Article 100 du Traité.

Procédure :

- Unanimité au Conseil de l'Union européenne.

- Consultation du Parlement européen.

Motivation et objet :

Cette proposition vise à coordonner les politiques fiscales des Etats membres, afin d’introduire une imposition effective minimale des revenus de l’épargne versés, dans chaque Etat membre, à des particuliers résidant dans un autre Etat membre de l'Union européenne.

Rappelons, en effet, que seuls quatre Etats membres (Grèce, Italie, Portugal, Royaume Uni dans certains cas) imposent actuellement les revenus de l’épargne versés à des non-résidents. Dans l’exposé des motifs de la présente proposition, la Commission européenne indique que cette lacune se traduit par un triple dysfonctionnement :

- la non-imposition des revenus de l’épargne est à l’origine de distorsions économiques, les placements étant effectués non pas selon leur valeur intrinsèque mais en fonction des possibilités d’évasion fiscale ;

- elle entraîne des pertes de recettes fiscales pour les Etats membres alors que, parallèlement, la rigueur budgétaire leur est imposée ;

- elle constitue un obstacle à un rééquilibrage de l’imposition des facteurs de production dans un sens plus favorable à l’emploi, les Etats membres étant contraints, au fur et à mesure que s’accentue la libéralisation des mouvements de capitaux, de réduire sensiblement la fiscalité pesant sur le capital, donc sur les revenus de l’épargne, et d’accroître, à due concurrence, l’imposition pesant sur le travail.

Certes, ces difficultés ne sont pas nouvelles, la libéralisation des mouvements de capitaux en Europe remontant à 1988( 1). La Commission avait tenté de remédier à ces dysfonctionnements en présentant une première proposition de directive le 10 février 1989( 2). L’approche retenue à l’époque était particulièrement ambitieuse : la Commission proposait aux Etats membres d’introduire un régime unique de retenue à la source sur l’ensemble de la Communauté. Aussi n’a-t-elle pu recueillir un vote à l’unanimité au sein du Conseil.

La mise en oeuvre de la troisième phase de l’Union économique et monétaire devant faciliter les investissements transfrontaliers en Europe, la Commission estime désormais urgent de rouvrir le dossier de la fiscalité de l’épargne.

Dans une communication, du 1er novembre 1997, intitulée « Vers une coordination fiscale dans l'Union européenne - un ensemble de mesure pour lutter contre la concurrence fiscale dommageable », la Commission a donc présenté un « paquet fiscal » destiné à définir une approche coordonnée et globale pour lutter contre les distorsions de concurrence imputables aux disparités que connaissent les régimes fiscaux des Etats membres. Ce paquet fiscal comprend les orientations générales devant guider l’élaboration d’une réglementation communautaire relative à la fiscalité des revenus de l’épargne perçus par les non-résidents.

« Les revenus du capital sont la plus mobile des bases d’imposition. Une action s’impose au niveau de la Communauté pour faire face aux distorsions actuelles et potentielles du marché unique et prévenir des pertes importantes de recettes fiscales. La reconnaissance de ces risques par le Conseil lors des discussions sur la directive de 1988 relative à la libéralisation des mouvements de capitaux est à l’origine de la proposition de la Commission de 1989 sur la fiscalité des revenus de l’épargne individuelle. L’adoption prochaine de l’euro ayant pour effet de lever un des derniers obstacles aux investissements transfrontaliers, il deviendra d’autant plus nécessaire d’agir. Chacun s’accorde à reconnaître que l’action doit reprendre dans le domaine de la fiscalité des revenus de l’épargne. Cependant, pour progresser sur cette question à la fois complexe et sensible, tous devront montrer leur volonté de compromis. La Commission propose par conséquent de progresser par étapes. Dans un premier temps, elle invite les Etats membres à prendre, lors de la réunion de décembre du Conseil Ecofin, un engagement politique fondé sur un certain nombre de principes essentiels, et à s’engager dans le même temps à entamer rapidement des discussions constructives autour d’une proposition basée sur ces mêmes principes. La Commission s’engage pour sa part à présenter ladite proposition en temps voulu. Les principes auxquels les Etats membres pourraient être invités à souscrire reposeraient sur les constatations suivantes : I. Une solution commune est nécessaire afin d’empêcher toute distorsion de la concurrence. Une solution minimale prenant la forme d’une directive est préférable à la situation actuelle, qui peut aboutir à la non-imposition. II. Le dispositif en question ne devrait couvrir que les intérêts payés dans un Etat membre aux personnes physiques qui ne sont pas fiscalement des résidents de cet Etat mais d’un autre Etat membre. III. Pour commencer, les Etats membres devraient accepter la coexistence de deux systèmes, afin de garantir au moins un certain degré d’imposition effective des revenus de l’épargne des non-résidents à l’intérieur de la Communauté. Chaque Etat membre pourrait soit instituer une retenue à la source minimum, soit fournir des informations sur les revenus de l’épargne aux autres Etats membres. (Cela n’empêcherait pas, cependant, un Etat membre de pratiquer les deux systèmes). IV. Tous les arrangements devraient tenir compte de la nécessité de préserver la compétitivité des marchés financiers européens par rapport au reste du monde. La Communauté devrait également favoriser la diffusion, au-delà de ses frontières, du dispositif retenu. V. L’impôt à la source sur les intérêts versés aux résidents d’autres Etats membres devrait en principe être prélevé par l’organisme payeur. Le principe demanderait peut-être à être affiné mais cette règle faciliterait l’identification des bénéficiaires. Les dispositions concernant la vérification de la résidence fiscale des bénéficiaires devraient aussi être suffisamment pratiques, dans un souci là encore de compétitivité au niveau mondial. VI. Dans le cas où un Etat membre n’opterait pas pour l’échange d’informations, il devrait appliquer une retenue à la source, au moins à un taux minimum. Ce taux d’imposition minimum est fixé à un niveau suffisant pour garantir un degré acceptable d’imposition de l’épargne transfrontalière. »

Sur la base de cette communication, le Conseil Ecofin du 1er décembre 1997 a adopté « des orientations communes sur la fiscalité de l’épargne ». Prenant « acte de l’intention de la Commission de présenter rapidement » une proposition de directive en matière de fiscalité de l’épargne, le Conseil a ainsi arrêté les quelques grands principes devant présider à l’élaboration de la directive susmentionnée.

« En vue de garantir un minimum d’imposition effective des revenus de l’épargne à l’intérieur de la Communauté et d’éviter des distorsions indésirables de concurrence, le Conseil invite la Commission à lui présenter une proposition de directive en matière de fiscalité de l’épargne. Le Conseil estime que les éléments ci-après pourraient constituer une base pour cette proposition : I. Le champ d’application d’une telle directive pourrait être limité aux intérêts versés dans un Etat membre à des particuliers qui sont résidents d’un autre Etat membre. II. En tant que premier pas vers une taxation effective des revenus de l’épargne dans l’ensemble de la Communauté, une telle directive pourrait être fondée sur le modèle dit de la « coexistence », dans le cadre duquel chaque Etat membre applique une retenue à la source ou fournit aux autres Etats membres des informations sur les revenus de l’épargne. Les Etats membres pourraient combiner ces deux éléments. La directive pourrait comporter une clause de réexamen, avec l’objectif de déterminer dans quelle mesure de nouveaux progrès seraient envisageables en vue d’une meilleure taxation effective des revenus de l’épargne. III. Toute retenue à la source sur les intérêts payés aux résidents d’autres Etats membres pourrait, en principe, être effectuée par l’établissement payeur. L’amélioration de cette méthode pourrait être nécessaire afin de contrer plus efficacement l’évasion et la fraude fiscales et afin d’éviter la double imposition. Les formalités nécessaires à la vérification de la résidence fiscale des bénéficiaires ne devraient pas être trop lourdes. IV. Les dispositions d’une telle directive devraient tenir compte de la nécessité de préserver la compétitivité des marchés financiers européens à l’échelle mondiale. Par ailleurs, il serait indiqué que les éléments visés ci-dessus soient adoptés aussi largement que possible. A cette fin, les Etats membres devraient s’engager, parallèlement à la discussion de la proposition de directive, à promouvoir la mise en place de mesures équivalentes au-delà de la Communauté ; de même, ils devraient s’engager à en promouvoir l’adoption dans des territoires auxquels ne s’applique pas le traité. En particulier, les Etats membres qui ont des territoires dépendants ou associés ou qui ont des responsabilités particulières ou des prérogatives fiscales sur d’autres territoires devraient s’engager, dans le cadre de leurs dispositions constitutionnelles, à assurer l’application de mesures équivalentes dans ces territoires. Le Conseil devrait faire le point de cette problématique avant l’adoption d’une telle directive. »

Se fondant sur cet accord politique, la Commission a donc élaboré la présente proposition.

Appréciation au regard du principe de subsidiarité :

Il n’y a pas de remise en cause du principe de subsidiarité : les questions touchant à l’harmonisation des législations des Etats membres qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché commun relèvent de la compétence du Conseil de l'Union européenne. Il convient par ailleurs de souligner que la présente proposition ne portera que sur le seul régime fiscal applicable aux revenus de l’épargne versés à des non-résidents.

Contenu et portée :

La proposition présentée par la Commission repose sur les dispositions suivantes :

Champ d’application

> Seuls les intérêts des placements versés, dans un Etat membre, à des personnes physiques résidant dans un autre Etat membre entrent dans le champ d’application de la proposition de directive et se verront soumis à une imposition minimale. Cette proposition ne concerne donc que les non-résidents, chaque Etat membre conservant donc toute latitude pour imposer comme il l’entend les revenus de l’épargne versés à ses résidents.

En l’état actuel des informations de la Délégation, aucune évaluation n’est disponible quant aux sommes en jeu, qu’il s’agisse du volume de l’épargne transfrontalière ou des intérêts versés.

En revanche, les intérêts versés, dans chaque Etat membre, à des entreprises établies dans un autre Etat membre sont exclus du champ d’application de la proposition de directive. Là encore, aucune information n’est actuellement disponible sur l’importance relative des placements transfrontaliers effectués par les sociétés et sur les montant des intérêts qui leur sont versés.

> Les revenus de l’épargne soumis à une imposition minimale sont définis de manière extrêmement large : seraient concernés les « revenus de créances de toute nature ».

Concrètement, l’ensemble des titres obligataires, qu’il s’agisse d’obligations d’Etat ou d’obligations émises par les entreprises, mais également les comptes courants rémunérés ou les dépôts bancaires produisant des intérêts, voire les placements défiscalisés, entrent dans le champ d’application de la proposition de directive.

> Soulignons, enfin, que le champ d’application retenu est extrêmement large, puisqu’il vise l’ensemble des intérêts versés par un agent payeur d’un Etat membre, quel que soit le lieu d’établissement des débiteurs. Les intérêts versés par un agent payeur communautaire, mais produits par des titres émis par des débiteurs établis dans des pays tiers, seront donc touchés par la présente proposition.

Un double système

Les Etats membres auront le choix d’opter pour une retenue à la source sur les intérêts payés sur son territoire à des non-résidents (« régime de retenue à la source »), ou pour la transmission à l’Etat membre où les personnes visées possèdent leur résidence fiscale des informations nécessaires à la taxation des intérêts perçus (« régime de l’information »).

Chaque Etat membre devra choisir un régime et l’appliquer à l’ensemble des paiements d’intérêts effectués sur son territoire à des résidents de tout autre Etat membre. Toutefois, l’adoption du régime de retenue à la source ne pourra pas faire obstacle à ce que les Etats membres concernés fournissent aux autres Etats membres les informations qu’il souhaiterait leur fournir.

Ce dispositif tend à garantir l’application d’une imposition minimale. Il ne s’agit pas d’un régime optimal, mais plutôt d’une solution pragmatique, la précédente proposition de 1989 ayant échoué précisément parce qu’elle ne proposait qu’un seul régime, suscitant ainsi l’opposition de certains Etats membres. Seul un système de coexistence semblait donc susceptible de recueillir l’approbation de l’ensemble des Etats membres.

> Le régime de l’information

S’agissant du régime de l’information (article 7), il est prévu que les autorités fiscales de l’Etat membre dans lequel le paiement des intérêts est effectué, c’est-à-dire l’Etat membre de l’agent payeur, devra fournir, automatiquement et sans condition de réciprocité, à l’Etat membre dans lequel le bénéficiaire effectif a sa résidence fiscale, les informations « nécessaires à l’établissement correct des impôts sur le revenu » dus par le bénéficiaire à l’Etat membre de sa résidence fiscale. Autrement dit, le non-résident au regard de l’Etat membre de l’agent payeur se verra alors imposé dans l’Etat membre de sa résidence fiscale, selon le régime fiscal en vigueur dans cet Etat membre.

Les informations susvisées devront au moins porter sur le montant des intérêts payés, la date de ce paiement et l’identification du bénéficiaire et de sa résidence déclarée. La transmission de ces données devra être automatique, avoir lieu au moins une fois par an et dans les six mois suivant la fin de l’année civile précédente.

> Le régime de retenue à la source

Le régime de retenue à la source (article 8), ne concerne, en revanche, que les seules autorités fiscales de l'Etat membre de l’agent payeur : cet Etat membre se voit désormais autorisé à percevoir un prélèvement obligatoire sur les paiements d’intérêts versés à des non-résidents communautaires. Aucune autre retenue à la source ne peut alors être prélevée.

Toutefois, les particuliers concernés auront la possibilité de demander leur rattachement fiscal à l'Etat membre de leur résidence, où ils se verront alors exclusivement imposés. Ils devront, pour cela, remettre à l’agent payeur un certificat établi à leur nom par les autorités compétentes de son Etat de résidence fiscale, attestant qu’il a informé ces autorités des intérêts perçus. Celles-ci seront tenues de délivrer les certificats demandés( 4) dans un délais de deux mois.

Compte tenu de l’extrême diversité des seuils d’imposition en vigueur en Europe (voir tableau ci-après), l’enjeu essentiel de la définition de ce régime résidait dans la fixation du seuil minimal d’imposition. Un taux trop bas aurait vidé de sa substance la présente proposition, tandis qu’un niveau trop élevé aurait entraîné des perturbations sur les marchés financiers, incompatibles avec l’engagement souscrit par le Conseil, le 1er décembre dernier, de « préserver leur compétitivité ».

La Commission a donc proposé de fixer à 20 % le taux minimal de la retenue à la source, les Etats membres demeurant libres d’appliquer un taux supérieur s’ils le souhaitent.

FISCALITE DE L’EPARGNE DANS LES QUINZE ETATS MEMBRES

Source : Commission européenne.

Il convient de souligner que la mise en oeuvre du régime de retenue à la source reposera, concrètement, sur les « agents payeurs » des intérêts, la Commission estimant qu’ils sont les « mieux à même d’exécuter les mesures requises de manière efficace ». Ils seront chargés de vérifier si les intérêts produits sont ou non versés à des personnes physiques et d’obtenir la preuve de leur résidence fiscale. La proposition de directive à donc pour conséquence de responsabiliser les agents payeurs.

Indiquons, enfin, que des dispositions ont été introduites pour éviter toute double imposition des intérêts produits. Si l’application d’une retenue à la source dans l'Etat membre de l’agent payeur ne sera pas libératoire au regard des obligations fiscales des bénéficiaires dans l'Etat membre de leur résidence, il importait d’éviter de pénaliser les placements transfrontaliers. L’Etat membre de résidence devra donc accorder aux personnes concernées un crédit d’impôt sur la base du régime de l’« imputation ordinaire »( 5). Des dispositions sont également prévues pour éviter les phénomènes de double imposition, lorsque les intérêts sont versés, dans l'Etat membre de l’agent payeur, par des OPCVM ou par un agent payeur établi dans un pays tiers.

Domaine géographique d’application

Afin de garantir l’effectivité et la pérennité des mesures envisagées, la Commission propose, en annexe, aux Etats membres de veiller à la mise en oeuvre d’une réglementation équivalente sur les territoires dépendants ou associés ou ceux sur lesquels ils exercent des « responsabilité particulières » ou des « prérogatives fiscales ». Ce dispositif vise à permettre d’appliquer la future réglementation communautaire aux « paradis fiscaux » communautaires, tels que les îles anglo-normandes, l’île de Man ou les îles Canaries ... Soulignons, toutefois, que ce dispositif n’est assorti d’aucun délai quant à sa mise en oeuvre.

Par ailleurs, la Commission propose aux Etats membres d’entamer, sur une base bilatérale ou multilatérale, des négociations avec les pays tiers afin d’y promouvoir la mise en place de mesures équivalentes à celles de la future législation communautaire.

Durée de validité

Une fois adoptée, la présente proposition s’appliquerait à compter du 1er janvier 2001.

Une clause de réexamen est introduite, afin de déterminer les éventuels progrès à accomplir pour assurer une meilleure taxation des revenus transfrontaliers de l’épargne. La Commission est donc chargée de présenter au Conseil, avant le 1er janvier 2004, un rapport sur l’application de la présente proposition.

Textes législatifs nationaux susceptibles d'être modifiés :

Code général des impôts.

Réactions suscitées et état d'avancement de la procédure communautaire :

L’examen de ce texte n’en est qu’à ses prémisses. Une première réunion a eu lieu le 2 juillet dernier, au cours de laquelle les Etats membres se sont contentés d’exprimer leur accord avec la philosophie générale de la proposition de la Commission.

Aucun Etat membre n’a pris officiellement position sur le régime qu’il entend appliquer, même si les Etats membres pratiquant le secret bancaire devraient vraisemblablement retenir le régime de retenue à la source.

Les négociations devraient porter sur deux questions centrales :

> Le taux de la retenue à la source

Cette question devrait constituer le point névralgique des négociations : en fonction du taux retenu, la proposition de directive sera ou non adoptée.

La France s’est d’ores et déjà prononcée en faveur d’une retenue à la source d’au moins 25 %, tandis que le Luxembourg a fait part de son opposition à toute retenue supérieure à 10 %. Les autres Etats membres n’ont, pour l’instant, pas fait part de leur position.

> Le champ d’application de la proposition de directive

La Commission souhaiterait inclure dans le champ d’application de la proposition de directive les euro-obligations (« eurobonds »). Si cela ne devait pas être le cas, une éventuelle réglementation communautaire sur la fiscalité des intérêts transfrontaliers serait vidée de sa substance, les épargnants ayant alors intérêt à se réfugier dans ce type de placement pour échapper à toute imposition.

Le Royaume Uni défend, cependant, une position différente, au motif que ce type de disposition risquerait d’entraîner des perturbations sur les marchés financiers. Soulignons qu’en l’état actuel des informations de la Délégation, aucune étude n’est actuellement disponible quant à l’impact de la réglementation envisagée sur la compétitivité des marchés financiers communautaire.

Au-delà de ces deux questions centrales et de la définition, a priori plus technique, des principales notions introduites par la proposition de directive( 6), une autre question devrait retenir l’attention des Etats membres. Le régime de retenue à la source devrait, en effet, se révéler particulièrement attractif pour les Etats membres le mettant en oeuvre, en raison des ressources fiscales qu’il leur procurera. Or, en l’état actuel des dispositions de la proposition de directive, aucun mécanisme de compensation n’est prévu pour redistribuer aux Etats membres concernés les prélèvements opérés sur leurs résidents fiscaux. Cette question est d’autant plus importante qu’il semblerait que le mécanisme de retenue à la source, plus simple, supplante, dans les faits, toute autre solution, ce qui a pour conséquences d’offrir de moindres garanties aux Etats membres en termes de recettes fiscales.

Le Gouvernement n’a pas encore pris position sur ces différents points, la proposition de la Commission étant en cours d’examen au ministère des finances.

Conclusion :

Compte tenu de ce calendrier, la Délégation se réserve la faculté de se prononcer à nouveau sur cette proposition de directive, dans le cadre d’un rapport d’information qui a été confié à M. Gérard Fuchs.