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N° 1838

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 avril 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, portant création dune taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de limpôt sur les sociétés ( 1737)

PAR M. Joël GIRAUD

Rapporteur général

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 Voir les numéros : 1737, 1800 et 1819.


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SOMMAIRE

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Pages

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA CRÉATION DUNE CONTRIBUTION SUR LES SERVICES NUMÉRIQUES, PREMIER PAS POUR MODERNISER LES RÈGLES FISCALES ET RENFORCER LA JUSTICE FISCALE

A. Les défis fiscaux posés par léconomie numérique

1. Le panorama général des défis liés à la numérisation de léconomie

2. Les caractéristiques de léconomie numérique

a. Une économie mobile à forts effets de réseaux

b. Des modèles reposant essentiellement sur lexploitation des données et le « travail gratuit » des utilisateurs

3. L’inadaptation des règles dimposition des bénéfices au risque d’une distorsion fiscale et concurrentielle

a. Un critère de lien physique inadapté aux modèles daffaires numériques

b. Une charge fiscale des entreprises du numérique en moyenne plus légère que celle des entreprises traditionnelles

B. LES INITIATIVES EUROPÉENNES POUR MIEUX IMPOSER  LES BÉNÉFICES DES MULTINATIONALES DU NUMÉRIQUE

1. « ACCIS » : une réforme globale de la fiscalité des entreprises dans lUnion

2. Le paquet sur la fiscalité numérique de mars 2018

a. Le projet de consécration de létablissement stable virtuel (ESV)

b. La taxe européenne sur les services numériques (TSN)

3. Les initiatives dÉtats membres inspirées par le projet de taxe européenne

a. La TSN adoptée par lItalie

b. La TSN prévue par le RoyaumeUni

c. La TSN envisagée par le gouvernement espagnol

d. La TSN annoncée par lAutriche

C. LA RÉFLEXION INTERNATIONALE : LES PISTES ÉTUDIÉES PAR LOCDE ET LA PERSPECTIVE DUN ACCORD DICI 2020

1. Les divergences constatées en 2018

2. Les progrès réalisés en 2019 et la perspective dun accord ambitieux à un horizon temporel proche

a. Les propositions étudiées dans le cadre de lOCDE

b. Le calendrier prévisionnel des négociations au sein de lOCDE

D. LA CONSÉCRATION DUNE TAXE SUR LES SERVICES NUMÉRIQUES FRANÇAISE DANS LATTENTE DUNE SOLUTION INTERNATIONALE

1. La nécessité pour la France dagir sans attendre laboutissement  des négociations internationales

a. Une solution internationale toujours en gestation et au calendrier inconnu

b. Une solution nationale temporaire, cohérente et de nature à accélérer les négociations internationales

2. La TSN française proposée par le Gouvernement

a. Une taxe permettant de contourner lobstacle des conventions fiscales

b. Une taxe similaire à la proposition européenne

E. LES RÉPONSES AUX CRITIQUES SOULEVÉES CONTRE LE DISPOSITIF FRANÇAIS

1. La compatibilité de la taxe avec le droit de lUnion européenne

a. La TSN française est compatible avec le droit primaire de lUnion

b. La TSN française est compatible avec la directive TVA

2. L’absence de discrimination fondée sur la nationalité

3. Le respect des exigences de la CNIL

4. Le caractère non rédhibitoire de l’acquittement dimpôts aux ÉtatsUnis

5. La question de limposition dentreprises potentiellement déficitaires ou faiblement profitables

a. Le secteur est caractérisé par une forte croissance

b. La taxe ne touchera que les entreprises les plus importantes

c. L’imposition dentreprises déficitaires concerne généralement plus les entreprises traditionnelles

d. Les autres assiettes présentent plusieurs inconvénients

6. La relativité des inquiétudes liées à limposition dentreprises qui acquittent déjà lIS

a. Les taxes sectorielles sur le chiffre daffaires existent déjà

b. La déductibilité de la TSN de lassiette de lIS réduira ce dernier

c. Les mécanismes tenant compte de la faiblesse du bénéfice ou du déficit présentent des risques juridiques

7. Le caractère incertain de la répercussion de la TSN

8. La perte dattractivité pour les investisseurs non avérée

9. La dissipation déventuelles difficultés opérationnelles par le mécanisme proposé

10. L’absence de charge administrative supplémentaire significative

11. Le faible risque de mesures de rétorsion étrangères

II. LE GEL DE LA BAISSE DU TAUX DE LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS EN 2019 POUR LES PLUS GRANDES ENTREPRISES : UN OUTIL DE FINANCEMENT DES MESURES EN FAVEUR DU POUVOIR DACHAT

A. LES MESURES PRISES EN DÉCEMBRE 2018 EN FAVEUR DU POUVOIR DACHAT DES MÉNAGES

B. LA CONTRIBUTION DES PLUS GRANDES ENTREPRISES AU FINANCEMENT DES RÉFORMES : LE GEL DE LA BAISSE DU TAUX NORMAL DE LIS EN 2019

1. Un maintien du taux de 33 1/3 % pour les plus grandes entreprises en 2019

2. Une mesure rapportant 1,76 milliard deuros dans le contexte  de l« année double » qui ne remet pas en cause le taux cible de 25 %

TRAVAUX DE LA COMMISSION

AUDITION DE M. PASCAL SAINT-AMANS, DIRECTEUR DU CENTRE DE POLITIQUE ET DADMINISTRATION FISCALES DE LOCDE

DISCUSSION GÉNÉRALE

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er Création dune taxe sur certains services numériques fournis par les plus grandes entreprises du secteur numérique

Après larticle 1er

Article 1er bis (nouveau) Rapport sur la fiscalité du commerce en ligne et physique

Article 2 Maintien en 2019 du taux normal de limpôt sur les sociétés à 33 1/3 % pour les plus grandes entreprises

Après larticle 2

Liste des personnes auditionnées


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   EXPOSÉ GÉNÉRAL

La numérisation de l’économie a permis la réalisation de progrès et d’avancées technologiques sans précédent. Elle a également, de façon moins positive, révélé l’inadaptation du cadre fiscal international actuel, qui repose sur des règles souvent obsolètes conçues au siècle dernier et s’appuyant sur un certain de degré de présence physique.

Les pratiques d’évitement fiscal ne sont bien sûr pas propres à ce phénomène de numérisation ; cette dernière les a néanmoins accentuées en facilitant la délocalisation des bases taxables. Certains modèles économiques, qui reposent sur la participation des utilisateurs et la valeur que ces derniers créent, renforcent la dissociation entre le lieu où la valeur est créée et celui où elle est imposée et peuvent conduire à ce que des multinationales dégageant des profits substantiels se voient appliquer un taux d’imposition de leurs bénéfices très faible, voire négatif.

La réponse optimale au défi fiscal posé par la numérisation de l’économie relève d’une action internationale, et l’on ne peut que se réjouir de la nouvelle impulsion que les négociations menées dans le cadre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) connaissent depuis janvier dernier. L’issue de ces négociations reste cependant incertaine, tant s’agissant du contenu que du calendrier. Dans l’attente de leur conclusion, l’action est nécessaire : ne rien faire serait inacceptable et difficilement compréhensible.

Cette exigence d’action est traduite par le premier article du présent projet de loi, qui crée une taxe sur les recettes tirées de certains services numériques sinspirant directement dune proposition de directive présentée par la Commission européenne mais sur laquelle l’unanimité des États membres fait malheureusement défaut, malgré un soutien très majoritaire. La nouvelle taxe, qui s’inscrit dans un contexte d’initiatives similaires de la part d’autres États, participe à la modernisation des règles fiscales et au renforcement de la justice fiscale, mais pourrait également permettre d’accélérer les travaux internationaux dont le résultat devrait se substituer à la taxe, qui n’a qu’une vocation provisoire.

La modernisation des règles fiscales et l’exigence d’équité et de justice fiscales sont également à la source de larticle 2 du présent projet de loi. Proposant un infléchissement ciblé de la trajectoire de la baisse du taux normal dimpôt sur les sociétés, uniquement en 2019 et pour les seules plus grandes entreprises, cet article permettra de financer une partie des importantes mesures adoptées en décembre 2018 en faveur du pouvoir d’achat des Français à la suite de la déclaration par le Président de la République de l’« état d’urgence économique sociale ».

Nos concitoyens ne refusent pas d’acquitter l’impôt. Ils revendiquent en revanche, de façon tout à fait légitime, que cet impôt soit juste et que ceux disposant des plus grands moyens ne puissent échapper à leurs obligations, que cela résulte de pratiques abusives ou d’une inadéquation des normes applicables.

Le présent projet de loi participe de la réponse apportée par le Gouvernement à ces attentes, à travers un premier pas vers une modernisation ambitieuse des règles fiscales internationales et par de nouvelles ressources pour financer des mesures utiles.

I.   LA CRÉATION DUNE CONTRIBUTION SUR LES SERVICES NUMÉRIQUES, PREMIER PAS POUR MODERNISER LES RÈGLES FISCALES ET RENFORCER LA JUSTICE FISCALE

Le premier volet du présent projet de loi consiste à introduire en droit français une taxe sur certains services numériques dans lesquels la participation des utilisateurs est déterminante dans le processus de création de valeur.

Également connue sous le nom de « taxe GAFA » – pour Google, Amazon, Facebook et Apple –, bien que cette appellation soit réductrice, cette taxe sera assise sur les sommes encaissées par les plus importantes sociétés fournissant de tels services. Elle s’inscrit dans la volonté de renforcer la justice fiscale trop souvent mise à mal par la difficulté d’appréhender correctement, dans l’économie numérique, les bénéfices et, plus généralement, vise à accélérer la modernisation des règles fiscales internationales.

Il s’agit d’une mesure provisoire, premier pas dans la perspective d’une solution plus ambitieuse à l’échelle internationale, seul niveau d’action à même de permettre un changement opérationnel dans la manière d’imposer les bénéfices des entreprises.

A.   Les défis fiscaux posés par l’économie numérique

1.   Le panorama général des défis liés à la numérisation de l’économie

La numérisation de l’économie, à l’instar de ce que fut la révolution industrielle aux XVIIIe et XIXe siècles, irrigue l’ensemble des secteurs productifs et conduit de nombreuses activités à entamer ou poursuivre une mue indispensable.

Malgré l’apparente difficulté d’isoler un domaine en particulier, il semble bien exister une économie numérique parallèlement au phénomène global de numérisation ([1]). Cette économie spécifique repose sur des modèles d’affaires indissociables des évolutions technologiques et qui répondent à des traits distinctifs propres, dont les caractéristiques rendent obsolètes, au moins en partie, les règles fiscales traditionnelles.

Ces dernières, rappelons-le, ont été pour l’essentiel élaborées au siècle dernier et reposent fondamentalement, à travers la notion d’établissement stable, sur un certain degré de présence physique, à travers des bâtiments, du personnel et des activités réalisées sur un territoire donné. L’économie numérique, compte tenu de ses traits saillants et de la place centrale qu’y occupent les données de ses utilisateurs, permet la fourniture de biens ou de services sans présence physique tangible et conduit à ce que d’importants profits soient dégagés d’un territoire en l’absence de toute implantation.

En France, l’imposition des bénéfices des entreprises à travers l’impôt sur les sociétés (IS) obéit au principe de territorialité, consacré à l’article 209 du code général des impôts (CGI). En vertu de ce principe, sont passibles de l’IS les bénéfices tirés de l’exploitation d’une entreprise en France, définie par des critères qui ne permettent pas d’appréhender correctement les profits dégagés d’activités numériques sans présence tangible sur le sol national.

Les conventions fiscales internationales, qui contiennent les règles de répartition entre plusieurs juridictions fiscales du droit d’imposer les bénéfices, souffrent des mêmes lacunes et font souvent obstacle à l’imposition dans un territoire donné des bénéfices qui proviennent pourtant d’une activité réalisée au sein dudit territoire, comme l’illustre de façon éloquente la décision de justice rendue en juillet 2017 sur le redressement en France de l’entreprise Google.

L’annulation du redressement de Google
en raison de la convention fiscale franco-irlandaise

Le tribunal administratif de Paris a, le 12 juillet 2017, annulé le redressement dont la société irlandaise Google Ireland Limited (GIL) avait fait l’objet, prononçant ainsi la décharge des droits et pénalités (1).

L’administration française soutenait que Google France, filiale de Google Inc. dont GIL est également une filiale, jouait un rôle prépondérant dans le service de commercialisation d’annonces publicitaires de Google : la quasi-totalité des activités étaient réalisées par Google France, à l’exception de la validation formelle des annonces, qui relevait de GIL, en Irlande.

Malgré le rôle central de la filiale française, le tribunal a jugé que les bénéfices rattachables aux annonces ne pouvaient être imposés en France, faute pour Google France de disposer de la qualité d’établissement stable de GIL. En effet, la convention fiscale liant la France à l’Irlande exige, pour reconnaître une telle qualité, le pouvoir de conclure des contrats au nom de l’entreprise étrangère – GIL –, et donc d’engager juridiquement cette dernière.

Le formalise juridique requis par la convention a donc fait obstacle à la pérennité du redressement.

(1) Tribunal administratif de Paris, 12 juillet 2017, Société Google Ireland Limited, nos 1505113/1-1 et 1505178/1-1. Dautres jugements rendus le même jour portaient sur dautres impôts.

Pour répondre à ces défis, de nombreuses initiatives sont engagées. L’Union européenne, depuis 2015 et singulièrement à travers son projet d’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (« ACCIS ») et surtout le paquet sur la fiscalité numérique présenté en mars 2018, a proposé des pistes ambitieuses mais qui se heurtent à l’exigence d’unanimité des États membres. Surtout, à supposer que ces projets puissent effectivement aboutir, ils n’auraient pour champ d’application que le territoire de l’Union, alors que le défi est mondial.

En conséquence, et tout en soulignant la nécessité d’une action européenne, la refonte de la fiscalité des entreprises suppose une initiative internationale, pour la conduite de laquelle l’enceinte la plus propice paraît être l’OCDE. Celle-ci, à travers l’ambitieux projet « BEPS » ([2]), entend assurer que les bénéfices soient imposés là où ils sont générés.

Les quinze actions du projet « BEPS »

Les quinze actions du projet « BEPS » sont présentées ci-dessous. Celles apparaissant en gras sont considérées comme des standards minimums.

– action n° 1 : relever les défis fiscaux posés par l’économie numérique ;

– action n° 2 : neutraliser les effets des dispositifs hybrides ;

– action n° 3 : concevoir des règles efficaces concernant les sociétés étrangères contrôlées ;

– action n° 4 : limiter l’érosion de la base d’imposition faisant intervenir les déductions d’intérêts et d’autres frais financiers ;

 action  5 : lutter plus efficacement contre les pratiques fiscales dommageables, en prenant en compte la transparence et la substance ;

 action  6 : empêcher lutilisation abusive des conventions fiscales lorsque les circonstances ne sy prêtent pas ;

– action n° 7 : empêcher les mesures visant à éviter artificiellement le statut d’établissement stable ;

– actions n° 8 à 10 : aligner les prix de transfert calculés sur la création de valeur ;

– action n° 11 : mesure et mise en œuvre du « BEPS » ;

– action n° 12 : règles de communication obligatoire d’informations ;

– action  13 : documentation des prix de transfert et déclaration pays par pays ;

 action  14 : accroître lefficacité des mécanismes de règlement des différends ;

– action n° 15 : convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir le BEPS.

La convention prévue par l’action n° 5 a été signée à Paris le 7 juin 2017 ; elle permettra de modifier de façon quasiment instantanée des milliers de conventions fiscales en les enrichissant de plusieurs mesures contre l’évasion fiscale, évitant des décennies de renégociations.

Témoignage éloquent des questions spécifiques que pose l’économie numérique, celles-ci font l’objet dans le cadre du projet « BEPS » d’une action dédiée, la première des quinze.

Après un apparent constat d’échec en 2018, face à des positions nationales fondamentalement divergentes, la perspective d’un accord sur une ou plusieurs réponses effectives se fait jour et pourrait aboutir d’ici à l’année prochaine.

2.   Les caractéristiques de l’économie numérique

a.   Une économie mobile à forts effets de réseaux

L’économie numérique répond à plusieurs caractéristiques qui expliquent, eu égard au cadre normatif actuel, la difficile appréhension par les États des bénéfices qu’elle génère, les plus saillantes ([3]) étant :

– une très grande mobilité, notamment s’agissant des actifs incorporels ;

– la place stratégique des données des utilisateurs et de leur exploitation ;

– l’effet de réseau, qui conditionne le succès d’une activité ou d’un modèle économique au nombre d’utilisateurs et à la participation de ces derniers ;

– des modèles d’affaires à plusieurs faces (modèles bifaces ou multifaces), les entreprises du numérique jouant le rôle d’intermédiaire entre des acteurs présents sur les différentes faces du modèle.

Illustration d’un modèle d’affaires numérique biface

Source : commission des finances.

Si l’ensemble de l’économie se numérise, des entreprises « traditionnelles » développant leurs activités numériques ou ayant recours à l’exploitation de données pour améliorer l’efficacité de leurs services, les modèles économiques numériques présentent une spécificité qui les distingue objectivement des entreprises en cours de numérisation.

Les « pure players », termes qui désignent les entreprises exerçant exclusivement leurs activités sur internet, s’appuient sur les effets de réseaux massifs et sur une surface numérique mondiale pour renforcer leur développement et leur croissance de façon exponentielle.

Une entreprise traditionnelle (« brick and mortar » – « brique et mortier ») ou mixte (« click and mortar » – « clic et mortier », qui désigne une entreprise proposant des processus complémentaires en ligne et physique) ne bénéficie pas des mêmes effets de réseau. Parmi les entreprises du numérique, certains services doivent en outre être distingués en ce qu’ils accentuent très fortement les effets de réseau : ceux reposant sur la participation des utilisateurs et les données. Plus les données recueillies sont nombreuses, plus il y a d’utilisateurs, meilleur et plus étendu sera le service.

b.   Des modèles reposant essentiellement sur l’exploitation des données et le « travail gratuit » des utilisateurs

Les données des utilisateurs occupent une place essentielle dans les modèles économiques numériques, comme le soulignait – notamment – le rapport de la mission d’expertise sur la fiscalité de l’économie numérique de MM. Pierre Collin et Nicolas Colin remis en 2013.

La majorité des données résultent de ce que les auteurs du rapport appellent le « travail gratuit » fourni par les utilisateurs, dont la participation produit de la valeur pour d’autres utilisateurs ou des opérateurs économiques. Ainsi que le relevaient les auteurs, le «  travail gratuit ˮ, ou contribution des utilisateurs à la production, est une forme de dépassement de la théorie de la firme […]. Lalternative, pour une entreprise, nest plus seulement entre sous-traiter à des fournisseurs et recruter des salariés. Dans léconomie numérique, une troisième branche de lalternative consiste à produire une application inspirant à ses utilisateurs une activité, dont les externalités positives vont, sous la forme de données, sincorporer à la chaîne de production sans contrepartie monétaire » ([4]).

Les données des utilisateurs

Le rapport « Colin‑Collin » sur la fiscalité du numérique de 2013 regroupait les données en différentes catégories, en fonction de leur nature ou de leur finalité d’utilisation (1).

La nature des données permet de distinguer les données de la manière suivante :

– les donnes observées, qui résultent de la collecte de traces d’utilisation telles que les survols de pages ou les clics ;

– les données soumises, expressément saisies par l’utilisateur à différentes fins (saisie de caractères sur un moteur de recherche, saisie d’informations sur des applications d’entraide ou de partage, etc.) ;

– les données inférées, déduites de recoupements.

La finalité de l’utilisation des données aboutit aux catégories suivantes :

– amélioration de la performance d’une application à travers un suivi régulier de l’activité des utilisateurs (« growth hacking ») ;

– personnalisation du service, permettant notamment la diffusion de publicités ciblées et la fourniture de recommandations (d’achats ou de résultats de recherche, par exemple) ;

– apprentissage, dont la finalité relève à la fois de l’amélioration de la performance et de la personnalisation du service et permettant une meilleure réponse aux besoins de l’utilisateur, voire la faculté de devancer ceux-ci ;

– amélioration du service fourni par une autre application que celle dont les données sont collectées et exploitées ;

– amélioration du service rendu à d’autres utilisateurs ;

– valorisation auprès de tiers.

(1) MM. Pierre Collin et Nicolas Colin, Mission d’expertise sur la fiscalité de l’économie numérique, janvier 2013, pages 43 et 4446.

3.   L’inadaptation des règles d’imposition des bénéfices au risque d’une distorsion fiscale et concurrentielle

a.   Un critère de lien physique inadapté aux modèles d’affaires numériques

La notion d’établissement stable, ainsi qu’il a été vu, repose sur une présence physique – a minima à travers un agent dépendant. Pertinente dans un contexte économique industriel ou commercial traditionnel exigeant des infrastructures et du personnel là où l’activité est réalisée, elle se révèle dépassée par les modèles économiques numériques.

L’une des manifestations concrètes les plus évidentes des changements induits par l’économie numérique est, en effet, la faculté dont disposent ses acteurs de réaliser des activités dans un territoire donné sans y être pour autant physiquement implantés.

Le caractère multiface des modèles économiques numériques accentue ce décalage à travers « la possibilité de localiser les différents versants dun même modèle dans des pays différents » ([5]). À titre d’exemple, les utilisateurs d’une application (première face) sont dans des États A et B et l’entreprise qui conclut avec les annonceurs les contrats de mise à disposition d’espaces publicitaires (seconde face) est dans un État C, où les bénéfices tirés des contrats sont déclarés – et imposés. C’est, très concrètement, le modèle d’organisation de Google.

b.   Une charge fiscale des entreprises du numérique en moyenne plus légère que celle des entreprises traditionnelles

● L’obsolescence des règles fiscales actuelles face à l’économie numérique ne permet pas d’appréhender correctement les bénéfices que tire de ses activités numériques une entreprise. Ce constat est insatisfaisant en lui-même et milite pour une amélioration du cadre fiscal international.

L’obsolescence des règles est en outre propice à des stratégies de planification fiscale agressive qui induisent d’importantes distorsions de concurrence. Si les stratégies fiscales dommageables sont, par elles‑mêmes, des facteurs de rupture d’une concurrence loyale et équitable et ne sont pas propres à l’économie numérique, les modèles économiques numériques accentuent cet état de fait :

– les actifs incorporels sont plus aisément localisables dans des pays à régime fiscal attractif que les actifs physiques ;

– les revenus tirés des actifs incorporels font souvent l’objet de régimes fiscaux avantageux (« patent box ») ;

– les flux financiers associés à ces actifs, notamment les redevances, peuvent faire l’objet de manipulations (qui s’exposent toutefois à des rectifications sur le fondement de prix de transfert abusifs).

● L’impact fiscal de pratiques dommageables par des entreprises au modèle économique numérique est clairement illustré par les différences de taux effectif d’imposition sur les bénéfices mises en avant par la Commission européenne dans l’étude d’impact accompagnant le paquet sur la fiscalité numérique du 21 mars 2018 ([6]), et synthétisées dans le tableau suivant.

Taux effectifs moyens d’imposition des bénéfices

Groupe

Modèle économique traditionnel (A)

Modèle économique numérique (B)

Écart de taux (A  B)

Groupe multinational

23,2 %

9,5 %

13,7

Groupe multinational avec stratégie fiscale agressive exploitant des patent box

16,2 %

– 2,3 %

18,5

N.B. : le taux de 9,5 % pour les entreprises du numérique est une moyenne. Le taux effectif est de 8,9 % pour les modèles « entreprise vers entreprise » – B to B – et de 10,1 % pour les modèles « entreprise vers consommateur » – B to C.

Source : Commission européenne.

L’écart considérable de 13,7 points traduit pour les entreprises traditionnelles une charge fiscale près de 2,5 fois plus lourde que leurs homologues numériques.

En incluant les stratégies fiscales agressives, l’écart s’élève à 18,5 points avec un taux moyen négatif de ‑ 2,3 % pour les modèles numériques. Comme le relève la Commission européenne, « en logeant la propriété intellectuelle dans une entreprise intermédiaire située dans un État membre de lUnion européenne disposant dun régime fiscal attractif sur les revenus tirés dactifs incorporels, les entreprises peuvent atteindre des niveaux de taux dimposition effectif moyen nuls ou en deçà de zéro » ([7]).

Le fait que le taux effectif d’imposition des bénéfices puisse, dans certaines circonstances, être négatif, revient concrètement à ce que l’activité soit subventionnée. À titre d’exemple, et d’après le think tank américain Institute on Taxation and Economic Policy (Itep), le taux effectif d’impôt sur les bénéfices supporté par Amazon en 2018 aurait été négatif, à – 1 %, alors que les bénéfices ont doublé par rapport à 2017, s’établissant à plus de 11 milliards de dollars ([8]).

Si certains montages peuvent être illégaux, se situer à la frontière de ce qui est juridiquement valable ou s’appuyer sur les lacunes des règles en vigueur, d’autres reposent sur les incitations proposées par certains États : ainsi que le soulignait l’ancien président exécutif de Google Inc. en 2012, « je suis très fier de la structure que nous avons mise en place. Nous lavons fait en nous basant sur les incitations que les gouvernements nous ont proposées pour établir nos activités » ([9]).

Rappelons que le redressement de Google annulé par le tribunal administratif de Paris en juillet 2017 portait sur un montant supérieur à un milliard d’euros.

● L’insuffisance de la contribution des multinationales aux recettes fiscales nationales, surtout au regard des profits qu’elles dégagent, est difficilement compréhensible, ce d’autant plus que ces entreprises utilisent des réseaux et infrastructures financés par de l’argent public ou des investissements d’entreprises qui acquittent leur juste part d’impôt.

Il arrive que des accords soient conclus avec l’administration fiscale, permettant de contrebalancer en partie cet état de fait :

– le 5 février 2018, était dévoilée par la presse l’existence d’un accord conclu avec Amazon, dans le cadre du redressement de l’ordre de 200 millions d’euros dont la société faisait l’objet ;

– le 5 février 2019, c’est l’accord de 500 millions d’euros conclu avec Apple en décembre 2018 au titre des exercices 2008-2017 qui était révélé par la presse, la firme américaine n’ayant pas confirmé le montant.

De tels accords, également conclus par des administrations fiscales étrangères, sont bienvenus en ce qu’ils contribuent à la participation des multinationales concernées aux recettes publiques. Ils permettent également d’éviter des contentieux parfois longs et à l’issue souvent incertaine – voire malheureuse pour l’État, comme le jugement sur le redressement de Google en atteste. Néanmoins, ces accords restent insuffisants dans l’optique d’un renforcement de l’équité fiscale et pour que chacun paie sa juste part d’impôt.

En conséquence, plutôt que par des transactions, le traitement des difficultés fiscales que posent les multinationales du numérique suppose une réponse ambitieuse et une refonte des règles, de telles évolutions étant au demeurant rendues indispensables par la seule exigence d’adapter le droit à l’économie moderne.

B.   LES INITIATIVES EUROPÉENNES POUR MIEUX IMPOSER
LES BÉNÉFICES DES MULTINATIONALES DU NUMÉRIQUE

Pour répondre aux défis fiscaux de l’économie numérique, l’Union européenne a présenté le 21 mars 2018 deux propositions de directive, qui doivent être mises en relation avec un autre projet, non cantonné au secteur numérique, celui de l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (« ACCIS »).

1.   « ACCIS » : une réforme globale de la fiscalité des entreprises dans l’Union

Le projet « ACCIS », relancé par la Commission européenne en octobre 2016 après l’enlisement d’une tentative remontant à 2011, prévoit à travers deux propositions de directive une harmonisation des règles d’imposition des bénéfices.

La première proposition, relative à l’assiette commune de l’IS (volet « ACIS ») ([10]), fixe des règles communes à l’ensemble des États membres pour la détermination du bénéfice imposable et permet de limiter les rescrits opaques préférentiels.

La seconde proposition, sur la consolidation de l’assiette et sa répartition entre États membres (volet « ACCIS ») ([11]), permet une compensation des pertes et profits à l’échelle européenne et réduit substantiellement les prix de transfert abusifs à travers une clef de répartition constituée de trois facteurs également pondérés : chiffre d’affaires, main-d’œuvre (50 % masse salariale, 50 % effectifs) et immobilisations corporelles.

Chaque facteur apprécié au niveau de la société est rapporté à l’élément correspondant au niveau du groupe, donnant la formule suivante, où CA correspond au chiffre d’affaires, MS à la masse salariale, E aux effectifs et I aux immobilisations corporelles :

Une telle formule atténue la distorsion entre lieu d’activités et lieu d’imposition notamment grâce au facteur « chiffre d’affaires », qui permet de garantir un volume minimal d’assiette indépendamment d’une présence physique. Elle suppose cependant la présence d’un sujet fiscal imposable. Or, les entreprises du numérique peuvent relativement facilement échapper à la reconnaissance d’un établissement stable dans un pays si elles n’y ont aucune implantation physique et n’y emploient pas de salariés.

C’est pour apporter une réponse à ce problème que la Commission européenne, dans son paquet sur la fiscalité numérique de mars 2018, propose la reconnaissance d’un établissement stable virtuel (ESV) à travers la notion de présence numérique significative, qui pourrait être incluse dans le projet « ACCIS ».

Les initiatives européennes contre l’évasion et la fraude fiscales

Au-delà du projet « ACCIS » et du paquet numérique présenté le 21 mars 2018 par la Commission, l’Union européenne, particulièrement depuis une communication de la Commission européenne du 17 juin 2015, a lancé de nombreuses initiatives contre l’évasion et la fraude fiscales.

● En matière d’impôt sur les sociétés, peuvent être mentionnées :

– la directive « ATAD » du 12 juillet 2016, dont certaines dispositions ont été transposées par la loi de finances pour 2019 ;

– la directive « ATAD II » du 29 mai 2017 concernant les dispositifs hybrides associant des pays tiers à l’Union européenne ;

– la directive imposant la déclaration des schémas transfrontières à risque dite « DAC 6 » du 25 mai 2018, qui vient compléter les cinq autres directives « DAC » en matière d’assistance administrative et d’échanges d’informations ;

– la cinquième directive anti-blanchiment du 30 mai 2018 ;

– la liste commune des juridictions non coopératives adoptée le 5 décembre 2017 et transposée en France par la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude ;

– la proposition de directive sur la publicité de la déclaration pays par pays, adoptée par le Parlement européen le 4 juillet 2017.

● En matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la Commission a proposé un plan d’action le 7 avril 2016, articulé en quatre piliers présentés dans le schéma ci-dessous.

Source : Commission européenne.

Une importante directive du 5 décembre 2017 prévoit l’extension du mini-guichet unique, la simplification de règles déclaratives et l’association de plateformes numériques. Cette directive consolide l’approche en matière de TVA consistant à garantir le paiement de la TVA dans l’État membre du consommateur final.

Parallèlement, s’agissant du contrôle de la TVA, un règlement européen devrait d’ici à 2021 renforcer les coopérations entre administration.

2.   Le paquet sur la fiscalité numérique de mars 2018

Sous l’impulsion de la France, vite rejointe par de nombreux États membres, la Commission européenne a présenté le 21 mars 2018 un paquet sur la fiscalité numérique constitué de deux propositions de directive complémentaires :

– la première proposition, à travers la notion de présence numérique significative, tend à consacrer dans l’Union l’établissement stable virtuel vu comme étant la solution de long terme pour répondre aux difficultés d’appréhension des bénéfices des multinationales numériques ;

– la seconde proposition, présentée comme une solution de court terme et temporaire, consiste en une « taxe égalisatrice », la taxe sur les services numériques (TSN) assise sur les revenus (chiffre d’affaires) dégagés par les entreprises à partir de certains services numériques et prévoyant un taux d’imposition de 3 %.

a.   Le projet de consécration de l’établissement stable virtuel (ESV)

La première proposition de directive présentée par la Commission le 21 mars 2018 prévoit l’introduction dans le droit européen de règles d’imposition des sociétés ayant une présence numérique significative, et donc la consécration de l’ESV ([12]).

Le concept d’établissement stable virtuel et ses limites

L’ambitieux concept d’établissement stable virtuel (ESV) mis en avant par la proposition européenne du 21 mars 2018, s’il est récent, n’est pour autant pas inédit. En France, l’idée de consacrer l’ESV remonte au moins à 2012, plusieurs initiatives pouvant être mentionnées :

– l’avis émis par le Conseil national du numérique le 14 février 2012, qui y voyait la meilleure réponse de long terme et préconisait une mise en œuvre européenne (1) ;

– le rapport déjà mentionné de MM. Pierre Collin et Nicolas Colin sur la fiscalité de l’économie numérique (2).

Plus récemment, certains pays, comme Israël (en 2016) et l’Inde (en 2018), ont introduit dans leur droit le concept de présence numérique significative, appréciée à travers le nombre d’utilisateurs et de contrats conclus avec des clients du pays concerné, l’importance des revenus tirés du pays ou encore l’existence d’éléments tendant à témoigner d’un ciblage du marché national (langue des publicités, paiement en monnaie nationale, etc.) (3).

Les ESV israélien et indien se heurtent néanmoins à un obstacle important : l’effectivité de l’ESV suppose nécessairement son inscription dans les conventions fiscales et donc une renégociation de ces dernières. Sans cela, en effet, une définition nationale de l’ESV se trouverait neutralisée par les stipulations conventionnelles.

La neutralisation d’un ESV national isolé, déjà soulignée par le Conseil national du numérique en 2012 et par la mission d’expertise sur la fiscalité de l’économie numérique en 2013, a récemment été rappelée par le Rapporteur général à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2019 et de l’examen de son article 18 bis D introduit par le Sénat (4).

Par ailleurs, l’ESV ne saurait à lui seul constituer la panacée en matière de fiscalité du numérique : s’il permet de reconnaître à un État le droit d’imposer une assiette, il est sans incidence sur l’ampleur de celle‑ci, qui peut se trouver artificiellement réduite par le jeu des prix de transferts abusifs. Ce point avait d’ailleurs été souligné par la mission d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur l’évasion fiscale internationale des entreprises (5).

(1) Conseil national du numérique, 14 février 2012, avis n° 8 relatif aux pistes de réflexion en matière de fiscalité du numérique, page 4.

(2) MM. Pierre Collin et Nicolas Colin, rapport précité, notamment page 123.

(3) Projet OCDE/G20 sur lérosion de la base dimposition et le transfert de bénéfices  Cadre inclusif sur le BEPS, Les défis fiscaux soulevés par la numérisation de léconomie  Rapport interimaire 2018, pages 153-154.

(4) Joël Giraud, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2019, Assemblée nationale, XVe législature,  1504, 14 décembre 2018, pages 234239.

(5) Bénédicte Peyrol, rapport précité, pages 82 et 189190.

● La présence numérique significative dans un État membre, qui concerne les activités de fourniture de services numériques par l’intermédiaire d’une interface numérique (sites internet, applications, etc.), suppose la satisfaction, d’au moins un des trois critères suivants, appréciés pour chaque État :

– des revenus supérieurs à 7 millions d’euros ;

– un nombre d’utilisateurs supérieur à 100 000 ;

– la conclusion de plus de 3 000 contrats.

La situation des utilisateurs est appréciée en fonction de la localisation de l’appareil permettant d’accéder à l’interface numérique ou, s’agissant des contrats conclus, en fonction de la résidence fiscale de l’utilisateur au regard de l’IS.

● La proposition de directive tient compte des écueils auxquels le concept d’ESV peut se heurter s’agissant, d’une part, du volume de l’assiette, d’autre part, des conventions fiscales :

– les bénéfices attribuables à l’ESV sont déterminés à partir d’une analyse fonctionnelle liée aux fonctions exercées, aux actifs utilisés et aux risques assumés, s’inspirant des recommandations de l’OCDE tout en s’adaptant aux spécificités des activités numériques ; cette analyse permet « dattribuer une partie de la valeur ainsi créée (…) à lÉtat où se trouvent les utilisateurs de linterface numérique, au lieu de lattribuer au pays de lentité qui détient (les) actifs incorporels » ([13]) ;

– si l’ESV pourra s’appliquer aux États membres indépendamment des conventions fiscales qui les lient entre eux, la Commission européenne recommande de modifier les conventions conclues avec des pays tiers – tâche plus aisée à évoquer qu’à concrétiser.

● Le principe de l’ESV a été repris par le Parlement européen lors de son examen des propositions de directives « ACCIS », en l’intégrant dans le volet « ACIS » et en incluant dans la formule de répartition de l’assiette (volet « ACCIS ») un nouveau facteur reposant sur les données ([14]).

L’ESV constitue la solution de long terme pour l’Union européenne, la TSN n’ayant vocation à s’appliquer que dans l’attente de son aboutissement.

b.   La taxe européenne sur les services numériques (TSN)

En attendant la consécration de l’ESV à l’échelle européenne, la Commission européenne a proposé une solution temporaire de court terme dans sa seconde proposition de directive du 21 mars 2018. Il s’agit de la taxe assise sur le chiffre d’affaires tiré de certains services numériques fournis dans l’Union européenne, la « TSN ».

Assortie d’un taux de 3 %, la TSN devrait dégager un produit annuel de l’ordre de 5 milliards d’euros à l’échelle de l’Union.

La TSN européenne faisant l’objet d’une étude détaillée dans le commentaire de l’article 1er du présent projet de loi (cf. infra article 1er, II, A), seuls ses principaux aspects seront présentés dans les développements suivants.

L’économie générale de la TSN réside dans la participation des utilisateurs à la création de valeur. Elle vise donc à imposer les revenus dégagés des services dans lesquels cette participation, ce « travail gratuit » pour reprendre les termes de MM. Pierre Collin et Nicolas Colin, est essentielle et déterminante dans la génération de profits.

● Trois catégories de services sont concernées par la TSN, la troisième pouvant en réalité être vue comme constituant une sous-catégorie de la première :

– services de mise à disposition d’espaces de publicités ciblées ;

– services d’intermédiation entre utilisateurs, catégorie qui inclue les sites de rencontre ou encore les services permettant à leurs utilisateurs de réaliser entre eux des transactions (places de marché, ou « marketplaces ») ;

– fourniture de données des utilisateurs à titre onéreux.

● Certains services sont expressément exclus du champ de la TSN européenne dans la mesure où la participation des utilisateurs n’y est pas jugée déterminante.

Il s’agit notamment des services de communication électronique et de paiement, de la fourniture par l’entreprise – et non par les utilisateurs – de contenus numériques, de certains services financiers réglementés ainsi que du commerce en ligne dans lequel les biens ou services fournis le sont directement par l’entreprise (« e-commerce »).

● Afin que ne soient concernées que les entreprises disposant d’une forte empreinte numérique dans l’Union européenne, la TSN prévoit deux seuils d’assujettissement cumulatifs reposant sur le chiffre d’affaires :

– réaliser un chiffre d’affaires mondial global dépassant 750 millions d’euros ;

– tirer des services imposables réalisés dans l’Union européenne des revenus supérieurs à 50 millions d’euros.

Ces seuils sont appréciés au niveau de chaque entreprise ou, pour celles faisant partie d’un groupe consolidé à des fins de comptabilité financière, au niveau dudit groupe.

● Les conclusions du Conseil de l’Union européenne en formation ECOFIN du 12 mars 2019, au cours duquel une proposition de compromis du texte initial a été débattue, montrent qu’il n’existe pas, en l’état, d’unanimité sur le dispositif, malgré le soutien d’une très large majorité d’États membres.

3.   Les initiatives d’États membres inspirées par le projet de taxe européenne

Plusieurs États membres de l’Union européenne ont mis en place ou prévoient d’introduire dans leur législation nationale des dispositifs inspirés de la TSN européenne.

a.   La TSN adoptée par l’Italie

Dès 2017, l’Italie avait adopté un prélèvement sur les transactions numériques (« imposta sulle transazioni digitali ») censé s’appliquer à compter de 2019. D’un taux de 3 %, ce prélèvement aurait touché les prestataires de services numériques, hors commerce électronique, effectuant plus de 3 000 transactions par an ([15]).

La loi de finances pour 2019, tirant les conséquences de la proposition de directive sur la TSN du 21 mars 2018, a remplacé ce dispositif par une taxe sur les services numériques (« imposta sui servizi digitali »), correspondant à la TSN européenne ([16]) :

– l’assiette porte sur les revenus tirés des services de mise à disposition d’espaces publicitaires en ligne, des services d’intermédiation permettant aux utilisateurs d’interagir entre eux et de faciliter la fourniture de biens et services, et de la transmission de données des utilisateurs (§ 37 de l’article 1er de la loi de finances italienne pour 2019) ;

– le taux est de 3 % (§ 41) ;

– les assujettis sont les entreprises qui réalisent, individuellement ou au niveau du groupe, un chiffre d’affaires mondial égal ou supérieur à 750 millions d’euros et dont les revenus tirés des services numériques visés sont égaux ou supérieurs à 5,5 millions d’euros (§ 36).

L’application effective de la TSN italienne devrait intervenir au plus tard en juin 2019 : la loi de finances pour 2019 la fixe au soixantième jour suivant la publication des décrets nécessaires à la mise en œuvre du dispositif, dont l’adoption doit intervenir aux termes de la loi dans les quatre mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi de finances (§ 45 et 47).

b.   La TSN prévue par le Royaume‑Uni

Le Royaume-Uni envisage d’introduire dans sa loi de finances pour 2019‑2020 une TSN, la « Digital Services Tax » – ou DST –, dont les contours généraux sont voisins de la TSN européenne et qui serait applicable à compter d’avril 2020 ([17]).

L’assiette de la DST repose sur les services de fourniture de réseaux sociaux, de moteurs de recherche et de plateformes d’intermédiation pour lesquels la participation des utilisateurs est essentielle à la création de valeur. Si cette présentation paraît différer de celle prévue pour l’assiette de la TSN européenne, le détail des revenus dans le champ de la DST témoigne toutefois de la proximité des deux dispositifs, comme l’illustrent d’ailleurs les exemples fournis à la fin du document de consultation ([18]).

La DST britannique, dont le taux serait de 2 %, toucherait les entreprises dont les revenus tirés des activités situées dans le champ de la taxe dépasseraient 500 millions de livres sterling à l’échelle mondiale et 25 millions de livres au Royaume‑Uni. Deux dispositifs, dont la compatibilité avec les conventions fiscales et l’interdiction des discriminations indirectes paraît hasardeuse, sont prévus pour ne pas pénaliser excessivement les entités assujetties à raison de l’appartenance à un groupe ou les entreprises peu ou pas bénéficiaires :

– un abattement de 25 millions d’euros ;

– une clause de sauvegarde (« Safe Harbour ») permettant aux entreprises déficitaires ou aux marges étroites de calculer un montant alternatif de DST en fonction du niveau de marge.

Le produit attendu est estimé à 440 millions de livres sterling par an à compter de la période budgétaire 2023-2024, après une montée en puissance du dispositif.

c.   La TSN envisagée par le gouvernement espagnol

L’Espagne, dans son budget pour 2019 adopté par le Conseil des ministres le 11 janvier 2019, prévoyait elle aussi une taxe de 3 % sur les revenus tirés de certains services numériques (« impuesto sobre determinados servicios digitales »), baptisée par la presse espagnole « Google Tax ». S’inspirant également de la proposition européenne de TSN, son assiette était similaire à celle prévue par celle-ci : publicité en ligne, intermédiation, transmission de données à titre onéreux ([19]).

Auraient été assujetties à cette « Google Tax » les entreprises dont le chiffre d’affaires mondial est d’au moins 750 millions d’euros et dont les revenus imposables au titre de la taxe générés en Espagne s’élèvent à au moins 3 millions d’euros.

Le produit annuel attendu était estimé à 1,2 milliard d’euros par les autorités espagnoles ([20]), mais cette estimation fut jugée optimiste par Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne, et Pierre Moscovici, commissaire aux affaires économiques et financières, à la fiscalité et à l’union douanière – qui reconnaissaient au demeurant que la taxe correspond à la proposition de directive ([21]).

Le rejet, le 13 février dernier, du projet de budget 2019 par le Congrès des députés risque de ralentir, voire d’écarter, l’adoption de la « Google Tax » espagnole (rappelons à toutes fins utiles que le gouvernement ayant présenté le projet de loi de finances finalement rejeté était minoritaire au Parlement).

d.   La TSN annoncée par l’Autriche

Le 3 avril 2019, le ministre autrichien des finances a présenté un projet de paquet sur la fiscalité du numérique dans lequel est incluse une TSN ([22]).

Cette dernière, à la différence des autres initiatives nationales, ne porterait que sur les revenus tirés de la publicité en ligne et aurait, sans doute en raison de cette assiette plus étroite, un taux de 5 %.

Y seraient assujetties les entreprises dont le chiffre d’affaires mondial est d’au moins 750 millions d’euros et qui dégagent des services taxables fournis en Autriche 25 millions d’euros ou plus.

C.   LA RÉFLEXION INTERNATIONALE : LES PISTES ÉTUDIÉES
PAR LOCDE ET LA PERSPECTIVE DUN ACCORD DICI 2020

1.   Les divergences constatées en 2018

La fiscalité des entreprises multinationales du numérique étant un sujet global, une approche internationale constituerait la meilleure méthode pour résoudre les difficultés constatées.

Toutefois, en mars 2018, l’OCDE soulignait l’absence de consensus sur la réponse à apporter aux défis fiscaux posés par la numérisation et la dématérialisation croissante de l’économie, identifiant trois groupes de pays ([23]) :

– le premier groupe reconnaissait aux modèles économiques à forte composante numérique une spécificité, notamment liée à l’importance des données et de la participation des utilisateurs, que les règles fiscales actuelles ne parviennent pas à appréhender : des modifications ciblées des règles existantes suffiraient ;

– le deuxième groupe estimait que le cadre fiscal international est compromis, non seulement par la numérisation de l’économie, mais plus généralement par la mondialisation des échanges, militant pour une refonte des règles fiscales à travers une meilleure prise en compte des marchés de consommation ;

– enfin, le troisième groupe considérait que le système fiscal existant est satisfaisant, les évolutions permises par le projet « BEPS » étant suffisantes.

2.   Les progrès réalisés en 2019 et la perspective d’un accord ambitieux
à un horizon temporel proche

La division des pays en trois groupes aux positions si éloignées ne laissait pas présager un accord consensuel prochain. Pourtant, le début de l’année 2019 a été marqué par une relance remarquable des négociations sur ces questions, permettant de nourrir un relatif optimisme inespéré il y a encore quelques mois.

Ainsi, en marge du Forum économique mondial tenu à Davos du 22 au 25 janvier dernier, le secrétaire général de l’OCDE, M. José Ángel Gurriá, a précisé que l’OCDE présentera « une proposition forte en 2019 et une feuille de route finale en 2019 » et espérant que « cela convaincra tous les pays » ([24]).

a.   Les propositions étudiées dans le cadre de l’OCDE

Cette annonce a rapidement été suivie par un communiqué de l’OCDE indiquant l’accord de principe de 95 juridictions fiscales et 12 organisations observatrices pour trouver une « solution coordonnée », les discussions s’articulant autour de deux « piliers centraux » :

– au titre du premier pilier, est prévue une réflexion sur la répartition des droits d’imposition à travers la question du lien fiscal entre entreprises et juridictions, notamment lorsque la participation à la création de valeur n’est pas reconnue dans les règles existantes, pouvant conduire à réformer les lignes directrices en matière de prix de transfert et donc de répartition de valeur et d’assiette imposable ;

– au titre du second pilier, qui vise d’autres problématiques subsistant en matière de transfert de bénéfices et d’érosion des bases fiscales, est prévu l’examen de droits d’imposition à une juridiction fiscale lorsqu’une autre juridiction disposant du droit d’imposer applique un taux effectif très faible, voire nul.

Comme le soulignait le 29 janvier dernier M. Pascal Saint‑Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE ([25]), les pays participant aux négociations se sont engagés à étudier plusieurs propositions dans la perspective d’un accord.

Quatre propositions figurent dans le document de consultation publique lancée par l’OCDE entre le 13 février et le 1er mars 2019, trois révisant les règles relatives au droit d’imposer (le « lien ») et à la répartition des bénéfices, une dernière portant plus globalement sur la lutte contre les pratiques d’érosion de la base fiscale ([26]) :

– une proposition reposant sur la participation des utilisateurs, notamment soutenue par le Royaume-Uni et portant sur les modèles d’affaires numériques visés par le projet de DST britannique ;

– une proposition plus large, car non cantonnées aux modèles d’affaires numériques, reposant sur les biens incorporels de commercialisation, renforçant le droit d’imposer et la part de bénéfices allouée aux pays de consommation 
– proposition logiquement portée par les grands marchés de consommation tels que la Chine et l’Inde, mais aussi les États‑Unis (dont le soutien à une solution multilatérale constitue un revirement notable principalement due à la réforme fiscale américaine de décembre 2017, qui a permis aux États‑Unis d’adopter plusieurs dispositifs visant à attirer les actifs incorporels et les bénéfices sur son sol et sécuriser son assiette imposable) ;

– une proposition reposant sur la présence numérique significative, moins développée que les deux précédentes eu égard à son émergence plus récente ;

– enfin, une proposition destinée à lutter contre le transfert de bénéfices vers des juridictions à fiscalité faible ou nulle, à travers la consécration d’un niveau d’impôt minimal et d’un refus de certains avantages fiscaux en cas d’imposition insuffisante à l’étranger – cette proposition de « plancher fiscal » est notamment portée par la France et l’Allemagne, et a reçu à la fin du mois de février le soutien explicite du secrétaire au Trésor américain, M. Steve Mnuchin ([27]).

La réforme américaine de 2017 concernant l’imposition des entreprises

Signé le 22 décembre 2017, le « Tax Cuts and Job Act » est l’une des plus importantes réformes fiscales qu’ont connues les États‑Unis, s’appliquant aussi bien aux particuliers qu’aux entreprises (les mesures touchant ces dernières présentant un coût net estimé à 1 000 milliards de dollars sur dix ans).

S’agissant des entreprises, cette réforme, qui peut être vue comme traduisant le passage d’une logique d’imposition mondiale à un IS territorial, comprend deux volets, l’encouragement des activités américaines, d’une part, la dissuasion de pratiques jugées érosives de la base fiscale, d’autre part (1). Au-delà de la baisse du taux de l’impôt fédéral de 35 % à 21 %, mesure phare de la réforme, d’autres dispositifs plus techniques consacrent la double ambition de celle-ci, parmi lesquels :

– une taxe spéciale contre l’érosion de la base imposable, la « Base Erosion anti-abuse Tax », ou « BEAT », consistant à réintégrer dans l’assiette imposable certains versements faits au profit d’entreprises étrangères ;

– une imposition à taux réduit des réserves jusque-là logés à l’étranger – dans des paradis fiscaux – et rapatriés aux États‑Unis (« transition tax ») ;

– deux mesures de « patent box » concernant l’imposition des revenus tirés d’actifs incorporels :

● la « carotte », à travers l’imposition à taux réduit des revenus tirés d’actifs logés aux États‑Unis (« Foreign derived Intangible Income », ou « FDII ») ;

● le « bâton », par la taxation forfaitaire aux États‑Unis des revenus tirés d’actifs détenus par des filiales étrangères, s’ils sont insuffisamment imposés localement (« Global Intangible low Tax Income », plus connu sous l’acronyme évocateur « GILTI »).

Ces différentes mesures incitent fortement les entreprises américaines à reloger leurs bénéfices aux États‑Unis.

(1) Pour une présentation complète de la réforme fiscale américaine et des illustrations détaillées des dispositifs « BEAT », « FDII » et « GILTI », il est renvoyé au rapport de la mission dinformation de la commission des finances sur lévasion fiscale internationale des entreprises (Bénédicte Peyrol, rapport précité, pages 145-149).

La piste consistant à taxer là où se trouve le consommateur, a priori séduisante à travers le prisme de l’imposition des géants du numérique, doit être appréhendée avec pragmatisme et nécessairement tenir compte de l’ensemble des entreprises, quel que soit leur secteur d’activité.

En effet, pour des pays tels que la France ou l’Allemagne, qui comptent un grand nombre de sièges de multinationales ne relevant pas nécessairement de l’économie numérique, abritent d’importants actifs incorporels et ne constituent pas, au niveau mondial, des marchés de consommation de premier plan par comparaison avec la Chine, l’Inde ou les États-Unis, il n’est pas évident que l’impact d’une imposition des bénéfices sur les marchés de consommation soit forcément positif en termes de recettes fiscales : le gain tiré d’une meilleure imposition des acteurs du numérique pourrait ainsi être plus que contrebalancé par des moindres recettes sur les autres entreprises ([28]).

b.   Le calendrier prévisionnel des négociations au sein de l’OCDE

D’après les indications fournies lors de son audition par la commission des finances par M. Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, le Cadre inclusif « BEPS » devrait se réunir à la fin du mois de mai prochain afin d’établir un programme de travail sur les pistes étudiées.

Ce programme sera ensuite soumis aux ministres de l’économie des pays du G20 lors du sommet de Fukuoka, au Japon, prévu les 8 et 9 juin prochain en préparation du sommet du G20 d’Osaka des 28 et 29 juin 2019.

L’objectif final est que, d’ici à la fin de l’année 2020, une solution concertée puisse être formalisée.

Afin de fournir aux pays associés l’ensemble des informations utiles à la prise de décision, l’OCDE est en train d’évaluer de la façon la plus précise possible les impacts qu’aurait une modification du droit d’imposer et de la répartition de la valeur.

D.   LA CONSÉCRATION DUNE TAXE SUR LES SERVICES NUMÉRIQUES FRANÇAISE DANS LATTENTE DUNE SOLUTION INTERNATIONALE

1.   La nécessité pour la France d’agir sans attendre l’aboutissement
des négociations internationales

Si les cadres européen et international sont les plus appropriés pour traiter de la fiscalité du numérique, l’échelon national ne doit pas être occulté tant que les négociations supranationales n’aboutissent pas.

a.   Une solution internationale toujours en gestation et au calendrier inconnu

Le consensus au sein de l’OCDE, s’il est bienvenu, est loin d’être atteint pour aboutir à une solution opérationnelle aux contours encore flous. Même si la perspective d’une telle solution n’a jamais été aussi proche, elle reste incertaine.

En outre, à supposer qu’elle puisse être formalisée en 2020, elle exigera alors en tout état de cause un certain délai pour connaître une mise en œuvre effective.

Rappelons à titre de comparaison que la très importante Convention multilatérale de l’OCDE résultant de l’action n° 15 du projet « BEPS » a fait l’objet d’une longue maturation, ainsi qu’en témoignent les rapports publiés par l’OCDE sur le sujet en 2014 et 2015 avant l’adoption de la convention en novembre 2016. Ouverte à la signature à compter du 7 juin 2017, elle a commencé à produire ses premiers effets en 2019. Il aura donc fallu cinq ans pour que l’initiative soit opérationnelle et trois ans entre la finalisation du document et le début de son application concrète.

Une telle durée n’est pas excessive, surtout eu égard aux enjeux couverts, mais elle montre qu’une mise en œuvre très prochaine d’une solution pour l’heure encore inconnue est incertaine.

b.   Une solution nationale temporaire, cohérente et de nature à accélérer les négociations internationales

Dans l’attente de la concrétisation des négociations internationales, il apparaît indispensable que la France, en pointe auprès des institutions européennes et au sein de l’OCDE dans le combat contre l’évasion et pour la justice fiscales, agisse à son niveau. L’inaction serait inacceptable, ayant simplement pour effet de repousser la mise en œuvre d’une réponse existante face aux imperfections de la fiscalité internationale actuelle et à des pratiques dommageables.

Le fait pour la France d’agir dès 2019 enverrait un signal fort, non seulement aux acteurs de l’évasion fiscale, mais aussi à tous les contribuables, particuliers comme entreprises, qui acquittent leur juste part d’impôt et souffrent des pratiques dommageables de certains.

Une telle action s’inscrirait également aux côtés des initiatives voisines entreprises par certains États membres de l’Union. Ainsi, la France ne serait pas isolée, circonstance permettant au passage de réduire, sinon d’éliminer, les critiques tirées des risques qu’une action unilatérale ferait peser sur la compétitivité et l’attractivité nationales. Notre pays ne fait donc pas cavalier seul et son action, en reprenant le contenu de la proposition de directive européenne de mars 2018, s’inscrit dans une cohérence expertisée.

Une initiative française ne paraît nullement de nature à compromettre le bon déroulement et la conclusion heureuse des négociations en cours au sein de l’OCDE. Certains ont pu manifester une telle crainte, mais l’effet devrait en réalité être inverse et servir d’accélérateur des négociations.

Si des pays sont contre un tel dispositif, le meilleur moyen à leur disposition pour le voir disparaître est l’aboutissement des discussions internationales débouchant sur une solution effective et satisfaisante qui se substituera alors au dispositif national. En effet, ce dernier n’a nullement vocation à se pérenniser : il s’agit d’une mesure temporaire, dont l’application devrait prendre fin dès que le consensus international aura abouti.

2.   La TSN française proposée par le Gouvernement

Le présent projet de loi propose de consacrer en droit français une TSN qui s’inspire très fortement de la proposition européenne, dans un souci de cohérence et de sécurité juridique.

a.   Une taxe permettant de contourner l’obstacle des conventions fiscales

La réponse nationale aux défis fiscaux de l’économie numérique présente une marge de manœuvre relativement limitée si son objectif est l’effectivité.

En effet, les conventions fiscales liant la France à plus de 120 juridictions neutraliseraient toute initiative qui leur serait contraire ou s’en écarterait. Il serait donc illusoire de proposer une réforme touchant directement l’IS français, une telle piste se révélant en l’état des conventions inopérante. Telle est d’ailleurs la raison qui, en plus d’arguments techniques, a conduit l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019 à supprimer un dispositif introduit par le Sénat – d’ailleurs contre l’avis de sa commission des finances et du Gouvernement –, visant à consacrer en droit national une définition de l’établissement stable virtuel : malgré toute la bonne volonté des auteurs de cette initiative, cette dernière n’aurait pu produire les effets escomptés.

La latitude dont dispose le législateur français, eu égard aux normes internationales, est donc étroite, mais elle existe : sortir d’une logique d’imposition des bénéfices couverte par les conventions fiscales pour agir sur le terrain d’une taxation du chiffre d’affaires, hors du champ des conventions.

La France peut donc consacrer dans son droit une TSN voisine, pour ne pas dire quasiment identique, au dispositif envisagé au niveau européen, à l’image de ce que prévoient ou font déjà certains de ses principaux partenaires.

b.   Une taxe similaire à la proposition européenne

Le dispositif proposé faisant l’objet d’une analyse approfondie et exhaustive dans le commentaire de l’article 1er du présent projet de loi, il est renvoyé à celui-ci pour tout complément jugé utile (cf. infra article 1er, III). Seuls les principaux aspects de la nouvelle taxe seront ici présentés.

● La TSN française, comme son inspiration européenne, sera assise sur les revenus tirés des services numériques dans lesquels la participation des utilisateurs à la création de valeur revêt un caractère déterminant, à savoir :

– les services d’intermédiation qui mettent en relation des utilisateurs, qu’il s’agisse de sites de rencontre comme Meetic ou de places de marché permettant la réalisation de transactions telles qu’Amazon Marketplace, Uber ou encore Airbnb ;

– les services publicitaires ciblés, incluant la fourniture d’espaces de publicités ciblées comme Google avec AdSense et DBM, le reciblage publicitaire proposé par Criteo, ainsi que la vente de données des utilisateurs si elle est réalisée à des fins publicitaires.

Le commerce en ligne, en revanche, ne sera pas inclus dans le champ de la TSN : la valeur dégagée de tels services résulte des biens et services proposés par l’entreprise, non de la participation des utilisateurs à travers leur « travail gratuit ». Dans la même logique, la fourniture de contenus numériques par une entreprise
– et non par les utilisateurs –, par exemple à travers une plateforme de vidéo à la demande comme Netflix, sera aussi exclue du périmètre de la nouvelle taxe, tout comme les services de communication.

Les services visés par la TSN seront ceux fournis en France, la localisation de cette fourniture reposant sur celle de l’utilisateur du service.

● L’assiette de la TSN sera déterminée de façon originale, mais cohérente avec l’économie générale du dispositif – qui repose sur la création de valeur par les utilisateurs – et qui reprend également sur ce point le contenu de la proposition de directive européenne.

Plutôt que d’être assise sur le détail des sommes effectivement encaissées en contrepartie des services, ce qui pourrait dans certaines hypothèses se révéler difficile – voire impossible – à suivre opération par opération, la TSN sera déterminée en appliquant aux recettes mondiales un coefficient représentant la proportion des utilisateurs français.

Toutes les entreprises fournissant des services inclus dans le champ de la nouvelle taxe n’en seront pas nécessairement redevables : à l’instar de ce que prévoyait le projet de TSN européenne, seules les plus grandes entreprises, déterminées en fonction de l’importance de leurs revenus et de leur empreinte numérique mondiale et française, seront touchées. Pour ce faire, deux seuils de chiffre d’affaires cumulatifs dont le dépassement conditionne l’assujettissement à la TSN sont prévus, le chiffre d’affaires considéré étant celui dégagé par les services numériques imposables :

– 750 millions d’euros au niveau mondial ;

– 25 millions d’euros en France.

Ce double seuil prémunit le dispositif de grever de façon excessive le développement et la croissance des « start-up » et « licornes », françaises ou étrangères. Il renforce la cohérence d’ensemble du dispositif en assurant que ce dernier touchera les entreprises bénéficiant des effets de réseau les plus importants.

La seule hypothèse dans laquelle l’une de ces sociétés pourrait être redevable de la TSN résulterait du contrôle de cette société par un groupe qui, lui, dépasserait les deux seuils. Cette consolidation est nécessaire pour éviter toute structuration artificielle des groupes en petites entités pour échapper à la taxe, étant toutefois entendu que l’assiette de la TSN que devraient alors les entités membres du groupe ne serait constituée que de leurs revenus propres, et non de ceux du groupe.

Une trentaine de groupes devraient ainsi être concernés par la taxe.

La TSN reposera sur un taux de 3 % applicable aux revenus tirés des services imposables réalisés en France.

Il s’agit là aussi d’une reprise du dispositif européen, qui devrait dégager 400 millions d’euros de recettes fiscales dès 2019, le rendement devant croître rapidement en raison de la dynamique de l’assiette.

Les modalités de déclaration et de paiement de la TSN seront adossées au régime de TVA dont relèvent ses redevables : elles présentent donc une certaine simplicité malgré leur apparente complexité et ne surprendront pas les entreprises.

Dans la majorité, sinon la totalité, des cas, la TSN due au titre d’une année N sera déclarée en avril de l’année suivante (N + 1).

Son paiement fera l’objet de deux acomptes versés au cours de l’année N, en avril et octobre, chacun égal à la moitié de la TSN due au titre de l’année précédente, tandis que le solde sera acquitté en avril N + 1 lors de la déclaration. Il s’agit de modalités dont la logique est relativement proche de celles prévues pour l’IS.

Pour 2019, des modalités particulières sont prévues, les redevables de la TSN versant en octobre un acompte égal au montant théorique de TSN qui aurait été dû au titre des revenus encaissés en 2018, si la TSN avait alors été applicable.

Ce dispositif ad hoc permettra l’encaissement de recettes dès la première année d’application du dispositif et évitant aux entreprises redevables de faire face en 2020 à une surcharge excessive à travers le cumul du premier acompte au titre de 2020 et de la totalité de la TSN 2019.

a.   Une taxe sur le chiffre d’affaires imparfaite mais nécessaire dans l’attente d’une solution internationale

● Taxer le chiffre d’affaires n’est pas une solution optimale, le Gouvernement comme le Rapporteur général – et la Commission européenne s’agissant de son projet – en ont tout à fait conscience. Le chiffre d’affaires, à la différence du bénéfice, ne reflète pas la profitabilité d’une entreprise qui peut, malgré d’importants revenus, ne dégager que de faibles marges, voire se trouver en situation déficitaire.

Aussi, pour éviter le plus possible de faire peser sur les redevables de la TSN une charge fiscale trop lourde, surtout s’agissant des entreprises qui acquittent leur juste part d’IS, la TSN sera déductible de l’assiette de ce dernier, conformément au droit commun.

Si la TSN n’est pas idéale, elle n’en reste pas moins nécessaire dans l’attente d’une réponse internationale à la hauteur des ambitions nourries en matière d’adaptation des règles et de justice fiscale. D’ici là, la TSN, compromis provisoire, permettra de poser les premiers jalons d’un système fiscal plus moderne et équitable et de restaurer entre les entreprises des conditions de concurrence loyale.

Par ailleurs, l’imperfection de la TSN proposée ne saurait servir de prétexte aux atermoiements et à l’inaction, ne rien faire étant ici la pire alternative.

L’adoption du dispositif proposé ne doit donc pas être vue comme un aboutissement, mais plutôt comme un premier pas sur le chemin d’une fiscalité internationale plus juste et en adéquation avec les réalités économiques et les attentes des populations et des contribuables.

● Un rapprochement pourrait ainsi être fait, non sur le fond mais dans la logique d’action, avec la taxe sur les transactions financières (TTF).

Codifiée à l’article 235 ter ZD du CGI, cette taxe a vu augmenter son taux de 50 % entre 2012 et 2017 (de 0,2 % à 0,3 %), sans que cela n’ait eu les conséquences désastreuses que prévoyaient plusieurs observateurs fustigeant l’unilatéralisme de la France.

Si la France avait dû attendre l’aboutissement européen du projet de TTF, le dispositif national n’aurait toujours pas vu le jour, la proposition de la Commission européenne étant enlisée depuis près d’une décennie, malgré les tentatives de coopération renforcée une fois tiré le constat d’une impossible unanimité.

Pourtant, le secteur financier français ne paraît pas avoir trop souffert.

E.   LES RÉPONSES AUX CRITIQUES SOULEVÉES CONTRE LE DISPOSITIF FRANÇAIS

Dès l’annonce par le ministre de l’économie et des finances de l’introduction en France, en 2019, d’une taxe sur les services numériques, plusieurs entreprises numériques ou associations de telles entreprises ont fait part de leur opposition à un tel projet. La TSN européenne, lors de sa présentation en mars 2018, avait fait l’objet de réactions similaires.

Si, ainsi qu’il vient d’être vu, la TSN n’est pas la panacée, elle n’en constitue pas moins une solution utile de nature à accélérer l’action internationale pour aboutir prochainement à une indispensable réforme. Pour le reste, plusieurs des critiques émises revêtent une pertinence relative, voire contestable.

La question de l’impact éventuel du dispositif français sur les négociations internationales ayant déjà été traitée, les développements suivants sont consacrés aux autres critiques ou inquiétudes soulevées. Les éléments qui y figurent sont des considérations générales qui n’ont pas l’ambition de traiter chaque cas particulier dans lequel une entreprise potentiellement redevable de la taxe se trouverait.

1.   La compatibilité de la taxe avec le droit de l’Union européenne

Si des critiques juridiques excipant d’une contrariété de la TSN française avec le droit européen ont pu être formulées, leurs arguments ne paraissent pas fondés.

Avant d’aborder les deux principales critiques, la première relative aux aides d’État et la seconde sur la directive TVA, il ne paraît pas inutile de rappeler que le projet de TSN française reprend l’économie générale de la proposition de directive européenne et partage ses traits essentiels.

Or, la justification de l’action européenne en ce domaine ne reposait nullement sur l’impossibilité juridique pour les États membres d’agir unilatéralement et de prendre des initiatives nationales. L’initiative européenne tendait à éviter une fragmentation du marché unique à laquelle une multiplication de TSN nationales aurait pu conduire. En revanche, l’exposé des motifs de la proposition de directive reconnaissait la faculté dont dispose chaque État membre pour introduire des mesures nationales destinées à relever les défis de l’économie numérique, certaines étant déjà en place ([29]).

a.   La TSN française est compatible avec le droit primaire de l’Union

● En premier lieu, la TSN, compte tenu de ses caractéristiques, ne saurait être qualifiée d’aide d’État prohibée en vertu de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

Si la Commission européenne a sanctionné en 2016 la taxe hongroise sur le chiffre d’affaires tiré de la publicité, c’était en raison de la distorsion que son taux progressif induisait, favorisant certaines entreprises au détriment des autres sans que cette sélectivité ne soit justifiée par une différence de situation objectivement comparable, ni par l’objectif de la taxe ([30]).

La TSN, elle, repose sur un taux unique de 3 %. Par ailleurs, si des seuils d’assujettissement sont prévus, c’est en raison de différences objectives entre les grandes multinationales du numérique et les autres entreprises.

L’importance des effets de réseau directs et indirects qui fournissent aux groupes à forte empreinte numérique un avantage concurrentiel et économique évident, place ces groupes dans une situation distincte des autres opérateurs, que ces derniers réalisent les mêmes activités mais sans les mêmes effets de réseau ou qu’ils aient un chiffre d’affaires comparable mais qui n’est pas tiré des activités taxables au titre de la TSN. Telle était d’ailleurs la position du Conseil d’État dans son avis rendu sur le présent projet de loi ([31]).

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a d’ailleurs expressément exclu, dans un arrêt rendu en avril 2018, la qualification d’aide d’État incompatible avec le droit européen s’agissant d’un impôt catalan qui ne touchait que les établissements commerciaux d’une superficie d’au moins 2 500 m² : le critère d’assujettissement « fondé sur la superficie […] conduit à distinguer des catégories détablissements qui ne se trouvent pas dans une situation comparable au regard des objectifs poursuivis » ([32]). Il en va de même, pour la TSN, des seuils d’assujettissement reposant sur le montant des recettes.

● En second lieu, les libertés d’établissement et de prestation de service ne sont pas, elles non plus, méconnues par le dispositif proposé dans la mesure où, ainsi que cela sera développé de façon plus détaillée plus loin (cf. infra, 2), aucune discrimination, même indirecte, n’est induite par la TSN.

Sur ce terrain aussi, le Conseil d’État a conclu à la conformité de la TSN au droit primaire européen ([33]).

b.   La TSN française est compatible avec la directive TVA

La directive TVA du 28 novembre 2006, à son article 401, interdit aux États membres de mettre en place des taxes sur le chiffre d’affaires (TCA). Si, de prime abord, cette interdiction semble compromettre la création d’une TSN nationale, cette dernière est en réalité bien compatible avec le droit européen.

En effet, l’interdiction par la directive TVA des TCA nationales vise à éviter de compromettre le système commun de TVA ([34]). C’est donc nécessairement à l’aune de cet objectif que l’interdiction doit être appréciée. À cet égard, la jurisprudence de la Cour de justice retient une définition stricte des TCA prohibées, qui doivent présenter les quatre caractéristiques essentielles de la TVA, qui sont cumulatives :

– application « de manière générale aux transactions ayant pour objet des biens ou des services » ;

 proportionnalité « au prix de ces biens et de ces services » ;

 perception « à chaque stade du processus de production et de distribution » ;

– application « sur la valeur ajoutée des biens et des services, la taxe due lors dune transaction étant calculée après déduction de celle qui a été payée lors de la transaction précédente » ([35]).

La TSN ne remplit pas au moins deux de ces quatre caractéristiques :

– la première caractéristique fait défaut dans la mesure où la TSN ne s’applique qu’à certains services numériques, et non à l’ensemble des opérations économiques réalisées en France (voir en ce sens la décision GIL Insurance de 2004 ([36])) ;

– la quatrième caractéristique n’est pas satisfaite, l’éventuelle répercussion de la TSN sur le consommateur dépendant des conditions de concurrence et non du fonctionnement de la taxe (voir en ce sens la décision Banco popolare di Cremona de 2006 ([37])).

Dans ces conditions, la France peut régulièrement introduire dans sa législation une TSN, au même titre que d’autres pays – ce que certains envisagent d’ailleurs de faire ou ont déjà fait, sans que cela n’ait suscité d’objections de la part de la Commission européenne.

2.   L’absence de discrimination fondée sur la nationalité

Le risque d’une contrariété de la taxe française avec les règles du commerce international a été avancé, au motif que la TSN introduirait une discrimination reposant sur la nationalité des redevables.

Les États‑Unis ont ainsi indiqué qu’ils envisageaient de saisir l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Le sous-secrétaire adjoint aux affaires fiscales internationales du Département du Trésor américain, M. Lafayette G. « Chip » Harter, estimait le 12 mars 2019 que « le résultat [de la TSN] est extrêmement discriminatoire à légard des multinationales basées aux ÉtatsUnis » ([38]).

S’il est exact qu’un grand nombre de redevables de la TSN devraient être américains, c’est-à-dire des entreprises établies aux États‑Unis, cette circonstance ne paraît pas susceptible de consommer le caractère discriminatoire de la taxe mis en avant par M. Harter.

● En premier lieu, le dispositif repose sur des critères objectifs et rationnels.

Les seuils d’assujettissement, qui reprennent la logique de la proposition de directive, visent à cibler les entreprises disposant d’une empreinte numérique importante, en cohérence avec l’assiette de la TSN dans la mesure où les revenus tirés des services imposables sont fonction de l’ampleur de cette empreinte.

Le seuil national de 25 millions d’euros est certes plus élevé que celui prévus par certains autres pays (5,5 millions d’euros pour l’Italie et 3 millions d’euros pour l’Espagne), mais son niveau a précisément pour objet d’appréhender les entreprises à forte empreinte numérique non seulement dans le monde, mais aussi en France. Il est au demeurant rappelé que le seuil national envisagé par le Royaume‑Uni, 25 millions de livres sterling, ne paraît pas avoir suscité le même émoi que le dispositif français alors qu’il est équivalent – et même supérieur eu égard au taux de change actuel, et que l’Autriche a annoncé le 3 avril retenir un seuil national de 25 millions d’euros.

Les services imposables, eux aussi, présentent une cohérence indéniable et constituent ici encore la reprise du champ de la proposition de directive.

● En deuxième lieu, la circonstance que de nombreux redevables devraient être américains ne traduit aucun ciblage reposant sur la nationalité : il s’agit du simple reflet du paysage économique des services numériques. Les grandes entreprises fournissant des services dans lesquels la participation des utilisateurs est déterminante sont en effet majoritairement américaines – du moins pour leurs sociétés mères.

Au demeurant, des entreprises européennes – y compris françaises – et asiatiques seront directement concernées par la TSN, démontrant l’absence de ciblage particulier du dispositif sur une nationalité d’entreprises et, incidemment, le caractère réducteur et inexact d’une appellation de « taxe GAFA » – cette appellation, stigmatisant les champions américains, ayant d’ailleurs pu contribuer à d’éventuelles crispations de la part des États‑Unis.

● En troisième lieu, des entreprises pourront être redevables de la TSN en raison, non d’un dépassement individuel des seuils d’assujettissement à la taxe, mais du fait de leur appartenance à un groupe.

Dans cette configuration, le nombre d’entreprises non-américaines, et singulièrement françaises, devrait être substantiellement plus important que parmi les redevables « directs ».

● Enfin, le fait que les États‑Unis envisagent de saisir l’OMC de la TSN française peut sembler paradoxal ou, à tout le moins, quelque peu surprenant. Certaines mesures contenues dans la réforme fiscale américaine de décembre 2017 ont en effet été identifiées comme contraires aux règles commerciales mondiales de l’OMC et aux standards internationaux de l’OCDE.

Tel est notamment le cas de la « BEAT », qui réintègre dans l’assiette imposable américaine certains versements faits à des entités étrangères, du « FDII », qui prévoit l’imposition réduite des profits tirés de l’exploitation d’actifs incorporels américains qui ont contribué à des exportations, mais aussi du « GILTI », qui impose aux États‑Unis les bénéfices dégagés d’actifs incorporels par des filiales étrangères de sociétés américaines s’ils sont jugés insuffisamment imposés et excessifs.

Ces dispositifs ont pour effet d’inciter un rapatriement des actifs incorporels aux États‑Unis, avantagent les entreprises américaines et, à l’inverse, pénalisent fortement les entreprises étrangères ou celles qui ont des relations avec elles :

– le « FDII » peut être vu comme une subvention à l’export, prohibée par l’OMC ;

– la « BEAT » semble manifestement contraire aux règles de l’OMC en ce qu’elle conduirait à imposer des achats faits auprès d’entreprises étrangères là où ceux réalisés auprès d’entreprises américaines seraient exemptés, et grèvent les filiales américaines d’entreprises étrangères en imposant les versements qu’elles feraient à leurs sociétés mères ;

– la « patent box » créée par le duo « FDII‑GILTI » paraît méconnaître l’action 5 du projet « BEPS » sur les régimes fiscaux préférentiels.

Cette appréciation est d’ailleurs partagée par la Commission européenne, comme a pu l’indiquer au Parlement européen le commissaire européen M. Pierre Moscovici le 22 mars 2018 ([39]).

Les soudaines préoccupations des autorités américaines à garantir le respect de règles internationales, si elles sont vertueuses, ne laissent donc pas d’étonner.

3.   Le respect des exigences de la CNIL

Pourrait se poser la question de la conservation des données au regard des réglementations européenne et nationale en matière de protection des données personnelles. Cette inquiétude appelle les éléments de réponse suivants.

● En premier lieu, et contrairement à ce que certains redevables ont pu sembler croire, aucune disposition de la nouvelle taxe n’impose expressément aux entreprises de mettre en place un traitement des données personnelles portant sur une période antérieure à l’entrée en vigueur de la loi.

● En deuxième lieu, si des redevables ont indiqué ne pas disposer des données et éléments utiles à l’établissement de la TSN, une telle affirmation peut laisser sceptique eu égard, non seulement aux informations obtenues par le Rapporteur général lors d’auditions ou de la part de l’administration et d’autres acteurs, mais aussi compte tenu du modèle économique des redevables.

En tout état de cause, à supposer que certains éléments fassent défaut pour la période de 2019 précédant l’entrée en vigueur de la loi qui résulterait de l’adoption du présent texte, il devrait être possible pour les redevables d’apprécier la proportion des utilisateurs français dans leurs services sur la période restant à courir en 2019 une fois la loi entrée en vigueur.

● En troisième lieu, les modalités de détermination de l’assiette de la TSN sont beaucoup moins intrusives que ce qui prévaut en matière de TVA. Là où, pour cette dernière, toute une série de renseignements sont exigés pour chaque facture, y compris des éléments personnels, la TSN, à travers le système de répartition globale, repose sur des ratios statistiques.

● Enfin, la conservation des données ne sera pas illimitée et fera l’objet d’un encadrement garantissant le respect des obligations nationales et européennes en matière de protection des données :

– la conservation n’est requise que pour la période couverte par le droit de reprise de l’administration ;

– elle est justifiée par l’objectif poursuivi par le législateur, qui est de garantir le bon établissement et le correct recouvrement de l’impôt et d’éviter des pratiques d’évasion fiscales ;

– la conservation devrait prendre la forme d’un archivage intermédiaire distinct de la base active des entreprises – soit dans une base d’archivage spécifique, soit dans la base active mais avec séparation logique rendant les données inaccessibles aux personnes non habilitées. Les données ainsi conservées ne pourront donc être utilisées par les redevables ou l’administration à des fins autres que celles relatives à la TSN.

Ces éléments, qui pourront naturellement faire l’objet de précisions complémentaires par l’administration fiscale, correspondent aux préconisations de la CNIL ([40]). La CNIL exige en effet une durée de conservation en rapport avec l’objectif poursuivi lors de leur collecte, tout en indiquant que cette durée peut être substantiellement plus longue si la conservation ne se fait pas dans la base active, mais en archivage intermédiaire.

À titre d’exemple, si des coordonnées de carte bancaire d’un client, ne peuvent être conservées en base active que le temps de l’opération de paiement, elles peuvent l’être en archivage intermédiaire pendant treize mois, ainsi qu’en dispose l’article L. 133‑24 du code monétaire et financier, ce qui permet de signaler des opérations non autorisées ou mal exécutées.

4.   Le caractère non rédhibitoire de l’acquittement d’impôts aux États‑Unis

L’une des principales critiques soulevées contre le principe d’une TSN, nationale ou européenne, est de ne pas tenir compte des impôts que pourraient payer par ailleurs les entreprises redevables, particulièrement ceux acquittés dans une juridiction en dehors du champ d’application de la TSN.

Ainsi, l’Association des services internet communautaires (ASIC), qui réunit certaines des plus grandes entreprises du numériques (notamment Google, Facebook, Airbnb, Twitter, Microsoft et Twitter), qualifiait le 21 janvier 2019 le projet de TSN française de « taxe idéologique reposant sur un faux postulat » ([41]). L’ASIC considère en effet que la question n’est « pas de savoir si les entreprises américaines payent ou non des impôts », affirmant qu’elles en payent, mais plutôt où elles les payent. Selon l’ASIC, Google, Apple et Facebook auraient versé chacun plusieurs milliards de dollars d’impôts en 2017 (plus de 15 milliards pour chacun des deux premiers, plus de 4 milliards pour le troisième) ([42]).

D’une manière générale, il est exact que, depuis la mise en œuvre de la réforme fiscale américaine de décembre 2017, les multinationales américaines du numérique paient un IS fédéral substantiellement plus élevé qu’avant.

Cependant, le fait de payer des impôts quelque part ne saurait constituer un argument dirimant contre toute initiative visant à mieux imposer les multinationales du numérique.

En effet, plutôt que de savoir si ces entreprises payent des impôts ou où elles les payent, la vraie question est de vérifier si ces entreprises payent leur juste part d’impôt là où elles dégagent leurs profits et là où la valeur qu’elles retirent est générée. C’est toute l’ambition du projet « BEPS » de l’OCDE : imposer les bénéfices là où est réalisée l’activité génératrice de valeur.

Cette question renvoie donc à la répartition de la valeur et aux pratiques abusives en matière de prix de transfert, permettant à des entreprises de localiser artificiellement des bénéfices dans des juridictions où ils seront peu ou pas imposés. De tels transferts sont plus aisés lorsque sont en jeu des actifs incorporels et des flux de revenus passifs tels que des redevances, comme en témoignent les écarts de taux précédemment évoqués entre modèles d’affaires numériques et traditionnels.

À cet égard, rappelons que le célèbre montage du « double irish », auquel Google a longtemps recouru, a permis à ce groupe de loger aux Bermudes, en franchise d’impôt, des milliards de dollars de bénéfices tirés de ses activités en Europe dans l’attente d’une « tax holiday », mesure d’incitation au rapatriement des profits logés à l’étranger par une imposition réduite de ceux-ci ([43]).

Google n’a cependant pas été la seule multinationale du numérique à se livrer au « double irish » : dès 2013, MM. Pierre Collin et Nicolas Colin soulignaient qu’un « montage de ce type est aujourdhui mis en œuvre par toutes les grandes entreprises américaines de léconomie numérique : cest le cas, en particulier, de Google, Apple, Amazon, Facebook et Microsoft » ([44]).

Par ailleurs, la réforme fiscale américaine de décembre 2017 contenait une mesure assimilable à une « tax holiday », la « transition tax ». Cela explique donc le constat de l’ASIC sur l’imposition des bénéfices des géants du numérique « en attente de taxation » ([45]). Si ce type de mesures incitatives permet de récupérer des recettes fiscales, elle est aussi de nature à encourager les pratiques agressives et la localisation à l’étranger de bénéfices dans l’attente de l’adoption future d’un dispositif similaire.

En conséquence, l’impôt fédéral américain récemment acquitté par les géants du numérique était assis pour une grande partie sur des bénéfices antérieurs tirés d’autres pays, dont la France, et qui auraient été imposés à 35 % s’ils n’avaient pas été logés dans des paradis fiscaux comme les Bermudes. Ces entreprises peuvent donc effectivement payer un impôt, mais elles ne le font pas nécessairement là où l’équité fiscale le commanderait.

Enfin, le fait que certaines des multinationales américaines auraient acquitté un IS de 24 % de leurs bénéfices, voire de 25 % s’agissant d’Apple ([46]), paraît difficilement conciliable avec certaines autres données. Pour ne prendre que l’exemple d’Apple, rappelons qu’une enquête de la Commission européenne conclue en août 2016 a démontré que la société, dont tous les profits européens étaient logés en Irlande, avait bénéficié d’un taux d’IS particulièrement avantageux : de 1 % en 2003, il était descendu jusqu’à 0,005 % en 2014, atteignant un niveau 5 000 fois plus faible que le taux mentionné dans l’étude ([47]).

5.   La question de l’imposition d’entreprises potentiellement déficitaires ou faiblement profitables

Assise sur le chiffre d’affaires et non sur les bénéfices, la TSN pourrait avoir comme redevables des entreprises déficitaires ou dégageant de faibles profits.

Ce constat n’est nullement remis en cause : il est partagé. C’est d’ailleurs ce qui rend imparfait la TSN et qui fait d’elle non la meilleure, mais la moins mauvaise solution en attend mieux.

Cependant, plusieurs éléments de nuance doivent être apportés.

a.   Le secteur est caractérisé par une forte croissance

En premier lieu, l’économie numérique est un secteur connaissant une importante croissance, surtout s’il est distingué des activités informatiques et de télécommunications et si sont prises en compte les plus grandes entreprises.

Le tableau ci-dessous illustre cet état de fait, en comparant le taux de croissance annuel du chiffre d’affaires des plus grandes entreprises du numérique, de l’informatique et des télécommunications, et des autres secteurs.

Croissance annuelle comparée du chiffre d’affaires
des plus grandes multinationales selon le secteur d’activité

Numérique

Informatique et télécommunications

Autres

14,2 %

3,1 %

0,2 %

N.B. : Les données des secteurs « Numérique » et « Informatique et télécommunications » reposent sur les 100 plus grandes entreprises pour chacun d’eux. Pour le secteur « Autres », les données reposent sur 83 entreprises.

Source : Commission européenne, à partir des données de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED).

Avec une croissance de plus de 14 % et près de cinq fois plus importante que celle enregistrée par les géants de l’informatique et des télécommunications, les multinationales numériques disposent d’une grande capacité à dégager des revenus. Cette forte croissance est d’ailleurs l’un des traits caractéristiques des entreprises du numérique, comme le relevaient MM. Pierre Colin et Nicolas Collin dans leur rapport de 2013 ([48]).

Certes, une forte croissance ne signifie pas nécessairement pour l’entreprise une profitabilité, mais les entreprises du numériques sont néanmoins dans une situation a priori plus confortable que celles des autres secteurs.

b.   La taxe ne touchera que les entreprises les plus importantes

En deuxième lieu, seules les plus grandes entreprises seront concernées par la TSN, les deux seuils cumulatifs d’assujettissement y veillant. Cette circonstance est elle aussi de nature à limiter les risques que la taxe puisse toucher des entreprises déficitaires.

Par ailleurs, si certaines entreprises se retrouvaient assujetties à la TSN du fait de leur appartenance à un grand groupe et non en raison de leur taille propre, d’une part, la TSN ne serait assise que sur leurs revenus propres, non sur ceux du groupe, d’autre part, le groupe pourrait en tant que de besoin leur consentir des avantages financiers (subventions, abandons de créance, etc.).

c.   L’imposition d’entreprises déficitaires concerne généralement plus les entreprises traditionnelles

En troisième lieu, les entreprises françaises, déficitaires ou non, acquittent des impôts de production que ne versent pas forcément, ou pas selon la même ampleur, les multinationales du numérique. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ou encore les impositions foncières sont à cet égard des éléments de distinction éloquents. Rappelons d’ailleurs que, parmi les impôts dont Google avait obtenu la décharge le 12 juillet 2017, figurait la CVAE ([49]).

En conséquence, la distorsion fiscale entre les grandes entreprises du numérique et les autres ne se limite pas à la seule imposition des bénéfices, réduisant substantiellement la pertinence des critiques portant sur l’éventuelle imposition par la TSN d’entreprises déficitaires.

d.   Les autres assiettes présentent plusieurs inconvénients

Retenir une assiette autre que les recettes encaissées, telle que la marge brute, a été proposé par certaines entreprises ou organismes dans le cadre des auditions. Séduisante en apparence dans la mesure où une telle assiette reflète mieux la profitabilité d’une entreprise, la marge brute reste imparfaite et exposerait la TSN aux mêmes vicissitudes que l’IS aujourd’hui.

La marge brute, comme au demeurant tout solde comptable intermédiaire, peut être manipulée ou délocalisée avec plus ou moins de facilité, notamment à travers des charges excessives. Les difficultés liées à la manipulation abusive des prix de transfert en matière d’IS se retrouveraient donc et priveraient de son effectivité la nouvelle taxe.

Enfin, une assiette se rapprochant du bénéfice, soit directement en substituant ce dernier aux recettes encaissées, soit indirectement à travers des mécanismes d’imputation de la TSN sur l’IS ou de déductibilité renforcée sur l’assiette de ce dernier, risquerait d’aboutir à une neutralisation de la taxe par les conventions fiscales. Or, l’un des intérêts essentiels de l’assiette retenue pour la TSN est d’échapper à une telle neutralisation en étant hors du champ des conventions.

6.   La relativité des inquiétudes liées à l’imposition d’entreprises qui acquittent déjà l’IS

Parallèlement aux craintes soulevées quant à l’imposition d’entreprises faiblement bénéficiaires ou déficitaires, est revenue dans le débat la question des entreprises qui acquittent déjà l’IS en France.

Le lieu d’établissement du redevable étant indifférent, la TSN touchera effectivement des entreprises étrangères et françaises, qui peuvent payer de façon normale leur IS sans éluder l’impôt.

Ce constat est exact ; c’est l’un des éléments qui fait d’une taxe assise sur le chiffre d’affaires un dispositif imparfait – et qui renforce la nécessité d’une avancée rapide sur la scène internationale pour que la TSN s’applique sur la période la plus courte possible.

Néanmoins, ce constat appelle plusieurs observations particulières, outre celle à caractère général reposant sur la vocation temporaire de la TSN.

a.   Les taxes sectorielles sur le chiffre d’affaires existent déjà

Ainsi qu’il a été vu, la TSN n’est pas le seul impôt que des redevables vertueux de l’IS acquittent, et elle n’est pas la seule taxe sectorielle sur le chiffre d’affaires.

À titre d’exemple, parmi les nombreuses taxes en vigueur, peuvent être mentionnées :

– la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévisions, due par les éditeurs de services de télévision et prévue à l’article 302 bis KG du CGI ;

– la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques, due par ces opérateurs et prévue à l’article 302 bis KH du CGI ;

– la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) due par les grandes surfaces et prévue à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés ([50]), et qui fait l’objet d’une taxe additionnelle prévue à l’article 302 bis ZA du CGI ;

– ou encore la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels, surnommée depuis 2016 la « taxe YouTube » et prévue à l’article 1609 sexdecies B du CGI.

Plusieurs entreprises françaises doivent donc déjà payer, en plus de l’IS, une ou plusieurs taxes sectorielles sur le chiffre d’affaires. Sur ce point, les redevables de la TSN qui acquittent déjà l’IS ne seront donc pas dans une situation inédite ni frappée par une rupture d’égalité.

b.   La déductibilité de la TSN de l’assiette de l’IS réduira ce dernier

La TSN sera déductible de l’assiette de l’IS. Si le dispositif proposé est muet sur ce point, c’est que cette déductibilité résulte du droit commun existant : l’article 39 du CGI prévoit déjà, au 4° de son 1, que les impôts sont déductibles du résultat sauf précision contraire expresse de la loi.

Pour les entreprises qui sont assujetties à l’IS, il y aura donc une réduction du résultat soumis à cet impôt et, si elles sont déficitaires, leur déficit reportable sera accru, diminuant d’autant le résultat imposable lors du retour à une situation bénéficiaire.

Au demeurant, les assujetties à l’IS pourront bénéficier d’avantages fiscaux particuliers tels que le crédit d’impôt recherche ou le taux réduit d’IS sur les revenus de certains actifs incorporels.

c.   Les mécanismes tenant compte de la faiblesse du bénéfice ou du déficit présentent des risques juridiques

De nombreuses entreprises ont souhaité que la TSN, plutôt que de s’imputer sur l’assiette de l’IS, s’impute directement sur le montant de cet impôt.

En apparence tentante, l’imputation de la TSN sur l’IS se heurterait aux stipulations des conventions fiscales bilatérales. En effet, un impôt qui n’entre pas dans le champ d’une convention ne peut s’imputer sur le montant dû au titre d’un autre impôt couvert par ladite convention

Au-delà d’une imputation directe de la TSN sur le montant d’IS dû, les mécanismes voisins ou équivalents s’exposeraient aux mêmes obstacles juridiques. Il en irait ainsi d’une prise en compte de la profitabilité ou du caractère déficitaire du redevable, ou encore d’un mécanisme de triple déduction ([51]).

7.   Le caractère incertain de la répercussion de la TSN

Une autre critique récurrente contre la TSN réside dans la répercussion de son montant sur les clients des redevables et les utilisateurs des services numériques visés.

Aussi bien l’ASIC que l’étude du cabinet Taj citée par Les Échos le 5 mars 2019 avancent une telle répercussion, qui lèserait in fine les petites et moyennes entreprises et les utilisateurs, et non les grandes entreprises du numérique.

Il ne paraît pas inutile de noter que les craintes de cette répercussion émanent principalement des premiers intéressés : les redevables de la taxe. Ce sont eux qui sont le plus à même de s’assurer que le montant dû au titre de la TSN n’augmentera pas les prix des services fournis, à supposer que cette augmentation puisse effectivement se faire.

Si une répercussion de la taxe ne peut être écartée péremptoirement, plusieurs éléments doivent néanmoins être pris en considération.

● S’agissant des services gratuits, elle constituerait une négation de leur économie générale et de leur principe de fonctionnement.

Le seul moyen pour y arriver serait un changement radical dans le modèle d’affaires de ces services, en les rendant payants. Une telle démarche semble inenvisageable pour des réseaux sociaux ou des plateformes de diffusion de contenus numériques dont la gratuité est l’un des principaux facteurs d’attractivité. Alors que la page d’accueil de Facebook porte l’inscription « Cest gratuit (et ça le restera toujours) », on imagine mal le groupe californien soumettre subitement l’accès à son réseau social au paiement de droits d’entrée.

● Pour les services qui, tout en étant gratuits dans leur accès, conduisent à la perception d’une commission sur les transactions réalisées, il est possible que certains redevables de la TSN décident d’augmenter ces prélèvements. Une telle pratique reste toutefois incertaine et serait en tout état de cause limitée par des raisons pratiques (la répercussion augmenterait marginalement la commission, elle-même marginale au regard du prix global) et économique.

Une répercussion forte exposerait en effet les redevables de la TSN à d’importants risques de perte de compétitivité. La sensibilité au prix des utilisateurs en ligne est en effet prononcée, comme le relève l’étude d’impact publiée par la Commission européenne sur ses deux propositions de directive du 21 mars 2018 ([52]).

● D’une manière générale, tous services imposables confondus, les occurrences d’une répercussion sur les clients et utilisateurs, a fortiori d’une répercussion massive, devraient être limitées.

Le souci de compétitivité des entreprises est mis en avant par l’étude d’impact du présent projet de loi ([53]), tandis que l’étude d’impact européenne souligne qu’il y a très peu de preuves qu’une nouvelle taxe sur le chiffre d’affaires se traduise nécessairement par une hausse des prix ([54]).

Par ailleurs, à supposer que les redevables répercutent la TSN sur les commissions qu’elles perçoivent ou sur les prix payés par leurs clients, l’ampleur d’une telle répercussion ne doit pas être surestimée ni présentée comme potentiellement très dommageable pour les entreprises clientes françaises.

Le montant résultant d’une répercussion resterait en effet très modeste eu égard au taux de la TSN et à son assiette. À titre d’exemple, en retenant l’hypothèse d’une commission de 10 % sur une transaction de 100 euros, soit 10 euros de commission, la TSN représenterait une hausse de 30 centimes.

La modestie de cet impact doit en outre être mise en relation avec l’ampleur du chiffre d’affaires global des redevables, qui se compte généralement en milliards d’euros. Une répercussion systématique de montants se chiffrant en centimes au regard des sommes encaissées dans le monde présenterait certainement des charges de gestion et des risques concurrentiels démesurés au regard du gain potentiel.

Enfin, il y a lieu de souligner que certaines entreprises ont déjà eu l’occasion, par le passé, d’augmenter leurs commissions sans attendre que la TSN soit envisagée, encore moins mise en œuvre – tel est par exemple le cas d’Apple avec son AppStore.

8.   La perte d’attractivité pour les investisseurs non avérée

Le fait que la France, à travers la TSN, décide d’imposer unilatéralement certaines entreprises numériques, a conduit plusieurs organismes à craindre pour l’attractivité des « jeunes pousses » françaises vis-à-vis des investisseurs. Cette crainte repose sur la charge supplémentaire représentée par la nouvelle taxe, qui pourrait diminuer la valorisation des entreprises et la rémunération de leurs potentiels actionnaires.

Si ce postulat n’est pas dénué de tout fondement, il appelle néanmoins plusieurs observations.

● D’une part, s’il est exact que la TSN alourdira le montant des impôts payés par les entreprises qui lui seront assujetties, la charge restera raisonnable et sera en outre déductible du résultat soumis à l’IS.

La taxe ne devrait donc pas empêcher les investissements et, partant, la croissance des entreprises concernées, ni l’éventuel versement de dividendes.

Verser des dividendes ne correspond au demeurant pas aux pratiques typiques des entreprises du numérique. Comme le soulignaient MM. Collin et Colin en 2013, « les entreprises de léconomie numérique ne versent généralement pas de dividendes à leurs actionnaires » et « rémunèrent massivement leurs cadres dirigeants et salariés par le biais de stock-options », ce qui a pour effet de multiplier le nombre de parts et « diluer les autres actionnaires » ([55]).

● D’autre part, la fiscalité n’est pas, loin de là, le seul élément pris en compte par les entreprises et les investisseurs pour décider de leurs actions ([56]). La qualité de la main-d’œuvre et de sa formation, celle des infrastructures ou encore le cadre institutionnel et juridique sont autant de considérations attentivement retenues pour un choix économique. S’agissant des entreprises du numérique, la nature du projet, de l’activité réalisée, leurs perspectives économiques et sociales et leur caractère inédit jouent un rôle déterminant dans le processus décisionnel d’investissement.

Au demeurant, si la pression fiscale était si cruciale et susceptible à elle seule de freiner, voire de bloquer, des investissements, le taux facial de l’IS français aurait eu des conséquences négatives beaucoup plus importantes que celles qu’il peut avoir. La Hongrie, avec un taux d’IS de 9 %, ou Malte qui propose un taux de 5 % pour les bénéfices tirés d’activités offshore, seraient alors beaucoup plus prisées des investisseurs.

Enfin, répétons que la TSN n’a pas vocation à être un dispositif pérenne, mais bien une taxe provisoire. Cette circonstance, qui ne peut être inconnue des potentiels investisseurs, tend à substantiellement réduire la portée d’une éventuelle perte d’attractivité des entreprises françaises. Elle pourrait même être vue, au contraire, comme un facteur positif à travers la perspective d’une importante plus-value en cas de cession des parts une fois la TSN disparue.

9.   La dissipation d’éventuelles difficultés opérationnelles par le mécanisme proposé

D’autres objections à la TSN proposée par le Gouvernement tiennent à son potentiel caractère non opérationnel, au-delà de la question des données disponibles évoquées ci-dessus.

Certaines organisations professionnelles des entreprises du numérique considèrent ainsi que la TSN ne règle pas la question des activités qui ne sont pas facturées en France ou qu’il est difficile de comptabiliser, pour chaque opération ou prestation, les montants associés – et donc encore plus délicat de déterminer le montant correspondant aux opérations françaises.

Par ailleurs, a été soulevé le fait que la TSN ne mettrait pas fin aux pratiques d’évasion fiscale.

Si ces préoccupations sont légitimes, le dispositif proposé par le Gouvernement permet de les dissiper, puisqu’il a été conçu pour éviter de tels écueils.

● En premier lieu, s’agissant de la question liée à l’évasion fiscale, la TSN n’a pas pour ambition de résoudre toutes les difficultés actuellement rencontrées, notamment sur l’imposition des bénéfices. Cela relève des négociations internationales au sein de l’OCDE et des propositions en cours de discussion au sein de l’Union européenne.

En revanche, c’est précisément pour prémunir le dispositif des problèmes touchant l’imposition des bénéfices et éviter une neutralisation par les conventions fiscales que la TSN est assise sur les recettes brutes, difficilement délocalisables à la différence des bénéfices qui, par la manipulation abusive des prix de transfert, peuvent être logés ailleurs que là où ils sont effectivement réalisés.

● En second lieu, le lieu d’établissement des redevables qui encaissent les sommes comme le lieu de facturation des prestations sont indifférents : la TSN est due au titre des services réalisés en France, peu importe où le prestataire se trouve ou l’endroit dans lequel la prestation est juridiquement conclue ou facturée.

Par ailleurs, la localisation du service en France dépend de celle des utilisateurs – qui se trouvent en France –, écartant là aussi les risques de manipulation ou la difficulté à identifier ceux des services réalisés en France.

Enfin, une clef de répartition originale est prévue pour déterminer concrètement la base taxable, reposant schématiquement sur le rapport entre le nombre d’utilisateurs français concernés par le service et le nombre total d’utilisateurs. Le coefficient ainsi obtenu étant appliqué à l’ensemble des recettes tirées du service, les éventuels problèmes qu’un suivi par opération poserait n’ont pas lieu d’être.

10.   L’absence de charge administrative supplémentaire significative

La nouvelle TSN, d’après certains acteurs, conduira ses redevables à faire face à une charge administrative supplémentaire lourde, supposant des développements informatiques générateurs de coûts importants. Ce constat est notamment posé par l’étude précitée du cabinet Taj.

Ici aussi, la nuance est de mise. Si l’étude d’impact accompagnant le projet de loi n’apporte pas d’élément tangible sur ce sujet, celle des deux propositions de directive, en revanche, témoigne d’une charge à relativiser pour les redevables de la taxe ([57]). Cette conclusion portant sur la TSN européenne est transposable à la taxe française, la première prévoyant des obligations d’informations pesant sur les redevables similaires à celles du dispositif proposé.

● D’une part, les seuils d’assujettissement à la TSN française assurent que ne seront concernées que les plus grandes entreprises ou les entreprises appartenant à d’importants groupes, c’est-à-dire des entreprises capables de faire face à une nouvelle charge administrative.

● D’autre part, la réunion des données exigées ne devrait pas se révéler difficile compte tenu de l’objet des activités des redevables, surtout s’agissant des entreprises établies dans l’Union européenne : la législation européenne leur impose en effet déjà des obligations informatives correspondant à celles visées par le dispositif ([58]).

Au demeurant, et même en l’absence d’obligations juridiques, il existe de nombreux exemples de coopération volontaire des entreprises du numérique avec les administrations fiscales sur l’échange de données. Ce type de pratique démontre d’ailleurs que les informations souhaitées existent et peuvent être obtenues relativement aisément.

La disponibilité des données pertinentes pour l’établissement de la TSN, notamment celles relative à localisation des utilisateurs, devrait également être assurée par les modèles économiques taxés, qui supposent pour l’entreprise de connaître des données.

● Enfin, en ce qui concerne le surcoût éventuel de mise en conformité avec la nouvelle TSN, le document européen indique que celui-ci devrait être très substantiellement inférieur à 0,1 % du chiffre d’affaires ([59]).

D’une manière générale, la simplicité de fonctionnement de la TSN (un taux unique applicable aux revenus bruts à travers une répartition globale dispensant d’un suivi par opération et même par pays) est en elle-même un élément de minimisation de la charge administrative.

11.   Le faible risque de mesures de rétorsion étrangères

Certains observateurs ont avancé le risque que la TSN puisse entraîner des mesures de rétorsion de la part d’autres pays, singulièrement des États‑Unis d’Amérique.

Si une telle hypothèse ne peut être exclue a priori, ne serait-ce que parce qu’elle dépend des autorités politiques américaines et non de la France, sa réalisation n’apparaît pas pour autant certaine.

● En premier lieu, l’impact de la taxe sur les entreprises américaines doit être relativisé : son montant restera somme toute plutôt modeste au regard de leurs revenus mondiaux. C’est d’ailleurs pour cela que l’objectif final est bien un accord international ambitieux qui remplacera, dans le droit national, la TSN, celle-ci servant d’aiguillon pour accélérer les négociations.

À cet égard, les géants américains prêtent certainement une attention plus marquée vis-à-vis des sanctions que la Commission européenne adopte sur le terrain du droit de la concurrence qu’à l’endroit d’une taxe dont le rendement pour 2019 est évalué à 400 millions d’euros. Pour mémoire, et sans que la liste ne soit exhaustive :

– l’Irlande avait été sanctionnée pour des rescrits opaques abusifs sur des prix de transfert concernant Apple, la somme devant être récupérée auprès de l’entreprise étant de 13 milliards d’euros ([60]) ;

– Google a été sanctionné à trois reprises en moins de deux ans par la Commission européenne pour violation des règles concurrentielles, pour un total de plus de 8 milliards d’euros :

Ainsi, dans quatre affaires seulement concernant deux des géants américains du numérique, plus de 21 milliards d’euros ont été réclamés par la Commission européenne, soit directement (pour Google), soit indirectement (pour Apple, à travers l’Irlande).

● D’autre part, ainsi qu’il a été vu, la France n’est pas le seul État nourrissant l’ambition d’une TSN nationale.

À cet égard, l’Italie dispose dans son droit d’une telle taxe depuis l’entrée en vigueur de sa loi de finances pour 2019, et avait créé dès 2017 un prélèvement sur les transactions numériques – auquel la taxe s’est substituée. Le Royaume-Uni, quant à lui, a lancé une consultation riche pour créer un dispositif similaire à celui proposé par le Gouvernement français, tandis que l’Autriche a annoncé le 3 avril l’introduction d’une taxe numérique nationale.

Il serait donc pour le moins étonnant que seule l’initiative française fasse l’objet de « contre-mesures ». Le fait que la taxe française s’applique dès 2019, soit avant l’aboutissement des négociations internationales, ne saurait constituer un motif légitime pour d’éventuelles représailles : la taxe italienne, aux termes de la loi de finances pour 2019, doit s’appliquer dès cette année.

Notons également que, depuis 2016, existe en Inde une taxe de péréquation touchant la rémunération de prestations de publicité ciblée fournies par des non-résidents, avec un taux de 6 % – soit le double de celui prévu par la TSN française ou italienne ([64]).

● Enfin, répétons-le, la TSN n’a pas vocation à être pérenne mais est bien un outil temporaire dans l’attente d’une solution internationale. Cette circonstance est, elle aussi, de nature à grandement réduire les risques de rétorsion.

II.   LE GEL DE LA BAISSE DU TAUX DE LIMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS EN 2019 POUR LES PLUS GRANDES ENTREPRISES : UN OUTIL DE FINANCEMENT DES MESURES EN FAVEUR DU POUVOIR DACHAT

Le second article du projet de loi modifie la trajectoire de baisse du taux normal de l’IS, seulement en 2019 et uniquement pour les plus grandes entreprises. Son rendement, estimé à 1,76 milliard d’euros, permettra de financer d’importantes mesures en faveur du pouvoir d’achat des Français.

A.   LES MESURES PRISES EN DÉCEMBRE 2018 EN FAVEUR DU POUVOIR DACHAT DES MÉNAGES

Tirant les conséquences du contexte social inédit de l’automne 2018, le Président de la République a, le 10 décembre, annoncé un état d’urgence économique et sociale qui s’est traduit par une réponse rapide du Gouvernement et du législateur à travers la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([65]), la loi de finances pour 2019 ([66]) et une loi spécifique portant mesures d’urgence économiques et sociales promulguée le 24 décembre 2018 ([67]).

En application de ces textes, les employeurs ont pu verser à leurs salariés une prime exceptionnelle exonérée d’impôt et de cotisations sociales, les salariés ont vu leurs heures supplémentaires défiscalisées et désocialisées, tandis que la prime d’activité a été revalorisée et le taux de la contribution sociale généralisée (CGS) réduit pour plusieurs millions de foyers fiscaux.

Par ailleurs, la « prime à la casse » et le chèque énergie ont été renforcés, et le niveau de la fiscalité énergétique a été maintenu, sans augmentation.

Prises ensemble, ces mesures présentent un coût de près de 11 milliards d’euros. Pour les financer ces mesures, plusieurs pistes existent.

Un effort de réduction des dépenses publiques sera réalisé, sans compromettre l’atteinte des objectifs du Gouvernement ni réduire l’efficience des services publics fournis à la population. La nouvelle taxe sur les services numériques précédemment présentée et qui fait l’objet de l’article 1er du présent projet de loi, permettra également de dégager des ressources opportunes, en plus de s’inscrire dans des considérations de justice fiscale et de correction de distorsions liées à l’inadaptation de certaines règles actuelles. Enfin, le déficit pourrait être accru.

En plus de ces moyens, et pour éviter de creuser de façon excessive le déficit, il est prévu de solliciter de la part des plus grandes entreprises un effort financier ponctuel.

Cet effort consiste en une modification provisoire de la trajectoire de baisse du taux de l’IS, prévue par l’article 2 du présent texte.

B.   LA CONTRIBUTION DES PLUS GRANDES ENTREPRISES AU FINANCEMENT DES RÉFORMES : LE GEL DE LA BAISSE DU TAUX NORMAL DE LIS EN 2019

Maintenir pour les plus grandes entreprises le taux normal de l’IS à 33 1/3 % en 2019 permettra de financer les mesures en faveur du pouvoir d’achat à hauteur de 1,7 milliard d’euros. Cet effort consenti par les grandes entreprises ne devrait pas les pénaliser excessivement eu égard à la nature particulière de 2019, qui voit un degré de soutien public inédit pour les entreprises.

1.   Un maintien du taux de 33 1/3 % pour les plus grandes entreprises en 2019

En application de l’article 84 de la loi de finances pour 2018 ([68]), qui a fixé la trajectoire du taux de l’IS pour la période 2019-2022, le taux normal de l’IS devait, pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019, passer de 33 1/3 % à 31 % pour toutes les entreprises pour la fraction de bénéfice supérieure à 500 000 euros – le taux applicable aux premiers 500 000 euros de bénéfice étant de 28 %.

Par la suite, le taux normal doit atteindre 28 % en 2020, 26,5 % en 2021 pour se fixer enfin à 25 % pour les exercices ouverts à compter de 2022.

L’article 2 du présent projet de loi prévoit de modifier cette trajectoire, pour la seule année 2019 et uniquement pour les plus importantes entreprises acquittant l’IS, entendues comme celles dont le chiffre d’affaires est égal ou supérieur à 250 millions d’euros.

Pour ces entreprises, le taux normal de l’IS applicable à la fraction de leur bénéfice excédant 500 000 euros réalisé au titre des exercices ouverts entre le 1er janvier et le 31 décembre 2019 restera inchangé par rapport à 2018, fixé à 33 1/3 %.

Pour toutes les autres entreprises, en revanche, la trajectoire prévue par la loi de finances pour 2018 précitée sera bien effective en 2019, le taux normal applicable aux exercices ouverts cette année-là étant de 31 %.

En conséquence, l’immense majorité des entreprises françaises, notamment l’intégralité des très petites et moyennes entreprises (TPE et PME) et une grande partie des entreprises de taille intermédiaire (ETI) bénéficieront de la baisse prévue du taux normal de l’IS. Seules les entreprises disposant de la solidité financière requise seront concernées par le gel temporaire de la baisse de ce taux.

2.   Une mesure rapportant 1,76 milliard d’euros dans le contexte
de l’« année double » qui ne remet pas en cause le taux cible de 25 %

Cette mesure devrait permettre de dégager un surcroît de recettes fiscales estimé à 1,76 milliard d’euros, participant activement au financement des dispositifs de justice fiscale et sociale adoptés en décembre dernier.

Elle ne remettra cependant pas en cause l’objectif poursuivi par le Gouvernement et la majorité de renforcer la compétitivité des entreprises françaises et d’alléger la fiscalité qui pèse sur celles-ci, dans la mesure où le dispositif proposé conduit à ce que la trajectoire initialement prévue reprenne son cours normal dès 2020, avec un taux d’IS fixé à 28 %.

L’article 2 ne prévoit donc pas de décaler d’un an de la trajectoire de baisse du taux de l’IS, mais bien une mesure ponctuelle.

En tout état de cause, la cible d’un taux de 25 % à compter de 2022, prévue par la loi de finances pour 2018 précitée, demeure bien l’objectif du Gouvernement, comme l’a rappelé le ministre de l’économie et des finances à plusieurs reprises, notamment dans Les Échos du 7 mars 2019 mais aussi devant la commission des finances lors du début de l’examen du présent projet de loi.

Enfin, rappelons que 2019 sera pour les entreprises une année particulièrement propice, souvent qualifiée d’« année double », à travers le cumul du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et des allégements de cotisations sociales patronales.

Estimé à 40 milliards d’euros environ, ce cumul, qui profitera singulièrement aux grandes entreprises qui emploient une main-d’œuvre importante, relativise l’impact négatif du maintien pour elles, en 2019, d’un taux normal d’IS de 33 1/3 %.

 


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   TRAVAUX DE LA COMMISSION

AUDITION DE M. PASCAL SAINT-AMANS, DIRECTEUR DU CENTRE DE POLITIQUE ET D’ADMINISTRATION FISCALES DE L’OCDE

Lors de sa séance du 3 avril 2019, la commission a auditionné M. Pascal Saint-Amans, directeur du centre de politique et dadministration fiscales de lOCDE.

M. le président Éric Woerth. ous avons entamé hier l’examen du projet de loi portant création d’une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés, et nous le poursuivrons cet après-midi. Ce matin, au milieu de ces travaux, nous nous retrouvons pour procéder à l’audition de M. Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE ; cela tombe bien. Certes, c’est dû pour partie au hasard, mais ce programme est intelligemment construit…

La voix de Pascal Saint-Amans compte beaucoup. C’est, au fond, l’un des acteurs des changements fiscaux actuels ou prochains. Ce n’est pas la première fois que nous l’auditionnons. Le 13 septembre 2017, il avait évoqué devant nous le plan d’action concernant l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices. Peut-être pourra-t-il faire le point sur ce projet « BEPS ». Nous souhaitons évidemment l’entendre aujourd’hui à propos des négociations multilatérales qui se tiennent dans le cadre de l’OCDE en vue d’une réforme de la fiscalité intégrant la question du numérique, et appelant sans doute une révision plus large des principes fiscaux que les États doivent appliquer.

Nous souhaiterions aussi connaître son opinion sur ce qui se passe en France. Cela affecte-t-il les travaux de l’OCDE ? Et, si oui, dans quel sens ?

En ce qui concerne précisément la fiscalité du numérique, personne, quelle que soit sa sensibilité politique, ne prétend qu’il ne faille rien faire, mais la France et l’Europe ont‑elles intérêt à une modification plus globale des bases taxables ? À ce stade, nous n’avons pas la réponse. Nombreux sont ceux qui s’expriment. La commission des finances doit être attentive à cette actualité et essayer de prendre position.

M. Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et dadministration fiscales de lOCDE. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, je suis ravi de partager ce matin avec vous l’état des travaux internationaux dans le domaine de la fiscalité du numérique qui vous occupe aujourd’hui, mais je commencerai par replacer la question dans un contexte un peu plus général, avant de vous indiquer où en est aujourd’hui la négociation au sein de l’OCDE.

Jusqu’en 2008, très peu de choses se passaient dans le domaine de la fiscalité internationale. Des conventions fiscales visaient à l’élimination des doubles impositions, et c’est à peu près tout ce qui existait en matière de coopération fiscale. Depuis 2008 et la crise financière, en revanche, la fiscalité est devenue un sujet de préoccupation majeur pour la communauté internationale, comme le reflète le fait que l’agenda du G20 comporte systématiquement une session fiscale, aussi bien pour les ministres des finances que pour les chefs d’État et de gouvernement. Cela révèle un intérêt politique pour ces sujets, envisagés essentiellement sous deux angles : dans un premier temps, la fin du secret bancaire et l’échange automatique de renseignements ; dans un second temps, la fiscalité des entreprises, en particulier des multinationales.

Dans ce cadre, nous avons, en 2012, proposé au G20 de travailler sur ce que l’on a appelé l’érosion des bases fiscales et les transferts de bénéfices, sur ce projet BEPS développé jusqu’à la fin de l’année 2015, avec quinze mesures qui ont produit des changements assez significatifs en matière de fiscalité internationale, l’objectif étant de réaligner la localisation des profits des entreprises sur celle de leurs activités. L’absence de règles internationales et le caractère quelque peu obsolète des conventions fiscales bilatérales avaient abouti à une situation où les entreprises pouvaient facilement localiser leurs profits dans des paradis fiscaux où elles n’avaient pas d’activité et, au contraire, localiser toutes leurs charges dans les pays où elles réalisaient leurs ventes, leur recherche et leur développement, où elles avaient leurs quartiers généraux, pour y payer finalement peu d’impôts. Les règles BEPS ont eu pour objet de mettre fin à ce type de pratique.

L’action 1 du projet BEPS était relative à la fiscalité du numérique. Quatre actions du projet BEPS se sont révélées décevantes, mais en tout premier lieu, justement, celle relative à la fiscalité du numérique, car les États-Unis, au cours de la négociation ont mis une sorte de veto à tout changement des règles qui aurait permis d’appréhender davantage de masse taxable dans les pays où les entreprises numériques font des affaires sans y être présentes physiquement – car c’est bien la spécificité de la numérisation de l’économie que de permettre une activité commerciale sans présence physique. Or, en vertu des règles de la fiscalité internationale telles qu’elles ont initialement été développées en 1928, avec un modèle de convention fiscale conçu par un groupe d’économistes, une entreprise étrangère n’est taxable sur un territoire que lorsqu’elle y a un établissement stable – c’est le terme qui figure dans les conventions fiscales. En droit français, un établissement stable, c’est une installation fixe d’affaires, ce qui fait bien référence à une présence physique. Les États-Unis avaient, dans cette négociation, opposé un veto au changement de ces règles.

La première conclusion, importante, du rapport sur l’action 1 était qu’il faudrait parler non pas d’économie numérique mais de numérisation de l’économie – à l’époque tout le monde était d’accord ; aujourd’hui, c’est un peu moins le cas. Ce n’est pas un jeu de mots de fiscalistes internationaux ou de fonctionnaires internationaux : l’ensemble de l’économie se numérise. Vous retrouverez demain dans l’ensemble des entreprises les tensions ou pressions que vous constatez aujourd’hui dans les entreprises les plus numérisées. En 2014, le directeur fiscal de Volvo nous avait ainsi expliqué, dans le cadre d’une consultation publique, que la puissance d’un camion Volvo pouvait être réglée à distance. Par exemple, l’acheteur d’un camion souscrit pour une certaine puissance et, lorsque le camion doit franchir un col dans les Alpes ou les Pyrénées, il faut déclencher plus de puissance, service payé par l’utilisateur à Volvo, l’opération se faisant depuis la Suède. Je ne cite là qu’un exemple parmi d’autres, mais pris dans l’un des secteurs les plus traditionnels, pour illustrer la numérisation de l’ensemble de l’économie.

Deuxième conclusion : les ventes à distance ou les prestations de services numériques posaient des problèmes de recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Où devait-elle être acquittée ? Ce n’était pas clair. Dans le pays où était enregistrée la société ? Les États-Unis, pays important en termes de fourniture de services numériques, n’ont pas de TVA. Ou bien dans l’État de destination ? Voilà qui exposait à des risques, assez faibles, de double imposition, et, surtout, à des risques de double non-imposition, nettement plus importants, à tel point que la double non-imposition était devenue la règle. Nous avons donc adopté en 2015 toute une série de règles permettant d’assurer la taxation dans l’État de destination, c’est-à-dire de consommation. Dans l’Union européenne, elles ont déjà permis d’engranger plus de 4 ou 5 milliards d’euros de recettes de TVA.

Troisième conclusion, les phénomènes d’érosion des bases fiscales étaient exacerbés par la numérisation de l’économie. Les mesures BEPS devraient avoir un impact, qui sera mesuré en 2020.

Le dernier point portait sur les conséquences en termes d’impôt sur les sociétés. Il n’y a pas eu d’accord, ce qui a suscité une frustration. La dureté de la position américaine – « jamais nous ne négocierons rien » – a installé dans l’esprit des législateurs et des exécutifs des différents pays partenaires des États-Unis l’idée qu’il faudrait bien prendre, un jour ou l’autre, des mesures unilatérales.

Nous en étions là lorsqu’au mois de mars 2017, la présidence allemande du G20 a déclaré qu’on ne pouvait pas attendre l’année 2020 pour faire le point et demandé que l’OCDE rende un rapport intérimaire en 2018. Au mois de mars 2018, nous avons donc produit un rapport intérimaire, qui a le mérite de décrire assez précisément les nouvelles caractéristiques de cette économie numérique – ou plutôt de cette numérisation de l’économie. Nous avons en particulier identifié une bien plus grande dépendance en ce qui concerne la propriété intellectuelle. Nous avons aussi identifié le fait que beaucoup d’activités peuvent être exercées avec une économie d’échelle importante, « scale without mass » : vous pouvez opérer au niveau mondial, avec quelques employés seulement ; je crois que Whatsapp, à moins que ce ne soit une entreprise similaire, parvient à avoir une présence mondiale avec une vingtaine d’employés seulement. Ce nouveau phénomène pourrait soulever de nouvelles questions. Nous avons aussi noté que le rôle des utilisateurs et des contributeurs est plus important, c’est le modèle économique de Google, de Facebook ou d’autres plateformes. Il y a plusieurs modèles économiques, mais arrêtons-nous sur celui de Google : ils vous prennent vos données en échange d’un service gratuit – la recherche sur le moteur de recherche – et tout cela est monétisé par de la publicité, qui sera enregistrée dans un pays tiers – l’Irlande, le plus souvent, ou les Pays-Bas.

Ce rapport fut donc l’occasion de reconnaître des phénomènes nouveaux. En revanche, il ne proposait pas de conclusion quant aux conséquences qu’il fallait en tirer. Certains disaient que, finalement, il n’y avait rien à changer, tels l’Irlande, le Luxembourg, Malte ou Singapour. D’autres – les Européens, en particulier le Royaume-Uni – disaient qu’il fallait cibler la notion de contribution des utilisateurs. D’autres encore disaient qu’en réalité la numérisation de l’économie, qui concerne toutes les industries, aboutit à ce que le système fiscal international, y compris après BEPS, ne permet pas de relever les défis d’aujourd’hui et qu’il faut donc changer plus globalement l’ensemble de la fiscalité internationale. D’ailleurs, ces pays disaient que d’autres mesures BEPS n’étaient pas satisfaisantes. J’en évoquais quatre. Trois concernent les prix de transfert pratiqués au sein d’un groupe, d’une filiale à l’autre ; nous avons essayé de réparer ce qu’on appelle le principe de pleine concurrence. Nous avons fait assez peu de progrès dans ce domaine et les pays partisans d’un changement de l’ensemble de la fiscalité internationale visaient en particulier les prix de transfert.

Ce qui est intéressant, c’est qu’entre le mois de mars 2017 et le mois de mars 2018 – au mois de décembre 2017 –, les États-Unis ont adopté une réforme fiscale très contre‑intuitive. Adoptée par le Congrès républicain sans les voix des démocrates, cette réforme rien moins que bipartisane consiste essentiellement en un abaissement du taux de l’impôt sur les sociétés, qui était devenu le plus élevé de l’OCDE ; il est passé de 35 % à 21 %. Représentant un effort considérable, cette réforme est très coûteuse. J’ignore quel est le montant d’un point d’impôt sur les sociétés américain, mais il est très élevé.

Ce qui est paradoxal, c’est que le Congrès républicain a voulu financer cela en élargissant la base d’imposition. Il s’est tourné vers l’OCDE : « Vous avez fait BEPS. Nous allons faire BEPS aussi ! » Le Congrès américain a donc appliqué BEPS, avec une nuance : il a estimé que les règles de l’OCDE n’avaient pas assez changé en matière de prix de transfert – mais la raison en est que les États-Unis s’y étaient opposés ! Dès lors que les États-Unis voulaient désormais protéger leur base taxable, il n’était pas possible de s’en tenir au principe de pleine concurrence de l’OCDE, même amendé selon BEPS, et il fallait le remettre en question.

Ils n’ont pas trouvé la solution, mais ils ont adopté deux mesures. L’une est le « global intangible low-taxed income », ou « GILTI », qui sonne comme guilty – « coupable » en anglais. C’est une imposition minimale : si les entreprises engrangent des profits à l’étranger et qu’ils sont inférieurs au taux minimal de 13,125 %, elles devront payer la différence. C’est intéressant, parce que c’est contraire au principe de territorialité mis en œuvre avec la réforme. L’autre mesure est la « base erosion anti-abuse tax » (« BEAT »). En cas de transferts internes, qu’il s’agisse d’une entreprise étrangère établie aux États-Unis, payant des redevances ou des services au groupe à l’étranger ou qu’il s’agisse d’une entreprise américaine ayant un centre d’appels en Inde, de la trésorerie en Irlande et de la redevance en Suisse, la moitié des paiements, s’ils excèdent 100 millions de dollars par an, seront rejetés comme charges déductibles. C’est assez brutal, cela crée des doubles impositions et cela pourrait être contraire aux conventions fiscales.

Pardon de vous conduire dans les méandres de la réforme fiscale américaine pour vous expliquer quelles sont les conséquences – importantes – sur le numérique aujourd’hui. Les États-Unis du très multilatéraliste président Obama disaient qu’ils ne négocieraient jamais, qu’il n’y aurait jamais d’accord, qu’ils n’en discuteraient pas avant 2020. Les États‑Unis du moins multilatéraliste président Trump ont dit à leurs partenaires de l’OCDE désireux de taxer Google, Facebook et les autres qu’ils avaient raison. Je me souviens du délégué chinois vérifiant la traduction qui lui était donnée… Comment était-ce possible ? En fait, la position américaine a changé : « Vous avez raison de vouloir taxer ces entreprises, car la raison pour laquelle vous voulez le faire, c’est que vous êtes un marché pour elles. » L’argument selon lequel ces entreprises ne sont plus taxées nulle part, qui était vrai avant que nous ne lancions BEPS, ne l’est plus après BEPS, ces entreprises ne pouvant plus localiser leur propriété intellectuelle aux Bermudes. Ces schémas sont détruits, car si les entreprises ne paient pas d’impôts en Europe, elles paieront au moins 13 % aux États-Unis. Le problème, nous disent les États-Unis, ce n’est pas que les entreprises paient au moins 13 % aux États‑Unis, c’est qu’elles font beaucoup d’affaires chez vous et que vous ne les taxez pas, ce qui vous frustre. Les États-Unis ont dit qu’ils étaient tout à fait d’accord pour renforcer le droit d’imposer les pays de marché, mais ce n’est pas vrai pour les seules entreprises du numérique, c’est vrai pour l’ensemble des entreprises.

Facebook, jusqu’à BEPS, n’avait pas de présence physique. Facebook prenait votre donnée, la monétisait en Irlande, où l’entreprise compte plusieurs milliers d’employés, et cet argent était ensuite, avant BEPS, transféré aux Bermudes. N’étant pas rapatrié aux États-Unis, il n’était pas taxé aux États-Unis, il n’était pas taxé aux Bermudes et l’était très peu en Irlande parce que des structures hybrides permettaient le transfert de bénéfices sans imposition.

Après BEPS et l’application de la réforme fiscale américaine, la structure bermudéenne disparaît. Les profits sont taxables en Irlande, ils le sont aussi aux États-Unis, mais il n’y a toujours pas de présence physique en France, à cela près que Facebook a annoncé la création d’une filiale dont les profits seront taxables en France. En vertu des règles applicables aux prix de transfert, il y a en France un « limited risk distributor », une entité qui va chercher la publicité chez les restaurateurs qui veulent faire de la publicité sur Facebook, mais le principal des activités de distribution se trouve en Irlande, où sont les 6 000 employés. Le retour de profits en France est très faible, parce que les risques sont faibles et que les règles de prix de transfert prévoient que les entités sont rémunérées en fonction du volume des risques, des fonctions exercées et du nombre d’employés. En France, les activités sont très réduites. Ce n’est pas le cas en Irlande. Le retour sera donc de 2 % ou 3 % en France, alors que ce sera un taux à deux chiffres en Irlande. Et les États-Unis de dire : « Regardez, tout cela ne va pas, vous allez récupérer un droit d’imposer, mais serez-vous contents avec 2 % de retour ? Vous pouvez estimer que Netflix, par exemple, qui n’a pas de présence physique en France, vous doit plus, parce que vous êtes un marché de près de 70 millions de consommateurs, pas simplement le lieu où se trouvent dix employés. » Dans cette perspective, le fait que Facebook ait 6 000 employés en Irlande compte moins. Le problème ne tient pas seulement à la présence physique et à l’établissement stable, il réside dans la répartition des droits d’imposition. Et le délégué américain d’enchaîner : « Regardez, c’est bien la même problématique pour McDonald’s, Nike ou Starbucks ! » D’ailleurs, la Commission européenne a considéré qu’il y avait là des aides d’État.

Si les Américains adoptent cette position, ce n’est pas par générosité, c’est naturellement par intérêt national. Les États-Unis ont un déficit commercial structurel ; leur production est donc inférieure à leur consommation. Par conséquent, ils ont plutôt intérêt, surtout en l’absence de TVA, à donner à l’impôt sur les sociétés la base la plus large possible, en l’occurrence la consommation plutôt que la production, et à considérer qu’il faut rémunérer le marché plus que la production. Or les règles en matière de prix de transfert, telles qu’elles ont été vaguement réparées par BEPS, prévoient que le profit résiduel d’une entreprise – ce qui reste après que les différentes entités ont été payées – va où est localisée la propriété intellectuelle, en principe plutôt là où l’entreprise a son siège. En réalité, hélas, elle sera plutôt non pas dans un paradis fiscal, mais dans une petite économie ouverte – comme celle de la Suisse, des Pays-Bas ou de l’Irlande. Les États-Unis, parce que c’est fondamentalement leur intérêt, considèrent qu’il faut changer cette règle et sont prêts à une négociation multilatérale. Et lorsque je parle au nom de l’OCDE, en fait, je parle au nom des 129 pays qui sont membres du cadre inclusif pour la mise en œuvre du projet BEPS : l’ensemble des pays du G20, la Chine, l’Inde, l’Afrique du Sud, le Brésil, l’Argentine, les pays du G7, tous les pays de l’OCDE et un grand nombre de pays en voie de développement. Les États-Unis veulent donc que l’on négocie cela ensemble. Et si nous donnons plus de droits d’imposer au pays de marché, il n’y aura plus de problème avec les entreprises du numérique, puisqu’on créera un nouveau nexus, en nouveau lien, une sorte d’établissement stable, numérique ou pas.

Aujourd’hui, au sein de l’OCDE, nous en sommes à cette négociation qui a pris forme en 2018. Un certain nombre de pays avaient des doutes sur la sincérité des États-Unis. Était-ce seulement une façon de retarder des discussions et de capter l’attention sans avoir vraiment l’intention de négocier ? Vous trouverez, dans des lettres du président de la commission des finances du Sénat américain et du ranking member démocrate, et dans de nombreuses instances du Congrès, l’expression d’un soutien à la position exprimée ; il ne s’agit donc pas que de l’exécutif, c’est bien une tendance de fond.

Après un an de négociations, les pays concernés se sont engagés, comme ils l’ont signifié à la fin du mois de janvier de cette année, à rechercher une solution multilatérale d’ici à la fin de l’année 2020. Elle pourrait avoir deux piliers.

L’un correspond largement au vœu de la France – qui préside par ailleurs le G7 cette année – et par l’Allemagne et est le reflet de GILTI : la mise en place d’une imposition minimale mondiale. Il ne s’agit pas de demander aux Bermudes d’imposer les sociétés au taux de 13 % : il s’agit de prendre la différence si une entreprise française localise ses bénéfices aux Bermudes malgré BEPS. Et, symétriquement, si un profit part d’un pays sans y être taxé et aboutit dans un autre pays, qui serait le pays de siège de l’entreprise et ne prélèverait pas cette imposition minimale, alors le pays source pourrait le faire. Par exemple, Singapour est assez peu susceptible de mettre en place cette règle d’imposition minimale mondiale. Si un profit réalisé en France était peu taxé en France en raison de je ne sais quelle astuce fiscale et devait finir à Singapour, la France prendrait 13 %. Telle est l’architecture.

L’autre pilier – en fait, le premier si nous les prenons dans l’ordre –, c’est la proposition américaine d’une discussion en vue de la réallocation des droits d’imposer.

Il y a deux autres propositions sur la table. Une proposition britannique envisage une nouvelle règle d’allocation des droits d’imposer, mais seulement pour les entreprises hautement numériques, c’est-à-dire les entreprises dont le modèle économique tient à la contribution des utilisateurs – ce n’est pas sans rapport avec le projet de loi que votre commission examine. Dans le cas d’une plateforme comme Uber ou d’une entreprise qui fait de la publicité comme Facebook, la valeur est créée par le contributeur, par l’utilisateur, et c’est cette valeur qu’il faut appréhender. Et le Royaume-Uni de dire qu’il ne faut appréhender que cette valeur-là, ce que refusent les États-Unis et la Chine. Ils refusent un dispositif qui ne ciblerait que quelques entreprises. Premièrement, parce que c’est contraire à leur intérêt. Deuxièmement, et ils ne sont pas les seuls à le dire, parce que de deux choses l’une : soit cette notion de contribution, de données, est extrêmement restrictive, soit elle couvre à peu près tout du fait que, demain, tout sera données. Lorsque vous mettrez en place, en Chine, un système d’irrigation, il comportera des capteurs, et l’irrigation sera déclenchée non plus de Chine mais, par exemple, depuis l’Allemagne si c’est une installation allemande, et ce sera une prestation de service. Tout devient donc données, et tout risquerait d’être taxé en raison d’un concept qui ne fonctionne pas. Tels sont les termes du débat que suscite la proposition britannique.

La proposition américaine, soutenue par la Chine et bien d’autres pays, est l’objet d’une négociation assez intense. La semaine prochaine, un comité de pilotage, un bureau se réunit pour en discuter, et le cadre inclusif de BEPS se réunira à la fin du mois de mai, avec l’espoir d’adopter un programme de travail détaillé qui réduirait le champ des options et permettrait de produire une solution à la fin de l’année 2020. Nous le présenterons aux ministres des finances du G20 à Fukuoka, les 8 et 9 juin prochain, s’il est adopté entre-temps, mais ce n’est pas évident car un certain nombre de pays, notamment de petites économies ouvertes – le Danemark, la Suisse, Singapour, des pays qui n’ont pas tout à fait le même profil fiscal mais ont en commun d’être petits et d’être ouverts –, estiment qu’ils risquent d’y perdre beaucoup si nous réallouons les droits d’imposer aux pays de marché.

Un pays comme la France soulève légitimement la question de l’impact budgétaire qu’aurait l’attribution de plus de droits d’imposer aux grands marchés, comme la Chine, l’Inde ou les États-Unis. Nous sommes en train de faire des études d’impact pour voir quelle serait la répartition des droits d’imposer. L’avantage que nous trouvons à ces deux piliers, c’est qu’ils permettraient de retirer du système international ce qui ne fonctionne pas et qui risque d’aboutir à ce que les pays font aujourd’hui : des mesures unilatérales.

En effet, lorsqu’un pays n’est pas satisfait d’un système, il prend des mesures unilatérales. C’est notamment le cas lorsqu’il constitue un très grand marché et constate que tous les bénéfices sont enregistrés à Singapour ou en Irlande, alors qu’il compte, pour prendre un exemple au hasard, un milliard de consommateurs.

Au moins deux pays sont dans ce cas et veulent changer les règles unilatéralement et ne plus être liés par celles de l’OCDE, d’autant qu’ils considèrent qu’elles ont été développées avant qu’ils rejoignent l’OCDE, il y a un siècle, à une époque où il n’y avait que des pays exportateurs de capitaux autour de la table. Ainsi, vous comprenez que retirer les tensions du système est un moyen d’éviter les mesures unilatérales.

Ces mesures unilatérales sont aujourd’hui relativement limitées. Il y a eu une tentative en Europe, lancée à l’époque où les États-Unis ne voulaient pas bouger. Mais le changement de position des États-Unis a un peu changé la donne. Des pays comme la France sont confrontés à un dilemme. Le premier terme est constitué par le fait de négocier internationalement, avec le risque qu’il n’y ait pas d’accord – pour ma part, je suis payé pour qu’il y en ait un accord et je ferai tout ce qu’il est possible pour en obtenir un, non seulement pour être payé… mais parce qu’il me semble que c’est une nécessité absolue que d’avoir un système à la hauteur des enjeux du siècle, faute de quoi il va s’effondrer, à plus forte raison dans un environnement peu favorable au multilatéralisme.

Sur ce dernier point, cependant, comme vous l’avez compris, nous sommes en face d’un vrai paradoxe, totalement contre-intuitif, en matière fiscale : les États-Unis, qui ne soutiennent pas vraiment le multilatéralisme, soutiennent toutefois l’OCDE, car ils soutiennent une solution multilatérale, de manière exceptionnelle, en matière fiscale. Cela occasionne un petit rappel du secrétaire au Trésor américain, Steven Mnuchin, à chaque réunion du G20, à ses partenaires, en particulier européens : il les dissuade de prendre des mesures unilatérales, au motif que leurs pays sont favorables au multilatéralisme… Quoi qu’il en soit, il faut trouver une solution, mais, dans un environnement complexe, elle n’est pas garantie à 100 %.

L’autre terme du dilemme est qu’il y a urgence. Cela a été reconnu dans le rapport intérimaire de mars 2018, qui évoquait les mesures unilatérales, en constatant l’absence d’accord pour en prendre dans l’immédiat. En effet, un certain nombre de pays y sont opposés, au premier rang desquels les États-Unis et la Chine, pour des raisons évidentes, puisqu’ils représentent l’essentiel de l’économie numérique des prestataires. Mais cette opposition venait aussi des petites économies ouvertes, évoquant le risque d’un éventuel chaos. Cependant, beaucoup de pays disent qu’il faut prendre des mesures unilatérales. Ainsi, j’étais au Chili la semaine dernière, où le ministre des finances, Felipe Larraín, s’est entretenu pendant deux heures avec moi de la question de savoir quelles mesures unilatérales adopter. Je me suis permis de lui suggérer de commencer par instaurer les règles relatives à la TVA, qui n’existe pas encore dans le pays. C’est ainsi que le Chili va appliquer la TVA.

Beaucoup d’autres pays, dont la France, sont confrontés à une situation politique difficile. N’est-il pas difficile d’expliquer à vos électeurs, dans vos différentes circonscriptions, que ces géants du numérique ne payent pas grand-chose et qu’en tout cas, même s’ils payent plus que ce qu’ils payaient hier, ils ne s’acquittent pas de cet impôt en France ? S’exerce ainsi, en quelque sorte, une pression en faveur de mesures unilatérales. En même temps, les mesures unilatérales ont des limites. Nous ne sommes d’ailleurs pas totalement étrangers à la réflexion et à l’architecture des mesures unilatérales, notamment celles de la proposition de directive européenne.

Si le projet de loi qui vous est soumis est limité aux entreprises hautement numériques, vous aurez compris que ce champ d’imposition n’est pas forcément d’une rationalité absolue, puisque l’impact de la taxe s’en trouve limité. Malgré tout, il envoie un message politique fort, tout en limitant l’éventuel impact économique négatif.

Vous comprenez que je ne puisse ni soutenir ni critiquer des mesures unilatérales. On peut avoir de la compréhension pour des mesures unilatérales. Ce qui compte en tout cas, de mon point de vue, c’est que ces mesures ne nuisent pas à une véritable négociation internationale ni ne s’y substituent, car l’enjeu de celle-ci, même s’il découle du problème de la numérisation de l’économie, va bien au-delà des entreprises du numérique.

M. le président Éric Woerth. Vous avez résumé onze ans d’action de l’OCDE de manière extrêmement claire. Tout s’imbrique. Il y a une logique dans tout cela, de l’érosion des bases fiscales aux paradis fiscaux en passant par les normes BEPS. Nous assistons à une réallocation des droits d’imposer.

Notre pays est confronté, au fond, à un paradoxe, comme nous le voyions hier en entamant l’examen du projet de loi. Il envisage en effet des mesures unilatérales dans un cadre multilatéral. Cet unilatéralisme ne va évidemment pas durer : il s’agit, en réalité, d’une manière de pousser les lignes pour aller plus loin. Je ne sais pas si cela fonctionnera, mais, en tout cas, il faut bien faire quelque chose.

Le second paradoxe, c’est que nous poussons nous-mêmes dans le sens de la réallocation des moyens dans ce cadre unilatéral, en visant plus particulièrement les entreprises qui ont une empreinte numérique extrêmement forte dans les pays de consommation – alors que de grandes entreprises françaises nous disent que cela pourrait avoir des conséquences tout à fait négatives pour les ressources fiscales du pays si ce principe était étendu à d’autres secteurs.

Pas plus que quiconque, je ne sais où est la vérité. Mais chacun voit bien que le mouvement est assez inexorable, qu’il va continuer et que nous aurons besoin de nous y adapter – non de le suivre, mais de nous y adapter, j’insiste – et de participer pleinement aux négociations pour éviter que la base de notre fiscalité, de nos ressources, c’est-à-dire la base de notre souveraineté, ne soit entamée par des règles qui désavantageraient par trop la France et, probablement, une partie de l’Europe. Autant de paradoxes qu’il va falloir lever, parce que le danger est très élevé, même si le sujet est tout à fait passionnant.

M. le Rapporteur général. Monsieur le directeur, comme vous l’avez rappelé, le 13 mars, l’OCDE a lancé une consultation sur les solutions possibles aux défis que soulève non pas l’économie numérique, mais la numérisation de l’économie – car j’ai bien entendu la nuance que vous faites sur ce point.

Vous avez rappelé les pistes envisagées : la meilleure prise en compte des utilisateurs dans la création de la valeur ; le concept même de présence numérique significative ; l’évolution des règles d’attribution du droit d’imposer et d’allocation des profits en renforçant le lien entre actifs incorporels et marchés de consommation ; la lutte globale contre les pratiques d’érosion des bases fiscales et de transfert des bénéfices, qui inclut notamment un niveau minimum d’imposition. Parmi ces différentes pistes, quelle est, selon vous, la plus pertinente et celle qui, au regard des juridictions qui la soutiennent, a le plus de chances d’aboutir ?

Comme vous l’avez rappelé, ce n’est pas le moindre des paradoxes que ces négociations aient été permises par la volonté américaine d’aboutir à une solution internationale, une fois adoptée leur réforme fiscale de 2017. Comment, selon vous, concilier cette approche multilatérale avec des règles nationales américaines qui paraissent tout de même relativement contraires aux règles de l’Organisation mondiale du commerce et parfois « dommageables », au sens de l’action 5 du projet BEPS ?

La piste relative aux actifs incorporels liés au marché de consommation dépasse le seul cadre du numérique et peut toucher des secteurs plus traditionnels. Toutefois, en ce qui concerne l’exemple que vous avez cité, je me rappelle de la panique générale sur un véhicule de la marque en question, lorsqu’il s’est trouvé dans un endroit de ma circonscription, en pleine montagne, où le GPS ne fonctionnait plus – sans vouloir faire de contre-publicité pour la marque !

N’y a-t-il pas un risque de glissement de valeur massif vers les marchés de consommation ? Selon vous, le consommateur d’un produit contribue-t-il avec la même intensité à la création de valeur que l’utilisateur d’un service numérique qui repose sur ce fameux « travail gratuit » ? Pour en revenir au périmètre de la proposition de directive, qui est également le périmètre du projet de loi français, je ne vais pas vous demander directement le regard que vous portez sur lui. Toutefois, quels seraient, selon vous, ses effets sur la négociation qui est en cours ? Est-ce que ce qui se passe en France, et qui est en train de se passer dans d’autres pays, peut avoir des effets sur les négociations et comment les estimez‑vous, en toute objectivité ?

Pour terminer, vous avez parlé de l’horizon des négociations en évoquant la date de 2020 comme étant un calendrier possible, à supposer que le calendrier soit tenu –ce qui n’est pas toujours le cas, puisqu’on sait très bien que, dans ce genre de négociations, il suffit que quelqu’un quitte brutalement la table pour que tout s’arrête. Ce nonobstant, quel serait ensuite le délai pour une mise en œuvre effective dans les différents pays ? Je rappelle en effet qu’au moment où certains parlent de « sunset clause » et autres, pour la convention multilatérale qu’est la convention BEPS, du temps s’est écoulé entre sa genèse et sa création, et plus de temps encore entre sa création et son application…

Donc, selon vous, en imaginant qu’on puisse adopter une solution efficace, vers quelle période pourrait-elle entrer dans le droit positif des pays concernés, et de la France en particulier ?

Mme Bénédicte Peyrol. Je vous remercie, monsieur le directeur, pour cette présentation extrêmement pédagogique, comme pour les travaux que l’OCDE mène pour adapter notre fiscalité aux enjeux de l’économie du numérique.

Au nom du groupe La République en Marche, j’aimerais revenir, dans un premier temps, sur les travaux BEPS sur le suivi des actions engagées, dans le cadre inclusif. L’action 11, en particulier, vise à mesurer l’érosion de la base fiscale et le volume des transferts de bénéfices. Dans notre commission, on utilise souvent un chiffrage assez général, dont on peut questionner la pertinence. Mais, en 2013, l’OCDE a estimé la perte annuelle de recettes fiscales, au niveau mondial, au titre des comportements BEPS, à une fourchette comprise entre 4 % et 10 % des recettes de l’impôt sur les sociétés, ce qui correspond à un montant compris entre 110 et 240 milliards de dollars au niveau international et, pour la France, concernant l’impôt sur les sociétés, à un montant compris 2,4 milliards d’euros et 6 milliards d’euros. Le syndicat Solidaires Finances publiques, pour sa part, évalue plutôt ce montant entre 20 et 30 milliards d’euros.

Pourriez-vous revenir sur ce point ? Où en sont les travaux de l’OCDE sur cette action 11 ? Où en sont les travaux et le suivi de la mise en œuvre, pays par pays ? Cette avancée majeure, mise en œuvre par la France, sera en effet particulièrement utile si elle est aussi appliquée dans les autres États. Enfin, pouvez-vous nous faire un point d’étape sur la ratification de la convention multilatérale qui a animé nos travaux en juillet dernier ? J’aimerais notamment savoir combien d’États y sont aujourd’hui partie.

Pour en revenir plus spécifiquement à la taxation des services du numérique, on a évoqué la question de la double imposition. Le problème se pose du fait de l’existence dans notre droit d’une taxe spécifique, la taxe sur le chiffre d’affaires. On sait que les conventions fiscales bilatérales actuelles visent plutôt l’impôt sur les sociétés, mais quelle est l’appréciation de l’OCDE sur ce point ? Les conventions bilatérales suivent en effet, en général, la convention modèle de l’OCDE.

Enfin, le dispositif GILTI ne ressemble-t-il pas un peu à l’article 209 B de notre code général des impôts, qui vise les sociétés étrangères contrôlées établies dans un pays à régime fiscal privilégié ? Cet article a déjà rapporté au Trésor public pas moins de 500 millions d’euros de redressements en 2016, plus de 2 milliards d’euros en 2017. Le dispositif GILTI est-il susceptible de faire de même ?

Mme Véronique Louwagie. Au nom du groupe Les Républicains, je voudrais évoquer trois sujets d’actualité, liés au projet de loi de taxation des services numériques.

Premièrement, en ce qui concerne la proposition de directive européenne, qui n’a pas fait l’unanimité puisque seuls vingt‑trois pays y étaient favorables, pouvez-vous nous donner quelques indications sur l’objet même de cette directive ? S’agissait-il de taxer l’ensemble des entreprises là où le marché était réalisé, ou uniquement les services numériques ? Ou bien ciblait-il davantage des activités particulières, par exemple la publicité numérique ?

Deuxièmement, s’il est vrai que les États-Unis ont imposé aux entreprises un impôt minimum de 13 %, cela veut-il dire qu’aujourd’hui les « GAFA » (Google, Amazon, Facebook, Apple) payent un impôt minimum de 13 %, auxquels s’ajouteraient les autres impôts du pays ? Une étude réalisée par l’institut économique Molinari nous indique que les GAFA sont, en moyenne, imposés à 24 % au total : ce chiffre vous paraît-il cohérent avec le taux minimum de 13 % et des autres impôts qui s’y ajouteraient ?

Troisièmement, le ministre a évoqué devant nous hier la possibilité de taxer d’office les entreprises qui ne livreraient pas les éléments requis concernant leur chiffre d’affaires mondial et leur chiffre d’affaires français, éléments de base qui constituent l’assiette de cette taxe sur les services numériques. Ces procédures de taxation d’office existent-elles déjà dans d’autres pays ? Les conventions fiscales prévoient‑elles de telles dispositions, ou est-ce que cela nécessitera d’adapter les conventions fiscales ou d’en modifier les conditions ? Finalement, cette situation de taxation d’office est-elle possible au regard des textes et des usages actuels ?

M. Jean-Paul Mattei. Au nom du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, je vous remercie, monsieur le directeur, pour cet exposé très clair. Il est toujours très agréable de vous entendre : on a l’impression d’être très intelligent et de tout comprendre, c’est un vrai bonheur… !

Depuis hier, nous examinons, en commission des finances, ce projet de loi de taxation des GAFA. Quelle est la position de l’OCDE à ce sujet ? Pensez-vous que la solution juridique retenue soit performante et permette de faire porter la base d’imposition sur la territorialité, non du siège de la société, mais de la résidence de la personne dont les données sont recueillies et exploitées à des fins commerciales ?

En deuxième lieu, pensez-vous que cette taxation devrait s’étendre aux flux financiers ? Quel est l’état des discussions sur ce sujet au sein de l’OCDE ?

Enfin, vous évoquiez le G20 : quels sont les outils dont vous disposez pour vous assurer d’un meilleur suivi de l’application de ses décisions ?

Mme Christine Pires Beaune. Au nom du groupe Socialistes et apparentés, je m’associe au propos de mon collègue Jean-Paul Mattei sur l’exposé de M. Saint-Amans.

Quel est le regard porté par l’OCDE sur le projet de taxation des GAFA, son l’assiette, son taux, ses écueils éventuels ?

Par ailleurs, vous nous avez beaucoup parlé, monsieur le directeur, de la réforme fiscale de Donald Trump. J’aimerais savoir comment les entreprises américaines réagissent à cette réforme. La baisse du taux de l’impôt sur les sociétés a-t-elle eu un effet sur l’emploi ? Sur les salaires ? Et pouvez-vous me confirmer que le taux marginal sur les successions importantes – j’insiste sur le mot « importantes » – est vraiment passé, aux États-Unis, de 6 % à 40 % ?

Mme Frédérique Dumas. J’observe qu’à chacune de vos auditions, monsieur Saint‑Amans, il y a quelqu’un qui déclare en sortir plus intelligent… Au nom du groupe UDI, Agir et Indépendants, je vous remercie en tout cas pour votre exposé.

Vous avez rappelé que la réforme fiscale américaine de 2017 avait été le levier permettant d’entamer les discussions à l’OCDE. Je trouve cela intéressant car, devant nous, on avait plutôt invoqué la taxe française sur le chiffre d’affaires…

Vous nous avez aussi rappelé que les mesures unilatérales ne devaient pas miner les négociations internationales. Vous avez fait état de la proposition de directive européenne, portant sur un champ européen et non sur un champ national. Or il faut savoir que la base sur laquelle vingt-trois pays s’étaient mis d’accord n’est absolument pas celle du projet de directive, puisqu’il avait été réduit à la publicité. Ce n’est donc pas du tout la même chose que le texte français.

Permettez-moi trois questions. Premièrement, dans les discussions au sein de l’OCDE, quelle est la position de la Chine ? J’aurais tendance à penser, pour ma part, qu’elle défend le principe du pays de consommation. Deuxièmement, je voudrais reparler de la valeur de marché : quelle valeur donner à la contribution des utilisateurs et des travailleurs ? Faut-il passer par une redéfinition des prix de transfert ? C’est évidemment le cœur du sujet.

Troisièmement, je voudrais vous demander, puisque notre discussion a lieu dans le cadre d’une réflexion plus large sur l’impôt sur les sociétés, c’est-à-dire d’un impôt sur les bénéfices, le choix de taxer sur leur chiffre d’affaires les entreprises du numérique ne risque‑t‑il pas de pénaliser les entreprises en déficit ou à faible marge ? Et pouvez-vous nous dire si une discussion sur une taxation sur le chiffre d’affaires, en termes de valeur de marché, est en cours à l’OCDE ? Je crois en effet que ce n’est pas le cas.

M. Fabien Roussel. Au nom du groupe de la Gauche démocrate et républicaine, je voudrais vous poser quelques questions précises, afin de bien éclairer le projet de loi que nous examinons en ce moment.

Combien la France récupère-t-elle de TVA sur les échanges commerciaux entre les GAFA et les entreprises françaises ? Y a-t-il une traçabilité précise des échanges commerciaux entre les GAFA et les particuliers ? Je pense notamment à ceux qui, par exemple, ont un compte Facebook et sponsorisent des publications, ou à ceux qui, en tant que particuliers, achètent de la publicité sur Google sans avoir de numéro SIRET…

Enfin, est-il possible de connaître la totalité des flux financiers et des échanges financiers entre une entreprise du numérique, comme Facebook ou Google, et un pays comme la France ou l’Irlande ?

M. Michel Castellani. Au nom du groupe Libertés et Territoires, je tiens à dire que la réforme de la fiscalité internationale est une question importante, incontournable, essentielle. Il s’agit de justice fiscale et de fonctionnement équitable de l’économie et de la vie sociale.

Nous suivons donc avec intérêt toutes les discussions, en observant les tensions qui accompagnent les travaux de l’OCDE. Vous en avez souligné, monsieur le directeur, les contradictions et la complexité des choses. Pour ma part, je voudrais revenir sur l’articulation entre ce qui est décidé en France, dans l’Union européenne et au sein de l’OCDE. Dans quelle mesure la « taxe GAFA » que la France compte mettre en place fait‑elle écho aux projets et aux perspectives d’action de l’OCDE ?

La même question vaut pour l’Europe : l’harmonisation des règles relatives à l’impôt sur les sociétés au sein de l’espace communautaire est une condition sine qua non du fonctionnement harmonieux de l’Union européenne. La présence de paradis fiscaux dans l’Union européenne est tout de même un problème majeur. Comment ce débat interne à l’Union est-il interprété à l’OCDE, et en quoi influence-t-il les prises de position des différents pays ?

Concernant l’OCDE, peut-être aurez-vous un jour fini de discuter de ce problème et parviendrez-vous à des décisions concrètes, patentes et matérielles. Car il commence à se faire tard…

M. Daniel Labaronne. Je vous remercie, monsieur le directeur, pour votre exposé très éclairant et très instructif.

Plus de cent pays se sont engagés à des échanges automatiques de renseignements bancaires. Au-delà de ces engagements, qu’en est-il dans la pratique ? Peut-on mesurer le montant de l’impôt nouveau collecté grâce à cet échange de données, aux échelons français, européen et mondial ?

S’agissant du projet BEPS, qu’en est-il de la vérification de la bonne application des mesures relatives à l’abus de conventions fiscales, aux pratiques fiscales dommageables et aux abus de prix de transfert ? Concrètement, quelles sont les avancées dans ces domaines ?

Enfin, comment s’articulent les travaux de l’OCDE avec ceux de la Commission européenne et du Parlement européen ? Comment se passent ces échanges entre vous et l’Union européenne ?

M. Julien Aubert. Monsieur le directeur, puisque vous avez une vision transversale, y a-t-il, d’après vous, une perte structurelle de souveraineté fiscale due à l’impossibilité structurelle de taxer le capital ? Pensez-vous que, du fait de l’évolution numérique que vous avez vous-même soulignée, la distorsion dans le partage de la valeur ajoutée entre le capital et le travail résulte de cette incapacité chronique à arriver à taxer le capital ? Car nous en voyons les conséquences sur les sociétés occidentales.

Ma deuxième question a trait aux actions BEPS, c’est-à-dire aux actions relatives à l’érosion de la base d’imposition, dont fait partie le projet de taxation minimale. Quelle est la proportion d’évasion fiscale réelle, c’est-à-dire de revenus qui ne sont jamais taxés, ne serait‑ce que dans un État ? Nous nous sommes rendu compte hier, au cours des débats, que même les GAFA étaient effectivement taxés aux États-Unis. Il faut donc peut-être faire une différence entre les revenus qui sont taxés dans certains États, même si cela nous arrange pas parce que ce n’est pas chez nous, et ceux qui ne le sont jamais.

Troisièmement, j’en viens à une question qui dépasse la taxe sur les services numériques : celle de la taxe carbone. Nous avons là-dessus un débat français, qui nous fait entrer un peu aussi dans des problématiques relatives à la souveraineté et à la territorialité. Pensez-vous que l’établissement d’une taxe carbone au plan national soit possible ? Au vu expériences que vous avez pu suivre dans des pays de l’OCDE, pouvez-vous citer des exemples de taxes sur le carbone qui ont réussi ? Si vous pouvez nous répondre, nous pourrons vous parler, en échange, de taxes carbone qui ont échoué…

Mme Valérie Rabault. J’ai trois questions à poser. L’une a déjà été posée par Bénédicte Peyrol, et porte la mise en œuvre des quinze actions BEPS et sur leur état d’avancement. La deuxième est la suivante : puisque vous avez une vision globale de la situation au sein de l’OCDE, comment la France se situe-t-elle aujourd’hui en matière de lutte contre l’évasion fiscale et l’optimisation fiscale agressive ? À un niveau « bon », « très bon », ou « peut mieux faire » ?

Troisièmement, on a commencé hier l’examen du projet de loi sur les GAFA et sur la taxation de leur chiffre d’affaires. Le Gouvernement propose un taux de 3 %. Au sein de l’Union européenne, il y avait une réflexion sur un taux de 5 %, voire sur un taux progressif. Quel est votre avis, si vous souhaitez le donner ? Nous avons encore à débattre des amendements cet après-midi.

M. Charles de Courson. Monsieur le directeur, il est regrettable que nous ne vous ayons pas auditionné avant-hier, puisque le débat en commission a eu lieu hier. À mon avis, il aurait ainsi été d’une plus haute tenue.

J’ai de grandes questions à vous poser. En matière de fiscalité du numérique, le fait de taxer le chiffre d’affaires au niveau national, par des mesures unilatérales, est-il compatible avec les conventions bilatérales et, en particulier, avec la convention-type de l’OCDE ?

Cette taxe, par ailleurs, est un impôt indirect ou un impôt direct ? Je rappelle qu’elle est présentée comme un moyen de taxer les bénéfices, alors que son assiette n’est pas le bénéfice mais le chiffre d’affaires, même si l’on ne sait pas très bien comment celui-ci est défini.

Même question au niveau européen : aurait-on résolu le problème si l’on avait pu adopter la directive ? Au niveau national, par anticipation d’un éventuel accord en 2020, est-il possible de voter un taux minimum d’imposition – comme l’ont fait les Américains – et de définir une règle de réallocation des droits d’imposer ? C’est cette question – et non celle de la taxe sur le chiffre d’affaires – qui est centrale.

M. Laurent Saint-Martin. Avec mon collègue Marc Le Fur, nous avons effectué la semaine dernière un déplacement à Washington dans le cadre d’une mission d’information sur l’assujettissement à la fiscalité américaine des Français nés aux États-Unis, également appelés « Américains accidentels » – vous connaissez le problème. Nous avons rencontré une vingtaine d’interlocuteurs – pour moitié des parlementaires et pour moitié des fonctionnaires du Trésor, de l’Internal Revenue Service (IRS) ou du ministère des affaires étrangères.

Nous venions leur soumettre une problématique qui nous semblait unilatérale – les conséquences du Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) pour les Américains accidentels – mais, de façon baroque, il nous répondait toujours « taxe GAFA », comme s’il s’agissait de passer un deal ! Il est surprenant que des parlementaires et des fonctionnaires américains, habituellement peu enclins au multilatéralisme, sauf peut-être, parfois, en matière fiscale, nous reprochent notre unilatéralisme !

Je tenais à vous apporter ce témoignage récent et faire état de nos difficultés à négocier pour atténuer les conséquences négatives du FATCA et son absence de réciprocité pour les « Américains accidentels » et, plus largement, pour la France.

Nous l’avons appris lors de cette mission, la contribution sociale généralisée (CSG) a été exclue des cotisations sociales par l’administration américaine, mais n’a pas encore été incluse dans les impôts. En conséquence, les Franco-Américains n’obtiennent pas de crédit d’impôt aux États-Unis et paient deux fois la CSG et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), qui sont le gros de l’ardoise qu’ils doivent à l’IRS. Avez-vous connaissance des suites de ces négociations ? Comme c’est le cas en France, les États-Unis intégreront-ils la CSG et la CRDS dans les impôts ?

M. Fabrice Brun. Je vous remercie pour l’éclairage que vous nous avez apporté sur la taxe sur les services numériques. J’aborderai pour ma part la diversité des taux de TVA. Dans ses rapports, l’OCDE privilégie l’instauration d’une TVA à taux unique, sur une assiette large. Tel n’est pas le choix retenu au sein de l’Union européenne, puisque de nombreux pays – dont la France – ont adopté des taux réduits de TVA, dont un à 5,5 % pour les produits de première nécessité. Ramener ce taux à zéro est une demande des « gilets jaunes », largement reprise par les participants au grand débat national. Je connais la position de l’OCDE sur les taux réduits, mais que pensez-vous de cette proposition et de son caractère redistributif, même si ce n’est pas la première vertu de la TVA ?

M. Philippe Chassaing. Monsieur le directeur, je vous remercie pour votre présentation. Je souhaiterais vous interroger sur l’adaptation de notre administration fiscale pour faire face aux enjeux de numérisation de l’économie. Si nous aboutissions assez rapidement à un accord, ne pourrait-on anticiper son évolution ? Quels éléments convient-il d’ores et déjà de mettre en œuvre pour la préparer à ces évolutions ?

Les sanctions actuellement en vigueur sont-elles, à votre sens, efficaces, ou devrions‑nous élargir leur palette pour faire face aux tricheurs ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Votre exposé était très intéressant. Il faut arrêter de parler de « taxe GAFA ». C’est en effet un terme très populiste, et l’on ne peut condamner le populisme tout en passant son temps à utiliser son vocabulaire ! Il faut parler de « taxe sur les services numériques ». Mais, selon vous, s’agit-il d’un impôt direct ou indirect ?

Quelle est la position de l’Allemagne au sein de l’OCDE sur ce sujet ? Connaître leur point de vue est intéressant, car ils étaient farouchement opposés à la demande initiale de la France.

Enfin il me semble que la difficulté majeure du dispositif réside dans la localisation des profits : comment sortir de cette difficulté pour les profits réalisés grâce aux services numériques ?

Mme Dominique David. Monsieur le directeur, je vous rejoins : il ne faut pas parler d’économie numérique mais de numérisation de l’économie. La taxe sur les services numériques que nous étudions actuellement va dans ce sens ; elle n’est qu’une première étape avant une réflexion plus globale sur la fiscalité du numérique. Mais toutes les sociétés ne fondent pas leur modèle économique sur la commercialisation des données personnelles des utilisateurs, et ces dernières sont source de nombreux problèmes juridiques, comme le souligne le think tank Génération Libre.

Tout comme la révolution industrielle a rendu nécessaire la création du droit de propriété intellectuelle, pourquoi ne pas réfléchir, dans une économie où l’utilisateur est le principal créateur de valeurs, et compte tenu de la difficulté de définition d’une nouvelle taxe, à l’instauration d’un droit de propriété privée sur les données personnelles ?

M. Éric Alauzet. Dans une situation qui semblait inextricable depuis des années, il est intéressant de constater que la solution peut venir de là où on ne l’attendait pas – les États‑Unis.

Savez-vous mesurer l’impact des mesures prises depuis des années, et qui doivent commencer à produire leurs effets ? Combien de milliards a-t-on pu récupérer dans les différents pays ? C’est d’autant plus important que l’on continue à ânonner les mêmes chiffres depuis des années : 60 à 80 milliards d’euros de pertes en France, 1 000 milliards en Europe, 25 000 milliards dans le monde… Si les mesures sont efficaces, ces chiffres devraient évoluer. En outre, ne met-on pas un peu tout et n’importe quoi dans ces estimations – notamment dans les 60 à 80 milliards français –, au risque de dénaturer complètement les débats et tromper sans doute un peu nos concitoyens ?

Vous l’avez dit, les politiques sont soumis à la pression populaire : il faut agir et, parfois, on peut être tenté d’agir pour améliorer son image, mais pas forcément de façon très efficace. Si le cœur de la bataille est international, considérez-vous qu’un pays comme la France a encore des marges de manœuvre ?

Depuis longtemps, le reporting public, pays par pays, des éléments financiers des entreprises – chiffre d’affaires, nombre d’employés, impôts payés, etc. – est complexe. C’est pourtant un élément essentiel de la transparence. Mais si, demain, les usages, et non plus la production, deviennent la base de la taxation, il faudra que les pays où se trouvent les consommateurs adoptent des comportements plus transparents.

Les entreprises françaises regroupées au sein de l’Association française des entreprises privées s’opposent à la publicité du reporting pays par pays, estimant qu’elle va nuire à leurs intérêts, l’activité étant taxée en Inde, en Chine – là où sont les marchés. Vous avez déjà évoqué ce sujet, mais pourriez-vous l’approfondir ?

M. Mohamed Laqhila. Au-delà de la taxation, j’aimerais revenir sur le débat qui a lieu en Europe depuis quelques années : celui du monopole ou de la position dominante des GAFA. Certains sont poursuivis pour abus de position dominante et écopent d’amendes records. Depuis deux ans, ce débat s’est déplacé aux États-Unis. À court terme, après ou même avant les élections de 2020, pourrait-il prospérer et aboutir à un démantèlement de ces monopoles ?

M. le directeur du Centre de politique et dadministration fiscales de lOCDE. Je vais essayer de répondre à toutes les questions. Si je n’ai pas la réponse, je vous propose un suivi par écrit.

Vous m’avez posé beaucoup de questions sur l’application de BEPS et l’échange automatique de renseignements. Nous avons produit les règles concernant l’échange automatique en 2015, et il a commencé à être appliqué en septembre 2018. BEPS date quant à lui de novembre 2015. Qu’a-t-il signifié ? Nous sommes désormais sortis des règles de soft law internationales, indicatives ; il appartient aux pays de transposer ces nouvelles normes en droit interne. Ce n’est qu’une fois transposées qu’elles peuvent avoir un impact les années suivantes, que l’on peut collecter les données et en faire l’analyse.

Nous sommes donc actuellement dans cette phase frustrante : nous savons que les mesures sont appliquées. Il existe même des dispositifs d’examen par les pairs des standards minimums – lutte contre les pratiques fiscales dommageables, fin du treaty shopping ou chalandage fiscal par le changement des conventions fiscales, reporting pays par pays. Des rapports publics sont disponibles et le soulignent : ces mesures ont été appliquées dans presque tous les pays puisqu’environ deux cent quarante régimes fiscaux privilégiés ont fait l’objet d’un examen, plus d’une centaine a été modifiée, dont un régime français – celui de l’article 39 terdecies du code général des impôts sur les « boîtes à brevets », non compatible avec les règles de l’action 5.

Un changement fondamental est donc intervenu sur le front des pratiques fiscales dommageables. Plus de quatre-vingt-huit pays ont signé la convention multilatérale, qui est entrée en vigueur dès lors que plus de cinq pays l’ont ratifiée. On estime qu’en 2019 une vingtaine de pays supplémentaires vont la signer.

Le reporting pays par pays a été mis en œuvre par plus de soixante-dix pays et a engendré des milliers d’échanges de renseignements bilatéraux. L’échange automatique de renseignements concernant les tax rulings ou rescrits fiscaux est également opérationnel. Vous vous souvenez probablement des LuxLeaks : au Luxembourg, on pouvait obtenir des rescrits fiscaux totalement opaques, susceptibles de nuire à la base taxable des autres pays. Plus de 21 000 rescrits fiscaux ont été échangés dans le monde – ce qui les couvre presque tous – et il n’y a plus de retardataires.

L’impact est donc avéré ; reste à le mesurer. Les professionnels de la planification fiscale expliquent d’ailleurs que leur métier a changé : ils sont passés de la planification à la compliance, ou conformité fiscale. Mais nous ne savons pas encore quelles recettes budgétaires supplémentaires ont été collectées. Certes, c’est frustrant, mais nous mettons en place des statistiques et devrions disposer de premières indications en juin, pour la réunion des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales du G20 à Fukuoka au Japon. Des données plus substantielles seront disponibles en 2020.

L’application de BEPS est donc universelle ; cent vingt-neuf pays ont décliné ses mesures, ce qui dépasse le cadre du G20 ou de l’OCDE. Cent cinquante-quatre pays font de l’échange de renseignements à la demande et cent pays de l’échange automatique. Nous fournirons des statistiques précises en juin – je ne peux vous les transmettre car nous les vérifions – mais les échanges automatiques sont massifs, tout comme leur impact. Deux exemples : la Suisse a échangé deux millions de comptes bancaires en septembre dernier ; pour Hong Kong, c’est le double ! Cela vous donne une idée des volumes… Les initiatives prises par les gouvernements d’une vingtaine de pays, dont la France, pour inciter les contribuables à dévoiler spontanément leurs comptes bancaires à l’étranger ont permis de collecter 95 milliards d’euros d’impôts.

Vous m’avez interrogé sur les positions des différents pays au sein de l’OCDE. La Chine, il faut le souligner, ne souhaite désormais plus tout imposer dans le pays de marché, car elle a une vision stratégique de son futur et s’imagine exportatrice de propriété intellectuelle.

À l’inverse, les États-Unis, qui plaidaient pour la taxation dans le pays de résidence, misent désormais sur le pays de marché. On constate une forme de convergence entre la Chine, qui dit « le marché, c’est bien, mais pas trop », et les États-Unis qui estiment que « la résidence, c’est bien, mais pas trop ». Cette forme d’alignement de la Chine et des États-Unis est contre-intuitif et paradoxal, mais signifie que le mouvement que je vous ai décrit interviendra probablement, à un moment ou à un autre, qu’on y soit favorable ou non.

Vous avez aussi soulevé la question de l’impact sur les recettes budgétaires. Nous ne le connaissons pas pour le moment car il va dépendre de la mesure que l’on utilisera. Mais, pour se mettre d’accord sur une mesure, les pays veulent avoir une idée de l’impact. Nous tournons un peu en rond, mais travaillons sur le sujet avec différents pays. Avant-hier encore, une réunion se tenait à l’OCDE avec plus de cinq pays, pour analyser les principaux facteurs et leur rôle respectif pour mesurer l’impact. Nous espérons disposer des premiers éléments en juin.

Si nous aboutissions à une taxation dans les pays de marché, la France ne serait sans doute pas perdante, contrairement aux informations transmises par certaines entreprises alarmistes, mais plutôt légèrement gagnante. Pourquoi ? Parce que la France récupérerait massivement la fiscalité des entreprises numériques alors que les entreprises françaises exportatrices de capitaux ou de biens ont très souvent localisé leur propriété intellectuelle dans des pays autres que la France – la presse s’est récemment fait l’écho du cas de Kering ; la propriété intellectuelle de nombreuses marques de cette entreprise se situe dans le canton suisse du Tessin. Mais la perte de recettes liée à ce type de propriété intellectuelle n’est pas très importante pour la France. Elle l’est en tout cas moins que ce que certains voudraient laisser croire…

Néanmoins, le calcul de l’impact est essentiel pour avancer, car il faut que chaque pays s’y retrouve : la France a un grand marché, mais ce n’est pas le cas du Danemark. Lors d’une réunion avec le ministre des finances danois, ce dernier m’a fait part de ses inquiétudes : son marché est plus étroit et ses sociétés plutôt exportatrices. Nous devons trouver une solution globale qui permette à chacun de s’y retrouver.

Vous m’avez interrogé sur la souveraineté et sur vos marges de manœuvre. Paradoxalement, les marges de manœuvre sont d’autant plus importantes que la coopération fiscale internationale est importante. Pendant très longtemps, les conventions et la coopération fiscales ont été perçues comme des entraves à la souveraineté. Mais, dans un monde et une économie globalisés, si vous voulez protéger votre souveraineté, les règles internationales qui limitent la souveraineté vont en fait la protéger. À défaut, la compétition fiscale est exacerbée entre les pays et la petite économie ouverte, sans fiscalité, donne le la et fait pression sur les autres.

Peut-on taxer les revenus du capital ? Désormais, oui, alors qu’hier, non. Pourquoi ? Par le passé, quand vous augmentiez la fiscalité du capital ou des revenus du capital, vous couriez le risque que ce capital s’évade vers la Suisse, Singapour, Hong Kong ou ailleurs. Mais, désormais, vous disposez de l’information : le capital peut partir ; vous pourrez malgré tout le taxer. Ce changement fondamental n’est pas encore perçu par tous les États. Nous rédigeons une étude qui sera publiée cette année, dans laquelle nous estimons que les États peuvent désormais mieux taxer le capital – ce qui ne signifie pas forcément le taxer plus. Du fait de l’échange automatique de renseignements et de la coopération fiscale internationale, on peut revisiter ces questions, notamment la dualité de la taxation du capital.

Vous m’avez aussi beaucoup interrogé sur la « taxe GAFA ». Vous avez raison, le terme n’est pas approprié puisque le projet de loi en cours de discussion comme la proposition de directive européenne visent à taxer les services numériques. Même si le jeu de mots n’a pas toujours été apprécié, j’estime que c’est plutôt une taxe « GF », car elle ne touche ni Amazon ni Apple. Elle porte uniquement sur les services hautement numérisés et les activités dans lesquelles la contribution des utilisateurs est majeure.

Je vous ai expliqué la position anglaise sur le long terme et les difficultés intellectuelles qu’elle soulève. À l’inverse, s’il s’agit d’une mesure de court terme, cantonnée, elle limite les possibles effets négatifs d’une taxe sur le chiffre d’affaires.

Cette dernière est-elle compatible avec les conventions fiscales ? Ma réponse est plutôt positive. À l’été 2017, quand les États-Unis n’avaient pas encore changé de position et que les pays estimaient qu’il fallait agir rapidement, l’OCDE s’était penchée sur le sujet, afin d’éviter le vote de mesures éparses et le chaos qui en aurait résulté. Notre réflexion s’était portée sur une taxe non couverte par les conventions fiscales et les taxes sur le chiffre d’affaires ne le sont pas.

Bien sûr, le diable se cache dans les détails. Je n’ai pas fait – à dessein – une analyse détaillée du projet de loi français car l’OCDE n’est pas juge de la constitutionnalité de la loi ou de sa compatibilité avec les règles européennes. De même, si la compatibilité avec les conventions fiscales est en jeu, les partenaires la soulèveront, comme c’est le cas pour la CSG. La CSG doit-elle être couverte par la convention fiscale franco-américaine ? L’OCDE n’a pas d’opinion car c’est une question bilatérale.

Combien rapporterait un GILTI mondial ? C’est une très bonne question, mais nous n’avons pas la réponse. Vous avez raison, GILTI est une sorte de règle mondiale concernant les sociétés étrangères contrôlées, ou controlled foreign corporations, mais plus brutal. Ainsi, en France, l’article 209 B du code général des impôts prévoit qu’une entreprise qui délocalise ses profits dans un paradis fiscal est taxable en France, même si c’est contraire à la règle de territorialité – un profit réalisé à l’étranger n’est normalement pas taxable en France. Ce dispositif permet de rapatrier en France le droit d’imposer des profits délocalisés dans un paradis fiscal ou soumis à un « régime fiscal privilégié », pour reprendre les termes du code général des impôts.

Alors que l’article 209 B dispose qu’il doit s’agir de revenus passifs, sous certaines conditions, la logique de GILTI – ou d’une mesure du deuxième pilier telle que revendiquée par la France – serait plus brutale : si le taux effectif d’imposition du profit est inférieur à X, il est rapatrié en France – ou récupéré à la source si c’est un paiement sous-taxé dans le pays de résidence. Ce n’est pas incompatible avec l’article 209 B, mais beaucoup plus couvrant.

Combien rapporte GILTI aux États-Unis ? On ne le sait pas, car c’est la première année qu’il est appliqué. Les praticiens du Trésor, de l’IRS et de l’administration fiscale américaine estiment qu’il va rapporter beaucoup plus que prévu, mais ce sera dû à une disposition de la fiscalité américaine qui n’a pas été anticipée au moment du vote extrêmement rapide de la loi – même des entreprises taxées en France à un taux bien supérieur à 13 % seront assujetties au GILTI aux États-Unis. Les entreprises américaines ont d’ailleurs fait part de leur mécontentement concernant le niveau de couverture de ce dispositif.

Pour autant, ces entreprises, qui étaient vent debout contre BEPS – plusieurs coalitions avaient été créées à l’époque –, sont dans leur très grande majorité, sinon toutes, favorables à une évolution de la fiscalité internationale telle que je vous l’ai décrite. Pourquoi ? Parce qu’elles bénéficient massivement de la réduction du taux et sont conscientes que, même si les démocrates ne l’ont pas votée, la structure de la réforme fiscale américaine et l’élargissement de la base taxable sont des sujets bipartisans. Par conséquent, elles considèrent le mouvement comme inéluctable, même si des ajustements à la marge sont possibles.

Cela s’est traduit de façon concrète dans la consultation publique que nous avons tenue il y a un mois à l’OCDE : quatre cents personnes se sont déplacées et nous avons reçu deux mille pages de commentaires. La France a assez peu commenté, le MEDEF a fait un bon travail – mais c’est la seule organisation professionnelle qui a fait l’exercice en France. À l’inverse, les entreprises américaines ont commenté massivement et plutôt positivement ; certaines ont même fait des propositions concrètes de réforme du régime fiscal international.

Vous m’avez interrogé sur les champs respectifs de la proposition de directive et de la mesure unilatérale : votre projet de loi est assez proche de la première proposition de directive et s’inspire de la même logique. La négociation européenne s’est assez mal passée du fait de la réticence allemande. Telle que je l’ai comprise, cette réticence est intéressante : le monde allemand des affaires est contre l’idée de l’utilisation des données, estimant que c’est un mauvais critère, qui ouvre le débat de la réallocation des droits d’imposer. Or l’Allemagne, contrairement à la France, a un excédent commercial structurel et a donc beaucoup à perdre si l’on réalloue les droits d’imposer. C’est pourquoi elle est favorable à un débat au sein de l’OCDE plutôt que de l’Union européenne, afin que la Chine, les États-Unis et les autres soient autour de la table.

Peut-on taxer nationalement le carbone ? Bien entendu, et les pays nordiques – la Finlande en particulier – sont un bon modèle. Nous travaillons de près avec la Banque mondiale et d’autres institutions internationales pour essayer d’avancer. Je vous conseille de consulter nos statistiques sur la taxation du carbone : nous sommes les seuls à en produire d’aussi détaillées sur le prix du carbone – incluant les mécanismes de marché comme les taxes carbone. Les analyses sont publiées pays par pays et décrivent chaque mode d’utilisation énergétique – transport, production d’électricité, chauffage… Ce sont des données essentielles si vous voulez agir dans ce domaine.

En ce qui concerne la TVA, en tant que fiscaliste borné et étroit d’esprit, je recommanderais un taux bas et une assiette large ! Plus sérieusement, même si c’est contre-intuitif, regardez à quel point les exemptions de TVA peuvent être régressives, contrairement à leur objectif de progressivité. En effet, elle sera facteur de progressivité – ou de moindre régressivité – si l’on raisonne en pourcentage du revenu des contribuables, mais ce n’est absolument pas le cas en montant absolu : pour donner 1 euro au pauvre, on va donner 3 euros au riche, car il consomme beaucoup plus. Cet effet est souvent méconnu des législateurs, n’est pas vraiment étudié par les économistes et nécessiterait une analyse détaillée, car les conséquences à tirer sont complexes.

Vous m’avez interrogé sur la taxation d’office ; je ne saurais vous répondre. C’est une problématique nationale, chaque État ayant ses propres modalités d’imposition, mais il n’existe pas vraiment d’incompatibilité avec les conventions fiscales. Les difficultés sont davantage d’ordre pratique ou de compatibilité avec la loi ou la Constitution.

Quelles informations transmettent les entreprises numériques ? Cela dépend de leur modèle d’affaires, de leur comptabilité.

S’agissant de l’information reçue des GAFA et des autres entreprises du numérique, j’ai réuni la semaine dernière à Santiago une cinquantaine de directeurs généraux des impôts, comme je le fais tous les ans. Un rapport a été adopté à cette occasion, prévoyant la création de mécanismes d’échange de renseignements, pour avoir accès à l’information comptable détaillée de ces entreprises qui n’ont pas de présence physique en France et qui tiennent leur comptabilité hors des pays où elles opèrent. Un plan d’action est prévu, et une meilleure coopération entre les pays devrait permettre de récupérer cette information. Nous pouvons donc être plus confiants qu’hier sur les possibilités d’y accéder, mais la pertinence des informations obtenues dépendra du modèle d’affaires et de la manière avec laquelle l’entreprise mène son commerce.

Les chiffres de la fraude sont flous, par définition. Si nous connaissions la fraude plus précisément, nous la combattrions plus efficacement. Au niveau mondial, la France est en pointe dans la lutte contre la fraude, elle y consacre des moyens, et c’est un sujet politiquement « porteur ». Il y a peu de pays dans lesquels le débat sur la fraude fiscale a une telle importance, au point de voir des manifestants écrire des slogans fiscaux sur les murs. La prégnance du débat fiscal en France choque même à l’étranger. Une entreprise de voitures de transport avec chauffeur fait de la publicité avec le slogan : « Chez nous tout est français, même les impôts »… Les Français sont très sensibles à cette question.

Nous ne connaissons pas les chiffres exacts. Lors des travaux concernant BEPS, la somme de 240 milliards de dollars a été évoquée ; nous nous en tenons à cette évaluation, sans doute optimiste. Les sommes récupérées ne viennent pas automatiquement abonder les recettes fiscales de l’État – et c’est plutôt une bonne nouvelle – parce que ces recettes vont permettre à certains pays de réduire les taux d’imposition. C’est la solution retenue aux États‑Unis : après avoir réduit le taux d’imposition, ils ont cherché d’autres recettes et ont donc appliqué BEPS. Un certain nombre de pays ont procédé de la sorte : ils ont opéré un transfert des entreprises purement domestiques qui supportaient toute la charge fiscale vers les multinationales qui pouvaient jouer avec le système et ne pas localiser leurs profits là où elles réalisaient leurs activités.

M. le président Éric Woerth. Vous n’avez pas répondu à la question de Mme Louwagie sur le taux effectif de taxation des GAFA. Le taux publié par le gouvernement français a été contesté par des instituts : avez-vous une opinion sur ce point ?

M. le directeur du Centre de politique et dadministration fiscales de lOCDE. Je cherche comment répondre diplomatiquement à cette question…

Aujourd’hui, l’OCDE ne dispose pas de données sur le taux effectif d’imposition des entreprises du numérique. Des chiffres circulent, mais je vous invite à une grande précaution à leur égard. Certains font état d’un écart de 17 %, le chiffre vient d’une étude du cabinet PricewaterhouseCoopers (PWC) qui a indiqué lui-même que cette donnée ne devait pas être utilisée dans ce sens. Ces informations sont publiques, elles ont notamment été citées par la presse. Quant aux chiffres avancés par l’Institut économique Molinari, je n’y ai pas travaillé.

La tendance, en revanche, semble claire. Il y a quelques années, des journalistes avaient révélé que les taux effectifs d’imposition de ce que l’on appelle – à tort – les GAFA étaient extrêmement faibles. C’était avant la réforme fiscale aux États-Unis, avant BEPS, et ces entreprises avaient mené une planification fiscale particulièrement agressive. En dehors des activités déployées aux États-Unis, qui étaient taxées à un taux élevé, les taux effectifs d’imposition étaient très bas, sans doute à un chiffre. Certains les évaluaient à 2 % ou 3 % seulement.

Aujourd’hui, la donne a clairement changé. Par l’effet de GILTI, ce taux est au moins de 13 %, et du fait d’un défaut dans la législation des États-Unis, il est sans doute supérieur. Et il existe maintenant une fiscalité dans les pays sources, qui fait l’objet d’un crédit d’impôt aux États-Unis. Le taux est donc au moins de 13 % ou 14 %, et sans doute supérieur. À combien s’élève-t-il précisément ? L’OCDE ne le sait pas aujourd’hui.

 

 

 


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DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de ses séances des 2 et 3 avril 2019, la commission a examiné le projet de loi.

M. le président Éric Woerth. Chers collègues, nous allons entamer l’examen du projet de loi portant création d’une taxe numérique en entendant successivement le Rapporteur général puis, dès son arrivée imminente, le ministre de l’économie et des finances, et enfin les rapporteurs pour avis des commissions des affaires économiques et des affaires étrangères. Ces interventions seront suivies d’une discussion générale que je souhaite approfondie mais concise afin que nous puissions achever l’examen des 127 amendements en discussion demain dans l’après-midi, le texte passant en séance publique dès lundi.

M. le Rapporteur général. Ce projet de loi vise deux objectifs : créer une taxe sur les services numériques et modifier la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés.

La taxe sur les services numériques (TSN) qu’il nous est proposé de créer s’inspire directement de la proposition de directive européenne du 21 mars 2018 de la Commission européenne – une solution provisoire en attendant la consécration dans le droit européen de l’établissement stable virtuel. Cette proposition de compromis a été soumise au Conseil ECOFIN le 12 mars mais n’a pas fait l’objet d’une adoption unanime puisque quatre États membres s’y sont opposés.

Plusieurs pays envisagent la création d’une TSN de même nature : l’Italie l’a prévue dans sa loi de finances pour 2019, le Royaume-Uni a lancé une consultation pour l’introduire dans le projet de loi de finances pour 2019-2020, l’Espagne l’avait prévue dans son projet de budget pour 2019 mais celui-ci a été rejeté dans son ensemble – d’où les élections anticipées – et le chancelier fédéral d’Autriche, Sebastian Kurz, a annoncé une taxe très proche de celle qui nous est proposée aujourd’hui. Ce dispositif, j’y insiste, se veut provisoire, dans l’attente d’une solution internationale qui sera trouvée au sein de l’OCDE.

Cette taxe vise les services numériques dans lesquels la participation des utilisateurs est déterminante dans la création de valeur et qui se caractérisent par d’importants effets de réseau. Son économie générale repose sur la notion de « travail gratuit » des utilisateurs et de la valeur qui en est retirée. Son champ correspond donc à celui de la proposition de directive. La taxe vise les services d’intermédiation – tels que les sites de rencontres et places de marché permettant la réalisation de transactions sous-jacentes – ainsi que les services de publicité ciblée fournis aux annonceurs, tels que les prestations aux annonceurs de placement de publicités ciblées, les services d’optimisation publicitaire, le reciblage publicitaire et la vente de données à des fins publicitaires. Je ne pourrai naturellement pas vous donner la liste précise des entreprises assujetties, qui relève du secret fiscal, mais je citerai quelques exemples de groupes concernés dans ces différentes catégories sans préjuger de leur assujettissement effectif à la taxe : Meetic et Tinder, Amazon, Alibaba, Apple, Airbnb, Leboncoin, Booking, Amadeus, Seloger, ainsi que Google, Facebook, YouTube, Microsoft, Snapchat, Instagram ou encore Criteo.

Sont exclus du champ de la TSN les services de fourniture de contenu audiovisuel directement par l’entreprise, les services de paiement et de communication, les services financiers réglementés, les services de publicité non ciblée et le commerce en ligne. Ces exclusions, qui figurent également dans la proposition de directive européenne, se justifient par l’économie générale de la TSN dans la mesure où, en l’espèce, le « travail gratuit » des utilisateurs n’occupe pas une place centrale dans la création de valeur. Sont également exclus les services facilitant la vente de produits soumis à accises comme l’alcool et le tabac, par conformité à une directive de 2008.

Les entreprises redevables de la TSN seront celles dont l’emprise numérique mondiale et française est assez importante pour que les effets de réseau propres aux services taxables jouent à plein. De ce fait, le lieu d’établissement de l’entreprise est parfaitement indifférent. Les deux seuils d’assujettissement cumulatif à dépasser portent sur l’année N–1 et sont appréciés à l’échelle du groupe : le premier est fixé à 750 millions d’euros de recettes tirées des services taxables dans le monde, et le second à 25 millions d’euros de recettes tirées des services taxables en France. Quelque trente groupes multinationaux redevables ont été identifiés, dont certains ont des filiales en France : dix-sept sont établis aux États-Unis, onze en Europe et deux en Asie.

L’assiette de la TSN porte sur les recettes tirées au cours d’une année civile des services réalisés en France, c’est-à-dire au bénéfice d’utilisateurs localisés en France. Elle est déterminée à partir d’une méthode de répartition globale correspondant, de façon simplifiée, au montant des recettes mondiales multiplié par le quotient du nombre d’utilisateurs en France par le nombre total d’utilisateurs. Ces modalités ont l’avantage d’être simples à mettre en œuvre et évitent les difficultés liées au suivi des recettes individuelles par opération ou par utilisateur. Et surtout, elles sont cohérentes avec l’économie générale de la TSN qui, je le rappelle, vise les services reposant sur le « travail gratuit » des utilisateurs.

J’en viens à la question importante de la déclaration et du paiement. Les modalités sont adossées à celles de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et dépendent du régime de TVA dont relève le redevable. En pratique, la TSN fera l’objet de deux acomptes correspondant chacun à 50 % de la TSN due au titre de l’année N–1, le premier en avril et le second en octobre de l’année N, puis d’une régularisation en année N + 1. En 2019, un acompte unique sera versé en octobre et correspondra à la TSN qui aurait été due au titre de 2018. Il sera possible de moduler les acomptes ou d’opter pour un mécanisme de consolidation afin qu’il n’y ait qu’un seul déclarant et un seul payeur pour un même groupe. En outre, je rappelle – car plusieurs amendements ont été déposés sur ce point – que la TSN sera déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, en vertu du droit commun. Cela permettra de réduire l’impôt sur les sociétés à hauteur d’un tiers de la TSN. La déductibilité portera sur le résultat de l’exercice au cours duquel la TSN sera mise en recouvrement, c’est-à-dire déclarée et liquidée.

Autre aspect très important : le contrôle. Les redevables seront tenus de conserver l’information portant sur les sommes encaissées chaque mois en distinguant entre les services fournis en France et la proportion des utilisateurs français de ces services. Est également prévue l’obligation de fournir les justifications sur les éléments d’établissement de l’assiette, avec taxation d’office en cas de manquement. L’administration pourra aussi recourir en tant que de besoin à la coopération administrative internationale en matière fiscale, dans le cadre des six directives européennes dites « DAC » qui portent sur ce sujet et des mécanismes d’échange de renseignements de l’OCDE.

Le taux de la TSN est fixé à 3 %, ce qui correspond au taux prévu dans la directive européenne, à celui de la TSN italienne et au projet espagnol rendu caduc par le rejet du budget. Il résulte de l’analyse économique que la Commission a faite du champ d’application de la TSN. Précisons en effet que cette taxe n’est pas une mesure de rendement : elle vise à adapter les règles fiscales à la modernisation de l’économie, à servir d’accélérateur des négociations internationales en cours – raison pour laquelle elle est provisoire – et à renforcer la justice fiscale vis-à-vis d’entreprises qui ne paient pas toujours leur juste part d’impôt sur les sociétés. Le rendement de la TSN devrait atteindre 400 millions d’euros en 2019 et 650 millions en 2022.

Passons au second volet du texte : la modification de la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés. La loi de finances pour 2018 avait renforcé la trajectoire de baisse de son taux normal fixée en loi de finances pour 2017. Cette modification de trajectoire participe naturellement au financement des mesures en faveur du pouvoir d’achat prises en décembre 2018 pour un montant total de 10,8 milliards d’euros.

Le maintien du taux normal de l’impôt sur les sociétés à 33 1/3 % en 2019 concerne les grandes entreprises, à savoir celles dont le chiffre d’affaires est d’au moins 250 millions d’euros pour les exercices ouverts en 2019. Une clause anti-abus est prévue contre la clôture anticipée d’exercice avant l’entrée en vigueur de la loi. Les très petites entreprises (TPE), les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) dont le chiffre d’affaires n’atteint pas ce seuil bénéficieront bien du taux de 31 % en 2019. Toutes les entreprises conserveront en outre l’application du taux de 28 % sur leurs 500 000 premiers euros de bénéfice. Je précise – car là encore, des amendements ont été déposés sur ce point – que le taux cible de 25 % à compter de 2022 n’est pas remis en cause et demeure l’objectif du Gouvernement.

Le maintien du taux de 33 1/3 % pour les plus grandes entreprises se traduira par une hausse des recettes fiscales de 1,76 milliard d’euros. N’oublions pas que 2019 sera une année double : ce sera celle du cumul des allégements de cotisations sociales et patronales et du CICE. Les entreprises réaliseront donc un gain important, de l’ordre de 40 milliards d’euros, qui rend selon moi tout à fait acceptables les effets de l’article 2. A priori, 765 entreprises devraient être concernées, le rendement étant concentré sur les plus grandes d’entre elles.

M. Bruno Le Maire, ministre de léconomie et des finances. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, je vous prie d’excuser mon retard : Bercy, c’est bien, mais Bercy c’est loin…

Je suis très heureux de vous présenter le projet de loi relatif à la taxation des grandes entreprises du numérique, auquel nous attachons tous beaucoup d’importance. Nous sommes entrés dans une nouvelle économie qui repose en grande partie sur la valorisation et la commercialisation des données. Cette nouvelle économie doit nous conduire à bâtir une nouvelle fiscalité ; ce projet de loi en est un des éléments, même s’il n’est qu’une étape sur la voie de la mise en place d’une fiscalité du XXIe siècle, plus juste et plus efficace, qui permettra de taxer les biens intangibles et la valeur créée par les données.

La France n’est pas seule à franchir cette étape. D’autres États européens s’apprêtent à mettre cette mesure en pratique : l’Italie, l’Autriche, le Royaume-Uni. La taxation du numérique recueille désormais le soutien de vingt-trois États membres de l’Union européenne sur vingt-sept.

Pourquoi cette taxe nous semble-t-elle indispensable ? Il s’agit tout d’abord d’une question de justice pour nos entreprises, comme l’a rappelé le Rapporteur général. L’évaluation de la Commission européenne est sans appel : en moyenne, les grandes entreprises du numérique paient 14 points d’impôt de moins que les autres entreprises
– TPE, PME ou ETI – en Europe. Nul ne saurait accepter cet état de fait.

C’est également une question de justice pour nos concitoyens. En effet, la valeur créée par ces entreprises du numérique repose sur la commercialisation de données dont nous sommes tous ici les pourvoyeurs : ce sont les données des consommateurs qui font les profits de ces entreprises, et ce sont ces profits qui, aujourd’hui, échappent largement à la taxation.

Enfin, c’est une question d’efficacité pour les finances publiques : si nous voulons, demain, pouvoir financer les crèches, les hôpitaux, les collèges, les lycées, les services publics et les grands biens publics du XXIe siècle, nous devrons taxer la valeur là où elle se crée. Nous avons donc besoin d’un système fiscal international plus juste et plus efficace.

Voilà pourquoi nous créons cette taxation des plus grandes entreprises du numérique au niveau national. C’est une taxe simple, ciblée et efficace. Elle est simple car son taux sera unique : 3 % du chiffre d’affaires numérique réalisé en France. Elle est ciblée puisqu’elle ne touchera que les plus grandes entreprises du numérique, au-delà de deux seuils cumulatifs : 750 millions d’euros de chiffre d’affaires sur les activités numériques dans le monde et 25 millions d’euros de chiffre d’affaires sur les activités numériques en France. Ces seuils ont un objectif simple : ne pas freiner l’innovation des start-up ni la numérisation et la croissance des PME. Enfin, cette taxe est ciblée car elle vise les trois types d’activités numériques qui génèrent le plus de valeur : la publicité en ligne, la vente de données à des fins publicitaires et la mise en relation des internautes sur des plateformes.

J’entends naturellement les critiques que formulent les uns et les autres à l’égard de cette taxation. Certains nous disent que la taxation du chiffre d’affaires n’est le choix ni le plus raisonnable, ni le plus efficace ; soit. Voilà deux ans que nous travaillons avec les services les plus compétents de la Commission européenne et de l’OCDE pour définir une autre base taxable : il n’en existe pas pour le moment. Je reconnais bien volontiers que le chiffre d’affaires a été retenu faute de mieux et j’espère que l’OCDE nous présentera une meilleure solution d’ici quelques mois mais, en attendant, ce n’est pas le cas.

On nous dit aussi que ce sont les consommateurs qui paieront cette taxe : mauvais argument. Les publicités que vous consultez tous les jours, bon gré mal gré, sur vos téléphones et autres appareils numériques, ne requièrent aucun paiement de votre part. Je ne vois donc pas en quoi la taxation de ces publicités ciblées en ligne pourrait avoir une quelconque incidence sur le consommateur ; ne jouons pas avec les peurs et les faux arguments.

On nous dit que nous allons affecter la compétitivité de nos propres start-up. Mais pour l’heure, le problème pour nos start-up n’est pas d’être soumises à une taxe applicable aux seules entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 750 millions d’euros, mais bien d’atteindre ces 750 millions d’euros de chiffre d’affaires mondial… Ne déplaçons donc pas le sujet là où il n’a pas lieu de se trouver.

On nous dit qu’une taxe nationale ne sert à rien : mieux vaudrait attendre le consensus. Nous y travaillons depuis dix-huit mois et vingt-trois États européens soutiennent désormais cette proposition mais, en matière de fiscalité européenne, tant que la règle restera celle de l’unanimité, il sera compliqué d’obtenir un accord sur un projet de directive. C’est pourquoi nous plaidons avec le Président de la République en faveur du passage à la règle de la majorité qualifiée sur les questions fiscales ; si tel était le cas, nous parviendrions aujourd’hui à un accord européen sur la taxation du numérique.

Sans la mobilisation de la France depuis deux ans, la taxation du numérique à l’échelle internationale serait au point mort. Aujourd’hui, je le répète, vingt-trois États sur vingt-sept soutiennent ce projet de taxe au niveau européen : lorsque nous l’avions proposé pour la première fois, en 2017, nous étions seuls… Nous avons également fait bouger les lignes au niveau international : depuis que la France a annoncé qu’elle créerait cette taxe, les travaux conduits à l’OCDE se sont subitement éclaircis au point qu’il semblerait qu’un accord y soit possible à brève échéance. Je n’ai aucun doute sur le fait que le jour où la France retirera sa taxation nationale des géants du numérique, ces travaux ralentiront exactement au même rythme ! En clair, cette taxation est un moyen pour qu’avec d’autres partenaires européens, nous produisions un effet de levier sur les travaux de l’OCDE afin d’obtenir au plus vite, en 2020, une taxation du numérique à l’échelle internationale. Je suis prêt à y travailler, notamment avec nos partenaires américains – j’ai eu l’occasion d’aborder la question à plusieurs reprises avec le secrétaire au Trésor des États-Unis, à qui j’ai indiqué que le jour où un accord sur la taxation internationale du numérique serait trouvé à l’OCDE, la France retirerait naturellement sa taxe nationale.

Je conclurai en vous faisant part de deux convictions simples. Premièrement, lorsque la France montre sa volonté, les choses bougent. Le rôle de la France n’est pas d’être suiveur et derrière, mais leader et devant. Sur la taxation du numérique et la fiscalité internationale du XXIe siècle, il est indispensable que la France prenne les devants, ouvre la voie et rassemble le plus grand nombre de partenaires.

Ma seconde conviction est que ce combat sur la fiscalité ne fait que commencer et exige que nous répondions à trois questions fondamentales très complexes et techniques, dont les incidences sont majeures pour nos ressources publiques. Première question : où se crée la valeur et comment la taxer ? Sur le lieu de consommation ou de production ? Comment taxer les biens intangibles, selon le terme employé par nos amis américains ? Nous nous saisissons de ce sujet majeur au sein de l’OCDE. Deuxième question : comment éviter le dumping fiscal ? En matière fiscale, en effet, la course vers le bas ne conduira qu’à l’appauvrissement des États, à la fin des services publics et à l’impossibilité de financer nos biens publics. Troisième question enfin, à laquelle je sais votre commission des finances très attachée, elle aussi fondamentale : comment lutter contre l’évasion fiscale pour bâtir la fiscalité internationale du XXIe siècle ? C’est tout l’objet de la taxation minimale de l’impôt sur les sociétés, qui vise à éviter l’évasion fiscale des grandes multinationales. C’est aussi, je le rappelle, l’objectif prioritaire du G7 Finances que je préside depuis le début de l’année.

M. Benoit Potterie, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Je suis heureux de vous présenter l’avis que j’ai rendu la semaine dernière devant la commission des affaires économiques. Je remercie le Rapporteur général de m’avoir associé à ses auditions qui m’ont permis d’enrichir ma réflexion pour vous proposer un bref éclairage économique sur ce texte.

L’article 1er du projet de loi nous permet de franchir une étape décisive en faveur d’une réforme très attendue par nos concitoyens et par l’immense majorité des entreprises. Le constat est sans appel : le système actuel ne permet pas d’assurer la contribution efficace des entreprises du numérique à l’impôt. J’y vois deux raisons principales : tout d’abord, l’utilisateur joue désormais un rôle essentiel dans la création de valeur. Cette spécificité bouleverse l’appréhension de la base taxable puisque la création de valeur ne nécessite plus la présence physique de l’entreprise. Seconde raison, qu’il faut dénoncer avec force : nombreux sont les géants du numérique qui mettent en place des stratégies agressives de planification fiscale pour échapper à l’impôt, ce qui complique l’identification de la base taxable.

Cette insuffisante contribution à l’impôt présente d’importantes difficultés en termes budgétaires, économiques et d’équité fiscale. Elle se solde par un manque à gagner conséquent qui fragilise le consentement à l’impôt et le pacte social dans son ensemble. Les grandes entreprises du numérique profitent pleinement des services publics français : elles emploient des ingénieurs formés dans nos universités et nos grandes écoles, mobilisent nos réseaux routiers et nos réseaux de télécommunications. Leur trop faible contribution à l’impôt conduit à reporter mécaniquement le manque à gagner sur les autres catégories de redevables, dont les travailleurs et les plus petites entreprises. Comment ne pas comprendre le sentiment d’injustice que ressentent les Français, les PME et les TPE lorsqu’un petit commerçant est susceptible de s’acquitter d’un montant d’imposition supérieur à celui d’un géant du numérique ?

Sur le plan strictement économique, la trop faible taxation des géants du numérique conforte leur position monopolistique sur les marchés et accentue les risques de concurrence déloyale. Ces positions monopolistiques rendent de nombreux petits commerces captifs de certains « GAFA » (Google, Amazon, Facebook, Apple), ce qui pèse considérablement sur leurs conditions de développement ; j’y suis particulièrement sensible. Pensons à l’hôtellerie ou au transport individuel de personnes, dont l’activité a été bouleversée par l’arrivée de nouveaux acteurs proportionnellement moins imposés. Pensons également aux pépites françaises et européennes du numérique : comment leur offrir un environnement favorable dès lors qu’elles doivent s’acquitter d’impôts bien plus élevés que des entreprises déjà leaders sur leur marché ?

La taxe prévue par le présent projet de loi répond à ces défis. L’assiette cible les activités pour lesquelles les utilisateurs sont mis à contribution afin de créer de la valeur. Je me félicite des seuils prévus : nous visons bien les très grandes entreprises et il n’est question de freiner ni le développement d’ETI ni la numérisation des TPE et des PME. Je me félicite également du mécanisme de déductibilité à l’assiette de l’impôt sur les sociétés qui permet d’accorder une juste compensation aux entreprises vertueuses.

Enfin, soulignons un point essentiel : à terme, la solution doit être internationale. Il ne s’agit pas de faire cavalier seul mais d’agir au plus vite pour accélérer les négociations. C’est pourquoi cette taxe a vocation à être temporaire. En ce sens, la France fait preuve d’une détermination qui ne faiblit pas et nous mesurons toute votre implication, monsieur le ministre.

En termes d’incidences économiques, la taxe doit permettre d’atténuer les effets anticoncurrentiels. Il est difficile de prédire ce que sera le comportement des agents économiques et, par conséquent, d’anticiper qui supportera concrètement le coût de la taxe. Permettez-moi toutefois de rassurer ceux qui craignent qu’elle ne manque sa cible : d’une part, la plupart des services qu’offrent les entreprises taxées aux consommateurs finaux sont gratuits – ce qui, par définition, en empêche toute augmentation du prix. D’autre part, en ce qui concerne les PME et les TPE qui ont recours aux services de publicité ciblée et d’intermédiation, l’augmentation des montants facturés semble peu probable car les entreprises taxées évoluent dans des environnements où les acteurs du marché se livrent à une guerre des prix.

Je conclurai par quelques mots sur l’article 2 du projet de loi. L’infléchissement de la trajectoire de l’impôt sur les sociétés est une mesure que nous n’avions pas prévue et qui vise à répondre à une situation elle-même imprévisible. L’article 2 est donc nécessaire en ce qu’il permettra de financer les mesures d’urgence économiques et sociales que nous avons adoptées en décembre en faveur du pouvoir d’achat des ménages. La baisse de l’impôt sur les sociétés demeure une priorité de la législature. Les entreprises françaises pâtissent encore trop des charges administratives et fiscales. En ce qui concerne la trajectoire de l’impôt sur les sociétés, nous conservons le cap – j’y tiens – de 25 % en 2022, mais il est juste que les très grandes entreprises soient mises à contribution de façon conjoncturelle afin que le législateur réponde, sans mettre en danger l’équilibre des comptes publics, aux fortes attentes des citoyens en matière de pouvoir d’achat.

M. Denis Masséglia, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. Permettez-moi de revenir sur les enjeux internationaux qui entourent l’imposition des grandes entreprises du numérique. Seule une action menée à l’échelle internationale pourra venir à bout des stratégies par lesquelles certains acteurs utilisent les différences entre les législations fiscales pour alléger leur charge d’imposition. En mars 2018, la Commission a proposé deux directives qui ont suscité de fortes attentes et esquissaient une œuvre fiscale ambitieuse ; plus largement, elles permettaient à l’Europe d’affirmer sur la scène internationale son identité empreinte de justice fiscale. Afin de se donner toutes les chances de succès, l’approche retenue était progressive : la Commission proposait, pour le long terme, de consacrer la notion d’établissement stable virtuel et, à court terme, d’imposer une taxe sur certains services numériques. Sans être parfaite, cette taxe européenne avait le mérite de garantir une meilleure contribution des géants du numérique aux charges publiques. On peut donc regretter l’opposition de quatre pays européens à ce projet, dans un domaine où l’unanimité est la règle.

Paradoxalement, alors qu’un accord mondial ne semblait être qu’un horizon lointain, c’est l’OCDE qui se trouve aujourd’hui en première ligne. Dès 2012, celle-ci a fait des défis fiscaux que présente l’économie numérique l’une de ses priorités. Les différences d’approche entre pays ont longtemps entravé les progrès en la matière. Malgré ces divergences, 127 pays se sont récemment engagés à faire aboutir les travaux conduits par l’OCDE à l’horizon 2020. Cet engagement collectif est un signe encourageant ; mais à ce stade, les travaux de l’OCDE sont beaucoup moins avancés que ne l’étaient les propositions européennes.

Deux débats sont désormais ouverts. Le premier concerne l’opportunité de transférer l’impôt sur les sociétés du lieu de la création de valeur au lieu de la consommation. Il n’est pas certain que la France sorte gagnante d’une telle évolution : elle pourrait se traduire par une perte de recettes fiscales au titre des grandes entreprises exportatrices. L’autre débat porte sur une taxation minimale, défendue par la France et l’Allemagne. Une telle mesure permettrait à un État, lorsqu’une entreprise déplace ses profits vers un pays dont la fiscalité est inférieure à un certain seuil, de retenir à la source la différence entre le taux du pays en question et le taux de référence.

Par ce projet de loi, le Gouvernement a fait le choix de prendre les devants sans attendre les résultats des travaux européens et internationaux, dont l’issue est incertaine. Cette initiative mérite d’être saluée. Le Gouvernement a également annoncé que la taxe française serait temporaire dans l’attente d’un accord international. L’Assemblée doit pouvoir contrôler cet engagement. C’est pourquoi je défendrai avec le Rapporteur général un amendement visant à ce que le Parlement soit régulièrement informé de l’état d’avancement des travaux internationaux.

M. le président Éric Woerth. Nous avions évoqué dès octobre 2017, autrement dit il y a déjà un certain temps, cette question de la fiscalité des services numériques. Vous nous aviez alors répondu, monsieur le ministre, que c’était beaucoup trop tôt, qu’il fallait tenter d’obtenir un accord européen et que vous aviez bon espoir d’y parvenir. Qu’est-ce qui n’a par marché ? Quelles sont les vraies raisons derrière les décisions d’un certain nombre d’États membres, qui ont conduit à ne pas arriver à l’unanimité sur ce sujet ?

Je pense qu’il est bon que la France montre l’exemple. Sur un certain nombre de sujets, il ne faut pas hésiter à le faire. C’est ce que nous avions dit à l’époque et nous n’avons pas changé d’avis.

Selon certaines études – c’est un domaine dans lequel beaucoup de gens s’expriment –, l’écart de taux en matière d’impôt sur les sociétés (IS) ne serait pas de 14 %, comme vous l’affirmez, mais nettement inférieur. J’aimerais avoir votre avis sur ces études. Est-ce un problème de calcul, de base, d’assiette ou de vision mondiale – peut-être faussée – de la situation ? Il faut être clair sur cette question, car c’est le point de départ quand on affirme que l’on doit bâtir une autre fiscalité : celle des entreprises essentiellement fondées sur le numérique serait inférieure – et je pense que c’est le cas – à celle des autres entreprises.

Même si l’on ne peut pas se satisfaire d’une taxe sur le chiffre d’affaires, une telle disposition est envisageable dans une perspective transitoire. Se pose néanmoins la question de la double imposition, phénomène que toutes les conventions fiscales internationales s’emploient à éviter. Avez-vous le sentiment que nous allons entrer, en créant cette taxe en France, dans un régime où l’on rendrait les doubles impositions possibles ? Un certain nombre d’entreprises qui paieront la nouvelle taxe seront déjà imposées pour les mêmes activités au titre de l’impôt sur les sociétés. La taxe sur le chiffre d’affaires ne sera pas déductible de l’IS, sinon partiellement au niveau de la base, à hauteur d’un tiers. N’avez-vous pas le sentiment de mettre les pieds sur un terrain dangereux en prenant le risque de légaliser les doubles impositions ?

Nous recevrons demain M. Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, à qui nous poserons sans doute les mêmes questions qu’à vous. On doit bien sûr avancer dans le cadre de l’OCDE, mais il faut aussi que la France l’éclaire grâce à ses propres enseignements sur ce sujet.

N’y a-t-il un pas un risque global pour nous si l’on se met à considérer, tout à coup, qu’il vaut mieux taxer sur le lieu de consommation plutôt que, grosso modo, sur le lieu de production ? Je vois bien que cela peut fonctionner pour les services numériques, mais si on l’étendait à l’ensemble de l’économie, ce que voudraient probablement d’autres États, cette règle se retournerait assez largement contre notre pays, où la valeur ajoutée est bien plus importante que la consommation.

Enfin, je ne sais pas si c’est un acte manqué, vous avez parlé de l’article 1er, mais pas de l’article 2, relatif à la trajectoire de l’impôt sur les sociétés, qui serait brisée cette année. Le Rapporteur général a indiqué que cette trajectoire n’était pas remise en cause. Pourriez-vous confirmer que c’est le cas, sinon pour 2019 ?

Mme Émilie Cariou. Au nom de La République en Marche, je voudrais dire notre soutien aux deux articles de ce projet de loi.

Je commencerai par l’article 2. J’appelle à faire preuve de clarté : conserver temporairement le taux facial de la fiscalité des bénéfices des grandes entreprises en 2019, ce n’est pas tout renier : nous maintenons la diminution des différents taux d’IS, mais dans le cadre d’une trajectoire réaménagée dans le temps. Nous ne remettons pas en cause le « signal taux » à terme. Compte tenu des choix budgétaires, que nous assumons, nous allons ainsi financer sérieusement les mesures adoptées en décembre dernier pour le pouvoir d’achat des ménages. Par le maintien du taux pour les plus grandes entreprises, nous en appelons à la solidarité des groupes payant l’IS dans notre pays en 2019. Nous connaissons leurs éventuelles difficultés, mais aussi leurs ressources en France et, pour certains d’entre eux, dans d’autres pays où les prélèvements sont plus cléments.

C’est parce qu’il s’agit de se doter d’un outil spécifique contre l’évitement fiscal que nous apportons notre soutien à notre ministre de l’économie, qui a pris ses responsabilités avec cette taxe sur les services numériques. Pourquoi faut-il soutenir l’article 1er de ce projet de loi ? Faire payer une taxe de compensation aux plus grandes sociétés du numérique dans des marchés à effet de réseau, c’est s’attaquer aux fameux marchés bifaces qui ont été étudiés par notre prix Nobel d’économie Jean Tirole. La TSN que nous allons établir est dans les tuyaux depuis plus de deux ans. Comme le Rapporteur général l’a souligné, cette TSN s’apparente très fortement à celle défendue par la Commission européenne et par notre commissaire Pierre Moscovici il y a quelques mois, largement à l’initiative de la France – et de son ministre de l’économie.

La grande avancée de ces dernières années est que l’OCDE intègre totalement ces données dans la perspective d’un basculement progressif vers des solutions plus globales, comme elle va proposer de le faire d’ici à l’été 2019, dans le cadre du mandat donné par le G20. L’OCDE ne fait pas mystère de sa préférence pour des solutions intermédiaires de compensation, à l’image de cette taxe sur les services numériques. Celle-ci constituera un étage supplémentaire, et peut-être décisif, dans le décollage de la fiscalité internationale qui a commencé en 2013 avec la mise en place par l’OCDE du plan d’action « BEPS » (« Base Erosion and Profit Shifting », soit « érosion de la base imposable et transfert de bénéfices ») avec le soutien de la France et de l’Europe.

Plaider la fragilité de cette nouvelle taxe, avec un certain cynisme, revient à éroder tout le travail réalisé à l’échelon de l’OCDE et de l’Union européenne ; c’est peut-être même relayer des arguments malignement distillés par certains groupes d’intérêts que nous avons eu l’occasion d’auditionner. Ces mêmes acteurs voulaient empêcher de remettre de la territorialité du côté des consommateurs avec la TVA relative à l’e-commerce, mais ils ont échoué depuis 2015 : nous l’avons fait, au plus grand déplaisir de certains voisins du Grand‑Duché. Ce sont encore les mêmes qui moquaient l’exception culturelle française ; mais, sachez-le, ils finiront par payer les taxes sectorielles dans le domaine culturel. Il est inutile de rappeler les succès remportés, plus largement, grâce à ce que nous avons impulsé avec les directives « services de médias audiovisuels » (SMA) et « droit d’auteur » dans le cadre du marché unique numérique, qui a été récemment lancé.

Nous reconfigurons collectivement les différents morceaux du puzzle pour empêcher qu’il y ait encore des trous. La taxe sur les services numériques ne pourra pas résoudre dès 2019 tous les problèmes liés à la fiscalité des grands groupes du numérique, mais elle renforcera notre boîte à outils et elle s’insère dans un contexte autrement plus favorable que le tableau cynique et apocalyptique dépeint par certains. Le Gouvernement aura donc un soutien clair et exigeant de sa majorité pour mettre en place cette taxe innovante qui permettra de se diriger vers l’étape suivante : celle, en cours de négociation à l’OCDE, qui concerne la notion d’établissement stable.

Je tiens à rassurer M. Masséglia et le président de notre commission sur ce sujet – et plus globalement sur la question de l’imposition de la valeur là où elle est créée. L’argument selon lequel cette taxation pourrait faire perdre de la valeur et des impositions à la France n’est pas étayé, même s’il est relayé depuis longtemps par l’Association française des entreprises privées. À y regarder de plus près, on voit que cela risque surtout d’affaiblir certains voisins dont la législation est nettement plus favorable que la nôtre en matière de taxation des éléments incorporels.

Au-delà des négociations relatives à l’établissement stable, la création d’une assiette consolidée pour l’IS reste un objectif à atteindre au plan européen. Nul doute, d’ailleurs, que cela fera partie du débat lors de la prochaine campagne électorale.

La TSN s’insère dans un mouvement plus vaste qui exigera encore, dans les prochains mois, un engagement de notre part et une abnégation républicaine pour remettre totalement les géants du numérique dans le droit commun de l’impôt. Rome ne s’est pas faite un jour : chaque étape nous rapproche d’un espace européen et international enfin régulé et nous éloigne du Far West fiscal et de ses écarts concurrentiels exubérants qui sont décriés dans tous les territoires de la République.

En conclusion, la création de la TSN revient à mettre un pied supplémentaire dans la porte de la fiscalité du numérique. Nous voterons donc en faveur de ce texte.

Mme Véronique Louwagie. Je vais commencer par l’article 2, dans la mesure où il pèse quatre fois plus, en valeur, que l’article 1er

Il est vrai que nous avons salué à la fin de l’année 2017 la trajectoire présentée par le Gouvernement pour arriver à un taux d’impôt sur les sociétés de 25 % en 2022. Il était important d’entendre les entreprises, qui demandaient de la visibilité et de la lisibilité. Mais prendre un engagement et revenir dessus seize mois plus tard est pire que tout : mieux vaudrait ne pas établir de trajectoire plutôt que d’en établir une et de revenir en arrière. C’est la crédibilité de la parole de l’État qui est remise en cause.

Le Rapporteur général a indiqué que la trajectoire jusqu’à 2022 n’était pas remise en cause, mais j’aimerais qu’il nous dise ce qu’il en est de 2020 et 2021, par rapport aux taux retenus jusqu’à présent – 28 % pour 2020 et 26,5 % l’année suivante. Si l’article 2 vise à financer les mesures d’urgence économiques et sociales qui ont été adoptées en décembre dernier, pour un montant de 10,8 milliards d’euros, il faut rappeler que ces dépenses existeront aussi en 2020 et 2021 et qu’elles n’étaient pas prévues dans la trajectoire du programme de stabilité, exception faite de l’exonération pour la prime exceptionnelle, qui a pris fin le 31 mars et ne représente pas le montant le plus important. Par conséquent, quid des années 2020 et 2021 ?

S’agissant de l’article 1er, on peut regretter l’échec de la France dans les négociations. Vous étiez très confiant il y a quelques mois, monsieur le ministre, et il est bien dommage que notre pays n’ait pas réussi à se faire entendre. Vous indiquez maintenant que cette mesure est à vocation provisoire : la France l’abandonnera sitôt que l’OCDE aura adopté un dispositif. Mais ce texte ne risque-t-il pas d’interférer, d’une manière négative, avec les discussions menées au niveau de l’OCDE et de compliquer les négociations ? C’est une vraie question. Nous en avons eu un exemple avec la taxe sur les transactions financières (TTF) : la France est intervenue en la matière depuis une dizaine d’années, mais on n’a toujours pas avancé au niveau européen ou mondial.

Vous avez déclaré qu’il n’y aurait pas d’impact sur les consommateurs ni sur les marchands. Or plusieurs études disent le contraire et font état d’un impact qui se répartirait à hauteur de 50 % sur les consommateurs en cas d’intermédiation et de 50 % sur les opérateurs, pour l’essentiel, dans le cadre des sites dits gratuits.

J’en viens aux moyens que la France compte engager pour contrôler les éléments du périmètre concerné au niveau mondial. Avez-vous déjà pris des dispositions en la matière ?

Enfin, vous avez dit que la taxe serait déductible de la base de l’IS. Heureusement, car c’est le droit commun. Ce qui aurait été bien pour les entreprises françaises, car certaines sont concernées, c’est que cette taxe puisse venir en déduction de l’IS. Certes, elle sera déductible de l’IS à hauteur d’un tiers, mais elle coûtera bel et bien au final 2 % du chiffre d’affaires en net après impôt, viendra s’ajouter aux 33 1/3 % de l’impôt sur les bénéfices. Or ces 2 % du chiffre d’affaires peuvent représenter beaucoup par rapport aux bénéfices : ce sera un vrai surcoût pour les entreprises françaises. Pourquoi n’avez-vous pas choisi d’imputer cette taxe sur l’impôt sur les sociétés, comme vous-même en aviez, à un certain moment, évoqué l’idée ?

M. Jean-Noël Barrot. Ce que nous voulons en définitive, comme le ministre l’a rappelé, c’est une fiscalité plus juste et plus efficace. C’est pourquoi nous soutenons les travaux de l’OCDE visant à harmoniser la fiscalité des bénéfices et surtout de faire en sorte que les profits soient taxés, à terme, à l’endroit où ils sont réalisés. Faut-il attendre que les travaux de l’OCDE soient parvenus à leur terme ? Nous ne le pensons pas et nous saluons les initiatives prises par Bruno Le Maire pour qu’une fiscalité des grandes entreprises du numérique soit mise en place rapidement à l’échelon européen, et pas seulement en France, afin de contribuer au financement des services publics et de la protection sociale.

Une taxe sur le chiffre d’affaires n’est certainement pas l’impôt le plus efficace. Il serait beaucoup plus efficient de taxer les bénéfices : nous avons déjà eu l’occasion d’en parler, notamment dans cette commission, à propos des impôts de production. En attendant, dans le cas des géants du numérique, il est beaucoup plus simple de taxer le chiffre d’affaires en proportion des utilisateurs français concernés que de chercher à définir ce que pourrait être la portion des bénéfices concernés. Entre l’efficacité et les aspects pratiques de la fiscalité, il faut savoir arbitrer. C’est une bonne chose d’avoir retenu la solution qui nous est proposée.

L’assiette elle-même n’est peut-être pas totalement satisfaisante, car les grandes entreprises du numérique visée par cette taxe ne sont pas les seules à s’émanciper de leur devoir de contribution au financement de la protection sociale et des services publics, mais il convenait sans doute d’avancer, là aussi, et de proposer des solutions, notamment suite aux appels répétés des Français. Ils sont bien conscients que les géants du numérique bénéficient non seulement du travail gratuit des Françaises et des Français, comme le ministre l’a souligné, mais aussi du travail d’autres secteurs de l’économie, en particulier celui de la presse. Le Mouvement Démocrate avait d’ailleurs essayé d’alerter la représentation nationale, il y a quelques mois, à propos de la question des droits voisins.

Il faut également souligner que la nouvelle taxe sera sélective : elle ne frappera que les grandes entreprises du numérique. Dans ce secteur qui bénéficie d’économies d’échelle considérables, cela donnera un avantage comparatif aux start-up et aux jeunes pousses françaises qui pourraient concurrencer ces grandes plateformes le plus souvent étrangères. Les discussions et auditions que nous avons eues ont montré qu’une partie significative des entreprises françaises de ce secteur sera largement épargnée par la future taxe.

Le groupe du MoDem votera donc en faveur d’une mise en œuvre aussi rapide que possible de ce dispositif. Nous vous proposerons aussi deux amendements. Le premier, déjà évoqué, vise à ce que la représentation nationale soit informée sur le rythme des travaux de l’OCDE et sur le moment auquel la solution internationale qui pourrait être trouvée viendra prendre la place de la taxe sur le chiffre d’affaires. Le second tend à instaurer un taux plancher d’impôt sur les sociétés, ce qui rejoint une des propositions faites par le ministre.

Mme Lise Magnier. Le ministre et le Rapporteur général ont d’abord présenté le contexte global en indiquant que certains pays se sont engagés dans cette démarche de taxation des services numériques. Mais il est peut-être important de rappeler aussi que d’autres pays ont reculé, notamment le Portugal, la Belgique et l’Australie. Il faut également revenir sur le cas du Royaume-Uni, qui a choisi d’appliquer une telle taxe, mais seulement à partir de 2021 et en cas d’échec des négociations au niveau de l’OCDE. Peut-être pourrions‑nous adopter, nous aussi, la même position : la France pourrait s’engager dans l’instauration d’une taxe, mais uniquement si les négociations échouent dans le cadre de l’OCDE. On sait, en effet, qu’il est toujours préférable que ce genre de dispositions soit discuté et accepté au niveau mondial.

Le ministre a bien précisé qu’il s’agit d’un dispositif transitoire et temporaire, dans la perspective d’un accord au niveau de l’OCDE. Peut-être aurions-nous intérêt à l’écrire dans le projet de loi. C’est ce que propose un de nos amendements.

Ma première question concerne les secteurs visés par la nouvelle taxe. Pourquoi avoir délibérément choisi d’exclure certains acteurs, comme Netflix ? Pourquoi ne pas avoir profité de ce texte pour traiter la question du e-commerce, qui concerne aussi l’aménagement du territoire ?

L’assiette et de la construction de la taxe posent également question à plusieurs titres. À votre connaissance, monsieur le ministre, existe-t-il une méthode claire et partagée, qui fasse actuellement consensus, pour calculer un chiffre d’affaires numérique décorrélé des autres activités d’une entreprise ainsi que le nombre d’utilisateurs en France et au niveau mondial ?

De quels moyens de coercition l’État disposera-t-il pour obliger une entreprise ou un groupe mondial à transmettre des informations, notamment sur la localisation géographique des utilisateurs ? Certains États, notamment l’Irlande et les États-Unis, pourraient renâcler à l’idée de réaliser ce travail que personne, en l’état actuel des choses, ne sait réaliser.

Envisagez-vous de contester, éventuellement, le chiffre d’affaires déclaré par des entreprises en France si l’administration suspecte une sous-déclaration ? Avez-vous apprécié le risque de contentieux lié à la création de cette taxe ?

Je ne reviens pas sur la question des doubles impositions, déjà évoquée par le président de notre commission et par Mme Louwagie. Nous attendons une réponse sur ce point.

Mme Sabine Rubin. En guise d’introduction, j’aimerais revenir rapidement sur les différents rebondissements qui nous ont amenés à ce projet de loi. Ils auraient pu être écrits à l’avance tant ils étaient prévisibles…

Vous avez d’abord tenté, monsieur le ministre, une négociation au plan européen. Il fallait un vote unanime des États membres pour changer la donne en matière fiscale. Le problème est que certains pays, vous le savez bien, font du dumping fiscal, notamment pour attirer les GAFA chez eux. Il était donc naïf de croire qu’une belle coopération européenne pourrait fonctionner sur ce sujet. Quand il s’agit de renflouer les banques, il n’y a pas de problème, mais dès lors qu’il s’agit de permettre à un État de récupérer l’argent qui lui est dû par ces entreprises et plus généralement par les multinationales, c’est autre chose… Nous avons ainsi perdu du temps. Cet aveu d’échec face au carcan européen est, pour nous, le constat du succès de notre stratégie, à La France insoumise : il faut dépasser les traités européens pour protéger l’intérêt général et, pourquoi pas, avancer au sein d’autres organisations internationales – même si l’OCDE ne nous paraît pas la meilleure en la matière.

Sur le fond, taxer davantage les grandes multinationales, en particulier les GAFA, est un souhait louable et partagé sur tous les bancs de cette commission et, je le suppose, de notre Assemblée. La justice fiscale ne consiste pas à se résigner à voir nos PME être imposées à hauteur de 23 %, quand les GAFA, armés de leurs bataillons de fiscalistes, ne paient que 9 %, à croire une étude de Bercy. La justice fiscale en revanche commande de refuser qu’un géant tel que Google puisse ne déclarer au fisc français que 14 millions d’euros au titre de ses bénéfices, alors que cette entreprise engrange près de 94 milliards d’euros dans le monde – on a des éléments sur le bénéfice ainsi réalisé.

Ces multinationales multiplient les provocations et piétinent notre loi. Nous les avons reçues : elles menacent de répercuter le coût de la future taxe sur les consommateurs. Face à tant d’outrecuidance et à de tels chantages, je pense qu’il est nécessaire de rester ferme.

Malheureusement, ce projet de loi manque d’ambition et de portée. La taxe ne concernerait, en effet, que le chiffre d’affaires, et seulement pour la fourniture de certains services. Ce sont autant de faiblesses. Pourquoi exclure certains services ? Les arguments évoqués par le rapporteur et le ministre ne nous semblent pas sérieux. Il y aura une controverse sur ce point lors de l’examen des amendements. Par ailleurs, pourquoi s’astreindre à taxer le chiffre d’affaires, alors qu’il faudrait plutôt s’appuyer sur les bénéfices réels en France ? À vous entendre, monsieur le ministre, ce n’était pas possible. Pourtant, un éminent économiste, Gabriel Zucman, spécialiste de cette question, a proposé des moyens pour le faire, notamment grâce à la notion d’établissement stable. On aurait pu avancer dès maintenant dans cette direction. Pourquoi se contenter de taxer une poignée de multinationales – une trentaine en tout – alors qu’une véritable mesure de justice fiscale devrait embrasser l’ensemble de ces grandes entreprises ?

La taxe que vous proposez a un caractère trop timoré. Elle permettra de récupérer à peine 500 millions d’euros, alors qu’elle pourrait rapporter, selon les travaux de l’économiste que je viens de citer, près de 5 milliards.

J’en arrive au second axe du projet de loi, qui est le report partiel de la trajectoire prévue pour la baisse de l’impôt sur les sociétés. C’est une mesure marginale. Le gel ne touchera que les plus grosses entreprises – moins de 1 000 – et seulement pour une partie de leurs bénéfices, ce qui représente un gain de 1,7 milliard d’euros pour nos finances publiques. Ce ne sera donc pas une contribution exceptionnelle, mais une légère diminution des cadeaux dont ces entreprises bénéficient – je rappelle que le doublement du CICE représente 40 milliards d’euros.

Par ailleurs, le gel ne durera qu’un an. Vous annoncez que cette mesure a pour but de financer les mesures « gilets jaunes », mais vous ne tenez pas compte de la demande des mêmes gilets jaunes, qui est pérenne. S’agissant de l’IS, nous proposerons des solutions qui permettraient de rapporter 25 milliards d’euros à l’horizon 2022.

Mme Valérie Rabault. Sous la précédente législature, nous avions soutenu les quinze recommandations de l’OCDE visant à se mettre d’accord sur une base taxable, notamment pour les grandes entreprises, en vue d’éviter les tentatives de diminution factice de l’IS. Cette démarche mérite d’être poursuivie et soutenue.

La taxe que vous proposez ressemble un peu à celle que nous avions adoptée, à douze voix contre onze – et grâce à l’appui de membres de cette commission qui avaient vraiment défendu cette mesure. La « taxe YouTube » ne suivait pas tout à fait le même canal, puisqu’elle portait sur la publicité, mais elle reposait sur la même logique : lorsqu’on n’arrive pas à capter le résultat net, en tant que base taxable, il faut utiliser d’autres vecteurs, comme le chiffre d’affaires ou les montants de publicité – ce que nous avons fait avec la « taxe YouTube ». C’est moins satisfaisant et moins propre, si je puis dire, qu’une taxation reposant sur le bénéfice, mais il est indispensable d’engager une première étape.

Nous voterons donc en faveur de ce projet de loi. Nous avons déposé un certain nombre d’amendements reprenant des démarches qui ont d’ores et déjà pu être engagées ou que nous avons soutenues dans le cadre du projet de loi de finances, même si nous n’avons pas pu les mener à terme.

Ce texte est une première étape. Il va dans la bonne direction, qui permettra de mobiliser l’ensemble des pays de l’Union européenne. Comme le ministre l’a rappelé, nous faisons face à une difficulté un peu particulière : l’impôt est voté par le Parlement national, mais ce sont le Parlement européen et la Commission européenne qui ont la main sur les règles fiscales en ce qui concerne la consolidation des entreprises. À chaque fois que l’on se situe à une frontière, certains acteurs ont l’opportunité de faire des arbitrages. L’étape que vous proposez vise à réconcilier les deux approches, d’une manière qui n’est peut-être pas la plus parfaite qui soit, mais qui va tout de même dans le bon sens.

M. Fabien Roussel. Monsieur le ministre, vous proposez cette taxe pour ne pas avoir à vous attaquer aux paradis fiscaux de l’Union européenne – l’Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, Malte et compagnie – qui favorisent l’évasion et l’optimisation fiscales. Autrement dit, il y a toujours des trous dans la raquette… J’aimerais donc savoir quand vous vous déciderez à établir une liste française des paradis fiscaux.

Votre taxe ne concerne ensuite que les entreprises du numérique. Vous écartez donc Renault et sa filiale RNBV aux Pays-Bas, LVMH, dont le PDG, Bernard Arnault, a immatriculé son yacht à Malte, PPR qui pratique l’optimisation fiscale au Luxembourg, IKEA, McDonald’s… Au bout du compte, votre assiette n’est pas très large et ressemble davantage à une soucoupe – que dis-je : un sous-bock en carton !

Enfin, vous proposez de déduire cette « taxe GAFA » de l’impôt sur les bénéfices, rendant d’une main une partie de ce que vous avez pris de l’autre.

Vous avez donc opté pour une « taxe GAFA » minimum, que j’appellerais la « taxe peanuts », puisque vous avez refusé de taper plus haut et plus fort, notamment en ne retenant pas les propositions faites par l’Union européenne et l’OCDE au sujet des établissements stables virtuels. Pour quelle raison ?

Nous vous proposerons, de notre côté, le prélèvement à la source des bénéfices des multinationales, comme vous avez su le mettre en place pour les contribuables.

Cela étant, monsieur le ministre, combien les entreprises du numérique paieront-elles exactement avec votre proposition ? Vous dites, à juste titre, que les entreprises du numérique ne paient que 9 % d’impôts contre 23 % pour les PME françaises : grimperont-elles demain jusqu’à 10, 11, 12 % ? Peut-on avoir des précisions sur le sujet ? Combien paiera Amazon, par exemple, qui acquitte aujourd’hui 8 millions d’euros d’impôt sur les bénéfices, assez peu en France, et moins que le footballeur N’Golo Kanté au Royaume-Uni ?

Enfin, l’article 2 du projet de loi concerne la baisse de l’impôt sur les bénéfices, que vous suspendez. Je vous ai déjà entendu, monsieur le ministre, dénoncer le nivellement fiscal par le bas et ce qu’il pouvait coûter en crèches, en hôpitaux ou en écoles. Permettez-moi quand même de vous rappeler que la trajectoire de diminution de l’IS que vous envisagez jusqu’en 2023 va coûter 11,2 milliards d’euros au budget de l’État ! Combien de crèches, d’hôpitaux ou d’écoles pourrions-nous construire avec cette somme, dont bénéficieront principalement les grosses entreprises ? Bref, vous proposez de geler la baisse ; nous, nous proposons de l’annuler purement et simplement, pour plus de justice fiscale.

M. Michel Castellani. Le principe d’égalité devant l’impôt constitue un des socles de notre démocratie. En contradiction avec ce principe, les bénéfices des multinationales du numérique sont largement moins imposés que ceux des entreprises dites traditionnelles : 9 % contre 23 %, à croire les données de la Commission européenne.

On le sait, les GAFA et les autres multinationales de l’économie digitale ont mis en place des stratégies complexes d’évitement de l’impôt et, en l’absence d’harmonisation fiscale européenne et d’accord global – ce qui est éminemment regrettable –, ces groupes, contrevenant au principe de l’établissement stable, localisent leurs filiales dans les pays qui proposent les taux d’imposition des plus faibles, et limitent leur présence physique dans les autres pays.

Grâce à ces stratagèmes, leur niveau d’imposition en France est ridiculement faible par rapport au chiffre d’affaires et au profit réalisés : je donnerai simplement l’exemple de Google, qui réalise 94 700 millions d’euros de chiffre d’affaires dans le monde et ne paie que 14 millions d’euros en France. No comment ! La création d’une taxe sur les services numériques entend donc rétablir de la justice fiscale entre les entreprises. C’est une initiative française, avant la conclusion d’un accord au niveau de l’OCDE : l’audition de M. Saint‑Amans, demain, nous permettra sans doute d’y voir plus clair sur les difficultés et les lenteurs auxquelles se heurtent les négociations. Nous savons par ailleurs, monsieur le ministre, les efforts que vous déployez pour que les choses avancent dans ce domaine.

Cela étant, la taxe prévue, assise sur le chiffre d’affaires, comporte des imperfections, et c’est la raison pour laquelle nous prendrons activement part à la discussion, en vous proposant des améliorations. Se posent en effet la question du périmètre de la taxation des activités numériques, celles notamment relatives à la vente de données, ou la question de la répartition territoriale de l’impôt, qui vise à taxer la richesse là où elle est créée.

L’article 2 porte sur un tout autre sujet et revient sur un engagement de l’exécutif, à savoir la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés, alors même que la majorité prône la lisibilité fiscale. Bien que l’année ait déjà commencé, ces mesures concernent l’exercice 2019, ce qui est d’autant plus regrettable qu’on ne peut être certain de leur caractère temporaire.

En toute hypothèse, notre groupe fera des propositions en faveur d’une politique fiscale juste et reposant sur la confiance.

M. le ministre. Je voulais d’abord remercier les deux rapporteurs pour avis, Benoit Potterie et Denis Masséglia, pour leur soutien et leur analyse précise et documentée du projet de loi. Je voudrais également remercier Émilie Cariou pour son expertise : la convergence fiscale est, à mes yeux également, un enjeu essentiel de l’Union européenne. Nous avons d’ailleurs déjà avancé avec nos partenaires allemands sur la convergence de l’assiette de l’IS, actée dans les accords de Meseberg conclus entre le Président de la République et la Chancelière, il y a quelques mois.

Monsieur le président Woerth, vous m’avez posé quatre questions précises. En premier lieu, les quatre États qui se sont opposés à l’adoption de la directive sont l’Irlande, le Danemark, la Suède et la Finlande. Je me suis rendu en Irlande, au Danemark et en Suède, et j’ai envoyé mes équipes en Finlande, pour essayer de convaincre nos partenaires européens. Sans surprise, aucun accord n’a été possible avec ces quatre États ; mais je rappelle qu’il y a dix-huit mois, nous étions les seuls à porter ce projet de taxe numérique et que nous sommes désormais vingt-trois.

Les raisons pour lesquelles ces États s’opposent à la taxe sont différentes. Pour le Danemark, la Suède et la Finlande, c’est en raison de l’installation de géants du numérique sur leur territoire ; pour l’Irlande, c’est lié, d’une part, à un modèle fiscal très spécifique, avec un taux d’IS qui est le plus faible de tous les pays de l’Union européenne, et, d’autre part, aux craintes suscitées par le Brexit et le risque d’un Brexit dur, sans accord, qui aurait de fortes incidences sur l’économie irlandaise. Ces raisons ont amené ces pays à s’opposer à l’adoption de la directive ; je le regrette fortement et je considère qu’il faut désormais que nous nous battions pour que l’OCDE parvienne à un accord en 2020.

En ce qui concerne ensuite les études, je maintiens les 14 points d’écart qu’indique notre évaluation, réalisée conjointement par nos services de la législation fiscale et la Commission européenne. Tous les autres chiffrages sont dus à l’Association des services internet communautaires, la fameuse ASIC, qui mène un lobbying forcené pour décrédibiliser ce projet de taxation du numérique – le terme de lobbying est le seul qui convienne pour qualifier les chiffres et les arguments, aussi disproportionnés qu’infondés, avancés par cette association. Dans le souci de transparence qui nous anime tous, je serais d’ailleurs curieux de connaître la manière dont cette association a essayé de convaincre les représentants du peuple français sur cette taxation du numérique. Rappelons que le montant des amendes infligées par la Commission européenne aux géants du numérique au cours de ces dernières années, pour des faits avérés de sous-taxation, s’élève à 13 milliards d’euros : c’est dire le chemin qui nous reste à parcourir pour parvenir à une juste taxation de ces géants du numérique.

Je rappelle également que l’intégralité des bénéfices réalisés avec les données des consommateurs français sont rapatriés par ces géants du numérique dans des États européens où ils bénéficient d’un taux d’IS plus faible, et je considère injuste, pour ne pas dire inacceptable, que de la valeur produite à partir des données de nos compatriotes profite aux trésors publics d’autres pays que la France.

Cette évasion fiscale n’est pas acceptable, cette sous-taxation n’est pas acceptable et le projet de loi que je vous propose d’adopter aujourd’hui est la première brique devant permettre de remédier à ces abus, insupportables pour nos compatriotes. D’autres briques suivront, comme l’impôt minimum sur les sociétés : nous sommes totalement déterminés, avec l’Allemagne et les États-Unis, à faire adopter par le G7 des propositions fortes en la matière.

Vous m’avez, en troisième lieu, interrogé sur la double imposition. Je vous ferai d’abord observer qu’il n’est pas illégitime qu’une entreprise soit assujettie à plusieurs taxes : c’est déjà le cas actuellement, avec la taxation des bénéfices, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, qui s’ajoutent les unes aux autres. Cela ne s’assimile pas cependant à une double imposition au sens juridique du terme. Qui plus est, la TSN sera déductible de l’assiette de l’IS puisqu’elle pourra, selon le droit commun, passer en charges.

Concernant enfin mon silence sur l’IS, rassurez-vous : il ne s’agit pas d’un acte manqué. Il s’agit simplement d’adopter pour 2019 un taux d’IS différent de celui prévu, dans la mesure où, cette année, le CICE bascule en allégement de charges pérenne. Nous demandons donc un effort aux seules entreprises réalisant plus de 250 millions d’euros de chiffre d’affaires. En revanche, toutes les entreprises, quel que soit le niveau de leur chiffre d’affaires, seront taxées à 25 % au titre de l’IS en 2022. Il ne serait pas opportun de décaler l’application de cette mesure au-delà de 2022, même pour les grandes entreprises, car cela remettrait en cause l’attractivité de la France et la stabilité des décisions fiscales qui ont été prises par le Gouvernement.

S’agissant de la poursuite de la trajectoire pour 2021 et 2022, elle pourra être discutée dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2020. À vous de voir, avec le Gouvernement, quelle pente vous paraît la plus juste pour les entreprises réalisant plus de 250 millions d’euros de chiffre d’affaires, pourvu qu’en 2022 toutes les entreprises françaises, quel que soit leur niveau de chiffre d’affaires, acquittent un taux d’IS de 25 %. C’est l’engagement du Président de la République et c’est une des conditions de l’attractivité de notre pays.

Véronique Louwagie, je ne partage pas votre analyse des négociations à l’OCDE : depuis que la France a annoncé qu’elle allait taxer les géants du numérique, je constate que les négociations ont repris et retrouvé de l’allant. L’exemple de la TTF est du reste excellent : si les travaux sur la TTF avancent désormais correctement au niveau européen, dans le cadre de la coopération renforcée à dix pays, c’est justement parce que ces travaux s’appuient sur la base proposée par la France, sous la forme d’un modèle plus simple et plus attractif, qui consiste à ne taxer que les actions.

Jean-Noël Barrot, je veux vous remercier pour votre soutien et les explications que vous avez apportées.

Madame Magnier, l’Australie a certes reculé mais, dans le même temps, la Nouvelle‑Zélande progressait vers l’idée d’une taxation du numérique. Quant au Royaume‑Uni, qui a reporté à 2021 l’adoption de cette taxe, il peut bien considérer qu’il faut entrer à reculons dans la taxation du numérique, mais je ne le prendrai pas comme modèle de ce qu’il faut faire en matière européenne…

S’agissant des données sur la localisation géographique des utilisateurs, je vous confirme qu’il y aura un contrôle, puisque la TSN sera un impôt déclaratif, que les données déclarées seront comparées aux données disponibles connues de l’administration ; en cas d’écart inexpliqué entre les données de l’administration et celles déclarées par les entreprises, celle-ci pourra mettre en demeure les redevables de fournir toutes les précisions supplémentaires nécessaires. Enfin, en l’absence de réponse satisfaisante, l’administration pourra procéder à une taxation d’office, sur la base des données dont elle dispose et qui lui paraîtraient plus conformes à la réalité. Nous nous donnons donc les moyens de faire appliquer cette taxe de manière crédible et rigoureuse.

Madame Rubin, au sujet de l’établissement stable, les choses ne sont pas aussi simples que vous les présentez. Des discussions entre experts, responsables politiques et responsables des services fiscaux sont en cours depuis des années à l’OCDE, sans avoir abouti à un accord, parce que la définition et la mise en œuvre de cette notion sont extrêmement complexes. S’il existait une base simple, claire, qui fasse consensus au sein de l’OCDE, nous l’aurions tous adoptée, mais ce n’est malheureusement pas le cas aujourd’hui.

Valérie Rabault, je vous remercie de votre soutien et je vous confirme que ce projet de loi n’est qu’une étape dans l’évolution de la fiscalité au niveau européen et au niveau international.

Monsieur Roussel, il existe bien une liste française des paradis fiscaux ; nous sommes d’ailleurs l’un des rares États européens à avoir traduit en droit national les obligations européennes en la matière.

En ce qui concerne le champ de la taxe, nous avons, je crois, intérêt, juridiquement et économiquement, à défendre un champ cohérent, en l’occurrence les activités numériques qui créent de la valeur grâce aux internautes français – c’est-à-dire grâce à nos données –, sans que pour autant ces entreprises aient acquitté l’impôt traditionnel. Nous avons donc exclu du champ de cette taxe les activités qui ne répondent pas à cette logique numérique : le e‑commerce au sens large n’est pas une activité numérique, puisqu’il consiste à mettre en vente sur des plateformes des produits fabriqués par des entreprises ; la publicité non ciblée n’utilise pas les données des utilisateurs et il n’y a donc pas de raison qu’elle soit taxée ; les services financiers ou les messageries enfin participent de la même logique, et n’ont pas non plus à être concernés par cette taxe. C’est la cohérence de l’assiette – que vous préfériez l’appeler soucoupe ou sous-bock – qui fait la force du projet de taxation que nous proposons.

Enfin, Michel Castellani, vous nous avez promis des propositions d’amélioration : toutes les améliorations sont toujours les bienvenues.

Mme Bénédicte Peyrol. Ce projet de loi n’a rien d’un texte d’opportunité. Il s’inscrit dans la logique du combat contre l’optimisation fiscale entamée sous les précédents quinquennats et poursuivie aujourd’hui par le ministre qui, dès le début de sa prise de fonctions, a rappelé l’engagement pris d’aboutir avant la fin de 2018, faute de quoi il nous faudrait prendre notre courage à deux mains et nous emparer nous-mêmes du sujet. Nous en sommes là.

Il faut néanmoins rappeler que nous avons malgré tout réussi à convaincre une grande majorité des États membres de l’Union européenne, et que ce n’est qu’une étape. C’est au moins un des mérites de l’Union que d’avoir, au travers de l’action menée par la commissaire à la concurrence Margaret Vestager, fait avancer le dossier de la fiscalité numérique.

Si nous n’avions pas mis le sujet sur la table, je suis persuadée que les négociations n’auraient pas nécessairement repris avec autant de vigueur à l’OCDE. J’avais écrit, il y a quelques années un article intitulé De lOCDE à lUE, entre influence positive et concurrence dans la lutte contre la fraude et lévasion fiscales. Je pourrais aujourd’hui y introduire la France, dont l’influence est réelle : en manifestant sa volonté d’avancer sur le sujet, elle a su en effet embarquer avec elle certains de ses partenaires internationaux.

Je voudrais, cela étant, insister sur le fait que l’évasion fiscale et l’adaptation de notre fiscalité à l’économie numérique sont deux sujets connexes mais qu’il ne faut pas confondre. Mme Rabault a évoqué tout à l’heure le projet BEPS, projet de l’OCDE qui entend lutter contre l’érosion de la base fiscale et les transferts de bénéfices. La seule action qui concerne l’adaptation de notre fiscalité à l’économie numérique est l’action n° 1 ; toutes les autres concernent les règles anti-abus. Il est essentiel que les Français comprennent bien qu’il s’agit de deux problématiques complémentaires mais distinctes, qui n’appellent pas le même traitement.

Enfin, nous ne pourrons faire l’économie d’une réflexion globale sur le droit de la concurrence : à l’heure du numérique, les effets monopolistiques et les effets de réseau sont en effet amplifiés et créent des phénomènes d’éviction très importants ; tout cela nécessite que nous adaptions nos règles. Il en va de même pour l’innovation, domaine dans lequel, à travers le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (« PACTE ») et la mise en place d’un fonds pour l’innovation, nous faisons en sorte de créer un environnement propice au développement de nos entreprises du numérique.

M. Damien Abad. Je crains malheureusement que ce projet de loi n’apporte qu’une réponse politicienne à un problème pourtant bien réel. En premier lieu, on parle d’une « taxe GAFA », mais il s’agit en réalité d’une taxe sur les entreprises numériques. En second lieu, on a beaucoup parlé de l’article 1er et très peu de l’article 2, alors qu’ils pèsent respectivement pour 400 millions d’euros – dans le meilleur des cas – et 1,8 milliard d’euros.

Enfin, bien que je ne mette pas en doute votre volonté réelle et sincère, monsieur le ministre, vous vous livrez, avec ce projet de loi, à un affichage politique qui vise à masquer un échec européen : on peut s’être mis d’accord à quinze, vingt‑deux, vingt‑trois ou vingt‑cinq pays, la vérité, c’est que la règle de l’unanimité empêche tout accord européen et nous oblige à faire cavalier seul. Lise Magnier a d’ailleurs fort justement fait observer que, parmi les États réputés favorables à la taxe, certains avaient reculé, d’autres étaient attentistes, d’autres enfin n’avaient pas pris les décrets d’application ; le compte n’y est donc pas.

Par ailleurs, l’une de nos collègues de la majorité a prétendu que cette taxe allait nous permettre de financer les mesures décidées par le Président de la République en faveur du pouvoir d’achat : dois-je rappeler que nous avons d’un côté 10 milliards d’euros et, de l’autre, 400 millions d’euros au mieux, soit 0,03 % des recettes publiques ?

Au nombre des multiples problèmes que pose cette taxe figurent également la question de sa collecte, puis celle de son caractère provisoire : mis à part l’amendement du rapporteur proposant un rapport d’évaluation, quelle garantie a-t-on qu’il s’agit simplement d’attendre une solution à l’échelle de l’OCDE ? Pourquoi ne pas envisager une clause d’extinction pour sortir de ce flou, d’autant que nous ne savons rien de l’évolution de cette taxe puisque, a priori, l’OCDE ne s’appuie pas pour ses travaux sur le chiffre d’affaires.

Je pense également aux répercussions économiques, bien réelles, que pourrait avoir cette taxe. Lorsqu’Amazon répercutera le coût de la taxe sur les vendeurs tiers, des PME françaises qui vendent leurs produits sur la plateforme, nous serons face à un transfert de coûts que les entreprises, pour préserver leurs marges, répercuteront à leur tour sur le consommateur. Qu’en sera-t-il par ailleurs des entreprises traditionnelles qui doivent se transformer en plateformes numériques, sachant que certains analystes considèrent que cette taxe les freinera dans leur évolution ?

Enfin, après l’article 1er, ce projet de loi comporte surtout un article 2, qui est bel et bien un renoncement et transforme la trajectoire fixée en véritable zigzag, qui risque de nous faire passer à côté de l’objectif que nous nous étions fixé.

Mme Frédérique Dumas. Monsieur le ministre, vous avez vous-même identifié les trois questions qu’il convenait de se poser, à savoir : où et comment taxer la valeur ? que faire face au dumping fiscal ? comment lutter contre l’évasion fiscale ? À ces trois questions, votre projet de loi ne répond absolument pas. Vous avez beau vous être fixé comme objectifs de corriger l’injustice fiscale et de réduire les distorsions de concurrence, ce que vous proposez risque d’aboutir au résultat inverse. Une action européenne conjointe aurait sans doute permis de réduire ces distorsions mais, dès lors que la taxe ne s’appliquera qu’en France, cela va naturellement handicaper nos entreprises, à moins qu’elles se situent dans la zone de franchise, ce dont on ne peut se réjouir si l’on souhaite leur développement.

Au-delà, j’ai été particulièrement choquée de vous entendre qualifier les propos de ceux qui émettent des réserves sur votre projet de faux arguments, les accusant de vouloir exciter les peurs de nos concitoyens. Émilie Cariou a parlé, quant à elle, de cynisme et d’arguments non étayés ; vous-même êtes allé jusqu’à faire état de pressions qu’auraient exercées sur nous certains lobbies pour nous faire parler comme nous le faisons. Ce sont là des manières assez ahurissantes de couper court à des arguments de poids, qui démontrent que votre réponse est plus une réponse politique qu’une solution efficace, et qu’elle va malheureusement poser plus de problèmes qu’elle n’en résout.

Vous parlez de cohérence, mais en quoi votre position est-elle cohérente avec celle de l’OCDE ? Pensez-vous vraiment ce que vous dites quand vous affirmez qu’en agissant comme vous le faites, vous nous empêchez de devenir des vassaux de la Chine et que notre petite taxe nationale a fait peur à Donald Trump ? Qui sommes-nous, par ailleurs, pour distribuer des bons et des mauvais points à nos partenaires européens en fonction de ce qu’ils pensent de notre initiative ? Tout cela est assez choquant, et nous avons bien l’intention de défendre nos arguments en séance. Si vous les jugez faux, il faudra étayer votre jugement.

M. Charles de Courson. Je n’ai pas l’habitude de me faire influencer par tel ou tel lobby, monsieur le ministre, mais quand les uns m’expliquent que les GAFA paient 9 % de taux d’IS et que les autres soutiennent que leur taux atteint 22 %, je considère qu’il y a un problème. J’ai donc pris les comptes consolidés de Google, Amazon, Facebook et Apple, pour les années 2016, 2017 et 2018, et j’ai calculé leur taux d’IS implicite, c’est-à-dire combien ces entreprises payaient d’IS par rapport à leur bénéfice avant impôts. Je suis arrivé aux résultats suivants : 27 % pour Google, 25 % pour Amazon, 18 % pour Facebook et 20 % pour Apple, soit une moyenne de 22 %, c’est-à-dire 76,4 milliards d’IS pour 33 354 milliards de bénéfices.

Mme Valérie Rabault. Cela dépend de ce que vous mettez dans l’assiette !

M. Charles de Courson. Quant au taux de 9 %, il provient d’une étude demandée à Pricewaterhouse et à un institut allemand sur ce que donnerait une imposition en France. Il ne s’agit nullement d’un taux effectif, et les deux institutions ont d’ailleurs fait savoir qu’elles refusaient que ce taux soit utilisé comme un taux réel.

Le vrai problème n’est donc pas la sous-imposition des GAFA, car ce taux de 22 % est peu ou prou équivalent au taux moyen applicable aux grands groupes en Europe, mais l’endroit où ces sociétés acquittent l’IS. La question fondamentale est donc de savoir comment on pourrait ramener l’assiette de l’IS en Europe. D’ailleurs, voici ce qu’on lit dans l’exposé des motifs du projet de directive, projet qui n’a hélas pas été adopté : « La Commission a reconnu que lapproche idéale consisterait à trouver des solutions multilatérales et internationales pour taxer léconomie numérique, étant donné lenvergure mondiale de ce défi. » La Commission met aussi en garde contre une approche nationale : « Ces mesures non coordonnées prises de manière isolée par les États membres menacent de fragmenter davantage le marché unique et de fausser la concurrence, ce qui entraverait la mise au point de nouvelles solutions numériques et la compétitivité de lUnion dans son ensemble. »

Monsieur le ministre, j’aurai quatre questions à vous poser.

Premièrement, le problème n’est pas celui de la sous-imposition des GAFA, mais celui de la répartition de l’IS dont elles s’acquittent. Ainsi que vous le savez, les Américains ont modifié la règle qui permettait aux bénéfices réalisés à l’étranger et non rapatriés aux États-Unis d’échapper à l’impôt américain. Tout cela est fini : depuis deux ans, les géants du numérique sont taxables à un taux normal, comparable à celui qui s’applique aux autres entreprises américaines. Quel est votre avis là-dessus ? Le problème de la taxe que vous nous proposez, c’est qu’elle porte sur le chiffre d’affaires, et non sur les bénéfices réalisés par ces entreprises.

Deuxièmement, quelle sera l’incidence économique de cette taxe ? Qui va la payer ? Une étude circule, qui prétend qu’à peu près la moitié de la taxe sera payée par le consommateur final et à peu près 40 % par les petites entreprises, tandis qu’à peine 5 % en sera imputé sur le bénéfice des GAFA. Qu’en pensez-vous ?

Troisièmement, cette taxe ne risque-t-elle pas de pénaliser les exportations françaises ? Une PME française qui vend un appareil électroménager en ligne à un client allemand devra payer la taxe, mais elle ne s’appliquera pas si ce même client achète l’appareil chez un vendeur allemand… Il y a là rupture d’égalité.

Cette taxe ne va-t-elle pas favoriser certains canaux de distribution au détriment d’autres ? Chez moi, une même bouteille de champagne peut être vendue par trois canaux : un grand acteur du commerce en ligne, une grande surface, ou encore en vente directe. Or taxe ne s’appliquera qu’à la bouteille vendue directement par le vigneron via une place de marché, et non aux bouteilles vendues en grande surface ou par un commerçant en ligne. Il y a là un vrai problème.

Quatrièmement, cette taxe ne présente-t-elle pas de risques juridiques au regard du droit européen, des conventions fiscales bilatérales, notamment de la convention américaine, ou de la convention de l’Organisation mondiale du commerce ?

M. Fabrice Brun. Nous sommes tous d’accord sur la nécessité de mieux taxer les géants du numérique : c’est une question de justice fiscale, notamment vis-à-vis de toutes les entreprises traditionnelles qui s’acquittent consciencieusement de leurs impôts, qu’il s’agisse d’agriculteurs, d’artisans, de commerçants ou d’industriels. On peut toutefois regretter fortement que vous en profitiez pour revenir au passage sur votre promesse de baisser l’IS dès 2019 pour toutes les entreprises.

Autre inquiétude : malgré les premières réponses qui ont été apportées, il y a fort à craindre que le coût de la taxe ne soit en grande partie supporté par les consommateurs et par les entreprises utilisatrices de services – Charles de Courson et Damien Abad l’ont très bien décrit.

Enfin, sans remettre en cause votre volonté, monsieur le ministre, on peut regretter que vous en soyez réduit à proposer une taxe nationale par défaut. La France est obligée de faire cavalier seul, faute d’avoir convaincu ses homologues européens.

Mme Émilie Cariou. Elle en a convaincu vingt-trois sur vingt-sept !

M. Fabrice Brun. En effet. Le Royaume‑Uni ? Je pense qu’il a d’autres chats à fouetter ! L’Espagne, l’Italie, l’Autriche étaient convaincues. Que manque-t-il encore ? Quelles initiatives nouvelles allez-vous prendre, monsieur le ministre, pour faire front commun avec ces États et amorcer une véritable dynamique européenne sur ce dossier ?

M. Julien Aubert. Cette solution unilatérale montre bien que le multilatéralisme n’est pas toujours la réponse aux problèmes globaux. Cela me rappelle cette fameuse taxe de sortie, ou exit tax, que le Gouvernement a supprimée, parce qu’elle procède plus d’un effet signal que d’un effet fiscal.

Au moment de la négociation au niveau européen, on parlait d’un seuil de 50 millions d’euros sur les recettes, et non de 25 millions d’euros. Ma mémoire est-elle mauvaise ou le seuil a-t-il été effectivement abaissé ? Si oui, pourquoi et combien d’entreprises françaises seront directement concernées ? Plus particulièrement, combien d’entreprises françaises seront impactées tout à la fois par la TSN prévue à l’article 1er et par l’article 2, c’est-à-dire par l’absence de baisse de l’IS ? On nous a dit que 765 entreprises seront concernées, mais combien parmi elles devront en plus payer la TSN ?

Deuxièmement, pourquoi n’a-t-on pas calculé le montant de la TSN en appliquant la formule « bénéfice total sur nombre total d’utilisateurs mondiaux multipliés par le nombre d’utilisateurs français », ce qui aurait permis de l’asseoir non sur le chiffre d’affaires, mais bien sur les bénéfices ?

Troisièmement, le principal inconvénient est que cette taxe a un effet politique et non un effet fiscal. Logiquement, elle devrait frapper les services numériques qui ont un impact défavorable sur l’économie réelle. Par exemple, je suis content qu’Amazon, dont l’activité affecte durement le petit commerce, soit concerné. Mais, en même temps, vous frappez Meetic, mais non Netflix, ratant en partie votre cible… Vous taxez l’amour plutôt que les contenus !

Enfin, avez-vous évalué le coût de traitement de cette taxe ? Aura-t-elle un impact, comme s’en est inquiété Damien Abad, sur la transformation des entreprises qui veulent développer des services numériques ?

Je ne serai pas aussi lyrique que madame Peyrol – j’ai cru un moment qu’elle citait François Mitterrand lorsqu’il disait que lorsque la France et une idée se rencontrent, elles faisaient le tour du monde ensemble… Pour ma part, je ne suis pas certain que cette idée va prospérer, même si c’est déjà un petit début. La vraie question, c’est de savoir pourquoi on a mélangé l’instauration de cette TSN avec l’abandon de l’allégement fiscal sur les entreprises : les deux sujets qui n’ont rien à voir. On aurait pu en discuter de manière séparée. Car j’ai le sentiment que la petite lune que représentent les services numériques va éclipser le grand soleil de l’allégement, et du coup obscurcir quelque peu notre débat fiscal.

M. Jacques Marilossian. Comme tous ici, je partage la volonté de renforcer ce sentiment de justice fiscale, et notamment la nécessité de traiter le cas des entreprises du secteur numérique. Je soutiens votre projet et votre démarche à l’international.

Cependant, de nombreuses études, vous l’avez dit, ont été menées. Ainsi, une étude de l’impact économique de la TSN a été réalisée par le cabinet Deloitte, qu’on ne peut soupçonner par ailleurs. Les principales conclusions de cette étude sont pour le moins préoccupantes sur deux points précis.

Premièrement, il semble que les entreprises redevables de la taxe ne manqueraient pas d’en répercuter le surcoût sur les entreprises opérant sur les places de marché ou achetant de la publicité numérique. En fin de compte, ce seraient les consommateurs qui seraient, pour la plus grande part, les payeurs et non les entreprises qui pratiqueraient l’optimisation fiscale.

Deuxièmement, l’incertitude sur la valeur de l’assiette elle-même pourrait engendrer, entre les contribuables et l’administration, des interprétations divergentes de la loi. Si l’on étudie précisément le mécanisme des plateformes de publicité ou des places de marché numérique, le dispositif actuel semble présenter des risques non négligeables de double imposition – à l’intérieur même du processus s’entend – et par le fait de contentieux.

Ces deux points peuvent entraîner des surcoûts administratifs très élevés. Partagez‑vous cette analyse des risques évoqués ? Si oui, quelle mesure pensez-vous prendre pour les contenir et améliorer le fonctionnement du dispositif ?

M. Julien Dive. Effectivement, cette « taxe GAFA » ou « taxe BATX » (Baidu, Alibaba, Tencent et Xiaomi) ou taxe sur les services numériques semble être un peu l’arbre qui cache la forêt. On peut surtout se poser la question de savoir pourquoi on n’a pas attendu le projet de loi de finances rectificative de mai prochain : il aurait été un bon support pour pouvoir débattre également de la révision de l’IS.

Mais je veux revenir sur deux sujets. Le premier, c’est la détermination du périmètre du chiffre d’affaires à l’étranger ou en France de ces géants du numérique, pour la plupart étrangers ; ce qui pose la question du contrôle et surtout du coût de ce contrôle. Le second, c’est celui de la fraude inévitable, quel que soit le dispositif qui sera mis en place, quels que soient les contrôles qui pourront être faits pour une taxe qui ne rapportera guère que 400 millions d’euros.. Par comparaison, le manque à gagner actuel pour la France lié à la fraude à la TVA est évalué à 14 milliards d’euros ; quant à la fraude à l’IS, on l’évalue à 25 milliards d’euros. Peut-être y a-t-il davantage à gagner de ce côté-là qu’à créer une TSN.

M. le ministre. Madame Bénédicte Peyrol, je ne reviendrai pas sur la distinction que vous faites, à très juste titre, entre taxation numérique et évasion fiscale. Mais je redis l’importance que j’attache, dans cette construction d’une fiscalité internationale du XXIe siècle, à la lutte contre l’évasion fiscale, les paradis fiscaux et la sous-imposition, et à la mise en place d’une imposition minimale à l’IS. Nous aurons l’occasion d’en débattre à nouveau à la commission des finances,

Damien Abad, vous avez raison : ce n’est pas une « taxe GAFA », mais bien une taxe sur les activités numériques. D’autres entreprises que les géants américains du numérique sont taxées. Nous ne ciblons aucun État ni aucune entreprise en fonction de sa nationalité : les entreprises chinoises seront également taxées, comme des entreprises européennes ou des entreprises françaises. Ce n’est donc pas une « taxe GAFA », mais une taxe sur les activités numériques.

Il n’y a pas d’accord européen, c’est vrai, et je le regrette. Quatre États ont bloqué, pour des raisons de procédure et du fait de la règle de l’unanimité, l’adoption de la directive sur laquelle vingt-trois États s’étaient engagés totalement, notamment notre partenaire allemand, ou encore nos voisins espagnol et italien. Nous devons en tirer toutes les conséquences sur le fonctionnement de la fiscalité en Europe. Si l’on veut vraiment une intégration fiscale plus forte, et je crois que c’est indispensable pour consolider la puissance économique européenne, il faut passer de la règle de l’unanimité à celle de la majorité qualifiée.

En revanche, nous ne sommes pas seuls : l’Autriche et le Royaume‑Uni adoptent cette taxe, quoique selon des modalités différentes. Mais nous nous sommes mis d’accord pour aller nous battre ensemble à l’OCDE pour une solution internationale. En revanche, la sunset clause, ou clause d’extinction, ne me paraît pas un bon choix : cela reviendrait à nous lier pieds et poings et à nous mettre dans les mains des négociateurs qui joueront la temporisation et l’attentisme. Avec cette taxe nationale, nous avons au contraire un levier, et nous la retirerons sitôt qu’il y aura un accord international. Je préfère mettre la force du côté de la France, plutôt que la faiblesse. Car mon rôle de ministre de l’économie et des finances est de mettre la France en position de force dans la négociation à l’OCDE, non en position de faiblesse. Si vous adoptez cette taxation du numérique, nous serons en position de force à l’OCDE. Notre discours est clair : nous avons une proposition. Si vous avez mieux au niveau international, puisque vous ne voulez pas de taxe nationale, trouvez cette solution internationale et nous retirerons notre solution nationale.

Frédérique Dumas et plusieurs autres parlementaires ont posé la question, importante, du coût de la taxe pour le client. Rappelons que la moitié du rendement de cette taxe viendra de la taxation sur les données qui servent à la publicité, et notamment à la publicité ciblée. Or vous ne payez rien pour ces publicités – vous en êtes d’ailleurs plus souvent les victimes que les clients. Autrement dit, au moins pour une moitié, le coût pour le consommateur sera nul. C’est en cela, madame Dumas, que je maintiens que certains arguments sont irrecevables et jouent avec des peurs inutiles, notamment sur le coût pour le client. J’ai lu attentivement les arguments qui sont avancés. J’aimerais avoir en face de cette proposition des arguments de poids susceptibles de la contester. En tout état de cause, celui du prix pour le client est irrecevable, dans la mesure où la moitié des recettes proviendra de la taxation d’une publicité que vous ne payez pas. Quant à l’autre moitié, elle ne porte que sur la fraction de la commission d’intermédiation de 12 % que prélèvent les plateformes : une taxe de 3 % sur ces 12 % se traduira au pire par une augmentation du prix de l’ordre de 0,4 point… À vous comme à Charles de Courson, qui m’avait posé exactement la même question, je réponds que je veux bien entendre tous les autres arguments : la fragmentation du marché, le cavalier seul, etc., et m’efforcer d’y répondre. Mais je maintiens que celui d’un renchérissement des coûts pour le client, largement avancé par certains, est irrecevable, tout simplement parce que c’est faux.

Quant au rendement de la taxe, d’ici à la fin du quinquennat, autrement dit d’ici à 2022, il est estimé à 2 milliards d’euros. En tant que ministre des finances, j’estime que ce n’est pas une somme négligeable.

Je n’ai aucunement mis les parlementaires en cause : j’ai simplement voulu dire qu’il y avait une action de lobbying, au demeurant tout à fait revendiquée, de la part d’un certain nombre d’associations hostiles à cette taxation. Je connais aussi la position du Sénat américain : je crois savoir que plusieurs d’entre vous se sont rendus à Washington et ont eu l’occasion de discuter avec les sénateurs, dont je connais l’opposition. Mais mon rôle n’est pas de défendre les intérêts des Américains, mais les intérêts des Français et les intérêts financiers européens. J’estime, en conscience, que la situation de la fiscalité du numérique n’est aujourd’hui pas satisfaisante, ni pour l’Europe, ni pour les États-Unis d’ailleurs. Notre rôle est bien de rappeler certaines réalités.

Charles de Courson, je ne crois pas que nous soyons en désaccord. Mais il y a simplement deux problèmes différents, qu’il faut bien distinguer.

Le premier est de savoir où l’on paye l’IS. Sur ce point, nous avons, de toute évidence, un problème majeur, qui n’est pas réglé dans le cadre de cette taxation du numérique – je veux parler de ce phénomène considérable d’évasion fiscale.

Vos données ont une valeur, jusqu’au type de cravate que vous affectionnez. J’ai remarqué que vous aimiez bien les costumes plutôt bleus : du coup, Charles de Courson va recevoir beaucoup de publicités ciblées vantant des costumes bleus, des chemises bleues, des cravates bleues ou grises. Et dès lors que vous allez acheter un costume, vos données auront servi à créer une valeur qui mériterait de produire un impôt au bénéfice du Trésor public français. Or il se trouve que les recettes qui résultent de cette publicité ciblée vont ensuite être taxées dans un autre pays européen ou bien rapatriées aux États-Unis, et échappent totalement au Trésor public français.

Je suis tout à fait d’accord avec vous pour dire que la TSN taxe ne résout pas le problème : c’est plutôt l’objet de la taxation minimale conçue pour éviter l’évasion fiscale. Or il se trouve, par un paradoxe qui n’est qu’apparent, que l’un des plus fervents soutiens de cette taxation minimale à l’IS n’est autre que le président américain et l’administration américaine : les États-Unis ont d’ores et déjà introduit une forme de taxation minimale. Sur la taxation du numérique et la solution nationale qui vous est proposé, nous avons avec nos alliés américains une réelle divergence, que nous assumons – avec toutefois un point de rencontre possible avec la taxation internationale au niveau de l’OCDE ; en revanche, sur l’évasion fiscale et sur la taxation minimale, nous avons en effet un vrai point de rencontre, puisque nous sommes d’accord pour lutter contre cette évasion fiscale.

Le second problème, beaucoup plus complexe, est celui de savoir quelle est la valeur que l’on taxe, sachant qu’elle est produite par des données immatérielles, intangibles et insaisissables… Un gobelet en carton, c’est un bien manufacturé : on sait où il a été produit, avec quels matériaux et comment on peut le taxer. Mais lorsqu’il s’agit d’une donnée intangible qui circule librement et qui est insaisissable, cela devient beaucoup plus compliqué. Nous ne sommes pas encore arrivés à trouver la définition de cet établissement stable numérique qui nous permettrait d’avoir une taxation plus fine et, je le reconnais bien volontiers, économiquement beaucoup plus cohérente que la taxation du chiffre d’affaires. Nous nous sommes donc rabattus sur cette solution par défaut, qui consiste à taxer le numérique sur la base du chiffre d’affaires. Je n’ai jamais prétendu qu’elle était idéale, mais je maintiens que c’est pour l’heure la seule disponible.

Y a-t-il un risque de fragmentation du marché européen ? En réalité, il y a déjà une fragmentation fiscale du marché européen, que je regrette et contre laquelle nous tentons de lutter par la taxation du numérique, avec l’accord de vingt-trois États sur vingt-sept ; j’espère que, d’ici à deux ans, nous parviendrons à un accord global à l’OCDE. Nous luttons aussi contre la fragmentation fiscale au niveau de l’impôt sur les sociétés : l’accord que nous avons passé avec l’Allemagne nous permettra d’avoir une base commune de l’IS. Le projet d’assiette commune consolidée de l’impôt sur les sociétés avance bien, mais le travail qui reste devant nous est encore extrêmement important.

La TSN va-t-elle pénaliser les exportations françaises ? Je vous réponds avec la même franchise qu’à Frédérique Dumas, car cela rejoint la question du coût pour le client. Le seul impact sera de 3 % de 12 %, c’est-à-dire de moins de 0,4 % pour une PME qui serait effectivement passée par Amazon pour exporter vers l’Allemagne ou vers un autre pays européen. Autrement dit, il y a un coût, mais extrêmement réduit : moins de 0,4 %.

S’agissant du risque juridique, il n’y en a pas, sur le fondement du droit européen, puisque c’est une proposition que nous avons reprise. J’ai eu à cœur de calquer la proposition française sur la proposition de la Commission européenne, même si le seuil de déclenchement n’est pas exactement le même : le seuil de 50 millions d’euros était un seuil européen, il n’est pas illégitime que le seuil national soit plus faible. Voilà pourquoi nous avons retenu 25 millions d’euros.

Enfin, j’en viens aux conventions fiscales. À partir du moment où la TSN n’entre pas dans le champ de l’IS, puisque c’est une taxe sur le chiffre d’affaires, cela ne porte pas atteinte aux conventions fiscales que nous avons signées avec les États-Unis.

M. Charles de Courson. Ce point fait débat !

M. le ministre. Il y a débat, mais c’est en tout cas la position de nos services fiscaux, notamment de la direction de la législation fiscale, dont un représentant est présent derrière moi.

Fabrice Brun, je crois vous avoir répondu sur la question de la contribution numérique. S’agissant de la contribution des plus grandes entreprises, proposée dans l’article 2 du projet de loi, nous allons en débattre. Nous avons demandé un effort à tous nos compatriotes pour rétablir les finances publiques françaises. Nous avons notamment demandé aux salariés français de percevoir en deux temps la suppression des cotisations d’assurance maladie et d’assurance chômage. C’est une décision que l’on nous a beaucoup reprochée, mais je l’assume : c’est elle qui nous a permis de respecter, dès l’année 2018, le plafond de 3 % de déficit public et de rentrer dans les clous de nos engagements européens. Nous avons également demandé un effort aux plus grandes entreprises, puisqu’il y avait une surtaxe à l’IS que nous avions adoptée à ce moment‑là.

Aujourd’hui, nous redemandons, je le reconnais bien volontiers, un nouvel effort aux grandes entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 250 millions d’euros. Ce faisant, nous ne leur retirons rien : nous décalons seulement un bénéfice fiscal, ce qui est un peu différent.

M. Fabrice Brun. Quelle subtilité !

M. le ministre. Julien Aubert m’a interrogé sur le nombre d’entreprises concernées par la TSN. Des filiales d’entreprises françaises seront en effet touchées. S’agissant des entreprises françaises ayant leur siège en France, il y en aura, mais très peu.

Vous nous reprochez de taxer Meetic plutôt que Netflix, l’amour et pas le cinéma. Certains diront que l’amour, c’est du cinéma, ou le cinéma, de l’amour. En tout état de cause, ni l’un ni l’autre n’échappent à la taxation, puisque Netflix est soumis à une taxe spécifique, dite « taxe YouTube », tandis que Meetic entrera effectivement dans le champ d’application de la taxe sur le numérique. Ainsi, et le cinéma et l’amour seront taxés en France ! Tirez-en les raisons et les conclusions que vous voulez…

Je crois avoir d’ores et déjà répondu aux propositions de Jacques Marilossian.

Julien Dive enfin m’a interrogé sur le contrôle ; je lui confirme que nous confronterons les analyses des services fiscaux aux déclarations envoyées par les entreprises. Si l’écart est trop important, nous aurons la possibilité de mettre en œuvre une taxation d’office.

M. le président Éric Woerth. Monsieur le ministre, quand on décale une baisse, on constate une hausse, en général… C’est ce que disait ma grand-mère, et elle avait bien raison !

M. le Rapporteur général. Le ministre a déjà répondu à toutes les questions. Je m’aperçois qu’il est beaucoup plus confortable d’être rapporteur d’un projet de loi ordinaire, puisque le ministre est présent en commission pour apporter les réponses, que Rapporteur général du projet de loi de finances, et constamment sollicité !

Plusieurs d’entre vous ont fait état d’études récentes. Je ne parle pas de l’étude Deloitte, mais des autres, d’ailleurs souvent commandées par l’ASIC qui représente les grands du numérique, et qui sont opportunément tombées il y a très peu de temps… Nous avons reçu ici même l’ASIC en audition ; elle nous a tenu les mêmes propos que le sous-secrétaire d’État adjoint au Trésor américain que nous avions rencontré avec le président Woerth, Amélie de Montchalin et Véronique Louwagie, et qui nous avaient conduits, le président Woerth et moi‑même, à publier un communiqué commun rappelant quelles étaient les marges de manœuvre, les latitudes et l’indépendance dont pouvait se prévaloir tout pays vis-à-vis d’un autre, fût-il un très grand pays ami.

Les études en question font état d’un taux moyen d’imposition de 24 % sur les cinq ou dix dernières années, ce qui appelle de ma part quelques observations.

Pour commencer, le taux d’IS n’est pas forcément ce qui importe le plus : c’est l’assiette qui est le point fondamental. Or les multinationales du numérique sont tout de même connues pour avoir eu recours à des montages pour le moins complexes, qui leur ont permis de délocaliser des milliards de dollars de bénéfices, en toute franchise d’impôts, notamment vers les Bermudes. Dans ces conditions, on ne peut pas dire qu’un taux de 24 % ait une portée extraordinaire, puisqu’il peut porter sur une assiette très atrophiée – et je pèse mes mots ! Plus généralement, à supposer que le taux indiqué ait été correct et l’imposition sérieuse, cela ne résout pas une question importante : celle du lieu d’imposition, qui doit être, en principe, celui de la création de la valeur.

Ensuite, la réforme fiscale américaine a permis le rapatriement des milliers de milliards de dollars logés dans les paradis fiscaux, moyennant un taux réduit de 15,5 %. Effectivement, cette mesure a eu pour effet d’accroître le taux d’IS supporté par ces multinationales. Mais je rappelle tout de même que ces bénéfices, s’ils n’avaient pas été logés off-shore, auraient été imposés au taux fédéral alors en vigueur, à savoir 35 %… Il faut donc relativiser les choses.

Enfin, j’ai du mal à comprendre et à croire que les multinationales américaines ont payé un IS correspondant à 24 % de leurs bénéfices, voire 25 % pour Apple : une enquête de la Commission européenne a bien montré qu’Apple a bénéficié d’un taux d’IS de 1 % en Irlande, où tous ses profits européens avaient été logés. Ce taux est descendu, sur la période 2003 à 2014, à 0,005 %, soit cinq mille fois moins que le taux affiché dans l’étude ! C’est d’ailleurs ce qui a conduit, le ministre l’a rappelé, la Commission européenne à ordonner à l’Irlande de récupérer 13 milliards d’euros auprès d’Apple.

Je tenais à apporter ces précisions au moment où circulent un certain nombre d’études arrivées très opportunément.

 

 


—  1  —

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Création dune taxe sur certains services numériques
fournis par les plus grandes entreprises du secteur numérique

Résumé du dispositif proposé

Le présent article, qui s’inspire d’une proposition de directive de la Commission européenne du 21 mars 2018, crée en droit français une taxe portant sur certains services numériques (la TSN) pour lesquels la participation des utilisateurs est déterminante dans le processus de création de valeur :

– les services d’intermédiation ;

– les services de publicité ciblée fournis à des annonceurs, incluant la vente de données des utilisateurs à des fins publicitaires.

Seront assujetties à cette taxe les entreprises, quel que soit leur lieu d’établissement, qui disposent d’une forte empreinte numérique, acquise si deux seuils des recettes tirées des services taxables sont dépassés l’année précédant celle au titre de laquelle la taxe est due :

– 750 millions d’euros au niveau mondial ;

– 25 millions d’euros en France.

La TSN aura un taux de 3 %. Son assiette sera déterminée selon des modalités originales qui reflètent le rôle central des utilisateurs dans les services taxables. Elle sera égale à l’application aux recettes mondiales encaissées lors d’une année civile d’un coefficient représentatif de la proportion des utilisateurs français du service.

La TSN sera exigible à l’achèvement de l’année au cours de laquelle les sommes sur lesquelles elle est assise sont encaissées. Son paiement prendra, dans la (quasi)totalité des cas la forme de deux acomptes, dus en avril et octobre de l’année au titre de laquelle elle est due et chacun égal au moins à 50 % de la TSN due au titre de l’année précédente. Sa régularisation interviendra en avril de l’année suivante. Un mécanisme de modulation du montant des acomptes est également prévu.

Les redevables membres d’un groupe pourront opter pour un mécanisme de consolidation permettant à l’un d’entre eux de s’ériger seul déclarant et payeur de la TSN due par l’ensemble des membres.

Le dispositif proposé prévoit l’obligation de conserver certaines informations et, sur demande de l’administration, de justifier tous les éléments ayant servi au calcul de l’assiette de la TSN, sous peine de taxation d’office.

Des modalités particulières sont prévues en 2019 afin de garantir la perception de recettes fiscales dès cette année, estimées à 400 millions d’euros.

La TSN sera déductible de l’IS dans les conditions de droit commun.

Elle a vocation à n’être que provisoire, dans l’attente de l’aboutissement des négociations internationales en cours en vue d’une solution concertée sur la modernisation des règles d’imposition des bénéfices des entreprises.

Dernières modifications intervenues

Le 21 mars 2018, la Commission européenne a présenté un paquet sur la fiscalité numérique constituée de deux propositions de directive, dont l’une portant création d’une TSN européenne. L’absence d’accord unanime lors du Conseil ECOFIN du 12 mars 2019, malgré une proposition de compromis, éloigne la perspective d’adoption du texte.

En janvier 2019, l’OCDE a annoncé un accord de principe de nombreux États pour renégocier les règles internationales d’imposition des bénéfices pour aboutir à une solution prévue pour 2020.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

En plus de huit amendements rédactionnels ou de précision du Rapporteur général, la commission, à l’initiative de ce dernier, a apporté plusieurs modifications substantielles à l’article :

– une clarification du périmètre de services exclus de l’intermédiation, notamment certains services financiers réglementés et les bourses d’échanges publicitaires ;

– une réforme des règles de conversion monétaire sur la base d’un taux mensuel ;

– une refonte des modalités de détermination du coefficient représentatif des utilisateurs français en 2019 ;

– des précisions sur les modalités déclaratives et de paiement de la TSN, dont la définition de l’assiette des pénalités en cas de modulation excessive des acomptes ;

– des modifications sur le contrôle de la taxe, avec notamment un allongement du délai de reprise de l’administration ;

– la suppression de la déductibilité de la TSN de l’assiette de la « taxe YouTube » ;

– la consécration de la vocation provisoire de la taxe à travers la remise annuelle d’un rapport sur les négociations internationales pouvant faire l’objet d’un débat.

I.   L’état du droit : l’inadaptation des règles d’imposition
des bénéfices à l’économie numérique

Les principes internationaux régissant l’imposition des bénéfices des entreprises se révèlent désormais inadaptés à certaines évolutions économiques assises sur la révolution technologique numérique.

A.   L’imposition des bénéfices des entreprises suppose
un certain degré de présence physique

1.   Le principe de territorialité de l’impôt sur les sociétés (IS)

Deux modèles régissent l’imposition des bénéfices des entreprises : la mondialité, permettant d’imposer l’ensemble des bénéfices des entreprises résidentes, et la territorialité, conduisant à imposer les bénéfices réalisés sur le territoire national indépendamment de la résidence des entreprises.

● Pour l’impôt sur les sociétés (IS), la France retient le principe de territorialité, consacré au premier alinéa du I de larticle 209 du CGI aux termes duquel « les bénéfices passibles de limpôt sur les sociétés sont déterminés (…) en tenant compte uniquement des bénéfices réalisés dans les entreprises exploitées en France (…) ».

Il découle de ce principe que les bénéfices d’une société française provenant de l’exploitation d’une entreprise à l’étranger ne seront pas assujettis à l’IS, et les éventuelles pertes rattachables à cette entreprise ne seront pas imputables sur l’assiette de l’IS. À l’inverse, les bénéfices d’une société étrangère rattachables à une entreprise exploitée en France seront passibles de l’IS français.

La notion d’exploitation au sens du I de l’article 209, à défaut de définition légale, a été précisée par la jurisprudence et la doctrine et s’applique aussi bien aux entreprises exploitées en France qu’à celles exploitées à l’étranger. Elle suppose l’exercice habituel d’une activité selon l’une des modalités suivantes ([69]) :

– l’existence d’un établissement autonome, qui suppose un certain degré de permanence et une autonomie de gestion ;

– la réalisation d’opérations par des agents dépendants (la dépendance pouvant être juridique ou, selon les modalités de rémunération et la nature de l’activité exercée, économique) ;

– ou la réalisation d’opérations formant un cycle commercial complet, défini comme « une série dopérations commerciales, industrielles ou artisanales, dirigées vers un but déterminé et dont lensemble forme un tout cohérent » ([70]) (l’exemple classique étant l’activité d’achat de produits suivie de leur revente).

● Par ailleurs, et indépendamment de l’existence d’une entreprise exploitée en France au sens du I de l’article 209, certains bénéfices réalisés par des entreprises étrangères, aux termes de ce même I, sont imposables à l’IS français.

Il s’agit des bénéfices tirés dimmeubles situés en France mentionnés aux ae, e bis et e ter du I de l’article 164 B du CGI : revenus d’immeubles, notamment d’activités d’achat-vente, plus-values de cession d’immeubles et plus‑values de cession de parts de sociétés immobilières.

Le fait de prévoir l’imposition de ces revenus en France est cohérent avec le principe de territorialité dans la mesure où les biens qui en sont la source se situent en France.

L’application du principe de territorialité : une exception française à nuancer

Si le choix français de la territorialité est parfois vu comme une exception, notamment au regard des autres pays de l’OCDE, ce constat doit être nuancé pour trois séries de raisons.

En premier lieu, le droit fiscal français prévoit des aménagements à la territorialité en permettant d’imposer :

– des revenus de source française tirés par une société n’exploitant aucune entreprise en France à travers des retenues à la source, sous réserves des conventions fiscales ;

– des bénéfices localisés à l’étranger, notamment grâce aux outils anti-abus, tels que le contrôle des prix de transfert prévu à l’article 57 du CGI, ou au régime des sociétés étrangères contrôlées prévu à l’article 209 B du même code.

En deuxième lieu, certains pays évoluent et prévoient, au moins à titre d’option, un régime de territorialité, tel est notamment le cas des Pays‑Bas et du Royaume-Uni (1). La récente réforme fiscale américaine (décembre 2017) a également été vue comme procédant à un important changement de paradigme, passant d’une logique d’imposition mondiale à un principe de territorialité.

Enfin et surtout, les conventions fiscales, qui répartissent entre deux juridictions fiscales le droit d’imposer les bénéfices, limitent considérablement l’effectivité du principe de mondialité et l’obligation fiscale illimitée qui est censée en résulter en introduisant une dimension territoriale dans les droits de chaque juridiction partie.

(1) Conseil des prélèvements obligatoires, Adapter limpôt sur les sociétés à une économie ouverte, décembre 2016  Rapport particulier  4 : Le principe de territorialité de limpôt sur les sociétés, pages 18 et suivantes.

● Enfin, les stipulations des conventions fiscales conclues entre la France et d’autres juridictions peuvent attribuer à notre pays le droit d’imposer certains bénéfices, par dérogation au principe de territorialité.

Plus généralement, les conventions fiscales peuvent neutraliser l’application des règles nationales françaises en vertu de la supériorité des traités internationaux sur la loi consacrée à l’article 55 de la Constitution.

Ce sont donc les stipulations conventionnelles qui, en matière de fiscalité internationale, vont jouer un rôle déterminant pour attribuer à une juridiction le droit d’imposer certains bénéfices.

2.   Les règles d’attribution du droit d’imposer résultant des conventions fiscales : la notion d’établissement stable

Les conventions relatives aux doubles impositions (CDI) régissent les modalités de répartition du droit d’imposer entre les juridictions parties. En matière d’imposition des bénéfices des entreprises, la notion cardinale est celle de l’établissement stable, défini par l’OCDE comme une « installation fixe daffaires par lintermédiaire de laquelle une entreprise exerce tout ou partie de son activité » ([71]).

L’établissement stable repose donc sur des critères physique et temporel qui traduisent l’intégration suffisante du contribuable à la vie économique de l’État ou du territoire et peut, à ce titre, être rapproché de la notion d’exploitation au sens de l’article 209 du CGI.

Si cette notion d’établissement stable a connu des évolutions liées à certaines avancées technologiques – sites automatisés et serveurs informatiques –, elle n’a pas tiré toutes les conséquences de la numérisation croissante de l’économie qui a accentué le décalage entre la création de valeur et le lieu d’imposition contre lequel la communauté internationale s’efforce de lutter, notamment à travers le projet « BEPS » ([72]) de l’OCDE.

La modernisation de la définition de l’établissement stable par le projet « BEPS »

L’une des principales avancées enregistrées depuis le lancement du projet « BEPS » réside dans la modernisation de la définition de l’établissement stable, objet de l’action 7 du projet et traduite par l’article 12 de la Convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir lérosion de la base dimposition et le transfert de bénéfices conclue à Paris le 7 juin 2017 et signée par 87 juridictions fiscales au 29 mars 2019. Pour mémoire, la Convention multilatérale, en « couvrant » les conventions bilatérales notifiées par les juridictions fiscales, les modifie dun coup, dans la limite des réserves formulées (1).

Jusque-là, les conventions exigeaient en général, pour qu’un commissionnaire ou un apporteur d’affaires soit reconnu comme établissement stable d’une société étrangère, qu’il dispose de la capacité d’engager juridiquement cette société. Il suffisait alors à cette dernière de conserver, même de façon purement formelle, la signature des contrats, pour faire échapper ses filiales à la qualification d’établissement stable : c’est le montage notamment retenu par Google Ireland vis-à-vis de ses filiales nationales.

L’article 12 de la Convention multilatérale permet de dépasser le strict formalisme juridique pour tenir compte de la substance et reconnaître la qualité d’établissement stable à toute personne qui joue « le rôle principal menant à la conclusion de contrats qui, de façon routinière, sont conclus sans modification importante » par la société étrangère.

Si cette évolution ne concernera pas en l’état la convention franco-irlandaise, l’Irlande ayant formulé une réserve sur cet article 12, ce dernier n’en constitue pas moins une avancée significative et la position de l’Irlande pourrait évoluer, y compris dans un cadre bilatéral – comme ce fut le cas pour le Luxembourg.

(1) Pour une présentation complète de la Convention multilatérale (contexte, mécanisme et contenu), il est renvoyé à lavis de la commission des finances sur le projet de loi autorisant sa ratification (Bénédicte Peyrol, Avis au nom de la commission des finances sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir lérosion de la base dimposition et le transfert de bénéfices, Assemblée nationale, XVe législature,  1093, 20 juin 2018).

B.   Les taxes sur la diffusion de contenus numériques

1.   La « taxe YouTube » française

En France, la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels prévue à l’article 1609 sexdecies B du CGI est parfois présentée comme un début de réponse à l’appréhension par la fiscalité des spécificités de l’économie numérique.

Plus connue sous l’appellation de « taxe YouTube », elle figure ainsi, dans les études internationales consacrées à la fiscalité numérique, parmi les dispositifs spécifiques nationaux, comme en témoignent les documents de l’OCDE ou l’étude d’impact de la Commission européenne accompagnant les deux propositions de directive composant le paquet sur la fiscalité numérique présenté en mars 2018 ([73]).

En réalité, et bien que cette taxe comporte un volet propre à certains modèles d’affaires numériques, il s’agit d’un instrument relativement ancien dont l’assiette et les modalités ont été adaptées aux évolutions technologiques.

● Créée par la loi de finances pour 1993 ([74]) et applicable aux ventes et locations de vidéogrammes, la taxe, codifiée à l’article 302 bis KE du CGI en 2003 puis à l’article 1609 sexdecies B en 2009 ([75]), a ensuite été étendue :

– aux services de vidéo à la demande par la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ([76]) ;

– à la diffusion en ligne de contenus audiovisuels gratuits par la loi de finances rectificative pour 2016 ([77]).

● L’assiette varie selon le service concerné :

– pour la vente et la location de vidéogrammes sur supports physiques et pour les services de vidéo à la demande, il s’agit du prix de la prestation ;

– pour la diffusion de contenus audiovisuels en ligne, il s’agit des recettes publicitaires, c’est-à-dire des sommes versées par les annonceurs et parrains pour que leurs messages soient diffusés sur l’interface numérique ([78]).

Un abattement de 66 % est prévu sur les sommes incluses dans le troisième volet de l’assiette s’agissant des services permettant d’accéder à des contenus audiovisuels créés par des utilisateurs à des fins de partage et d’échange (3° du III de l’article 1609 sexdecies B), tandis qu’un abattement de 100 000 euros sur l’assiette est prévu par le V de l’article.

● Le taux de la taxe est de 2 %, majoré à 10 % s’agissant des contenus pornographiques ou incitant à la violence.

Le produit de cette taxe est affecté au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

2.   Les prélèvements voisins existant dans d’autres États membres

La France n’est pas le seul pays européen disposant d’une taxe applicable aux contenus numériques diffusés en ligne et dont le produit est affecté à la politique cinématographique et audiovisuelle.

Peuvent ainsi être mentionnés à titre de comparaison l’Allemagne, la Belgique, la Croatie, le Portugal, la Roumanie ou encore la République tchèque, dont les dispositifs sont présentés dans le tableau suivant.

prélèvements d’États membres sur l’accès à des contenus numériques
finançant des fonds pour le cinéma

État

Création / modification

Caractéristiques générales

Allemagne

2004 / 2010

Taux variable selon le service, assiette constituée des ventes (vidéo à la demande et télévision payante) et des revenus publicitaires (programmes gratuits)

Belgique (1)

2009

Taux variable selon la région, avec option entre une contribution au fonds cinématographique et un investissement direct équivalent dans des films

Croatie

2007

Taux de 2 % des revenus imposables

Portugal

2007

Taux de 1 % des revenus imposables, avec option entre une contribution au fonds cinématographique ou un investissement dans la production

Roumanie

2005 / 2008

Taux de 3 % sur les revenus tirés du téléchargement légal et de 1 % sur les revenus tirés de retransmissions numériques d’émissions télévisées

République tchèque

2012

Taux de 0,5 % des revenus imposables.

(1) Dans certaines régions.

Source : Commission européenne.

II.   Les propositions européennes d’amélioration du cadre fiscal de l’économie numérique

Pour faire face aux défis que posent les modèles économiques numériques, le meilleur niveau d’action est supranational, expliquant les négociations à l’OCDE et les initiatives européennes.

Il est renvoyé à l’exposé général pour une présentation détaillée des initiatives passées en et cours au sein de l’OCDE et, notamment, des pistes à l’étude en vue d’une solution internationale coordonnée ([79]). Ne seront étudiées dans ce commentaire que les initiatives européennes, surtout la proposition de taxe sur les services numériques, dans la mesure où le dispositif français s’en inspire directement.

A.   La proposition européenne de taxe sur les services numériques (TSN)

L’Union européenne envisage plusieurs réformes des règles fiscales existantes à partir d’initiatives lancées par la Commission européenne :

– le projet d’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (« ACCIS ») relancé en 2016 et qui, bien que n’étant pas cantonnée à l’économie numérique, s’inscrit dans ce cadre ;

– le paquet sur la fiscalité numérique présenté le 21 mars 2018 et reposant sur deux propositions de directive, l’une portant sur la présence numérique significative, l’autre, présentée comme une solution provisoire, prévoyant la mise en place d’une taxe égalisatrice temporaire sur les revenus tirés de certains services numériques.

La seconde proposition de directive présentée par la Commission européenne le 21 mars 2018 constitue la solution de court terme en attendant l’aboutissement de la solution de long terme qu’est l’établissement stable virtuel (ESV). Qualifiée de « taxe égalisatrice », la taxe sur les services numériques (TSN), dont le taux est de 3 %, porte sur certains services numériques ([80]). Face aux réticences de certains États membres, la France et l’Allemagne ont proposé une nouvelle version de la TSN en décembre dernier.

1.   La proposition initiale de TSN du 21 mars 2018

a.   L’assiette de la TSN : les revenus dégagés d’activités caractérisées par la création de valeur par les utilisateurs

La TSN ne concerne pas l’ensemble des activités numériques, mais certains services : ceux dans lesquels « la participation dun utilisateur (…) apporte une contribution essentielle », autrement dit les modèles d’affaires « qui ne pourraient pas exister sous leur forme actuelle sans la participation des utilisateurs » ([81]).

Concrètement, la TSN prévue par la proposition de directive s’appliquerait aux revenus tirés de trois types de services numériques détaillés à l’article 3 du texte : vente d’espaces publicitaires (a du 1 de cet article), intermédiation entre utilisateurs (b du 1) et vente de données (c du 1). Les transactions intragroupes relevant des services concernés sont exclues du champ de la TSN, ainsi qu’en dispose le 7 de l’article 3 de la proposition de directive.

Le premier service est le placement de publicités ciblant les utilisateurs.

Seul le prestataire du service de publicité est redevable de la TSN, y compris lorsqu’il n’est pas propriétaire de l’interface numérique sur laquelle les publicités sont placées.

● La deuxième catégorie de services couvre les services dintermédiation, c’est-à-dire les interfaces multifaces permettant aux utilisateurs de trouver d’autres utilisateurs et d’interagir entre eux et les interfaces multifaces facilitant une fourniture sous-jacente de biens ou de services directement entre les utilisateurs.

S’agissant de la fourniture de produits ou services entre utilisateurs, les revenus perçus par ces derniers dans le cadre des transactions sont naturellement en dehors du champ de la TSN, qui touche l’entreprise d’intermédiation. Les revenus que peuvent ainsi percevoir les utilisateurs obéissent aux règles fiscales de droit commun et, selon la nature de la transaction, peuvent être imposés ou exonérés.

● Sont exclus du champ de la TSN un certain nombre de services qui peuvent, en apparence, relever de l’intermédiation, mais dans lesquels la création de valeur repose en réalité plus sur le développement et la nature des produits fournis que sur la participation des utilisateurs :

– les services de communication ou de paiement (exclusion prévue au a du 4 de l’article 3) ;

– la fourniture par une entreprise de contenus numériques, audio ou textuels qu’elle détient ou dont elle a acquis les droits d’exploitation. Si, toutefois, ce sont les utilisateurs qui mettent en ligne le contenu et le partagent, le service entre dans le champ de la TSN (même a) ;

– la vente directe par l’entreprise de biens ou services (« e-commerce »), exclusion résultant d’une analyse a contrario du champ des services d’intermédiation imposables et expressément mentionnée dans l’exposé sommaire de la proposition de directive.

L’exclusion du e-commerce est cohérente : dans ce secteur, ce ne sont pas les utilisateurs qui, par leur travail gratuit, permettent au service de créer de la valeur, mais les stocks des vendeurs et les services et produits fournis. Il n’y a pas, fondamentalement, de différence dans le processus de vente avec le commerce physique, si ce n’est qu’il est dématérialisé. Les effets de réseaux ne sont en outre pas comparables avec les services visés par la TSN.

● Sont également en dehors du champ de la TSN certains services financiers fournis par un marché réglementé, une entreprise d’investissement négociant pour compte propre lorsqu’elle exécute des ordres en dehors d’un marché réglementé (« internalisateur systématique ») ou un prestataire de services de financement participatif réglementés soumis à autorisation et surveillance au titre de mesures d’harmonisation des législations (points 4 à 6 de l’article 3) ([82]).

Les services concernés sont ceux consistant en la réception et la transmission d’ordres portant sur des instruments financiers et la fourniture d’un service organisé de négociation. Cette exclusion s’inscrit dans l’économie générale de la TSN, qui est de porter sur des services dans lesquels la participation des utilisateurs est essentielle.

Si les interfaces permettant à leurs utilisateurs de bénéficier de services d’exécution d’ordres, d’investissement ou de recherche d’investissements peuvent supposer une certaine interaction entre utilisateurs, la création de valeur de ces services repose en effet surtout sur la capacité de l’interface numérique à réunir acheteurs et vendeurs dans des conditions propices et spécifiques, c’est-à-dire de garantir que les transactions financières interviennent dans un environnement sûr et optimal pour les parties.

La logique est la même s’agissant du financement participatif, puisque les entités proposant un tel service ont une activité qui va au-delà de la simple intermédiation et que le rôle qui est joué est assimilable à celui des prestataires des services financiers précédemment évoqués.

En revanche, la directive précise bien que les services de financement participatif qui ne revêtent pas le caractère d’investissements ou de prêts, tels que ceux prenant la forme de dons, sont dans le champ de la TSN ([83]).

Le troisième service consiste en la transmission à titre onéreux de données résultant de lactivité des utilisateurs sur une interface numérique.

Certaines données ou activités sont exclues :

– les données transmises à titre gratuit ;

– les données recueillies par une entreprise pour une exploitation purement interne ;

– les données transmises dans le cadre de certaines transactions financières.

Si la vente de données apparaît formellement comme une catégorie à part entière de services imposables, elle n’est en réalité pas dissociable, dans la proposition de directive, des services publicitaires. C’est donc bien la vente de données à des fins publicitaires ou dans le cadre de contrats de placement de publicités ciblées qui est visée par la TSN européenne, comme l’illustre d’ailleurs la présentation des modèles économiques taxables figurant dans l’étude d’impact ([84]).

b.   Les entreprises assujetties

Aux termes de l’article 4 de la proposition de directive, deux seuils de chiffre d’affaires conditionnent l’assujettissement d’une entreprise à la TSN :

– le chiffre d’affaires mondial est supérieur à 750 millions d’euros ;

– les revenus tirés des services sur lesquels la TSN est assise et générés dans l’Union européenne dépassent 50 millions d’euros.

Le seuil de chiffre d’affaires mondial inclut l’ensemble des produits, et non pas seulement ceux imposables au titre de la TSN ([85]).

Ces deux seuils sont appréciés au niveau de l’entreprise ou, si elle fait partie d’un groupe consolidé à des fins de comptabilité financière, au niveau de ce dernier. Ainsi, une entreprise peut se trouver dans le champ de la TSN même si ses revenus sont inférieurs aux seuils, dès lors que le groupe auquel elle appartient génère des revenus qui les dépassent.

La période de référence du chiffre d’affaires est l’exercice auquel se rapporte le dernier des états financiers disponibles avant la fin de la période d’imposition.

D’après les données fournies par la Commission européenne, la TSN concernerait entre 120 et 180 entreprises : 50 % seraient américaines, l’autre moitié étant partagée entre des entreprises européennes et asiatiques.

c.   Un produit réparti entre les États membres où se trouvent les utilisateurs

La TSN s’appliquerait aussi bien aux transactions nationales, au sein d’un même État membre, qu’aux transactions transfrontières, qu’elles associent deux États membres ou un État membre et un pays tiers.

● Cette taxe serait due dans le ou les États membres où les utilisateurs se trouvent, reflétant ainsi la logique qui sous-tend l’assiette de la taxe : la création de valeur est due à la participation des utilisateurs, que ces derniers contribuent financièrement ou non à générer les revenus de l’entreprise. Cette logique est traduite à l’article 5 de la proposition de directive :

– le 1 de cet article 5 pose le principe du critère de la localisation des utilisateurs ;

– son 2 définit les modalités d’appréciation de la localisation des utilisateurs dans un État membre donné, variables selon les services imposables considérés :

– le 3 de l’article 5 précise les modalités de répartition des revenus lorsque les utilisateurs du service sont dans plusieurs États membres ou pays tiers à l’Union européenne. Là aussi, les modalités varient selon le service considéré :

La justification de ces clefs de répartition, selon l’exposé des motifs de la proposition de directive, réside dans le fait que c’est la participation des utilisateurs qui permet de générer un revenu, et qu’il serait donc cohérent que le critère de répartition soit le nombre d’utilisateurs – ou éléments assimilés tels que le nombre d’apparitions publicitaires ou de comptes ([86]).

L’appréciation de la localisation de l’utilisateur, aux termes du 5 de l’article 5 de la proposition de directive, se fait à partir de l’adresse IP (protocole internet) ou « de toute autre méthode de géolocalisation ».

● Un système de guichet unique est prévu afin de faciliter le recouvrement, à charge pour l’État d’identification – celui auprès duquel la TSN est déclarée et payée – de répartir ensuite le produit avec les autres États, selon des modalités définies au chapitre 3 de la proposition de directive.

d.   Un taux de 3 % dégageant un produit annuel estimé à 5 milliards d’euros

Avec son taux de 3 %, la TSN devrait dégager un produit annuel à l’échelle de l’Union européenne de l’ordre de 5 milliards d’euros :

– 0,8 milliard d’euros au titre des services publicitaires ;

– 3,9 milliards d’euros au titre des services d’intermédiation.

Le produit tiré de la vente de données n’est pas mentionné, mais cette absence s’explique notamment par le fait que la vente de données constitue en réalité une sous-catégorie des services publicitaires et non une catégorie en tant que telle, ainsi qu’il a été vu ([87]).

e.   Une taxe déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés

Le montant de TSN acquitté par les entreprises redevables devrait être déductible de l’assiette imposable au titre de l’IS Si cette déduction n’est pas prévue par la directive en tant que telle, son principe est posé dans les considérants précédant les articles normatifs du texte.

En revanche, la TSN ne serait pas déductible du montant de l’IS dû, malgré le souhait manifesté en ce sens par la commission des finances du Sénat ([88]) :

– rien n’est prévu en ce sens dans la proposition de directive, s’agissant des relations fiscales entre États membres ;

– l’imputation de la TSN sur l’IS, d’une manière générale, ne serait pas possible au regard des conventions fiscales : un impôt ou une taxe hors du champ d’une convention ne peut s’imputer sur l’impôt sur les bénéfices traité par la convention.

2.   La non-adoption de la TSN en mars 2019 malgré une proposition alternative

L’adoption de la proposition de directive, bien que cette dernière soit ambitieuse, reste délicate eu égard à l’exigence d’unanimité. Certains sont réticents à l’introduction d’une TSN, tandis que l’Allemagne a fait état de réserves – notamment eu égard à d’éventuelles mesures de rétorsions américaines sur l’industrie automobile allemande.

Après un texte de compromis proposé par la présidence du Conseil de l’Union européenne le 29 novembre 2018 et reprenant l’économie générale de la proposition initiale de mars ([89]), une déclaration commune franco‑allemande a été examinée par la formation ECOFIN du Conseil le 4 décembre 2018 ([90]).

Cette déclaration, destinée à accroître les chances d’adoption d’une TSN européenne, prévoyait de recentrer l’assiette de la taxe sur la seule publicité, excluant les autres types de services initialement visés. Elle subordonnait également l’application de la TSN à un éventuel accord international au niveau de l’OCDE :

– en l’absence d’accord, la TSN s’appliquerait, entrant en vigueur à compter du 1er janvier 2021 et jusqu’en 2025 ;

– si un accord était conclu avant 2021, la TSN serait retirée ;

– la TSN resserrée ne ferait pas obstacle à ce que les États membres adoptent des dispositifs nationaux plus larges.

● Réuni en formation ECOFIN le 12 mars 2019, le Conseil de l’Union européenne n’a cependant pu aboutir à l’accord unanime requis pour adopter la proposition soumise, malgré une large majorité d’États membres soutenant le texte – 23 sur 27 hors Royaume‑Uni, les pays réticents étant le Danemark, la Finlande, l’Irlande et la Suède.

Si les États membres n’ont pu se mettre d’accord sur le projet européen de taxation du numérique, l’Union européenne devrait prendre une part active aux négociations en cours au sein de l’OCDE.

III.   Le dispositif proposé : la consécration en France d’une tsn inspirée de la proposition européenne initiale

Le présent article introduit en droit français une TSN qui s’inspire directement de la proposition de directive du 21 mars 2018, dont l’économie générale et l’architecture sont reprises.

Le dispositif est codifié pour l’essentiel au chapitre II du titre II de la première partie du livre Ier du CGI et à la section II du chapitre Ier du livre II du même code, que rétablit le présent article.

De façon simplifiée, la TSN s’appliquera aux revenus tirés des services numériques :

– dans lesquels la participation des utilisateurs est déterminante pour créer de la valeur ;

– et qui sont fournis par des personnes disposant d’une surface numérique importante dans le monde et en France, indépendamment de leur lieu d’établissement.

La principale différence entre le dispositif ici proposé et le texte européen réside dans les seuils d’assujettissement à la taxe, qui reposent pour la TSN française sur le chiffre d’affaires tiré des seuls services numériques imposables.

Avant de présenter dans le détail le dispositif de la TSN française, son contenu général et les articles du CGI qui s’y rattachent figurent dans le tableau de correspondance ci-dessous.

tableau de correspondance générale du dispositif proposé de tsn

Élément du dispositif

Articles codifiés
(du CGI, sauf mention contraire)

Assiette de la TSN

Assiette de la TSN – services concernés

I et II de l’article 299

I de l’article 299 quater

Assiette de la TSN – notion de services réalisés en France et règles de répartition globale

Article 299 bis

Assiette de la TSN – conversion des sommes non déclarées en euro

Article 299 quinquies

Taux de la TSN

II de l’article 299 quater

Redevables de la TSN

Redevables de la TSN – identification

Second alinéa de l’article 299 ter

Redevables de la TSN – seuils d’assujettissement

III de l’article 299

Fait générateur de la TSN

Premier alinéa de l’article 299 ter

Déclaration et paiement de la TSN

Déclaration et liquidation de la TSN

I, II et IV de l’article 300

Paiement de la TSN – acomptes

Article 1693 quater

Paiement de la TSN – cessation d’activité

Article 1693 quater A

Déclaration et paiement de la TSN – régime optionnel de consolidation

Article 1693 quater B

Obligations de conservation d’informations et justifications auprès de l’administration

III de l’article 300
Articles L. 16 C et L. 70 A du livre de procédure fiscales (LPF)

Modalités particulières de paiement en 2019

III et IV du présent article du projet de loi

Source : commission des finances.

A.   les services taxables : la place déterminante
des utilisateurs dans la création de valeur

Les services numériques dans le champ de la nouvelle TSN française sont définis aux nouveaux articles 299 et 299 quater du CGI, et correspondent à ceux prévus par la proposition de directive précédemment présentée.

Les services concernés par le dispositif sont précisés au I de larticle 299. Ces services sont ceux dans lesquels la participation des utilisateurs est essentielle et revêt un caractère déterminant dans leur processus de création de valeur.

Comme la proposition de directive européenne, la TSN française cible des services, identifiés comme tels, et non des revenus, entendus comme modalités de perception de recettes. Dès lors, la façon dont lentreprise fournissant le service perçoit ses revenus est indifférente, il peut aussi bien s’agir de frais d’inscription, de commissions proportionnelles, de prélèvements forfaitaires, de paiement de prestations publicitaires, etc. Seule la nature du service est retenue.

Un tableau de synthèse des services dans et hors du champ de la TSN française, ainsi qu’une correspondance entre le dispositif et la proposition de directive, figurent à la fin des développements qui suivent.

1.   Les services d’intermédiation

La première catégorie de services passibles de la TSN est définie au  du I du nouvel article 299, et porte sur les services dintermédiation.

Ceux-ci couvrent le même champ que celui de la proposition de directive du 21 mars 2018, et consistent en les services de mise à disposition d’une interface numérique permettant des interactions entre utilisateurs.

● Sont ainsi visés :

– les sites ou applications permettant de rencontrer d’autres utilisateurs, comme les sites de rencontre ou des plateformes qui, tout en rendant possible la rencontre entre un acheteur et un vendeur, ne permettent pas le paiement de la transaction ;

– les services permettant une interaction destinée à la fourniture de biens et services directement entre utilisateurs, c’est-à-dire les places de marché (« marketplaces »), que la transaction sous-jacente porte sur la vente d’un bien (livres, DVD, etc.), la location d’un appartement ou d’une maison ou encore des prestations de service ;

Sont inclus parmi les services d’intermédiation ceux qui permettent à une personne, particulier ou entreprise, de fournir un service à une autre, tels que :

– la conduite privée ;

– la réservation de nuitées auprès de professionnels de l’hébergement, contre commission de l’entreprise auprès de ces derniers ;

– la réservation de billets de transport.

Doivent également être mentionnés les services de vente en ligne d’applications qui, malgré l’apparence d’un commerce direct, peuvent relever de l’intermédiation. Tel est le cas lorsque le fournisseur du service collecte les sommes payées par les utilisateurs clients, puis les reverse aux éditeurs d’applications (qui sont donc eux aussi utilisateur du service) moyennant le prélèvement d’une commission.

Le cas des prestations complexes

Les services d’intermédiation taxables au titre de la TSN peuvent inclure des prestations complémentaires accessoires. Dans une telle hypothèse, une ventilation de l’assiette en fonction du service n’est pas nécessairement requise : tout dépend de la nature des prestations accessoires.

Si ces prestations accessoires sont indissociables du service fourni, elles devraient être incluses dans le champ de la TSN, à l’image de ce que prévoit le régime de TVA en matière d’opérations complexes, dans lequel on considère que « plusieurs éléments ou actes fournis […] sont si étroitement liés quils forment, objectivement, une seule prestation économique indissociable dont la décomposition revêtirait un caractère artificiel » (1). Ne seraient donc pas concernés les paquets indissociables, ni les schémas de facturation complexes dans lesquels le redevable dispose de la latitude lui permettant de qualifier à loisir une prestation sans que son contenu ne corresponde réellement à son libellé.

En revanche, si certaines prestations sont objectivement distinctes, une ventilation pourrait intervenir. Cette ventilation devrait être cantonnée aux hypothèses dans lesquelles sont réunies les conditions suivantes :

– le bien ou le service est commercialisé à part ;

– l’utilisateur dispose d’un choix clair de pouvoir accepter ou refuser la prestation en cause ;

– la dissociation opérée correspond à une réalité économique tangible ;

– la prestation accessoire est une fin en soi, non un simple moyen de bénéficier du service principal dans les meilleures conditions.

Il s’agit d’une reprise des critères pour les taux réduits de TVA posés par la CJUE dans un arrêt rendu en 2018 (2) et qu’éclairent les commentaires de la doctrine administrative (3).

Une telle approche permettrait à la fois de préserver l’intégrité du champ et de l’assiette de la TSN tout en évitant que cette dernière ne touche des services qui, en toute objectivité, ne devraient pas être taxés.

Un traitement au cas par cas, à travers des demandes de rescrit auprès de l’administration fiscale, semble être une modalité satisfaisante pour régler les éventuelles difficultés.

(1) CJUE, 10 novembre 2016, Odvolaci finančni ředitelstvi c. Pavlina Baštová,  C43215, point 70.

(2) CJUE, 18 janvier 2018, Stadion Amsterdam CV, n° C-463/16.

(3) Bulletin officiel des finances publiques, BOI-TVA-SECT-40-40, § 90.

2.   Les services de placement de publicités ciblées et de vente de données à des fins publicitaires

Seconde catégorie concernée par la TSN française, les services de placement de publicités ciblées sur des interfaces numériques sont visés au  du I de larticle 299.

Eu égard à la relative complexité de l’écosystème de la publicité sur internet, il est apparu utile d’en présenter les traits saillants avant d’aborder les services inclus et exclus du champ de la TSN. Un schéma simplifié des modalités de fourniture de services publicitaires dans le cadre programmatique des enchères en temps réel et indiquant ceux qui seront taxés figure à la fin des développements consacrés à cette partie de l’assiette.

a.   Présentation générale des services publicitaires en ligne

La publicité sur internet s’est profondément développée pour concurrencer ces dernières années la publicité à la télévision. En France, troisième marché publicitaire européen derrière l’Allemagne et le Royaume-Uni ([91]), la publicité sur internet représentait en 2016 29,6 % de parts de marché ([92]). Elle a eu une croissance de 17 % en 2018 par rapport à 2017, pour un marché de 4 876 millions d’euros ([93]).

Elle est généralement scindée en deux catégories :

– la publicité « Search », qui correspond aux liens apparaissant sur des moteurs de recherche en fonction des requêtes des utilisateurs ;

– la publicité « Display », ou affichée, qui correspond aux affichages graphiques sur les pages consultées par les utilisateurs (habillage de pages, bannières, « gratte-ciel », vidéos, etc.).

Les principaux chiffres de la publicité numérique en France en 2018

Le chiffre d’affaires de la publicité sur internet en France, de près de 4,88 milliards d’euros en 2018, se répartit de la façon suivante :

– 45 % pour le « Search » (2 275 millions d’euros) ;

– 40 % pour le « Display » (1 974 millions d’euros), dont 22 % pour le « Display » social (1 088 millions d’euros) et 18 % pour le « Display » hors social (886 millions d’euros) ;

– autres leviers : 15 % (735 millions d’euros).

Source : Syndicat des régies internet.

● L’une des caractéristiques de la publicité en ligne réside dans sa potentialité programmatique : de plus en plus souvent, « lachat despaces publicitaires, la mise en place des campagnes et leur diffusion sont réalisées de façon automatique » ([94]), que la forme de la publicité soit « Search » ou « Display ». En 2018, la publicité programmatique représentait plus de 1,3 milliard d’euros de chiffre d’affaires ([95]).

La publicité programmatique repose sur une mise en relation automatique et inclus différents modèles de ventes automatisés : à prix fixes ou par enchères en temps réel, sur des places privées ou par enchères ouvertes, etc.

● Les enchères automatiques en temps réel consistent en l’allocation d’espaces publicitaires disponibles, en temps réels, à des annonceurs en fonction des enchères effectuées : il s’agit du « Real Time Bidding », ou RTB (système d’enchère en temps réel). En moins de 100 millisecondes, grâce à cette technologie, une publicité ciblée apparaît sur l’interface consultée par un utilisateur.

Ce mode de publicité en ligne repose sur une chaîne interconnectée de nombreux acteurs et technologies, présentés ci-après :

– les éditeurs, sur les interfaces desquels les publicités s’afficheront ; à chaque support publicitaire (comme une page web) correspond un « inventaire publicitaire », qui désigne l’ensemble des espaces publicitaires disponibles à un instant donné et qui représente la surface publicitaire d’une page internet multipliée par le nombre de fois où cette page est ouverte par un utilisateur ;

– les annonceurs, de l’autre côté de la chaîne, qui sont les commanditaires des campagnes publicitaires (pour valoriser leurs produits ou services) et qui achètent les espaces publicitaires ;

– les régies publicitaires, chargées de la commercialisation des espaces publicitaires. Sont apparus les réseaux publicitaires (« Ad Network »), qui correspondent schématiquement à des régies qui commercialisent les espaces d’éditeurs sans régie et ne disposant pas d’une masse critique suffisante pour être, sans eux, des acteurs efficients sur le marché publicitaire en ligne ;

– les « Ad Exchanges », qui sont des places de marché mettant en relation les vendeurs d’espaces publicitaires et les acheteurs ;

– les plateformes côté offre, plus connues sous l’acronyme SSP (« SupplySide Platform »), dont l’objet et d’automatiser et d’optimiser, pour les éditeurs, la vente d’espaces publicitaires. Comme l’indique l’Autorité de la concurrence, les SSP permettent aux éditeurs d’y définir leurs conditions de mise en vente d’espaces (telles que le prix plancher, les annonceurs exclus, les formats des publicités) pour que la plateforme décrive les « caractéristiques des audiences et individus qui peuvent être atteints par les espaces publicitaires » mis en vente par l’éditeur ([96]) ;

– les plateformes côté demande, plus connues sous l’acronyme DSP (pour « Demand-Side Platform »), qui automatisent et optimisent l’achat d’espaces publicitaires proposées par les Ad Exchanges : la DSP procède aux enchères en fonction des critères définis par l’annonceur ;

– les « Trading Desks », plateformes spécialisées dans l’achat d’espaces pour les annonceurs sur les Ad Exchanges : un Trading Desk fait ainsi office d’intermédiaire entre l’annonceur et la DSP ;

– les plateformes de gestion de données, elles aussi mieux connues par leur acronyme anglo-saxon DMP (pour « Data Management Platform »), qui fournissent leurs services aux éditeurs et aux annonceurs et qui, par une intégration automatique de données, enrichissent et recoupent ces dernières pour optimiser, aussi bien pour les annonceurs que pour les éditeurs, le service publicitaire (meilleure connaissance des comportements des clients potentiels pour les annonceurs, meilleure connaissance des audiences pour les éditeurs afin d’améliorer la valorisation de leurs espaces auprès des annonceurs en garantissant à ceux-ci l’atteinte de la cible souhaitée) ;

– les serveurs publicitaires (« Ad Servers »), qui sont côté demande (annonceurs) et offre (éditeurs) ; côté annonceurs, les Ad Servers hébergent les publicités réalisées et, côté éditeurs, ils permettent la diffusion de ces publicités (les Ad Servers fournissant également des indicateurs et statistiques permettant une amélioration du ciblage publicitaire).

Le schéma suivant présente la chaîne d’interactions du RTB dans la publicité programmatique sur internet.

Fonctionnement du RTB dans le secteur de la publicité programmatique