Procédure :

Document d'orientation de la Commission lançant une consultation, transmis à l'Assemblée au titre de la clause facultative de l'article 88-4 de la Constitution.

 Motivation et objet :

L'acquisition d'un logement est en général l'achat le plus important que réalisent les individus dans leur vie. Or, à l'heure actuelle, les consommateurs européens continuent à hésiter à traiter avec des prêteurs étrangers pour des crédits de cette taille et de cette importance, et les établissements prêteurs demeurent réticents à effectuer des opérations transfrontalières. Le marché des services financiers de détail est encore très peu intégré dans l'Union européenne, dans la mesure où ils n'ont pas été l'objet principal du Plan d'action pour les services financiers (PASF). Selon Eurostat, seuls 1 % des Européens contractent des crédits immobiliers transfrontaliers, la plupart du temps pour l'acquisition d'une résidence secondaire.

Des études récentes ont souligné les obstacles existant à l'intégration du marché européen en la matière : différences dans les modes de distribution des produits, difficultés pour faire des comparaisons au-delà des frontières nationales, différences dans les législations nationales régissant le crédit hypothécaire, autres difficultés pratiques (par exemple la diversité des méthodes utilisées pour réaliser des évaluations de biens immobiliers dans l'Union).

En particulier, une étude commandée par la Commission et publiée le 5 août 2005 conclut que l'intégration du marché du crédit immobilier dans l'Union serait un facteur de croissance économique, en raison des bénéfices prévisibles en terme de consommation des ménages (grâce à la mise à disposition identique dans tous les pays de la palette de produits existants), et présenterait des avantages bien supérieurs à ses coûts.

Toutefois, en raison de la complexité du secteur, la Commission a choisi de procéder avec prudence, les résultats des études qu'elles a commanditées ne préludant pas nécessairement sa décision d'engager une démarche législative. Les recommandations publiées (en décembre 2004) par le "groupe de travail sur le crédit hypothécaire" réuni par la Commission, et qui rassemblait des représentants des professionnels et des consommateurs, ont fait apparaître l'ampleur des désaccords entre ces deux parties sur l'opportunité et la nature des mesures à prendre.

La Commission soumet donc aux Etats, aux professionnels et aux consommateurs un Livre vert sur la base duquel elle va mener une consultation afin de déterminer si une initiative législative est possible et souhaitable.

 Contenu et portée :

Le Livre vert examine quels avantages concrets les consommateurs pourraient retirer d'une éventuelle action communautaire visant à intégrer et développer le marché européen du crédit hypothécaire, et les modalités envisageables pour une telle action.

Ce Livre vert est à rapprocher du Livre vert sur la politique des services financiers pour 2005-2010 (COM (2005) 177) et s'inscrit dans le prolongement du Plan d'action pour les services financiers mais en ce qui concerne, au-delà de celui-ci, les services financiers de détail, jusqu'alors peu concernés par les initiatives communautaires.

Comme le souligne la Commission, la question du crédit hypothécaire, liée aux problèmes du logement, a des implications économiques et sociales considérables, notamment à travers la question du surendettement. Fin 2004, l'encours des prêts hypothécaires au logement représentait 4.000 milliards d'euros, soit environ 40 % du PIB européen.

La relation entre l'endettement hypothécaire et la situation économique générale est très importante puisque le moindre changement des taux d'intérêt est susceptible d'avoir un impact significatif sur le budget des ménages et leur pouvoir d'achat.

D'autre part, le marché du crédit hypothécaire est l'un des marchés les plus complexes du point de vue des consommateurs. Une opération hypothécaire comporte plusieurs étapes et peut impliquer différents acteurs spécialisés (courtiers en hypothèques, prêteurs généralistes ou spécialisés, assureurs…). Malgré des évolutions communes (baisse des taux d'intérêt, libéralisation croissante des marchés financiers…), les marchés hypothécaires européens restent très divers, qu'il s'agisse de leur taille respective, de la variété des produits, des profils d'emprunteurs, de la durée des prêts, des structures de distribution ou des mécanismes de financement.

La plupart des marchés hypothécaires des Etats membres ont connu une croissance vigoureuse au cours des dernières années mais ces marchés ne sont pas intégrés. Quels sont les avantages potentiels de l'intégration ?

Une baisse globale du coût des prêts hypothécaires ou immobiliers, l'offre d'un éventail plus complet de produits, la possibilité de donner satisfaction à un plus grand nombre d'emprunteurs (y compris à des emprunteurs actuellement marginalisés), sont les trois principaux effets possibles, selon la Commission.

Sur la base du rapport d'un groupe de travail qu'elle avait chargé d'inventorier les obstacles à l'intégration de ces marchés, la Commission considère qu'une action communautaire en la matière ne sera légitime que si elle aborde les quatre problèmes suivants : la protection des consommateurs, les problèmes juridiques propres à ce type d'opérations, les sûretés hypothécaires, et le financement.

Il s'agit notamment d'étudier la pertinence d'une harmonisation communautaire des conditions d'information des emprunteurs. Il sera nécessaire de déterminer quelles informations devraient être fournies au consommateur pour que celui-ci puisse prendre une décision éclairée, comment ces informations peuvent être données à un stade suffisamment précoce, et à quels intervenants devraient s'appliquer les obligations d'information.

Toujours dans un souci de protection des consommateurs, la Commission sollicite l'avis de tous les acteurs concernés sur la question du remboursement anticipé (devrait-il être un droit ? doit-il être plafonné ?), sur la question d'une éventuelle harmonisation de la méthode de calcul du Taux annuel effectif global (TAEG) hypothécaire, et sur les possibilités de recours qui devraient ou non être offertes aux consommateurs en cas de litiges.

S'agissant du droit applicable aux contrats hypothécaires, la Commission indique que cette question s'inscrira dans le cadre plus large de la révision de la convention de Rome de 1980, révision qui vise à transformer cette convention en règlement européen.

Mais il existe également des questions juridiques spécifiques au domaine du crédit hypothécaire, notamment en ce qui concerne l'accès transfrontalier non discriminatoire aux bases de données, l'évaluation des biens immobiliers (pour laquelle la Commission semble plutôt préconiser une démarche tendant à la reconnaissance mutuelle), et l'information sur le coût et la durée des procédures de vente forcée.

S'agissant des registres fonciers nationaux, la mise en œuvre du projet EULIS ( European Land Information Service ) a d'ores et déjà permis de faciliter l'accès transfrontalier aux informations qu'ils contiennent. La Commission s'interroge donc sur l'opportunité de poursuivre l'action communautaire en la matière, ainsi que sur la faisabilité et l'opportunité de la création d'un instrument commun, d'une "Eurohypothèque".

Enfin, le Livre vert soulève la question de l'éventuelle intégration des marchés du financement du crédit hypothécaire, marchés caractérisés par des instruments spécifiques. La Commission propose la création d'un groupe de travail sur ce thème, et souhaite connaître l'avis des parties intéressées sur l'utilité de réserver l'activité d'octroi de prêts hypothécaires aux établissements de crédit.

 Conclusion :

La Délégation a pris acte de ce Livre vert au cours de sa réunion du 12 octobre 2005.