des ménages à transformer une aspiration en un projet effectif.

Ces contraintes économiques doivent être appréhendées avec les arbitrages qu’elles imposent dans les trajectoires individuelles et professionnelles. Lorsque l’arrivée d’un enfant se traduit par une fragilisation financière durable, le coût de la parentalité ne se limite plus à une question budgétaire, il engage aussi des choix en matière de carrière professionnelle. L’analyse des facteurs économiques de la baisse de la natalité appelle ainsi à être prolongée par l’examen de l’arbitrage contraint entre carrière et parentalité, qui constitue aujourd’hui un déterminant central des décisions de fécondité.

2. L’arbitrage contraint entre carrière et parentalité : une cause importante de la baisse de la natalité

La conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle est aujourd’hui reconnue comme un déterminant central des décisions de procréation. Dans un contexte social et économique où la norme de réussite s’établit de plus en plus autour de la réalisation professionnelle, le souhait d’une carrière pleine et continue se heurte fréquemment à la réalité des trajectoires familiales. Cette tension affecte en premier lieu les femmes, pour lesquelles la crainte d’une difficulté à articuler carrière et parentalité constitue un sujet de préoccupation croissante. Dans de nombreux secteurs, la pression associée à l’exigence d’une disponibilité constante, aux horaires rigides ou incompatibles avec les obligations familiales, ainsi que la crainte de voir sa carrière professionnelle compromise pèsent sur la décision d’avoir un enfant ou d’agrandir sa famille.

Cette problématique concerne une large majorité de la population active puisque 74 % des hommes et 68 % des femmes âgées de 20 à 65 ans sont en emploi.

Les témoignages issus de la consultation citoyenne confirment ce ressenti, en donnant à voir des expériences professionnelles marquées par une fragilisation durable des carrières à l’issue des congés de maternité. Ainsi, une participante indique : « En tant que femme, à chaque retour de congé maternité, j'ai eu de mauvaises surprises de réorganisation en ma défaveur (“bah oui tu n'étais pas là !”). Les carrières des femmes sont ralenties, il ne faut surtout pas partir plus de 4 mois en congé mat' sinon on vous oublie. Se mettre à 80 % ou demander plus de télétravail pour mieux s'organiser est considéré comme un désengagement de la part de son manager. » La parentalité, et en particulier la maternité, demeure perçue comme un manque de disponibilité incompatible avec les normes implicites de performance et d’engagement professionnel.

Ces constats sont corroborés par les travaux de l’INED, qui mettent en évidence l’ampleur des tensions ressenties entre sphère professionnelle et vie personnelle. Une étude menée en octobre 2025 ([49]) montre que le stress ou la fatigue liés au travail débordent très largement sur la vie privée : 78 % des hommes en emploi âgés de 20 à 65 ans et 85 % des femmes déclarent que la fatigue liée au travail affecte parfois, souvent ou toujours leur vie personnelle. Ce phénomène d’épuisement contribue à dégrader les conditions dans lesquelles un projet parental peut être envisagé.

a. L’allongement des études des femmes a un impact sur la natalité

Un des facteurs essentiels de cette dynamique est l’élévation du niveau de diplôme des femmes et la transformation de leurs aspirations professionnelles. Les femmes des générations les plus jeunes sont nettement plus diplômées que leurs homologues masculins : parmi les personnes âgées de 25 à 34 ans, 56 % des femmes détiennent un diplôme de l’enseignement supérieur, contre 48 % des hommes. Par ailleurs, les femmes de ces générations sont moins souvent sans diplôme ou faiblement qualifiées que les hommes du même âge. Cette progression du niveau d’éducation se reflète également dans la part de population active hautement qualifiée. En 2024, 30,6 % des femmes âgées de 25 à 64 ans possèdent un diplôme supérieur ou égal à bac + 3, contre 26,5 % des hommes, confirmant une tendance durable à la féminisation des niveaux de qualification élevés ([50]).

Cette transformation a des implications sur les trajectoires de vie. Comme l’a souligné M. Stéphane Carcillo lors de son audition : « La norme et les aspirations des femmes leur font préférer la carrière aux enfants, parce que leur niveau d’éducation a fortement augmenté. Les jeunes femmes de la dernière génération sont plus éduquées que les jeunes hommes […]. Plus éduquées, les jeunes femmes ont des aspirations professionnelles nettement plus fortes ([51]). » Ce constat est partagé par M. Alain Villemeur, directeur scientifique de la chaire universitaire « Transitions démographiques, transitions économiques », qui rappelle que « les femmes diplômées de l’enseignement supérieur sont désormais plus nombreuses que les hommes. C’est un bouleversement qui fait que les femmes portent une attention plus grande à leur carrière professionnelle et ont une moindre disposition à la sacrifier ([52]). »

Les contributions citoyennes recueillies par la mission d’information montrent que l’arbitrage entre carrière et maternité est désormais largement intériorisé par les femmes elles-mêmes, qui anticipent les effets négatifs d’une naissance sur leur trajectoire professionnelle. L’une d’entre elles témoigne ainsi : « Je suis une femme qui a voulu faire des études et avoir une carrière. Cela a impacté mon choix en matière de parentalité. Je sais que lorsque j'aurai des enfants, ma carrière ralentira considérablement. » Ce témoignage illustre une évolution préoccupante des normes sociales : l’arbitrage ne se joue plus seulement au moment de la naissance, mais bien en amont, au stade même de la construction du projet de vie. La maternité n’est plus perçue comme une composante naturellement intégrée au parcours professionnel, mais comme un événement susceptible d’en compromettre la continuité. Cette anticipation contribue au report des naissances, voire au renoncement à certains projets parentaux.

L’élévation du niveau d’instruction et l’importance accordée à la réalisation professionnelle s’insèrent dans un cadre social élargi où la reconnaissance professionnelle tend à l’emporter sur la reconnaissance familiale. Comme l’indique Mme Agathe Lecaron, animatrice de l’émission « La Maison des maternelles » auditionnée par la mission d’information : « Aujourd’hui, il est certain que l’on valorise davantage la femme qui travaille que la femme qui a des enfants ([53]). » Cette évolution de la hiérarchie implicite des formes de reconnaissance sociale participe à la recomposition des priorités individuelles.

En pratique, cette dynamique se traduit par un renversement des priorités temporelles : pour de nombreuses femmes, la maternité devient un événement programmé au sein d’une trajectoire professionnelle, soumis à des impératifs d’opportunité, de promotion ou de sécurisation de carrière.

b. Les obstacles organisationnels à la conciliation entre vie personnelle et vie professionnelle

Au-delà des aspirations individuelles, ce sont des obstacles structurels dans l’organisation du travail et la culture d’entreprise qui freinent l’engagement dans un projet parental.

L’entrée dans la parentalité, en particulier la maternité, demeure souvent associée à un ralentissement de la carrière. Comme l’exprime la députée Pascale Martin, co-rapporteure du rapport sur la santé mentale des femmes ([54]), lors de son audition, « on sait que les carrières des femmes sont de moins bonne qualité à partir du moment où elles font des enfants ([55]) ». Ce constat se retrouve dans de nombreux secteurs : Mme Emmanuelle Germani, vice-présidente de l’association nationale des directeurs des ressources humaines (ANDRH), observait pendant son audition que la parentalité se traduit par « un ralentissement de carrière, des arbitrages subis par les femmes, une moindre reconnaissance pour les pères investis et un déséquilibre durable dans la répartition des responsabilités professionnelles et familiales – c’est une constante dans toutes les entreprises ([56]) ».

Cette situation menace les projets familiaux puisqu’elle place les futurs parents devant un arbitrage contraint entre sécurité professionnelle et équilibre familial. Pour reprendre les termes de Mme Emmanuelle Germani, « tant que les Français et les Françaises se sentiront contraints de choisir entre sécurité professionnelle et équilibre familial, ils reporteront leur projet de famille, voire y renonceront ([57]) ».

La difficulté de concilier vie professionnelle et vie familiale ne se limite pas aux trajectoires qualifiées. Dans les emplois où les conditions de travail sont pénibles et les horaires rigides, les contraintes s’ajoutent aux charges domestiques et parentales. La députée Pascale Martin soulignait pendant son audition que « cet épuisement est lié au fait que le travail est encore très pénible dans de nombreux secteurs… leurs horaires de travail ne sont absolument pas adaptés à une vie sereine […] Si l’on ajoute à cela le faible niveau de leur salaire, ces femmes se disent qu’il n’est pas possible d’avoir un autre enfant parce que les choses ne sont pas adaptées au travail ([58]). »

Les données de l’INED, issue de l’enquête précitée d’octobre 2025, montrent que la présence d’enfants dans le ménage constitue un facteur aggravant des tensions entre sphères professionnelle et personnelle. Toutes choses égales par ailleurs, les personnes sans enfant, qu’elles soient célibataires ou en couple, déclarent bien moins souvent de fortes difficultés d’articulation que les parents. Les mères seules en emploi apparaissent particulièrement exposées, ressentant davantage de contraintes que les mères en couple. Les difficultés sont particulièrement marquées lorsque les enfants sont jeunes, période durant laquelle les besoins en attention, en énergie et en disponibilité sont les plus élevés.

Certains aspects culturels au sein des organisations renforcent ces difficultés. Mme Élise de La Rochebrochard, directrice de recherche à l’INED, notait ainsi durant son audition que « nous savons déjà que l’annonce d’une grossesse peut, dans certains contextes professionnels, constituer un moment délicat du fait de ses répercussions potentielles sur la carrière ([59]) ». Cette appréhension est accentuée dans le cadre de parcours de procréation médicalement assistée, qui peuvent être perçus comme des étapes sensibles à exposer dans le milieu professionnel.

Les témoignages de la consultation citoyenne illustrent concrètement ces mécanismes, en soulignant l’impact durable des congés de maternité et des aménagements du temps de travail sur la reconnaissance professionnelle. Le recours au temps partiel, par exemple, souvent présenté comme une solution de conciliation, peut être perçu comme un signal négatif en matière d’engagement, ce qui contribue à dissuader les femmes d’y recourir ou à en anticiper les conséquences défavorables.

Par ailleurs, la difficulté ne s’arrête pas à la décision d’avoir un enfant : la reprise d’activité après une naissance constitue une période particulièrement critique, tant du point de vue professionnel que personnel. Une participante à la consultation soulignait ainsi : « En tant que femme prendre la décision de faire un enfant impacte irrémédiablement la carrière professionnelle. Lorsque la femme reprend le travail sa santé en pâtit : elle doit gérer les nuits avec un nouveau-né et son corps et son cerveau se reconstruisent pendant deux années. » Ce témoignage met en évidence une dimension souvent sous-estimée : la temporalité biologique et psychologique de la maternité demeure largement ignorée par l’organisation du travail, qui attend un retour rapide à un niveau de disponibilité et de performance inchangé. Cette inadéquation contribue à renforcer le sentiment d’incompatibilité entre maternité et exigences professionnelles.

Les résultats de l’INED mettent également en lumière le rôle déterminant des conditions concrètes d’exercice du travail dans la perception de cette incompatibilité. À caractéristiques socio-démographiques, familiales et professionnelles comparables, les horaires extensifs (40 à 44 heures hebdomadaires ou plus de 45 heures) ou atypiques (travail le week-end, de nuit, tôt le matin ou en soirée) rendent significativement plus difficile l’articulation entre vie privée et vie professionnelle. Les tensions sont sans surprise accrues lorsque la charge de travail est élevée, lorsque le travail empiète sur le temps de loisirs, ou lorsque les temps de trajet domicile-travail dépassent une heure.

Enfin, certaines pratiques organisationnelles comme la planification de réunions en dehors des horaires compatibles avec des responsabilités familiales contribuent à l’invisibilisation des charges familiales dans la vie professionnelle. Durant son audition, Mme Anne Salles, maître de conférences à Sorbonne Université, notait que, en France, les familles sont trop souvent contraintes à des adaptations personnelles pour éviter des conséquences négatives sur leur carrière : « Des réunions se tiennent à 18 heures, on n’évoque jamais ses charges de famille, on fait une croix sur tout ce qui est familial pour ne surtout pas subir des conséquences négatives sur sa carrière ([60]). » Cette « culture » très répandue dans les entreprises et les administrations de notre pays contraste avec ce qui se pratique en Allemagne, où il n’est pas considéré comme normal d’être retenu au travail en fin d’après-midi, et plus encore en Suède, où le temps passé avec les enfants est véritablement sanctuarisé.

Les contributions citoyennes mettent en lumière un sentiment d’épuisement durable lié à l’intensification du travail. Une participante indique ainsi : « J’ai un emploi de cadre extrêmement stressant avec des journées saturées et des horaires de travail à rallonge, en plus de transports longs et fastidieux matin et soir. Une hiérarchie qui tire sur la corde en permanence. Des facteurs anti-conception. » Ce témoignage illustre de manière particulièrement explicite le lien établi par les individus eux-mêmes entre conditions de travail dégradées et renoncement à un projet d’enfant.

Cette invisibilisation des contraintes familiales s’accompagne, plus largement, d’injonctions contradictoires pesant sur les mères, mises en exergue par Mme Stéphanie Chiffoleau, administratrice nationale de l’Association nationale des puéricultrices diplômées d’État (ANPDE) lors de son audition : « La société est parcourue par une contradiction. Lorsqu’on devient mère, on nous dit qu’on doit être parfaite, passer le plus de temps possible avec son enfant et lui faire acquérir des compétences extraordinaires. Toutefois, on doit continuer en parallèle à exercer son activité professionnelle et, au nom de la rentabilité, éviter de s’absenter pour emmener son enfant malade chez le pédiatre ([61]). » Ce témoignage met en lumière la coexistence de normes sociales particulièrement exigeantes, qui assignent aux femmes une responsabilité accrue dans la sphère familiale tout en maintenant des attentes professionnelles inchangées. Cette tension permanente entre l’impératif de disponibilité parentale et l’exigence de performance au travail contribue à renforcer le sentiment d’incompatibilité entre maternité et emploi. Il alimente ainsi les stratégies de report ou de limitation des projets de naissance.

Si certains efforts ont été réalisés en matière d’adaptation des horaires ou d’extension des possibilités de télétravail, ils restent insuffisants pour transformer en profondeur la réalité de la conciliation entre vie personnelle et vie professionnelle. La généralisation de telles mesures, combinée à une reconnaissance accrue des responsabilités parentales au sein du parcours professionnel, apparaît comme un levier indispensable pour soutenir les projets de naissance. Ce constat invite le législateur à suggérer des réponses politiques ambitieuses : non seulement des dispositifs d’accompagnement de la parentalité, mais aussi une transformation des pratiques professionnelles et des politiques de ressources humaines pour inscrire durablement le fait d’être parent dans les trajectoires de carrière, sans que cela ne constitue un frein aux perspectives professionnelles.

3. Des évolutions socio-culturelles qui influent sur la natalité

Au-delà des déterminants strictement économiques et des enjeux d’articulation de vie personnelle et vie professionnelle, la baisse de la natalité s’inscrit dans un ensemble de transformations socio-culturelles qui influencent les représentations de la parentalité et la capacité des individus à se projeter dans un projet familial. Ces mutations traduisent une reconfiguration des normes et des attentes qui entourent la décision d’avoir un enfant.

La parentalité s’inscrit désormais dans un univers marqué par la valorisation de l’autonomie individuelle, la recherche de l’épanouissement personnel et l’intensification de normes de toutes sortes.

Les auditions conduites par la mission et les contributions issues de la consultation citoyenne mettent en évidence une pluralité de facteurs socio-culturels qui, sans être nécessairement nouveaux, prennent aujourd’hui une acuité particulière. Il s’agit notamment de la transformation du rapport à l’épanouissement personnel, de la montée des injonctions à une parentalité dite parfaite, de l’instabilité accrue des trajectoires conjugales et de l’invisibilisation progressive des familles et des enfants dans l’espace public.

Pris isolément, ces facteurs n’expliquent pas à eux seuls la baisse de la natalité. Toutefois, leur cumul contribue à fragiliser durablement le désir d’enfant et à renforcer les logiques de report, de limitation ou de renoncement aux projets parentaux.

a. La valorisation de l’épanouissement personnel et de la réussite individuelle : un changement de paradigme aux effets ambivalents sur la natalité

i. L’affirmation d’un individu centré sur son accomplissement personnel

Les décisions de fécondité s’inscrivent aujourd’hui dans un cadre marqué par une valorisation accrue de l’épanouissement personnel et de la réussite individuelle. Comme l’a analysé le Dr Serge Hefez lors de son audition, « notre société, autrefois constituée de groupes et de règles, est désormais beaucoup plus centrée sur les individus et leur épanouissement personnel. L’individu classique se définissait avant tout par ses appartenances ; l’individualité et l’intériorité comptaient peu. L’individu contemporain se définit plutôt par rapport à lui-même, à son désir et à son épanouissement ([62]). »

Ce basculement modifie la hiérarchie des priorités individuelles. Là où la parentalité constituait autrefois une étape socialement attendue du parcours de vie, elle est désormais mise en concurrence avec d’autres aspirations jugées tout aussi légitimes comme la réussite professionnelle, l’accomplissement personnel ou les loisirs.

Si les statistiques ne permettent pas de quantifier cette évolution des représentations, ses effets sont néanmoins perceptibles. M. Stéphane Carcillo soulignait ainsi que « les statistiques ne mesurent pas l’évolution des attitudes envers l’épanouissement personnel et la vie familiale. On observe toutefois une acceptation croissante par la société de l’absence d’enfant, une importance accrue accordée à des objectifs de vie autres que la famille et les enfants ([63]). » L’absence de parentalité apparaît ainsi de moins en moins comme une situation marginale, et de plus en plus comme une option de vie socialement reconnue.

Les contributions issues de la consultation citoyenne font écho à ce diagnostic. L’une d’elles relevait qu’« on nous matraque de développement personnel, d'épanouissement, de penser à soi », dénonçant la diffusion d’un discours qui valorise la réalisation individuelle au détriment d’engagements perçus comme contraignants.

ii. Une parentalité de plus en plus perçue comme une entrave à l’épanouissement

Dans ce contexte, la parentalité tend à être présentée, dans certains discours, comme potentiellement incompatible avec le désir d’épanouissement personnel. Les enfants sont alors associés à des contraintes de temps ou de liberté, susceptibles de freiner la réalisation de soi. Cette tension est analysée par M. Olivier Rey, qui observe que « par les soins qu’ils réclament et les soucis qu’ils donnent, les enfants diminuent le temps et l’énergie disponibles pour ce qu’on appelle aujourd’hui l’épanouissement personnel ([64]) ». Ce positionnement est également présent dans les témoignages recueillis dans le cadre de la contribution citoyenne, « la relation de couple est vécue comme une contrainte à son épanouissement personnel et l'arrivée d'un enfant comme une privation de liberté ».

Cette perception est particulièrement marquée chez les jeunes adultes sans enfant. L’incompatibilité entre parentalité et épanouissement personnel est ainsi explicitement mentionnée par 9 % des répondants à la consultation citoyenne. Ce groupe se compose majoritairement de personnes sans enfant, en couple ou célibataires, âgées de 25 à 34 ans et disposant de revenus moyens ou élevés. Cette donnée suggère que le renoncement ou le report du projet parental ne relève pas uniquement de contraintes matérielles, mais aussi d’arbitrages symboliques.

Plus largement, un certain discours social, particulièrement présent chez les jeunes générations – mais que l’on a aussi tendance à leur attribuer un peu trop systématiquement – tend à dépeindre la parentalité sous un jour négatif. Celle-ci serait source de fatigue, de charge mentale et de renoncements. Une telle représentation peut alimenter une interrogation sur l’intérêt de devenir parent, alors même que les couples déjà parents expriment leur joie d’avoir des enfants. À ce titre, un témoignage de la consultation citoyenne indiquait : « c'est surtout de la joie, alors que les jeunes semblent ne percevoir que le côté difficile de la parentalité », soulignant le décalage entre l’expérience vécue des parents et l’image parfois anticipée par ceux qui ne le sont pas.

iii. Une parentalité toujours porteuse d’épanouissement, mais concurrencée dans les représentations

Pour autant, la parentalité n’a pas disparu comme source d’épanouissement personnel. Ce discours demeure fortement présent chez les personnes déjà parents, comme en témoignent les contributions citoyennes : « Avoir des enfants, c'est vraiment super. C'est un épanouissement personnel qui nous tire vers le haut. »

Cette ambivalence se retrouve également dans les travaux empiriques. L’enquête de terrain menée par Toluna Harris Interactive pour le compte du Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) met en évidence un profil de personnes sans enfant exprimant un désir de parentalité fondé précisément sur une recherche d’épanouissement personnel. Mme Hélène Périvier, la présidente du HCFEA, qui commentait ces résultats lors de son audition, soulignait que « le troisième profil met en avant l’épanouissement que constitue la parentalité. Les bonnes raisons d’avoir des enfants, pour ces personnes, ne sont pas d’ordre conformiste, mais intimes : elles évoquent le bonheur d’être en famille, le bonheur d’élever un enfant, la joie que cela procure. Il s’agit donc d’un épanouissement individuel, indépendant des considérations sociales ([65]). »

Cette coexistence de représentations contradictoires renvoie à une tension plus profonde, analysée par le Dr Serge Hefez à partir des travaux du sociologue Alain Ehrenberg. Celui-ci décrit « l’angoisse qui naît, chez les individus contemporains, de l’injonction permanente à choisir d’être soi, à se créer ([66]) », soulignant le paradoxe d’individus à la fois en quête de liens affectifs et sommés de remettre en question toute forme d’attachement durable. « Ce paradoxe travaille les couples, la façon dont ils se constituent et dont ils se projettent autour du désir d’enfant », et contribue à fragiliser les projets parentaux.

Ainsi, le changement de paradigme lié à la valorisation de l’épanouissement personnel ne conduit pas mécaniquement à un rejet de la parentalité, mais il en transforme les conditions de désirabilité. Lorsque la parentalité est perçue comme incompatible avec la réalisation de soi, elle tend à être différée ou limitée. À l’inverse, lorsqu’elle est reconnue et soutenue comme une forme légitime d’épanouissement individuel, elle peut redevenir un moteur du désir d’enfant.

Dans cette perspective, les politiques publiques ont un rôle déterminant à jouer en contribuant à restaurer une représentation de la parentalité compatible avec l’affirmation de soi et source d’accomplissement personnel.

b. L’injonction à la parentalité parfaite : un facteur de dissuasion et de renoncement aux projets parentaux

i. Une pression normative croissante pesant sur les futurs parents

Les décisions de fécondité sont également influencées par un environnement normatif de plus en plus exigeant à l’égard des parents. De nombreux travaux et témoignages convergent pour souligner l’émergence d’une injonction à la parentalité dite « parfaite », qui transforme l’arrivée d’un enfant en un projet de perfection éducative.

Cette évolution s’inscrit dans une transformation plus large du rapport au désir d’enfant. Lors de son audition, le Dr Serge Hefez soulignait ainsi que : « Autrefois considéré comme allant de soi, ce désir est désormais fragile et soumis à des conditions subjectives : on veut se sentir suffisamment stable psychiquement, penser qu’on s’est construit soi-même et qu’on sera un parent à la hauteur ([67]). » Le projet parental tend ainsi à être conditionné à un idéal de maturité personnelle, qui élève fortement le seuil d’entrée dans la parentalité.

Cette pression s’exerce dès l’amont du projet parental. La crainte de mal faire, de ne pas répondre aux normes implicites de la bonne parentalité, et d’être exposé au jugement des proches, peut constituer un facteur de doute, voire de renoncement. Lorsque les conditions d’accueil d’un enfant ne sont pas perçues comme optimales, un sentiment de culpabilité peut émerger et conduire à différer ou à abandonner, le projet de naissance.

Les contributions issues de la consultation citoyenne confirment cette analyse. L’une d’elles évoque ainsi « une injonction permanente à être des parents parfaits (tout en donnant des conseils nuls comme la “bienveillance” à outrance) qui fait culpabiliser dès qu'on constate nos limites ». Ainsi, alors même que les parents sont encouragés à adopter des pratiques éducatives idéalisées, toute difficulté rencontrée est interprétée comme un échec personnel, renforçant un sentiment d’insuffisance dans sa capacité à être parent.

Cette dynamique nourrit une anxiété parentale anticipée. Le Dr Serge Hefez indiquait lors de son audition que : « les injonctions à être un bon parent ne cessent de s’intensifier. La peur de ne pas l’être découle notamment d’une forte pression normative, visible dans les débats permanents à la radio et à la télévision sur ce qu’est une bonne éducation, une éducation positive, etc., etc. Elle se nourrit de la crainte de l’échec éducatif, que l’enfant soit malheureux, insuffisamment épanoui et protégé ([68]) ». Cette peur projetée, antérieure même à la naissance, fragilise le désir d’enfant en installant l’idée que la parentalité comporte un risque moral.

Cette anxiété est renforcée par la multiplication de discours normatifs, parfois contradictoires, sur ce que devrait être une parentalité réussie. Mme Agathe Lecaron soulignait ainsi durant son audition : « Les injonctions en matière de parentalité sont très contradictoires : un jour on explique aux parents qu’ils doivent pratiquer l’éducation positive, le lendemain qu’il faut savoir punir les enfants ([69]). »

Face à cette inflation de prescriptions, la parentalité apparaît moins comme une expérience personnelle que comme un idéal difficilement atteignable. Or, comme le rappelle également Agathe Lecaron : « En vérité, il n’existe pas de parents parfaits, seulement des situations complexes et singulières qui feront la complexité et la singularité de ces enfants devenus adultes, et du monde qui les entoure ([70]). » Cette approche réaliste peine toutefois à s’imposer dans l’espace public, laissant place à des normes implicites contraignantes.

ii. Le rôle amplificateur des réseaux sociaux et des représentations médiatiques

Cette injonction à la perfection parentale est fortement amplifiée par les médias et, de manière croissante, par les réseaux sociaux, qui diffusent des images idéales ou normatives de la maternité et de la vie familiale.

Mme Stéphanie Chiffoleau, administratrice nationale de l’Association nationale des puéricultrices diplômées d’État (ANPDE), observe ainsi que « les réseaux sociaux véhiculent des images de familles et d’enfants supposément parfaits, ce qui renforce le stress des parents ([71]) ».

Les témoignages citoyens soulignent également les effets de la circulation massive de conseils. L’un d’eux indique ainsi que « sur les réseaux sociaux, des influenceurs n'étant pas professionnels de santé donnent des conseils en parentalité qui épuisent les parents et insécurisent les enfants ». Cet afflux de recommandations parfois contradictoires ou déconnectées des réalités familiales contribue à créer un climat d’incertitude permanente chez les parents.

Mme Agathe Lecaron décrit de manière convergente le rôle joué par certaines figures de l’influence parentale : « les mamans influenceuses offrent une image totalement idéalisée de la parentalité. Dans leurs contenus, la dépression post-partum ou la prise de poids sont des sujets tabous. Et les femmes qui se persuadent que ces influenceuses décrivent au plus juste la réalité de la maternité déchantent lorsqu’elles sont confrontées aux difficultés de la vie de mère ([72]). »

À cette idéalisation s’ajoute un modèle implicite du « parent total », régulièrement dénoncé dans les contributions citoyennes. Un témoignage recueilli dans le cadre de la consultation citoyenne souligne ainsi la nécessité de « déconstruire le mythe du parent parfait qui travaille, fait du sport, s'occupe des enfants et de lui ». Ce modèle irréaliste, qui cumule réussite professionnelle, épanouissement personnel et disponibilité parentale absolue fixe un horizon inaccessible pour la majorité des familles, ce qui contribue à dissuader l’engagement dans un projet parental perçu comme trop exigeant.

iii. Une pression sociale qui pèse sur le désir d’enfant et l’agrandissement des familles

Les professionnels de santé et de la petite enfance constatent les effets concrets de cette pression normative sur le désir d’enfant. Mme Caroline Combot, présidente de l’Organisation nationale syndicale des sages-femmes (ONSSF), soulignait pendant son audition que « les couples et les futures mères ressentent une pression énorme pour tout réussir parfaitement. Or la peur et le stress ne contribuent pas à encourager le désir d’enfant ([73]) ». Elle observe également que « beaucoup de femmes sont très inquiètes lorsqu’elles arrivent en consultation. Elles ont le sentiment qu’elles risquent de mal faire ou de passer à côté de quelque chose d’essentiel […] Cela génère du stress, de la culpabilité et un sentiment d’insécurité qui ne favorisent ni le désir d’enfant ni une parentalité sereine. »

Au-delà de la décision d’avoir un premier enfant, cette injonction à la perfection peut également freiner l’agrandissement de la famille. Le sentiment de ne pas avoir été à la hauteur pour un premier enfant, ou d’avoir vécu la parentalité comme une expérience trop éprouvante, peut conduire à renoncer à une nouvelle naissance.

Comme le souligne Mme Albane Gaillot, co-directrice du Mouvement français pour le planning familial : « Nous voyons plutôt se répandre le modèle de la mère parfaite, qui est aussi inquiétant : en plus de l’injonction faite à la femme d’être une mère, elle doit être une mère parfaite ([74]). » Cette double injonction contribue à transformer la parentalité en une épreuve de conformité sociale, susceptible de décourager durablement les projets familiaux.

L’injonction contemporaine à la parentalité parfaite contribue indirectement à la baisse de la natalité. En instillant la peur de l’erreur et du jugement social, elle fragilise le désir d’enfant avant la naissance et pèse sur les décisions d’agrandissement des familles après un premier enfant.

Cette situation appelle à une évolution des représentations collectives de la parentalité, fondée sur la reconnaissance des ajustements inhérents à toute expérience parentale. À défaut, la parentalité risque de continuer à être perçue par certains comme une exigence difficilement atteignable.

c. La crise de la conjugalité et la progression de la solitude

Les transformations contemporaines des unions constituent un autre facteur explicatif de la baisse de la fécondité. Si le recul du mariage ne saurait être assimilé mécaniquement à une fragilisation des liens conjugaux, l’augmentation des séparations et la moindre durée moyenne des unions modifient les conditions dans lesquelles s’élaborent les projets parentaux. La parentalité, et plus encore l’agrandissement de la famille, repose en effet sur une capacité à se projeter dans le temps long, qui suppose un minimum de stabilité affective.

En France, les données de l’INSEE mettent en évidence une instabilité conjugale durablement élevée. Sur le long terme, près d’un mariage sur deux se termine par un divorce, cette proportion étant relativement stable depuis le début des années 2010. Sur les dernières années, les données de l’INSEE font état d’un nombre de divorces prononcé compris entre 120 000 et 130 000.

Ménages, couples et familles – 1990-2022

« En 2022, les personnes d’âge actif vivent moins souvent en couple qu’en 1990 car les unions sont moins précoces et plus fragiles. À l’inverse, les seniors, et notamment les femmes, vivent davantage en couple que par le passé à des âges avancés, l’augmentation de l’espérance de vie ayant entraîné un recul du veuvage. En 2022, les femmes sont plus souvent en couple que les hommes avant l’âge de 40 ans ; c’est l’inverse aux âges plus élevés. […]

« En 2022, 18 % des personnes vivant dans un logement ordinaire font partie d’un ménage composé d’une seule personne et 42 % appartiennent à un ménage composé uniquement d’un couple avec enfant(s).

« En trente ans, la taille des ménages a diminué, passant de 2,6 personnes en moyenne en 1990 à 2,1 en 2022.

« La part des ménages composés uniquement d’un couple, avec ou sans enfant, est passée de 60 % en 1990 à 48 % en 2022. Ce recul est dû aux ménages constitués d’un couple avec enfant(s), dont la part est passée de 36 % en 1990 à 23 % en 2022. En contrepartie, la part des ménages constitués d’une seule personne s’est fortement accrue : 27 % des ménages en 1990, contre 39 % en 2022. La part des ménages composés uniquement d’une famille monoparentale a également augmenté de 7 % à 9 %. Plus généralement, la part des ménages comportant au moins un enfant mineur a diminué, passant de 35 % en 1990 à 26 % en 2022. […]

« En 2022, on compte 7,9 millions de familles avec au moins un enfant mineur au domicile. 67 % des enfants mineurs vivent dans une famille “traditionnelle”, 22 % dans une famille monoparentale et 10 % dans une famille recomposée. Les enfants des familles monoparentales vivent plus souvent avec leur mère (83 %). […]

« La part des familles monoparentales avec enfants mineurs a doublé depuis 1990, passant de 12 % à 22 % en 2011 et 25 % en 2022. Celle des familles recomposées est stable depuis 1999 (9 %). »

Source : « Ménages, couples et familles », INSEE Références, paru le 18/11/2025.

Au-delà des divorces, l’instabilité concerne de manière croissante les unions non mariées, aujourd’hui majoritaires parmi les premières mises en couple. Les enquêtes de l’INSEE et de l’INED montrent que les unions libres, si elles sont plus fréquentes, sont aussi plus exposées aux séparations précoces, notamment dans les premières années de vie commune. Or ces premières années constituent précisément la période où se prennent les décisions relatives à l’entrée dans la parentalité. L’incertitude quant à la durée du couple peut ainsi conduire à différer le projet d’enfant, dans l’attente d’une relation jugée plus solide.

Comme le soulignait le Dr Serge Hefez lors de son audition, « les transformations du couple, qui n’est plus le couple marié indéfectible d’autrefois, ont également une incidence. Les familles sont marquées parce qu’Irène Théry appelle “le démariage” : le mariage n’est plus le pivot de la famille ([75]). » Il ajoutait que « les séparations conjugales sont ainsi devenues fréquentes : dans une ville comme Paris, un couple dure en moyenne trois ans. C’est peu pour mener à bien un projet d’enfant. »

Les témoignages issus de la consultation citoyenne traduisent très directement cette difficulté croissante à se projeter dans un projet parental durable. L’un d’eux souligne ainsi que : « Les mariages ne sont déjà plus dans les mœurs, les séparations sont rapides et n’ont pas besoin d’un motif valable et durable. Si une personne n’a pas ce qu’elle veut à l’instant T, elle quitte son/sa partenaire. ». Un autre participant ajoute : « Je pense que la source du problème de procréation vient d'abord de la déconstruction du couple avec une baisse de mariage et l'augmentation des divorces. »

Comme le résumait également Mme Aziliz Le Corre lors de son audition, « la croissance du célibat contribue aussi à expliquer la baisse de la natalité. Beaucoup craignent l’engagement en raison du risque de séparation et de divorce. “Rendez-vous compte, si je fais un enfant avec quelqu’un, nous serons liés toute la vie”, ai-je souvent entendu au cours de mes entretiens ([76]). » Ces contributions mettent en évidence une évolution profonde des normes relationnelles, marquée par une moindre tolérance aux compromis conjugaux et par une valorisation accrue de l’épanouissement individuel immédiat. Dans ce contexte, la relation de couple apparaît plus réversible et moins orientée vers un horizon de long terme. Or, la parentalité suppose le plus souvent une inscription dans la durée et une capacité à se projeter ensemble.

La fragilisation du couple comme institution affaiblit ainsi le socle sur lequel se construit traditionnellement la décision d’avoir un enfant. Lorsque la relation conjugale est perçue comme potentiellement transitoire, l’engagement parental peut apparaître comme un risque, voire comme un facteur de vulnérabilité personnelle et matérielle en cas de séparation, notamment pour les femmes. Cette anticipation contribue à différer l’entrée dans la parentalité et réduit, de fait, la probabilité d’agrandissement des familles.

Les travaux démographiques confirment que la situation conjugale constitue l’un des déterminants les plus puissants des intentions de fécondité.

Les travaux de l’INED montrent également une corrélation entre le fait de vivre en couple et la probabilité de souhaiter et de réaliser, un projet parental. Ainsi, 59 % des personnes sans enfant vivant en couple cohabitant déclarent souhaiter un enfant dans les trois années à venir, contre 25 % seulement des personnes seules ([77]). Cet écart illustre le rôle prégnant de la conjugalité dans la décision d’avoir un enfant. Il ne s’agit pas seulement d’une question de volonté, mais de conditions perçues comme nécessaires à l’accueil d’un enfant, comme la stabilité affective et la sécurisation des ressources matérielles. L’enfant est également perçu comme un prolongement naturel du couple et comme la résultante on ne peut plus concrète d’une histoire sentimentale. En l’absence de partenaire stable, ces conditions apparaissent difficilement réunies, ce qui conduit à différer, voire à renoncer, au projet parental.

L’instabilité conjugale affecte de manière encore plus marquée la fécondité après une première naissance. Lorsqu’une séparation intervient, la reconstitution d’un couple stable nécessite du temps, souvent incompatible avec les contraintes biologiques et sociales liées à l’âge, en particulier pour les femmes. Concrètement, toutes les personnes souhaitant un enfant après une séparation ne parviennent pas à reformer une union dans un délai permettant la réalisation du projet, ce qui contribue à la baisse de la fécondité de rang 2 et 3. Dans les deuxièmes unions, formées à des âges plus élevés que les premières, la stérilité est plus fréquemment un problème : 14 % des couples dans lesquels la femme a 35 ans ne pourront être parents, 35 % de ceux où elle a 40 ans, près de 80 % à 45 ans ([78]).

Les témoignages recueillis dans le cadre de la consultation citoyenne illustrent ces trajectoires contrariées : « Si mon couple avait été plus stable, j'aurais eu davantage d'enfants », écrit par exemple une participante.

Au-delà, il faut évoquer un phénomène de plus en plus tangible quoique plus difficilement évaluable : la montée de la solitude. Celle-ci s’est trouvée amplifiée par les confinements lors de la pandémie de Covid et, plus généralement, par la dépendance croissante des interactions sociales aux réseaux sociaux, comme si les relations entre deux personnes ne pouvaient plus être envisagées sans leur intermédiation. Paradoxalement, l’outil censé mettre en relation les personnes est également ce qui les isole, physiquement et psychiquement, les unes des autres.

Ce phénomène a des implications bien au-delà du champ du présent rapport, mais il est sans nul doute central pour la compréhension des menaces qui pèsent sur la natalité dans l’ensemble des pays développés. De nombreux experts entendus par la mission d’information l’ont mis en exergue. Certains n’hésitent pas à considérer que l’aggravation récente de la baisse du nombre de naissances est en lien direct avec la généralisation de l’usage des smartphones ([79]). Selon M. Julien Damon, professeur associé à Sciences Po, « la lutte contre l’isolement constitue un sujet clé. La solitude est, de fait, l’un des déterminants de la baisse de la fécondité. Il faut favoriser les rencontres ; j’ai même plaidé pour que les CAF organisent des bals, proposent des sites de rencontres. Cette proposition peut vous sembler cocasse, mais elle n’est pas nécessairement plus inefficace que d’autres dispositifs qui bénéficient pourtant de financements ([80]). »

d. L’invisibilisation croissante des familles et des enfants dans l’espace public : un signal préoccupant

i. Un espace public de moins en moins pensé « à hauteur d’enfant »

L’espace public est de moins en moins conçu pour accueillir les familles et les enfants, tant d’un point de vue matériel que dans ses normes implicites d’usage. Cette évolution contribue à faire de la parentalité une expérience plus contraignante et parfois disqualifiée.

L’inadaptation des structures du quotidien, notamment des transports est régulièrement soulignée. Comme l’a résumé Mme Agathe Lecaron lors de son audition : « Faire voyager un enfant plusieurs heures dans un train est un exercice difficile, qui génère souvent des tensions dans les wagons. Pourquoi la SNCF ne diffuse-t-elle pas un message pour prévenir ces tensions et en appeler à l’indulgence des passagers, en rappelant simplement qu’un enfant qui reste trois heures dans un train a besoin de bouger ([81]) ? »

Les témoignages recueillis décrivent un environnement marqué par des portiques trop étroits pour les poussettes, des couloirs inadaptés et l’absence d’espaces dédiés dans la majorité des rames, ou encore des ascenseurs durablement hors service dans certaines gares. Cette accumulation de contraintes transforme des actions du quotidien, comme se déplacer, voyager ou sortir, en épreuves logistiques et psychologiques pour les parents. Plusieurs personnes ont ainsi confié que, si elles appréciaient les transports avant d’avoir des enfants, une fois devenus parents, le voyage s’est transformé en une discipline olympique, une épreuve combinant port de charges lourdes et endurance psychologique.

Les difficultés matérielles s’inscrivent plus largement dans une organisation urbaine historiquement peu pensée pour les enfants. Comme l’a analysé Mme Corinne Luxembourg, professeure en géographie et aménagement à l'université Sorbonne Paris Nord, lors de son audition, les enfants « héritent de la ville conçue pour la voiture durant les Trente Glorieuses. Pour des raisons tenant à la sécurité routière, il est compliqué d’imaginer des enfants gambader dans la rue sans risquer de se faire renverser. Quand on mesure 1 mètre de hauteur plutôt que 1,50 mètre, on n’a pas la même visibilité, on pense que la voiture qui arrive à grande vitesse est très loin. Les dangers sont d’autant plus importants ([82]). » Cette configuration urbaine renforce la dépendance des familles à des espaces spécialisés et accentue la difficulté d’inscrire l’enfant dans les usages ordinaires de la ville.

Au-delà des infrastructures, c’est une transformation plus profonde du regard porté sur l’enfant qui se dessine. La société ne se place plus à hauteur d’enfant : l’enfant tend à être perçu comme un « mini-adulte » devant se conformer aux normes de calme et de discrétion propres au monde des adultes. Lorsqu’il n’y parvient pas, sa présence devient problématique, voire illégitime. Cette intolérance diffuse contribue à une exclusion progressive, souvent implicite, des enfants de l’espace public.

ii. La montée des logiques no kids : un phénomène encore marginal mais hautement symbolique

La visibilité croissante d’offres excluant plus ou moins implicitement les enfants dans les secteurs du tourisme, de l’hôtellerie et de la restauration cristallise ces évolutions culturelles. Elle est un sujet d’inquiétude pour de nombreuses personnes auditionnées. Mme Pascale Morinière soulignait par exemple cette tendance : « Dans une société du confort, on crée des espaces no kids, des lieux de loisirs sans enfants ([83]). »

Au-delà de l’émoi quelles peuvent parfois susciter, ces pratiques demeurent à ce stade quantitativement limitées. M. Maxime Sbaihi a rappelé pendant son audition que « la France reste un pays relativement accueillant d’un point de vue culturel pour les enfants, notamment dans l’espace public. Certes, quelques faits divers émergent dans l’actualité, avec des plaintes contre les nuisances sonores des cours d’écoles et des assistantes maternelles, mais ils sont heureusement rares ([84]). »

Toutefois, leur portée symbolique dépasse largement leur diffusion réelle. Elles traduisent et alimentent une représentation de l’enfant comme source de nuisance, de bruit ou de désordre, incompatible avec une société valorisant le confort et la tranquillité. Mme Sarah El Haïry, haute-commissaire à l’enfance, mettait en garde contre cette évolution lors de son audition : « On commence à voir des riverains s’opposer à l’installation d’aires de jeu, des écoles se retrouver au tribunal parce que leur cour fait trop de bruit selon les riverains comme si des enfants qui jouent constituaient une nuisance ! Et des signaux similaires apparaissent désormais au niveau des crèches. Je crois que ce phénomène est très révélateur, ce n’est pas une mode et cela montre que certains ne supportent plus les enfants, et par conséquent leurs parents, dans l’espace public ([85]). »

Ce mouvement suscite d’autant plus d’inquiétude qu’il pourrait s’auto-alimenter, comme l’a analysé M. Maxime Sbaihi : « Cette forme d’intolérance envers les enfants est un symptôme de la dénatalité : moins on fait d’enfants, plus on s’habitue à leur disparition et plus on devient intolérant au bruit et à la fureur des enfants ([86]). »

Les comparaisons internationales renforcent cette inquiétude. Plusieurs intervenants ont cité l’exemple de la Corée du Sud, où l’effondrement démographique s’est accompagné d’un véritable problème culturel d’acceptation des enfants dans l’espace public, contribuant à rendre la parentalité socialement invisible, voire indésirable.

iii. Invisibilisation symbolique et disqualification sociale des familles

L’invisibilisation des familles ne relève pas uniquement de l’organisation de l’espace public, elle est aussi symbolique. Mme Pascale Morinière a ainsi déploré que : « On ne parle de la famille que lorsqu’il s’agit d’évaluer combien elle coûte ou quand des faits divers la mettent en cause. On n’entend pas de message positif pour exprimer ce que les familles unies apportent à la société. On n’entend plus les propos d’Hannah Arendt, qui disait que “le miracle qui sauve le monde, c’est la naissance d’hommes nouveaux” ([87]). »

Cette invisibilisation s’accompagne de propos relatif aux enfants et aux familles souvent négatifs. Les discours publics portent fréquemment sur la précarité, la protection de l’enfance ou les violences, rarement sur une vision heureuse et désirable de la vie familiale.

Les contributions citoyennes recueillies illustrent ce ressenti : « La société est très anti enfant, personne ne les supporte dans les lieux publics transport, restaurant, hôtel », ou encore : « partout, les familles se sentent de trop : dans les restaurants, les transports, les hôtels… les enfants dérangent. On ne supporte plus le bruit, le mouvement, la vie tout simplement. La valeur de la famille s’efface peu à peu, remplacée par l’individualisme et le culte du confort. »

D’autres soulignent les mécanismes d’autocensure qui en découlent : « En excluant les enfants de certains lieux, ce sont également les parents qui en sont exclus in fine. Par ailleurs, beaucoup de parents s’autocensurent par peur de "déranger" ou parce qu’ils savent que rien n’est prévu pour l’accueil d’un enfant et que cela sera donc compliqué. »

Cette disqualification sociale se manifeste également dans des situations très concrètes du quotidien. Mme Corinne Luxembourg relevait ainsi durant son audition qu’« il existe très peu de bancs d’allaitement : il y en a quelques-uns à Lyon et à Rennes, mais ce n’est absolument pas commun dans l’espace public. Rappelez-vous le scandale fait par certains à la vue de femmes en train d’allaiter à la terrasse d’un café ([88]). » Ces réactions illustrent la difficulté persistante à reconnaître la parentalité, et en particulier la maternité, comme une réalité légitime de l’espace public.

Face à ces évolutions, plusieurs intervenants ont rappelé les enjeux juridiques sous-jacents. Jules Pasquier, président des Jeunes Démocrates soulignait ainsi durant son audition la nécessité de combattre cette forme de discrimination : « Dans un contexte où le fait d’avoir des enfants est déjà perçu comme un facteur de complexité, voire de discrimination, il est impératif de rejeter fermement ce type d’initiative dans nos politiques publiques et même d’envisager des outils juridiques pour les interdire. On ne peut se dire favorable à la natalité tout en tolérant l’essor de tendances aussi délétères. L’invisibilisation des enfants est donc bien réelle, et elle doit être combattue avec détermination ([89]). »

En droit, l’exclusion explicite des enfants de lieux ou de services ouverts au public est en effet susceptible de constituer une discrimination prohibée, notamment au regard des articles 225-1 et 225-2 du code pénal relatifs aux discriminations fondées sur l’âge.

L’ensemble de ces éléments converge vers un constat clair : l’invisibilisation croissante des enfants et des familles dans l’espace public devient un phénomène social inquiétant, comme le soulignait également Mme Aurore Berger, ministre déléguée auprès du Premier ministre, chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes et de la lutte contre les discriminations : « Les pratiques et les lieux interdits aux enfants, dits no kids, se développent ; ils ne sont pas à prendre à la légère car ils montrent que notre société tolère de moins en moins la présence des enfants. Ce phénomène accentue les difficultés liées à la parentalité si celle-ci induit non seulement un risque professionnel mais également de petite mort sociale ; il ne relève en tout cas pas de l’anecdote ([90]). »

En rendant la parentalité plus difficile à vivre, plus exposée au jugement et moins reconnue socialement, elle contribue à fragiliser le désir d’enfant et à nourrir, de manière diffuse mais durable, les dynamiques de dénatalité.

e. L’anxiété accrue : un facteur omniprésent dans les discours, au rôle réel mais mesuré dans les comportements de fécondité

i. Une montée en visibilité de l’anxiété collective, largement mobilisée pour expliquer le renoncement ou le report des projets parentaux

De nombreux interlocuteurs entendus par la mission d’information ont souligné la diffusion d’un climat anxiogène, fréquemment invoqué pour expliquer le recul des projets familiaux. Cette anxiété n’est pas nouvelle dans ses fondements ; les guerres, les crises sanitaires ou les bouleversements économiques ont en effet jalonné l’histoire contemporaine sans empêcher, par le passé, la poursuite des dynamiques de fécondité. Toutefois, la période récente se caractérise par une accumulation de sources d’inquiétude, largement relayées dans l’espace médiatique et numérique, et par leur intériorisation croissante dans les trajectoires personnelles.

Les crises successives récentes comme la pandémie de Covid-19, la guerre en Ukraine, les instabilités géopolitiques, conjuguées à la prise de conscience de plus en plus aiguë des effets du dérèglement climatique et de la chute de la biodiversité, constituent un arrière-plan permanent dans lequel s’inscrivent désormais les décisions de vie. Plusieurs personnes auditionnées ont insisté sur le caractère diffus mais persistant de cette anxiété, qui touche la capacité à se projeter dans l’avenir.

Mme Corinne Luxembourg observait ainsi durant son audition : « Je constate la progression quotidienne d’une anxiété qui tient à plusieurs critères : le réchauffement climatique, auquel la question de l’urbanisme est liée ; le caractère anxiogène de nombre de discours qui ont contribué à dégrader le rapport à l’altérité ; un sentiment de déclassement de plus en plus fréquent, qui touche les familles dans leur ensemble – alors que chacun souhaite le meilleur à ses enfants, il devient compliqué de leur prévoir un avenir ([91]). »

Cette lecture est largement partagée par les associations familiales. Mme Pascale Morinière résumait ainsi ce sentiment : « Il s’agit de la peur. Cela peut être la peur des épidémies, des guerres, l’éco-anxiété, une forte dégradation de la santé mentale, mais aussi la peur de la dépréciation de la famille, voire de la mésestime des parents ([92]). » Dans le même esprit, M. Nicolas Gavrilenko, président de l’Union des familles laïques (UFAL), soulignait durant la même audition que « les nombreuses crises financières et sanitaires que nous connaissons, les guerres, la crise climatique, ajoutent de l’anxiété à l’anxiété ([93]). »

Au-delà des facteurs objectifs, plusieurs auditions ont mis en lumière le rôle spécifique des discours contemporains, parfois perçus comme amplificateurs d’angoisse. Mme Aziliz le Corre relevait ainsi un déséquilibre croissant entre inquiétude et projection positive : « On met énormément en avant, dans les médias, la crainte liée à l’écologie, l’éco-anxiété, dont je ne nie pas l’ampleur […] Au fond, j’ai l’impression que la tension naturelle entre angoisse et espérance, qui nous pousse à continuer l’aventure de la vie, tend à se réduire, l’angoisse seule prenant le dessus ([94]). »

Cette inquiétude se cristallise fréquemment autour d’une interrogation centrale, souvent formulée par les citoyens consultés : « Quel monde allons-nous laisser à nos enfants ? ». Les contributions issues de la consultation citoyenne illustrent avec force cette préoccupation : « Mais nos enfants pourront-ils vivre avec 1 ou degré de plus sachant toutes les conséquences que ça implique ? » ; « au rythme où on va en terme d'écologie, il n'y aura peut-être même plus de planète viable dans moins de 30 ans ou du moins de très grosses difficultés en matière d'eau potable, de catastrophes naturelles sans parler du risque accru de guerre (cause écologiques et géopolitique mondiale actuelle). »

Cette anxiété apparaît particulièrement marquée chez les jeunes générations, comme en témoigne cette contribution recueillie dans le cadre de la consultation citoyenne : « Je pense que le poids de l'éco-anxiété dans la décision de ne pas avoir d'enfants est très sous-estimé pour ma génération (génération Z). C'est encore plus prégnant chez les femmes, notamment dans les milieux sociaux plutôt favorisés. L'écologie, l'avenir de notre planète, sont un enjeu énorme d'angoisse et un vecteur important dans la prise de décisions de ma génération (secteur d'emploi, produits de consommation, alimentation, loisirs, etc). J'ai autour de moi beaucoup de femmes qui ne souhaitent pas avoir d'enfants parce qu'elles n'ont pas confiance dans le mode de vie que la société est en train de leur préparer, sur le plan du climat. »

ii. Un impact réel mais limité de l’anxiété sur les intentions de fécondité, mis en évidence par les travaux statistiques

Si l’anxiété occupe une place centrale dans les discours, les travaux de recherche invitent toutefois à nuancer son rôle explicatif dans l’évolution récente de la fécondité. L’analyse conduite par Milan Bouchet-Valat et Laurent Toulemon, chercheurs à l’INED, dans l’étude « Les Français·es veulent moins d’enfants » ([95]), montre que l’inquiétude à l’égard de l’avenir est très largement partagée : près de la moitié des personnes âgées de 25 à 39 ans se déclarent « très » inquiètes, tandis que moins de 15 % se disent « pas très » ou « pas du tout » inquiètes.

Cette inquiétude a un effet mesurable sur les intentions de fécondité, mais d’ampleur modérée. Parmi les personnes de 25 à 39 ans très inquiètes des perspectives pour les générations futures, 35 % déclarent qu’il est « probablement » ou « certainement » envisagé d’avoir un enfant ou un enfant supplémentaire, contre 46 % parmi les personnes moins inquiètes. Les écarts observés en matière de descendance souhaitée demeurent également limités : les personnes très inquiètes souhaitent en moyenne 0,11 enfant de moins tandis que la très forte inquiétude liée au changement climatique est associée à une baisse de 0,08 enfant souhaité.

Ces résultats invitent à distinguer clairement la place occupée par l’anxiété dans les représentations et son poids effectif dans les comportements reproductifs. L’anxiété apparaît ainsi comme un facteur d’arrière-plan, susceptible de renforcer des hésitations ou de légitimer des choix de report ou de renoncement, mais rarement comme un déterminant autonome et décisif. Les arguments liés aux guerres, aux crises sanitaires ou à l’éco-anxiété sont fréquemment mobilisés dans les discours, sans pour autant expliquer à eux seuls la baisse observée de la fécondité.

Ainsi, l’anxiété accrue semble moins produire une rupture franche des comportements qu’alimenter un climat général de doute et de fragilisation de la projection dans l’avenir, venant s’agréger à d’autres facteurs plus structurants dans la décision d’avoir un enfant ou d’agrandir sa famille.

4. L’infertilité : un facteur quantitativement limité mais préoccupant dans la baisse de la natalité

a. Un phénomène encore marginal dans la baisse de la fécondité, mais appelé à prendre une importance croissante

L’infertilité ne constitue pas, à ce stade, un déterminant central de la baisse de la natalité en France. Son effet demeure limité au regard des grandes dynamiques structurelles déjà identifiées comme le recul de l’âge à la maternité, les contraintes économiques ou l’évolution des normes sociales. Pour autant, il s’agit d’un facteur émergent, dont l’importance pourrait s’accroître dans les années à venir.

Selon la définition de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’infertilité se caractérise par l’impossibilité pour un couple souhaitant concevoir un enfant d’y parvenir après un an de rapports sexuels non protégés. En France, elle concernerait environ 3,3 millions de personnes, soit près d’un couple sur huit à dix en âge de procréer. Ces difficultés à concevoir un enfant s’inscrivent souvent dans des parcours longs, médicalisés et psychologiquement éprouvants.

Si l’infertilité ne concerne qu’une part marginale des naissances, son impact sur la fécondité globale ne peut être totalement ignoré, en particulier dans un contexte marqué par le recul continu de l’âge au premier enfant. Lorsque l’accès à la parentalité est retardé par des difficultés médicales, ce sont non seulement les premières naissances qui sont différées, mais également les projets d’agrandissement de la famille qui sont difficiles, voire rendus impossibles. Plusieurs témoignages issus de la consultation citoyenne illustrent cette réalité : « Je n'ai pu avoir qu'un enfant suite à une infertilité, mais j'aurais souhaité en avoir plus. » « L’infertilité est une cause majeure retardant l’arrivée d’un enfant. Nous avons un enfant actuellement mais nous en aurions probablement deux ou trois si la fertilité de notre couple nous l’avait permis. »

L’effet de l’infertilité sur la descendance finale apparaît ainsi moins comme un facteur de renoncement absolu que comme un facteur de limitation, en particulier pour les naissances de rang deux ou trois.

b. Des parcours de procréation médicalement assistée lourds et inégalement accessibles, qui pèsent sur les trajectoires familiales

Lorsque l’infertilité est médicalement prise en charge, elle l’est majoritairement dans le cadre de l’assistance médicale à la procréation (AMP). Ces procédures, bien que porteuses d’espoir, sont souvent longues et difficiles à concilier avec une vie professionnelle. Elles constituent pour de nombreux couples une épreuve à la fois physique, psychologique et sociale, comme l’illustrent le parcours de Guillaume et Aurélie Bernet, reçus en audition par la mission d’information, ou encore ce témoignage issu de la consultation citoyenne : « Je suis actuellement en parcours de PMA avec mon conjoint. J’ai 33 ans et lui 35 ans. Nous essayons d’avoir un enfant depuis maintenant 5 ans, et nous sommes suivis en PMA depuis 3 ans. La cause de notre infertilité est d’origine masculine. Nous en sommes aujourd’hui à notre troisième tentative de FIV ([96]). »

Au-delà de la pénibilité des parcours, plusieurs auditions ont mis en évidence les limites de l’offre de soins. De nombreux hôpitaux ne proposent pas de prise en charge de l’AMP, les délais sont parfois longs et les taux de succès demeurent relativement faibles, ne dépassant pas 35 % selon les techniques et les profils des patients. Mme Virginie Rio, cofondatrice du collectif BAMP, soulignait ainsi que « les personnes infertiles veulent des enfants, mais en sont empêchées. Elles le sont évidemment en premier lieu en raison de leur infertilité. Mais elles en sont également empêchées par l’organisation actuelle de l’AMP en France ([97]). »

Les parcours de PMA peuvent également influer sur les projets familiaux ultérieurs. Mme Agathe Lecaron observait à cet égard que « devenir mère après un parcours de procréation médicalement assistée, éventuellement avec une fécondation in vitro, bride l’envie d’avoir un deuxième enfant ([98]) ». Ce constat est d’autant plus préoccupant que, comme elle le rappelle également, « de nombreuses femmes s’imaginent devenir mère sans difficulté à trente-cinq ans, mais se trouvent confrontées à ce problème, sinon d’infertilité, en tout cas de difficulté à procréer. »

c. Un déficit d’information, de prévention et de recherche

Les auditions ont fait ressortir un important déficit d’information sur la fertilité et son évolution avec l’âge, déficit longtemps entretenu par un tabou social, notamment autour de l’infertilité masculine. Le Dr Joëlle Belaïsch-Allart, présidente d’honneur du Collège national des gynécologues et obstétriciens français, le soulignait : « Les études pointent également l’ignorance de la chute de la natalité, qui est nette chez les femmes, encore plus chez les femmes les plus diplômées. Cette ignorance est évidente chez les hommes, aussi bien pour leurs conjointes que pour eux-mêmes. Nous recevons fréquemment des femmes en consultation qui nous expliquent qu’elles étaient prêtes à avoir des enfants au préalable, mais que leurs conjoints leur répondaient à l’époque qu’ils avaient le temps. À titre personnel, je constate que ce déni est vivace ([99]). »

Ce manque d’information concerne également les causes médicales de l’infertilité. Plusieurs contributions citoyennes évoquent des diagnostics tardifs, en particulier pour des pathologies comme l’endométriose : « J’ai dû batailler pour avoir des examens pour comprendre mon infertilité, et découvrir mon endométriose. » Or cette pathologie touche environ 10 % des femmes, et les registres de l’Agence de la biomédecine indiquent qu’un quart des femmes ayant recours à l’AMP en souffrent. D’autres facteurs féminins sont identifiés, tels que le syndrome des ovaires polykystiques, qui concerne également une femme sur dix, ainsi que diverses anomalies de l’appareil génital ou des antécédents infectieux. Chez les hommes, certaines études évoquent une baisse marquée de la concentration de spermatozoïdes, sans qu’un consensus scientifique complet ne soit encore établi.

À ces causes médicales s’ajoutent des facteurs environnementaux et comportementaux, comme le tabac, l’alcool, le surpoids, les traitements médicaux ainsi que l’exposition aux perturbateurs endocriniens, dont l’impact sur la fertilité est difficile à caractériser mais suscite de fortes inquiétudes. Un quart des cas d’infertilité demeure par ailleurs inexpliqué.

Les lacunes en matière de recherche apparaissent particulièrement préoccupantes. Selon M. Jean Rosenbaum, directeur de recherche à l’INSERM, « les travaux sur l’infertilité – et sur la santé des femmes – ont toujours été le parent pauvre de la recherche médicale. […] En France, l’Agence nationale de la recherche (ANR) n’a financé que huit études sur cette maladie entre 2015 et 2022, et en vingt ans d’existence, seuls 150 des quelque 28 000 projets qu’elle a financés ont porté sur l’infertilité, soit sept par an. Il reste beaucoup à faire ([100]). »

Face à ce constat, le rapport sur les causes d’infertilité du professeur Samir Hamamah et de Mme Salomé Berlioux ([101]), a insisté sur la nécessité de renforcer l’information dès le collège et tout au long de la vie, sur la physiologie de la reproduction, le déclin de la fertilité avec l’âge, les limites des techniques d’AMP et les facteurs de risque d’infertilité. Ils préconisent également des consultations ciblées pour détecter précocement une altération de la fertilité.

d. Des politiques publiques utiles à l’échelle individuelle, mais insuffisantes pour infléchir la tendance démographique

Le cadre juridique français a connu des évolutions notables avec la loi de bioéthique du 2 août 2021 ([102]), qui a ouvert l’AMP à toutes les femmes et élargi l’accès à l’autoconservation des gamètes. En France, quatre tentatives de fécondation in vitro sont prises en charge par l’assurance maladie, dans des limites d’âge fixées à 43 ans pour la femme. Ces avancées constituent des progrès réels mais leur portée démographique demeure limitée.

Mme Lucie Gonzalez, directrice des statistiques, de la recherche et des études de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), rappelait ainsi : « Ces politiques sont évidemment extrêmement utiles d’un point de vue individuel, mais leur impact serait assez faible sur la fécondité globale ([103]) » ; un constat que partagea le professeur Jean-François Delfraissy, président du Comité consultatif national d’éthique : « La PMA est un acte médical merveilleux lorsqu’elle permet à une jeune femme ou à un couple qui n’arrive pas à avoir un enfant de procréer. Pour autant, améliorer la PMA ne suffira pas à enrayer la chute de la natalité ([104]). »

Si un plan national de lutte contre l’infertilité a été annoncé, comme l’a rappelé la ministre en charge de la santé Mme Stéphanie Rist, ces mesures relèvent avant tout d’une logique de justice sociale et de santé publique. Mme Rist a précisé pendant son audition que le sujet allait faire l’objet d’une politique dédiée : « conformément à la préconisation du rapport sur les causes de l’infertilité publié en 2022, nous mettrons en œuvre un plan national de lutte contre l’infertilité. Je le lancerai officiellement dans les prochaines semaines. Il comportera plusieurs axes relatifs à la prévention, à la recherche, à la prise en charge et à la sensibilisation ([105]). »

Ainsi, la réflexion sur l’infertilité et sur l’amélioration de l’AMP est nécessaire pour sécuriser les parcours individuels et réduire les inégalités d’accès à la parentalité. Toutefois, elle ne saurait constituer, à elle seule, une réponse à la baisse de la natalité, dont les déterminants excèdent largement le champ médical.

L’analyse des causes de la baisse de la natalité fait apparaître un constat central : le désir d’enfant n’a pas disparu, mais sa réalisation est devenue plus incertaine et plus conditionnée. Les contraintes économiques constituent souvent le premier niveau de frein, en rendant matériellement difficile l’entrée dans la parentalité ou l’agrandissement des familles. Toutefois, ces obstacles ne produisent pleinement leurs effets que parce qu’ils s’inscrivent dans un environnement socio-culturel marqué par une difficile articulation entre vie personnelle et vie professionnelle, une valorisation accrue de l’autonomie individuelle, une intensification des normes parentales, une instabilité conjugale plus forte et une reconnaissance sociale affaiblie de la parentalité et de la présence des enfants dans l’espace public. Dans ce contexte, la parentalité apparaît moins comme une étape structurante du parcours de vie que comme un projet exigeant et parfois dissuasif.

L’examen des causes appelle dès lors à une analyse de leurs conséquences, économiques et sociales. La poursuite de la baisse de la natalité a des effets sur l’équilibre des systèmes de protection sociale, la structure de la population active ou encore les moyens alloués à la scolarité.

C. Des conséquences socio-économiques majeures

1. La remise en cause des grands équilibres macroéconomiques et sociaux

La baisse durable de la natalité pourrait provoquer un choc structurel pour l’économie française. La fécondité est un déterminant macroéconomique à la fois de la soutenabilité du modèle social, de la dynamique du marché du travail et plus largement des perspectives de croissance.

Le modèle social français, fondé sur l’idée que les cotisants actuels financent les dépenses de soins et les dépenses de retraites actuelles, a été bâti sur l’hypothèse d’une natalité forte et d’une croissance démographique continue. Or cette hypothèse est aujourd’hui profondément remise en cause. La natalité constitue ainsi un enjeu clé pour la soutenabilité de notre modèle social. À travers ses effets différés et cumulatifs sur la population active, le ratio cotisants‑retraités, les finances publiques et la croissance potentielle, la dynamique démographique agit comme un amplificateur de fragilités économiques déjà existantes.

a. Une menace directe pour la soutenabilité du modèle social et du système de retraites

i. Un modèle social construit sur une dynamique démographique désormais révolue

Le système français de protection sociale, issu des compromis de l’après-Seconde Guerre mondiale, repose sur un principe de solidarité intergénérationnelle selon lequel les actifs financent, par leurs cotisations, les prestations versées aux retraités et aux assurés sociaux. Ce modèle a été conçu dans un contexte démographique et économique différent de celui qui prévaut aujourd’hui, caractérisé par une fécondité élevée, une espérance de vie à la naissance d’environ quinze ans inférieure à l’espérance de vie actuelle, une population jeune en forte croissance et une dynamique économique soutenue, qui permettait un élargissement continu de la base de cotisants.

Comme l’a rappelé M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), lors de son audition, « nous avons construit et piloté un système de retraite jusqu’à la fin des années 1990 sur la double fiction d’une démographie très favorable et d’une croissance très soutenue, alors même que ces deux dynamiques s’étaient inversées dès les années 1970 ([106]) ». Cette analyse met en lumière le décalage entre les fondements démographiques du modèle social français et les réalités contemporaines. La persistance de mécanismes conçus pour une société jeune dans un contexte de vieillissement rapide et de baisse de la natalité engendre des tensions croissantes sur les équilibres financiers du système.

Sous l’effet conjugué du vieillissement de la population et de la baisse de la fécondité, ce socle démographique s’est rapidement érodé. L’allongement de l’espérance de vie accentue mécaniquement la durée de versement des pensions et le poids des dépenses de santé, tandis que l’insuffisance du renouvellement des générations réduit la base de cotisants. Entre 1950 et 2022, l’espérance de vie à 65 ans a augmenté de 8,5 ans pour les femmes et de 7 ans pour les hommes. Même si le rythme de progression s’est ralenti depuis 2014 (entre 0,7 an et 1 an par décennie chez les femmes et entre 1,2 an et 1,4 an par décennie chez les hommes), cette tendance structurelle continue de peser fortement sur les équilibres financiers.

La baisse de la natalité agit ainsi comme un facteur de fragilisation différée : ses effets ne se manifestent pleinement qu’à long terme, lorsque des générations moins nombreuses atteignent l’âge d’activité, alors même que les générations nombreuses du baby-boom accèdent à la retraite. Cette inertie démographique rend les ajustements d’autant plus complexes qu’ils doivent être anticipés très en amont, sans possibilité de correction rapide à court terme.

ii. La dégradation rapide du ratio démographique

Les évolutions de la fécondité et de l’espérance de vie déterminent celles du rapport démographique entre les personnes en âge de travailler et les personnes âgées. Ce ratio constitue un indicateur central de la soutenabilité du système de retraites et, plus largement, de l’ensemble du modèle social. Selon le Conseil d’orientation des retraites (COR), le rapport entre les 20-64 ans et les 65 ans et plus est passé de 3,6 en 2009 à 2,6 en 2024, traduisant une mutation rapide et continue de la structure par âge de la population.

Cette tendance devrait se poursuivre jusqu’au milieu des années 2030, sous l’effet de l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du baby-boom. Au-delà, le rapport démographique continuerait de se dégrader, mais à un rythme plus modéré, pour se stabiliser à un niveau historiquement bas.

Cette évolution se traduit mécaniquement par une dégradation du ratio cotisants-retraités. Celui-ci, qui était encore de deux il y a vingt-cinq ans, se rapproche progressivement d’un ratio de un pour un, comme l’indiquait M. Renaud Villard : « Dans [le] régime général, nous comptons actuellement 1,5 cotisant pour un retraité et le ratio d’un cotisant pour un retraité devrait être atteint à l’horizon 2070 ([107]). »

Il faut souligner que ces projections reposent sur des hypothèses démographiques aujourd’hui fragilisées. Le scénario central du COR, établi en 2024, retenait une hypothèse de fécondité à 1,8 enfant par femme, niveau désormais éloigné des tendances observées, l’indice conjoncturel de fécondité étant déjà tombé à 1,6. La poursuite, voire l’accentuation, de cette baisse accroîtrait encore la pression exercée sur les équilibres du système, en réduisant davantage la base de cotisants futurs.

iii. Des déséquilibres financiers massifs à moyen et long terme

Le financement des retraites constitue le principal problème soulevé lorsque sont abordées les conséquences économiques de la baisse de la natalité. Les scénarios élaborés par le COR montrent que, même dans des hypothèses relativement favorables, les déséquilibres financiers demeurent significatifs à moyen et long terme. La sensibilité du système aux hypothèses de fécondité apparaît particulièrement marquée.

En cas de fécondité plus faible, les déficits se creusent fortement. Comme l’a indiqué M. Renaud Villard, « concrètement, pour le seul régime général, le déficit estimé à l’horizon 2050-2060, aujourd’hui évalué à 50 milliards d’euros, atteindrait environ 80 milliards en euros constants si l’indice conjoncturel de fécondité passait de 1,8 à 1,6 ([108]) ». Ces ordres de grandeur illustrent l’ampleur des ajustements potentiellement nécessaires pour préserver l’équilibre financier du système.

Au-delà des retraites, le vieillissement de la population alourdit l’ensemble des dépenses sociales, en particulier les dépenses de santé et de prise en charge de la dépendance. Comme l’a souligné M. Stéphane Carcillo, « l’accroissement de la population de plus de 65 ans alourdira le poids du système […] des dépenses de santé, qui concernent en très grande partie les plus de 60 ans ([109]) ». Avec l’âge, les pathologies deviennent plus fréquentes et plus coûteuses à traiter, dans un contexte où les progrès technologiques médicaux, s’ils améliorent la qualité des soins, contribuent également à l’augmentation des dépenses.

L’effet cumulatif de la baisse de la natalité et de l’allongement de la durée de vie conduit ainsi à une augmentation tendancielle des besoins de financement, alors même que la base de cotisants se contracte. Comme l’a résumé M. Tristan Claret-Trentelivres lors de son audition, « en l’absence de rebond de la fécondité, notre modèle social dans son ensemble se trouverait inévitablement condamné à un horizon de quelques décennies par le vieillissement accéléré de la population ([110]) ».

b. La reconfiguration du marché du travail sous l’effet du choc démographique

i. Le ralentissement démographique comme facteur de baisse du chômage

La baisse de la natalité et le vieillissement de la population produisent des effets ambivalents sur le marché du travail.

À court et moyen terme, le ralentissement, puis la stagnation de la population active contribuent mécaniquement à une diminution du chômage, indépendamment de la croissance économique. Cette évolution marque une rupture profonde avec les dynamiques observées au cours des décennies précédentes, caractérisées par une augmentation continue de la population en âge de travailler.

Évolution annuelle de la population active

(en milliers)

Source : Haut-Commissariat au à la stratégie et au plan.

La note d’Antoine Foucher pour le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan ([111]) met en évidence ce basculement démographique. Depuis 2014, l’augmentation de la population active ralentit, ce qui facilite le reflux du chômage. Depuis plus de trois ans, le taux de chômage n’a pas dépassé 7,5 %, une situation qui n’avait plus été observée depuis le tout début des années 1980. Cette évolution ne résulte pas uniquement d’une amélioration conjoncturelle du marché du travail, mais s’inscrit dans une transformation structurelle de la démographie.

Comme le soulignait M. Sylvain Grisot pendant son audition, « on ne peut pas comprendre la baisse du chômage sans regarder la bascule démographique que nous avons vécue ces dix dernières années ([112]) ». En effet, lorsque la population active cesse de croître, l’économie n’a plus besoin de créer un volume important d’emplois pour stabiliser, voire réduire, le chômage. Le ralentissement puis la stagnation démographique produisent ainsi un effet mécanique sur le chômage, en modifiant profondément les conditions d’équilibre du marché du travail.

Cette dynamique, si elle constitue un facteur de résorption du chômage, ne saurait toutefois être interprétée comme un signe de robustesse durable du marché du travail. Reposant davantage sur une contraction de l’offre de travail que sur une expansion de la demande, elle s’accompagne de déséquilibres croissants.

ii. La raréfaction de la main-d’œuvre et la généralisation des tensions de recrutement

La contrepartie directe de la baisse structurelle du chômage est la raréfaction progressive de la main-d’œuvre. Après plusieurs décennies durant lesquelles les entreprises ont évolué dans un contexte d’abondance relative de travailleurs, l’économie française entre dans une nouvelle phase. La note d’Antoine Foucher rappelle que la population en âge de travailler augmentait auparavant d’environ 200 000 personnes par an ; cette augmentation annuelle a été divisée par deux depuis 2014 et devrait ralentir encore jusqu’à la stagnation, puis la diminution, à l’horizon 2033-2035.

Cette évolution transformera durablement le fonctionnement du marché du travail. Les difficultés de recrutement, déjà largement répandues, sont appelées à s’intensifier et à devenir la norme pour une majorité de secteurs économiques. M. Kevin Genna observait ainsi durant son audition que « si l’on met en relation le nombre de chômeurs et la population active disponible avec le nombre d’emplois vacants, on arrive à la conclusion que certains emplois sont difficiles à pourvoir ([113]) ». Le désajustement entre l’offre et la demande de travail ne relève plus seulement de problèmes de qualification ou de conditions d’emploi, mais d’un manque de main-d’œuvre.

Ces tensions affectent particulièrement les secteurs à forte intensité de travail, les métiers du soin et de l’accompagnement, mais également certaines filières industrielles confrontées à un renouvellement insuffisant des compétences. L’augmentation de l’espérance de vie alimente la croissance des besoins dans les Ehpad et les services de soins à domicile, alors même que ces secteurs connaissent une crise des vocations et un vieillissement de leurs effectifs. Selon M. Kevin Genna, « les besoins de main-d’œuvre de certains secteurs ne pourront pas être comblés par les seules naissances ([114]) ».

La raréfaction de la main-d’œuvre exerce ainsi une contrainte sur la capacité productive de l’économie, susceptible de freiner l’activité, de retarder certains investissements et d’accentuer les tensions sur l’organisation du travail.

iii. Des effets macroéconomiques sur la croissance et la productivité

Au-delà des déséquilibres sectoriels, la contraction de la population active induite par la baisse de la natalité et le vieillissement de la population affecte les perspectives de croissance de long terme. M. Stéphane Carcillo soulignait que cette évolution « se traduira par un fort ralentissement de la croissance du PIB par tête, c’est-à-dire de la richesse par habitant ([115]) ». Selon les projections de l’OCDE, les gains de productivité annuels, qui s’élevaient en moyenne à 1 % au cours des vingt dernières années, pourraient tomber à 0,6 %, soit une réduction de 40 %.

Cette perspective pose un double défi. D’une part, une population active moins nombreuse limite mécaniquement la contribution du facteur travail à la croissance. D’autre part, le vieillissement de la main-d’œuvre peut peser sur la diffusion de l’innovation et l’adaptation aux transformations technologiques, même si ces effets varient selon les secteurs et les conditions d’emploi des seniors.

La baisse de la natalité agit ainsi comme un frein structurel à la croissance potentielle, non seulement par la réduction du volume de travail disponible, mais également par ses effets indirects sur la productivité globale de l’économie. Elle accentue la dépendance de la croissance future à des gains de productivité plus élevés et à une mobilisation accrue des capacités de travail existantes.

c. Les leviers macroéconomiques face au choc démographique

i. L’accroissement et la mobilisation de la population active

Face à la dégradation rapide du ratio démographique, l’augmentation et la mobilisation de la population active constituent le premier levier d’ajustement du modèle économique et social. Dans un contexte de contraction durable des générations entrantes sur le marché du travail, la soutenabilité du financement collectif repose de plus en plus sur la capacité à accroître le volume total de travail disponible.

Plusieurs dimensions sont au cœur des réflexions économiques : le relèvement du taux d’emploi global, l’amélioration de l’insertion professionnelle des jeunes, le maintien en emploi des seniors, ainsi que la réduction des situations de sous-emploi, notamment féminin. M. Gilbert Cette, président du COR, rappelait ainsi à ce sujet que « la France affiche des résultats faibles en comparaison des pays nordiques, de l’Allemagne ou des Pays-Bas, avec un taux d’emploi d’environ 69 % pour les 15-64 ans, contre plus de 75 % en Allemagne et jusqu’à 82 % aux Pays-Bas ([116]) ». Cet écart structurel révèle des marges de progression significatives, mais également la nécessité de réformes profondes du fonctionnement du marché du travail.

Les avis des personnes auditionnées par la mission d’information convergent pour identifier l’emploi des seniors et celui des femmes comme les principaux réservoirs de main-d’œuvre mobilisables à moyen terme. M. Stéphane Carcillo soulignait que le maintien en emploi des seniors suppose non seulement un allongement des carrières, mais également une adaptation des conditions de travail, des politiques de formation continue et de la gestion des fins de carrière. De la même façon, la réduction du sous-emploi féminin renvoie directement aux politiques de conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, à l’offre de modes de garde et à l’organisation du temps de travail.

Le Haut-Commissaire au plan M. Clément Beaune résumait ainsi : « Si l’on veut qu’un plus petit nombre d’actifs soient en mesure de continuer à financer le modèle social, il faut se poser la question de l’augmentation de la quantité de travail ([117]) », qu’il s’agisse du nombre d’heures travaillées, du taux d’activité ou du nombre d’années passées en emploi.

ii. Le rôle ambivalent de l’immigration

L’immigration constitue un autre levier quantitatif de soutien à la population active. M. Clément Beaune rappelait que « la population active de chacun des pays de l’Union européenne, sauf celle de la Lettonie, augmente grâce au solde migratoire ([118]) ». Elle permet de répondre à des besoins immédiats de main‑d’œuvre, notamment dans les métiers en tension.

Plusieurs intervenants soulignent toutefois la nécessité d’une immigration ciblée. M. Stéphane Carcillo évoque « une immigration choisie régulière, liée à des besoins bien identifiés dans des secteurs précis ([119]) ». M. Kevin Genna insiste quant à lui sur les besoins croissants dans le secteur du care, confronté à une crise des vocations alors même que le vieillissement de la population accroît fortement la demande.

La question d’un recours plus ou moins important à l’immigration pour compenser les effets de la contraction de la population active emporte des enjeux sociaux et politiques qui excèdent largement le cadre du présent rapport. Il convient néanmoins de rappeler que l’immigration ne constitue pas une réponse au défi de la fécondité. Comme le rappelait M. Alain Villemeur, la fécondité des femmes nées à l’étranger est de l’ordre de 2,3 à 2,4 enfants et, « si les immigrées ont un taux de fécondité supérieur à celui de la population du pays d’arrivée, l’écart se comble dès la génération suivante : les enfants des immigrés n’ont pas plus d’enfants que le reste de la population. Ce n’est donc pas l’immigration qui nourrira le taux de fécondité ([120]). »

iii. Les gains de productivité et l’investissement

Dans un contexte de contraction de la main‑d’œuvre, la question des gains de productivité devient centrale. L’automatisation, le progrès technologique et l’investissement sont des leviers essentiels pour compenser partiellement les effets économiques du vieillissement et de la baisse de la natalité.

M. Stéphane Carcillo soulignait durant son audition qu’un retour à des gains de productivité de l’ordre de 1 % par an permettrait de compenser près de la moitié de la baisse anticipée du PIB par tête liée aux évolutions démographiques.

La baisse de la natalité agit comme un révélateur des fragilités structurelles de l’économie française. En fragilisant le financement du modèle social, en reconfigurant profondément le marché du travail et en pesant sur les perspectives de croissance, elle impose de repenser les équilibres macroéconomiques hérités de l’après‑guerre. Les leviers identifiés témoignent de l’ampleur des ajustements nécessaires, sans toutefois pouvoir se substituer durablement à une dynamique démographique plus favorable.

2. Les conséquences sociales et éducatives : une remise en cause du pacte intergénérationnel

La baisse de la natalité ne se traduit pas uniquement par des déséquilibres macroéconomiques ou financiers. Elle affecte les structures sociales, l’organisation territoriale des services publics et le pacte intergénérationnel qui sous-tend notre modèle social. Le système éducatif, les services de santé périnatale et l’ensemble des politiques sociales locales sont les premiers concernés par cette évolution démographique.

a. La contraction des effectifs scolaires

i. La baisse des naissances, moteur d’une « marée descendante » éducative

La diminution du nombre de naissances se traduit mécaniquement par une contraction rapide des effectifs scolaires.

Cette dynamique, déjà engagée depuis le milieu des années 2010, s’inscrit dans un mouvement de fond appelé à se diffuser progressivement à l’ensemble du système éducatif. Lors de son audition, Le Haut-Commissaire à la stratégie et au plan Clément Beaune rappelait que « dans le domaine de l’éducation, par exemple, 6 000 écoles maternelles et primaires ont fermé entre 2010 et 2014, sous l’effet de cette évolution. Or cette marée descendante va bien entendu se diffuser dans l’ensemble du système de formation. La baisse de 15 % des effectifs des écoles maternelles et primaires entre 2015 et 2028 aura des répercussions sur les effectifs des collèges et des lycées puis de l’enseignement supérieur ([121]). »

Les données issues des travaux de M. Maxime Sbaihi ([122]) confirment l’ampleur du phénomène. Dans le premier degré, la baisse continue des naissances a déjà conduit à une diminution de 8 % des effectifs depuis 2015. Les écoles maternelles et élémentaires ont perdu plus d’un demi-million d’élèves en dix ans et devraient en perdre 284 000 supplémentaires d’ici 2028, portant la baisse totale des effectifs à 13 % depuis 2015.

Entre 2010 et 2024, 1 662 écoles maternelles et 4 227 écoles primaires ont été fermées. Ces fermetures, souvent concentrées dans les territoires déjà fragiles démographiquement, constituent l’un des marqueurs les plus visibles de la dénatalité dans le quotidien des populations.

Si le premier degré est aujourd’hui le niveau principalement concerné, la baisse de la natalité affecte déjà le second degré et touchera, à moyen terme, l’enseignement supérieur. Les collèges enregistrent une diminution continue de leurs effectifs depuis 2020, tendance appelée à s’amplifier jusqu’en 2029. Les lycées, dont les effectifs continuent de croître en 2025, devraient à leur tour entrer en phase de déclin dès l’année suivante.

Évolution cumulée des effectifs dans le premier degré, 2015-2028

Source : ministère de l’éducation nationale, prévisions de 2025 à 2028.

L’enseignement supérieur sera concerné à partir de 2029, avec une baisse plus marquée à compter de 2033. À comportements constants, les effectifs de néo-bacheliers inscrits en première année dans l’enseignement supérieur devraient diminuer de 8 % à l’horizon 2035 par rapport à aujourd’hui, et de 20 % d’ici à 2042. Cette évolution pose des questions majeures quant à l’organisation, au financement et à l’aménagement territorial de l’offre de formation post-baccalauréat.

Projection des néo-bacheliers entrant dans l’enseignement supérieur

Source : MESRI, INSEE. Dates théoriques d’inscription en fonction de l’année de naissance (entre parenthèses).

ii. Entre opportunité pédagogique et logique de rationalisation budgétaire

La contraction des effectifs scolaires et universitaires est l’occasion pour les pouvoirs publics de mener une réflexion sur les conséquences à tirer de la situation. La réduction des effectifs scolaires pourrait, en théorie, constituer une opportunité pour améliorer les conditions d’enseignement, notamment par une réduction des effectifs par classe ou un renforcement de l’accompagnement individualisé. Le Haut-commissaire du plan Clément Beaune soulignait ainsi durant son audition que « Cette prévision soulève diverses questions. Faut-il en “profiter” pour augmenter le taux d’encadrement des élèves ou pour réaliser des économies ? Comment moduler la réponse à cette question en fonction des spécificités des territoires ([123]) ? »

Dans les faits, la baisse des effectifs se traduit le plus souvent par des fermetures de classes ou d’établissements, y compris dans des territoires où les résultats scolaires demeurent inférieurs à la moyenne nationale. Le député Élie Califer, élu de la Guadeloupe, a ainsi alerté sur une dynamique particulièrement préoccupante à l’œuvre dans son territoire : « Nous aurions pu penser que la disparition de classes d’âge, avec le maintien des enseignants, permettrait d’intensifier la prise en charge éducative par petits groupes, mais ce n’est pas ce qui se fait. Nous assistons à des fermetures de classes alors même que nos territoires ont des difficultés à atteindre le niveau de réussite national dans les évaluations ([124]). »

b. Des effets territoriaux et sociaux en chaîne : maternités, écoles et services publics sont les premiers concernés

La dénatalité agit comme un puissant facteur d’amplification des fragilités territoriales. Les premières manifestations concrètes de cette situation démographique sont souvent la fermeture des maternités, des écoles ou des services de garde, comme l’expliquait Maxime Sbaihi dans son essai Les balançoires vides, le piège de la dénatalité ([125]).

Mme Caroline Combot, présidente de l’Organisation nationale syndicale des sages-femmes, a rappelé l’ampleur du phénomène : « Selon les données de l’INSEE, nous sommes passés de 880 000 naissances en 1973 à 663 000 en 2024, ce qui représente un quart de naissances en moins par an. Cette baisse s’est immédiatement traduite par une diminution de l’activité dans les maternités, par des fermetures de lits, voire par la restructuration de certaines maternités, notamment dans les zones fragiles. Depuis 1995, le nombre de maternités a ainsi été réduit de près de la moitié. Cette évolution s’est faite essentiellement au détriment de structures de petite, voire de moyenne taille ([126]). »

Ces fermetures participent à une dégradation de l’accès aux soins périnataux, mais aussi à une perte d’attractivité globale des territoires concernés, renforçant les dynamiques de dépeuplement.

Le vieillissement de la population et la contraction des jeunes générations conduisent plus généralement à une réorientation progressive des politiques publiques locales. M. Julien Damon pose crûment la question des arbitrages à venir : « Est-il possible de construire à la fois des crèches et des Ehpad ? Compte tenu d’une population vieillissante, du nombre d’électeurs de grand âge, il me semble difficile de fournir des efforts supplémentaires, qui pourraient pourtant être nécessaires, en direction des petits enfants ([127]). »

Les politiques éducatives, culturelles et sportives à destination de la jeunesse tendent ainsi à être mises en concurrence avec des dépenses liées au grand âge, perçues comme incompressibles. Cette évolution modifie la nature même de l’investissement public, au détriment des dépenses d’avenir.

À ce titre, l’urbaniste Sylvain Grisot soulignait que la dénatalité « constitue un choc pour un grand nombre de territoires, qui interrompent des projets de construction d’écoles, doivent gérer à la place des fermetures de classes ([128]) ». À terme, cette dynamique contribue à un affaiblissement de la capacité des territoires à se projeter dans l’avenir.

c. Une remise en cause silencieuse du pacte intergénérationnel ?

La réduction des jeunes générations jeunes modifie enfin les fondements du pacte intergénérationnel. Dans un contexte où les actifs sont numériquement moins nombreux, la charge économique et symbolique qui pèse sur eux s’alourdit pour le financement des retraites, de la santé, de la dépendance mais aussi pour le maintien de la cohésion sociale et de la solidarité collective.

Ce déséquilibre risque de se traduire, à terme, par des tensions intergénérationnelles puisque les jeunes générations peuvent percevoir un écart croissant entre les efforts consentis et les droits futurs auxquels elles pourront prétendre. La baisse de la natalité fragilise ainsi la confiance dans la promesse implicite de réciprocité entre générations, qui constitue l’un des socles du modèle social français.

Au-delà des mécanismes financiers, cette évolution transforme les représentations collectives. M. Maxime Sbaihi l’exprime de manière particulièrement directe : « Un pays où les maternités et les écoles sont pleines n’a pas le même état d’esprit qu’un pays où les maternités se vident et les maisons de retraite se remplissent ([129]). » Autrement dit, la baisse de la natalité ne modifie pas seulement les structures, elle influe sur l’imaginaire collectif, la perception de l’avenir et la capacité de la société à se projeter dans le long terme.

La baisse de la natalité apparaît moins comme le reflet d’un affaiblissement du désir d’enfant que comme la conséquence d’obstacles multiples entravant sa concrétisation. Le désir d’enfant demeure largement partagé, mais sa réalisation se heurte à une accumulation de contraintes économiques, sociales, professionnelles et territoriales qui rendent le projet familial plus incertain et plus coûteux qu’auparavant.

Cette dynamique n’est pas sans conséquences. Elle fragilise la soutenabilité du modèle social fondé sur la solidarité intergénérationnelle, reconfigure le marché du travail, pèse sur les perspectives de croissance et accentue les tensions sur les finances publiques. Elle transforme également l’organisation des territoires, avec la fermeture d’écoles, de maternités et de services publics.

Après avoir établi les causes et les conséquences de la dénatalité, il convient désormais d’examiner la manière dont les politiques publiques appréhendent cette réalité, les réponses qu’elles apportent et leur capacité à lever les obstacles qui entravent aujourd’hui la réalisation des projets familiaux.

II. Quelle politique familiale pour concrétiser le désir d’enfant des Français ?

Cette partie replace la politique familiale dans une perspective spatio-temporelle afin de mieux comprendre les spécificités françaises ainsi que l’histoire d’un modèle qui paraît aujourd’hui à bout de souffle.

Avant d’analyser les politiques familiales, il est nécessaire de se poser la question de leur efficacité réelle.

Les politiques publiques familiales ont-elles un effet mesurable sur la natalité ?

Cette question fondamentale fait généralement l’objet d’appréciations contrastées. Les développements qui suivent visent à montrer que les dispositifs mis en place par les autorités publiques jouent un rôle substantiel dans la capacité des couples et des personnes à se projeter dans une vie familiale.

Le sujet prend une acuité particulière dans la période actuelle où, comme l’indiquait très justement le Dr Serge Hefez à l’occasion de son audition, « faire un enfant est de moins en moins considéré comme une démarche naturelle ; de plus en plus, les couples construisent un projet, comme ils le feraient dans le domaine professionnel ([130]). »

Qui dit choix rationnels, dit analyse des avantages et des inconvénients, mesure des coûts et perception des bénéfices. En l’espèce, une politique publique familiale lisible, visible et cohérente peut contribuer de manière significative aux décisions individuelles.

L’analyse de la politique familiale française et de son évolution témoigne d’ailleurs de sa capacité à préserver un indice de fécondité plus élevé dans notre pays que chez nos voisins européens. Toutefois, cette politique semble avoir perdu ces dernières années certaines des caractéristiques qui lui conféraient son efficacité.

A. Les politiques familiales ont un effet certain sur les choix personnels, pour peu qu’elles prennent en compte les caractéristiques de la société dans laquelle elles sont mises en œuvre

Quatre leviers sont couramment mobilisés pour répondre de façon directe aux objectifs des politiques familiales : les prestations financières, les avantages fiscaux, les congés accordés aux parents et le développement de l’offre de services d’accueil de la petite enfance.

Au regard du constat selon lequel la fécondité réelle est plus basse que les intentions de fécondité, et du postulat selon lequel un niveau de fécondité trop faible n’est pas souhaitable pour une nation, il est indispensable d’évaluer l’impact de ces mesures pour proposer les ajustements les plus efficaces possible.

1. Une corrélation positive entre les niveaux de fécondité et les niveaux de dépenses publiques visant à soutenir les familles

En juillet 2024, la revue de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), Informations sociales, a consacré un numéro aux relations entre les politiques familiales et la natalité ([131]). Ce numéro était coordonné par M. Laurent Toulemon, directeur de recherches à l’INED.

Cette étude souligne tout d’abord que la fécondité n’est pas un objectif explicite pour tous les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Si tous ces pays connaissent, à des degrés divers, une baisse de la fécondité et sont au-dessous du niveau de remplacement, quatorze des trente pays développés ayant des niveaux de fécondité modérément bas, comme l’Australie, le Canada, l’Allemagne, la Suède et les États-Unis d’Amérique, n’ont aucune politique officielle fixant explicitement l’objectif de remédier à la baisse de la natalité.

Le Japon, la Corée du Sud, la fédération de Russie, la Hongrie ont au contraire des objectifs très clairs pour redresser la fécondité ; c’est également le cas de la Turquie, malgré un taux de fécondité encore relativement élevé.

L’étude indique ensuite que l’impact sur la fécondité dépend du type et des instruments de politique familiale. Certaines analyses montrent en effet des liens de causalité entre des politiques favorables à la famille et une fécondité plus élevée ([132]).

Les auteurs de cette étude indiquent qu’en général, l’augmentation du nombre de structures publiques d’accueil pour les enfants âgés de moins de trois ans et la réduction de leur coût pour les familles ont un effet positif et durable sur la fécondité. Ils constatent en outre que l’augmentation de la durée des congés parentaux et du montant de leur indemnisation a un effet également positif sur la fécondité. Ils concluent donc que les deux politiques combinées ont un effet positif, substantiel et durable.

En matière de politique de rééquilibrage entre les sexes, l’impact semble moins facile à caractériser. Les hommes apparaissent, en moyenne, plus réticents que les femmes à envisager une naissance ou une naissance supplémentaire lorsque celle-ci suppose une réduction de leur investissement professionnel. Toutefois, l’objectif semble aujourd’hui incontournable dans un contexte de promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes.

Quant à l’augmentation du montant des prestations monétaires, elle aurait un impact positif, mais temporaire, sur la fécondité, et générerait essentiellement un effet de calendrier plus qu’un accroissement de la descendance finale. Le rapporteur relève toutefois que les effets de calendrier ne sont pas à négliger, étant donné l’importance que revêt l’âge de la mère à la première naissance dans la capacité des couples à se projeter vers un enfant supplémentaire.

L’OCDE, documente également les évolutions de la fécondité et l’impact des politiques publiques. À l’occasion de son audition par la mission d’information. M. Stéphane Carcillio, chef de la division « Emploi et revenus » de l’OCDE, a présenté des analyses visant à lier l’évolution du taux de fécondité à des contextes économiques très divers selon les pays et à des différences entre les politiques publiques, pour déterminer lesquelles ont une influence ([133]).

Il ressort de ce travail que les indices conjoncturels de fécondité sont positivement liés au taux d’emploi des hommes, mais aussi à celui des femmes, ce qui témoigne d’une grande transformation depuis les années 1970.

Il en ressort également que les dépenses publiques consacrées au congé parental ainsi qu’à l’éducation et à l’accueil des jeunes enfants sont, elles aussi, positivement associées à l’indice conjoncturel de fécondité.

Quant aux mesures de soutien financier aux ménages comme les allocations familiales et les aides financières directes, elles sont également associées positivement à cet indice, mais dans une moindre mesure que les dispositifs de crèches, d’accueil, de garde et d’éducation des jeunes enfants.

M. Carcillo a indiqué que, dans l’ensemble, les facteurs économiques et ceux qui tiennent aux politiques publiques expliquent une part très importante – de l’ordre des deux tiers – de la variation du taux de fécondité entre pays.

Le rapporteur insiste donc sur l’existence d’une influence non négligeable des politiques publiques sur la natalité.

Certains auteurs considèrent à l’inverse que leur impact est limité, voire faible. Par exemple, les dépenses de politique familiale française n’auraient généré qu’un supplément de seulement 0,2 enfant par femme ([134]). Pour d’autres, les aides financières inciteraient à avoir ses enfants plus tôt, mais pas à en avoir davantage ([135]).

Quoi qu’il en soit, il convient d’insister sur l’importance d’une variation, même minime, des taux de fécondité au regard des niveaux très bas actuellement atteints. Si de 2026 à 2045 la fécondité s’établit à 1,8 enfant par femme et non à 1,6 comme cela est le cas aujourd’hui, et sans changement dans les conditions de mortalité tendancielle et d’évolution migratoire retenues dans le scénario central de l’INSEE (v. la partie I du présent rapport), les effectifs de la population de la France âgés de 0 à 19 ans en 2045 seraient augmentés de presque ([136]) 1,59 million de personnes correspondant à un nombre moyen annuel de naissances en plus de 79 719 par an et donc des générations plus nombreuses du même ordre de grandeur.

A contrario, si la fécondité diminuait à 1,4 enfant par femme de 2026 à 2045, soit une baisse de 0,2 point d’indice et en moyenne 159 400 naissances en moins par an, les effectifs de la population de la France âgés de 0 à 19 ans en 2045 seraient diminués d’environ 3,188 millions, soit une diminution de 20 % de l’effectif de cette tranche d’âge. Si ces niveaux de faible fécondité se maintiennent pour la génération suivante, l’impact est démultiplié.

En ce qui concerne les effets de calendrier, il est indéniable que ceux-ci aboutiront, statistiquement, à des naissances supplémentaires permises par l’avancement de l’âge de la maternité. Même si cet effet est difficilement mesurable, le recul de l’âge de la maternité a nécessairement limité la réalisation du désir d’enfants supplémentaires.

Ainsi, toute politique permettant d’influer positivement sur l’âge des parents au premier enfant et sur le taux de fécondité en permettant aux parents d’avoir le nombre d’enfants qu’ils souhaitent, devrait être entreprise, quand bien même l’évolution ne se mesurerait qu’en dixièmes de point de fécondité supplémentaires.

2. Des comparaisons internationales qui démontrent l’efficacité des politiques familiales si elles sont adaptées à la société dans laquelle elles s’inscrivent

Les développements qui suivent bénéficient de l’éclairage apporté par le déplacement que la mission a effectué du 12 au 16 janvier 2026 en Suède et en Allemagne. Ils sont également issus de l’étude comparative internationale produite par les services économiques régionaux de la direction générale du Trésor (DGT) à la demande de la mission d’information. Cette étude a porté sur les pays suivants : Italie, Espagne, Allemagne, Suède, Hongrie et Canada.

i. Les pays d’Europe du Nord

La plupart des comparaisons internationales sur le sujet de la natalité semblent s’accorder sur l’existence d’un modèle nordique commun à la Suède, au Danemark et à la Finlande – caractérisé par de fortes dépenses en faveur des familles, majoritairement en nature.

En ce qui concerne la Suède, le pays s’est très tôt distingué par des politiques familiales ambitieuses, au point de devenir le modèle de référence en Europe, comme en témoignent d’ailleurs les nombreuses mentions de ce modèle en réponse à la consultation citoyenne.

Aujourd’hui, la Suède présente donc le paradoxe d’être un pays doté d’une politique familiale avancée, souvent citée en exemple, mais où la natalité connaît une baisse continue, ce qui témoigne de l’importance d’adapter en continu les politiques familiales aux évolutions sociales.

Des politiques familiales suédoises historiquement favorables à la natalité

Le Premier ministre suédois Olof Palme, qui a été en fonctions entre 1969 et 1976 puis entre 1982 et 1986 avait théorisé la nécessité d’« éduquer les hommes » à assumer leur rôle dans les tâches domestiques et parentales, estimant que l’égalité dans la sphère privée constituait un levier essentiel pour soutenir la natalité et l’égalité professionnelle.

Sous son impulsion, la Suède avait généralisé les congés parentaux rémunérés, accessibles aux deux parents, et investi dans le secteur de la petite enfance. Aujourd’hui, le congé parental suédois, d’une durée de 480 jours à répartir entre les deux parents, est le plus généreux au monde. Cette politique familiale universelle et inclusive a longtemps maintenu un taux de fécondité oscillant entre chutes modérées et légers rebonds, certes rarement au-dessus du seuil de renouvellement mais ne suscitant pas d’inquiétudes majeures.

Au-delà de ce congé parental, pilier du « modèle suédois », d’autres dispositifs complètent la panoplie des politiques familiales suédoises :

– une allocation familiale de 1 250 couronnes par mois et par enfant, soit 116 euros ;

– jusqu’à 120 jours d’absence autorisée par an pour enfant malade ;

– un accès quasi gratuit aux crèches dès l’âge d’un an, intégrant une dimension éducative jusqu’à 6 ans ;

– en matière de pilotage, une Autorité du droit familial et du soutien parental, créée en 2015.

Malgré tout, le taux de fécondité était de 1,45 enfant par femme en 2023, puis de 1,43 en 2024.

Même si la situation reste favorable par rapport à d’autres pays comme la Finlande, cette baisse s’explique par une fragilisation des conditions économiques et sociales, un recul de l’âge au premier enfant, mais aussi une forte pression sociale liée à la parentalité, et la tendance de l’État-providence suédois à favoriser l’individualisme. Cet individualisme érigé en projet politique de grande ampleur est au cœur de The Swedish Theory of Love, livre à l’écho retentissant qui rappelle le mot d’ordre social-démocrate d’alors : toute relation humaine authentique doit être basée sur l'indépendance fondamentale entre les personnes.

ii. L’Europe centrale

En ce qui concerne les pays d’Europe centrale, les études suggèrent une corrélation légèrement négative entre le soutien financier aux familles et la fécondité, même si, dans tous ces pays, à l’exception de la Slovénie, une hausse de la fécondité est associée à une hausse des dépenses sur la période 2001‑2019 ([137]).

Pour expliquer ces résultats, plusieurs auteurs soulignent l’instabilité des politiques familiales, avec des réformes trop fréquentes ou la suppression de certaines mesures favorables aux familles. La politique familiale serait donc perçue comme relativement peu fiable dans ces pays, limitant la capacité des ménages à l’intégrer dans leurs projets familiaux.

Ce serait notamment le cas en Hongrie, malgré des aides financières conséquentes.

Ce pays a connu une baisse marquée de l’indice de fécondité jusqu’en 2011, où il atteint un minimum de 1,23 enfant par femme. L’ICF a ensuite entamé une remontée significative jusqu’en 2021 avec l’une des plus fortes progressions en Europe sur cette période, avant de se stabiliser à 1,39 en 2024.

Malgré une amélioration par rapport aux années 2000, la fécondité reste donc nettement sous le seuil de remplacement.

Évolution de l’indice conjoncturel de fécondité en Hongrie
entre 2004 et 2024

Année	Indice de fécondité
2004	1,27
2005	1,30
2006	1,34
2007	1,31
2008	1,35
2009	1,32
2010	1,25
2011	1,23
2012	1,34
2013	1,34
2014	1,42
2015	1,45
2016	1,51
2017	1,51
2018	1,50
2019	1,51
2020	1,59
2021	1,61
2022	1,55
2023	1,51
2024	1,39

Source : Bureau des statistiques hongrois.

La hausse constatée à partir de 2011 correspond à une période de politiques familiales intensives : allocations, avantages fiscaux, soutien au logement. Face à la stabilisation de l’ICF amorcée en 2021, le gouvernement hongrois a choisi de renforcer encore son dispositif, avec l’adoption de nombreuses mesures en 2024 et 2025 :

– une exonération totale d’impôt sur le revenu accordée à vie aux mères de trois enfants dès octobre 2025 et, progressivement, pour celles de deux enfants (l’exonération existait seulement pour les mères de quatre enfants et plus) ;

– le relèvement du montant déductible du revenu imposable par enfant, avec un objectif de doublement de ce montant en 2026 ;

– la suppression de l’imposition de certaines prestations de maternité ou parentales ;

– un soutien accru aux prêts et aides au logement familial, avec la mise en place d’un dispositif de prêts bonifiés à 3 % d’intérêts permettant aux familles d’acheter, construire ou agrandir leur logement. Le montant du prêt varie selon le nombre d’enfants, et un mécanisme de réduction de capital à la naissance de chaque enfant est institué.

Au-delà de ces réformes récentes, la Hongrie propose un statut indemnisé de la mère à temps plein, des allocations familiales dès le premier enfant bien qu’elles n’aient pas été revalorisées depuis 2008, un congé parental rémunéré au maximum 1 070 euros par mois jusqu’aux deux ans de l’enfant sous condition de cotisations préalables, ainsi qu’un réseau en croissance de crèches et jardins d’enfants aux tarifs modiques.

À noter également que le taux d’emploi féminin hongrois des 15-64 ans a atteint un record historique pour le pays, de 80,7 % en 2023.

Les effets des réformes adoptées en 2024 et 2025 restent à ce stage difficile à évaluer. Les mesures mises en œuvre en 2011 et celles prises plus récemment ont toutefois probablement permis de contenir la baisse des naissances, qui aurait pu être plus marquée sans une action publique volontariste ([138]). Le seuil de renouvellement des générations reste néanmoins hors de portée à court terme.

iii. Le cas de l’Allemagne

Mme Anne Salles, maître de conférences à Sorbonne Université, a résumé ainsi devant la mission d’information l’évolution démographique de l’Allemagne :

« Le taux de natalité est très élevé en Allemagne au XIXe siècle – c’est l’un des plus élevés d’Europe à cette époque – alors qu’en France c’est tout le contraire. Le taux de natalité allemand plonge lors de la Première Guerre mondiale, mais il rebondit à la faveur des politiques familiales menées sous Hitler. Autrement dit, les premières politiques natalistes que l’Allemagne a connues datent du IIIe Reich – ce sera évidemment déterminant pour la suite. À partir de la Seconde Guerre mondiale, on observe une inversion : c’est alors en France que le niveau de fécondité est le plus élevé – le baby-boom y a été deux fois plus long qu’Outre-Rhin, trente années au lieu de quinze, et avec des valeurs plus fortes – et il l’est toujours aujourd’hui ([139]). »

Mme Salles a insisté sur le fait que, pendant longtemps, la démographie n’a pas été une préoccupation pour les Allemands. Même après la fin du baby-boom, la population allemande continue d’augmenter à la faveur des flux migratoires. Le sujet a donc été considéré comme relativement secondaire.

Dans les années 2000, l’écart se creuse entre la France et l’Allemagne : au début des années 2010, le niveau de fécondité de la première était presque supérieur de 50 % à celui de la seconde, notamment de l’Allemagne de l’Ouest

Évolution comparée de l’ICF entre la France et l’Allemagne
sur la période récente

Source : travaux de Mme Anne Salles à partir des données INSEE et Destatis.

Le rebond allemand dans les années 2010 a plusieurs explications. Tout d’abord, l’infécondité s’est stabilisée, en particulier chez les femmes les plus qualifiées. Ensuite, la part des familles nombreuses a légèrement augmenté, inversant une tendance bien établie. Enfin, une hausse de la fécondité des personnes immigrées a été observée. Suite à la crise migratoire de 2015, les Allemands ont en effet accueilli une population importante en provenance de pays dont la fécondité est traditionnellement plus élevée – la Syrie, l’Afghanistan, l’Irak, l’Érythrée. L’indice de fécondité des mères de nationalité étrangère est passé de 1,8 au début des années 2010 à 2,4 en 2016.

En ce qui concerne les politiques familiales, Mme Salles a invité à distinguer deux périodes.

La première période, qui court jusqu’au milieu des années 2000, se caractérise par deux principales spécificités :

– le rejet de toute politique de soutien aux naissances notamment en lien avec l’héritage nationaliste. La politique familiale allemande est donc marquée par la neutralité. Les allocations familiales s’élèvent à 255 euros par enfant et par mois, quel que soit le rang de naissance et l’octroi des allocations familiales n’est quasiment pas soumis à condition de ressources.

– le développement d’une forme de culte de la maternité en vertu duquel les femmes doivent s’occuper des enfants à l’exclusion de toute autre activité ou presque. Dans les structures collectives, les enfants n’étaient accueillis que quelques heures par semaine, donnant une priorité claire à la garde parentale. Jusqu’au milieu des années 2000, le fait que l’école ait lieu le matin seulement impliquait une grande disponibilité des parents. Enfin, dès 1958, est instauré le quotient conjugal, un avantage fiscal pour les couples mariés présentant de forts écarts de salaire, dont l’objectif initial était bien de permettre aux mères de rester à la maison.

Selon Mme Salles, la politique familiale allemande a donc longtemps été limitée, favorisant un modèle dit en trois phases : les mères travaillent à temps plein jusqu’à la naissance du premier enfant, s’interrompent, puis reprennent à temps partiel pour gagner ce qui est qualifié de salaire de complément. Si le taux d’emploi des femmes est plus élevé en Allemagne qu’en France (77 % contre 68 %), le travail à temps partiel féminin y est beaucoup plus fréquent (47 % contre 28 %).

À partir de 2005, en Allemagne, les politiques changent, guidées par plusieurs objectifs parmi lesquels la hausse de la natalité, ce qui représente une rupture, ainsi que l’égalité hommes-femmes. En 2013, est institué un droit opposable à l’accueil pour les enfants de 1 à 3 ans et à compter de septembre 2026, entrera en vigueur un droit opposable à un accueil en journée dans les écoles.

En ce qui concerne les congés parentaux, la législation allemande a subi de nombreux remaniements ces dernières années, à l’instar d’autres pays européens.

Depuis 1992, chaque parent peut bénéficier d’un congé parental avant que l’enfant atteigne l'âge de 3 ans. Toutefois, seule une partie de ce congé est rémunérée.

Avant 2007, le parent qui bénéficiait d’un congé parental percevait 300 euros par mois, pour une durée maximale de deux ans. Cette prestation était soumise à des conditions de ressources.

Depuis 2007, l’allocation peut être versée jusqu'aux 12 mois de l'enfant, ou jusqu’aux 14 mois si les deux parents ont recours au congé parental. Elle permet à celui qui arrête de travailler de bénéficier de près de 70 % de son revenu net, avec un minimum de 300 euros et un maximum de 1 800 euros par mois.

Depuis 2015, une nouvelle modalité permet également au parent de travailler à temps partiel. Dans ce cas, il ne reçoit plus que la moitié de l’allocation parentale, mais la durée du congé, elle, devient deux fois plus longue, passant à vingt-quatre mois maximum.

L’Allemagne propose donc désormais un congé parental proche du modèle le modèle suédois dans ses modalités. Ce choix pour le modèle suédois plutôt que français tiendrait à l’image négative qu’ont les Allemands pour la mise en accueil collectif d’enfants de moins de douze mois.

Selon Mme Salles, l’objectif de ces politiques « est de donner du temps là où en France l’accent est mis sur l’argent – c’est la caractéristique des politiques familiales allemandes. Le congé parental dont la version allongée est d’ailleurs plébiscitée est à cet égard emblématique. Les politiques familiales françaises consistent à donner aux deux parents la possibilité de travailler à temps plein afin que leurs salaires permettent de mieux couvrir les besoins financiers. La logique n’est donc pas du tout la même ([140]). »

Les démographes estiment que les politiques familiales ont joué un rôle certain dans le relèvement de la natalité observé entre 2018 et 2022. Cette évolution signe un changement de tendance en Allemagne. Elle peut être imputée à une bonne acceptation des réformes – les études le montrent clairement – ainsi qu’à une augmentation du désir d’enfant.

Pour autant, une nouvelle baisse de la natalité est constatée depuis 2022. Si elle s’inscrit dans une tendance européenne, elle est plus marquée en Allemagne qu’ailleurs. L’environnement culturel incite en effet toujours à une forte implication des mères, qu’il s’agisse de la norme de l’allaitement ou du rejet de l’accueil prolongé des enfants dans les crèches et les écoles. Par ailleurs, la guerre en Ukraine ainsi que la faiblesse de la croissance Allemande est régulièrement avancée pour expliquer cette baisse de la natalité.

Compte tenu de l’ampleur des réformes de la politique familiale entreprises en Allemagne au milieu des années 2000, le gouvernement attendait des effets importants tant d’un point de vue démographique que social. Ces effets, bien que perceptibles, restent cependant à consolider.

iv. L’Europe du Sud

En ce qui concerne les pays d’Europe du Sud, qui présentent les taux de fécondité les plus bas d’Europe, les politiques familiales ont généralement été les moins généreuses.

Cette situation serait liée d’une part, à des attentes élevées concernant la solidarité au sein de la famille élargie et, d’autre part, à la division « genrée » du travail au sein de la famille dans ces pays ([141]). L’objectif nataliste a en outre pu être associé aux dictatures fascistes, et donc abordé avec prudence.

À partir des années 1990, le Portugal et l’Espagne, en particulier, ont adopté un objectif explicite d’égalité des sexes, avec un système de congé réformé et une offre d’accueil étoffée.

En Espagne, une prise de conscience tardive et partielle de la natalité comme un enjeu global de politique publique

L’indice de fécondité en Espagne a atteint 1,12 enfant par femme en 2024, soit le deuxième plus faible de l’Union européenne après Malte. L’Espagne détient par ailleurs le record européen de l’âge moyen le plus élevé à la maternité, aussi bien pour l’ensemble des naissances que pour la naissance du premier enfant. Le pays présente enfin la plus forte proportion de maternité à plus de 40 ans en Europe.

Si le solde naturel est négatif depuis huit années consécutives, avec -114 937 personnes en 2024, la croissance de la population espagnole se maintient du fait de l’immigration. L’Espagne compte actuellement 9 millions d’immigrés nés à l’étranger soit 18 % de sa population totale, contre 5,7 % en 2002. Les projections de l’institut national des statistiques espagnol (INE) prévoient un gain net de population dû à l’immigration de 7 millions jusqu’en 2038, et de 17,1 millions de personnes sur l’ensemble de la période projetée, jusqu’en 2073.

Selon une étude du journal El Mundo s’appuyant sur les données de Human Fertility Database, 60 % de la diminution de l’indice de fécondité s’expliquerait par l’augmentation du pourcentage de femmes sans enfant, et 40 % par la baisse du nombre moyen d’enfants chez les mères ([142]).

Les niveaux de fécondité très bas sont corrélés à des niveaux de dépenses publiques visant à soutenir la famille également inférieurs à la moyenne constatée au sein de l’Union européenne.

Selon Eurostat, les dépenses en aides familiales ont atteint 2 523 euros par enfant en 2022, contre une moyenne européenne qui s’établit à 4 598 euros par enfant. En termes de pourcentage du PIB, les dépenses en aides familiales ont atteint 1,5 % en Espagne en 2022, soit près 0,8 point en dessous du niveau moyen constaté au sein de l’UE ([143]).

Une prise de conscience a néanmoins eu lieu, mais davantage guidée par un objectif d’égalité des sexes que par la volonté de s’inscrire dans une politique familiale globale. Une réforme adoptée en 2025, permet en effet à chaque parent de bénéficier désormais de 19 semaines de congé rémunéré après la naissance d’un enfant (contre 16 semaines prévues depuis l’instauration de ce congé en 2019). Ce « congé pour naissance et soins du mineur », une terminologie neutre qui remplace celles de congé de paternité et de maternité dans les textes, présente les caractéristiques suivantes :

– 6 premières semaines obligatoires ;

– 11 semaines à disposition des parents, pendant la 1re année, fractionnables ;

– 2 semaines jusqu’aux 8 ans de l’enfant.

La loi garantit un maintien de 100 % du salaire brut, à hauteur d’un plafond de 4 070 euros mensuels. Au-delà l’entreprise peut compléter la prestation pour que le salarié perçoive son salaire habituel.

En moins de vingt ans, l’Espagne est donc passé d’un système de congés quasi inexistant à un système très avancé, en faisant de la « coresponsabilité parentale » une priorité de sa politique ([144]). En pratique, 90 % des pères prennent l’intégralité des seize semaines de congé, conduisant le Ministère de l’égalité espagnol à qualifier la réforme de « succès retentissant ». Aucune étude n’a en revanche encore été menée pour identifier les effets de cette réforme sur la natalité.

Au-delà de ce congé égalitaire, il n’existe pas à l’heure actuelle de d’allocation familiale universelle en Espagne ([145]).

En matière fiscale, la structure de l’impôt sur le revenu intègre un montant minimum exempté d’impôt, nommé « minimum personnel et familial » et dont le montant varie en fonction de la composition familiale ([146]) . Les entreprises peuvent aussi proposer des « chèques-garderie » à leurs employés comme un instrument de rétribution flexible au même titre que les « chèques-restaurant », déductibles l’impôt sur les sociétés pour les entreprises et non imposable pour le salarié.

Par ailleurs, en Espagne, l’impôt est « partagé » entre l’État et les régions ([147]) , ce qui permet aux Provinces de mettre en place des politiques fiscales favorables aux familles.

La Communauté de Madrid par exemple a décidé d’augmenter les montants du minimum personnel et familial, et a intégré une série de déductions fiscales complémentaires pour « circonstances personnelles et familiales ».

Toutefois, malgré ces dispositifs et ces réformes récentes, il ressort de l’analyse fournie par la direction générale du Trésor que la promotion de la natalité n’apparaît pas comme une priorité du gouvernement espagnol et que ce sujet est beaucoup moins présent dans le débat public qu’en France ou qu’en Italie.

L’Italie est un autre pays voisin qui présente un profil démographique proche de celui de l’Espagne, avec une fécondité très basse et toujours en diminution.

Évolution de l’indice de fécondité en Italie de 1960 à aujourd’hui

Source : DG Trésor, à partir des données de l’Institut national de statistiques italien (Istat)

La baisse de l’indice de fécondité en Italie résulte d’une combinaison de deux facteurs : l’augmentation du nombre de femmes sans enfant et la réduction de la taille moyenne des familles. Selon l’Institut national de statistiques italien (Istat), 23 % des femmes nées en 1975 restent sans descendance, contre seulement 10 % pour la cohorte née en 1947. En parallèle, la chute du taux de fécondité, à 1,18 enfant par femme en 2024, reflète une diminution du nombre d’enfants par famille.

La moitié des couples avec enfant ont un seul enfant en Italie, contre seulement un tiers en France. Au rythme actuel, à partir de 2045, le nombre de couple sans enfant dépassera celui des ménages avec enfant en Italie.

Concernant la répartition socio-économique, l’Istat met en évidence des écarts selon le niveau d’éducation : les femmes les plus instruites affichent un taux de fécondité de 1 enfant par femme contre 1,4 pour celles sans diplôme, tandis que la fécondité des Italiennes (1,11) est inférieure à celle des femmes étrangères (2,0).

Selon l’analyse de la direction générale du Trésor, le renoncement croissant à la maternité s’expliquerait en Italie par des contraintes d’ordre économique : le chômage des femmes et des jeunes, les emplois plus précaires, la rareté des crèches et la difficulté d’accéder à un logement font obstacle à la création d’un foyer. Signe de ces difficultés, les jeunes italiens quittent le foyer parental en moyenne à 30 ans contre 23 ans en France. La réalité de ces chiffres est le plus souvent en décalage avec le souhait des couples d’avoir plus d’enfants dans un pays où la famille conserve une valeur culturelle forte.

En ce qui concerne les politiques de soutien aux familles et à la natalité, elles se sont montrées peu efficaces. Ce constat s’explique en partie par le peu de moyens qui y sont consacrés : 1 % du PIB contre 2,2 % en moyenne dans l’Union européenne.

La complexité bureaucratique, la modification fréquente des mesures par les gouvernements successifs et le partage des compétences État-collectivités constitueraient les principales entraves à la réussite de la politique nataliste dans un pays marqué par de forts déséquilibres entre le Nord et le Sud.

Les principaux dispositifs existants en Italie sont les suivants :

– l’assegno unico, instauré en 2022 dans le cadre du Family Act, qui est une prestation mensuelle unique aux familles ayant des enfants à charge âgés de 0 à 21 ans (sans limite d’âge en cas de handicap grave), fusionnant les précédentes aides fragmentées. La mesure représente une dépense d’environ 20 milliards d’euros. Son montant varie selon les revenus du ménage entre 58 et 203 euros par mois par enfant ;

– le congé parental prévoit depuis 2023 un mois rémunéré par parent à 80 % du salaire antérieur contre 30 % auparavant pour les 9 mois de sa durée. Le congé est utilisable dans la limite des six ans de l’enfant pour le mois rémunéré à 80 % ou jusqu’aux 14 ans de l’enfant pour les autres mois qui restent rémunérés à 30 % ;

– une baisse de la TVA à 5 % a été introduite depuis 2023 pour les produits liés à la petite enfance (couches, aliments nourrissons, sièges auto). Cette mesure a été confirmée dans la loi de finances 2026, sans modification de taux ni de périmètre, comme une mesure anti-inflation et « pro-famille » ;

– des exonérations de cotisations sociales de 24 mois ont été reconduites dans la loi de finances 2026 pour les mères salariées avec trois enfants ou plus, ainsi que l’extension des avantages en nature non imposables (2 000 euros par an contre 1 000 euros par an précédemment), couvrant frais de garde, école, activités extrascolaires et transport des enfants ;

– en matière de places en accueil collectif, l’Italie est faiblement dotée avec un taux de couverture moyen de 25 %, pouvant descendre à 10 % dans certaines régions du Sud. Alors que l’Italie souhaitait renforcer la création de crèches, garderies et écoles, grâce au fléchage de plus de 6 milliards d’euros du plan national de relance et de résilience européen (PNRR), seuls 25 % des fonds alloués ont été utilisés pour la création de crèches, entraînant une réduction des objectifs de 265 000 à 150 000 places nouvelles. En pratique, les municipalités se heurtent à une capacité de préparation et de réalisation des projets insuffisante et à une capacité financière limitée.

Selon une analyse de la sociologue italienne Mme Chiara Saraceno paru dans le numéro précité de la revue Informations sociales, le retard avec lequel les questions de politique familiale sont arrivées au premier plan, amoindri l’efficacité de ces politiques. D’une part car elles ont dû rivaliser avec des enjeux financièrement plus établis, et d’autre part du fait de la persistance de valeurs et d’attentes traditionnelles représentant un frein à la natalité, ce qui a produit un ensemble de politiques fragmentaires, parfois incohérentes.

Afin d’inverser la tendance démographique défavorable en Italie, certains souhaitent des mesures de plus grande ampleur. Ainsi, Alessandro Rosina, professeur de démographie à l’Università Cattolica del Sacro Cuore, préconise un plan structurel sur une durée de 20 à 30 ans, qui combinerait le renforcement des aides financières à l’échelle nationale (assegno unico porté à 200 euros minimum), gratuité des crèches et augmentation à 18 mois de la durée du congé parental.

v. Les pays anglo-saxons

Les analyses compilées par le service d’études de la CNAF et publiées en juillet 2024 rappellent qu’au Royaume-Uni, au Canada et dans une mesure encore plus grande aux États-Unis, les politiques publiques de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle sont modestes, bien qu’il soit attendu des femmes et des mères qu’elles restent actives sur le marché du travail.

L’étude comparative produite par la direction générale du Trésor concernant le Canada confirme que les politiques publiques pour encourager les naissances ne sont pas des thèmes centraux du débat public dans ce pays.

La logique dominante pour la gestion des politiques familiales est la lutte contre la pauvreté infantile (logique de redistribution à travers notamment l’Allocation canadienne pour enfants dont les montants peuvent être très importants, et qui est versée sous condition de ressources ([148])), le soutien à la procréation, et, depuis 2021, la prise en charge qualitative et accessible des enfants dès le plus jeune âge, avec un objectif de limiter le coût de la garde à 10 dollars canadiens par jour.

Bien que le Canada connaisse également une baisse importante et régulière de ses niveaux de fécondité, la faiblesse du solde naturel est compensée par une politique migratoire traditionnellement généreuse et très orientée vers la satisfaction des besoins économiques. L’immigration est un élément déterminant au Canada pour faire face au vieillissement de la population.

Cependant, l’ouverture rapide du pays aux flux migratoires a affaibli la capacité du Canada à absorber et soutenir les nouveaux arrivants. Le taux de croissance de la population (+3,2 % en 2023 et +1,8 % en 2024) a notamment exercé des pressions sur le système éducatif et de santé, ainsi que sur l’offre de logements.

Le manque de logement est justement identifié comme le principal frein à la natalité dans ce pays. En 2022, 38 % des jeunes adultes (20-29 ans) ne pensaient pas avoir les moyens d’avoir un enfant au cours des trois années suivantes, tandis que 32 % ne pensaient pas avoir accès à un logement convenable pour fonder une famille.

vi. Les pays du continent asiatique

Autrefois caractérisés par une population jeune et dynamique, les pays du continent asiatique connaissent depuis les années 1970 un ralentissement démographique particulièrement intense, entraînant un vieillissement spectaculaire des populations.

Pyramides des âges de Taïwan et de la Corée du Sud en 1970 et 2020

Source : Yen-Hsin Alice Cheng, « Les politiques pro-natalistes à Taïwan et en Corée du Sud », Informations sociales n° 211, traduit de l’anglais par M. Laurent Toulemon.

L’inégalité persistante entre les sexes, une culture du travail peu favorable aux mères et une mise en place partielle des politiques sont considérées comme des causes importantes de la baisse des taux de fécondité dans ces pays. D’autres travaux mettent l’accent sur le fait que les aides financières apportées aux parents ne représentent qu’une part relativement faible du coût élevé de l’éducation des enfants dans ces pays.

Les naissances hors mariage restent par ailleurs très rares : 2 % à 4 % des naissances en Corée du Sud, à Taïwan ou au Japon, contre 57 % en France. Le mariage restant la condition préalable à la procréation, les taux de fécondité sont très sensibles aux variations des taux de mariage.

La Corée du Sud présente aujourd’hui le niveau de fécondité le plus faible au monde. Le pays est passé de 6,1 enfants par femme en 1960, à 4,2 en 1970, à 2,8 en 1980, 2,4 en 1984. L’indice de fécondité a atteint en 2023 0,72. L’âge moyen auquel une femme met au monde son premier enfant est de 33,6 ans, le plus élevé dans l'OCDE, ce qui confirme une corrélation forte entre l’âge moyen des mères au premier enfant et l’indice de fécondité du pays en question.

L’augmentation des soutiens aux familles et la constance de ces politiques depuis les années 2000 semblent toutefois amorcer une lente évolution. Le président sud-coréen Yoon Suk Yeol a même déclaré en 2024 souhaiter un ministère pour lutter contre le faible taux de natalité en ces termes : « Je demande la coopération du Parlement pour revoir l'organisation du gouvernement afin de créer un ministère de la Planification contre le faible taux de natalité […]. Nous sommes quasiment dans une situation d’urgence nationale ([149]). » La rémunération du congé parental, l’allongement du congé paternité et l’exonération fiscale sur les primes de naissance ont fait partie des mesures adoptées. Certaines politiques sont quant à elles mises en place directement par les municipalités.

Ainsi, l’ouverture de crèches dans une centaine d’entreprises partenaires du géant de l’acier Posco, basé à Gwangwang, aurait entraîné une augmentation des naissances de 13 %, relève la presse étrangère, qui note aussi que Hwaseong est devenue la ville de Corée qui compte le plus grand nombre de ménages avec trois enfants ou plus, après avoir assoupli les conditions d’attribution et augmenté le montant des allocations de naissance.

Par ailleurs, le comté de Yeonggwang s’est classé au premier rang national en matière de natalité pour la sixième année consécutive. La municipalité de ce territoire d’environ 52 000 habitants a mis en place des aides financières pour la garde d’enfants ainsi que pour le traitement des couples infertiles et des soins postnataux.

Le 26 février2025, l’Institut national des statistiques de Corée (KOSTAT) annonçait 238 300 naissances en 2024, en hausse de 3,6 % par rapport à 2023. Le taux de fécondité, quant à lui, est passé de 0,72 à 0,75 enfant par femme sur la même période. Une première depuis 2016, et qui pourrait être attribuée aux politiques décrites ci-dessus ([150]).

Cette tendance s’est poursuivie puisque le nombre de naissances début 2025 a affiché sa plus forte hausse pour un premier semestre, une dynamique expliquée par la montée récente du nombre de mariages, l’augmentation du nombre des femmes dans la trentaine et l’amélioration de la perception sur la maternité, selon l’Institut ([151]).

L’ensemble de ces éléments tend à montrer que les discours et l’action publique sont susceptibles de générer des dynamiques collectives suffisamment significatives pour qu’il soit justifié de les mener.

On relève cependant qu’en Corée du Sud, comme à Taïwan, les mesures politiques volontaristes introduites pour répondre à la baisse des naissances ne l’ont été que deux décennies après que l’ICF est passé sous le niveau de remplacement des générations, au milieu des années 1980.

Selon l’analyse de Mme Yen-Hsin Alice Cheng, professeure et chercheuse à l’Institut de sociologie de l’Académie chinoise à Taïpei, les deux sociétés ont été probablement soulagées, dans un premier temps, d’échapper à la menace de surpopulation qui préoccupait certains responsables dans les années 1950 et 1960, lorsque les femmes avaient 6 enfants en moyenne.

Le rapporteur insiste sur la nécessité d’une réaction rapide et anticipée aux évolutions sociétales afin d’en contenir les effets durables, ainsi que sur l’importance de lever les freins à la natalité dès qu’ils sont identifiés.

3. En France, l’ancienneté et la grande diversité de la politique publique familiale ont contribué à préserver des taux de fécondité élevés

La politique familiale française est une des plus anciennes et des plus explicites en Europe. La France détient actuellement l’indicateur conjoncturel de fécondité le plus élevé d’Europe, ce qui conduit à souligner l’efficacité de cette politique.

Historiquement, le taux de natalité en France, qui approchait les 40 naissances pour 1 000 personnes à la fin du XVIIe siècle ([152]), dans la moyenne des pays européens, a décroché dès la fin du XVIIIe siècle, alors que dans les autres pays d’Europe cette diminution a rarement débuté avant la seconde moitié, voire la fin du XIXe siècle ([153]).

Ce faible niveau de fécondité s’est maintenu en France tout au long du XIXe siècle et fut considéré comme un véritable problème de société.

Entre 1820 et 1968, ce sont en effet les pays du nord de l’Europe qui ont connu la plus forte croissance : les Pays-Bas ont ainsi vu leur nombre d’habitants se multiplier par plus de cinq, le Danemark, la Finlande et la Norvège par plus ou moins quatre. Pour les autres pays d’Europe, et notamment l’Allemagne, leur population a doublé ou triplé sur cette période. La France faisait figure d’exception, puisque sa population n’a été multipliée que par 1,6.

Autour des années 1870, la défaite de la France à Sedan face à la Prusse et l’excédent des décès sur les naissances durant quelques années font particulièrement redouter l’affaiblissement de la position française en Europe. En 1900, les 40 millions de Français semblent peser peu face aux 56 millions d’Allemands : « À l’exigence de tempérance, pour les classes laborieuses surtout, succède la condamnation d’une attitude antipatriotique : il faut faire naître ([154]). »

Croissance démographique comparée en Europe entre 1820 et 1968

Source : Agence nationale de la cohésion des territoires, étude sur le recul du poids démographique de la France en Europe, 2021.

Nota : L’indice en base 100 permet de représenter plus lisiblement les évolutions de populations de tailles diverses.

La diminution de la natalité fut également à l’origine d’une prise de conscience de la société civile, avec la création de groupes de pression qui entendaient s’appuyer sur les familles nombreuses pour lutter contre la dépopulation menaçant l’avenir de la France. L’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française, créée en 1896 par le démographe et statisticien Jacques Bertillon et reconnue d’utilité publique en 1913, fut le plus influent d’entre eux. Son but était « d’attirer l’attention de tous sur le danger que la dépopulation fait courir à la nation française et de provoquer des mesures fiscales ou autres propres à augmenter la natalité ([155]) ».

Cette natalité en berne, couplée au traumatisme de la Première Guerre mondiale au XXe siècle, a été à l’origine d’un fort courant nataliste, comme le rappelle Claude Martin, sociologue, directeur de recherche au CNRS, dans une analyse publiée en 2011 ([156]). Cet auteur rappelle que la France est un des pays qui ont le plus tôt et le plus explicitement fait de la famille une affaire d’État.

Le débat théorique a en effet été très tôt nourri par des expérimentations concrètes, comme l’institution du sursalaire familial dans certaines grandes entreprises à l’initiative du patronat lui-même, le complément familial pour certains fonctionnaires dès la fin du XIXe siècle, la première loi familiale adoptée à l’unanimité le 14 juillet 1913 ([157]), ou encore la mise en place de caisses de compensation ayant vocation à recevoir et gérer les compléments salariaux dans les années 1920 ainsi que la création cette même année de la carte famille nombreuse ([158]).

En matière de politique publique, le secteur de la marine est le premier champ d’application d’un supplément familial de traitement, instauré par une circulaire impériale du 26 décembre 1860 pour les marins comptant plus de cinq ans de service et pères d’enfants de moins de dix ans.

L’encadré suivant témoigne de la diversité des mesures proposées, allant des allocations financières, aux réductions pour les aides à domicile, en passant par le logement ou les soins aux femmes enceintes ou encore les rapprochements de conjoints.

À noter que la diffusion dans la société de valeurs « pro-famille » était également présente, avec l’institution de la médaille de la famille mais également par exemple avec l’enseignement des problèmes démographiques « sous leur aspect statistique et dans leurs rapports avec les questions morales et familiales », qui devient obligatoire dans les années 1930 à tous les degrés d’enseignements et dans tous les établissements scolaires publics et privés.

Extrait de la revue de l’Alliance nationale pour l’accroissement
de la population française – janvier 1922

Qu’avons-nous fait en 1921 ? Animés d’un esprit constant de réalisation, nous avons abordé toutes les questions qui avaient quelque chance d’aboutir. Qu’avons-nous obtenu ? Quels progrès la lutte contre la dépopulation a-t-elle réalisés, dans quelle mesure le sort des familles nombreuses a-t-il été amélioré ? Voici une énumération succincte des principaux résultats de l’année :

1° Primes à la natalité — Le Parlement a révisé le décret du 30 avril 1920 de telle sorte que les départements et les communes qui établissent un service de primes à la natalité sont assurés d’une large participation de l’État. […]

2° Aide nationale aux familles nombreuses — La Chambre a voté à l’unanimité le projet de M. Delachenal, administrateur de l’Alliance. Ce projet prévoit que tout chef de famille, ayant 4 enfants de moins de 14 ans, recevra de l’État une allocation annuelle de 360 francs pour le 4ème enfant, de 390 pour le 5ème avec majoration de 30 francs pour chacun des suivants ; la proposition est en instance au Sénat. […]

3° Réductions sur les voies ferrées — La réduction a été consolidée, elle a quitté la loi des finances pour entrer dans la législation courante et elle a été étendue aux allers et retours. Les pères et mères de famille ayant eu au moins cinq enfants simultanément vivants en bénéficieront bientôt leur vie durant. […]

4° Répression de l’avortement — Le Gouvernement a déposé sur le bureau de la Chambre un projet de loi correctionnalisant l’avortement, mesure indispensable à la répression de ce crime. […]

5° Logement — La Chambre a voté 750 millions de crédits pour la construction de 35 000 logements qui seront réservés par priorité aux familles de trois enfants au moins, aux mutilés et aux veuves de guerre ayant un enfant. […]

6° Rapprochement des fonctionnaires mariés — Le 31 décembre a vu promulguer la loi prescrivant ce rapprochement. […]

7° Assistance aux femmes en couches — Une amélioration a été apportée à la loi du 7 juin 1913 en ce qui concerne les naissances multiples. […]

8° Taxe sur les domestiques à Paris — Elle a prévu des dégrèvements sérieux pour les familles nombreuses. […]

9° Développement des allocations familiales — L’année 1921 a vu croître considérablement le nombre des caisses de compensation et des ouvriers bénéficiant de ces allocations. […]

10° Médaille de la Famille Française — Des crédits ont été obtenus qui permettront de liquider en 1922 presque tous les dossiers en instance. […]

Ce souci permanent pour les questions démographiques a débouché sur les décrets-lois de 1938 et 1939 qui façonnent une politique familiale française résolument nataliste.

S’il n’a pas bouleversé cette orientation, le régime de Vichy l’a inscrite dans un carcan moral rigide, faisant de la baisse de la natalité un des thèmes obsessionnels de sa propagande.

Par la suite, le décret de 1946 instituant le système français de sécurité sociale a complété cette institutionnalisation en créant la branche famille de la protection sociale.

Depuis lors, la politique familiale est un secteur spécifique d’action publique et une composante de l’administration publique. L’étude rapide de ces différentes étapes fournit un éclairage précieux sur les fondamentaux de la politique familiale actuelle et sur la capacité qu’elle a eue de préserver en France une fécondité élevée. Il apparaît également que le caractère généreux et complexe de la politique familiale actuelle soit en grande partie lié à sa précocité.

i. La politique familiale durant la première moitié du XXe siècle : une prise en compte précoce et globale des enjeux démographiques et familiaux

C’est le député radical-socialiste de Corse Adolphe Landry qui fut, en cette première moitié du XXe siècle, le plus fervent défenseur d’une politique familiale anti-malthusienne.

Ministre du travail en 1932, il consolide diverses initiatives privées et généralise le dispositif des sursalaires pour tous les salariés du commerce et de l’industrie ayant au moins deux enfants, en rendant obligatoire l’adhésion des employeurs à une caisse de compensation familiale : c’est le début des allocations familiales.

Cette étape importante de la construction familiale française est portée par la loi du 11 mars 1932. Le montant des allocations peut varier selon les catégories professionnelles et d’un département à l’autre.

Le décret-loi du 12 novembre 1938 va plus loin en créant des allocations familiales indépendantes du salaire et des entreprises, y compris pour les indépendants et les agriculteurs. Il pose, en outre, des principes qui vont perdurer : allocation progressive selon la taille de la famille, versée quel que soit le revenu de celle-ci et avec un taux uniforme. Deux autres caractéristiques sont à relever : la limitation aux cinq ans de l’enfant de la durée du versement de l’allocation au premier enfant, ainsi que la création de majorations pour les familles dont la femme n’a pas d’activité professionnelle.

Un deuxième décret-loi du 29 juillet 1939 institue le code de la famille et de la natalité françaises. Ce texte constitue la première tentative d’une véritable politique familiale en France avec un objectif nataliste clairement affiché, comme en témoignent les extraits regroupés dans l’encadré ci-après.

Le décret du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité française – Rapport au Président de la République

Extraits

Il y a un demi-siècle, la France enregistrait plus d’un million de naissances nouvelles ; depuis quelques années, ce chiffre s’est abaissé à environ 600 000 par an ; la natalité qui était de 35 naissances pour 10 000 habitants est tombée à 14 pour 10 000, soit une réduction de plus de moitié en cinquante ans. La chute de la natalité est devenue telle que, depuis 1935, le nombre des décès l’emporte sur celui des naissances ; chaque année, la France perd environ 35 000 Français.

[…]

À la menace que sur nos frontières métropolitaines et impériales font peser des peuples dont l’accroissement en nombre favorise l’ambition, comment peut répondre un pays dont la population travailleuse et combattante tend à se réduire ?

[…]

Il nous est apparu que les pouvoirs publics failliraient à leur mission s’ils ne se préoccupaient pas de soutenir les familles nombreuses du point de vue matériel et de protéger la cellule familiale du point de vue moral.

[…]

Ce concours et cette protection ne portent atteinte en aucune façon à l’indépendance morale de la famille, laquelle, nous en sommes fermement convaincus, ne saurait s’épanouir que sous le signe de la liberté.

[…]

L'aide à la famille est égale pour tous les Français, à quelque classe qu’ils appartiennent ; elle est due en contrepartie à la contribution solidaire de tous les Français, quelle que soit leur profession ; elle favorise plus particulièrement les familles dont la composition permet un accroissement de la population, c’est-à-dire celles d’au moins trois enfants.

Le texte renforce, dans cette optique, la progressivité du barème pour les allocations à partir du troisième enfant, supprime l’allocation au premier enfant au profit d’une prime à la première naissance, système encore en vigueur aujourd’hui, et transforme la majoration du décret-loi du 12 novembre 1938 en allocation de salaire unique pour les mères au foyer.

Inspiré par l’économiste et démographe Alfred Sauvy, le rapport introductif témoigne de l’importance politique de ce sujet.

Le décret-loi de 1939 comporte également une série d’autres dispositions qui fournissent un éclairage intéressant sur la diversité et la complexité des mécanismes dont nous avons hérité :

– création d’un prêt à l’établissement des jeunes ménages pour les couples paysans ;

– réforme de l’assistance à la famille pour les familles les plus modestes, non cumulable avec les allocations familiales sauf pour les mères seules de plus de trois enfants ;

– dispositions relatives à la surveillance des maisons d’accouchement ;

– création des « maisons maternelles », qui devront accueillir sans formalité les femmes en ceintes d’au moins sept mois et les mères avec leur nouveau-né :

– dispositions facilitant l’adoption ou la tutelle des enfants naturels ;

– dispositions relatives aux bonnes mœurs, à la lutte contre l’alcoolisme, à la médecine scolaire et à la lutte contre la mortalité infantile ;

– recul des âges d’admission dans les cadres de diverses administrations pour les personnes ayant des enfants à charge ;

– diverses dispositions fiscales et notamment la mise en place d’un abattement de l’actif successoral proportionnel au nombre d’enfants du défunt, et la création d’une « taxe de compensation familiale » visant à accroître l’imposition des contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou mariés depuis plus de deux ans et restés sans enfants ([159]).

Sur le plan fiscal, il convient de rappeler que la loi du 15 juillet 1914, qui institua l’impôt général sur le revenu après près de dix années de tentatives législatives infructueuses, prévoyait déjà un abattement sur le revenu annuel pour les couples mariés ainsi que pour chaque personne à charge, cette déduction devenant plus importante à compter de la cinquième personne. Cet abattement sur les revenus se cumulait avec une réduction de l’impôt pour personnes à charge ([160]).

Dès l’origine, donc, la fiscalité sur le revenu en France prenait en compte les charges de famille des contribuables.

ii. La politique familiale au tournant de la Seconde Guerre mondiale

À l’issue de la Seconde Guerre mondiale, la IVe République, tout en appliquant les lois précédentes, a mis en place une réforme institutionnelle majeure et a procédé à deux innovations importantes, comme l’a résumé le professeur Gérard-François Dumont dans une note publiée en décembre 2024 ([161]).

L’auteur rappelle que, sur le plan institutionnel, c’est à cette époque que les différentes composantes des prestations familiales, à savoir les allocations familiales, l’allocation de salaire unique pour les mères au foyer et la prime de naissance, sont intégrées dans le nouveau système de la Sécurité sociale.

Par la suite, les prestations familiales versées par les caisses d’allocations familiales (CAF) montent en puissance jusqu’à former la branche famille du régime général à partir de 1967 avec la création de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Il convient de rappeler que pour une famille type de trois enfants, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, au moment de cette unification du système d’allocations familiales, ces dernières représentent en moyenne 70 % du salaire ouvrier ([162]).

À cette époque également, les aides aux familles représentent 50 % des prestations versées par la Sécurité sociale, contre environ 15 % aujourd’hui.

Dès son article 1er, l’ordonnance du 4 octobre 1945 place d’ailleurs la famille au centre de la protection sociale nouvellement créée : « Il est institué une organisation de la sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu'ils supportent ([163]). »

La famille tient donc une place centrale dans le nouveau système de sécurité sociale, place qui s’est progressivement érodée.

En 1945, le général de Gaulle, chef du gouvernement provisoire jusqu’en janvier 1946, confirme la grande importance qu’il accorde aux questions familiales et démographiques en instituant le 12 avril 1945 un Haut comité de la population et de la famille, dont il préside personnellement six séances d’avril à juillet 1945.

En octobre de cette même année, le général de Gaulle signe l’ordonnance de création de l’Institut national d’études démographiques (INED), dont Alfred Sauvy sera le premier président. Selon l’article 2 de cette ordonnance, l’INED est chargé d’une part « d’étudier les problèmes démographiques sous tous leurs aspects », mais également d’étudier « tous les moyens matériels et moraux susceptibles de contribuer à l’accroissement quantitatif et à l’amélioration qualitative de la population ». Ce texte n’est plus en vigueur aujourd’hui.

L’encadré suivant rappelle que les questions familiales ont toujours été présentes dans la politique menée par le général de Gaulle et dans le débat public.

Discours du Général De Gaulle devant l’Assemblée consultative provisoire (extrait) 2 mars 1945

« Ah ! Messieurs, nous touchons là à la cause profonde de nos malheurs et à l’obstacle principal qui s’oppose à notre redressement. De quelque façon que nous organisions notre travail national, nos rapports sociaux, notre régime politique, notre sécurité même, s’il n’est acquis que, décidément, le peuple français ne se multiplie plus, alors la France ne peut plus rien être qu’une grande lumière qui s’éteint. Mais dans ce domaine encore, rien n’est perdu, pour peu que nous sachions vouloir. Afin d’appeler à la vie les douze millions de beaux bébés qu’il faut à la France en dix ans, de réduire nos taux absurdes de mortalité et de morbidité infantile et juvénile, d’introduire au cours des prochaines années, avec méthode et intelligence, de bons éléments d’immigration dans la collectivité française, un grand plan est tracé qui va comporter des avantages attribués aux uns, des sacrifices imposés aux autres, pour qu’à tout prix soit obtenu le résultat vital et sacré. »

Conférence de presse (extrait)
27 novembre 1967

« […] l’accroissement de notre peuple doit être le premier de nos investissements et c’est pourquoi nous sommes conduits incessamment à prendre des mesures nouvelles pour aider mieux et davantage l’épanouissement de nos jeunes familles françaises. »

Au-delà de l’aspect institutionnel lié à la création de la sécurité sociale, une première innovation de fond de cette période est la mise en place d’une modalité de calcul nouvelle pour l’impôt sur le revenu : le quotient familial.

Il s’agit de rendre l’impôt sur le revenu aussi neutre que possible, par rapport aux capacités de consommation des familles selon le principe théorique suivant : à niveau de vie égal, taux d’imposition égal.

Ce principe du quotient familial est adopté dans la loi de finances pour 1946 à l’unanimité des deux chambres du Parlement. « Il est injuste que, malgré les abattements consentis pour charges de famille, un ménage avec des enfants paye, compte tenu des dépenses auxquelles il est obligé, un impôt général sur le revenu plus lourd qu’un ménage sans enfant » indiquait l’exposé des motifs du projet de loi portant fixation du budget général pour l’exercice 1946.

Le Conseil constitutionnel a depuis rappelé à plusieurs reprises que le dispositif est conforme à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui précise que la « contribution commune doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

Une seconde innovation fut mise en place par la loi du 22 août 1946. Elle concerne l’instauration d’allocations prénatales et postnatales, en remplacement de la prime de naissance. Cette loi définit donc les quatre prestations de la branche famille de la Sécurité sociale :

– les allocations familiales, versées sans condition de ressources à partir du deuxième enfant ;

– l’allocation de salaire unique, versée dès le premier enfant ;

– les allocations prénatales ;

– l’allocation de maternité.

Les allocations prénatales permettent d’investir pour satisfaire les besoins du futur nouveau-né et, surtout, elles obligent, condition de leur versement, les femmes enceintes à un suivi médical de leur grossesse. Leur rôle a donc été essentiel pour favoriser la baisse du taux de mortalité infantile qui est encore, en 1946, en France métropolitaine, de près de 78 décès d’enfants de moins d’un an pour mille naissances ([164]).

Ces nouvelles mesures ont conduit à une augmentation régulière des cotisations famille prélevées sur les salaires.

Cette analyse rétrospective montre l’ancienneté de la politique de soutien aux familles. Le nombre de ses bénéficiaires et l’ampleur de l’effort financier en sa faveur l’inscrivent au cœur d’un consensus national auquel les Français sont attachés.

Toutefois, l’analyse du système actuel et de ses évolutions les plus récentes tend à montrer que la politique familiale française connaît depuis le milieu des années 2010 une dilution de ses objectifs, une stagnation de ses moyens, et une perte de cohérence et d’efficacité qui, si elle ne suffit pas à expliquer une baisse de la natalité par nature multifactorielle, y a sans aucun doute contribué.

B. La politique familiale en France aujourd’hui : une dépense publique massive et diversifiée mais qui a perdu en efficacité et en lisibilité

La politique familiale française se compose d’un réseau dense de dispositifs en faveur des familles, qui se donne pour ambition de prendre en compte toute la diversité des situations au moyen de prestations sociales en nature et en espèces, fiscales ou sociales, avec ou sans conditions de ressources.

Une première partie sera consacrée à la définition globale du champ des politiques familiales afin d’évaluer évaluer le niveau de dépenses publiques qui lui est consacré aujourd’hui, et d’une description plus détaillée des principaux mécanismes de la politique familiale actuelle.

Ces développements permettront de mettre en exergue dans une seconde partie le changement à l’œuvre, car, comme le soulignent certains observateurs, « les politiques de la famille peuvent être mises implicitement au service d’autres politiques publiques, comme les politiques sociales ou celles de l’emploi ([165]). »

1. L’effort total consenti directement en faveur des familles peut être évalué en France à environ 110 milliards d’euros

Le niveau de dépenses publiques consacrées aux politiques familiales dépend de la définition de leur périmètre. Pour la France, le périmètre le plus complet, qui inclut les droits familiaux de retraite, fait apparaître une dépense d’environ 110 milliards d’euros.

a. Un périmètre restreint qui évalue à environ 60 milliards d’euros les dépenses sociales du risque « famille-enfants » en France, soit environ 2,2 % du PIB

Dans son acception restreinte, ce périmètre correspond à celui utilisé par Eurostat dans ses comparaisons des systèmes européens.

Selon les chiffres d’Eurostat, ce périmètre resserré classe la France dans une situation légèrement moins favorable en termes de niveaux de dépenses que la moyenne des pays européens avec 2,2 % du PIB en 2022, soit 60 milliards d’euros.

Sur cette base, on relève que la structure des dépenses en France est proche de la moyenne européenne, avec 62 % de prestations en espèces, dont 51 % de prestations familiales et 38 % de prestations en nature, dont 24 % consacrées à l’accueil du jeune enfant. Les pays Scandinaves se distinguent avec une part plus importante de prestations en nature destinées principalement au jeune enfant. Toutefois, si l’on prend en compte les aides via la fiscalité ou l’école maternelle, la France se situe alors parmi les pays les mieux placés ([166]).

Part des prestations couvrant la fonction « famille-enfants »
dans le PIB des pays de l'UE27, en 2022

Source : Eurostat.

Tout en retenant des dépenses différentes, le périmètre « cœur » utilisé par le compte de l’enfance de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques du ministère des affaires sociales (DREES) chiffre également à 63 milliards d’euros ([167]) les dépenses centrales de la protection sociale en faveur de la famille.

Définition des différents périmètres du compte de l’enfance de la DREES

Source : Synthèse du rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale pour la branche famille – 2025.

Nota : Les montants renseignés sont ceux pour l’année 2017.

Sur la base de ces données, la direction générale du Trésor a actualisé et détaillé ce tableau des dépenses dans une note ([168]) de février 2025 intitulée « Les enjeux économiques de la redistribution vers les familles ».

Il s’agit d’un niveau de dépenses similaire, soit 63,3 milliards d’euros, qui a été également retenu par la mission inter-inspections chargé, en 2021, d’évaluer le système socio-fiscal en faveur de la famille ([169]).

Mais là encore, les mesures retenues ne sont pas les mêmes, puisque cette revue des dépenses IGF-IGAS inclut les dépenses fiscales que la DREES exclut pourtant de son premier « cœur ».

Il est enfin possible de se reporter au périmètre retenu par le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) dans son rapport publié en 2021 et portant sur « l’évolution des dépenses sociales et fiscales consacrées aux enfants à charge au titre de la politique familiale ». Le Haut Conseil a choisi de retenir un périmètre portant sur un volume de dépenses de 85 milliards d’euros en 2017, soit 3,7 % du PIB d’alors.

Dépenses sociales et fiscales en faveur des enfants en 2017
sur le périmètre retenu par le HCFEA

(en milliards d’euros)

Source : HCFEA, 2021.

In fine, le périmètre retenu par le HCFEA est le plus complet. Il ne comprend toutefois pas les droits familiaux de retraite, qui représentent pourtant près de 25 milliards d’euros de dépenses publiques et que le rapporteur considère comme étant en lien direct avec la politique familiale.

Lors de son audition par la mission d’information, Stéphane Carcillo a présenté une comparaison effectuée par l’OCDE et qui plaçait la France à un niveau de dépense publique équivalent au niveau retenu par le HCFEA, environ 3,4 % du PIB.

Dépenses publiques afférentes aux prestations familiales
par type de dépenses, en pourcentage du PIB, 2021

Source : dépenses publiques afférentes aux prestations familiales, base de données de l’OCDE sur la famille

« Comme souvent en matière de politiques publiques, la France fait tout, balayant l’ensemble du spectre d’intervention, et elle fait beaucoup, n’hésitant pas à dépenser ([170]) », a pu affirmer M. Stéphane Carcillo dans le cadre de son audition par la mission d’information.

Il reste malgré tout complexe de s’y retrouver, et le rapporteur insiste sur la pertinence de la proposition des inspections générales dans leur rapport de 2021 qui recommandaient de produire effectivement le « jaune budgétaire » retraçant l’ensemble de l’effort socio-fiscal de l’État et des collectivités locales en faveur de la politique de la famille prévu par l’article L.112-1 du Code de l’action sociale et des familles mais jamais publié ([171]).

Si les périmètres utilisés pour comparer la France à d’autres pays développés placent systématiquement cette dernière dans la fourchette haute en matière de dépense publique, la mission d’information a souhaité s’intéresser au détail de l’ensemble des mesures mises en œuvre en France, et qui dépasse les 100 milliards d’euros. Il ne sera bien entendu pas possible d’effectuer une comparaison internationale sur la base de ce périmètre élargi, mais le recensement des dispositifs s’avère nécessaire afin d’identifier tous les leviers permettant d’améliorer en France la réalisation du désir d’enfant.

b. Sur un périmètre élargi, la France consacre 5 % de son PIB pour soutenir directement les familles

Il convient à présent d’embrasser l’ensemble du spectre des politiques familiales pour rendre compte de la réalité de l’engagement financier du pays en ce domaine. Le tableau suivant récapitule les sommes que le rapporteur considère comme relevant de la politique familiale de la France. On retrouve approximativement les données recouvrant l’addition des périmètres « cœur » et « élargi » du compte de l’enfance de la DREES tel qu’actualisé par la direction générale du trésor dans sa note précitée.

Concernant ce recensement, il doit être souligné que les différentes lignes ne portent pas toutes sur la même année de référence. En l’absence de publication du rapport prévu par l’article L. 112-1 du code de l’action sociale et des familles en effet, aucune documentation exhaustive et harmonisée ne permet de balayer le spectre de la dépense publique pour une année de référence donnée.

Estimation du montant des dépenses publiques de toute nature consacré à la politique familiale en France dans la période actuelle

(en milliards d’euros)

Prestations en espèces	37,9
Prestations familiales versées par la CNAF (2024) ([172]) Dont prestations d’entretien 21,8 Dont PAJE 11,8	34,2
Supplément de salaires et de soldes dans la fonction publique ([173])	2,9
Bourses collèges et lycées ([174])	0,74
Prime de Noël ([175])	0,26
Scolarisation des enfants de moins de 2 ans ([176])	0,66
Aide et action sociale ([177])	10,8
Dépenses d’action sociale de la CNAF	7,1
Financement des établissements d’accueil du jeune enfant – communes et EPCI	3,7
Politique fiscale ([178])	26
Quotient familial (2023)	11,8
Quotient conjugal ([179])	10,5
Crédits d’impôt garde d’enfant à domicile ou soutien scolaire (2023)	1,42
Crédit d’impôt garde d’enfant en dehors du domicile (2023)	1,74
Crédit d’impôt famille	0,1
Suppléments pour enfants à charge des prestations de solidarité ([180])	6,2
Droits familiaux de retraite ([181])	24,9
Charges de gestion de la branche famille ([182])	2,9
TOTAL	109

Source : Calculs de la mission d’information.

Ce recensement n’inclut pas les dépenses de l’aide sociale à l’enfance des départements, chiffré à environ 7,5 milliards d’euros dans le compte de l’enfance de la DREES, ni les aides spécifiques versées au titre du handicap de l’enfant, mais fait le choix d’intégrer la conjugalisation de l’impôt sur le revenu ainsi que la prime de Noël qui, à compter de 2026, sera exclusivement destinée aux ménages avec enfants.

Plusieurs autres dépenses directement liées à l’aide aux familles, dont les chiffrages ne sont pas disponibles, ne peuvent être prises en compte.

Il s’agit par exemple des différentes aides aux familles vulnérables mises en place au niveau local par les centres communaux d’action sociale ou les départements. Les mairies et la plupart des services périscolaires déterminent également leurs tarifs (cantine, centre de loisirs, etc.) en fonction de la composition familiale des bénéficiaires.

Certains organismes publics nationaux déploient également des dispositifs propres, comme France Travail qui propose une aide à la garde d’enfant (AGE) à l’occasion de la reprise d’un travail

Les données concernant les co-financements par les départements en matière d’accueil du jeune enfant ne sont pas non plus détaillées. Enfin, il existe dans la fonction publique une multitude de dispositifs visant principalement à aider les parents en matière de garde de leur enfant de moins de 3 ou 6 ans (allocations financières, réservations de places en crèche ou encore chèques emploi service universel) et qui prend également la forme de chèques-cadeaux à l’occasion de la fête de Noël, ou encore de chèques-vacances. Ces dépenses relèvent souvent de l’action sociale des ministères, des hôpitaux ou des collectivités ([183]).

Il n’existe à notre connaissance aucun recensement du coût de ces divers dispositifs.

Ces quelque 110 milliards d’euros d’engagements publics restent donc probablement en deçà de la réalité du coût total des mesures d’aide aux familles en France.

c. D’autres dépenses importantes n’entrent pas dans le périmètre de la politique familiale

Si les dépenses en faveur de la santé, de l’éducation, de la culture ou de la sécurité concourent à la préservation d’un environnement favorable au bien-être des Français, elles ne peuvent être incluses au sein d’un décompte portant sur le soutien direct aux familles.

Il convient néanmoins de rappeler que la France se caractérise, de manière générale, par des niveaux élevés de dépenses publiques. L’engagement de la puissance publique en matière de santé, d’éducation ou de sécurité a ainsi probablement contribué, même indirectement, à créer un environnement favorable aux projets familiaux des Français. À l’inverse, la dégradation de la qualité de l’intervention publique peut nourrir l’incertitude et conduire certains à renoncer à fonder une famille. Un participant à la consultation citoyenne a ainsi déploré que « les craintes liées à l’avenir de la sécurité sociale et de l'éducation pèsent trop lourd dans le choix d’avoir des enfants ».

Le HCFEA a procédé à une estimation des dépenses d’éducation et de santé consacrées aux enfants.

Selon le Haut-commissariat, la dépense intérieure d’éducation (DIE) des administrations publiques s’élevait à 123,5 milliards d’euros en 2017, soit 5,4 % du PIB. Toutes ces dépenses publiques ne visent toutefois pas que des enfants. Une fois exclues les dépenses de l’enseignement supérieur ou de type extrascolaire comme la formation professionnelle continue, le total des dépenses publiques d’éducation pour les enfants s’élève à environ 96,0 milliards d’euros en 2017, soit environ 4,2 % du PIB.

Les dépenses publiques liées à la prise en charge des frais de santé des enfants par la Sécurité sociale ou l’État (prestations en nature de l’assurance maladie, complémentaire santé solidaire, CMU-C, ACS, AME) ont quant à elle été estimées grossièrement à environ 20 milliards d’euros, soit un point de PIB. Il convient de noter que l’effort en faveur des familles représenté par les soins reçus par les enfants est remboursé par l’assurance maladie, alors que les prélèvements supportés par les assurés ne prennent pas en compte la taille de la famille.

Les niveaux de dépense sont donc au total très importants.

Au regard de l’accélération de la chute de la natalité observée depuis les années 2010, la question ne doit pas tant être celle du niveau de dépense publique que celle de sa bonne répartition et de sa lisibilité.

À titre d’exemple, l’analyse des réponses à la consultation citoyenne relatives à la connaissance des avantages retraite liés à l’éducation des enfants révèle une grande méconnaissance de ces dispositifs, avec 38 % des femmes et 34 % des hommes qui déclarent ignorer leur existence ([184]). Si une part en a entendu parler, seule une minorité affirme bien connaître ces avantages, les hommes étant proportionnellement mieux informés (17 %) que les femmes (10 %), alors même que ces dernières sont davantage concernées par les interruptions de carrière liées à la parentalité. Pourtant, ces droits familiaux représentent près de 25 milliards d’euros de dépenses annuelles.

En ce qui concerne les aides à la parentalité, seuls 13 % des répondants à la consultation citoyenne considèrent que ces dispositifs sont adaptés à leur situation. Pour 53 % d’entre eux le système prend insuffisamment en compte leur besoin, quand 34 % affirment qu’il est difficile de s’y retrouver.

L’enjeu en matière de lisibilité et de connaissance des mécanismes auxquels les familles peuvent avoir droit est donc essentiel. Le détail des dispositifs existants témoigne d’un empilement de mesures qui aboutit à une architecture très complexe à appréhender pour les familles comme pour les pouvoirs publics.

2. Les principaux dispositifs d’aide aux familles révèlent une trop faible lisibilité de la politique familiale

La présente partie vise à faire le point sur les principaux dispositifs d’accompagnement à la parentalité proposé par le système socio-fiscal français.

Cette analyse permettra ensuite de mettre en avant les grandes caractéristiques de notre système actuel, à savoir :

– un fort accent mis sur les familles monoparentales ;

– des aides toujours renforcées aux familles nombreuses mais orientées à la baisse ;

– un réel « foisonnement » des dispositifs et l’existence de divers effets de seuils ;

– une tendance vers une « socialisation » des dispositifs avec un accent de plus en plus fort mis sur l’aide aux familles modestes au détriment d’une redistribution plus verticale.

a. Le système social

i. Les prestations familiales versées par la branche famille

Les prestations d’entretien

 Les allocations familiales

En métropole, les allocations familiales sont versées aux familles ayant au moins 2 enfants à charge de moins de 20 ans, et dès le 1er enfant dans les départements d’outre-mer. Depuis le 1er juillet 2015, les allocations familiales sont modulées en fonction des ressources des foyers allocataires.

Niveau de revenus au-delà desquels les allocations familiales sont divisées par deux ou par quatre

Source : DSS, cahier statistique des prestations familiales – édition 2023

Cette réforme a logiquement entraîné une nouvelle répartition des bénéficiaires en fonction de leur décile de niveau de vie.

Répartition des dépenses au titre des allocations familiales en 2019
par décile

Source : direction de la sécurité sociale sur la base des données de l’enquête « Revenus fiscaux et sociaux » (ERFS 2019).

Le montant des allocations familiales non modulées pour un couple de trois enfants s’élève en 2023 à 323,90 euros par mois. En 2021, le montant mensuel moyen d’allocations par famille est de 208 euros.

Ces allocations ne sont pas imposables ([185]) et sont incluses quasi intégralement dans le calcul des ressources disponibles pour déterminer l’éligibilité au versement du RSA et de la prime d’activité, et intégralement pour déterminer l’éligibilité à la complémentaire santé solidaire (CSS). En revanche, les allocations familiales ne sont pas incluses dans le calcul de la base ressources des aides au logement ni de l’allocation adulte handicapé (AAH).

La dépense budgétaire correspondant aux allocations familiales s’élevait à 13 milliards d’euros en 2022 ([186]).

 Le complément familial

Le complément familial (CF) est une allocation familiale spécifiquement dédiée aux familles nombreuses qui disposent de revenus modestes. En métropole, le complément familial est versé aux familles d’au moins 3 enfants âgés de 3 à 21 ans.

La création du complément familial en 1978 a marqué une priorité forte accordée au troisième enfant. Le complément familial s’est substitué aux anciennes allocations de salaire unique, allocation de mère au foyer et allocation pour frais de garde. Avec la suppression de la condition d’activité professionnelle pour percevoir des prestations (abandon de l’idée de « sursalaire »), le système devient universel.

Depuis le 1er avril 2014, les familles éligibles les plus modestes bénéficient d’un montant majoré de complément familial. Ce montant majoré a fait l’objet de quatre revalorisations exceptionnelles entre 2015 et 2018 afin d’atteindre 50 % du montant en vigueur au 1er avril 2013. Le complément familial n’est que partiellement pris en compte dans le calcul de la base ressource du RSA et de la PPA.

Quelque 873 000 familles nombreuses, soit 63 % d’entre elles, ont perçu cette prestation en sus des allocations familiales en décembre 2021. La Cour des comptes, dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2024 a relevé les incohérences actuelles du complément familial (cf. infra).

Une allocation forfaitaire d’environ 90 euros est en outre versée jusqu’au mois précédant le vingt et unième anniversaire de l’aîné des familles de trois enfants ([187]).

En 2022, la dépense totale de complément familial s’élevait à 2,4 milliards d’euros.

Répartition des dépenses au titre du complément familiale en 2019
par décile

Source : Direction de la sécurité sociale sur données de l’enquête « Revenus fiscaux et sociaux » (ERFS 2019).

 L’allocation de soutien familial

L’allocation de soutien familial (ASF) a été instituée par une loi du 23 décembre 1970 sous le nom d’« allocation d’orphelin ». L’absence d’un des parents est peu à peu assimilée à son décès, et l’évolution des mœurs lui a agrégé ensuite le modèle monoparental.

L’allocation de soutien familial (ASF) est aujourd’hui accordée sous conditions de ressources aux personnes assumant la charge d’un enfant qui est privé de l’aide de l’un de ses parents (ASF à taux partiel) ou de ses deux parents (ASF à taux plein).

Il s’agit donc essentiellement d’une majoration d’allocation pour parent isolé ([188]), cette situation recouvrant 99 % des bénéficiaires.

Quelque 1,3 million d’enfants bénéficiaient de l’ASF en 2021, dont près de 900 000 découlaient de deux situations : le cas dans lequel un parent est hors d’état d’assurer l’entretien de l’enfant ou bien qu’aucune pension alimentaire n’a été fixée, et le cas dans lequel la filiation n’est établie qu’à l’égard d’un seul parent.

Revalorisée exceptionnellement dans le cadre du plan pauvreté mis en place en 2012, l’ASF n’est intégrée aux bases ressources du RSA et de la PPA qu’à hauteur du montant qui prévalait avant ces revalorisations.

En novembre 2022, l’ASF a de nouveau fait l’objet d’une revalorisation exceptionnelle, portant la dépense totale à plus de 2 milliards d’euros en hausse de 13 % par rapport à l’année précédente. Le montant annuel moyen par famille est de 2 171 euros en 2021.

Répartition des dépenses au titre de l’allocation de soutien familial en 2019 par décile

Source : Direction de la sécurité sociale sur données de l’enquête « Revenus fiscaux et sociaux » (ERFS 2019).

 L’allocation de rentrée scolaire

L’allocation de rentrée scolaire (ARS), créée en 1974, est versée aux enfants scolarisés de 6 à 18 ans. L’ARS fait l’objet d’un versement unique aux alentours du 20 août de chaque année, et s’élève à 423 euros pour un enfant scolarisé en primaire et à 462 euros pour un lycéen.

L’ARS n’est intégrée dans aucune des ressources prises en compte pour le calcul de principaux dispositifs sociaux.

En 2021, 3,1 millions de familles ont bénéficié de l’ARS pour un coût total de 2,1 milliards d’euros.

Répartition des dépenses de l'ARS en 2019 par décile

Source : Direction de la sécurité sociale sur données de l’enquête « Revenus fiscaux et sociaux » (ERFS 2019).

 L’allocation d’éducation de l’enfant handicapé

L’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) est destinée aux enfants handicapés dont le taux d’incapacité est supérieur à 80 %, ou compris entre 50 et 80 % si l’enfant fréquente un établissement spécialisé ou doit bénéficier de soins à domicile.

L’AEEH est indépendante des ressources des foyers bénéficiaires.

En 2021, 379 000 familles bénéficiaient de l’AEEH pour un montant annuel moyen de 3 235 euros par foyer et un coût total d’1,34 milliards d’euros, en augmentation constante depuis 2015 où ce coût représentait 812 millions d’euros.

Répartition des dépenses au titre de l’AEEH en 2019 par décile

Source : Direction de la sécurité sociale sur données de l’enquête Revenus fiscaux et sociaux (ERFS 2019)

 L’allocation journalière de présence parentale

L’allocation journalière de présence parentale (AJPP) est attribuée aux personnes qui cessent leur activité pour assumer la charge d'un enfant atteint d’une maladie, d’un handicap ou victime d’un accident d'une particulière gravité, rendant indispensable une présence soutenue auprès de l'enfant et des soins contraignants.

En 2021, 10 700 familles bénéficiaient de l’AJPP pour un montant annuel moyen versé de 9 600 euros.

Le coût total pour l’État s’établissait en 2022 à 148 millions d’euros, en croissance régulière depuis 2015, date à laquelle son coût s’établissait à 71 millions d’euros.

 La prime à la naissance et l’allocation de base de la PAJE

La prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) a pour objet d’aider les familles à faire face aux dépenses liées à l’arrivée de l’enfant et à faciliter la conciliation vie professionnelle et vie familiale des parents de jeunes enfants.

La PAJE se compose de quatre éléments :

– la prime à la naissance (PN) ou à l’adoption (PA)

– l’allocation de base (AB)

– la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PREPARE), qui sera analysée infra dans la partie consacrée aux congés ;

– le complément de libre choix du mode de garde (CMG) qui fait également l’objet de développements distincts.

La prime à la naissance ou à l’adoption est versée, sous condition de ressources, 2 mois après la naissance de l’enfant, ou, lors de l’arrivée au foyer de l’enfant de moins de 20 ans accueilli en vue d’adoption. En 2021, 70 % des naissances ont ouvert droit à la PN et la dépense s’est élevée à 535 millions d’euros.

L’allocation de base permet quant à elle d’apporter un supplément d’aide aux familles modeste pour le très jeune enfant, dès le premier enfant. Elle est versée sous condition de ressources à partir du 1er jour du mois qui suit la naissance et jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant. L’allocation de base a bénéficié en 2021 à 1,5 million de foyers, pour une dépense totale de 3 milliards d’euros.

Ces deux allocations ne sont pas prises en compte dans le calcul des ressources des demandeurs des minima sociaux et aides au logement.

 La prime de Noël

Créée en 1998, la prime de Noël est une aide financière exceptionnelle attribuée automatiquement aux personnes qui perçoivent l’une des aides suivantes : le RSA, l’allocation de solidarité spécifique et l’allocation équivalent retraite.

Pour les bénéficiaires du RSA, la prime représente un montant de 320,15 euros pour un couple avec deux enfants à charge en 2025. Une personne seule sans enfant a reçu en décembre 2025 une prime de Noël de 152,45 euros. Un couple sans enfant a perçu quant à lui 228,68 euros.

Le budget 2026 a supprimé la prime de Noël pour les ménages sans enfant, ce qui a fait basculer cette aide dans le champ des politiques publiques familiales.

Les crédits inscrits en PLF 2026 au titre de la prime exceptionnelle de fin d’année, et qui tiennent compte de ce recentrage, s’élèvent à 261,5 millions d’euros.

Les prestations d’aide à la garde des jeunes enfants.

 Le complément libre choix du mode de garde

Le complément libre choix du mode de garde est la principale aide financière de la branche famille directement liée à la garde d’un enfant de moins de 6 ans, qui vise à couvrir une faction des cotisations et une fraction des rémunérations payées par les parents. Cette aide s’ajoute à la déduction forfaitaire de cotisations patronales pour l’emploi d’un assistant maternel ou d’une garde à domicile, et, pour cette dernière, le crédit d’impôt « services à la personne ».

Il est attribué aux familles qui exercent une activité professionnelle ou sont en parcours d’insertion ([189]).

Le CMG se décompose en deux aides distinctes, dont les règles de cumul ne sont toutefois pas explicites :

– le CMG « emploi direct », qui est versé lorsque la famille emploie une garde à domicile ou un assistant maternel agréé ;

– le CMG « structure », attribué aux personnes qui recourent à un organisme pour assurer la garde de leurs enfants, à la condition que l’enfant soit gardé au moins 16 heures par mois.

Cette prestation est versée à toutes les familles qui en font la demande, mais elle est modulée en fonction des ressources.

Quelque 874 000 familles bénéficiaient du CMG en 2021. En 2022, le coût total de la dépense pour l’État s’élevait à 6,7 milliards d’euros soit un montant moyen par famille d’environ 7 000 euros.

Répartition des dépenses au titre du complément de libre choix
du mode de garde 2019 par décile – hors CMG cotisations

Source : Direction de la sécurité sociale sur données de l’enquête « Revenus fiscaux et sociaux » (ERFS 2019).

L’article 86 de la loi du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour l'année 2023 a prévu une importante réforme du mode de calcul du CMG, entrée en vigueur pour l’essentiel au 1er septembre 2025.

Cette réforme récente a permis d’améliorer l’aide versée aux parents isolés en ouvrant droit au bénéfice du CMG jusqu’aux 12 ans de l’enfant pour ces familles.

L’objectif était de rapprocher le barème du CMG « emploi direct » de celui des crèches et de réduire significativement les freins financiers à l’accueil individuel des enfants des familles aux revenus modestes et/ou ayant des besoins de garde importants.

Le coût de cette réforme a été évalué à près de 300 millions d’euros.

ii. Les compléments de rémunérations

Comme cela a été montré précédemment, les prestations financières liées à l’entretien et à l’éducation des enfants ont historiquement pris la forme de compléments de rémunération, ou « sursalaires » familiaux.

Cette modalité de soutien des familles, accessibles par définition aux seuls travailleurs, n’a pas disparu. Elle se cumule avec les dispositifs précédemment décrits.

Quelques entreprises, notamment issues du secteur public, prévoient toujours des majorations de salaire pour charges de familles ([190]).

Toutefois, les deux principaux dispositifs concernent aujourd’hui la seule fonction publique. Il s’agit du supplément familial de traitement (SFT), pour les fonctionnaires civils des trois fonctions publiques, et du supplément familial de solde (SFS) pour les militaires.

Le supplément familial de traitement (SFT) a été institué dans certaines administrations dès 1917 pour compenser les charges d'éducation, sur le modèle des sursalaires du secteur privé.

C’est par une loi du 14 septembre 1941 portant statut général des fonctionnaires civils de l'État et des établissements publics de l’État que le SFT est généralisé. Le rapport annexé à la loi précise que « le fonctionnaire sera enfin protégé contre les difficultés de la vie par la garantie d’un traitement lui permettant de tenir honorablement son rang, quelles que puissent être ses charges de famille ».

À l’époque, ce « traitement familial » n’était pas un supplément mais il était conçu autour d’un traitement de base, équivalent à celui d’un chargé de famille de deux enfants, auquel s’appliquait une minoration pour les fonctionnaires de plus de trente-cinq ans et n’ayant qu’un seul ou pas d’enfant, et une majoration pour les enfants supplémentaires. Le texte prévoyait explicitement le cumul avec les allocations familiales en vigueur.

Ces dispositions, abrogées par une ordonnance du 9 août 1944, ont été définitivement rétablies en 1945 ([191]).

Aujourd’hui prévu à l’article L. 712-1 du Code général de la fonction publique et précisé par le décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985, le droit au supplément familial de traitement (SFT) est ouvert aux agents publics des trois versants de la fonction publique au titre de leurs enfants de moins de 20 ans.

Il comprend un élément fixe (2,29 euros pour un enfant, 10,67 euros pour deux enfants, 15,24 euros pour trois enfants puis 4,53 euros par enfant supplémentaire) et un élément proportionnel au traitement à compter du deuxième enfant (3 % pour deux enfants, 8 % pour 3 enfants).

Dans le cas d’un couple de fonctionnaire, seul l’un des deux membres du couple peut bénéficier du SFT.

Le SFT, qui juridiquement est un élément de rémunération, est soumis à cotisations sociales et à l’impôt sur le revenu

Dans son rapport précité, le HCFEA a évalué ces dépenses (SFT et SFS) à 2,9 milliards d’euros.

Dans un rapport de 2010 ([192]), l’IGAS et le contrôle général économique et financier avaient chiffré la dépense pour le seul SFT à 1,5 milliard d’euros pour les trois fonctions publiques.

iii. La modulation des aides sociales en fonction des charges de famille

Les aides sociales prennent en compte à des degrés divers la composition du foyer du bénéficiaire.

Pour les dispositifs les plus importants en termes de volumes de prestations servies (Aides au logement, RSA, prime d’activité, AAH, ASPA qui représente une dépense publique cumulée de en 2024) l’existence d’enfants à charge majore les droits du bénéficiaire par le biais de deux mécanismes :

– le rehaussement des plafonds de ressources au-delà desquels la personne ne pourrait plus prétendre à la prestation ;

– l’exclusion des allocations familiales de la base ressources des prestations considérées ;

– l’établissement de niveaux de prestation plus élevés en présence d’enfants à charge.

Ces mécanismes sont en quelque sorte au système social ce que le quotient familial est au système fiscal.

Contrairement au quotient familial toutefois, ces majorations sont peu étudiées, très variables d’une prestation à l’autre, voire interdépendantes, ce qui rend leur chiffrage complexe.

Les minima sociaux et les aides au logement

En 2023, les dépenses liées au versement des minima sociaux s’élevaient à 31,6 milliards d’euros, soit 1,2 % du PIB.

À ces dépenses, il convient d’ajouter les dépenses liées à la prime d’activité, qui, si elle n’est pas considérée comme un minimum social mais comme une incitation à l’activité, est fortement redistributrice, familialisée, et représente un coût important pour les finances publiques de 11,3 milliards d’euros ([193]).

Les principales prestations sociales prises en compte dans le cadre du chiffrage du coût du caractère familialisé des minima sociaux recouvrent un périmètre de 40 milliards d’euros :

– le RSA (11 milliards d’euros en 2024) ;

– la prime d’activité (12,5 milliards d’euros prévus en 2025) ;

– l’AAH (16,2 milliards d’euros prévus pour 2026).

L’ASPA, en ce qu’elle n’est ouverte qu’aux personnes de plus de 65 ans, n’est pas intégrée dans ces chiffrages.

Si le fait d’être en couple a un effet sur les barèmes et les plafonds de ressources de tous les minima sociaux ([194]), le nombre d’enfants du foyer modifie aussi directement les montants du RSA et de la prime d’activité (majoré ou non).

Ces deux prestations sont dites « familialisées », c’est-à-dire qu’elles visent à assurer un minimum de ressources (ou d’intéressement à l’activité) pour un foyer, et non pour une personne en particulier.

Par exemple, alors qu’une personne seule bénéficie de 569 euros de RSA et qu’un couple sans enfant peut percevoir jusqu’à 814 euros, ces montants seront respectivement de 814 et 971 euros dans une situation avec un enfant. Pour les enfants de rang supérieur, le montant de RSA est majoré dans toutes les situations de 258 euros par enfant ([195]).

Le nombre d’enfants influe indirectement sur le montant de l’AAH par son effet sur le plafond des ressources uniquement, sans barème spécifique pour charges de familles.

En revanche, le nombre d’enfants n’a aucune incidence sur le barème des autres minima.

Seule une évaluation fondée sur des données individuelles des coûts spécifiquement liés à la modulation des barèmes en fonction du nombre d’enfants permettrait d’obtenir une estimation raisonnable de l’effet de la familialisation des aides.

De très nombreux autres dispositifs d’aide comportent en outre une dimension familiale. Au-delà des dispositifs d’aide directement couplés au RSA, comme les réductions dans les transports, il est possible de citer par exemple l’accès à la complémentaire santé solidaire dont le barème des ressources varie en fonction de la composition du foyer, ou encore l’accès au chèque énergie, versés aux ménages dont le revenu fiscal de référence par unité de consommation est inférieur à un plafond.

Comme indiqué supra, il n’existe à ce jour aucun document consolidé qui permettait d’agréger l’ensemble des suppléments familiaux accordés par le système d’aides et des dispositifs sociaux.

Un tel calcul est complexe compte tenu de la multiplicité des canaux par lesquels la taille de la famille influence le barème de ces aides. En ce qui concerne le RSA, ce calcul conduit probablement à un montant global faible des coûts liés à la prise en compte des enfants, du fait de deux facteurs :

– d’une part les allocations familiales sont incluses dans la base des ressources prises en compte pour le versement du RSA ;

– d’autre part, parmi les bénéficiaires du RSA les foyers avec enfants sont minoritaires (41 %).

Les aides au logement sont quant à elles des dispositifs de protection sociale qui, sans être directement comptabilisés comme des aides à la famille, comportent également dans leurs barèmes des modulations qui opèrent incontestablement une redistribution entre ménages en fonction de leur composition.

Il existe principalement ([196]) trois types d’aide au logement, non cumulables entre elles :

– l’aide personnalisée au logement (APL) versée en raison d’un critère de financement et de logement ;

L’APL est versée sous condition de ressources et conformément à certains plafonds variant en fonction de la composition du foyer. Le montant de l’APL dépend également de la situation familiale du demandeur. La prévision de dépense pour 2026 au titre de l’APL s’élève à 7 milliards d’euros ([197])

– l’allocation de logement familiale (ALF) ;

L’ALF est destinée aux foyers ne pouvant pas bénéficier de l’APL, et 98 % des bénéficiaires ont un ou plusieurs enfants à charge. Cette prestation représente un coût de 3,4 milliards d’euros.

– l’allocation de logement social (ALS) ;

L’ALS, est une aide attribuée lorsque ni l’APL ni l’ALF ne sont applicables. Elle s’adresse souvent aux personnes isolées, aux étudiants ou aux ménages modestes qui vivent dans des logements non conventionnés et qui ne remplissent pas les conditions familiales exigées pour l’ALF. Des crédits de 5,4 milliards d’euros sont prévus pour le financement de cette prestation en 2026.

Selon des chiffres relativement anciens, l’INSEE avait estimé pour 2002 à 800 euros le montant annuel moyen de supplément de prestations non familiales lié aux enfants reçus par les ménages appartenant au premier décile de niveau de vie en 2002, contre près de 2 000 euros pour les prestations familiales ([198]).

Plus récemment, l’édition 2025 du rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale consacré à la famille chiffrait à 5,8 milliards d’euros les sommes supplémentaires de prestations sociales délivrées aux parents à raison des enfants, ce calcul portant uniquement sur le RSA, la prime d’activité et l’aide personnelle au logement (chiffres portant sur l’année 2017).

La revue des dépenses effectuées par l’AGAS et l’IGF en 2021 avait actualisé ce montant à 6,2 milliards d’euros, en prenant en compte l’AAH.

b. Le système de congés parentaux

L’histoire des congés parentaux en France est intimement liée au soutien de la mère au foyer ([199]).

i. L’histoire des congés parentaux en France : du salaire maternel à la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle

En 1934, deux ans après la loi Landry, une caisse de compensation pratiquant un double barème pour les familles dont la mère ne travaille pas est créée par un industriel de Roubaix. Le décret-loi du 12 novembre 1938 généralise ce dispositif.

Peu de temps après, le décret-loi du 29 juillet 1939 transforme la majoration en prestation distincte, l’allocation de mère au foyer (AMF) et en double le montant. Cette prestation est financée par la suppression des allocations familiales au premier enfant.

En 1941, l’AMF est transformé en allocation de salaire unique (ASU), versée sans conditions de ressources, qui atteint 30 % du salaire ouvrier de base pour un foyer de 3 enfants. L’ASU représentait comme étudié supra l’une des quatre prestations dédiées à la famille lors de la création de la sécurité sociale.

Déconnectée de l’évolution des salaires afin d’en limiter le coût budgétaire, et faisant l’objet de nombreuses modifications de ses conditions d’attribution et de versement, l’ASU fut finalement supprimée par la loi du 12 juillet 1977 et remplacée par le complément familial. Pour la première fois depuis 1938, la politique familiale ne comporte plus de salaire maternel et la prise en charge d’un retrait temporaire du marché du travail est progressivement mise en œuvre.

Une autre loi du 12 juillet 1977 institue le congé parental d’éducation (CPE), qui relève de la législation du travail et non de la sécurité sociale. Il s’agit d’une suspension du contrat de travail des mères, pour une période de deux ans, avec un droit à réintégration. Cette suspension n’est assortie d’aucune rémunération ([200]). Ce doit ne peut être accordé aux pères que si la mère y renonce ou si elle ne remplit pas les conditions pour en bénéficier (ancienneté dans l’entreprise et taille de l’entreprise). C’est en 1984 que le CPE est accordé aux pères et aux mères dans les mêmes conditions.

Par la suite, la loi du 4 janvier 1985 relative aux mesures en faveur des jeunes familles et des familles nombreuses crée une nouvelle prestation, l’allocation parentale d’éducation (APE) pour les parents d’un troisième enfant ou plus, permettant de rémunérer le CPE, ouverte dès le deuxième enfant en 1994.

Cette ouverture de l’APE dès le deuxième enfant a eu un impact significatif sur le taux d’emploi des mères de deux enfants, notamment les moins qualifiées comme le montre le graphique suivant.

Taux d’activité des femmes vivant en couple et ayant au moins un enfant de moins de trois anS

Source : DREES, à partir de des enquêtes Emploi, INSEE, 1993-1999.

Pourtant, dès l’origine, les partisans du congé parental rémunéré se défendent de vouloir instaurer un « salaire maternel » éloignant durablement la femme du travail, tout en étant conscient que la prestation bénéficiera principalement aux femmes. « Il ne s’agit pas de retirer tel homme ou telle femme du monde du travail, mais de concilier la vie au travail et la vie de famille dans les meilleures conditions possibles », déclare la ministre des affaires sociales de l’époque, Georgina Dufoix.

Dans les années 1990, la thématique du libre choix apparaît dans les discours politiques. Est alors proposée la création d’une allocation de libre choix, versée dès le premier enfant jusqu’à l’entrée en école maternelle, sans condition de ressources et dont le montant serait fixé à 50 % du SMIC. Ce projet est abandonné en raison de son coût et en 2004 est créée la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), et l’APE est remplacée par le complément libre choix d’activité (CLCA) sans modifications majeures au-delà de l’ouverture dès le premier enfant ([201]).

En ce qui concerne les pères, si un congé de naissance de trois jours est créé dès 1946 ([202]), c’est à compter de 2002 qu’un véritable congé de paternité leur est dédié.

Aujourd’hui plusieurs dispositifs coexistent, héritage de près de 90 ans d’évolutions sociales visant à mieux concilier vie personnelle et vie familiale et à renforcer l’implication des pères.

Aux congés de maternité, de paternité et parental s’est récemment ajouté, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, un congé de naissance doté de règles propres. Malgré cette avancée, le libre choix du mode de garde demeure imparfait, la garde parentale restant peu attractive.

ii. Les congés de maternité et de paternité

Le congé de maternité

Les femmes salariées bénéficient sous conditions, avant et après l’accouchement, d’un congé de maternité obligatoire durant lequel leur contrat de travail est suspendu. Pendant celui-ci, elles perçoivent, sous conditions, des indemnités journalières (IJ) versées par la Sécurité sociale pour compenser leur perte de revenus.

Le congé de maternité agrège une période prénatale, pouvant être précédée par un congé pathologique, et une période post-natale. Sa durée dépend du rang de naissance de l’enfant.

Pour le premier ou deuxième enfant, le congé de maternité est de 16 semaines, dont 6 avant la date présumée d’accouchement et 10 après ([203]). Cette durée est inchangée depuis 1980, date à laquelle elle est passée de 14 à 16 semaines, et elle est identique pour les fonctionnaires ou les femmes indemnisées par France Travail.

À compter du troisième enfant, le congé de maternité est allongé à 18 semaines.

La durée du congé de maternité en France reste inférieure à celle de nombreux pays européens. Par exemple, la durée du congé de maternité est de 18 semaines au Danemark, de 22 semaines en Italie. Au Royaume-Uni, le congé de maternité peut aller jusqu’à 52 semaines (dont 13 semaines sans solde). En Espagne, la durée du congé de maternité vient d’être portée à 19 semaines.

Les travailleuses indépendantes peuvent choisir de prendre un congé de maternité plus court que la durée maximale légale, mais elles doivent cesser leur activité professionnelle pendant au moins 8 semaines, dont 6 après l’accouchement, pour pouvoir bénéficier des indemnités journalières.

En matière de rémunération, les travailleuses indépendantes bénéficient d’une allocation forfaitaire de repos maternel égal à la valeur mensuelle du plafond de la sécurité sociale, soit 4 005 euros au 1er janvier 2026. S’y ajoutent des indemnités journalières forfaitaires calculées en fonction des revenus cotisés à l’URSSAF, et plafonné à 65,84 euros au 1er janvier 2026.

En 2021, seules six indépendantes sur dix prenaient leur congé de maternité ([204]).

Pour les salariées, la rémunération des mères est équivalente à celle des pères (cf. infra) ([205]).

Le congé de paternité

Après la naissance de leurs enfants, les pères bénéficient également d’un congé depuis 2002, dont la durée a été portée de 11 à 25 jours calendaires en 2021, et qui s’ajoute aux 3 jours de naissance obligatoires et pris en charge par l’employeur.

Pour le salarié, 7 jours doivent donc obligatoirement être pris et se composent du congé de naissance historique 3 jours financé par l’employeur et de 4 jours de congé paternité et d’accueil de l’enfant indemnisés par la sécurité sociale. Les 21 jours restants sont non obligatoires, fractionnables en deux périodes maximales, et peuvent être pris immédiatement à la suite de la période obligatoire ou ultérieurement dans un délai de 6 mois suivant la naissance de l’enfant.

En dehors des pays nordiques et de l’Espagne, c’est en France que l’écart entre la durée du congé de paternité et celle du congé de maternité est le plus faible ([206])

En ce qui concerne la rémunération du congé de paternité des travailleurs salariés, comme pour les mères, l’indemnité journalière est égale au revenu d’activité antérieur journalier, pris en compte dans la limite du plafond mensuel de la sécurité sociale ([207]). En fonction de la convention collective, l’employeur peut verser un complément, ce qui est fréquemment le cas ([208]).

En ce qui concerne les travailleurs indépendants, une durée minimale de congé de 7 jours est nécessaire pour bénéficier d’une indemnisation, qui est forfaitaire et s’élève à 63 euros par jour. Pour les pères, le congé non obligatoire est, comme pour les salariés, de 25 jours.

Les fonctionnaires bénéficient quant à eux du maintien intégral de leur rémunération.

Pour la Sécurité sociale, hors fonction publique, les congés de maternité et de paternité ont représenté respectivement une dépense de 3,2 et de 0,7 milliard d’euros en 2023. Cette dépense est prise en charge par l’assurance maladie à hauteur de 1,2 milliard d’euros, et par la branche famille à hauteur de 2,7 milliards d’euros. Comme cela a été souligné par la Cour des comptes (RALFSS 2023), n’y a pas de justification claire à cette dualité des circuits de financement.

Dans un contexte de diminution de la natalité, la dépense est principalement tirée par l’évolution des rémunérations.

Par ailleurs, à nombre d’enfants par femme inchangé, l’augmentation de l’âge moyen des mères à la naissance a aussi des conséquences sur les dépenses publiques : les congés sont généralement plus longs et les salaires des mères peuvent être plus élevés, augmentant ainsi le montant des indemnités journalières.

nombre de naissances et montant des prestations de congés de maternité
et de paternité, tous régimes hors fonction publique

Source : Cour des comptes d’après DSS et INSEE.

En juillet 2023, la DREES a publié une étude sur les congés pris par les parents à l’occasion de la naissance d’un enfant, portant sur les évolutions constatées entre 2013 et 2021.

Il ressort de cette étude que si, dans la pratique, le droit à congés couvre davantage de pères que de mères (94 % contre 82 % en 2021), en lien avec la plus forte présence des hommes sur le marché du travail, les pères éligibles y recourent moins que les mères éligibles (71 % contre 93 %), en particulier parmi les parents au chômage (13 % contre 75 %).

Hors fonction publique, la quasi-totalité des congés de paternité (98 %) sont pris par des salariés affiliés au régime général.

Sur la période, la progression du recours est particulièrement marquée parmi les indépendants, avec un taux qui passe de 32 % à 46 %, mais les écarts avec les salariés en contrat stable restent très importants.

Autre évolution majeure entre 2013 et 2021 : les pères démarrent bien plus souvent leur congé de paternité dans la semaine qui suit la naissance (49 % à 72 %), ce qui témoigne d’une forme de sanctuarisation du temps de présence paternelle auprès du nouveau-né.

iii. Le congé parental d’éducation

Il ne faut pas confondre la notion de congé parental d’éducation, qui permet à un travailleur d’interrompre ou de réduire de droit son activité pour élever un ou plusieurs enfants et qui relève de la législation du travail ([209]), avec la prestation sociale qui accompagne, dans certaines conditions, cette interruption de travail.

En ce qui concerne le congé, à la suite d'une naissance ou de l'adoption d'un enfant de moins de 16 ans, tout salarié qui justifie d’une ancienneté minimale dans l’entreprise peut en bénéficier. Ce congé parental a une durée initiale d'un an au maximum et peut être prolongé 2 fois, sans toutefois excéder la date du troisième anniversaire de l’enfant.

Les prestations liées au congé parental sont en revanche du ressort de la législation sociale. Elles permettent aux parents d’un enfant de moins de 3 ans de percevoir une indemnité durant leur congé parental, dans la mesure où ils peuvent justifier de huit trimestres cotisés sur une période de référence qui varie selon le nombre d’enfants

Jusqu’en 2014, il s’agissait du complément de libre choix d’activité (CLCA). En 2014, la loi pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes ([210]) l’a remplacé par la prestation partagée d’éducation de l’enfant (PREPARE).

Désormais, un couple ne peut bénéficier de la durée maximale de versement de la prestation que si les deux parents partagent le congé parental.

Les conditions d’accès à la PREPARE

Pour les ménages avec un seul enfant, la PREPARE est versée dans la limite du premier anniversaire de l’enfant.

À partir de deux enfants la limite est le troisième anniversaire.

Par ailleurs, une période est réservée à chacun des deux parents quand ils vivent en couple.

Ainsi, pour un premier enfant, chacun des deux parents peut bénéficier de la PREPARE pendant six mois.

À partir du deuxième enfant, chacun peut la percevoir pendant vingt-quatre mois au maximum.

La PREPARE majorée permet aux familles de trois enfants ou plus de choisir une prestation d’un montant plus élevé mais versée pour une durée plus courte que la PREPARE : huit mois au maximum pour chacun des parents (pour les couples) et un an au maximum pour une personne seule, dans la limite du premier anniversaire du plus jeune enfant.

La réforme avait pour but de favoriser un meilleur équilibre des responsabilités parentales au sein des couples, mais aussi d’améliorer le taux d’emploi des femmes, en limitant leur éloignement du marché du travail pendant une période trop longue. Plusieurs études mettent toutefois en évidence que ce partage n’a pas eu lieu et que les comportements des pères ont très peu changé ([211]).

Le dispositif n’a en réalité que très partiellement atteint ses objectifs : il demeure aujourd’hui méconnu et faiblement attractif, ce dont témoigne la chute du nombre de ses bénéficiaires.

En France, le congé parental d’éducation, bien que n’étant pas soumis à condition de ressources, présente des conditions d’indemnisation parmi les moins favorables des pays de l’OCDE, du fait du caractère forfaitaire de la PREPARE.

Montants de la prepare au 1er avril 2025 selon la quotité de travail

Activité	Montants mensuels
Cessation totale d’activité	456,05 euros
Temps de travail inférieur ou égal au mi-temps	294,81 euros
Temps de travail entre 50 % et 80 %	170,07 euros

Depuis 2015, le nombre d’allocataires de la PREPARE a chuté de moitié de manière continue. À la fin du mois de juin 2023, un peu plus de 209 000 familles bénéficient de cette allocation, dont 110 300 à taux plein et 98 300 à taux réduit (contre 455 000 bénéficiaires en 2014, soit une baisse de 54 %).

La durée moyenne de recours à cette prestation s’élève à 13 mois. Selon une étude de l’Observatoire français des conjonctures économiques publiée en 2021 ([212]) le recours des pères au congé parental n’a presque pas augmenté avec la création de la PREPARE en 2015. L’objectif affiché était pourtant d’encourager au moins 100 000 pères par an à prendre un congé parental.

D’après le rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale pour la branche famille de 2024 ([213]), les mères représentent 94 % des bénéficiaires, et plus de la moitié d’entre elles arrêtent totalement leur activité professionnelle.

Évolution du nombre de familles bénéficiaires de la prepare ou du CLCA
depuis 2003

Source : Rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale 2024 pour la branche famille annexé au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (PLACSS).

En ce qui concerne le coût de l’indemnisation du congé parental pour les finances publiques, il a bien entendu évolué fortement à la baisse. Le dispositif coûtait 770 millions d’euros fin 2022 contre 1,788 milliard d’euros pour le CLCA fin 2015.

Toutefois, faute d’accompagnement, notamment pour le retour à l’emploi et la proposition de modes de garde alternatifs, la réforme a diminué le revenu net de certaines familles modestes et/ou provoqué des transferts vers le chômage indemnisé ou les minima sociaux. Ce constat relativise la portée de l’économie budgétaire brute pour la branche famille ([214]).

Dans son rapport sur le volet « famille » du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, la députée Anne Bergantz, par ailleurs membre de la mission d’information, fait ce constat d’un échec de la réforme de 2014, dont elle tire deux grands enseignements :

– le niveau d’indemnisation est un levier majeur d’incitation des pères à prendre un congé parental ;

– l’instauration d’une condition de partage entre les parents pour bénéficier d’une durée complète de congé n’a pas eu pour effet d’inciter les pères à le prendre, mais a conduit les femmes à renoncer à la troisième année de congé.

Les propositions du rapporteur tiennent pleinement compte de ces éléments.

iv. Le nouveau congé de naissance

Les constats qui viennent d’être rappelés ont incité le Gouvernement à proposer un nouveau congé dédié à la garde parentale des enfants.

Annoncé dans ses grandes lignes par le Président de la République lors d’une conférence de presse le 16 janvier 2024, ce nouveau congé de naissance figure désormais à l’article 99 de la loi de financement de la sécurité sociale adoptée pour 2026.

Le nouveau congé de naissance ne se substitue pas au congé parental, qui reste en vigueur. Il est ouvert aux parents ayant épuisé leur droit à congés maternité, paternité ou d’adoption et sa durée est, au choix de chaque parent, soit d’un mois, soit de deux mois.

Il est fractionnable en deux périodes d’un mois et doit être pris dans un délai maximal qui sera fixé par décret, mais qui pourrait être de 9 mois.

Le montant de l’indemnité journalière versée au titre du congé supplémentaire de naissance, sera également déterminé par décret. Il correspond à une fraction des revenus d’activité antérieurs soumis à cotisations à la date de l’interruption du travail, dans la limite d’un plafond.

L’étude d’impact associée à l’article 99 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 précise que le montant de cette indemnité sera équivalent à :

– 70 % du salaire net antérieur le premier mois du congé ;

– 60 % du salaire net antérieur le second mois du congé.

À l’instar des indemnités journalières versées au titre du congé de maternité, de paternité ou d’adoption, celle versée au titre du congé supplémentaire de naissance sera plafonnée en référence au plafond annuel de la sécurité sociale et soumise à l’impôt sur le revenu.

Le coût de la mesure en année pleine serait de l’ordre de 0,3 milliard d’euros en 2027, 0,4 milliard d’euros en 2028 0,5 milliard d’euros en 2029 et 0,6 milliard d’euros en 2030.

Le coût brut de la réforme a été corrigé des dépenses de CMG évitées et des masses de CSG et de CRDS perçues sur ce nouveau congé supplémentaire de parentalité.

Il a en outre été estimé sur la base des taux de recours de la PREPARE, soit 25 % pour les femmes et 5 % pour les hommes.

Estimation des taux de recours au nouveau congé de naissance

Source : Annexe 9 au PLFSS pour 2026.

La mesure pourrait entrer en vigueur au 1er juillet 2026.

c. La prise en compte de la famille dans la fiscalité

Comme il a été rappelé dans le cadre de la rétrospective historique, l’impôt sur le revenu comportait, dès sa création une modulation en fonction des charges de famille. Aujourd’hui, l’impôt sur le revenu reste le seul instrument fiscal significatif à prendre en compte les charges de famille.

i. Une prise en compte désormais presque exclusivement centrée sur l’impôt sur le revenu

Dans un rapport sur la prise en compte de la famille par la fiscalité ([215]) , la Cour des comptes a chiffré à 28 milliards d’euros le coût global des dispositifs fiscaux modulés selon les charges de famille, dont 27,6 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu.

Ce chiffrage reflète essentiellement les effets du quotient conjugal et du quotient familial. En 2020, une analyse de l’INSEE estimait que 4,8 millions de ménages ne sont pas assujettis à l’IR en raison des dispositifs conjugaux et familiaux mais l’auraient été en leur absence ([216]).

Si quotient conjugal est resté inchangé depuis son instauration en 1946 ([217]) et peut permettre de bénéficier d’un avantage fiscal allant jusqu’à 35 000 euros, le quotient familial a quant à lui été fortement plafonné depuis 1982.

L’avantage maximal tiré de la prise en compte des enfants à charge via ce mécanisme du quotient familial est passé de 2 336 euros par demi-part fiscale en 2012 à 1 500 euros en 2014 suite aux abaissements successifs de son plafond.

En 2025, ce plafond s’élève à 1 791 euros du fait de l’actualisation des barèmes de l’impôt sur le revenu visant à l’aligner sur l’inflation ([218]).

Selon les calculs du conseil des prélèvements obligatoires, pour un couple avec un enfant, le plafond du quotient familial est atteint lorsque les revenus du couple atteignent 70 641 euros, soit 35 320 euros par personne ([219]).

Il existe plusieurs cas de majorations du nombre de parts pour la prise en compte de situations particulières, dont la justification n’apparaît pas clairement pour certaines d’entre elles, comme a pu le relever la Cour des comptes :

– majoration d’une demi-part fiscale pour les parents isolés (865 millions d’euros estimés pour 2026) ;

– majoration d’une part fiscale pour les veufs ou veuves ayant un enfant à charge (115 millions d’euros estimés pour 2026) ([220]) ;

– majoration d’une demi-part pour les personnes seules ayant élevé seules des enfants qui ne sont plus à leur charge (684 millions d’euros pour 2026) ([221]).

Une complexité supplémentaire réside dans l’application de plafonnements différents du cas général pour ces diverses majorations, comme le retrace le tableau ci-après :

PLAFONDS DES AVANTAGES PROCURES PAR LES DEMI-PARTS DE QUOTIENT FAMILIAL – MONTANTS 2022

Source : Cour des comptes.

La Cour des comptes recommandait donc dans son rapport d’homogénéiser le plafonnement des différentes majorations accordées à raison de la situation de famille.

Bien que la prise en compte de la famille dans l’établissement de l’impôt constitue une exigence constitutionnelle ([222]), la Cour des comptes a montré que la période récente a été marquée par un recul sensible de cette dimension dans notre système fiscal. Elle cite notamment la baisse du plafond du quotient familial, l’absence de prise en compte de quotient familial dans la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR), ainsi que la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, qui comportait auparavant des minorations pour les familles. L’ensemble de ces évolutions représentait un allègement fiscal estimé à 1,9 milliard d’euros en 2017. Des réductions de deux impôts patrimoniaux (impôt de solidarité sur la fortune et droits de succession) au profit des familles ont également été supprimées.

En ce qui concerne les prélèvements sociaux (contribution sociale généralisée et cotisations sociales), dont le poids dans les prélèvements obligatoires excède largement celui de l’IR (12 % et 33 % contre 7 %), la Cour rappelle qu’il s’agit de prélèvements individualisés qu’il a été décidé de ne quasiment pas ajuster en fonction des charges de famille au moment de leur création.

Les prélèvements sociaux sont en effet acquittés dès le premier euro et sont en principe proportionnels au revenu. Ce principe est toutefois tempéré par l’existence de taux réduits sur les revenus de remplacement.

ii. Les crédits d’impôt familiaux

À ces modalités de calcul différenciées, il convient de citer les crédits d’impôt liés aux dépenses engagées en matière de garde des jeunes enfants.

Pour les particuliers, deux dépenses fiscales significatives doivent être mentionnées :

– le crédit d’impôt de 50 % des sommes versées pour l’emploi d’un salarié à domicile (garde d’enfants et soutien scolaire notamment) dans une limite de dépenses de 12 000 euros majorée de 1 500 euros par enfant à charge. Sur la base des revenus 2023, 465 000 foyers bénéficiaient de ce crédit d’impôt pour une dépense totale d’1,4 milliards d’euros ;

– crédit d’impôt de 50 % des dépenses de garde des enfants de moins de six ans à l’extérieur du domicile dans la limite de 3 500 euros par enfant. En 2023, 1,93 million de foyers fiscaux bénéficiaient de cette dépense fiscale pour un coût total de 1,74 milliard d’euros.

D’autres dépenses fiscales moins significatives peuvent être mentionnées, comme la réduction d’impôt au titre des frais de scolarité des enfants à charge qui poursuivent des études secondaires ou supérieures.

La réduction d'impôt est une somme forfaitaire égale à 61 euros par enfant fréquentant un collège, 153 euros par enfant fréquentant un lycée d’enseignement général et technologique ou un lycée professionnel et 183 euros par enfant suivant une formation d’enseignement supérieur.

Le projet de loi de finances pour 2026 prévoit dans son article 5 la suppression de cette réduction d’impôt pour un rendement estimé à 450 millions d’euros.

À noter qu’il existe également un crédit d’impôt « famille » (CIF), qui vise à inciter les entreprises à effectuer des dépenses permettant à leur personnel de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle, plafonné pour chaque entreprise à 500 000 euros par année civile.

Selon les documents annexés au projet de loi de finances pour 2026, 19 540 entreprises bénéficient du CIF pour une dépense totale de 223 millions d’euros.

iii. Les droits de mutation à titre gratuit

Le barème des droits de succession et de donation favorise tous deux la proximité du donateur/défunt avec son donataire/héritier.

La règle applicable est celle d’un abattement de 100 000 euros pour les transmissions en ligne directe entre enfants et parents ([223]). En ce domaine, la fiscalité est étroitement liée à la composition familiale et, mécaniquement, une famille nombreuse pourra bénéficier d’une fiscalité moindre par la simple multiplication des abattements en fonction du nombre d’enfants.

En ce qui concerne les transmissions entre grands-parents et petits enfants, la législation est plus favorable aux donations, puisque l’abattement s’élève à 31 865 euros contre seulement 1 595 euros en matière successorale.

Il existait jusqu’en 2016 une réduction de droits pour les héritiers et donataires comptant au moins trois enfants, avant son abrogation par la LFI pour 2017. Cette mesure au coût budgétaire de 22 millions d’euros était de faible ampleur.

d. L’accueil des jeunes enfants de moins de trois ans

La politique d’accueil du jeune enfant comprend l’ensemble des actions visant à proposer des solutions d’accueil ou de garde pour les enfants âgés de moins de trois ans, avant la scolarité obligatoire, soit 2,17 millions d’enfants en janvier 2023.

La politique d’accueil du jeune enfant se situe au carrefour d’enjeux de société majeurs : la lutte contre la reproduction des inégalités sociales dès le plus jeune âge, l’accès et le maintien dans l’emploi des parents, l’égalité entre les femmes et les hommes, l’inclusion des enfants en situation de handicap, le développement et l’épanouissement des enfants, etc. ([224]).

À ce jour, elle ne répond pas pleinement aux besoins des familles en raison principalement de l’insuffisance du nombre de places d’accueil et de leur inégale répartition sur le territoire, à la pénurie de professionnels qualifiés, mais aussi du fait des limites du système de gouvernance.

i. L’offre d’accueil d’enfants de moins de trois ans est globalement peu adaptée par rapport aux besoins des familles

Selon les données de la Cour des comptes ([225]), en 2022, 1,31 million de places d’accueil formel ([226]) étaient proposées soit un taux de couverture de 60,3 %. La France affiche un taux élevé de recours aux modes de garde formels en comparaison de celui qui prévaut dans les pays de l’OCDE, où ce taux s’élève à 39 % en moyenne ([227])

À cette date, 11 % des parents étaient indemnisés par la PREPARE tandis que 29 % de l’ensemble des parents ne bénéficiaient ni de place d’accueil, ni d’aide directement liée à la garde d’enfants.

Le constat transversal qui est généralement posé sur cette politique est malgré tout celui d’une offre d’accueil inégalement répartie sur le territoire national, et insuffisante.

En 2019, la capacité d’accueil se situait, selon le département, entre 10,7 (Guyane) et 87,6 places (Haute-Loire) pour 100 enfants de moins de trois ans. L’offre est par ailleurs significativement inférieure à la moyenne dans les communes ou les quartiers où le niveau de vie médian est le plus bas.

Cette offre insuffisante est en décalage avec les objectifs politiques ambitieux renouvelés périodiquement :

– la convention d’objectifs et de gestion (COG) 2013-2017 conclue entre l’État et la caisse nationale des allocations familiales visait une hausse de 100 000 places d’accueil collectif, mais l’augmentation n’aura été que de 15 000 places ;

– celle conclue pour la période 2018-2022 prévoyait 30 000 places nettes de crèche financées par la prestation de service unique (PSU), mais la moitié d’entre elles seulement a vu le jour ([228]) ;

– en juin 2023, le Gouvernement a fixé un nouvel objectif de création de 200 000 places supplémentaires d’ici 2030, soit 100 000 places entre 2023 et 2027, puis 100 000 places supplémentaires entre 2027 et 2030.

L’objectif de création de 100 000 places d’ici à 2027 incluait un solde net de 24 de 35 000 places de crèches financées par la prestation de service unique durant cette période, soit 7 000 par an. Or, ce solde net a été de moins de 2 000 places par an entre 2016 et 2021 et il a été négatif de 156 places en 2023. Pour atteindre un solde net de 65 000 places auprès d’assistantes maternelles d’ici 2027, soit 13 000 par an, le nombre d’assistantes maternelles devrait augmenter de 4 500 chaque année, alors que depuis 10 ans, leur nombre baisse chaque année en moyenne de 10 000 ([229]). D’ici à 2030, ce sont 40 % des professionnels relevant de cette catégorie qui seront partis en retraite.

Pour autant, selon une étude récente de la DREES, pour sept enfants sur dix, le mode de garde ou d’accueil principal correspond au premier choix des parents ([230]).

La DREES fournit par ailleurs des données intéressantes sur l’évolution de la proportion d’enfants confiés à un mode de garde formel.

Ainsi, en 2021, 56 % des enfants de moins de 3 ans sont gardés principalement par leurs parents du lundi au vendredi entre 8 heures et 19 heures.

Les deux autres situations les plus fréquentes sont l’accueil chez une assistante maternelle (20 %), ou dans un établissement d’accueil du jeune enfant (18 %). Depuis 2002, la garde assurée à titre principal par les parents, en journée les jours de semaine, est en recul de 14 points, mouvement qui coïncide avec une hausse du taux d’emploi des mères. La DREES conclut en relevant que globalement, la part des enfants de moins de 3 ans confiés à un EAJE ou une assistante maternelle a presque doublé en près de vingt ans.

Évolution du mode de garde ou d’accueil principal des enfants
de moins de trois ans en semaine entre 2002 et 2021

Source : DREES.

Des simulations réalisées par la CNAF et la DSS ont permis de montrer qu’en 2023, la participation familiale au financement des différents modes représente au maximum 50 % du coût de l’accueil quel que soit le mode de garde considéré, et est inférieure à 34 % pour la garde à domicile partagée, les assistantes maternelles et les EAJE. Elle est même réduite à moins de 13 % pour les parents isolés disposant de revenus équivalents à un Smic pour l’ensemble des modes d’accueil (excepté la garde à domicile non partagée où elle est de 34 %).

Il s’agit de taux de couverture relativement hauts, ce qui montre que le système, bien que complexe, apporte une aide significative aux familles. La participation publique aux modes de garde varie entre 66 et 87 % de son coût total ([231]).

Au niveau macro-économique, le coût global pour les finances publiques – Sécurité sociale, État, collectivités locales – de l’accueil des enfants de moins de trois ans s’élève à environ 16 milliards d’euros. Il est de 19,4 milliards d’euros pour les enfants de trois à six ans ([232]).

Dépenses en 2023 pour les modes de garde formels

Source : Fiche 7.2.1 REPSS édition 2025.

Dans le rapport de la commission d’enquête sur le modèle économique des crèches ([233]), la députée Sarah Tanzilli avançait un chiffre plus élevé concernant les dépenses des collectivités locales.

Selon les informations recueillies par la rapporteure, en 2023, les communes de plus de 3 500 habitants ont consacré 2,9 milliards d’euros au fonctionnement des EAJE, ainsi que 234 millions d’euros en dépenses d’investissement. Pour les intercommunalités, les dépenses de fonctionnement s’élèveraient à 827 millions d’euros, et les dépenses d’investissement à 97 millions d’euros.

Dès lors, les dépenses totales des collectivités territoriales – communes et intercommunalités – en faveur des crèches s’établiraient, en 2023, à un peu plus de 4 milliards d’euros.

ii. Une gouvernance complexe désormais centrée autour du service public de la petite enfance

La politique d’accueil du jeune enfant mobilise différents acteurs qui interviennent à l’échelon national ou local. Au plan national, au-delà du pilotage ministériel, la CNAF et la Mutualité sociale agricole (MSA) sont les principaux organismes concernés. Au plan local, les départements, à travers les services de la protection maternelle et infantile, et les régions, au titre de la formation, interviennent de façon ciblée. Les communes et les intercommunalités assument une fonction de régulation de l’offre et de la demande.

La création d’un service public de la petite enfance par la loi de 2023 ([234]), entré en vigueur le 1er janvier 2025, a concrètement posé les premiers jalons d’une gouvernance coordonnée au niveau local.

Le code de l’action sociale et des familles confie désormais au bloc communal le rôle d’« autorité organisatrice de ce service public ». Cette compétence obligatoire nouvelle s’organise autour de quatre axes :

– l’ensemble des communes ou intercommunalités doivent recenser sur leur territoire les besoins des familles en matière de services aux familles (modes d’accueil, soutien à la parentalité) ainsi que l’offre déjà existante (assistants maternels, crèches) ;

– l’ensemble des communes ou intercommunalités doivent informer et accompagner les familles ayant un ou plusieurs enfants de moins de 3 ans ainsi que les futurs parents pour le choix et l’accès à un mode d’accueil ;

– les communes ou intercommunalités de plus de 3 500 habitants doivent planifier, sur la base des besoins recensés, le développement des modes d’accueil du jeune enfant sur leur territoire (création ou rénovation de places d’accueil, identification de zones prioritaires à couvrir) ;

– les communes ou intercommunalités de plus de 3 500 habitants doivent enfin soutenir la qualité des modes d’accueil recensés sur leur territoire, notamment par des actions de sensibilisation ou de formation pédagogique.

e. Les droits familiaux en matière de retraite

En matière de politique de soutien ou de compensation des charges de famille, les droits familiaux en matière de retraite recouvrent plusieurs mécanismes peu connus des Français.

Dans un rapport publié en 2022 ([235]), la Cour des comptes a rappelé que 70 % des personnes interrogées en 2016 ne connaissaient pas l’assurance vieillesse des parents au foyer alors qu’elles en étaient bénéficiaires.

L’objectif prioritaire des droits familiaux serait de mieux compenser les interruptions de carrière directement liées aux jeunes enfants et à leur éducation.

Un deuxième objectif viserait à favoriser les assurés ayant eu un ou des enfants en leur donnant des droits supplémentaires. Cet objectif revient à opérer une redistribution horizontale entre les assurés qui ont eu des enfants et ceux qui n’en ont pas eu (ou moins) et peut se justifier par le fait que dans un système par répartition une fécondité plus élevée permet d’assurer suffisamment de cotisants du système de retraite sur le long terme.

Un dernier argument mis en avant est que le fait d’avoir beaucoup d’enfants limiterait la capacité d’épargne des parents de famille nombreuse.

i. Les droits familiaux représentent 24,9 milliards d’euros de droits directs

La dépense publique correspondant aux droits familiaux s’élève en 2024 à 24,9 milliards d’euros selon le rapport que le conseil d’orientation des retraites (COR) a publié sur cette question en novembre 2025 ([236]). Parmi les droits familiaux de retraite, trois dispositifs sont principalement mis en œuvre : les majorations de pensions pour enfant, la majoration de durée d’assurance (MDA), l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).

Coût des droits familiaux de retraite en 2024

(en milliards d’euros)

Source : Conseil d’orientation des retraites.

Note : les droits directs prennent en compte le minimum vieillesse.

En ce qui concerne les départs anticipés, il convient de rappeler qu’il s’agissait de dispositifs permettant, dans la fonction publique et dans certains régimes spéciaux, aux assurés parents d’au moins trois enfants de liquider immédiatement leur pension de retraite, quel que soit leur âge, à condition de justifier d’au moins quinze années de service dans un même régime et d’avoir interrompu ou réduit leur activité pour chacun de leurs enfants.

Ce dispositif a été supprimé par la loi du 9 décembre 2010 ([237]) et est aujourd’hui fermé.

Il convient de noter que les majorations de pension pour les parents de trois enfants et plus et l’AVPF sont financés par la CNAF, à hauteur de 11,2 milliards d’euros en 2024.

Parmi les pays européens, la France fait partie de ceux où les droits familiaux sont les plus étendus et dont l’accès ne requiert quasiment jamais de condition de durée de cotisation antérieure à la naissance de l’enfant.

La bonification de pension pour enfants

La bonification pour enfants, instaurée dès 1945 lors de la création du régime général, s’explique avant tout par le souhait d’encourager la natalité, mais également dans un souci de généralisation d’une disposition qui existait déjà avant-guerre dans les régimes spéciaux.

Cette bonification est accordée aux pères et aux mères d’au moins trois enfants, et elle majore de 10 % le montant de la pension de chacun d’entre eux. La bonification de pension est cumulable avec la surcote de fin de carrière créée par la réforme du 14 avril 2023 ([238]).

Par ailleurs, plusieurs régimes proposent des majorations supplémentaires à partir du quatrième enfant, généralement dans la limite d’un plafond égal au traitement.

Le système est donc généreux, même si la loi de finances pour 2014 ([239]) a supprimé l'exonération de l’impôt sur le revenu des majorations de retraites ou de pensions pour charge de famille qui prévalait jusqu’alors.

Le nombre de bénéficiaires de la majoration de pension pour trois enfants et plus diminue au fil des générations sous l’effet du recul de la proportion de parents de famille nombreuse dans la population. La part de bénéficiaires est ainsi passée de 46 % parmi les retraités nés en 1930 à 38 % pour ceux nés en 1953.

Les différences de montants de majoration de pension entre hommes et femmes reflètent quant à elle celles des pensions totales, la majoration étant calculée proportionnellement à ces dernières. Ainsi, 62 % du total des majorations de pension pour trois enfants ou plus bénéficient aux pères, bien que l’écart tend à se réduire.

Montant moyen relatif au salaire moyen perçu à 68 ans
au titre de la majoration de pension pour trois enfants et plus,
par génération et genre – en pourcentage

Source : Conseil d’orientation des retraites.

Les majorations de durée d’assurance pour enfant (MDA)

Les majorations de durée d’assurance pour enfant permettent d’attribuer des trimestres supplémentaires aux mères comme aux pères ayant eu des enfants, sans condition de cessation ou de réduction d’activité. Instaurées en 1971 au régime général, elles étaient alors considérées comme un « complément » de l’AVPF, dont la montée en charge a été progressive, tandis que les MDA étaient applicables dès le 1er janvier 1972.

Attribués de manière quasi exhaustive aux mères, les trimestres de MDA permettent d’augmenter la durée d’assurance afin d’atteindre le taux plein plus rapidement et interviennent dans le calcul de la pension ([240])

Les types de majoration, leur durée et leurs conditions d’attributions diffèrent d’un régime de retraite à l’autre.

Au régime général, chaque enfant né (ou adopté mineur) donne droit à des trimestres supplémentaires pour les motifs suivants :

– 4 trimestres sont accordés en contrepartie de l’incidence sur la vie professionnelle de la maternité, ils sont donc toujours inscrits au compte de la mère ;

– 4 trimestres sont aussi accordés en contrepartie de l'éducation de l'enfant pendant les quatre années suivant la naissance. Depuis 2010, ces trimestres peuvent être partagés entre les parents ([241]).

Enfin, il existe une majoration de durée d’assurance égale à la durée du congé parental éventuellement pris par le parent. Mais cette majoration pour congé parental n'est pas cumulable avec les majorations maternité ou d'adoption et d'éducation.

La MDA constitue le dispositif de droit familial de retraite dont les femmes bénéficient le plus fréquemment. Ainsi, près de 90 % des retraitées appartenant aux générations 1930 à 1953 ont validé des trimestres à ce titre pour une durée moyenne de 18 à 22 trimestres, tous régimes confondus et ces trimestres représentent entre 10 % et 15 % de la durée validée totale des mères de ces générations.

Même si une partie de ces trimestres peuvent in fine s’avérer inutiles, au sens où, s’ils n’avaient pas été octroyés, l’âge de départ à la retraite et/ou la pension seraient identiques, le COR indique que l’utilité de ce dispositif devrait perdurer à l’avenir en raison d’une entrée de plus en plus tardive sur le marché du travail et de l’allongement de la durée de cotisation nécessaire à l’ouverture des droits.

L’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)

L’AVPF a pour but de garantir une continuité dans la constitution des droits à la retraite des personnes qui perçoivent certaines prestations familiales pour s’occuper d’un enfant.

Il ne s’agit donc pas de prestations versées à l’allocataire, mais de dispositifs d’affiliation automatique qui permettent de reporter des salaires (au niveau du SMIC) au compte de l’assuré et de lui faire valider des trimestres.

L’affiliation à l’AVPF nécessite deux conditions cumulatives : bénéficier d’une prestation familiale parmi l’allocation de base, le complément familial ou la prestation partagée d’éducation de l’enfant et justifier d’une double condition de ressources (ménage et assuré) relativement complexe (la condition de ressources diffère selon le motif d’affiliation et la situation conjugale).

En conséquence, l’AVPF couvre deux publics distincts :

– les parents d’enfants âgés de moins de trois ans par le biais de l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) et de la PREPARE ;

– les parents de familles d’au moins trois enfants dont les enfants sont âgés de plus de 3 ans et de moins de 21 ans par le biais du complément familial.

Le nombre de bénéficiaires de l’AVPF augmente au fil des générations en raison de la montée en charge du dispositif instauré en 1972 et de son élargissement progressif suite à différentes réformes (extension du nombre de prestations familiales ouvrant droit à l’AVPF et extension du nombre d’allocataire de ces prestations).

En 2017, plus d’une femme sur deux, affiliée à un régime de retraite obligatoire et née entre 1954 et le début des années 1980, avait acquis des droits au titre de l’AVPF. En revanche, la part des hommes bénéficiaires reste faible, autour de 10 %, malgré l’ouverture du dispositif en 1979.

En lien avec ses conditions d’ouverture, les mères ayant bénéficié de l’AVPF sont surreprésentées dans les déciles de pension les plus faibles : elles représentent près de 90 % des femmes bénéficiaires d’une pension des cinq premiers déciles.

ii. Les effets des droits familiaux de retraite

En 2024, les travaux du COR indiquent que 7,1 % des pensions de droits directs proviennent des droits familiaux, et que 73 % de cette masse financière est versée aux mères.

Les femmes sont en effet particulièrement concernées par ces dispositifs qui bénéficient à près de 75 % des femmes titulaires d’une pension contre 41 % des hommes. Leur part est en outre plus marquée dans la pension des femmes (12 % de leurs pensions de droit direct) que dans celle des hommes (3 %), ces derniers bénéficiant quasi exclusivement de la majoration de pension pour trois enfants ou plus.

Part des droits familiaux dans le montant de pension de droit direct en 2020

Source : COR.

En ce qui concerne la réduction des inégalités entre les hommes et les femmes, les MDA et l’AVPF, qui sont les systèmes les plus distributifs, réduisent les écarts de pension moyenne de droit direct d’un peu plus de 5 points.

En 2020, les droits familiaux bénéficient relativement plus aux retraitées les plus modestes. Ils représentaient près de 24 % des pensions de droit direct versées aux femmes retraitées appartenant au premier quartile de la distribution des pensions de l’ensemble des retraités, contre 6 % pour celles appartenant au dernier quartile

Enfin, les mères d’un et deux enfants reçoivent respectivement 8 % et 20 % de la masse financière relative aux droits familiaux des mères. Les 72 % restant sont versées aux mères de familles nombreuses. Malgré tout, les mères d’au moins 3 enfants perçoivent en moyenne une pension inférieure de près de 36 % à celle des femmes sans enfants et de 20 % à celles ayant eu un ou deux enfants, ce qui témoigne de l’importance des droits familiaux pour les mères de famille nombreuses.

Chez les hommes, les pères de trois enfants ou plus bénéficient à hauteur de 98 % de la masse financière versées aux pères au titre des droits familiaux.

3. Le ciblage des politiques publiques familiales doit être questionné

L’analyse de la politique familiale française réalisée dans les développements précédents étaye plusieurs grands constats :

– depuis les années 1970, les nombreux ajustements et réformes de la politique familiale ont progressivement renforcé sa dimension redistributrice, ce qui a amoindri l’efficacité de la compensation des charges de famille pour une part importante de la population. Cette tendance a été accélérée sous le quinquennat du Président François Hollande ;

– le système français génère toujours des surcroîts de revenus pour les familles de trois enfants et plus, même si les aides aux familles nombreuses ont été significativement réduites au fil du temps ;

– les mécanismes socio-fiscaux sont particulièrement favorables aux familles monoparentales, permettant de compenser les difficultés particulières que connaissent ces familles ;

– l’implication des pères reste très limitée, ce qui laisse les femmes porter presque exclusivement le poids psychologique et économique lié à la parentalité ;

– l’imbrication des dispositifs génère de multiples effets de seuil et effets de bord liés aux interactions entre mécanismes sociaux et fiscaux. Cette complexité pourrait justifier une refonte d’ampleur de la politique familiale afin d’en améliorer la lisibilité et l’accessibilité ;

– l’accueil des enfants de moins de trois ans ne répond toujours pas aux besoins des familles malgré les ambitions des plans successifs.

a. Un système socio fiscal qui soutient prioritairement les familles monoparentales

En 2023, 22 % des enfants de la France métropolitaine vivaient dans une famille monoparentale, une part qui a doublé depuis le début des années 1990.

Outre-mer, en lien notamment avec l’importance des situations de non-reconnaissance de la paternité des enfants, ces taux sont encore supérieurs. Plus d’un enfant sur deux vit dans une famille monoparentale en Martinique (55 %), comme en Guadeloupe (53 %) et en Guyane (52 %). La monoparentalité est donc un trait saillant de la sociologie familiale guyanaise et antillaise ([242]).

Une étude récente de la DREES a mis en lumière l’importance du soutien additionnel apporté aux familles monoparentales et aux parents isolés ([243]).

Ce soutien repose sur des prestations spécifiques, mais également sur la prise en compte des enfants dans les barèmes des prestations de solidarité ainsi que de l’impôt sur le revenu, via le quotient familial. Les avantages réservés aux familles monoparentales s’accroissent à compter du troisième enfant.

La période récente a d’ailleurs vu une amplification du ciblage de la politique familiale en direction de ces ménages. En témoignent notamment les revalorisations successives de l’ASF, dont la dernière en date, de 50 %, est entrée en vigueur le 1er novembre 2022, ou encore l’extension en 2025 du bénéfice du CMG jusqu’aux 12 ans de l’enfant pour les seules familles monoparentales. De même en est-il des évolutions structurelles dans l’intervention de la puissance publique en matière de versement des pensions alimentaires, consistant à passer d’une aide au recouvrement en cas d’impayés à une intermédiation préventive et généralisée.

La période est aussi marquée par la généralisation, dans le cadre des barèmes des prestations familiales (montant, plafond, etc.), de la prise en compte de la situation d’isolement, qui irrigue désormais l’ensemble de la politique familiale.

Des études préconisent d’envisager un changement de paradigme afin d’éliminer certains effets pervers et d’assurer un partage équitable des prestations liées à l’enfant entre les deux parents ([244]).

Les différents cas types présentées ci-dessous permettent de mesurer la variation de revenu disponible permise par le système socio-fiscal par rapport à une situation identique sans enfant en fonction de la configuration familiale.

Variation du revenu disponible en euros par rapport à une situation identique sans enfant – familles ayant au moins un enfant de moins de 3 ans

Sources : DREES, législation au 31 décembre 2022.

Note : Pour les couples, le revenu d’activité (en abscisse des graphiques) correspond à la somme des revenus des deux conjoints qui sont par convention considérés comme ayant des revenus symétriques.

Dans ce cas par exemple, une famille monoparentale de deux enfants disposant d’un revenu égal à 3,6 fois le SMIC bénéficiera d’un surcroît d’aide par rapport à un célibataire sans enfant de 1 000 euros mensuels. Un couple biactif ayant deux enfants disposant d’un revenu également équivalent à 3,6 fois le SMIC bénéficiera quant à lui d’un supplément de ressources de seulement 300 euros par rapport à un couple aux mêmes revenus sans enfants. L’écart est encore plus significatif au troisième enfant.

Pour les couples biactifs, le soutien lié à la présence d’enfants est d’abord apporté par le RSA, la prime d’activité et les allocations logement et ce soutien différencié s’accroît même un peu lorsque le revenu salarial s’approche de un SMIC, parce que les allocations logement s’éteignent dès ce niveau de ressources lorsque le ménage est sans enfant (et uniquement dans ce cas).

Il décroît ensuite à mesure que les trois prestations de solidarité diminuent du fait de l’accroissement des revenus salariaux, avant de remonter grâce à l’avantage fiscal. En effet, le plein bénéfice généré par le mécanisme du quotient familial de l’IR n’est atteint qu’à des niveaux de salaire qui situent le couple parmi les classes moyennes supérieures.

Pour les familles monoparentales en revanche, le soutien lié à la présence d’enfants a un profil plutôt croissant avec les ressources tout au long de l’échelle salariale.

Cette aide importante aux familles monoparentales trouve sa justification traditionnelle dans le fait que ces familles – le parent étant dans 85 % une mère, sont plus exposées que les autres au chômage ou à la précarité : près de 20 % des pères isolés ayant au moins un enfant âgé de 6 à 10 ans sont sans emploi et cette proportion s’élève à 40 % pour les mères isolées.

En 2021, 39 % des enfants mineurs vivant en famille monoparentale vivent au-dessous du seuil de pauvreté monétaire, contre 21 % de l'ensemble des enfants

Du fait de leur isolement, ces parents ont également plus de difficultés à concilier vie professionnelle et vie familiale.

b. Une majoration de moins en moins importante du revenu disponible au troisième enfant

La baisse de la natalité que connaît la France aujourd’hui s’accompagne d’une diminution importante de la proportion de familles nombreuses (trois enfants et plus). Aujourd’hui, leur part s’élève à 16 % des familles en France contre 20 % en 1990, et elles accueillent 30 % des enfants et jeunes de moins de 25 ans. Elles représentent en 2022 22 % des allocataires des CAF.

Comme il a été étudié, la politique familiale française a toujours cherché à favoriser les naissances de rang 3 ou plus, en apportant un soutien plus important aux familles ayant au moins trois enfants.

Le système français se caractérise donc structurellement par un niveau de compensation du coût de l’enfant croissant avec la taille de la famille : les allocations familiales ne sont versées qu’à compter du deuxième enfant et sont majorées à compter du troisième enfant, un complément familial est versé sous condition de ressources aux familles d’au moins 3 enfants, une demi-part supplémentaire de quotient familial est attribuée à compte du troisième enfant ainsi qu’une majoration de pension, le supplément familial de traitement est croissant jusqu’au troisième enfant, etc.

Selon les chiffres de la DREES, le revenu disponible d’un ménage augmente davantage en euro pour le troisième enfant que pour le premier ou le deuxième, quels que soient la configuration familiale et les revenus d’activité.

Par exemple, pour un couple qui perçoit un revenu d’activité total de 2,5 smic, le premier enfant majore le revenu disponible mensuel de 172 euros, le deuxième enfant de 197 euros et le troisième de 323 euros. Pour une personne seule touchant 1,25 smic, le premier enfant majore son revenu disponible de 446 euros, le deuxième de 306 euros et le troisième de 708 euros.

Autre exemple significatif, dans la fonction publique d’État, les familles nombreuses représentent 18 % des bénéficiaires du supplément familial de traitement, mais perçoivent la moitié de son montant, soit 294 millions d’euros sur 597 millions d’euros.

Sociologiquement, les familles nombreuses sont confrontées à des difficultés et fragilités similaires à celles des familles monoparentales.

Entre 24 % et 43 % des enfants vivant dans des familles de respectivement 3 et au moins 4 enfants se situent sous le seuil de pauvreté, contre 15 à 16 % pour les enfants vivant dans des familles de 1 à 2 enfants. Surtout, le taux d’emploi est significativement plus faible pour les mères de familles nombreuses, ce qui contribue à expliquer ce constat : la part des femmes au foyer, retirées, au moins momentanément, du marché du travail, est plus élevée, surtout parmi les mères de 4 enfants ou plus. Ces dernières sont aussi davantage confrontées au chômage, comme en témoigne le tableau suivant reproduit par la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) ([245]).

Impact du nombre d’enfants sur la pauvreté des familles

Source : INSEE Focus n° 249.

Le tableau suivant détaille plus précisément les taux d’activités des hommes et des femmes en fonction de la composition familiale.

Taux d'activité, taux de chômage et part de temps partiel des 25-49 ans
selon le genre et la situation familiale en 2020

Source : « Les carrières des femmes relativement à celles des hommes et selon le nombre d’enfants », document de travail du Conseil d’orientation des retraites, 2023.

Ce rapport révèle que l’arrivée du troisième enfant génère une forte baisse du taux d’activité des femmes, qui passe d’environ 80 % avec deux enfants à 47 % avec un troisième, et un fort accroissement de la part des femmes en situation de temps partiel, qui passe de 30 % à 45 %.

Ces évolutions traduisent l’importance des « coûts indirects » qui varie en fonction du rang de naissance des enfants.

En effet, si la majorité des études conclut qu’il n’y a pas de discontinuité des coûts à l’arrivée d’un troisième enfant et que les coûts augmentent avec l’âge des enfants, ces études statistiques ne prennent toutefois pas en considération les coûts constitués des pertes de revenu et d’occasions d’évolution professionnelle manquées (promotion, mobilité, primes), qui peuvent affecter les parents ayant choisi de libérer le temps nécessaire pour s’occuper de leurs enfants.

Ces coûts indirects sont plus importants à partir du troisième enfant.

Dans son rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2024, la Cour des comptes consacre un chapitre à la question de l’aide aux familles nombreuses ([246]).

La Cour des comptes a évalué à 30 milliards d’euros les dépenses publiques en faveur des familles nombreuses, mais il convient de souligner que ce chiffrage comprend la totalité des aides versées aux familles de plus de trois enfants et non le seul surcroît d’aide perçu du fait de la présence d’enfants de rang 3 et supérieurs.

Par exemple, selon les simulations effectuées par la mission d’information, la demi-part supplémentaire accordée à compter du troisième enfant génère un coût total de 0,6 milliard d’euros, tandis que la Cour des comptes chiffre le bénéficie du quotient familial pour les familles nombreuses à 2,65 milliards d’euros.

En ce qui concerne l’évolution des aides aux familles nombreuses, la maîtrise des dépenses publiques en matière de soutien aux familles a pesé sur un nombre croissant de familles nombreuses.

Dans son rapport, la Cour des comptes estime que « l’addition des mesures d'économies intervenues en matière fiscale et sociale représente 17,9 milliards d’euros en cumul sur la période 2011-2021, dont 5,7 milliards à la charge des familles nombreuses ».

Les familles nombreuses ont été particulièrement affectées par la baisse du plafond du quotient familial et par la modulation des allocations familiales en fonction des ressources :

– pour l’impôt sur le revenu de 2021, le surcroît d’impôt sur le revenu découlant du plafonnement du quotient familial était estimé à 4,5 milliards d’euros, dont 1,23 milliard d’euros à la charge des 200 000 familles nombreuses concernées par cette mesure. Celles-ci en supportent donc 27 %, alors qu’elles ne représentent que 3,5 % des foyers fiscaux auxquels s’applique le plafonnement.

– sur la période 2016-2021, la modulation des allocations familiales a permis une économie budgétaire cumulée de 4,3 milliards d’euros, dont 40 % ont été supportées par les 100 000 familles nombreuses concernées, qui représentent 2 % de l’ensemble des familles bénéficiaires d’allocations familiales.

L’analyse de l’évolution des bénéficiaires du complément familial – prestation réservée aux familles de trois enfants et plus – témoigne de la même logique. Son plafond de ressources était initialement élevé puisqu’à sa création en 1977, la Cour des comptes rappelle que 87 % des familles nombreuses en bénéficiaient. Depuis 1997, son indexation sur les prix et non plus sur les salaires a eu pour effet d’en restreindre progressivement l’accès : seulement 63 % des familles nombreuses le percevaient en 2021.

Le public cible de la politique familiale s’est donc déplacé depuis plusieurs années. Il s’est déplacé à la fois des familles nombreuses vers le jeune enfant quel que soit son rang, mais l’exemple du complément familial montre également que la politique familiale a suivi un objectif prioritaire, voire exclusif, de réduction de la pauvreté au détriment de l’universalité des aides.

c. Une politique familiale de plus en plus sociale qui s’éloigne de sa mission première

Il n’est pas contestable que la politique familiale aujourd’hui n’est plus un objet central de nos politiques sociales.

La stabilité apparente de l’effort financier à destination des familles masque en réalité une diminution très importante de la part réservée à cette politique publique au regard de l’ensemble des politiques sociales qui se sont développées depuis 1945.

Ainsi, le risque « famille » représentait en 2024 8 % des dépenses totales, avant consolidation, de la sécurité sociale, contre plus de 50 % à la création de la sécurité sociale en 1946.

Ce constat se reflète dans la structure des prélèvements sociaux. Si la part des cotisations familiales dans l’ensemble des cotisations était largement dominante en 1950 avec 50 % du total des prélèvements, elle ne représente plus en 1990 qu’un peu plus de 10 % de l’ensemble des prélèvements.

Évolution des cotisations sociales d’allocation familiale

Source : dossier d’études de la CNAF n° 93

L’augmentation des dépenses d’assurance maladie et des prestations vieillesse absorbe en effet une part croissante du budget de la Sécurité sociale au détriment des prestations familiales. La volonté de maintenir, malgré les contraintes financières, une politique familiale active a conduit au choix de la sélectivité : prestations ciblées sur des populations les plus vulnérables comme les familles monoparentales, recentrage sur l’aide aux jeunes enfants, modulation des prestations en fonction des ressources, limitation des avantages fiscaux…

Cette évolution est la résultante de plusieurs mécanismes et qui se cumulent :

– la multiplication des prestations « ciblées » au détriment des allocations familiales accessibles à toutes les familles quel que soit l’âge de leur enfant, leur structure ou leur décile de niveau de vie. À l’exception de l’allongement de l’âge limite de perception des allocations familiales, les principales modifications de la législation depuis 1990 n’ont concerné que des prestations ciblées ;

– l’accroissement continue des dispositifs versés aux familles vulnérables (réformes de l’allocation de base de la PAJE en 2014 et 2018, revalorisation exceptionnelle de l’ARS en 2012, etc.) ;

– le plafonnement des avantages fiscaux et la modulation ou la mise sous condition de ressources d’un nombre croissant de prestations familiales. Alors que les prestations familiales avaient été créées sans condition de ressources, la politique familiale change de nature dans les années 1970. La redistribution verticale entre familles en fonction de leurs revenus a pris une part croissante : la part des prestations sous condition de ressources ou modulées en fonction des revenus dans les prestations familiales est passée de 13,6 % en 1970 à 44,9 % en 1982 et atteint aujourd’hui 85 % ;

– l’indexation des prestations familiales sur les prix, qui a également facilité un redéploiement marqué de la politique familiale vers des prestations plus ciblées ([247]). Par ailleurs, cette indexation sur les prix, si elle maintient le pouvoir d’achat des prestations, apparaît comme une sous-indexation par rapport à l’évolution du coût de l’enfant ([248]) Du fait de la décorrélation entre l’évolution des salaires et celle des prix, sur laquelle le barème de ressources est indexé, une proportion croissante des bénéficiaires des allocations familiales a été touchée par la modulation des allocations. Cette mesure concernait 11 % des foyers bénéficiaires en 2021 contre 9,4 % en 2015, année de sa mise en œuvre ([249]).

L’impact redistributif des prestations familiales tient aussi à leur poids financier. Dans le champ des familles, les montants versés au titre de ces prestations demeurent supérieurs à ceux des allocations logement et des minima sociaux, malgré un barème moins fortement dégressif en fonction du revenu.

Il est très probable que toutes ces évolutions soient défavorablement perçues, y compris par les familles qui ne seraient in fine pas impactées par les mesures d’économique. Le signal politique est très important en ce domaine.

Exemple des réformes menées entre 2013 et 2015 : le ciblage des aides familiales sur les familles les plus modestes et la priorité vers la redistribution verticale

Les principales réformes menées entre 2013 et 2014 ont accéléré l’évolution de notre politique familiale. Il s’agissait principalement des réformes suivantes :

– le plafond du quotient familial a été abaissé de 2 336 € à 1 500 € par demi-part pour l'impôt sur les revenus de 2013 ;

– l’allocation de soutien familial a été augmentée de 25 % entre 2014 et 2018 ;

– le complément familial a été majoré de 50 % pour les familles les plus modestes entre 2014 et 2018 ;

– le montant de l'allocation de base de la PAJE a été divisé par deux pour les ménages dont les revenus dépassent un certain plafond ;

– la majoration du CLCA a été supprimée en 2014 pour les ménages dont les ressources étaient supérieures au plafond de l'allocation de base de la PAJE ;

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 a opéré une modulation des allocations familiales en fonction des revenus du ménage.

Ces réformes ont produit des transferts importants, illustrés par le graphique ci-dessous.

Supplément de transfert public lié au nombre d'enfants, pour un couple biactif, en fonction du revenu du 1er conjoint (en parts de Smic), avant et après les réformes mises en œuvre depuis 2013

Source : DGT Trésor, Lettre n° 145, janvier 2015.
Note : Les enfants ont entre 6 et 10 ans. Le second conjoint est supposé travailler au Smic à temps plein. Les pointillés correspondent aux suppléments de transferts publics liés au nombre d'enfants tels qu'ils auraient été si l'abaissement du plafond du quotient familial, la revalorisation de l'allocation de rentrée scolaire en 2013 et l'introduction d'une majoration.

Les réformes menées depuis ont toujours contribué à accentuer ce mouvement. Ainsi, en 2022, l’allocation de soutien familial a de nouveau été revalorisée de 50 %. Sous l’effet de la revalorisation, les dépenses annuelles d’ASF ont progressé de moitié, passant de 2 à 3 milliards d’euros.

Encore récemment, le financement du nouveau congé de naissance par le décalage de la majoration des allocations familiales de 14 à 18 ans, brouille le message et nuit à l’efficacité de la politique familiale ([250]).

Certains démographes ont cherché à mettre en relation l’évolution de la fécondité française avec les variations, ou au contraire la stabilité, des politiques publiques, et le climat de confiance qui en découle.

C’est le cas du professeur Gérard-François Dumont, qui, lors de son audition ([251]) par la mission d’information, a relevé qu’en France la fécondité était particulièrement sensible aux politiques publiques. Il a recensé 11 moments significatifs qui, selon lui, témoignent de cette sensibilité.

La Fécondité de la France et l’impact des décisions politiques concernant la famille

Source : Gérard-François Dumont dans Population & Avenir 2017/2 n° 732 – Données INSEE pour la Métropole.

1. Vote de la loi du 17 janvier 1975 sur l’interruption volontaire de grossesse et absence de concrétisation des engagements Gouvernementaux pour améliorer la politique familiale

2. Plusieurs décisions prises en 1978 pour accroître l’aide au troisième enfant, allongement du congé maternité

3. En 1982, le quotient familial est plafonné pour la première fois et les prestations familiales sont réduites (moindre revalorisation, décalage d’un mois dans les versements)

4. Création de l’allocation parentale d’éducation, mais d’un montant faible

5. Pas d’évolution majeure de la politique familiale

6. Adoption de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille portant diverses mesures d’accroissement des aides financières à destination des familles

7. Annonces politiques défavorables aux familles : imposition des allocations familiales et leur mise sous condition de ressources

8. Les deux mesures annoncées sont finalement écartées

9. et 10. Stabilité de la politique familiale

11. Abaissement du plafond du quotient familial et modulation des allocations familiales en fonction des revenus

L’ensemble de ces constats justifie qu’une révolution soit menée dans le domaine des politiques familiales. Il faut replacer ce sujet au cœur de notre projet de société, non pas au travers d’injonctions, mais par le biais d’un accompagnement adapté à toutes les familles quels que soient leurs revenus ou leur structure.

La transition démographique que la France connaît actuellement nécessite de réajuster notre politique familiale afin de satisfaire l’objectif prioritaire de réalisation du désir d’enfant, et compenser efficacement les effets des enfants sur le niveau de vie des familles et les parcours professionnels des parents.

Le discours public qui accompagnera d’éventuelles mesures de priorisation de certaines dépenses par rapport à d’autres doit veiller à ne pas minorer la confiance des citoyens dans la solidité et la pérennité de la politique familiale.

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III. La France doit refonder sa politique familiale et lui fixer un objectif clair : la réalisation du désir d’enfant des Français

Au regard des constats et analyses formulés dans les deux premières parties du présent rapport, le rapporteur est convaincu que seule une révolution de la politique familiale offrira aux Français qui souhaitent avoir des enfants un cadre adapté et rassurant leur permettant de mener à bien leurs projets parentaux.

Les transformations profondes de la société ont entraîné une évolution des attentes des Français. La politique familiale ne peut plus être une simple variable d’ajustement des politiques publiques : elle doit au contraire y occuper une place centrale, pleinement assumée et distincte des politiques sociales, de lutte contre la pauvreté, qui relèvent d’autres objectifs.

La confusion des objectifs nuit à la bonne compréhension des mesures et affaiblit leur efficacité.

Une politique familiale doit être lisible et prendre en compte l’ensemble des dimensions de la parentalité. Elle doit aussi corriger les déséquilibres qui touchent les classes moyennes et mieux articuler l’action publique, les contraintes du monde professionnel et la place accordée aux enfants dans la société.

Les choix individuels librement déterminés pourraient ainsi contribuer à dessiner un véritable projet de société pour notre pays, fondé sur la confiance dans l’avenir et la capacité de chacun à concrétiser ses aspirations familiales.

A. Pour une révolution de la politique familiale fondée sur les principes de liberté, d’universalité, de lisibilité Et de Stabilité,

1. Un objectif politique unique et clair, porté par un ministère dédié

a. Un objectif unique et clair

i. La pluralité d’objectifs de la politique familiale a conduit à la dilution de son sens

La politique familiale s’est historiquement construite autour de l’objectif de soutien à la natalité et de reconnaissance de l’effort consenti par les familles qui contribuent au renouvellement des générations. Les allocations familiales, introduites en 1932 et attribuées aux familles des salariés de l’industrie et du commerce ayant au moins deux enfants, puis étendues en 1938 à l’ensemble des familles sans conditions de ressources ([252]), en constituaient l’expression la plus emblématique.

Au fil du temps, et notamment à partir des années 1980, les objectifs assignés à la politique familiale se sont élargis et diversifiés, au point de l’inscrire dans un ensemble plus vaste de politiques sociales ([253]). Cette évolution a conduit à une dilution de sa finalité première et à une perte de lisibilité pour les familles.

La politique familiale a aujourd'hui quatre objectifs principaux : contribuer à la compensation des charges de famille, aider les familles vulnérables, concilier vie familiale et vie professionnelle et assurer la viabilité financière de la branche famille. Mme Anne Solaz, directrice de recherche à l’INED, détaillait ces éléments durant son audition : « Le premier est de compenser financièrement le coût de l’arrivée de l’enfant, et donc de réduire l’écart de niveau de vie entre les familles avec et sans enfants. Le deuxième est d’aider davantage les familles vulnérables, en développant des prestations sous conditions de ressources et en tenant compte de la charge de famille dans les prestations sociales. Le but ici est de réduire la pauvreté des enfants, qui reste forte en France : un enfant sur cinq est pauvre, ce chiffre étant plutôt en hausse. La France est assez mal placée parmi les membres de l’OCDE pour ce qui de la pauvreté infantile. Le troisième objectif de la politique familiale est de favoriser la conciliation entre famille et travail, donc de réduire les pénalités salariales liées aux naissances, d’assurer l’emploi et le retour à l’emploi des parents, en particulier des mères, et d’améliorer l’égalité entre femmes et hommes. Le dernier objectif avancé, qui concerne davantage les finances publiques, est la viabilité financière de la branche famille de la Sécurité sociale ([254]). »

L’ensemble de ces objectifs ne permet plus de dégager une ambition claire, et l’objectif de natalité n’y apparaît plus explicitement. Cette absence nourrit un sentiment de manque de cap, alors même que le projet parental suppose, par nature, de la visibilité et de la confiance. C’est sur ce constat, que le rapporteur propose une refondation des objectifs de la politique familiale, formulée à « hauteur de Français », « à hauteur de parents ».

ii. Un objectif unique : permettre la réalisation du désir d’enfant

Le désir d’enfant demeure élevé mais sa réalisation est de plus en plus entravée par les obstacles économiques, professionnels et symboliques. La politique familiale doit donc cesser de raisonner uniquement en termes de compensation ex post, pour se donner pour ambition de créer, en amont, les conditions de la concrétisation des projets parentaux.

Le rapporteur propose d’attribuer à la politique familiale un objectif clair et unique : que les Français qui désirent des enfants puissent en avoir.

Les nouveaux objectifs de la politique familiale

Objectif principal : Favoriser la réalisation du désir d’enfant en garantissant à chaque couple ou parent la possibilité de concrétiser son projet parental.

Sous-objectif 1 : Soutenir financièrement les familles pour réduire les obstacles économiques à la parentalité.

Indicateur : Limiter le reste à charge des familles et le taux d’effort lié à l’éducation et à l’accueil des enfants.

Sous-objectif 2 : Offrir un environnement favorable à la parentalité.

Indicateurs :

– Couverture et qualité de l’offre d’accueil (crèches, assistants maternels…).

– Efficacité des dispositifs permettant de concilier emploi et parentalité (horaires flexibles, télétravail, congés parentaux…).

Sous-objectif 3 : Encourager une répartition équilibrée des responsabilités parentales dès la naissance.

Indicateurs :

– Taux d’usage effectif des congés de paternité et parentaux.

– Répartition du temps parental entre hommes et femmes au cours des premiers mois de vie.

Cette proposition modifie radicalement l’approche retenue dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique familiale. Il ne s’agit plus d’empiler des dispositifs, mais de faire converger l’ensemble des politiques publiques concernées, comme le logement, l’emploi, les modes de garde, la fiscalité et le temps de travail, vers une finalité commune : permettre aux Français d’avoir les enfants qu’ils désirent.

Proposition n° 1 : Repenser la politique familiale autour d’un objectif unique et clair : permettre aux Français qui souhaitent avoir des enfants d’en avoir.

b. Porter politiquement la politique familiale : créer un ministère dédié placé auprès du Premier ministre

i. Sortir de l’éparpillement : la nécessité d’un pilotage stratégique

L’existence d’un département ministériel consacré à la famille est sporadique dans l’histoire institutionnelle. Dans l’histoire politique récente, la politique familiale a été rattachée successivement aux affaires sociales, à la santé, à la cohésion sociale, ou encore à des délégations ministérielles d’importance variable. Cette instabilité institutionnelle a contribué à affaiblir sa visibilité et son portage politique.

Aujourd’hui, la conduite de la politique familiale est éclatée entre plusieurs ministères, directions et délégations aux périmètres mouvants. Cette organisation éclatée rend plus difficile l’élaboration d’une stratégie globale cohérente.

Les tentatives récentes de coordination de la politique familiale n’ont pas produit les effets escomptés. La conférence nationale des familles prévue par l’ordonnance du 19 mai 2021 n’a pas été mise en œuvre tandis que la conférence des familles évoquée pour 2023 n’a pas abouti. Une stratégie nationale avait également été annoncée dans le cadre du projet de loi pour le plein-emploi du 18 décembre 2023 mais n’a pas eu de traduction opérationnelle claire. Ces échecs répétés traduisent moins un manque d’idées qu’un défaut de cohérence et de pilotage.

ii. Bâtir un plan quinquennal pour lever les entraves à la réalisation du désir d’enfant

Dans ce contexte, l’élaboration d’un cadre stratégique stable et lisible apparaît comme une condition sine qua non de l’efficacité de l’action publique. La mise en place d’un plan quinquennal consacré à la réalisation du désir d’enfant permettrait de dépasser la logique de mesures ponctuelles et de donner de la visibilité aux familles comme aux acteurs publics.

Ce plan fixerait, sur une durée de cinq ans, des objectifs clairs, des indicateurs de suivi et des échéances précises dans un cadre cohérent et prévisible. Les piliers de la nouvelle politique familiale y seraient explicitement affirmés : liberté de choix des personnes et des familles, stabilité et prévisibilité des dispositifs, universalité des droits et lisibilité des aides.

Le plan aurait vocation à être décliné territorialement. Son animation serait assurée en lien avec les préfets et les collectivités locales, dans le cadre d’une clarification de la répartition des compétences : à l’État, les aides financières aux familles ; aux collectivités, l’organisation et le développement de l’offre de garde. Le plan pourrait faire l’objet d’une expérimentation locale dans les territoires volontaires.

Proposition n° 2 : Bâtir un plan quinquennal destiné à garantir la réalisation du désir d’enfant, avec des objectifs et des indicateurs précis, et en permettant une expérimentation rapide dans les territoires volontaires.

iii. Créer un ministère de la famille chargé d’un plan quinquennal pour lever les entraves à la réalisation du désir d’enfant

La réussite d’un tel plan suppose un portage politique fort et clairement identifié. Dans ce contexte, la création d’un ministère en charge de la famille, rattaché directement au Premier ministre, apparaît comme une condition essentielle de sa mise en œuvre effective.

Le rattachement du ministère de la famille au Premier ministre répond à une double exigence, politique et opérationnelle. Politique, car il consacre la politique familiale comme un investissement stratégique de long terme, et non comme une composante mal identifiée de la Sécurité sociale, voire une variable d’ajustement des équilibres de la protection sociale. Opérationnelle, en ce qu’il permet d’assurer une autorité effective de coordination et d’arbitrage sur l’ensemble des politiques publiques concourant à la réalisation du projet parental.

Ce ministère serait chargé de concevoir, mettre en œuvre et suivre, sur une durée de cinq ans, un plan de réalisation du désir d’enfant. Ce plan fixerait des objectifs clairs, des indicateurs de suivi et des échéances dans un cadre stable et lisible pour les familles.

Le ministère assurerait également l’animation territoriale du plan, en lien avec les préfets et les collectivités locales. Une clarification de la répartition des compétences sera recherchée : à l’État, les aides financières aux familles ; aux collectivités, l’organisation et le développement de l’offre de garde.

Dans cette logique de recentrage, la branche famille et les caisses d’allocations familiales seraient appelées à se concentrer sur leurs missions « naturelles », c’est-à-dire la famille entendue comme un ménage comportant au moins un enfant. La multiplication de dispositifs sans lien direct avec la parentalité a en effet contribué à brouiller leur action et à affaiblir leur lisibilité.

Proposition n° 3 : Créer un ministère dédié aux familles et à l’enfance, rattaché au Premier ministre, chargé de la mise en œuvre et de la coordination de la politique familiale.

Enfin, compte tenu du caractère largement partagé du défi démographique au sein des États membres, le ministère chargé de la famille aurait vocation à porter cette question à l’échelle de l’Union européenne. Sans remettre en cause le principe de subsidiarité ni l’absence de compétence explicite de l’Union européenne en matière de politique familiale ou de natalité, une telle initiative pourrait s’inscrire dans le cadre des instruments de coordination non contraignants prévus par les traités, comme la méthode ouverte de coordination. L’organisation de rencontres informelles des ministres chargés de la famille permettrait d’engager un travail régulier de convergence des diagnostics, de comparaison des trajectoires démographiques et d’évaluation des effets des politiques publiques nationales, notamment au regard des objectifs européens en matière d’emploi, d’égalité entre les femmes et les hommes et de soutenabilité des systèmes sociaux.

Cette approche, fondée sur l’échange de bonnes pratiques et la production d’analyses communes, viserait à inscrire durablement les enjeux de natalité et de démographie parmi les priorités transversales de l’Union. Elle marquerait ainsi une inflexion par rapport à l’orientation retenue en 2001, lors de la présidence suédoise du Conseil de l’Union européenne, au cours de laquelle les États membres, en l’absence de base juridique explicite et au nom du respect des compétences nationales, avaient fait le choix de ne pas engager l’Union en matière de natalité et de politique familiale.

Proposition n° 4 : Porter la question de la natalité à l’échelle de l’Union européenne via des rencontres informelles entre ministres chargés de la famille et une méthode ouverte de coordination.

c. Éclairer la décision publique : refonder le rôle de l’INED comme instance d’orientation stratégique

Le nouveau ministère serait appuyé dans ses travaux par l’Institut national d’études démographiques (INED), dont le rôle mériterait d’être renforcé.

Créé par l’ordonnance n° 45-2499 du 24 octobre 1945, l’INED avait initialement pour mission d’étudier « tous les moyens matériels et moraux susceptibles de contribuer à l’accroissement quantitatif et à l’amélioration qualitative de la population ». Cette ambition fondatrice résonne avec une acuité particulière dans le contexte actuel.

L’établissement est aujourd’hui régi par le décret n° 2023-1321 du 27 décembre 2023. L’INED est un établissement public national à caractère scientifique et technologique placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé de la recherche ([255]). Ses missions sont définies à l’article R. 327-2 du code de la recherche.

Article R. 327-2 du code de la recherche

L'Institut national d'études démographiques a pour missions :

1° D'entreprendre, développer et encourager, à son initiative ou à la demande des pouvoirs publics, tous travaux de recherche ayant pour objet l'étude des populations sous tous leurs aspects ;

2° D'évaluer, effectuer ou faire effectuer toutes recherches utiles à la science démographique et à sa contribution au progrès économique, social et culturel du pays ;

3° De recueillir, centraliser et valoriser l'ensemble des travaux de recherche, tant français qu'étrangers, relevant de son champ d'activité. À ce titre, il tient le Gouvernement et les autres pouvoirs publics informés des connaissances acquises et il développe une capacité d'expertise et d'appui aux politiques publiques menées pour répondre, en particulier, aux défis sociétaux et éducatifs dans son champ d'activité ;

4° D'apporter son concours à la formation à la recherche et par la recherche dans les domaines de sa compétence ;

5° D'assurer l'information du public sur les questions démographiques ;

6° D'assurer au niveau international la diffusion des travaux démographiques français et le développement de l'information démographique en favorisant l'usage de la langue française.

Le rapporteur propose d’engager une réflexion sur l’évolution de ces missions, afin d’inclure explicitement dans le périmètre de son action un rôle d’expertise et de conseil en matière de natalité, à l’instar des missions dévolues au Conseil d’orientation des retraites dans son domaine. L’INED pourrait ainsi étudier l’ensemble des moyens permettant la réalisation du désir d’enfant.

Sur le modèle du COR, de nouvelles missions de l’INED pourraient être ainsi formulées :

– décrire les perspectives à moyen et long terme de la natalité et de la fécondité au regard des évolutions économiques, sociales, culturelles et territoriales ;

– analyser les conditions matérielles, professionnelles et sociales nécessaires à la réalisation du désir d’enfant ;

– évaluer l’impact des politiques publiques sur les comportements de fécondité et le bien-être des familles ;

– éclairer le débat public et la décision politique en matière de réalisation du désir d’enfant, par des scénarios prospectifs et des recommandations fondées sur des données objectivées.

Une telle évolution permettrait d’inscrire la politique familiale dans un cadre de réflexion de long terme, à la hauteur des enjeux démographiques auxquels la France est confrontée.

Proposition n° 5 : Faire de l’INED une instance d’orientation stratégique sur la natalité et la réalisation du désir d’enfant.

2. Améliorer la compensation des charges de famille pour tous les parents

Malgré leur caractère massif et diversifié, les politiques publiques d’aide à la famille doivent être recentrées sur l’objectif de soutien à la réalisation du désir d’enfant et sur la compensation des charges de famille pour tous les parents.

Dans le cadre de la consultation citoyenne, l’aspect financier de l’éducation apparaît ainsi comme le principal frein au premier enfant, pour 28 % des répondants, l’aspect financier étant ensuite identifié comme le principal frein à l’enfant supplémentaire pour 42 % des répondants.

En dépit de 110 milliards de dépenses publiques, le système actuel peine à répondre aux besoins des parents. La baisse du niveau de vie liée à l’arrivée des enfants doit être mieux prise en compte tant par le système social que par la fiscalité.

Il est donc impératif de mettre en œuvre une grande mesure de simplification qui redonne visibilité et efficacité à notre politique actuellement éparpillée.

a. Fusionner les aides budgétaires existantes et créer un versement familial unique de 250 euros mensuels par enfant dès le premier enfant

En 2023, le niveau de vie des couples avec plus de deux enfants atteignait 54 % de celui des couples sans enfant avant impôts et prestation, et seulement 66 % après ces transferts.

La baisse du niveau de vie est donc insuffisamment compensée par le système social et fiscal, d’autant que ce dernier, largement alimenté par les prestations familiales, opère désormais une très forte redistribution entre personnes vivant dans des ménages de même composition familiale.

Ainsi, pour les couples avec trois enfants ou plus par exemple, le rapport interdécile des niveaux de vie passe de 10,1 avant impôt et prestations familiales ([256]) à 5,1 après, du fait notamment du complément familial. Après prise en compte de la prime d’activité, des minima sociaux et des aides personnelles au logement, le rapport s’établit à 3,6, comme le détaille le tableau suivant.

Rapport interdécile des distributions de niveaux de vie avant et après transferts

Source : REPSS Famille – Édition 2025.

Note de lecture : parmi les couples avec deux enfants, avant impôts et prestations, les 10 % de personnes les plus aisées (ayant un niveau de vie supérieur au D9) ont un niveau de vie au moins 4,3 fois plus important que celui des 10 % les plus modestes (ayant un niveau de vie inférieur au D1). Après intervention de l’impôt sur le revenu, y compris quotient familial, ce rapport diminue à 4,0. Lorsque les prestations familiales, la prime d’activité, les minima sociaux et les aides personnelles au logement sont également pris en compte, ce rapport s’établit à 3,1.

Note : « ns » signifie non significatif statistiquement en raison de revenus trop faibles des ménages concernés rendant les évolutions trop volatiles. Les écarts de niveau de vie primaire pour les parents isolés sont bien plus élevés que pour les couples.

Dans le cas de familles de trois enfants par exemple, 77 % de la réduction des inégalités de niveau de vie entre les 10 % les plus aisés et les 10 % les plus pauvres est liée au seul versement des prestations familiales, les minima sociaux ne comptant dans ce cas que pour 23 % de la réduction des écarts de niveaux de vie.

Cette politique de redistribution est trop lourde à porter pour des allocations familiales qui devraient viser avant tout la préservation du niveau de vie des familles pour qu’elles puissent offrir à leurs enfants un cadre de vie qui correspond à leurs aspirations et pour que l’enfant né ne soit pas un frein à la réalisation du désir d’enfants supplémentaires.

Pour cela, le rapporteur propose de fusionner les aides existantes et de mettre en place un versement familial unique (VFU), universel et forfaitaire, d’un montant significatif pour les familles et identique quel que soit le rang de l’enfant, qui serait versé dès le premier enfant.

Ce versement familial permettra de rétablir une réelle universalité des allocations familiales et d’en améliorer la lisibilité.

i. Une aide versée dès le premier enfant

Aujourd’hui, les allocations familiales « historiques » sont versées aux familles uniquement à partir du deuxième enfant, alors qu’elles constituent le principal outil permettant de compenser financièrement les charges de famille.

Cette règle connaît toutefois une exception dans les départements d’outre-mer, où les allocations familiales sont versées dès le premier enfant.

Dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2017 ([257]), la Cour des comptes indique que « le caractère progressif du niveau de soutien avec le rang de l’enfant, à partir uniquement du deuxième enfant, répond à quatre considérations : favoriser la naissance du troisième enfant dans un objectif nataliste implicite, éviter de répartir sur un trop grand nombre de familles des aides qui, à enveloppe inchangée, seraient alors insuffisantes pour avoir un effet notable sur leur niveau de vie, compenser partiellement la baisse du niveau de vie de la famille liée à l’élargissement de sa taille et remédier à une pauvreté potentiellement plus marquée ».

Sans pour autant aller jusqu’à recommander le versement des allocations familiales dès le premier enfant, la Cour relève que la prévalence de la pauvreté chez les couples avec un enfant est supérieure à celle observée chez les couples sans enfant ou avec deux enfants.

La tendance vers une aide versée au premier enfant s’affirme en outre de plus en plus fréquemment. En témoigne le basculement analysé supra des aides aux familles nombreuses vers les aides au jeune enfant, quel que soit son rang. Le pas à franchir vers un versement dès le premier enfant semble d’ailleurs de plus en plus évident tant les prestations versées dès le premier enfant sont aujourd’hui nombreuses et n’ont cessé d’être revalorisées (cf. tableau infra).

Le versement dès le premier enfant s’inscrirait donc dans une politique familiale plus moderne et équitable, qui se veut plus neutre à l’égard du rang de l’enfant, et qui permet en outre de mettre les familles dans de meilleures conditions pour envisager de s’agrandir. Il convient de rappeler que 45,5 % de la baisse de l’indice de fécondité entre 2014 et 2023 s’explique par des femmes mères d’un enfant qui ont renoncé à avoir un deuxième enfant.

Une telle mesure, en renforçant considérablement l’aide au premier enfant pourrait également avoir comme effet d’avancer l’âge de la maternité au premier enfant. Enfin, cette mesure simplifiera incontestablement l’architecture des aides actuelles.

Le versement des allocations familiales au premier enfant figurait d’ailleurs parmi les propositions du rapport d’information de la députée Nathalie Élimas sur l’adaptation de la politique familiale française ([258]).

ii. Une aide accessible à tous, sans condition de ressources et non modulée : le rétablissement de l’universalité des prestations familiales

Outre son versement au premier enfant, le VFU permettra de résoudre la difficulté que présente le système actuel vis-à-vis des classes moyennes, prises en étau entre l’impossibilité d’accéder aux aides sous condition de ressources et l’absence du plein bénéfice en deçà d’un certain niveau de revenus, du quotient familial.

Supplément de revenu disponible permis par la présence d’un ou de plusieurs enfants selon les revenus

Source : calculs direction générale du Trésor – législation 2025 – Étude Trésor-Éco n° 359

Note : Couple de locataires avec enfants âgés entre 6 et 10 ans. Le ménage bénéficie des allocations logement, le deuxième parent est rémunéré au SMIC à temps plein.

Lecture : A : extinction des prestations de solidarité, B : plafond du quotient familial, C : passage dans la deuxième tranche des allocations familiales, D : passage dans la troisième tranche des allocations familiales.

Il convient de remarquer que ce graphique, qui met en avant la diminution relative du montant des aides pour les classes moyennes ne tient pas compte de l’effet, certes différé, des droits familiaux à retraite.

Or, comme il a été étudié, ces deniers sont pour une part très concentrés dans les premiers déciles de pensions (AMD et AVPF) et, pour une autre part, proportionnels à la pension (majoration pour enfants) donc plus favorables à mesure que le revenu croît. Il est donc symptomatique de constater que les droits familiaux de retraite, s’ils étaient fictivement rapportés à la situation actuelle de leurs bénéficiaires futurs, aggraveraient probablement cet effet de « cuvette » observable dans les graphiques ci-dessus et qui révèle la difficulté de notre système à soutenir efficacement les classes moyennes.

Le VFU, qui ne serait soumis à aucune condition de ressources ni modulé en fonction des revenus permettra d’atténuer fortement ces divers effets de seuils, sources de complexité, d’incompréhensions et d’inéquité.

Le VFU n’aura aucun effet désincitatif à l’activité et n’exclura aucune catégorie de famille.

Les réformes menées entre 2013 et 2015, ont en effet été perçues de façon très négative par un grand nombre de familles, comme en témoigne cette contribution reçue d’une jeune mère de famille nombreuse de cinq enfants, appartenant à un foyer au sein duquel les deux parents travaillent : « Depuis la présidence de François Hollande, les politiques familiales ont évolué dans un sens clair : la réduction des allocations pour les foyers jugés “aisés”. L’idée : l’aide doit aller à ceux qui en ont le plus besoin. Une logique sociale, certes, mais qui oublie que faire des enfants n’est pas un privilège de riche – c’est un investissement collectif. »

Cette absence de plafond de ressources permettra enfin de mettre cette prestation en cohérence avec ses modalités de financement. En effet, les cotisations familiales sont calculées sur la totalité de la rémunération du salarié, contrairement aux cotisations d’assurance vieillesse dont l’assiette est plafonnée.

Comme les prestations familiales actuelles, ce VFU ne devrait pas être imposable, ni être soumis ni à cotisations sociales.

iii. Un montant conséquent fixé à 250 euros par enfant quel que soit son rang

Aujourd’hui, un couple bénéficiant des allocations familiales de base, non modulées en fonction des revenus, perçoit 141 euros pour 2 enfants et 181 euros par enfant supplémentaire.

Le montant proposé se situe donc largement au-delà de ce niveau « socle ». L’aide sera bien entendu d’autant plus importante que la famille est nombreuse.

Le rapporteur souligne que cette prestation unique, qui rassemblera une série de dispositifs visant certaines catégories de familles seulement, sera nécessairement plus générale et moins ciblée. Cela permettra d’atténuer les effets négatifs de prestations parfois trop compartimentées, qui tendent à créer des distorsions entre bénéficiaires et qui peuvent parfois assigner les familles à un statut.

Aujourd’hui, une personne seule ayant deux enfants à charge – dont un de moins de trois ans, travaillant à temps plein, rémunérée au SMIC qui reformerait un couple avec une personne à temps plein rémunérée deux fois le SMIC perd plus de 600 euros d’aides mensuelles, soit près de la moitié des aides allouées, alors même que cette remise en couple est susceptible d’améliorer le niveau de vie du foyer et de réduire le taux de pauvreté des enfants.

Il est donc proposé de fusionner a minima les dispositifs suivants au sein du VFU :

– les allocations familiales ;

– le complément familial ;

– l’allocation de soutien familial ;

– l’allocation rentrée scolaire ;

– la prime à la naissance et la prime à l’adoption ;

– l’allocation de base de la PAJE ;

– la prime de Noël ;

– le supplément familial de traitement ;

– la prime de déménagement ;

– la familialisation des prestations sociales ;

– certaines dépenses d’action sociale ([259]).

L’ensemble de ces aides représentent aujourd’hui un montant de dépense publique d’environ 32 milliards d’euros.

Les aides à la garde d’enfants ne seraient pas modifiées par la création de cette nouvelle prestation et seraient maintenues avec leurs règles actuelles : déduction forfaitaire de cotisations sociales, financement des établissements d’accueil du jeune enfant et leur tarification, crédits d’impôts liés à la garde d’enfants.

En ce qui concerne le CMG, le rapporteur propose également de l’exclure de la réforme visant à créer le VFU, mais souhaite toutefois que soit étudiée l’opportunité d’en élargir le bénéfice aux parents d’enfants de 6 à 12 ans.

L’allocation journalière de présence parentale (AJPP) serait également maintenue en dehors du dispositif en raison de son caractère très spécifique.

Selon les données provisoires de l’INSEE, arrêtées fin 2025, la France compte 15 millions de jeunes aujourd’hui couverts par les prestations familiales, c’est-à-dire de 0 à 19 ans.

Le coût brut de la mesure se situerait donc entre 35 et 40 milliards d’euros, en fonction des hypothèses d’évolution de la natalité et de l’âge jusqu’auquel serait versé le VFU, soit un coût net d’environ 3 à 8 milliards d’euros.

Des pistes complémentaires de financement pourraient être étudiées, mais nécessiteraient de réaliser des simulations précises de la nouvelle répartition des aides entre familles qu’une telle réforme générerait.

Dans le champ des politiques sociales, d’autres prestations pourraient en effet être incluses dans le champ des aides réformées par le VFU :

– l’allocation versée en cas de décès d’un enfant de moins de 25 ans, dont le montant s’établit aujourd’hui entre 1 000 et 2 000 euros, et qui pourrait être remplacée par une mesure prévoyant la poursuite du versement du VFU pendant 6 à 9 mois après le décès (aujourd’hui les allocations familiales ne sont versées que jusqu’au troisième mois qui suit le décès de l’enfant). Cette mesure garantirait aux familles endeuillées un montant stable, voire en hausse, par rapport au versement actuel, mais simplifierait les démarches et réduirait la complexité administrative ;

– l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), qui pourrait être remplacée à coût constant par une majoration exceptionnelle du VFU visant à prendre en compte ces situations très particulières, complexes et coûteuses à gérer pour les familles ;

– l’allocation de logement familial, ce qui simplifierait le paysage des aides au logement mais qui nécessiterait d’anticiper une articulation avec l’APL et l’ALS afin de ne pas minorer l’aide au logement des familles actuellement bénéficiaires de l’ALF.

L’intégration de ces prestations permettrait de rationaliser et de simplifier grâce au VFU plus de 12 dispositifs différents répondant chacun à des conditions, des barèmes et des plafonds spécifiques et n’ayant pas tous les mêmes effets sur les bases ressources des minima sociaux.

Les inspections générales des finances et des affaires sociales avaient insisté sur ce point dans le cadre de la revenue des dépenses portant sur les aides aux familles en ces termes : « la superposition des multiples dispositifs de la politique de la famille génère des effets de bord très complexes. On relève une hétérogénéité dans les paramètres des aides (bases ressources, année de référence, conditions de ressources), ce qui induit des effets redistributifs peu lisibles, voire aléatoires et contradictoires. Cette complexité pèse sur la lisibilité et la pilotabilité de cette politique publique ainsi que sur l’accès effectif aux dispositifs ([260]). »

Pour aller plus loin, pourrait être étudiée l’intégration au sein du VFU de deux autres dispositifs qui relèvent du champ des dépenses fiscales : le quotient familial et le quotient conjugal.

Intégrer ces éléments clés de notre politique familiale actuelle dans la réflexion visant à créer le VFU entraînerait une refonte totale et inédite de notre système. Il s’agirait d’une remise à plat d’un siècle de stratification dont les effets doivent être précisément mesurés et estimés notamment sur les transferts entre bénéficiaires qu’une telle réforme pourrait générer.

Les réflexions menées par les inspections générales dans leur rapport précité poussent à aller dans ce sens : « Dans une logique de long terme, seul un scénario de transformation très ambitieuse du dispositif socio-fiscal permettrait d’améliorer la cohérence d’ensemble du système : la fusion des prestations d’entretien et du quotient familial pour créer une allocation d’entretien forfaitaire, versée dès le premier enfant et modulée selon le rang des enfants, pourrait être envisagée ([261]). »

À titre informatif, le tableau suivant permet d’estimer les recettes supplémentaires ou au contraire le coût que pourraient générer différentes évolutions portant sur le quotient familial.

Évolution de la recette totale d’impôt sur le revenu (IR) en fonction
de différents scénarios de réforme par rapport à la situation actuelle

(en milliards d’euros)

Source : Calculs Leximpact (Assemblée nationale) – données 2023.

En ce qui concerne le quotient conjugal ([262]), le Conseil des prélèvements obligatoires a relevé que le gain fiscal associé à l’application du quotient conjugal, estimé au total entre 10,6 et 13,5 milliards d’euros, croît de façon régulière jusqu’au 9e décile avant de croître de manière beaucoup plus soutenue au sein du dernier décile de revenu, contrairement au bénéfice tiré du quotient familial qui ne semble pas concentré de façon disproportionnée.

Une étude de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) a chiffré à 3,2 milliards d’euros le surplus de recettes d’impôt sur le revenu qu’entraînerait un plafonnement à 3 518 euros du quotient conjugal ([263]).

Les tableaux suivants illustrent de façon simplifiée le scenario de référence de la réforme visant à créer le VFU.

Prestations familiales attribuées en fonction
du nombre d'enfants à charge aujourd’hui

Condition	Prestations attribuées
Au moins 1 enfant à charge	Prime à la naissance/Prime à l'adoption Prestation partagée d'éducation de l’enfant (PREPARE) Allocation de base de la PAJE Allocation de soutien familial (ASF) Allocation de rentrée scolaire (ARS) Allocation journalière de présence parentale (AJPP) Allocation d'éducation de l’enfant handicapé (AEEH) Prime de Noël Pour les fonctionnaires : supplément familial de traitement Familialisation des prestations sociales Certaines dépenses d’action sociale de la CNAF ou d’autres structures publiques
Au moins 2 enfants à charge	Allocations familiales
Au moins 3 enfants à charge	Complément familial Prime de déménagement

Prestations familiales attribuées en fonction
du nombre d'enfants à charge Après instauration du VFU

Condition

Prestations attribuées

Au moins 1 enfant à charge

Versement familial unique (VFU)

Allocation journalière de présence parentale (AJPP)

Quel que soit le scénario choisi, il conviendra de prévoir la mise en place de mécanismes d’articulation ou de correction visant à neutraliser pour les foyers les plus précaires la baisse du RSA ou de la prime d’activité liée à l’augmentation des prestations familiales, comme cela est souvent le cas lors de revalorisations exceptionnelles d’allocations familiales ([264]).

Par exemple aujourd’hui, un couple disposant de 35 000 euros de revenus annuels et ayant deux enfants à charge perçoit 350 euros d’allocations familiales, et 820 euros de RSA. Avec la réforme, le VFU lui fera gagner 150 euros d’allocations familiales mais il perdrait autant en prestations de solidarité.

Au contraire, dans certains cas, la réforme du VFU conduirait à une baisse du montant des allocations familiales, mais qui serait compensée par une hausse des prestations de solidarité.

Ainsi, une femme seule sans ressource, ayant 3 enfants à charge dont un de moins de trois ans, bénéficie aujourd’hui de 1 150 euros d’allocations familiales et de 600 euros de RSA. Avec la réforme, elle bénéficiera de 750 euros de VFU et d’un montant de RSA majoré de 400 euros qui compensera intégralement le différentiel de prestations familiales. Dans ce cas d’espèce, on constate une mise en cohérence des différentes prestations au regard de leurs finalités propres.

La création du VFU permettrait ainsi d’assigner un objectif clair de redistribution horizontale à la politique familiale.

Aujourd’hui un couple avec deux enfants à charge entre dans la modulation à 50 % des allocations familiales pour un niveau de revenu annuel de 71 194 euros. Ils bénéficient alors de 71 euros d’allocations au titre de ces deux enfants ([265]). Avec la réforme, ce couple verra sa situation fortement améliorée avec un VFU de 500 euros mensuels, soit un gain net de 469 euros par mois, toutes choses étant égales par ailleurs.

Étant donné la complexité actuelle du calcul des bases ressources des prestations de solidarité et des allocations logement, seule une étude plus poussée pourrait permettre de vérifier l’impact de la création du VFU sur les bénéficiaires concernés, notamment autour des effets de seuils où à proximité des niveaux de ressources où des plafonds sont atteints.

En ce sens, les réflexions autour de la mise en place d’un VFU devraient s’articuler avec le projet d’« allocation sociale unifiée », dont l’objectif serait d’harmoniser les bases ressources du RSA, de la PPA et des AL.

Au cours des Assises des départements de France à Albi, en novembre 2025, le Premier ministre Sébastien Lecornu avait en effet évoqué la création de cette allocation sociale unique pour « faciliter l’accès aux droits » et « garantir que les revenus du travail soient toujours plus importants que ceux de la solidarité ».

Le Gouvernement pourrait déposer en 2026 un projet de loi « cadre », et l’essentiel du travail serait ensuite mené par voie réglementaire. L’objectif affiché serait d’aboutir d’ici 2030, vu l’ampleur des chantiers techniques et informatiques à mener.

Cette harmonisation des conditions de versement des aides sociales s’accompagnerait de la création d’un compte social unique permettant aux bénéficiaires d’avoir une vue d’ensemble de leurs ressources et des prestations sociales versées, ainsi que de leurs droits. Ce compte pourrait aussi permettre de simuler l’effet d’une reprise d’emploi sur les aides perçues.

Le rapporteur souhaite qu’un volet famille puisse être intégré à terme au sein de ce nouveau « compte social unique », ce qui permettrait par exemple de simuler l’effet de la naissance d’un enfant sur le niveau d’imposition du foyer et sur les aides auxquelles cette naissance ouvrirait droit, y compris en matière de congés parentaux ou d’aides à la garde.

Proposition n° 6 : Fusionner les principales aides budgétaires et financières pour créer un versement familial unique (VFU) de 250 euros par enfant et par mois, versé dès le premier enfant, sans conditions de ressources ni modulation en fonction des revenus du foyer, du rang ou de l’âge des enfants.

Proposition n° 7 : Garantir l’articulation du VFU avec la réforme en cours des aides sociales et inclure un volet « famille » au sein du projet de « compte social unique ».

b. Faire de la naissance d’un enfant un « moment fiscal »

Suite à l’analyse de la prise en compte de la famille dans le système fiscal, le rapporteur a pu constater que la famille était devenue un parent pauvre de la fiscalité. Seul l’impôt sur le revenu est aujourd’hui familialisé, même si l’effet du quotient familial a peu à peu été amoindri par le plafonnement de l’avantage procuré par le quotient familial (cf. partie II).

S’il paraît difficile de remettre en cause les modalités de calculs des principales impositions non familialisées pesant sur les Français (CSG, CRDS, taxe foncière, droits de mutation), la naissance d’un enfant pourrait permettre aux parents de bénéficier de certains dispositifs fiscaux plus favorables. Il s’agirait concrètement :

– de prévoir une augmentation du plafond global des niches fiscales en fonction de la composition familiale ;

– de faire de la naissance le « fait générateur » qui permet aux parents de bénéficier de deux dispositifs salariaux répondant à un régime socio-fiscal avantageux : le déblocage anticipé de l’épargne salariale et le versement d’une prime de naissance ;

– la suppression des taxes malus CO2 et masse pour les familles nombreuses faisant l’acquisition d’un véhicule d’au moins cinq places.

La première proposition est donc générale et vise à moduler le plafonnement global des avantages fiscaux en fonction du nombre de personnes composant le foyer fiscal.

Depuis les revenus de 2009, et au-delà des plafonnements qui s’appliquent à chacune des dépenses fiscales, le montant global de l’avantage en impôt procuré par le cumul des dispositifs, dont les crédits d’impôt liés à la garde d’enfants, est plafonné pour le calcul de l’impôt sur le revenu. Le montant du plafond global s’élève à 10 000 euros, et s’applique par foyer fiscal indépendamment de sa composition : un célibataire et un couple avec trois enfants sont soumis au même plafonnement. Sur les revenus 2023, 400 000 foyers bénéficiant du crédit d’impôt garde à domicile ou frais de garde ont atteint le plafonnement total des niches fiscales, soit 16 % des bénéficiaires ([266]).

Ainsi, une famille qui bénéficie de 7 500 euros d’avantage en impôt pour faire garder ses enfants à domicile ne bénéficie plus que de 2 500 euros pour ses autres avantages quand un célibataire sans enfant peut bénéficier de son enveloppe de 10 000 euros.

Cette difficulté a d’ailleurs été soulevée dans le cadre de la consultation citoyenne par une jeune mère de famille de cinq enfants, travaillant à temps plein à Paris : « On parle beaucoup de justice fiscale mais clairement les familles, surtout celles ou les deux parents travaillent, ne semblent pas être au cœur des préoccupations de cette justice. Prenons par exemple les crédits d'impôts pour garde d'enfants. J'ai deux jumelles en crèche à temps plein : cela m'ouvre droit du coup à 2 * 1 750 = 3500 de crédit d'impôt. J'ai une nounou déclarée pour les sorties d'école que je paye 1300 euros par mois […] qui m'ouvre droit à un crédit d'impôt de 7500 euros. J'arrive donc à un total de 11 000 euros […] mais avec le plafonnement des crédits d'impôt à 10 000 euros, j'arrive au maximum directement (juste avec nos frais de garde) et ne peut bénéficier d'aucun autre crédit d'impôt […] C'est d'autant plus injuste que ce plafonnement est identique peu importe la composition de votre foyer fiscal… »

Dans son rapport sur la prise en compte de la famille dans la fiscalité la Cour des comptes a souligné qu’avant 2013, la composition familiale était indirectement et partiellement prise en compte par un plafond défini par un montant forfaitaire unique majoré d’une fraction de l’ensemble des revenus du foyer.

À l’avenir, le rapporteur souhaite que le montant du plafond global des avantages fiscaux prenne en compte l’existence d’enfants au sein du foyer fiscal. Il pourrait être décidé par exemple que les crédits d’impôts liés à la garde d’enfants sont exclus du calcul du plafonnement global des niches fiscales. Une autre solution pourrait être d’augmenter ce plafond de 2 500 euros par enfant rattaché au foyer fiscal.

Proposition n° 8 : Relever le plafonnement global des avantages fiscaux pour les foyers avec enfants.

Une seconde piste serait de renforcer les exonérations de droits de mutation à titre gratuit les dons de sommes d'argent consentis à un enfant ou un petit-enfant lorsque le don est effectué dans un certain délai après la naissance d’un enfant du donataire.

Le droit actuel prévoit, à certaines conditions, une exonération pour les dons familiaux de somme d’argent.

Le code général des impôts prévoit que les dons consentis au profit « d’un enfant, d’un petit-enfant, d’un arrière-petit-enfant ou, à défaut d'une telle descendance, d’un neveu ou d’une nièce ou par représentation, d’un petit-neveu ou d’une petite-nièce sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit dans la limite de 31 865 euros tous les quinze ans ([267]) ». Le donateur doit être âgé de moins de 80 ans.

Ainsi, un enfant peut recevoir en exonération de droits au maximum 63 730 euros de ses parents et 127 460 euros de ses quatre grands-parents, tous les quinze ans.

Plus généralement, s’il existait jusqu’en 2016 une réduction de droits pour les héritiers et donataires ayant au moins trois enfants ([268]) – avant son abrogation par la loi de finances pour 2017 –, il n’est actuellement plus prévu de mesure d’atténuation des droits de donation ou de succession dus par un bénéficiaire en fonction de la composition familiale.

Il serait possible d’améliorer le droit actuel même si, à ce stade, le rapporteur privilégie une mesure en faveur des donations familiales liée à la naissance d’un enfant et ciblée sur l’acquisition d’une résidence principale, exposée dans la partie ci-après (v. proposition n° 14).

La seconde proposition vise à autoriser le déblocage anticipé de l’épargne salariale d’une part, et permettre le versement d’une prime de naissance défiscalisée d’autre part.

L’épargne salariale permet aux salariés de se constituer un capital tout en profitant d'une fiscalité avantageuse. Les sommes versées sur un plan d'épargne peuvent être débloquées dans certains cas. Les salariés ont le choix entre deux modes de versement des avoirs de la participation et de l’intéressement : soit une liquidité immédiate, soit un placement en épargne.

Dans le cas du placement en épargne, les avoirs sont bloqués pendant au minimum cinq ans. Cependant, les fonds peuvent être liquidés avant l’expiration des délais dans les cas prévus par l'article R. 3324-22 du code du travail. Parmi tous les évènements ouvrant droit au déblocage anticipé des sommes figure « la naissance ou l'arrivée au foyer d'un enfant en vue de son adoption, dès lors que le foyer compte déjà au moins deux enfants à sa charge ([269]) ». En cohérence avec la proposition de création d’un versement familial unique dès le premier enfant, le rapporteur souhaite que le déblocage anticipé de l’épargne salariale soit possible à l’arrivée (ou l’adoption) du premier enfant, et non plus du troisième comme actuellement. Cela permettrait de soulager le budget des parents, sans coût supplémentaire pour l’État.

Le cas de déblocage pour financer les dépenses liées à l'arrivée d'un premier enfant ne figure pas aujourd’hui dans les cas prévus par l’accord national interprofessionnel (ANI) sur le partage de la valeur en entreprise conclu le 10 février 2023. Il conviendrait que l’adaptation souhaitée du cadre réglementaire des déblocages anticipés des plans d’épargne salariale fasse au préalable l’objet d’un consensus des partenaires sociaux.

Proposition n° 9 : Permettre le déblocage anticipé de l’épargne salariale, de la participation et de l’intéressement dès la naissance du premier enfant.

Le rapporteur souhaite en outre permettre aux employeurs de verser à leurs salariés une prime de naissance exonérée de cotisations et contributions sociales et défiscalisée dans la limite de 5 000 euros.

Cette prime serait facultative et pourrait être versée quel que soit l’effectif salarié de l’entreprise, à l’occasion de la naissance d’un enfant d’un salarié.

Tout comme la prime de partage de la valeur (PVV), cette prime de naissance pourrait être versée par les employeurs suivants :

– les employeurs de droit privé ;

– les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) ;

– les établissements publics administratifs (EPA) lorsqu’ils emploient du personnel de droit privé.

Il convient de signaler que certaines conventions collectives prévoient déjà le versement d’une prime de naissance, par exemple la convention des industries pharmaceutiques.

Le régime social et fiscal de faveur qui accompagnerait ce nouveau dispositif permettrait donc d’inciter un plus grand nombre d’employeurs à mettre en place un tel bonus salarial à l’occasion d’une naissance.

Proposition n° 10 : Permettre aux employeurs de verser une prime « naissance » à leurs salariés jusqu’à 5 000 euros exonérée de cotisations et d’impôt.

Enfin, il paraît indispensable de s’intéresser à l’une des difficultés matérielles les plus concrètes auxquelles les familles qui s’agrandissent doivent faire face : l’acquisition d’une voiture.

Ce sujet était très présent à l’esprit des quelque 10 000 Français ayant choisi de répondre à la question ouverte de la consultation citoyenne. Le mot « voiture » y est mentionné à 335 reprises.

L’accent est mis sur le coût financier lié à l’acquisition d’une voiture familiale, mais également sur l’inadéquation de l’offre des constructeurs, et sur l’incompréhension face aux réglementations environnementales pénalisant les véhicules familiaux. L’encadré suivant recense quelques exemples de commentaires portant sur cette question.

Extraits des réponses à la question ouverte de la consultation citoyenne
portant sur la problématique du véhicule familial

– « Aujourd'hui la question des voiture est un gros problème : les voiture coutent plus cher qu'avant, les voiture familliales neuves sont devenues vraiment hors de portée des familles nombreuse » ;

– « Si les alloc. familiales n'avaient pas été supprimées totalement pour des revenus tels que ceux de mon mari (6500 E/mois), nous aurions eu au moins un quatrième enfant. Mais les coûts nous ont fait reculer (maison avec une chambre de +, voiture plus gde (et donc malus écologique) » ;

– « pour mon mari, vivant à la campagne, la voiture est indispensable et si la famille s’accroît il faudra changer de modèle, et les tarifs des véhicules familiaux explose, ce qui est problématique » ;

– « Proposer une aide au changement de voiture au 3eme enfants » ;

– « Trouver un logement suffisamment grand est mission impossible, les prix sont délirants ! Et les voitures … n’en parlons pas » ;

– « Un autre exemple : nous avons forcément une grosse voiture. Notre empreinte carbone est excellente avec 9 personnes dans la voiture. Et pourtant à Paris, nous devons payer le stationnement 18 € de l'heure. C'est complètement prohibitif et pas adapté pour une famille nombreuse...Cette mesure sur le stationnement à été faite pour l'écologie et pénaliser les gros véhicules ce que l'on comprend tout à fait. Il y a une différence entre être seul dans sa voiture ou 9 » ;

– « Ayant déjà 2 enfants de moins de 5 ans, ce qui me freine pour avoir un 3e enfant est principalement l'aspect financier : achat d'une autre voiture avec 3 vraies places arrières (respect des normes de sécurité routière) […] ».

Commentaires ciblant explicitement l’inadéquation des contraintes réglementaires et tarifaires liées à la prise en compte de l’environnement

– « Une autre difficulté s'établit dans l'achat d'un véhicule familial en effet ceux ci sont hors de prix et sont de moins en moins spacieux. Ceci est lié entre autre aux directives européenne sur les émissions de CO2 qui empêchent les constructeurs de proposer des "gros" véhiculent car pas rentable à cause des malus » ;

– « On a dû acheter une voiture plus grande et impossible de se faire rembourser le malus écologique. Certaines démarches administratives sont kafkaïennes » ;

– « Les voitures familiales n'existent plus et les malus assomment => l'exonération pour les familles nombreuses a trop de contraintes! Une exonération par parent, pas d'avance de frais et aucun délai est essentiel! »

– « Les taxes très élevées (malus écologiques) sur les grands véhicules les rendent inabordables alors qu'ils sont indispensables pour une famille nombreuse. Cela contraint à acheter des véhicules anciens, moins performants écologiquement ou à voyager à deux voitures (ce qui est pire) » ;

– « Quelques difficultés actuelles pour les grandes familles :Acheter une voiture à sa taille. Les voitures sont hors de prix, il faut s'acquitter d'un malus écologique de 70 000 euros pour un spacetourer neuf, meme si celui-ci est remboursé, il faut pouvoir en faire l'avance ce qui dissuasif . Nous ne sommes pas sur une voiture denluxe ou de sport pour se faire plaisir, juste sur un moyen de locomotion. »

À la lecture de ces réponses, il semble pertinent de proposer une amélioration de l’aide qui existe aujourd’hui en matière à l’occasion de l’achat d’un véhicule neuf pour les familles de trois enfants et plus.

Aujourd’hui, il existe en effet une dépense fiscale méconnue consistant en une réduction du malus CO2 et du malus masse au bénéfice des familles de trois enfants ou plus.

Selon la Cour des comptes, la dépense fiscale est estimée à 15 millions d’euros en 2022 ([270]).

Le véhicule doit être acheté, ou loué dans le cadre d’une formule locative longue durée. La réduction s'applique dans la limite d’un seul véhicule par foyer, par période de deux ans.

Le calcul de la réduction est particulièrement complexe. Celle-ci équivaut à 20 g/km par enfant pour les émissions de CO2 ou 1 cheval administratif par enfant pour la puissance administrative. La réduction du malus masse est quant à elle de 200 kg par enfant.

Les commentaires repris dans l’encadré ci-dessus témoignent de la complexité du dispositif, de la difficulté d’avancer le montant des taxes liées au malus écologique ([271]), et à s’en faire rembourser.

Le rapporteur propose donc d’exonérer de malus écologique les familles de trois enfants ou plus, d’autant que la loi de finances pour 2026 a prévu un durcissement de cette fiscalité écologique.

Il convient de mentionner que trois exonérations totales sont d’ores et déjà prévues, dans les cas suivants :

– pour les véhicules de tourisme accessibles en fauteuil roulant ;

– pour les véhicules dont le propriétaire possède une carte « mobilité inclusion » (CMI) avec la mention « invalidité », une carte d’invalidité militaire, ou dont un enfant à charge possède l’une de ces cartes ;

– pour les véhicules fonctionnant uniquement à l’électricité et/ou à l’hydrogène.

Proposition n° 11 : Prévoir une exonération totale de la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone (malus CO2) et de la taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme (malus masse) au profit des familles de trois enfants et plus, pour l’acquisition ou la location longue durée d’un véhicule automobile.

En complément de cette proposition, le rapporteur incite vivement les municipalités à réexaminer leur politique de tarification du stationnement au regard des charges de famille des propriétaires. Par exemple, les détenteurs d’une carte Famille (v. infra) pourraient être exonérés des tarifs « SUV » mis en place dans certaines grandes villes comme Paris ou Lyon.

3. Répondre aux difficultés d’accès au logement

a. L’accession à la propriété : un levier pour favoriser la fécondité

L’accès à la propriété est un déterminant central du projet familial et de la fécondité. Les auditions et consultations citoyennes ont confirmé que la stabilité résidentielle et la taille du logement sont des facteurs structurants dans la décision d’avoir des enfants. Comme l’a souligné M. Alain Villemeur lors de son audition, « chez les couples propriétaires en revanche, une hausse des prix de l’immobilier, qui assure une certaine stabilité des revenus et de la valeur des logements, conduit à une augmentation de la fécondité ([272]) ». Ces observations traduisent la relation étroite entre situation résidentielle et confiance dans la réalisation du projet parental.

Ce constat illustre l’importance de la propriété comme facteur de sécurité financière et résidentielle. La politique publique française a historiquement accompagné l’accession à la propriété, notamment pour les primo-accédants, à travers des dispositifs tels que le prêt à taux zéro.

i. Un nouveau prêt à taux zéro lié à la naissance

Le prêt à taux zéro (PTZ) est un dispositif central du soutien à l’accession à la propriété. Il permet aux ménages éligibles d’acquérir un logement neuf ou ancien dans des conditions financières favorables, en complément d’un emprunt immobilier principal. Ce prêt est sans intérêts, sans frais de dossier et d’une durée maximale de vingt-cinq ans. Il peut être accordé pour l’achat ou la construction d’un logement neuf, l’acquisition d’un logement ancien avec travaux, la transformation d’un local existant en logement, l’achat d’un logement social ou dans le cadre d’une accession à la propriété via un bail réel solidaire. L’accès au PTZ est soumis à des plafonds de revenus et à des critères liés à la composition familiale et à la localisation géographique du logement.

Il est proposé d’instaurer un PTZ complémentaire, directement conditionné à la naissance d’un enfant. Ce mécanisme serait rechargeable à chaque naissance, permettant aux familles de financer l’achat ou l’agrandissement de leur résidence principale au moment où le foyer s’agrandit.

Ce nouveau dispositif, principalement consacré aux classes moyennes, ne se substitue pas aux PTZ existants mais constituerait un outil supplémentaire pour adapter le logement aux évolutions de la famille. Cette mesure permettrait de sécuriser la continuité du projet parental dans un contexte marqué par la hausse des prix de l’immobilier et la remontée des taux d’intérêt.

Aujourd’hui, le PTZ, ne peut être mobilisé qu’une seule fois dans la vie, indépendamment du parcours des personnes. En effet, dès lors qu’il permet d’aider à l’accession à la propriété, la personne bénéficiaire ne peut plus y avoir recours après une première acquisition. Il s’agit d’un frein évident pour les familles qui s’agrandissent : un couple qui a déjà eu recours au PTZ pour l’achat de sa résidence principale ne peut pas bénéficier à nouveau d’un PTZ s’il souhaite acheter plus grand pour accueillir un enfant supplémentaire. Si le PTZ est transférable, son montant n’est pas ajusté à la nouvelle configuration familiale et la durée d’amortissement du prêt n’est pas rechargée. Seul le capital restant dû du PTZ fait l'objet du transfert. Le rapporteur propose de permettre à un couple d’avoir recours à un nouveau PTZ en cas d’accueil d’un nouvel enfant, pour une nouvelle acquisition de sa résidence principale.

Prenons l’exemple d’un couple avec un enfant né en 2019 a acheté un appartement de trois pièces en 2020. Il a eu recours à un PTZ hauteur de 30 % du montant total de son acquisition. En 2022, ce couple a accueilli un deuxième enfant et souhaite acheter un appartement de quatre pièces en 2026. Dans le système actuel, ce couple peut transférer son PTZ, déjà amorti sur six ans (soit 14 ans restant à amortir), aux paramètres de 2019, et l’intégrer au plan de financement de sa nouvelle résidence principale. Dans le système réformé, ce couple bénéficie d’un nouveau PTZ, amortissable sur 20 ans.

Le PTZ aurait un coût budgétaire d’environ 800 millions d’euros par an aujourd’hui, dans un contexte de taux d’intérêt relativement élevés par rapport à la décennie 2010 (environ 3,2 % pour un prêt de 20 ans), pour environ 70 000 opérations financées. En supposant une hausse de 25 % du nombre de PTZ (ce qui constitue un majorant, car on change de logement en moyenne tous les 8 à 10 ans), la mesure de recharge des droits donnerait un coût maximum d’environ 200 millions d’euros par an.

Proposition 12 : Créer un nouveau prêt à taux zéro pour l’acquisition ou l’agrandissement du domicile familial à l’occasion de chaque naissance d’un enfant.

ii. La portabilité des crédits immobiliers pour les ménages déjà propriétaires afin de permettre l’accueil d’un nouvel enfant

Les couples déjà propriétaires rencontrent parfois des difficultés lorsqu’ils souhaitent acquérir un logement plus spacieux pour accueillir un nouvel enfant.

Le rapporteur propose d’établir la portabilité du crédit immobilier. Cette mesure permet aux propriétaires de maintenir les conditions initiales de leur prêt, et notamment le taux d’intérêt, lors de l’achat d’un nouveau bien, sans avoir à solder le prêt existant et à en contracter un nouveau.

Cette mesure présente un double intérêt. D’une part, elle protège les ménages contre la hausse des taux sur le marché, qui ont dépassé 4 % pour les crédits sur 20 à 25 ans entre 2022 et 2024, contre 1,5 % en 2017. D’autre part, elle permet d’éviter le paiement de pénalités pour remboursement anticipé et assure une adaptation fluide du logement à l’évolution de la taille de la famille.

Proposition n° 13 : Assurer la portabilité des crédits immobiliers (taux, durée, etc.) pour les couples propriétaires avec enfants à charge, permettant de conserver les conditions initiales lors de l’acquisition d’un nouveau logement.

iii. Une nouvelle donation familiale liée à la naissance

La mobilisation des ressources intrafamiliales constitue un levier complémentaire pour favoriser l’accession à la propriété.

La législation actuelle permet à chaque parent de donner jusqu’à cent mille euros par enfant, tous les quinze ans, sans droits de donation. Les donations aux petits-enfants bénéficient d’un abattement de 31 865 euros, et celles aux arrière-petits-enfants de 5 310 euros.

Il est proposé d’étendre cette logique pour permettre à chaque parent ou grand-parent de donner 100 000 euros à chaque naissance, destinés à l’acquisition d’une résidence principale. Chaque don serait lié à une nouvelle naissance et pourrait être renouvelé à chaque étape de l’agrandissement du foyer. Le logement acquis devrait rester affecté à usage de résidence principale du donataire, garantissant ainsi la stabilité résidentielle et la continuité du projet parental. Cette mesure s’inspire de l’article 790 A bis du code général des impôts, introduit par la loi de finances du 14 février 2025, qui exonère les dons familiaux pour l’acquisition de logement neuf ou pour des travaux de rénovation énergétique.

Proposition n° 14 : Permettre une donation familiale de 100 000 euros exonérée de droits à chaque naissance pour l’acquisition d’une résidence principale.

b. Pour les ménages les plus modestes : faciliter l’accès au logement social et encourager la rotation et la mobilité au sein du parc

Pour les ménages ne pouvant accéder à la propriété, le logement social constitue un outil essentiel pour la réalisation du projet parental.

Il est nécessaire de favoriser la rotation des logements et d’accroître la disponibilité pour les jeunes couples. Pour ce faire, le rapporteur estime que plusieurs mesures, déjà présentes dans le débat public, méritent une attention particulière. Ainsi, l’examen périodique des ressources des locataires pourrait être rendu obligatoire, et le plafond de maintien du logement social pourrait être abaissé de 1,5 à 1,2 fois le revenu maximum de référence. Ces mesures permettraient de libérer des logements pour les familles nouvellement formées, tout en assurant une répartition équitable des ressources.

En parallèle, le développement de logements adaptés aux familles doit être une priorité. Une ambition quantitative pourrait être fixée dans le cadre du plan quinquennal relatif à la natalité : produire 400 000 logements par an d’ici 2030, dont au moins 120 000 logements sociaux spécifiquement conçus pour les besoins des foyers avec enfants. Des dispositifs incitatifs et contraignants pourraient également être introduits pour les bailleurs privés afin de garantir la construction de logements familiaux, renforçant ainsi la mixité sociale et l’adaptation de l’offre aux besoins des familles.

Proposition n° 15 : Permettre une meilleure rotation du logement social en faveur des familles avec enfants.

L’ensemble de ces dispositifs, qu’il s’agisse du PTZ conditionné à la naissance, de la portabilité du crédit, des donations liées à la naissance ou du logement social, vise à créer un environnement résidentiel favorable à la parentalité. La coordination de ces mesures permet de stabiliser les conditions d’accès au logement et d’assurer la continuité du projet parental, favorisant ainsi la fécondité et l’agrandissement des familles.

4. Mieux articuler la vie familiale et la vie professionnelle

a. À l’occasion de l’arrivée d’un enfant, il est urgent de redonner du temps aux parents

La difficulté à concilier vie familiale et vie professionnelle provient souvent de l’impression subir une double journée de travail qui épuise et génère des frustrations tant du point de vue de sa vie au travail et sa carrière professionnelle que du point de vue de la qualité de sa vie familiale.

Cette impression de « tout faire à moitié » pousse certains parents à vouloir ménager un temps plus qualitatif réservé à la garde de son enfant, au moins avant l’entrée de celui-ci en école maternelle.

Une récente enquête menée par la Caisse nationale d’allocations familiales a en effet mis en avant que les Français sont de plus en plus nombreux à considérer que la garde par les parents est le meilleur mode de garde dans les six premiers mois de l’enfant. Ils étaient 76 % à le penser en 2015 contre près de 87 % en 2019, un chiffre stable en 2021. Après l’âge d’un an, la crèche et l’assistante maternelle sont en revanche considérées comme étant les modes de garde les plus adaptées, le cadre familial étant moins fréquemment évoqué.

Mode d’accueil jugé le plus adapté à l’enfant selon son âge – enquête 2021

Source : Baromètre d’accueil du jeune enfant 2021 – CNAF

Champ : ensemble des familles ayant un enfant âgé de six mois à un an.

Cette enquête de la CNAF trouve un écho certain dans les réponses à la consultation citoyenne mise en ligne dans le cadre de la mission d’information : 30 % des personnes ayant choisi de répondre à la question ouverte ont abordé la thématique des congés parentaux, dans la quasi-totalité des cas pour en réclamer l’allongement ainsi qu’une meilleure indemnisation. Les répondants ont cité très fréquemment les pays nordiques (Suède, Norvège, Finlande) ainsi que l’Allemagne comme étant des modèles à suivre. Une personne a rappelé que « beaucoup de parents veulent maintenant prendre du temps avec leurs bébés. Nous n'en sommes pas au point de l’Allemagne où les femmes prennent un an mais six mois minimum ça serait déjà bien ».

Certaines personnes considèrent également que « le congé parental est indigent » et que « les femmes devraient avoir le choix de reprendre ou non le travail », d’autres allant jusqu’à souhaiter bénéficier « du système norvégien en matière de congés maternité et de rémunération pendant les congés parentaux même pour les régimes indépendants ».

Enfin, certaines personnes insistent sur l’absence totale d’attractivité du congé parental pour les parents qui travaillent : « Aujourd’hui le RSA (seuil minimum pour vivre en France) est entre 600 et 700 euros par mois. Le congé parental pour un parent qui souhaite prendre plus de temps pour son enfant est de 400 euros par mois. C’est injuste. »

Ces attentes se reflètent dans la répartition des modes de garde en fonction de l’âge des enfants. La part des enfants confiés à un mode d’accueil augmente avec l’âge. Alors que seulement 17 % des enfants de moins de 6 mois fréquentent un mode d’accueil, ils sont 67 % à être placé dans un accueil formel parmi les enfants de 24 à 30 mois.

Au-delà de la question de l’offre de garde ou des mesures d’adaptation des horaires et de flexibilité des temps de travail, dont il sera question dans la suite de ces propositions, il est indispensable de pouvoir proposer aux parents qui le souhaitent un véritable « temps de l’enfant » qui leur permette de rester auprès de leur bébé suffisamment longtemps lorsque ce dernier est dans les tout premiers âges de sa vie.

Un temps de garde parentale est souhaitable dans les tout premiers mois de la vie de l’enfant, comme il a été rappelé dans un rapport IGAS : « l’intérêt de la prise en charge à l’extérieur du domicile parental pour les enfants de moins de 1 an est également très contesté : l’accueil hors du domicile des parents, s’il intervient à un trop jeune âge, pourrait avoir des conséquences défavorables pour l’enfant – réduction de l’attachement parent-enfant, réduction de l’interaction enfant-adulte si le nombre d’enfants par adulte est plus élevé qu’au sein de la famille, interactions stressantes avec d’autres enfants ([273])… »

Cette question de la garde parentale prend en outre une dimension particulière lorsqu’on l’analyse sous l’angle de l’égalité entre les femmes et les hommes. Si le rapporteur est convaincu que la liberté doit prévaloir en matière de répartition entre les parents d’un congé parental rénové, il n’en reste pas moins que la puissance publique se doit de valoriser l’implication des pères dans ce moment crucial que représente l’accueil du nourrisson. C’est pourquoi le rapporteur porte également une proposition spécifique visant à allonger la partie obligatoire du congé de paternité.

i. Pouvoir faire le choix de la garde parentale, de la naissance à l’entrée à l’école

L’aspiration des parents à pouvoir bénéficier d’un temps de présence plus important auprès de leurs enfants en bas âge mérite d’être enfin entendu.

Les modalités d’une réforme profonde des congés liés aux enfants

La création du congé de naissance par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, qui devrait être mis en place à compter de juillet 2026, est une avancée intéressante en ce qu’elle ouvre, pour la première fois depuis la suppression de l’allocation destinée aux mères au foyer (établie en pourcentage du salaire ouvrier, cf. supra), un congé parental dont l’indemnisation tient compte de la rémunération antérieure du parent qui cesse son activité.

Il apparaît toutefois que l’ajout de ce nouveau congé complexifie l’architecture actuelle qui comporte désormais quatre catégories de congés parentaux (maternité, paternité, naissance et parental d’éducation), et manque d’ambition quant à la durée du congé qui s’élève au maximum à deux mois par parent.

C’est pourquoi le rapporteur souhaite refonder l’architecture des congés liés à la naissance et à l’éducation d’un jeune enfant.

Cette réforme consisterait à fusionner les dispositifs de congés de maternité postnataux, de paternité, de naissance et d’éducation en un dispositif unique et dégressif : le congé parental unifié (CPU) qui garantirait 12 mois de présence parentale avec une indemnisation proportionnelle au salaire antérieur, et au-delà une présence parentale pouvant aller jusqu’à l’entrée en école maternelle, indemnisée forfaitairement.

Ce congé parental unifié reprendrait tout d’abord le régime actuel des congés maternité postnatal obligatoire et paternité, sous réserve pour le congé paternité de l’allongement de sa durée obligatoire proposée infra.

Il serait ensuite possible de prolonger cette période dédiée à l’accueil de l’enfant et à la préservation de la santé des mères par une période de quatre mois rémunérée à hauteur de 70 % du salaire net antérieur dans la limite du plafond de la sécurité sociale, soit 4 005 euros mensuels en 2026. Pour les indépendants, l’indemnité journalière forfaitaire serait soumise à un abattement dans les mêmes proportions que celui appliqué pour les salariés. Cette période serait fractionnable au mois, devrait être prise dans les 9 mois suivant la naissance de l’enfant. Contrairement au congé de naissance en cours de mise en place, la répartition de ce temps entre les parents s’effectuerait selon leur libre choix.

Une fois ces droits épuisés, les parents qui feraient le choix de prolonger leur présence auprès de leur enfant bénéficieraient d’une période de 6 mois de congé parental supplémentaire, rémunérés à hauteur de 50 % du salaire net antérieur dans la limite d’un plafond abaissé, fixé à 1 500 euros ([274]). Cette période serait également librement répartie entre le père et la mère, et permettrait ainsi d’accompagner l’enfant dans des conditions de rémunération satisfaisantes, jusqu’à son premier anniversaire.

À l’issue de ces 10 mois de congé qui permettraient de prendre le relais des congés de maternité et de paternité, les parents pourraient bénéficier jusqu’aux trois ans de l’enfant ou au plus tard jusqu’à son entrée en école maternelle d’une période de congé rémunérée forfaitairement, sur le modèle de la PREPARE actuelle, mais sans obligation de partage du congé entre les deux parents afin de revenir sur la réforme de 2015 qui est considérée comme un échec (v. supra, partie II).

Supprimer la possibilité pour les familles de recourir à un congé long, même moins bien indemnisé, pourrait en effet renforcer la difficulté rencontrée par les parents pour trouver une place d’accueil formel. À l’occasion de la création du congé de naissance, certaines personnes avaient également avancé qu’une telle suppression aurait conduit à réduire le libre choix des parents, en particulier de ceux qui souhaitent pouvoir garder leurs enfants jusqu’à l’entrée à l’école maternelle.

Ces trois périodes (congés maternité/paternité, congé rémunéré à 70 % pendant quatre mois, puis congé rémunéré à 50 % pendant six mois) constitueraient en quelque sorte la partie « accueil » du CPU, tandis que la période rémunérée forfaitairement pourrait représenter la partie « éducation » de ce nouveau congé.

Proposition n° 16 : Créer un congé parental unifié (CPU) qui offre aux parents la possibilité de rester auprès de leur enfant de la naissance à l’entrée à l’école maternelle et dont douze mois seraient rémunérés en proportion du salaire antérieur.

Le CPU devrait pouvoir être le plus souple possible. Aussi, la réforme devra ouvrir la possibilité de prendre ces congés à temps partiel. En ce qui concerne les possibilités de fractionnement, elles doivent être déterminées à l’issue d’une négociation à mener avec les entreprises.

Toutes les périodes d’indemnisation de ce nouveau congé unifié permettront la validation de droits à retraite.

Le congé parental unifié : garantir un temps de présence parentale
de la naissance à l’entrée à l’école maternelle

Volet accueil du CPU Volet éducation du CPU

Ce droit à congé serait ouvert à l’ensemble des assurés actifs répondant aux conditions d’ouverture de droit et d’affiliation des congés préexistants, à la suite d’une naissance ou de l’accueil d’un enfant au foyer : salariés, indépendants, non-salariés agricoles, fonctionnaires, militaires, agents contractuels de droit public, assurés des régimes spéciaux.

Sur la base des informations figurant dans l’étude d’impact de l’article ayant procédé à la mise en place du congé de naissance ([275]), il est possible d’estimer le taux de recours au CPU, trois ans après son entrée en vigueur.

Estimation des taux de recours au CPU trois ans
après l’entrée en vigueur de la réforme

Conditions d’indemnisation	Taux de recours estimé pour les pères	Taux de recours estimé pour les mères
Quatre mois rémunérés à 70 % du salaire net antérieur dans la limite du plafond de la sécurité sociale	25 %	65 %
Six mois rémunérés à 50 % du salaire net antérieur dans la limite d’un plafond fixé à 1 500 euros	8 %	35 %
Période rémunérée forfaitairement (environ 500 euros/mois) jusqu’aux trois ans de l’enfant	5 %	25 %

Source : mission d’information, d’après les données de l’annexe 9 du PLFSS pour 2026.

Une réflexion pour une évolution vers une obligation de partage minimal entre les deux parents pourra éventuellement être menée en fonction des taux de recours effectifs des pères et des mères.

Sur la base de ces estimations, les surcoûts de la réforme par rapport au droit existant (après mise en œuvre du congé de naissance) peuvent être évalués à +250 millions d’euros pour les quatre premiers mois rémunérés à 70 %, et +400 millions d’euros pour la période de 6 mois rémunérés à 50 %, soit un total de +650 millions d’euros par rapport à la situation actuelle.

Le coût total de ce nouveau congé serait donc important, du fait de la rémunération attractive et de l’augmentation du taux de recours attendue. Mais ce coût, qui ne serait maximal qu’à moyen terme, serait en partie compensé par des besoins moindres en modes de garde formels, en particulier s’agissant des places pour les enfants de moins d’un an, les plus coûteuses pour la collectivité (environ 15 000 euros par an par enfant).

La Cour des comptes, dans son rapport précité sur la politique d’accueil du jeune enfant a particulièrement détaillé ce point. Elle a rappelé que le développement de la garde parentale, moins onéreuse pour les finances publiques que l’accueil formel, pourrait réduire la demande d’accueil d’environ 100 000 places annuelles et compenser, en partie, le non-renouvellement des assistantes maternelles.

Il n’en reste pas moins que le chiffrage des coûts liés à une réforme des congés parentaux doit être pris avec une grande précaution tant il est difficile d’anticiper les modifications de comportements qu’elle pourrait induire.

Le coût d’une meilleure indemnisation du congé parental peut tout de même être mis en regard du coût de 3 milliards d’euros que, sous réserve de disposer des ressources en personnel nécessaires, représenterait la création des 200 000 places d’accueil supplémentaires d’ici 2030, conformément à l’objectif retenu par le Gouvernement en 2023 ([276]).

Il conviendrait également de lier la réforme du congé parental à une évolution des droits familiaux de retraite. Ces droits familiaux, qui ont été étudiés dans la seconde partie de ce rapport, paraissent aujourd’hui trop peu connus, et inadaptés.

La création du congé parental unifié devrait s’accompagner d’une modernisation des droits familiaux de retraite

Depuis la création des mécanismes familiaux au sein des régimes de retraite, la société a évolué. En cinquante ans, la part de femmes inactives a été divisée par quatre, les écarts de durée d'assurance entre hommes et femmes se réduisent progressivement, les mariages sont moins nombreux et la natalité a fortement chuté.

Pour la Cour des comptes, ces droits familiaux « surcompensent au total les trimestres de retraite perdus en raison des interruptions ou réduction d’activité pour s’occuper des enfants et compensent peu les pertes de salaire associées » ([277]) . La Cour plaide donc pour que ces dispositifs soient « mieux articulés avec les dispositifs de la politique familiale destinés à aider les parents à suspendre leur activité ».

La Cour préconise donc de supprimer les attributions de trimestres, non liées à une interruption d’activité ou lorsque cette interruption s’effectue après les trois ans de l’enfant. En revanche, la Cour recommandait de généraliser à toutes les périodes d’interruption ou réduction d’activité durant les trois premières années de l’enfant le principe du salaire porté au compte, existant aujourd’hui seulement dans le cadre de l’AVPF.

Le directeur de la CNAV, Renaud Villard, lors de son audition par la mission d’information, a évoqué un « millefeuille indigeste » et a souligné le caractère daté de ces dispositifs.

Plusieurs propositions de réforme des droits familiaux et conjugaux ont été mises dans le débat public dans la période récente, en plus des travaux de la Cour des comptes.

Ce fut le cas notamment de la Commission pour l’avenir des retraites, présidée par Mme Yannick Moreau, chargée par le Premier ministre de faire des propositions visant à faire évoluer le système de retraite et dont le rapport a été publié en juin 2013.

La mission avait proposé les évolutions suivantes :

– La fusion des MDA versés au titre de l’éducation et de l’AVPF dans un dispositif d’AVPF simplifié et sans condition de ressources, ouvert pour toute personne ayant bénéficié d’un congé parental, avec des cotisations soit forfaitaires, soit proportionnelles au salaire antérieur ;

– La fusion de la MDA maternité et de la majoration de pension pour trois enfants et plus en un versement unique forfaitaire versé au titre de chacun des enfants. La mission prenait l’exemple d’un montant de 100 euros par enfant. Cette réforme aurait un très fort impact redistributif.

La mission d’experts avait estimé cependant que des travaux complémentaires importants étaient encore nécessaires, notamment sur les aspects financiers, le calendrier de mise en place de telles réformes, et la vérification de la poursuite de la convergence des durées d’assurance entre les hommes et les femmes.

Le Conseil d’orientation des retraites s’est également penché sur des scénarios de réforme des droits familiaux et conjugaux ([278]) de retraite à l’occasion de ses travaux publiés en novembre 2025 :

– une première évolution, paramétrique, consisterait à harmoniser les règles liées au MDA entre les régimes. Une harmonisation à la baisse des MDA entre les régimes générerait une économie de 2,1 milliards d’euros à horizon 2070 ;

– une mesure plus conséquente viserait à une forme d’unification des dispositifs de majoration de durée d’assurance et de l’AVPF ;

– par ailleurs, pourrait être envisagé un basculement de tout ou partie des majorations de pension pour enfants vers la politique familiale et notamment le développement de l’offre de garde, ou une priorisation du mécanisme vers les bénéficiaires de validations de période au titre des enfants (les mères essentiellement) ;

– une dernière piste d’évolution plus structurelle vise à considérer conjointement les droits familiaux et les droits conjugaux (réversion) comme des outils de compensation d'une moindre acquisition de droits liée aux enfants, objectif commun aux deux dispositifs. Elle viserait à progressivement diminuer les droits conjugaux en contrepartie d’un renforcement des droits familiaux, droits propres des assurés.

La complexité du système de retraite et l’empilement des règles et des régimes impliquent que les basculements vers tout nouveau système seraient relativement longs, le temps que les droits familiaux renforcés montent en charge, et ne concerneraient pas les personnes ayant déjà liquidé leur pension de retraite.

Les éventuels rendements budgétaires risquent en outre d’être différés par rapport aux droits nouveaux qu’il serait proposé de créer.

Enfin, il convient de rappeler que l’article 44 du projet de loi instituant un système universel de retraites, projet abandonné en 2020, prévoyait une bonification de pension de 5 % pour chaque enfant, dès le premier enfant. Un supplément de 2 % était prévu pour les couples ayant au moins trois enfants. Cela aurait impliqué une majoration de 5 % pour une famille avec un enfant, 10 % avec deux, 17 % avec trois ou encore 22 % avec quatre.

Comme le mentionne le rapport du COR, aujourd’hui, « à carrière pleine identique, les taux de remplacement sont les mêmes entre hommes et femmes. Les inégalités de retraite sont donc la conséquence d’inégalités inscrites sur le marché du travail et dans le partage des tâches domestiques (dont enfants) » que les droits familiaux de retraite n’ont pas vocation à compenser dans leur intégralité.

Toutefois, en période de baisse de la natalité, il est indéniable qu’une réforme de la politique familiale doit intégrer la question des droits à retraite.

Les propositions de réforme de l’AVPF ou des majorations de pension pour enfant, permettraient de générer des économies pouvant être réorientées vers le financement de ce nouveau congé parental unifié.

Proposition n° 17 : Étudier les pistes pour moderniser les droits familiaux de retraite et les mettre en cohérence avec la réforme visant à créer le congé parental unifié.

Enfin, il convient de faire mention de sondages très intéressants réalisés par l’institut CSA et par l’institut Ipsos pour la Cour des comptes dans le cadre de ses travaux portant sur la politique d’accueil du jeune enfant ([279]).

Le sondage réalisé par l’institut CSA auprès des familles a fourni les résultats suivants :

– 85 % des salariés auraient souhaité que le congé de maternité ou de paternité dure plus longtemps ; 55 % des parents (78 % des mères) auraient souhaité qu’il dure deux à six mois supplémentaires ; 58 % des parents seraient incités à avoir un autre enfant s’il durait plus longtemps (64 % chez les moins de 35 ans) ;

– 85 % des jeunes parents souhaiteraient bénéficier de congés familiaux plus longs. 53 % de ceux qui n’ont pas bénéficié d’un congé parental en auraient pris un s’il était indemnisé à hauteur de 600 euros par mois et 75 % s’il était indemnisé à hauteur de 1 000 euros par mois. La durée du congé parental souhaitée est inférieure à un an pour 71 % des parents.

Le sondage réalisé par l’institut Ipsos auprès des employeurs a quant à lui montré que les entreprises n’étaient pas forcément opposées aux congés parentaux. En effet, 52 % des dirigeants interrogés sont favorables au développement du congé parental, par exemple en augmentant l’indemnisation de la garde parentale.

La création d’un congé parental unifié bien rémunéré, centré sur la première année de l’enfant mais qui pourrait être prolongée par une période forfaitairement indemnisée jusqu’aux trois ans de l’enfant semble donc faire consensus dans son principe.

Dans le rapport précité d’évaluation du congé parental d’éducation et de la prestation partagée d’éducation de l’enfant, publié en avril 2019, l’Inspection générale des affaires sociales avait déjà plaidé en faveur d’une telle réforme du congé parental, en indiquant qu’il s’agirait d’une alternative possible à l’allongement du congé paternité et qu’une telle évolution correspondrait à l’intérêt pour l’enfant de pouvoir bénéficier de la présence d’un de ses parents plus longuement après sa naissance.

La création du CPU contribuerait à consolider une vision plus positive de la parentalité. La politique familiale française doit reposer sur cette conviction : la maternité et la paternité, pour ceux qui la souhaitent, ne sont pas seulement un coût à estimer et des charges à compenser, mais des expériences de vie fondatrices, porteuses de richesse, d’épanouissement et de lien social.

La stratégie des 1000 premiers jours, lancée en 2019, a établi de manière incontestable que cette période constitue un moment clef du développement de l’enfant, et que la présence des deux parents est déterminante pour son équilibre affectif et cognitif.

Si le rapporteur ne souhaite pas contraindre à un partage obligatoire du CPU entre les deux parents, au-delà de la durée correspondant strictement aux actuels congés maternité et paternité, il est toutefois probable qu’un montant plus élevé d’indemnisation, calculé en proportion du salaire antérieur, rendra la garde parentale plus attractive, notamment aux yeux des pères.

Les inégalités salariales en faveur des hommes créent en effet des incitations financières à ce que la mère prenne la plus grande part des congés parentaux, en particulier lorsque l’indemnisation ne compense pas la perte de revenus du père, ce qui est le cas aujourd’hui.

Cette question de la place des pères est centrale mais ne doit pas être tranchée par des obligations de partage des congés trop strictes, dont on a pu constater avec la réforme du CLCA l’absence totale d’efficacité.

En revanche, le rapporteur pense qu’il est aujourd’hui nécessaire d’aller plus loin en matière de présence paternelle dans les tout premiers jours de l’enfant.

ii. Accroître la présence du père dans les premiers moments de la vie de l’enfant

Dans leur rapport sur les congés parentaux, les députés Thibault Bazin et Céline Thiébault-Martinez ([280]) ont rappelé qu’il n’existait pas de consensus sur la durée idéale du congé de paternité. Le rapport dit « des 1000 premiers jours » recommandait son allongement à neuf semaines ([281]), tandis qu’une récente note du conseil d’analyse économique ([282]) préconisait dix semaines.

Les rapporteurs relevaient qu’il n’existait pas non plus de consensus sur l’extension de la durée obligatoire du congé ni sur le fait d’imposer une période à prendre hors des congés de la mère.

À travers notamment les auditions menées par la mission d’information, le rapporteur a constaté une certaine « maturité » de la société vis-à-vis d’une proposition qui viserait à allonger la période obligatoire du congé de paternité, aujourd’hui limitée à sept jours (trois jours rémunérés par l’employeur et 4 jours indemnisés par la sécurité sociale, cf. supra Partie II).

Pour la députée Sarah Legrain, co-auteure d’un rapport sur l’accompagnement à la parentalité ([283]), une présence plus longue du père après la naissance permet de lutter efficacement contre l’isolement des mères, dont on a vu qu’il pouvait favoriser la dépression post-partum. « La question du congé paternité doit donc être prise à bras-le-corps. Il faut le rendre obligatoire pour que tous puissent en bénéficier », a-t-elle précisé devant la mission d’information.

Comme l’a justement précisé Mme Aziliz le Corre à l’occasion de son audition, « il est précieux que la famille dispose d’un temps pour s’appréhender. Quand on passe de deux à trois, de trois à quatre ou plus encore, c’est chaque fois un nouveau chamboulement. Il faut se rencontrer et apprendre à se connaître, ce qui ne se produit pas que dans les relations individuelles entre le père ou la mère et l’enfant : cela demande aussi d’être tous ensemble ». La journaliste déplorait donc qu’il soit encore compliqué dans certaines situations pour les hommes « d’oser prendre leur congé paternité ».

L’allongement de la durée obligatoire du congé paternité permettre de lever les derniers freins à la prise de leur congé par les pères.

Les évolutions sociales qui sont à l’œuvre en matière d’égalité hommes-femmes poussent vers cette solution qui serait le prolongement d’une volonté des hommes de s’impliquer davantage dans l’accueil de leur enfant.

En témoigne une récente publication de l’INED ([284]) qui souligne l’augmentation continue du taux de recours au congé paternité. Entre 2021 et 2023, 81 % d'entre eux ont prolongé leur arrêt au-delà de la semaine obligatoire, un nombre en constante augmentation depuis les années 2000.

Dans le détail cependant, les pères en CDD, indépendants ou au chômage recourent beaucoup moins au congé paternité que les fonctionnaires ou les salariés en CDI dans le privé, qui sont environ neuf sur dix à prolonger leur arrêt au-delà de la semaine obligatoire.

Les pères qui ne prennent pas le congé de paternité sont donc de moins en moins nombreux et l’INED souligne que les motifs invoqués pour expliquer ce non-recours ont également évolué. Les contraintes professionnelles, notamment une charge de travail excessive, sont aujourd’hui fréquemment avancées, constat qui plaide en faveur d’un allongement de la durée obligatoire est certain.

Sur la base l’étude d’impact de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, qui a rendu 4 jours de congé paternité obligatoires en plus des trois jours accordés par l’employeur, un allongement supplémentaire de 8 jours qui porterait la durée obligatoire du congé paternité à 15 jours générerait un coût de 400 millions d’euros. Cette mesure entraînerait en effet une hausse du taux de recours de 70 à 90 % pour les 8 jours qui deviendraient obligatoires.

Cette dépense pourrait être financée grâce à la mobilisation des excédents de la branche famille de la sécurité sociale. En 2026, l’excédent de la branche famille est attendu à hauteur de 0,7 milliard d’euros ([285]).

Proposition n° 18 : Rendre obligatoire le congé de paternité pour une période de 15 jours contre 7 actuellement.

En complément de cette présence renforcée du père dans les premiers moments de l’enfant, le rapporteur salue l’expérimentation en cours visant à mettre place un parcours de prise en charge de la dépression post-partum.

Les objectifs attendus sont détaillés dans une instruction de la DGOS d’août 2025 ([286]) :

– mise en place d’un parcours de repérage et de prise en charge coordonné, gradué et intégré de la dépression post-partum, articulé entre tous les professionnels concernés ;

– renforcement de la formation des professionnels :

– systématisation de l’information des parents sur la dépression post-partum.

Ce parcours de soins est mis en place à titre expérimental dans plusieurs départements, pour une durée de 3 ans et fera l’objet d’une évaluation.

Le rapporteur est favorable à une généralisation rapide de ce dispositif à l’issue de son évaluation.

iii. Ouvrir le congé proche aidant aux grands-parents pour leur permettre d’assurer temporairement la garde de leurs petits-enfants

Le congé proche aidant permet aujourd’hui à un salarié de s’absenter afin de venir en aide à un membre de sa famille (conjoint, ascendant, descendant, collatéral jusqu’au quatrième degré, …) lorsque ce dernier présente un handicap ou une perte d’autonomie ([287]).

La durée maximale du congé de proche aidant est fixée par convention collective ou accord collectif d'entreprise ou accord de branche étendu. En l’absence de dispositions conventionnelles, la durée maximale du congé est de 3 mois.

Ce congé n’est en principe pas rémunéré, mais le salarié peut percevoir une allocation journalière du proche aidant (AJPA), prévue par le code de la sécurité sociale.

L’AJPA est aujourd’hui versée dans la limite de 66 jours par personne aidée et dans la limite de 4 personnes au cours du parcours professionnel du salarié, soit 264 jours au total.

En 2025, son montant est de 66,64 euros par journée, et son versement n’est pas soumis à condition de ressources.

Le rapporteur souhaite élargir le congé proche aidant au cas dans lequel le bénéficiaire est amené à apporter son aide à son enfant, pour assumer la garde temporaire et exceptionnelle des petits-enfants du bénéficiaire.

Bien entendu, les grands-parents sont rarement le premier mode de prise en charge des enfants de moins de 6 ans : seuls 2 % sont gardés principalement de cette manière. Pourtant, l’intervention des grands-parents est loin d’être anecdotique : environ deux tiers des enfants de moins de 6 ans sont gardés au moins occasionnellement par eux ([288]). Les formes d’aide apportée par les grands-parents viennent plutôt compléter les modes d’accueil existants, souvent dans des situations dans lesquels ils sont les derniers recours pour les parents. Ceux-ci sont ainsi les principaux pourvoyeurs d’aide informelle à la prise en charge des jeunes enfants.

L’étude de la DREES montre également que les enfants ont plus de chance d’être accueillis par leurs grands-parents quand la mère occupe un emploi régulier, et davantage encore lorsque la mère est soumise à des horaires de travail atypiques.

L’aide apportée par les grands-parents est donc indispensable en ce qu’elle offre un complément aux modes de garde formels, et qu’elle permet aux mères qui travaillent de diminuer fortement leurs contraintes financières et organisationnelles.

Le rapporteur est donc favorable à ce qu’une forme de reconnaissance soit apportée à cette solidarité familiale, qui doit pouvoir s’exercer même lorsque les grands-parents sont encore en activité.

Ce nouveau cas d’ouverture du congé proche aidant serait ouvert à tout salarié ou fonctionnaire pour apporter une aide ponctuelle à son enfant lui-même parent d’au moins un enfant de moins de 6 ans dans la limite de 10 jours par an, et sans condition liée à l’état de santé de la personne aidée.

Ce congé ne serait pas rémunéré sauf dans le cas où l’un des petits-enfants bénéficie de la prestation d’éducation de l’enfant handicapé. Dans ce cas, le salarié ou le fonctionnaire pourrait bénéficier d’un congé d’au maximum trois mois, ainsi que de l’AJPA dans les conditions actuelles.

Proposition n° 19 : Ouvrir le congé proche aidant aux grands-parents pour leur permettre d’assurer temporairement la garde de leurs petits-enfants.

Les réformes proposées par le rapporteur en matière de congés parentaux modifient structurellement le système existant. En ouvrant un vrai choix pour la garde parentale au moins jusqu’aux 12 mois de l’enfant, en augmentant la période obligatoire du congé paternité, en organisant pour les parents de jeunes enfants l’aide familiale autour d’un congé proche aidant ouvert aux grands-parents, le rapporteur propose une réforme d’ampleur qui ne pourra être effective qu’à moyen terme.

Comme l’avait relevé le rapport de IGAS de 2019 sur l’évaluation du congé parental d’éducation, cette réforme nécessite deux préalables indispensables :

– la mise à niveau d’une offre d’accueil des jeunes enfants d’une part ;

– l’amélioration du cadre de la conciliation entre-temps parental et vie professionnelle tant au niveau des branches que des entreprises d’autre part.

Le rapporteur recommande donc d’inscrire la réforme du congé parental, y compris l’allongement de la durée obligatoire du congé paternité dans une approche plus large des politiques de soutien à la parentalité.

b. Mettre en place sur cinq ans une politique unifiée et intégrée de l’accueil des jeunes enfants

L’amélioration de l’offre d’accueil des jeunes enfants est un corollaire indispensable de la réforme du congé parental, et de la création du VFU.

C’est un véritable « plan Marshall » de la garde d’enfant qu’il convient de mettre en place, pilier du programme quinquennal évoqué supra.

Si la France possède un taux de couverture de plus de 60 % en matière d’accueil formel, soit un niveau élevé en comparaison de la moyenne des pays de l’OCDE, et si le nombre d’enfants gardés en établissement d’accueil du jeune enfant (EAJE) ou par une assistante maternelle a presque doublé en 20 ans, la politique actuelle est en déclin : manque d’attractivité des métiers de la petite enfance, organisation éclatée, financement très hétérogènes et restes à charge pour les familles trop variables en fonction des modes de garde, place grandissante du secteur privé, inquiétude en matière de qualité de l’accueil, gel d’un nombre très important de berceaux malgré des objectifs d’ouverture de places nouvelles, diminution du nombre d’assistantes maternelles, etc.

Il convient de s’appuyer sur la création au 1er janvier 2025 du service public de la petite enfance, avancée majeure permise par la loi dite « plein emploi » du 18 décembre 2023 ([289]) afin d’aller vers une centralisation et une harmonisation des dispositifs offerts aux familles qui n’auront pas entièrement opté pour le nouveau congé parental unifié, pour la garde de leur enfant de 0 à 3 ans.

Le service public de la petite enfance doit être clairement pensé pour les usagers et non pour les gestionnaires ou les financeurs et il doit en priorité refonder les métiers de la petite enfance.

Si les objectifs de création de place sont des indicateurs quantitatifs intéressant, la diminution constante de leur nombre malgré des ambitions fortes est inquiétante.

L’accent doit être avant tout être mis sur l’accroissement du recrutement des professionnels et donc le renforcement de l’attractivité de leur parcours professionnel, l’amélioration de la qualité de l’offre d’accueil et la mise en place de parcours fluides pour les familles.

Proposition n° 20 : Bâtir un plan Marshall des modes de garde, fondé sur la valorisation et l’unification des métiers de la petite enfance.

Ce plan pourra s’appuyer sur l’expertise de l’Inspection générale des affaires sociales en la matière.

Au cours de ces dix dernières années, l’IGAS a contribué à faire évoluer utilement les politiques publiques de l’enfance, que ce soit en termes d’organisation ou de réglementation. Les développements qui suivent s’inspirent de ces travaux, et notamment des rapports suivants :

– Évaluation du congé parental d’éducation et de la prestation partagée d’éducation de l’enfant (2019) ;

– Mission d’expertise sur le transfert des missions de la Protection maternelle et infantile (PMI) relatives aux modes d’accueil du jeune enfant (2020) ;

– Qualité de l’accueil et prévention de la maltraitance dans les crèches (2023) ;

– Micro-crèches : modèles de financement et qualité d’accueil (2023) ;

– L’accueil du jeune enfant par les assistants maternels (2024) ;

La Cour des comptes a également produit en 2024 une grande enquête sur la politique d’accueil du jeune enfant, travaux qui ont été largement cités dans le cadre des développements portant sur la création du CPU. Les réflexions menées par la Cour sont cohérentes avec les travaux de l’IGAS en ce qu’ils préconisent de développer une stratégie nationale interministérielle, qui serait issue d’une concertation avec l’ensemble des acteurs de la politique d’accueil du jeune enfant, sur l’offre, sa qualité, son financement et l’attractivité des métiers de la petite enfance.

Le rapporteur invite le Gouvernement à organiser dans les prochains mois la tenue d’un comité interministériel à l’enfance dédié à la question des modes de garde et à la mise en place du service public de la petite enfance. Ce comité interministériel poserait les premières orientations politiques qui seraient ensuite traduites dans la prochaine COG État-CNAF.

Les axes proposés par le rapporteur sont les suivants :

Proposition n° 21 : Rapprocher les financements et les restes à charge des familles entre les modes de garde collectifs et individuels.

Proposition n° 22 : Unifier les métiers de la petite enfance afin d’améliorer les parcours professionnels et de garantir la qualité de l’accueil quel que soit le mode de garde choisi.

Proposition n° 23 : Prévoir à échéances régulières des « conférences de la petite enfance » sur le modèle des anciennes « conférences des familles » afin de piloter la mise en œuvre de ces orientations et de la décliner au niveau local à travers le service public de la petite enfance.

Ces travaux devront donc impérativement traiter de la question de la gouvernance, des métiers de la petite enfance, du financement des modes de garde et de la qualité de l’accueil des jeunes enfants toujours dans cette optique de créer un continuum cohérent quel que soit le mode de garde choisi par les parents.

Selon le baromètre de l’accueil du jeune enfant 2021 de la CNAF, à la naissance de leur enfant, 50 % des familles souhaitent trouver une place en crèche mais seulement 19 % de ces familles y parviennent finalement, en raison d’un manque de places disponibles. Pourtant, une étude de l’Observatoire national de la petite enfance (ONAPE) indique que, six mois après, le taux de satisfaction des parents dont l’enfant est accueilli chez une assistante maternelle est plus élevé qu’en crèche (86 % contre 74 %) ([290]).

L’objectif devrait être de pouvoir proposer à chaque parent, autour de la naissance (passage d’un professionnel à la maternité ou entretien en mairie à l’occasion de la déclaration de naissance), soit à l’issue du congé de maternité obligatoire une information précise et détaillée sur les différentes modalités pour faire garder son enfant jusqu’à ses trois ans, avec la possibilité d’être accueilli dans des lieux dédiés pour échanger un professionnel du secteur autour du projet de garde de l’enfant.

i. Approfondir le service public de la petite enfance en considérant l’ensemble des territoires et l’intégralité des modes de garde

Dans le cadre du service public de la petite enfance, l’article 17 de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a prévu qu’à compter du 1er janvier 2025, les communes seraient désignées autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant, chargées d’exercer deux à quatre nouvelles compétences obligatoires : le recensement des besoins d’accueil et de l’offre disponible, l’information et l’accompagnement des familles, et, pour celles de plus de 3 500 habitants, la planification du développement de l’offre et le soutien à la qualité de l’offre.

Pour réguler l’évolution de l’offre, seuls les maires de communes de plus de 3 500 habitants se voient conférer un pouvoir d’avis préalable à tout projet de création, d’extension ou de transformation d’un établissement sur leur territoire. La Cour des comptes préconisait de supprimer ce seuil. Le rapporteur souscrit pleinement à cette orientation selon laquelle toutes les autorités organisatrices, quelle que soit leur taille, devraient a minima être sollicitées pour avis.

Ce même article 17 prévoit également un droit à la compensation financière dans le cadre de l’exercice obligatoire de l’ensemble des compétences, mais il n’en prévoit pas pour les communes de moins de 3 500 habitants, quand bien même elles exerceraient l’ensemble des compétences d’autorité organisatrice.

La mission recommande d’élargir la possibilité de financement à toutes les communes, quelle que soit leur taille, dans la mesure où elles exercent l'ensemble des compétences du service public de la petite enfance prévue par la loi ([291]).

Plus fondamentalement, le rapporteur considère que ce service public de la petite enfance doit être la déclinaison opérationnelle des orientations décidées dans le cadre du comité interministériel à la petite enfance.

La planification du développement des modes d’accueil et sa déclinaison au sein de schémas pluriannuels locaux devront traiter de l’ensemble des modes d’accueil, y compris en intégrant la question de la scolarisation précoce ([292]).

Aujourd’hui par exemple, les micro-crèches non financées par la PSU (dites « PAJE ») sont à l’origine de la création d’environ 80 % des places en accueil collectif depuis 2017 (33 600 places), avec un « effet d’éviction entre micro-crèches PAJE et autres crèches, qu’aucun pilotage national ou local ne contrebalance à l’heure actuelle ([293]) ».

Autre exemple de la très faible planification intégrée dans le domaine de la petite enfance, une étude de l’INSEE a montré que les 150 000 places supplémentaires dans les EAJE créées entre 2000 et 2016 n’avaient pas significativement modifié la situation des mères de jeunes enfants sur le marché du travail et n’a pas non plus diminué le recours au congé parental des mères les plus éloignées du marché du travail ([294]).

Cette augmentation des places en établissement d’accueil aurait en revanche diminué la demande pour des modes de garde plus individualisés, comme les assistantes maternelles ou la garde à domicile.

La plupart des mères qui ont bénéficié d’une des nouvelles places en EAJE auraient continué à travailler en l’absence de ces places, en ayant recours à un autre mode de garde, conclut l’INSEE. Ces effets de substitution doivent impérativement être pris en compte dans le cadre de la planification prévue par l’article 17 de la loi de 2023.

ii. Aller vers un financement intégré pour tous les modes d’accueil

La prise en compte de l’ensemble des solutions de garde dans le cadre d’orientations nationales et de planification locale des modes d’accueil du jeune enfant ne peut faire l’économie d’une réflexion sur les modes de financement des différentes solutions qui s’offrent aux familles.

L’égalité financière d’accès aux différents modes d’accueil n’est pas suffisamment assurée, en raison de disparités affectant les restes à charge et les taux d’effort des familles. Aujourd’hui, les financements publics soutiennent davantage l’accueil en crèche, qui constitue pourtant le mode d’accueil le plus coûteux.

Ces disparités dans les modes de financement et ces inégalités dans les aides publiques accordées aux familles incitent à revenir à plus de cohérence dans les aides en faveur de l’accueil des jeunes enfants.

Une telle politique de mise en cohérence doit se donner pour finalités de procéder à un rééquilibrage entre les modes d’accueil collectifs et individualisés visant à assurer l’équité entre les modes d'accueil et à promouvoir leur développement et de trouver une meilleure articulation avec la politique de soutien de l’emploi, notamment vis-à-vis des personnes qui sortent d’un congé parental long.

Le rapport de la commission d’experts sur les 1000 premiers jours de l’enfant avait proposé un mode de financement universel pour tous les modes d’accueil individuels et collectifs, visant à mettre fin aux distorsions actuelles.

La réforme du CMG entrée en vigueur à l’automne 2025 peut être vue comme la première brique d’une telle réforme vers l’unification des modes de financement, centrée sur l’harmonisation des restes à charge pour les familles et la question des restes à charge pour les gestionnaires et les collectivités.

Comme l’a relevé l’IGAS dans son rapport de 2024, cette réforme représenterait un chantier technique de grande ampleur, nécessitant plusieurs années de préparation pour la CNAF et le centre national Pajemploi. Cela justifie son intégration dans le cadre d’un plan quinquennal, avec pour objectif d’aboutir en 2032.

iii. Créer un métier unique de l’accueil du jeune enfant et favoriser les parcours de carrière

En cohérence avec les réflexions à mener sur le financement, il convient de décloisonner les parcours de carrière afin d’améliorer la mobilité des professionnels de la petite enfance et de leur offrir des perspectives d’évolution.

« L’avenir du métier réside dans un va-et-vient : des professionnels de crèche qui deviennent assistantes maternelles et, nous l’espérons, des assistantes maternelles qui, grâce à des diplômes, pourront travailler en crèche. » Ces propos de Mme Sandra Onyszko, directrice de la communication et du développement de l’Union fédérative nationale des associations de familles d’accueil et assistants maternels (UFNAFAAM) traduit cette nécessité de modernisation et d’harmonisation des statuts.

De très nombreuses études et recommandations ont été émises sur ce sujet, en dernier lieu par l’IGAS dans le cadre de son rapport de 2024.

L’Inspection générale préconisait de construire une « identité professionnelle commune » au secteur de la petite enfance à travers la création d’un métier unique à l’accueil individuel et collectif.

La professionnalisation du métier d’assistant maternel sur la spécialité « petite enfance », sa plus grande régulation et le renforcement de la dimension collective de son exercice (montée en puissance des relais petite enfance, essor des maisons d’assistants maternels) le rapprochent en effet de plus en plus de l’accueil collectif.

Cette évolution imposerait bien entendu d’aligner les compétences requises pour exercer en accueil individuel sur celles requises pour exercer en accueil collectif.

Les opportunités d’évolution au sein des métiers de la petite enfance devraient en outre être facilitées par la création d’une filière pédagogique dédiée, structurées autour de certifications permettant une progression des qualifications.

Proposition n° 24 : Créer une filière pédagogique dédiée aux métiers de la petite enfance, afin notamment de décloisonner les parcours de carrière et d’offrir aux professionnels des perspectives d’évolution.

En parallèle, les travaux de la mission ont montré l’urgence à revaloriser l’accueil individuel effectué par les assistantes maternelles.

Le rapporteur est particulièrement sensible aux difficultés rencontrées par les assistantes maternelles en cas de non-paiement de leur salaire. Lorsqu'une assistante maternelle n'est pas rémunérée et engage une procédure judiciaire, longue et parfois coûteuse, les prestations d’accueil du jeune enfant versées pour la garde des enfants ne peuvent être utilisées pour régler la dette salariale, ce qui peut engendrer une grande précarité voire conduire les salariées à renoncer à exercer cette profession. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a toutefois prévu la suppression du CMG pour les parents qui ne paieraient pas leur assistante maternelle et a instauré l’obligation pour le parent employeur d’informer son assistante maternelle s’il quitte le dispositif Pajemploi+.

À l’occasion de son audition, Mme Sandra Onyszko, directrice de la communication et du développement de l'Union fédérative nationale des associations de familles d'accueil et assistants maternels (UFNAFAAM), a abordé ce sujet en invitant les membres de la mission à réfléchir à une forme de conventionnement des assistantes maternelles, qui aujourd’hui « sont salariées d’un particulier employeur qui, souvent, ne veut pas être employeur ([295]) ».

Sans aller jusqu’à permettre aux assistantes maternelles d’être salariées d’une crèche financée par la prestation de service unique (PSU), les modalités d’un conventionnement entre des assistantes maternelles et des établissements d’accueil méritent d’être étudié.

De manière plus immédiate, le rapporteur souscrit aux mesures qui figurent au sein de la proposition de loi du député Stephane Viry, déposée le 28 février 2025 ([296]).

Ce texte prévoit :

– la mise en place d’un fonds de garantie des salaires des assistantes maternelles, mesure soutenue par le comité de filière petite enfance (CFPE) ;

– la possibilité de solliciter lors de l’établissement du contrat une garantie bancaire activable en cas de non‑paiement prolongé ;

– la possibilité d’effectuer le versement du CMG directement auprès du salarié.

Proposition n° 25 : Mettre en place un fonds de garantie des salaires des assistantes maternelles ; étudier l’opportunité d’un conventionnement entre des assistantes maternelles volontaires et des établissements d’accueil de la petite enfance financés par la prestation de service unique (PSU).

Les travaux de la commission d’enquête sur le modèle économique des crèches ([297]) ont montré que la politique d’accueil du jeune enfant a fait l’objet depuis plus de vingt ans d’une orientation quasi exclusive vers la création de nouvelles places d’accueil, au détriment d’une approche plus quantitative.

Attirer de nouvelles vocations dans le secteur ne pourra donc se faire qu’autour d’un objectif primordial d’amélioration de la qualité d’accueil. Cette question doit être traitée dans le cadre d’un pilotage renforcé couplé à des contrôles centrés sur le respect de ces objectifs.

Les réformes importantes proposées dans le présent rapport, à savoir la création d’un congé parental unifié articulé à une modification du système global d’accueil collectif et individuel, pourraient justifier la mise en œuvre d’expérimentations locales compte tenu de la multiplicité des acteurs intéressés.

Cette solution avait été envisagée par l’IGAS dans son rapport d’évaluation de la PREPARE en 2019. Il apparaîtrait en effet souhaitable de tester dans des départements volontaires tant les modes de gouvernance que les procédures les mieux adaptées à l’atteinte de cet objectif phare : la capacité pour l’État de proposer à chaque enfant de plus de 12 mois une solution de garde.

Cette expérimentation devrait veiller à mettre en place une série de mesures relevant de la négociation collective de façon à accompagner le temps partiel et la flexibilité des horaires au profit des parents (cf. infra).

Une disposition autorisant ces expérimentations pourrait être introduite dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.

c. Impliquer les employeurs dans la conciliation entre vie personnelle et vie professionnelle

L’implication des employeurs privés et publics dans la conciliation entre la vie personnelle et la vie professionnelle ne saurait reposer uniquement sur des initiatives isolées, fondées sur la bonne volonté de certains employeurs. Dans cette perspective, quatre leviers complémentaires sont proposés : la création d’un droit opposable au temps partiel pour les parents et les grands-parents, l’ouverture d’un nouveau droit permettant la possibilité d'un don de congés de la part d'un proche ou de la part d'un collègue dans les 3 ans de l'enfant, l’instauration d’autorisations d’absence pour les temps clés de la scolarité et la création d’un label valorisant les employeurs engagés dans une politique favorable aux familles.

i. Le droit opposable au temps partiel jusqu’aux 3 ans de l’enfant

En premier lieu, le rapporteur estime nécessaire de renforcer les droits des parents, et plus largement des aidants familiaux, en matière d’organisation du temps de travail. Si le temps partiel constitue déjà un outil de conciliation bien connu, son accès demeure conditionné à l’accord de l’employeur, ce qui en limite fortement la portée pour les familles.

Dans la pratique, les demandes individuelles de passage à temps partiel reposent largement sur la négociation avec l’employeur et le recours au temps partiel à l’initiative du salarié demeure inégalement accepté par les employeurs. Cette incertitude constitue un frein à la projection parentale et peut contribuer au sentiment d’incompatibilité entre engagement professionnel et accueil d’un enfant.

Dans ce contexte, le rapporteur suggère d’étudier la création d’un droit opposable au temps partiel au bénéfice des parents d’un enfant de moins de trois ans. Ce droit pourrait permettre à tout salarié parent de solliciter et d’obtenir, pour une durée déterminée, une réduction de son temps de travail.

Le rapporteur propose également d’étendre ce droit aux grands-parents salariés lorsque ceux-ci participent à la garde de l’enfant. Cette reconnaissance du rôle des grands-parents dans l’équilibre familial permettrait de mieux prendre en compte la diversité des configurations de garde et d’appuyer les solidarités intergénérationnelles.

L’employeur ne pourrait s’opposer à cette réduction du temps de travail, à moins de démontrer une impossibilité objective liée au fonctionnement de l’entreprise ou de l’organisme public.

Proposition n° 26 : Créer un droit opposable au temps partiel pour les parents et les grands-parents d’un enfant de moins de trois ans.

ii. Le don de congés jusqu’aux 3 ans de l’enfant

Ensuite, le rapporteur estime nécessaire d’explorer de nouveaux leviers de soutien au moment des premières années de l’enfant comme, l’extension des dispositifs de don de jours de congé.

Le droit connaît déjà des mécanismes de don de jours de repos, introduits de manière progressive et ciblée. La loi n° 2014-459 du 9 mai 2014 a ainsi créé l’article L. 1225-65-1 du code du travail, permettant à un salarié de renoncer anonymement et sans contrepartie à des jours de repos non pris au bénéfice d’un parent d’un enfant de moins de vingt ans atteint d’une maladie grave, d’un handicap ou victime d’un accident d’une particulière gravité. Ce dispositif a marqué une évolution en reconnaissant la solidarité entre salariés face à des situations familiales exceptionnelles.

Cette logique a été élargie par la loi n° 2018-84 du 13 février 2018, qui a instauré un mécanisme de don de jours de repos au bénéfice des proches aidants de personnes en perte d’autonomie ou en situation de handicap, désormais codifié à l’article L. 3142-25-1 du code du travail.

S’inscrivant dans cette continuité, le rapporteur suggère d’étudier la création d’un dispositif de don de congés spécifiquement orienté vers le soutien à la parentalité au cours des premières années de la vie de l’enfant. Il pourrait être envisagé d’autoriser le don de jours de repos, soit par un proche, soit par un collègue, au bénéfice d’un parent salarié dans les trois premières années suivant la naissance de l’enfant. Une telle mesure permettrait d’apporter une réponse souple et ciblée aux besoins ponctuels de disponibilité des parents.

Proposition n° 27 : Autoriser le don de jours de congé de la part d’un proche ou d’un collègue au bénéfice d’un parent salarié dans les trois premières années suivant la naissance.

iii. Impliquer les employeurs dans la scolarité des enfants : instituer des autorisations d’absence pour les temps clés

La conciliation entre vie professionnelle et vie familiale ne se limite pas aux premières années de l’enfant. Elle se joue également tout au long de la scolarité. Or, de nombreux moments clés de la vie scolaire, rentrée, réunions parents-professeurs, rendez-vous d’orientation ou sorties scolaires, se déroulent en journée, rendant la participation des parents difficilement compatible avec leurs obligations professionnelles.

Reprenant une proposition formulée par la commission parentalité et relayée dans le rapport de Mmes Sarah Legrain et Delphine Lingemann ([298]), le rapporteur plaide pour la mise en place d’autorisations d’absence spécifiques permettant aux parents de prendre part aux moments importants de la scolarité de leurs enfants, de l’école maternelle jusqu’au lycée. Ces autorisations pourraient être fixées à hauteur de quatre demi-journées par an.

En pratique, cette proposition s’appuie sur des usages déjà existants. En l’état, de nombreux employeurs font preuve d’une souplesse certaine, notamment à l’occasion de la rentrée scolaire. Cette pratique, bien que répandue, demeure toutefois informelle et inégalement appliquée selon les secteurs et les statuts. L’instauration d’autorisations d’absence dédiées constituerait un levier pertinent pour renforcer l’implication des employeurs dans la conciliation des temps de vie.

Proposition n° 28 : Accorder aux parents des autorisations d’absence pour les moments clés de la scolarité de leurs enfants (quatre demi-journées par an).

iv. Un label « Familles »

La dernière proposition vise à instaurer un cadre de référence incitatif pour les entreprises souhaitant s’engager dans une démarche de conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle.

Le rapporteur recommande la création d’un label « Familles », destiné à systématiser et développer des politiques du personnel intégrant la dimension familiale et les différentes phases de la vie. Inspiré des démarches de responsabilité sociétale des entreprises, ce label vise à inscrire la prise en compte de la famille dans les pratiques managériales. La création d’un label favoriserait la reconnaissance de la parentalité comme une composante ordinaire des parcours professionnels. Il s’agirait de faire évoluer les normes implicites qui continuent d’associer disponibilité totale et amplitude horaire élevée, au détriment des salariés ayant des responsabilités familiales.

Proposition n° 29 : Mettre en place un label « Familles » attestant que les employeurs certifiés ont adopté des mesures favorables à la conciliation entre la vie personnelle et la vie professionnelle.

Afin de garantir sa cohérence nationale et sa crédibilité institutionnelle, ce label pourrait être délivré par le ministère chargé de la famille nouvellement créé. Le ministère serait chargé de définir un référentiel, reposant sur une évaluation à la fois des dispositifs et de leur effectivité réelle pour les salariés. La délivrance du label serait conditionnée à une vérification externe indépendante, permettant de garantir l’objectivité de l’évaluation. Cette labellisation serait accordée pour une durée limitée et ferait l’objet de réexamens tous les trois ans.

Elle concernerait aussi bien les entreprises que les employeurs publics (ministères, administrations, agences et établissements, collectivités, etc.), dont on sait qu’ils sont souvent moins attentifs à ces questions que le secteur privé. L’objectif général a été bien décrit par Mme Sarah El Haïry, haute-commissaire à l’enfance, lors de son audition :

« L’entreprise doit être appréhendée dans la réalité de la vie des gens, et par conséquent en intégrant la question de la famille. À cet égard, certains secteurs sont très en avance, à l’image du secteur de la banque-assurance, en pointe sur les congés, l’accompagnement et les solutions de garde. La fonction publique, quant à elle, devrait sans doute davantage s’interroger sur la place qu’elle accorde à la famille dans le parcours professionnel de ses agents, notamment au regard des mobilités imposées. L’enjeu, dans le secteur public comme privé, consiste à embarquer les directions des ressources humaines et les directions générales ([299]). »

Le référentiel du label pourrait couvrir l’ensemble des leviers de la politique des ressources humaines : organisation du temps de travail, flexibilité des horaires, possibilité de temps partiel choisi et réversible, prévention des discriminations liées à la parentalité, participation aux frais de garde ou encore formation des managers à la prise en compte des contraintes familiales.

Le système allemand de certification, dont la mission d’information a rencontré le responsable lors de son déplacement à Berlin, pourrait être une source d’inspiration. Un organisme privé, Berufundfamilie Service GmbH, parrainé par le ministère fédéral de l'éducation, de la famille, des personnes âgées, des femmes et de la jeunesse, propose aux entreprises et aux administrations un audit en plusieurs étapes conduisant à la délivrance d’un label Beruf und Familie (vie professionnelle et famille). Le processus d’audit et son champ sont retracés dans les graphiques ci-après.

Source : Berufundfamilie Service GmbH.

Le financement est assuré par les entreprises ou organismes publics eux-mêmes. Un audit complet revient par exemple à 21 000 euros pour une structure employant moins de 50 personnes, à 57 500 euros pour une structure employant entre 1 500 et 3 000 personnes. Les employeurs retirent de la certification un bénéfice sur plusieurs plans :

– un bénéfice organisationnel ;

– un bénéfice concurrentiel sur le marché du travail ;

– un bénéfice d’image auprès du public.

B. réhabiliter la famille au quotidien et dans l’espace public : pour Une société qui accueille pleinement les familles et les enfants

Bien que la famille constitue un pilier de notre société, sa place dans l’espace public, les transports et l’organisation de nos villes demeure insuffisamment reconnue et valorisée.

Les politiques publiques ont trop longtemps abordé la famille sous l’angle restrictif de la compensation financière des charges, oubliant son rôle symbolique dans la société. La baisse de la natalité accentue ce phénomène : à mesure que le nombre d’enfants diminue, leur visibilité dans l’espace public s’efface, ce qui renforce un message culturel implicite : la parentalité est une charge, et la présence des enfants est une gêne. Comme l’a souligné l’économiste Maxime Sbaihi, « preuve que la dénatalité est aussi culturelle, elle raréfie les enfants jusqu’à nous rendre intolérants à leur présence ».

Face à ce constat, il est impératif d’adopter une approche volontariste qui réhabilite la famille, reconnaît la valeur de l’enfant et transforme la société pour qu’elle soit réellement adaptée aux besoins des familles. L’enfant ne doit plus être seulement un projet privé, mais un véritable projet de société.

1. Revaloriser la famille dans le quotidien

La première étape consiste à renforcer la reconnaissance des familles dans la vie quotidienne.

À ce titre, l’instauration d’une carte Famille accessible dès le deuxième enfant, en remplacement de la carte « familles nombreuses », constituerait un signal fort. Cette carte offrirait non seulement des avantages tarifaires sur les transports, les loisirs, la culture ou le sport, mais elle symboliserait également la valeur sociale et culturelle de la parentalité.

Le ministère en charge de la famille, dont le rapporteur propose la création, serait responsable de renforcer les partenariats éligibles et de développer la carte famille, afin que celle-ci constitue non seulement un dispositif de soutien financier, mais aussi un véritable label de reconnaissance sociale valorisant le fait de faire famille.

L’objectif est de passer d’une logique purement financière à une logique de valorisation sociale, où la famille est visible, reconnue et soutenue. Les avantages tarifaires, déjà existants pour les familles nombreuses sur le réseau ferroviaire, allant de 30 % pour trois enfants à 75 % pour six enfants et plus, sont un modèle sur lequel s’appuyer et élargir les bénéfices dans l’ensemble de l’espace public.

Proposition n° 30 : Instaurer une carte Famille dès le deuxième enfant, donnant accès à des avantages tarifaires, notamment dans les transports et dans les lieux culturels, et en faire un label de reconnaissance sociale de la parentalité.

2. Revaloriser les familles dans les transports publics : accessibilité et sécurité

Les transports publics font partie des lieux où doit se manifester l’attention accrue portée aux familles.

Certaines entreprises, comme la SNCF, ont développé des services spécifiquement destinés aux familles afin de faciliter leurs déplacements, comme l’expliquait Mme Agnès Chiroux, directrice du programme Simplicité Clients, lors de son audition. Elle mentionnait ainsi la gratuité des poussettes, l’assistance bagages lors des grands départs, la mise à disposition de tables à langer et de chauffe-biberons dans les TGV, ainsi que des espaces « kids » dans certains Intercités et trains Ouigo, où les enfants peuvent jouer et s’occuper pendant le trajet.

Pourtant, le lancement de l’offre Optimum en janvier 2026 illustre un double discours et un paradoxe persistant. Présentée comme une offre « maximum de confort », Optimum remplace l’ancienne offre Business Première et propose notamment un accès aux salons Grand Voyageur, un repas servi à sa place, des sièges plus larges et un nombre limité de passagers pour garantir un espace calme. Les enfants n’y sont pas acceptés, même munis d’un billet payé au prix fort, et l’accès au tarif « bambin » y est exclu. Cette politique contraste fortement avec les services familiaux développés sur d’autres segments de la SNCF et révèle une hiérarchisation implicite : le confort des adultes passerait par l’exclusion des enfants. Comme le soulignait dans la presse la haute-commissaire à l’enfance Mme Sarah El Haïry, « Lorsqu’on donne le sentiment que le confort des adultes passe par l’absence d’enfant, c’est choquant ([300]) ». Ce double discours illustre la reconnaissance de la parentalité encore trop partielle dans certains secteurs.

L’absence quasi systématique d’espaces spécifiquement adaptés aux enfants dans les trains français contraste avec les pratiques observées dans plusieurs pays européens, où l’accueil des familles fait l’objet d’une politique structurée. Plusieurs opérateurs étrangers ont en effet fait le choix d’intégrer des espaces dédiés aux enfants au sein de leurs trains longue distance. En Suisse, les chemins de fer fédéraux (CFF) ont mis en place, depuis plus de vingt-cinq ans, des voitures-familles dans les trains InterCity à deux niveaux. Ces voitures sont conçues comme des espaces de vie pour les enfants, intégrant des zones de jeux sécurisées, des aménagements ludiques ainsi que des espaces, au premier niveau, permettant le rangement des poussettes, des bagages et des vélos.

L’Allemagne a, de son côté, développé une approche complémentaire sur les trains à grande vitesse ICE, avec la création de zones familles (Familienbereich) situées à proximité des entrées, des sanitaires et des espaces de rangement, ainsi que de compartiments parents-enfants fermés (Kleinkindabteil) de six places, spécifiquement pensés pour les bébés et les jeunes enfants, avec parfois une aire de jeux et de l’espace pour les poussettes. Cette politique a été récemment renforcée avec l’introduction du nouveau matériel ICE L, qui propose la plus grande zone famille de l’ensemble de la flotte, avec 46 sièges dédiés aux familles.

La création d’espaces dédiés permet à la fois de répondre aux besoins spécifiques des enfants et d’améliorer le confort de l’ensemble des voyageurs, en réduisant les tensions liées à l’inadéquation des aménagements.

Dans cette perspective, la mission recommande de rendre obligatoire l’aménagement d’espaces adaptés aux enfants dans les trains, en particulier sur les services ferroviaires longue distance et à grande vitesse. Cette obligation devrait porter sur la création de zones identifiées, accessibles et sécurisées, permettant aux enfants de se déplacer, de jouer ou de se reposer, ainsi que sur la prise en compte des besoins matériels des familles, notamment en matière de rangement des poussettes et des bagages.

Proposition n° 31 : Rendre obligatoire l’aménagement d’espaces adaptés aux enfants dans les trains.

L’obligation de créer des espaces spécifiques pour réhabiliter la place de la famille dans les transports publics pourrait s’inscrire dans l’établissement, par les grandes entreprises de transport, d’un plan d’action « famille », à présenter au comité exécutif et validé par la direction générale et la direction des services aux clients. Ce plan viserait à intégrer de manière systématique la dimension familiale dans l’ensemble des services et infrastructures, en mobilisant de manière transversale les directions marketing, exploitation et ingénierie.

Le plan s’adresserait prioritairement aux parents avec enfants, aux femmes enceintes et aux personnes accompagnant des enfants à mobilité réduite. Il comporterait plusieurs axes stratégiques.

– l’accessibilité : les gares, stations, quais et matériels roulants ou véhicules doivent être aménagés pour faciliter la circulation des poussettes et des enfants, avec des sièges modulables et des dispositifs de sécurité adaptés ;

– la sécurisation : le plan devrait prévoir le renforcement de la signalisation, du marquage au sol et de la surveillance dans les zones fréquentées par les familles, afin de prévenir tout risque et de sécuriser les déplacements des enfants ;

– l’adaptation du matériel roulant, avec l’intégration de zones dédiées aux familles dans les cahiers des charges de conception des rames et wagons. Ces espaces seraient conçus pour inclure des éléments ludiques, tels que des tableaux de jeux, des affiches interactives et une signalétique adaptée à la hauteur des enfants, tant sur les quais qu’à l’intérieur des rames ;

– la formation du personnel : conducteurs, agents et personnels d’accueil seraient sensibilisés à l’accompagnement des familles et à la prévention des situations à risque.

Le plan inclurait également une stratégie de communication, visant à valoriser la présence des familles et des enfants dans les transports à travers des campagnes d’affichage, sur les réseaux sociaux et via la signalétique en gare.

Proposition n° 32 : Rendre obligatoire, pour les entreprises de transports publics, la création de plan d’action familles destiné à adapter les infrastructures et services pour faciliter l’accès, la sécurité et le confort des enfants et de leurs parents.

Par ailleurs, sur le modèle de ce qui a été fait pour les personnes handicapées et les personnes défavorisées, il pourrait être envisagé de créer un chapitre 3 bis « L’accès aux enfants aux services de transports » dans le titre Ier du livre Ier du code des transports Le nouveau chapitre contiendrait un article rappelant l’objectif d’accueil des enfants dans les services de transports.

Structure du code des transports au 1er janvier 2026

Le nouvel article pourrait préciser que les services de transport collectif sont rendus accessibles aux enfants. Afin d’assurer l’effectivité du principe, un schéma directeur pourrait fixer la programmation de la mise en accessibilité des services de transports.

Le rapporteur propose de retenir la formulation suivante :

« Art. L. 1113-2-1 – L'accessibilité du service de transport aux enfants est assurée par l'aménagement d’espaces dédiés et adaptés. Elle est appréciée au regard de l’organisation du service, des équipements et aménagements mis à disposition des usagers, des modalités d’information et d’accès aux véhicules et aux infrastructures ainsi que des conditions dans lesquelles sont assurés la sécurité et le confort des enfants.

« Pour les services de transports ne relevant pas des services de transports librement organisés, un schéma directeur d'accessibilité des services fixe la programmation de la mise en accessibilité des services de transport à l’accueil des enfants et les modalités de l'accessibilité des différents types de transport. Ce schéma directeur est établi par les autorités organisatrices des transports publics compétentes et, en l'absence d'autorité organisatrice, par l'État. Dans le cas où la mise en accessibilité d'un service de transport nécessite le concours de plusieurs personnes morales, le schéma directeur précise les engagements de chacune de ces personnes en ce qui concerne le service de transport et l'infrastructure. »

Proposition n° 33 : Inscrire dans le code des transports un objectif d’accessibilité des transports aux enfants.

3. Une ville pensée à hauteur d’enfant et pour les familles

La famille doit également être réhabilitée dans la ville. Trop souvent, les espaces urbains restent inadaptés aux besoins des familles, en dehors des seuls établissements scolaires et périscolaires. Les espaces publics sont en effet inadaptés aux enfants comme le montrent les trottoirs étroits, les obstacles, les dénivelés ou la signalisation peu visible. L’invisibilisation croissante des familles pourrait renforcer l’image de la parentalité comme charge ou contrainte.

Cette situation invite à repenser les politiques menées par les collectivités locales. Il ne s’agit pas seulement d’améliorer l’accessibilité ou de répondre aux obligations légales relatives aux espaces scolaires ou de petite enfance, mais d’intégrer la question familiale dans un projet de société global, où l’enfant et la parentalité deviennent des priorités de conception urbaine.

Les collectivités locales pourraient chercher à réaliser une cartographie des espaces urbains afin d’identifier les zones inadaptées à la circulation et à la présence des enfants. Les aménagements des voies et trottoirs seraient repensés en élargissant les espaces de circulation, en réduisant les dénivelés et en supprimant les obstacles, afin de faciliter la mobilité des poussettes et des enfants à mobilité réduite. La mise en place d’une signalétique adaptée, visible et lisible par les enfants, dans les rues renforcerait leur autonomie et leur sécurité. La création d’espaces ludiques et culturels, comprenant des zones de jeux sécurisées, des parcours pédagogiques et des aires culturelles accessibles gratuitement, permettrait également de diversifier les usages de la ville au-delà des seuls parcs scolaires.

Proposition n° 34 : Généraliser l’aménagement « à hauteur d’enfant » des territo