Au sein des instances dirigeantes, visées par la loi « Rixain », « l’évolution est plus lente mais néanmoins constante » selon le baromètre de l’IFA (27,4 % de femmes pour le CAC 40 et 27,3 % dans le SBF 120). Ces niveaux apparaissent proches du seuil de 30 % fixé par la loi pour 2026. Par ailleurs, le SBF 120 compte 21 femmes présidentes ou « CEO » (le Chief Executive Officer désigne le président‑directeur général ou le directeur général).
5. Le cas des administrateurs salariés
Dans les entreprises employant au moins 1 000 salariés en France ou au moins 5 000 salariés au niveau international ()., les salariés nomment un à deux administrateurs chargés de les représenter (). Le plus souvent, le conseil d’administration comprend donc un ou deux administrateurs salariés. Ces derniers disposent des mêmes obligations et responsabilités que les autres administrateurs. Toutefois, ils ne sont pas pris en compte pour l’application du quota de 40 %. Ils peuvent être désignés selon plusieurs modalités :
– élection par les salariés de la société et de ses filiales dont le siège est situé en France ;
– désignation par le comité de groupe, le comité central d’entreprise ou le comité d’entreprise de la société ;
– désignation par l’organisation syndicale qui a obtenu le plus de suffrages (les deux en ayant obtenu le plus si deux administrateurs sont à désigner) ;
Si deux administrateurs sont à désigner, le second est désigné selon l’une des trois modalités précédentes ou, si le comité d’entreprise européen existe, par ce dernier.
En cas d’élection (modalité n°1), chaque liste doit comporter un nombre de candidats double de celui des sièges à pourvoir et être composée alternativement d’un candidat de chaque sexe. Sur chacune des listes, l’écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un (application des modalités prévues à l’article L. 225‑28 du code de commerce).
Si deux administrateurs doivent être désignés par le comité de groupe, le comité central d’entreprise ou le comité d’entreprise (modalité n°2), ce comité doit désigner un homme et une femme.
Les administrateurs salariés sont mentionnés par la directive 2022/2381 qui les inclut dans le champ d’application des obligations qu’elle pose en matière d’équilibre entre les hommes et les femmes. L’application de dispositions particulières en droit interne (plutôt que le quota général de 40 %) résulte de leurs modalités de désignation, en particulier lorsqu’ils sont désignés par les organisations syndicales. Votre rapporteur observe que si l’application des règles de nomination en cas d’élection par les salariés et de désignation par un comité favorisent une représentation équilibrée de chaque sexe, elle ne garantit pas nécessairement le respect de la directive (conseil d’administration dans son ensemble, y compris administrateurs salariés, composé d’au moins 40 % d’administratrices). La désignation d’une partie des administrateurs salariés résulte en effet du libre choix des organisations syndicales. Votre rapporteur attire donc l’attention du Gouvernement sur cette difficulté à résoudre dans la transposition, car il paraît difficile de sanctionner une société pour méconnaissance de la règle de quota si cette méconnaissance résulte de la désignation de certains administrateurs salariés.
II. Le dispositif proposé
Le présent article prévoit une habilitation à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi pour transposer la directive du 23 novembre 2022 et prévoir les dispositions de coordination et d’adaptation de la législation liées à cette transposition.
Le Gouvernement est également habilité à prévoir les dispositions de coordination et d’adaptation de la législation liées à cette transposition, adapter aux modifications opérées par la transposition les différentes obligations relatives à la représentation équilibrée entre les femmes et les hommes au sein des organes des sociétés commerciales, et rendre applicable les mesures transposées à Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, et procéder, le cas échéant, aux adaptations nécessaires de ces dispositions en ce qui concerne Saint Barthélemy, Saint Martin et Saint Pierre et Miquelon.
III. Les modifications apportées par le sénat
La commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur Daniel Fargeot ([43]), pour encadrer les choix de transposition ouverts aux États membres.
Il tend ainsi à prévoir que, lors de la transposition, le Gouvernement devra :
– veiller à ce que la transposition corresponde, a minima, au champ d’application des articles L. 225-18-1 et L. 226-4-1 du code de commerce (c’est-à-dire, qu’il ne se borne pas aux sociétés cotées mais inclut toues les SCA et SA de 250 salariés ou plus et présentant un chiffre d’affaires ou total de bilan d’au moins 50 millions d’euros) ;
– fixer un objectif à atteindre au sein des organes de gouvernance des sociétés commerciales d’au moins 40 % des postes d’administrateurs non exécutifs (alors que la directive prévoit deux objectifs alternatifs dont l’un n’exige des États membres qu’un quota de 33 % si l’on inclut les mandataires sociaux exécutifs) ;
– s’abstenir d’instituer de nouvelles sanctions (le droit national prévoyant déjà des sanctions suffisantes selon l’auteur de l’amendement) ;
– s’assurer que l’organisme chargé de veiller au respect de la parité femmes-hommes au sein des organes de gouvernance des sociétés commerciales soit doté des moyens nécessaires pour l’exercice de ses missions ;
– harmoniser les règles applicables à l’ensemble des entreprises, établissements et autres structures publics (GIP et GIE compris) avec celles prévues pour les entreprises privées s’agissant de l’objectif de parité femmes-hommes des organes de gouvernance et les sanctions prévues en cas de méconnaissance de cet objectif (comme on l’a vu plus haut, les règles applicables en matière de parité sont distinctes du droit commun des sociétés pour ces organismes) ;
– et prévoir que les modalités de désignation des administrateurs représentant les salariés soient conformes à l’objectif de parité femmes-hommes (comme on l’a vu, seules certaines procédures de désignation sont soumises à des règles de parité spécifiques).
Le Sénat a ensuite adopté cet article sans modification.
IV. Les modifications apportÉes par la commission
La commission des lois a adopté un amendement rédactionnel, ainsi qu’un amendement du rapporteur prévoyant une rédaction plus précise des dispositions introduites par le Sénat et encadrant l’habilitation donnée au Gouvernement pour transposer la directive ([44]). Notamment, cet amendement mentionne les obligations légales de représentation équilibrée des femmes et des hommes (quota de 40 % dans les conseils d’administration et de surveillance) plutôt qu’un « objectif de parité » (l’objectif est fixé par la directive, et ne vise pas la parité). Il revient sur l’extension des règles de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes aux GIE dans la mesure où les modalités d’organisation et de fonctionnement de ces structures se caractérisent par la liberté importante laissée aux membres, ce qui justifie une étude plus approfondie avant de leur appliquer la règle de droit commun des sociétés, d’autant que la directive ne l’exige pas.
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Chapitre III
Dispositions relatives au droit bancaire, monétaire et financier
Article 6
(articles L. 441-1, L. 533-12, L. 762-9, L. 763-9, L. 764-9, L. 773-30, L. 774-30 et L. 775-24 du code monétaire et financier)
Adaptations relatives aux dépositaires centraux de titres, aux obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement, aux informations sur les transferts d’actifs numériques et extension de certaines de ces dispositions à des collectivités d’outre-mer
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission des finances sur cet article. La commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 6 répond à quatre objectifs et vise à :
– modifier l’article L. 444-1 du code monétaire et financier pour harmoniser les dispositions relatives aux dépositaires centraux de titres de pays tiers avec celles figurant dans le règlement (UE) 2023/2845 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 modifiant le règlement (UE) n° 909/2014 du Parlement européen et du Conseil sur les dépositaires centraux de titres ;
– modifier l’article L. 533-12 du code monétaire et financier relatif aux obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement afin de corriger une ambiguïté résultant de la transposition antérieure de la directive (UE) 2021/338 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2021 ;
– étendre en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna l’application des modifications relatives aux dépositaires centraux de titres et aux obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement ;
– habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi favorisant la transposition des modifications de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, mises en œuvre par l’article 38 du règlement (UE) 2023/1113 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs.
Dernières modifications législatives intervenues
- L’article L. 444-1 du code monétaire et financier a été institué par l’ordonnance n° 2015-1686 du 17 décembre 2015 relative aux systèmes de règlement et de livraison d’instruments financiers et aux dépositaires centraux de titres. Sa dernière modification résulte de l’article 7 de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture et fait suite à la mise en cohérence du droit national des titres avec le régime européen instauré par le règlement (UE) 2022/858 sur un régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués.
- L’article L. 533-12 du code monétaire et financier a été codifié par l’ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie législative du code monétaire et financier. Sa dernière modification résulte de l’article 7 de l’ordonnance n° 2021-1652 du 15 décembre 2021 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des obligations d’information, de la gouvernance des produits financiers et des limites de position des investisseurs destinées à faciliter le financement des entreprises ; cette modification a conduit à l’adjonction d’un III bis relatif aux conditions de communication par voie électronique et sur papier de certaines informations financières.
Modifications apportées par le Sénat
- Le Sénat a réduit de neuf à six mois la durée de l’habilitation donnée au Gouvernement pour prendre l’ordonnance précitée.
I. L’État du droit
A. droit europÉen
Trois textes européens sont concernés par l’article 6 :
- le règlement (UE) 2023/2845 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 modifiant le règlement (UE) n° 909/2014 en ce qui concerne la discipline en matière de règlement, la fourniture transfrontière de services, la coopération en matière de surveillance, la fourniture de services accessoires de type bancaire et les exigences applicables aux dépositaires centraux de titres de pays tiers, et modifiant le règlement (UE) n° 236/2012 ;
- les dispositions de la directive (UE) 2021/338 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2021 relatives aux obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement ;
- l’article 38 du règlement (UE) 2023/1113 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs et modifiant la directive (UE) 2015/849.
1. Le règlement (UE) 2023/2845 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 modifiant le règlement (UE) n° 909/2014 du Parlement européen et du Conseil sur les dépositaires centraux de titres
Les dépositaires centraux de titres (DCT) sont des établissements intervenant sur les marchés financiers dans le but d’assurer l’enregistrement et la conservation des titres financiers (actions, obligations, etc.) ainsi que la livraison de ces titres contre paiement. Ces « infrastructures de post-marché […]contribuent de façon essentielle au bon fonctionnement des marchés financiers » en donnant « aux acteurs de marchés confiance quant au fait que les transactions sur titres seront exécutées correctement et en temps voulu, y compris en période de très fortes tensions » ([45]).
À l’heure actuelle, en France, un seul établissement, la société Euroclear France SA, assure ce rôle de dépositaire central de titres après avoir été agréé en ce sens par l’Autorité des marchés financiers (AMF) ([46]).
L’intervention d’un seul opérateur n’est pas un cas isolé. Comme l’Autorité des marchés financiers l’a rappelé lors de son audition, « si l’on exclut les sept DCT gérés par une banque centrale ou un organisme public, un seul DCT national gère dans la plupart des pays de l’Union européenne et du Royaume-Uni l’ensemble des titres financiers traités sur le marché. Toutefois, pour des raisons historiques, certains pays comptent plusieurs DCT offrant ainsi une spécialisation par catégorie de titres. C’est le cas en Belgique ».
L’activité des dépositaires centraux de titres est soumise au règlement (UE) n° 909/2014 (dit CSDR, Central Securities Depositary Regulation) du Parlement européen et du Conseil concernant l’amélioration du règlement de titres dans l’Union européenne ainsi qu’au code monétaire et financier. Le règlement (UE) 2023/2845 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 modifiant le règlement (UE) n° 909/2014 du Parlement européen et du Conseil sur les dépositaires centraux de titres apporte plusieurs modifications au règlement CSDR en matière de fourniture transfrontière de services, de surveillance financière, de fourniture de services accessoires de type bancaire et d’exigences applicables aux dépositaires centraux de titres de pays tiers.
Proposé par la Commission européenne le 16 mars 2022, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 14 juillet 2022 et d’un avis de la Banque centrale européenne le 28 juillet 2022, le règlement précité (UE) 2023/2845 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 (dit CSDR refit) a été adopté au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire engagée dans le cadre de la « feuille de route sur l’union des marchés de capitaux » ([47]).
Les dispositions de ce texte relatives aux dépositaires centraux de titres modifient notamment les règles applicables aux établissements provenant de pays tiers. À l’heure actuelle, « les DCT de pays tiers qui fournissaient leurs services dans l’UE avant l’entrée en vigueur du règlement sur les DCT [c’est-à-dire avant le 17 septembre 2014] peuvent continuer à le faire en vertu d’une clause de droits acquis qui ne comporte pas de date d’expiration » ([48]). Ces établissements, dont aucun n’est en activité en France ([49]), sont ainsi autorisés à fournir des services portant sur des instruments financiers constitués en vertu du droit d’un État membre sans se soumettre à des règles comparables à celles imposées depuis le 17 septembre 2014 aux établissements européens. Cela soulève des interrogations « sur l’existence de conditions de concurrence inégales entre les DCT de l’UE et les DCT de pays tiers qui continuent d’exercer leurs activités en vertu de cette clause ».
Le règlement « CSDR refit » met un terme, à compter du 17 janvier 2027, à cette « clause du grand-père » ([50]). À cette date, les dépositaires centraux de titres provenant de pays tiers qui étaient en activité avant l’entrée en vigueur du règlement CSDR devront cesser leur activité dans l’Union ou se soumettre aux mêmes règles que les dépositaires centraux de titres européens et obtenir une décision de reconnaissance de l’Autorité européenne des marchés financiers. Cette procédure ne nécessitera pas d’intervention complémentaire de l’AMF.
À compter de 2027, cette évolution permettra à l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA) disposera d’une vue claire et complète de l’activité des DCT de pays tiers dans l’Union européenne alors que, selon l’AMF, « l’ESMA et les autorités compétentes ne disposent actuellement pas d’informations précises et complètes permettant d’évaluer les services offerts par des DCT de pays tiers portant sur des titres financiers constitués en vertu du droit d’un État membre » ([51]).
Cette évolution nécessite une adaptation de l’article L. 444-1 du code monétaire et financier qui, dans sa rédaction actuelle, ne se réfère pas au régime de reconnaissance européen applicable aux DCT de pays tiers.
2. L’article 1er de la directive (UE) 2021/338 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2021 relative aux obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement
La directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 (dite MIFID II, Markets in Financial Instruments Directive II) relative aux marchés d’instruments financiers a été modifiée par la directive 2021/338/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2021 (dite Quick fix).
Proposée par la Commission européenne le 24 juillet 2020, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 29 octobre 2020, la directive 2021/338/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2021 a été publiée dans le cadre de l’initiative législative d’urgence « Capital markets recovery package » destinée à « soutenir la reprise en apportant des modifications ciblées et limitées au droit de l’Union en vigueur en matière de services financiers » ([52]).
Cette directive comporte sept articles.
L’article 1er de ce texte adapte en plusieurs points la directive 2014/65/UE précitée. Le b du 4 de l’article 1er modifie l’article 24 de la directive 2014/65/UE en introduisant un 5 bis disposant notamment que « les entreprises d’investissement fournissent toutes les informations que la présente directive requiert de fournir aux clients ou aux clients potentiels au format électronique, sauf si le client ou le client potentiel est un client de détail existant ou potentiel qui a demandé de recevoir ces informations sur papier, auquel cas ces informations lui sont fournies sur papier, gratuitement » ([53]).
Ces dispositions ont été transposées en droit interne par l’ordonnance n° 2021-1652 du 15 décembre 2021. La nature de cette transposition soulève cependant certaines interrogations (cf. infra).
3. L’article 38 du règlement (UE) 2023/1113 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs
Les crypto-actifs « sont des actifs numériques virtuels qui reposent sur la technologie de la blockchain (chaîne de bloc) à travers un registre décentralisé et un protocole informatique crypté. Un crypto-actif n’est pas une monnaie. Sa valeur se détermine uniquement en fonction de l’offre et de la demande. Les crypto-actifs ne reposent pas sur un tiers de confiance, comme une banque centrale pour une monnaie. Il existe à ce jour plus de 1 300 crypto-actifs. Les plus connus sont le bitcoin, le ripple, l’ether, le litecoin, le nem et le dash » ([54]).
Les crypto-actifs sont ainsi une forme d’actif numérique virtuel et relèvent de l’article L. 54-10-1 du code monétaire et financier et du règlement (UE) 2023/1113 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs.
Proposé par la Commission européenne le 22 juillet 2021, ayant fait l’objet d’un avis du Contrôleur européen de la protection des données le 22 septembre 2021, de la Banque centrale européenne le 30 novembre 2021 et du Comité économique et social européen le 8 décembre 2021, le règlement (UE) 2023/1113 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 s’attache à renforcer la traçabilité des transferts de fonds et de crypto-actifs dans le but de « prévenir et détecter le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ». Cette préoccupation s’explique par le fait que « certains transferts de crypto-actifs comportent des facteurs spécifiques à haut risque pour le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et d’autres activités criminelles, en particulier les transferts liés à des produits, des transactions ou des technologies conçus pour renforcer l’anonymat, y compris les portefeuilles confidentiels, les services de mixage ou de brassage »([55]).
Les dispositions de ce texte mettent en œuvre les exigences de l’organisme mondial de surveillance du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (le Groupe d’action financière, communément appelé GAFI) ([56]) en étendant aux prestataires de services de transferts de fonds et de crypto-actifs les dispositions applicables aux opérateurs effectuant des transferts de billets de banque et de pièces, de monnaie scripturale et de monnaie électronique. Ce règlement impose différentes nouvelles obligations aux professionnels dont, par exemple, celle de conserver pendant cinq ans les informations sur le donneur d’ordre et le bénéficiaire de fonds ou sur l’initiateur et le bénéficiaire de crypto-actifs.
Le règlement (UE) 2023/1113 du 31 mai 2023 abroge le règlement (UE) 2015/847 du 20 mai 2015 du Parlement européen et du Conseil sur les informations accompagnant les transferts de fonds et modifie la directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 (communément appelée « cinquième directive anti-blanchiment ») relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme.
Le règlement (UE) 2023/1113 comporte 40 articles. Son article 38 modifie en plusieurs points la directive (UE) 2015/849 précitée dans le but :
– d’assimiler les relations entre les prestataires de services sur crypto-actifs et leurs clients aux relations nouées entre un correspondant bancaire et un établissement client d’un pays tiers ;
– d’assurer, dès le premier euro, l’identification et la vérification de l’adresse de l’initiateur et du bénéficiaire du transfert de crypto-actifs, y compris en cas de portefeuille dit « auto-hébergé » ([57]) ;
– d’imposer aux prestataires de services sur crypto-actifs une obligation d’évaluation des risques de blanchiment ou de financement du terrorisme et de déclaration des opérations suspectes aux cellules de renseignement financier ;
– d’imposer à l’Autorité bancaire européenne d’émettre des « orientations sur les variables de risque et les facteurs de risque à prendre en compte par les prestataires de services sur crypto-actifs au moment de nouer des relations d’affaires ou d’exécuter des transactions portant sur des crypto-actifs » ([58]).
Si le règlement (UE) 2023/1113 s’inspire des recommandations du GAFI, il impose ponctuellement des obligations plus importantes. Ainsi, en matière de transparence des transferts d’actifs numériques (communément appelés travel rule), le règlement pose le principe d’une traçabilité du transfert dès le premier euro échangé alors que le GAFI préconise d’appliquer cette règle aux seuls transferts d’actifs numériques d’une valeur supérieure à 1 000 euros.
Les dispositions modifiant la directive (UE) 2015/849 précitée doivent être transposées le 30 décembre 2024 au plus tard.
Ces différents éléments ont une incidence sur l’application de plusieurs dispositions du code monétaire et financier.
B. droit interne
1. L’article L. 444-1 du code monétaire et financier relatif aux dépositaires centraux de titres
L’article L. 441-1 du code monétaire et financier figure au sein du chapitre II (Les dépositaires centraux) du titre IV (Les chambres de compensation et les dépositaires centraux) du code monétaire et financier.
Cet article définit les différents types de dépositaires centraux de titres, pose le principe de leur nécessaire agrément par l’Autorité des marchés financiers après consultation de la Banque de France et précise que leurs règles de fonctionnement doivent être approuvées par cette même autorité.
Dans sa rédaction actuelle, cet article se réfère aux dépositaires centraux de pays tiers susceptibles d’être « autorisés » à fournir leurs services en France mais ne se réfère pas aux dépositaires centraux de pays tiers qui, en application du règlement CSDR refit, seront susceptibles d’être « reconnus » au niveau européen et donc habilités à proposer leurs services en France.
Sur ce point, le règlement précité (UE) 2023/2845 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 nécessite donc un ajustement.
2. L’article L. 533-12 du code monétaire et financier relatif à l’obligation d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement
L’article L. 533-12 du code monétaire et financier figure au sein de la sous-section 1 (Dispositions communes aux prestataires de services d'investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille) de la section 5 (Règles de bonne conduite) du chapitre III (Obligations des prestataires de services d’investissement) du titre III (Les prestataires de services d’investissement) du livre V (Les prestataires de services) du code monétaire et financier.
Cet article L. 533-12 porte sur la nature des informations fournies par un prestataire de services d’investissement (autre qu’une société de gestion de portefeuille) à ses clients.
En application du I de cet article, « toutes les informations, y compris les communications à caractère promotionnel, adressées par un prestataire de services d'investissement autre qu'une société de gestion de portefeuille à des clients, notamment des clients potentiels, présentent un contenu exact, clair et non trompeur. Les communications à caractère promotionnel sont clairement identifiables en tant que telles ».
En application du II de cet article, les prestataires de services d’investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille communiquent « en temps utile à leurs clients, notamment leurs clients potentiels, des informations appropriées en ce qui concerne le prestataire de services d’investissement autre qu’une société de gestion de portefeuille et ses services, les instruments financiers et les stratégies d’investissement proposés, les lieux d’exécution et tous les coûts et frais liés ».
En application du III de cet article, ces informations sont remises « en temps utile » et « sous une forme compréhensible » aux clients, notamment les clients potentiels.
La transposition de la directive (UE) 2021/338 précitée a conduit à compléter en 2021 l’article L. 533-12 par un III bis disposant que « Les informations mentionnées au II sont transmises par voie électronique. Toutefois, lorsque la personne à laquelle elles sont envoyées est un client de détail, celui-ci peut demander à les recevoir sur support papier. Les conditions d'application du présent alinéa sont fixées par décret ». L’article D 533-15 du code monétaire et financier précise, conformément au 4 de l’article 1er de la directive (UE) 2021/338 précitée, que « les prestataires de services d'investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille informent les clients de détail, notamment les clients potentiels, qu'ils ont la faculté de recevoir gratuitement, sur support papier, les informations en lien avec la fourniture d'un service d'investissement ou d'un service connexe qui doivent leur être transmises sur un support durable ».
La rédaction du III bis s’écarte en deux points du texte de la directive.
En premier lieu, le III bis en vigueur réserve le possible envoi papier d’informations financières au seul « client de détail » sans préciser si celui-ci est un client existant ou un client potentiel alors même que le b du 4 de l’article 1er de la directive 2014/65/UE modifiée se réfère expressément au client de détail existant ou potentiel.
En second lieu, dans sa rédaction actuelle, le III bis de l’article L. 533-12 vise uniquement les informations « mentionnées au II » de l’article L. 533-12 et ne vise donc pas les informations et communications relevant du I de cet article (par exemple les communications « à caractère promotionnel »).
L’exposé des motifs du projet de loi observe que la rédaction choisie lors de la transposition effectuée en 2021 « a été critiquée par les acteurs de la place de Paris en ce qu’elle ne reflète pas précisément la disposition de la directive européenne. La Commission européenne a également relevé cette difficulté au moment d’examiner la transposition de la directive (UE) 2021/338 » ([59]). L’étude d’impact ajoute que cette « imprécision du droit français peut être préjudiciable à la prise de décision des épargnants (notamment les plus âgés) au moment d’investir » et, d’autre part, qu’elle « fragilise la base juridique » des opérations de contrôle de l’Autorité des marchés financiers « et, le cas échéant, les motifs invoqués dans le cas de sanctions prononcées contre des intermédiaires financiers manquant à leurs obligations d’information » ([60]).
Si, lors de son audition, l’Autorité des marchés financiers a indiqué qu’aucune procédure de sanction pour méconnaissance du III bis de l’article L. 533‑12 n’avait à ce jour été engagée depuis l’entrée en vigueur, le 28 février 2022, de cette disposition, le risque mentionné par l’étude d’impact existe et justifie certains ajustements.
3. Les dispositions du code monétaire et financier relatives aux crypto‑actifs
Comme l’étude d’impact le rappelle, « les pouvoirs publics français ont très tôt ciblé la réglementation sur les plateformes de conversion des actifs numériques en monnaie ayant cours légal. […] Celles-ci ont ainsi été assujetties au dispositif de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LBC-FT) dès l’ordonnance n° 2016-1635 du 1er décembre 2016 » ([61]).
Ultérieurement, la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi Pacte) a inséré un chapitre X « Prestataires de services sur actifs numériques » au sein du titre IV du livre V du code monétaire et financier. D’autres adaptations ont suivi en lien avec l’évolution de la réglementation européenne. Le dernier ajustement résulte de la loi n° 2023‑171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture qui a modifié l’article L. 54-10-3 du code monétaire et financier relatif aux prestataires de services sur actifs numériques pour introduire la possibilité d’un enregistrement renforcé à compter du 1er janvier 2024. Cette même loi a habilité, dans son article 9, le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai d’un an à compter de sa promulgation, « toute mesure relevant du domaine de la loi pour : 1° Adapter les dispositions du code monétaire et financier et, le cas échéant, d’autres codes ou lois pour assurer, à l'entrée en application du règlement du Parlement européen et du Conseil sur les marchés de crypto-actifs approuvé par le Conseil de l’Union européenne le 5 octobre 2022, leur cohérence et leur conformité avec ce règlement ; 2° Définir les compétences de l’Autorité des marchés financiers et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution pour l’application de ce règlement ».
L’actualisation régulière de ce régime juridique est nécessaire pour tenir compte des modifications introduites par le règlement (UE) 2023/1113 précité au regard notamment des enjeux et des risques dont les actifs numériques sont porteurs en matière de financement du terrorisme et de blanchiment des capitaux ([62]).
4. Les conditions d’application du code monétaire et financier en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
L’application de la réglementation bancaire et financière dans les collectivités ultra-marines dépend de leur statut. Comme le rappelle l’étude d’impact « le régime législatif et réglementaire applicable aux départements, régions (en Guadeloupe, à la Réunion et, depuis le 31 mars 2011, à Mayotte) et collectivités uniques d’outre-mer (en Martinique et en Guyane) est celui de la métropole » tandis que « les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoient que la plupart des lois et règlements y sont applicables de plein droit » ([63]).
À l’inverse, « en application du principe dit de la « spécialité législative », les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et que sur mention expresse du texte en cause ou s’ils y ont été rendus applicables par un texte spécial » ([64]).
Les articles L. 762-9, L. 763-9 et L. 764-9 du code monétaire et financier assurent ainsi l’application de l’article L. 441-1 de ce code dans sa rédaction issue de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 précitée en Nouvelle-Calédonie (article L. 762‑9), en Polynésie française (article L. 763-9) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 764-9) tandis que les articles L. 773-30, L. 774-30 et L. 775-24 assurent l’application de l’article L. 533-12 dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021‑1652 du 15 décembre 2021 en Nouvelle-Calédonie (article L. 773-30), en Polynésie française (article L. 774-30) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 775-24).
Toute modification apportée aux articles L. 441-1 et L. 533-12 du code monétaire et financier doit être reportée expressément dans les articles de ce code relatifs à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.
II. Le dispositif proposÉ
Dans sa rédaction déposée sur le bureau du Sénat, l’article 6 comprend vingt-et-un alinéas répartis entre quatre paragraphes.
Ces dispositions modifient huit articles du code monétaire et financier et proposent d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance différentes mesures relevant du domaine de la loi.
1. Les adaptations relatives aux dépositaires centraux de titres
Les adaptations relatives aux dépositaires centraux de titres font l’objet du I et du 1° du III de l’article 6.
Le I modifie l’article L. 441-1 du code monétaire et financier en trois points :
- le 1° modifie l’intitulé d’un renvoi au règlement (UE) 909/2014 précité ;
- les 2° et 3 ° suppriment la référence aux dépositaires centraux de pays tiers « autorisés » à fournir en France certains services et la remplacent par une référence aux dépositaires centraux de pays tiers « reconnus » pour fournir ces services afin de se référer à la procédure de reconnaissance instituée par le règlement CSDR refit.
Dans son avis n° 407629, « le Conseil d’État estime que les dispositions du projet de loi […] concernant […] les dépositaires centraux de titres ne soulèvent pas de difficulté, dès lors que le Gouvernement donne l’assurance que la publication du règlement modifié est imminente, et compte tenu de ce que, d’une part, les changements qu’elles emportent sur le droit national sont très circonscrits et que, d’autre part, cette anticipation n’est en tout état de cause pas de nature à affecter la compétitivité des dépositaires centraux français face à leurs homologues européens » ([65]).
Sur ce sujet, le rapporteur considère que la modification proposée se contente de tirer la conséquence du règlement CSDR refit et ne soulève pas d’observation particulière.
2. Les adaptations relatives aux obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement
Le II de l’article 6 propose une nouvelle rédaction du III bis de l’article L. 533-12 du code monétaire et financier relatif aux modalités d’information des clients des prestataires de services d’investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille.
Cette modification précise que « Les prestataires de services d’investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille transmettent à leurs clients ou clients potentiels toutes les informations en lien avec la fourniture d’un service d’investissement ou d’un service connexe par voie électronique. Toutefois, lorsque le client existant ou potentiel est un client non professionnel qui demande à recevoir ces informations sur support papier, ces informations lui sont fournies sur ce support ».
Cette rédaction s’attache à lever les ambiguïtés de la rédaction actuelle du III bis de l’article L. 533-12. La rédaction proposée se réfère ainsi clairement au « client existant ou potentiel » (et non plus simplement au « client de détail ») et vise « toutes les informations en lien avec la fourniture d’un service d’investissement ou d’un service connexe par voie électronique » (et non plus seulement les informations « mentionnées au II » de l’article L. 533-12).
Dans son avis, le Conseil d’État n’a pas formulé d’observation sur cet article.
Le rapporteur considère que la modification proposée est utile et répond à la fois aux besoins des particuliers investisseurs, des acteurs de la place de Paris et de l’Autorité des marchés financiers. Sa portée n’est pas négligeable puisqu’elle concernerait 160 prestataires de services d’investissement.
Le rapporteur regrette cependant que la rédaction proposée ne se réfère pas explicitement au caractère gratuit des informations transmises alors même que cette mention figure expressément au b du 4 de l’article 1er de la directive (UE) 2021/338 précitée. Si la référence à cette gratuité figure bien à l’article D. 533-15 du code monétaire et financier, il lui semble préférable de conférer une valeur législative à ce principe.
Cette précision ne constituerait pas une innovation puisque la partie législative du code monétaire et financier se réfère d’ores et déjà à la gratuité de plusieurs services ou informations comme la fourniture des formules de chèques (article L. 131-71), des informations relatives aux produits d’épargne retraite (article L. 224-7-1), des motifs de refus d’ouverture d’un compte (article L. 312-1) ou de la clôture de tout compte de dépôt ou compte sur livret (article L. 312-1-7).
3. L’application des dispositions relatives aux dépositaires centraux de titres et aux obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
Le III de l’article 6 assure l’application des dispositions relatives aux dépositaires centraux de titres et aux obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
Le 1° du III modifie les articles L. 762-9, L. 763-9 et L. 764-9 du code monétaire et financier pour assurer l’application de l’article L. 441-1 relatif aux dépositaires centraux en Nouvelle-Calédonie (article L. 762-9), en Polynésie française (article L. 763-9) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 764-9). À cet effet, il supprime dans ces trois articles le renvoi à la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture et le remplace par une référence à la loi en cours de discussion.
Le 2° du III modifie les articles L. 773-30, L. 774-30 et L. 775-24 du code monétaire et financier pour assurer l’application des obligations d’information des clients de détail sollicitant un service d’investissement en Nouvelle-Calédonie (article L. 773-30), en Polynésie française (article L. 774-30) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 775-24). À cet effet, il supprime dans ces trois articles le renvoi à l’ordonnance n° 2021-1652 du 15 décembre 2021 et le remplace par une référence à la loi en cours de discussion.
Dans son avis, le Conseil d’État n’a pas présenté d’observation sur cet article.
Le rapporteur considère que ces ajustements techniques ne soulèvent aucune difficulté particulière.
4. L’habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives à la transparence des transferts d’actifs numériques
Le IV habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à :
– transposer la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme dans sa rédaction résultant de l’article 38 du règlement (UE) 2023/1113 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs ;
– adapter les dispositions du code monétaire et financier et, le cas échéant, d’autres codes ou dispositions législatives non codifiées, pour assurer, dès l’entrée en application du règlement précité, leur cohérence et leur conformité avec les dispositions de ce dernier ([66]) ;
– définir les compétences respectives de l’Autorité des marchés financiers et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dans la mise en œuvre des dispositions issues de la transposition de la directive précitée.
Un projet de loi de ratification serait déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Dans son avis, le Conseil d’État n’a formulé aucune observation sur cet article.
Sur ce sujet, le rapporteur observe que :
– L’étude d’impact justifie le recours à une ordonnance par la nécessité de rédiger les dispositions concernées « à peu près en même temps que l’ordonnance issue de l’habilitation prévue à l’article 9 de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne et qui vise à adapter le code monétaire et financier à l’entrée en application du règlement MiCA (l’habilitation court jusqu’au 8 mars 2024) » dans la mesure « où les mêmes parties du code monétaire et financier sont susceptibles d’être retouchées par les deux textes » ([67]).
Le rapporteur souscrit à cette observation et considère que l’ampleur des modifications et des coordinations à apporter légitime le recours à une ordonnance. Le Sénat partage ce point de vue puisque son rapporteur a observé que le recours à une ordonnance « peut se justifier par la nécessité de coordonner l’adaptation du droit interne au règlement européen sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs aux dispositions de la future ordonnance adaptant le droit monétaire et financier aux dispositions du règlement européen sur les marchés des crypto-actifs » ([68]) . La prochaine entrée en vigueur simultanée, le 30 décembre 2024, de ces deux textes européens (le règlement MiCA et le règlement (UE) 2023/1113 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023) plaide en ce sens ;
– Les modifications ainsi apportées au code monétaire et financier concerneraient les 107 prestataires de services sur actifs numériques (PSAN) actuellement enregistrés de façon obligatoire auprès de l’Autorité des marchés financiers et le PSAN agréé de façon optionnelle auprès de cette même autorité ;
– La modification des compétences des autorités régulatrices devrait concerner autant l’Autorité des marchés financiers (qui assure un rôle d’enregistrement des PSAN) que l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (qui assure un rôle de superviseur des PSAN).
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Le Sénat a adopté l’article 6 avec modifications.
À l’initiative de M. Cyril Pellevat, rapporteur de la commission spéciale, trois amendements, dont deux rédactionnels, ont été adoptés en commission (2) et en séance (1).
En commission, deux amendements ont été adoptés. Le premier (n° COM 21) a réduit de neuf à six mois la durée de l’habilitation du Gouvernement pour prendre l’ordonnance tandis que le second (n° COM 22) est d’ordre rédactionnel et concerne l’habilitation.
En séance publique, le Sénat a adopté un troisième amendement (n° 32), également d’ordre rédactionnel concernant le 4° du II.
La décomposition de l’article en un I, un II, un III et un IV a également été supprimée et l’article est désormais articulé autour d’un I consacré et d’un II.
Si le rapporteur approuve les amendements rédactionnels adoptés par le Sénat, il conteste en revanche le bien-fondé de l’amendement réduisant de neuf à six mois la durée de l’habilitation du Gouvernement pour prendre l’ordonnance. Dans l’hypothèse où la loi en cours de discussion serait promulguée au mois d’avril 2024, la période d’habilitation s’achèverait au mois d’octobre, soit un peu plus de deux mois avant l’entrée en vigueur des dispositions modifiant la directive (UE) 2015/849 précitée. Or, en pratique, cette ordonnance devra tenir compte du contenu des orientations émises par l’Autorité bancaire européenne dont certaines ne seront publiées qu’en décembre 2024 peu de temps avant l’entrée en vigueur de ce texte. Il importe donc de laisser au pouvoir exécutif la capacité d’adapter le contenu de l’ordonnance jusqu’au dernier moment.
L’argument, mis en avant par le Sénat, qu’ « un délai d’habilitation de six mois ainsi qu’un délai de dépôt du projet de loi de ratification de trois mois permettraient au Parlement d’avoir connaissance des dispositions d’adaptation du droit français avant l’entrée en application des nouvelles règles » ([69]) n’est pas convaincant puisqu’il ne tient compte ni de la possible publication tardive des actes d’exécution, ni de la possibilité offerte au Parlement d’auditionner s’il le souhaite les autorités chargées de la préparation de cette ordonnance afin de suivre son élaboration.
IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION
Après avoir adopté trois amendements de son rapporteur, la commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.
La première modification, apportée par l’amendement n° CF 7 (amendement n° CL 3), revient sur la réduction de la durée d’habilitation laissée au Gouvernement pour prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi dans les domaines précités. La durée figurant initialement au projet de loi (neuf mois) a été rétablie de préférence à celle retenue par le Sénat (six mois).
La deuxième modification, apportée par l’amendement n° CF 11 (amendement n° CL2), introduit au III bis de l’article L. 533-12 du code monétaire et financier le principe de gratuité de la fourniture des informations fournies aux clients de détail sollicitant un service d’investissement.
La troisième modification, apportée par l’amendement n° CF 16 (amendement n° CL1), est d’ordre rédactionnel.
La commission des lois a adopté l’article 6 ainsi modifié.
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Article 7
(articles L. 721-9, L. 712-11 [nouveau], L. 773-4, L. 774-4, L. 775-4, L. 781-3, L. 783-2, L. 783-4, L. 783-10, L. 784-2, L. 784-4, L. 784-10, L. 785-2 et L. 785-3 et L. 785-9 du code monétaire et financier)
Adaptation de mesures relatives à la résolution des établissements de crédit, à la supervision des organes centraux et à l’identification des titulaires de comptes bancaires en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis et Futuna
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. La commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modification de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modification
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 7 répond à trois objectifs et vise à :
– Adapter dans le domaine bancaire à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et aux îles Wallis et Futuna les règlements d’exécution et les actes délégués de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement ;
– Rénover les règles de résolution et de supervision des organes centraux en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;
– Adapter les règles d’identification des titulaires de comptes bancaires et d’intervention de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et de l’Autorité des marchés financiers en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
Dernières modifications législatives intervenues
– Les articles L. 721-9, L. 773-4, L. 774-4, L. 775-4, L. 781-3, L. 783-2, L. 783-4, L. 783-10, L. 784-2, L. 784-4, L. 784-10, L. 785-2 et L. 785-3 et L. 785-9 ont été institués par l’ordonnance n° 2021-1200 du 15 septembre 2021 relative aux titres Ier et II de la partie législative du livre VII du code monétaire et financier ou par l’ordonnance n° 2022-230 du 15 février 2022 relative aux titres III à VIII de la partie législative du livre VII du code monétaire et financier.
– Les articles L. 721-9, L. 781-3, L. 783-10, L. 784-10 et L. 785-9 n’ont pas été modifiés depuis leur création.
– Les articles L. 773-4, L. 774-4, L. 775-4 ont été modifiés - pour actualiser des références de renvoi à d’autres textes - par l’article 3 de la loi n° 2023-594 du 13 juillet 2023 ratifiant les ordonnances relatives à la partie législative du livre VII du code monétaire et financier et portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer.
– Les articles L. 783-2, L. 784-2 et L. 785-2 ont été modifiés - pour actualiser des références de renvoi à d’autres textes - par l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales.
– Les articles L. 783-4, L. 784-4 et L. 785-3 ont été modifiés - pour actualiser des références de renvoi à d’autres textes - par l’ordonnance n° 2023-836 du 30 août 2023 portant adaptation du droit français au règlement (UE) 2021/23 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un cadre pour le redressement et la résolution des contreparties centrales.
Modifications apportées par le Sénat
– Le Sénat a adopté l’article 7 avec modification dans le but de simplifier la présentation de l’article.
I. L’état du droit
A. droit européen
Proposée par la Commission européenne le 6 juin 2012, ayant fait l’objet d’un avis de la Banque centrale européenne le 29 novembre 2012 et du Comité économique et social européen le 12 décembre 2012, la directive 2014/59/UE du 15 mai 2014 du Parlement européen et du Conseil a été adoptée au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire ().
Prise dans le prolongement de la crise financière de 2007-2008, cette directive, dite BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive), qui comporte 132 articles, pose le principe d’une exigence minimale de fonds propres et de passifs exigibles appelée MREL (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities) et établit un cadre européen pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement.
Les notions de « redressement » et de « résolution » peuvent être ainsi définies :
– s’agissant du redressement, la directive précise que : « Les États membres veillent à ce que chaque établissement, qui ne fait pas partie d’un groupe faisant l’objet d’une surveillance sur base consolidée […] élabore et tienne à jour un plan de redressement prévoyant que l’établissement prenne des mesures pour restaurer sa situation financière après une détérioration significative de cette dernière » () ;
– s’agissant de la résolution, la directive indique que : « La résolution bancaire consiste à faire intervenir une autorité dite de « résolution » sur un établissement bancaire ou financier défaillant ou susceptible de l’être, de façon à le restructurer ou en opérer une liquidation ordonnée et d’en éviter la faillite » (). Les instruments de résolution sont la cession des activités de l’établissement, le recours à un établissement-relais, la séparation des actifs et le renflouement interne.
La directive 2014/59/UE distingue plusieurs phases d’intervention des autorités de supervision : une phase de préparation et de prévention, une phase d'intervention précoce et une phase de résolution proprement dite.
En Europe, le mécanisme de résolution a été activé à deux reprises ; la première fois en 2016 (en lien avec les difficultés de Banco popular Español S. A et sa reprise par Banco Santander S. A) et la seconde fois en 2022 (en lien avec les difficultés des filiales slovène et croate de la banque autrichienne Sherbank Europe AG).
En France, le mécanisme de résolution européen n’a encore jamais été activé. Dans l’hypothèse où il le serait, sa mise en œuvre se ferait dans le cadre des dispositions du code monétaire et financier issues de la directive 2014/59/UE et de sa vingtaine d’actes d’exécution et d’actes délégués.
Les actes d'exécution et les actes délégués dans le droit de l’Union européenne
Les actes d'exécution et les actes délégués relèvent des articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et concernent l’habilitation donnée à la Commission européenne par le Parlement européen et le Conseil d’adopter des actes non législatifs de portée générale.
Concernant les actes d’exécution : si la responsabilité première de la mise en œuvre de la législation européenne incombe aux pays membres, la Commission (ou, exceptionnellement, le Conseil) peut adopter - après consultation d’un comité au sein duquel tous les pays de l’UE sont représentés - des actes d’exécution dans les domaines où des conditions de mise en œuvre uniformes sont nécessaires (fiscalité, agriculture, marché intérieur, santé et sécurité alimentaire, etc.).
Concernant les actes délégués : la Commission intervient sur la base d’une délégation octroyée par un acte législatif européen. Le pouvoir de la Commission d’adopter des actes délégués est limité :
l’acte législatif doit définir les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir ;
l’acte délégué ne peut pas modifier les éléments essentiels de l’acte législatif ;
le Parlement et le Conseil peuvent révoquer la délégation ou exprimer des objections à l’égard de l’acte délégué.
Source : site du Conseil de l’Union européenne ().
B. droit interne
Le droit interne en lien avec l’article 7 est pour partie corrélé à la directive 2014/59/UE. Si le I et le II de l’article 7 présentent un lien direct avec cette directive, le III (qui traite de l’identification des titulaires de comptes bancaires en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna) en est dépourvu. Le rattachement de cette dernière disposition au projet de loi se justifie cependant au regard de la démarche de rénovation du livre VII du code monétaire et financier relatif à l’outre-mer dans laquelle il s’inscrit ().
1. L’absence d’application des règlements d’exécution et des actes délégués de la directive 2014/59/UE en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon
La directive 2014/59/UE établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement a été transposée par l’ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière financière.
Ultérieurement, une vingtaine de règlements d’exécution et d’actes délégués ont été publiés.
L’application de ces dispositions diffère selon les zones du territoire. En métropole et dans les collectivités ultra-marines de droit commun, l’ensemble des règles posées par la directive, par ses règlements d’exécution et par ses actes délégués s’appliquent et l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) en assure le contrôle. En revanche, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis et Futuna, la mise en œuvre des dispositions communautaires en matière bancaire et financière exige, en raison des statuts propres à ces collectivités (), des textes spécifiques. Or, si l’ordonnance n° 2015-1024 a bien autorisé l’application de la directive 2014/59/UE dans ces territoires, aucun texte n’a pour l’heure permis l’entrée en vigueur de ces actes délégués et de ses règlements d’exécution. L’article L. 712-9 du code monétaire et financier relatif aux conditions d’application de certains textes européens en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis et Futuna, ne se réfère ainsi pas aux actes délégués et aux actes d’exécution. L’ACPR considère que cette situation résulte d’un « oubli lors des travaux d’extension de la réglementation métropolitaine » ().
Pour répondre à cette situation, l’ACPR a pris l’initiative d’étendre l’application de certains de ces actes à ces territoires sur le fondement des pouvoirs généraux de communication d’informations qui lui sont confiés par l’article L. 612-24 du code monétaire et financier. À l’heure actuelle, les actes délégués permettant le suivi des exigences de résolution et l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles sont ainsi appliqués dans ces territoires sur ce seul fondement. Toutefois, l’étude d’impact regrette la « fragilité » de ce fondement et craint qu’il ne pose « problème en cas de contentieux » ().
Lors de son audition, l’ACPR a partagé cette analyse et a souhaité que la sécurité juridique de ses interventions dans ces territoires soit améliorée.
2. Les limitations actuelles aux pouvoirs des organes bancaires centraux envers leurs affiliés et aux compétences de l’ACPR en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
La supervision et l’action en résolution du secteur bancaire sont assurées par les opérateurs bancaires et par l’ACPR.
Lors de son audition, l’ACPR a rappelé que les modalités de l’action en résolution des opérateurs bancaires varient selon la nature de ces établissements : si les actions des banques capitalistiques (de type BNP-Paribas ou Société Générale) sont organisées autour d’une entreprise mère, au sens de l’article L. 511-20 du code monétaire et financier, et de ses filiales, les actions des groupes bancaires mutualistes reposent sur des organes centraux dont les missions et les modalités de contrôle par l’ACPR font l’objet des articles L. 511-30, L. 511-31, L. 511-32 et L. 613-49-1 (V) du code monétaire et financier ().
« La notion d’organe central est spécifique à la structure des groupes bancaires mutualistes qui sont composés d’affiliés qui détiennent (en totalité ou en partie) un organe central, et, le cas échéant, de filiales non affiliées au réseau. […]. Les organes centraux sont chargés d’assurer la cohésion et la solidarité au sein du groupe. L’ensemble du réseau (organe central et affiliés) est considéré comme une entité de résolution unique » ().
Si l’action en résolution des banques capitalistiques en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna est organisée de manière satisfaisante, l’action en résolution des organes centraux dans ces territoires pâtit d’un défaut d’adaptation du code monétaire et financier.
Faute de mention spécifique dans le code monétaire et financier, les articles L 511-30, L 511-31, L 511-32 et L 613-49-1 (V) ne sont pas applicables dans ces territoires. Aucune référence à ces dispositions ne figure ainsi dans les articles de ce code relatifs aux prestataires de services bancaires en Nouvelle-Calédonie (article L. 773-4), en Polynésie française (article L. 774-4) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 775-4). Par ailleurs, si l’article L. 613-49-1 est bien visé par les articles du livre VII relatifs aux modalités d’intervention de l’ACPR en Nouvelle-Calédonie (article L. 783-4), en Polynésie française (article L. 784-4) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 785-3), cette mention est partielle puisqu’elle exclut l’application dans ces territoires du V de cet article relatif aux pouvoirs du collège de résolution de l’ACPR.
Selon l’ACPR, cette situation résulte d’une omission lors de l’adaptation du code monétaire et financier dans ces territoires et mérite d’être corrigée, même si la situation financière des banques mutualistes intervenant en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ne soulève aucune inquiétude particulière.
La place des banques mutualistes en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
Selon l’étude d’impact :
- En Nouvelle-Calédonie, la banque de Nouvelle-Calédonie, affiliée au groupe BPCE (), détient 25 % des dépôts locaux et 26 % des prêts accordés localement. Son bilan s’élève à 2,5 milliards d’euros.
- En Polynésie française, la banque de Tahiti, également affiliée au groupe BPCE, détient 33 % des dépôts locaux et 35 % des prêts accordés localement. Son bilan s’élève à 2,6 milliards d’euros
Selon l’ACPR, les banques mutualistes ne sont pas présentes dans les îles Wallis et Futuna où le système bancaire repose sur une seule banque de détail, la Banque de Wallis-et-Futuna, filiale du groupe BNP-Paribas, qui représentait, au 31 décembre 2022, 100 % des parts de marché en matière d’octroi de crédit et 91,85 % des parts de marché relatives aux dépôts locaux. Les dépôts restants sont collectés par la direction des finances publiques de Wallis-et-Futuna.
Source : étude d’impact (pages 42-43) et réponse de l’ACPR au questionnaire du rapporteur.
3. Les limites à l'identification des titulaires de comptes bancaires en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
Les modalités d’identification des titulaires de comptes bancaires prévues par le code monétaire et financier à la charge des institutions financières ne sont aujourd’hui pas pleinement applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, ce qui soulève certaines difficultés.
Certains articles du code monétaire et financier intervenant en ce domaine sont applicables. Ainsi, les dispositions de l’article L. 561-5 de ce code imposant aux institutions financières, avant d’entrer en relation d’affaires avec un client ou de l’assister dans la préparation ou la réalisation d’une transaction, d’identifier ce client et de vérifier les éléments d’identification présentés s’appliquent en Nouvelle-Calédonie (article L. 773-42 (5°)), en Polynésie française (article L. 774-42 (5°)) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 775-36 (I)).
En revanche, les modalités d’identification des titulaires de comptes bancaires définies par les articles L. 564-1 et L. 564-2 du code monétaire et financier ne s’appliquent pas dans ces territoires.
L’article L. 564-1 (I) subordonne l’établissement d’une relation contractuelle à l’identification préalable de la résidence fiscale, et le cas échéant, des numéros d'identification fiscale du titulaire du compte et des personnes physiques le contrôlant. L’article L. 564-2 impose aux teneurs de compte, aux organismes d'assurance et assimilés et à toute autre institution financière de mettre en place un dispositif de contrôle interne chargé de veiller à la bonne application des procédures assurant le respect du I de l’article 1649 AC du code général des impôts concernant des obligations de déclaration en matière fiscale, de l’article L. 102 AG du livre des procédures fiscales relatif à l’obligation de transmission d’information à l’administration fiscale et de l’article L. 564-1 précité ().
Ces différentes dispositions visent à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales.
Dans leurs domaines de compétences respectifs, l’ACPR et l’Autorité des marchés financiers (AMF) sont chargées de veiller au respect de l’article L. 564-2 en application, pour l’ACPR, du 7° du II de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier () et, pour l’AMF, de l’article L. 621-20-6 de ce même code. Dans ce cadre, ces deux autorités peuvent communiquer à l’administration fiscale des documents et des informations nécessaires à la coopération administrative dans le domaine fiscal et aux échanges automatiques d’informations relatives aux comptes financiers en matière fiscale. L’administration fiscale peut également transmettre des éléments à l’ACPR et à l’AMF pour l’accomplissement de leurs missions.
Selon l’étude d’impact, ces dispositions ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna en raison de leur dimension fiscale, dans la mesure où la matière fiscale relève non de l’État mais de la compétence des autorités locales ().
Pour ce motif, ces dispositions n’ont pas été étendues dans ces territoires à l’inverse des autres obligations du titre VI du livre V du code monétaire et financier relatives :
- à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (articles L. 773-42 [Nouvelle-Calédonie], L. 774-42 [Polynésie française] et L. 775-36 [îles Wallis et Futuna]) ;
- au gel des avoirs (articles L. 773-43 [Nouvelle-Calédonie], L. 774-43 [Polynésie française] et L. 775-37 [îles Wallis et Futuna]) ;
- aux jeux et loteries prohibées (articles L. 773-44 [Nouvelle-Calédonie], L. 774-44 [Polynésie française] et L. 775-38 [îles Wallis et Futuna]).
Cette situation affecte les modalités d’intervention de l’ACPR (décrites aux articles L. 783-2 [pour la Nouvelle-Calédonie], L. 784-2 [pour la Polynésie française] et L. 785-2 [pour les îles Wallis et Futuna]) et de l’AMF (décrites aux articles L. 783-10 [pour la Nouvelle-Calédonie], L. 784-10 [pour la Polynésie française] et L .785-9 [pour les îles Wallis et Futuna]).
Les modalités d’identification des titulaires de comptes bancaires dans ces territoires ne sont donc pas complètes ce qui pas satisfaisant au regard, d’une part, du nombre de comptes bancaires ouverts dans ces territoires (542 501) () et, d’autre part, de l’obligation pour la France d’assurer le respect sur l’ensemble de son territoire de ses obligations d’identification des titulaires de comptes bancaires.
II. Le dispositif proposé
L’article 7 dans sa rédaction déposée sur le bureau du Sénat comprend trente-trois alinéas répartis entre trois paragraphes.
Ces dispositions modifient quatorze articles du code monétaire et financier et introduisent un article supplémentaire au sein de ce même code.
1. Extension en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et à Saint-Pierre et Miquelon de l’application des actes délégués et des actes d’exécution de la directive 2014/59(UE)
Le I vise à étendre en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et à Saint-Pierre et Miquelon l’application des actes délégués et des actes d’exécution de la directive 2014/59(UE) établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement. À cet effet, un article L. 712-11 est créé et l’article L. 712-9 du code monétaire et financier est modifié.
Le 2° du I crée un article L. 712-11 conférant au ministre chargé de l’économie le pouvoir d’arrêter les « conditions dans lesquelles sont rendus applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les actes délégués et les actes d’exécution relatifs aux normes techniques de réglementation ou d’exécution adoptés par la Commission européenne sur le fondement de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement ».
Le 1° modifie l’article L. 712-9 pour introduire une référence aux actes délégués et aux actes d’exécution visés au nouvel article L. 712-11.
Dans son avis, le Conseil d’État n’a pas formulé d’observation sur cet article.
Selon le rapporteur, la rédaction proposée répond utilement à la situation actuelle et devrait permettre de sécuriser le fondement juridique de l’intervention de l’ACPR pour contrôler l’application des actes délégués et des actes d’exécution de la directive 2014/59/UE dans ces territoires.
2. Adaptation des dispositions relatives aux organes centraux et aux modalités d’intervention de l’ACPR en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
Le II modifie sept articles du code monétaire et financier dans le but d’adapter les dispositions relatives aux organes centraux et aux modalités d’intervention de l’ACPR en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
Le 1° et le 2° modifient les articles L. 773-4, L. 774-4 et L. 775-4 relatifs aux prestataires de services bancaires en Nouvelle-Calédonie (L. 773-4), en Polynésie française (L. 774-4) et dans les îles Wallis et Futuna (L. 775-4).
Le 1° vise et rend applicables les articles L. 511-30 et L. 511-31 (à l’exception de son troisième alinéa) () et L. 511-32 dans ces territoires dans leur rédaction résultant de l’ordonnance n° 2013-544 du 27 juin 2013 et de l’ordonnance n° 24-158 du 20 février 2014 (). Cette modification a pour effet de rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les dispositions du code monétaire et financier relatives à l’action des organes centraux et au rôle de l’ACPR dans leur supervision.
Le 2° modifie le II de ces mêmes articles L. 773-4, L. 774-4 et L. 775-4 afin d’adapter la rédaction de l’article L. 511-32 dans ces territoires. À cet effet, la référence aux « dispositions européennes directement applicables » est remplacée par un renvoi aux articles L. 712-7 à L. 719-9 et L. 712-11 du code monétaire et financier relatifs à l’application outre-mer des dispositions du droit de l’Union européenne en matière monétaire et financière.
Les 3° et 4° tirent la conséquence de ces ajustements et modifient les articles L. 781-3, L. 783-4, L. 784-4 et L. 785-3.
Le 3° abroge le 1° de l’article L. 781-3 disposant qu’en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les « références aux organes centraux mentionnés à l'article L. 511-30 ne sont pas applicables ».
Le 4° abroge la disposition figurant aux articles L. 783-4, L. 784-4 et L. 785- 3 qui supprimait le renvoi au V de l’article L. 613-49-1 permettant au collège de résolution de l’ACPR d’évaluer dans ces territoires « si les conditions de déclenchement d’une procédure de résolution […] sont réunies » et de prendre le cas échéant « des mesures de résolution coordonnées à l'égard de l’organe central et de l’ensemble des affiliés ». Cette procédure sera désormais applicable.
Dans son avis, le Conseil d’État n’a pas formulé d’observation sur cet article.
Le rapporteur approuve les dispositions proposées qui permettent d’aligner la situation des organes centraux des banques mutualistes en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna sur celle des organes centraux des banques mutualistes dans les autres territoires français.
3. Adaptation de l’identification des titulaires de comptes bancaires et des modalités d’intervention de l’ACPR et de l’AMF en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
Le III complète six articles du code monétaire et financier afin de permettre le contrôle par l’ACPR et par l’AMF des dispositions locales permettant l’identification des titulaires de comptes bancaires en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna sur la base d’un renvoi aux dispositions en vigueur localement ayant le même objet que l’article L 564-2 du code monétaire et financier.
S’agissant de l’ACPR, le 1° prévoit que le 1° du III des articles L. 783-2, L. 784-2 et L. 785-2 est complété par un a bis) précisant que l’application du 7° du II de l’article L. 612-1 dans ces territoires se fera non par référence à l’article L. 564- 2 mais par « référence aux dispositions en vigueur localement ayant le même objet ».
S’agissant de l’AMF, le 2° prévoit que le II des articles L. 783-10, L. 784-10 et L. 785-9 est complété par un 3° précisant que le renvoi à l’article L 564-2, figurant à l’article L. 621-20-6, est remplacé par une « référence aux dispositions en vigueur localement ayant le même objet ».
Ces modifications répondent à l’absence d’application possible en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna de l’article L. 564-2 en raison de la portée fiscale de cet article. Faute de pouvoir effectuer un renvoi direct à l’application de l’article L. 564-2, le projet de loi propose de renvoyer à des dispositions en vigueur localement ayant le même objet ce qui permettrait à l’ACPR et à l’AMF de s’assurer que les institutions financières placées sous leur contrôle en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna procèdent à l’identification des titulaires de comptes bancaires.
Dans son avis, le Conseil d’État n’a pas formulé d’observation sur cet article.
Lors de son audition, l’ACPR a cependant contesté la solution proposée en faisant valoir plusieurs arguments :
La solution proposée ne serait pas conforme au code monétaire et financier dans la mesure où celui-ci ne donne pas compétence à l’ACPR pour contrôler des dispositions de droit local.
L’article L. 612-1 dispose ainsi que, dans son domaine de compétence, l’ACPR contrôle le respect des dispositions européennes, des dispositions du code monétaire et financier ainsi que des dispositions réglementaires prévues pour son application, du code des assurances, du livre IX du code de la sécurité sociale, du code de la mutualité, du livre III du code de la consommation, des articles 26-4 à 26-8 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, des codes de conduite homologués ainsi que de toute autre disposition législative et réglementaire dont la méconnaissance entraîne celle des dispositions précitées.
La solution proposée reposerait sur une interprétation erronée de l’article L. 564-2 relatif au dispositif de contrôle interne mis en place par les institutions financières pour veiller à la bonne application des procédures assurant le respect des dispositions d’identification des titulaires de comptes bancaires. Dans sa réponse au questionnaire du rapporteur, l’ACPR fait valoir que « la rédaction proposée actuellement par le projet de loi laisse entendre que les dispositions de l’article 7 relatives au contrôle interne en matière d’échange automatique d’informations à des fins fiscales « relèvent de la matière fiscale et, partant, de la compétence de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna ». Toutefois, il convient de distinguer (i) les obligations en matière d’échange automatique d’informations à des fins fiscales, qui relèvent de la matière fiscale et donc de la compétence des collectivités d’outre-mer. Elles figurent dans le code général des impôts ou le livre des procédures fiscales et relèvent de la compétence de l’administration fiscale et (ii) le contrôle interne de ces obligations qui s’inscrit dans le cadre plus large des obligations prudentielles en matière de contrôle interne applicables aux organismes financiers qui ressortissent à la matière « financière » relevant de la compétence de l’État français. Les dispositions sur le contrôle interne ont d’ailleurs été insérées par le législateur dans le code monétaire et financier et relèvent de la supervision d’autorités financières, et non fiscales (ACPR et AMF) ».
En outre, « en admettant même que les obligations prévues par ces articles, bien qu’ayant pour objet de lutter contre la fraude fiscale et son blanchiment ait une incidence sur le domaine fiscal […], il convient de souligner que l’autonomie des collectivités en matière fiscale ne paraît pas interdire l’exercice par l’État de toutes prérogatives liées à la matière fiscale dans la mesure où elles se rattacheraient à l’exercice d’attributions qu’il conserve sur les territoires. Le Conseil d’État (n° 293542 du 12 janvier 2007) et le Conseil constitutionnel (n° 2007-1 LOM, du 3 mai 2007) ont considéré que le statut de la Polynésie française n’interdisait pas à l’État d’y instituer des taxes destinées à couvrir une partie au moins des coûts exposés par lui dans l’exercice d’attributions qu’il conserve sur ce territoire, en considérant qu’une interprétation contraire aurait méconnu le principe d’égalité devant les charges publiques énoncé par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Ainsi, même si les articles L. 564-1 et L. 564-2 du CMF [code monétaire et financier] se rattachaient partiellement à la matière fiscale, il nous semble que nous pourrions néanmoins considérer qu’ils participent, en premier lieu et à titre principal, à la mise en œuvre par l’État de ses attributions relatives à la matière financière en luttant contre la fraude fiscale et son blanchiment voire à la lutte contre la circulation illicite de capitaux qui relèvent expressément de la compétence de l’État ».
Interrogée par le rapporteur, l’AMF a indiqué qu’elle partageait l’analyse de l’ACPR et qu’elle contestait également la pertinence des dispositions de l’article 7 lui imposant de contrôler le respect de l’article L. 564-2 sur la base de dispositions de droit local.
Interrogée par le rapporteur sur ce sujet, la direction générale du Trésor a fait valoir que son analyse, partagée par la direction générale des outre-mer, n’avait pas été remise en cause par le Conseil d’État. Cette direction souligne que les dispositions relatives aux obligations à la charge des institutions financières prévues par les articles L. 564-1 et L. 564-2 du code monétaire et financier visent à faire respecter des obligations relatives à l’identification des titulaires de comptes, dans le cadre de dispositions prévues par le code général des impôts et le livre des procédures fiscales, ce qui attesterait de leur nature fiscale.
Le rapporteur prend acte de ces différents arguments mais souligne que le renvoi aux « dispositions en vigueur localement ayant le même objet » que l’article L. 564-2 comporte une fragilité liée à l’absence actuelle de dispositions de ce type dans les droits calédonien, polynésien et wallisien. Interrogée sur ce point, la direction générale des finances publiques, a confirmé qu’à l’heure actuelle, il n’existe aucune disposition locale équivalente à l’article L. 564-2 dans ces territoires et que seule la Nouvelle-Calédonie a engagé un travail en ce sens. Le risque existe donc que, dans l’hypothèse où elles seraient adoptées en l’état, les dispositions proposées soient privées d’effet.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Le Sénat a adopté l’article 7 avec modification.
À l’initiative de M. Cyril Pellevat, rapporteur de la commission spéciale, un amendement rédactionnel COM 23 a été adopté en commission. Cet amendement simplifie la rédaction de l’article en regroupant les dispositions relatives aux organes centraux et aux modalités d’intervention de l’ACPR en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, ce qui évite certaines redondances et réduit de 33 à 20 alinéas la longueur de l’article.
La structuration de l’article en un I, un II et un III a également été supprimée et l’article se présente désormais d’un seul tenant.
IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION
Après avoir adopté un amendement rédactionnel n° CF 14 (amendement n° CL4) de son rapporteur, la commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption avec modification de cet article.
La commission des lois a adopté l’article 7 ainsi modifié.
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Article 7 bis
(articles L. 312-5, L. 752-2, L. 753-2 et L. 754-2 du code monétaire et financier)
Correction d’une imprécision dans la transposition de la directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014
relative aux systèmes de garantie des dépôts
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. La commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption sans modification de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
- L’article 7 bis, introduit dans le texte adopté par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, vise à corriger une imprécision dans la transposition de la directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux systèmes de garantie des dépôts.
Dernières modifications législatives intervenues
- L’article L. 312-5 du code monétaire et financier a été codifié par l’ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie législative du code monétaire et financier. Sa dernière modification résulte de l’ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière financière et visait à préciser les conditions d’intervention de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.
- Les articles L. 752-2, L. 753-2 et L. 754-2 du code monétaire et financier ont été codifiés par l’ordonnance n° 2022-230 du 15 février 2022 relative aux titres III à VIII de la partie législative du livre VII du code monétaire et financier. Ces articles n’ont pas été modifiés depuis leur création.
Modifications apportées par le Sénat
- Le Sénat a adopté cet article sans modification.
I. L’état du droit
A. droit européen
Proposée par la Commission européenne le 12 juillet 2010, ayant fait l’objet d’un avis du Contrôleur européen de la protection des données du 9 septembre 2010, d’un avis de la Banque centrale européenne du 16 février 2011, la directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux systèmes de garantie des dépôts (dite DGSD2, Deposit Guarantee Schemes Directive) a été adoptée au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire.
Ce texte, qui comporte 23 articles, « définit les règles et procédures relatives à l’établissement et au fonctionnement des systèmes de garantie des dépôts » ([87]). Comme le rappelle la Banque centrale européenne, « un dépôt est de l’argent confié par un client à sa banque, sur un compte d’épargne, par exemple. Le modèle d’activité de la plupart des banques consiste à prêter à d’autres clients une large part de cet argent et à réserver le reste pour les retraits. Pour garantir qu’une bonne partie de ces dépôts est en sécurité même en cas de défaillance bancaire, les banques alimentent un fonds d’assurance appelé « système de garantie des dépôts » » ([88]).
L’article 3 de la directive impose aux autorités administratives d’effectuer dans un délai contraint le constat de l’impossibilité pour un établissement de restituer un dépôt et de l’absence de perspective rapprochée qu’il puisse le faire. Ce constat doit être établi « dès que possible, et en tout état de cause au plus tard cinq jours ouvrables après avoir établi pour la première fois qu’un établissement de crédit n’a pas restitué les dépôts échus et exigibles ».
B. droit interne
La directive 2014/49/UE a été transposée par l’ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière financière qui a notamment modifié l’article L. 312-5 du code monétaire et financier relatif aux conditions d’engagement du mécanisme de garantie des dépôts.
Cet article dispose en son premier alinéa que « le mécanisme de garantie des dépôts est mis en œuvre sur demande de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dès que celle-ci constate qu’un établissement de crédit n’est plus en mesure de restituer, immédiatement ou à terme rapproché, les fonds mentionnés au I de l’article L. 312-4-1 », c’est-à-dire :
– les fonds laissés en compte auprès d’un établissement de crédit et libellés en euros ou dans la devise d’un autre État ([89]) ;
– les sommes correspondant à des opérations de paiement en cours ou à des opérations à caractère transitoire, effectuées au bénéfice d’une personne identifiée et provenant d’opérations bancaires normales.
La transposition de la directive 2014/49/UE ainsi assurée à l’article L 312-5 est cependant imparfaite. Ainsi, alors que le troisième alinéa de l’article 3 de la directive dispose que « L’autorité administrative concernée fait le constat visé à l’article 2, paragraphe 1, point 8) a), dès que possible, et en tout état de cause au plus tard cinq jours ouvrables après avoir établi pour la première fois qu’un établissement de crédit n’a pas restitué les dépôts échus et exigibles », l’article L. 312-5 prévoit que « le mécanisme de garantie des dépôts est mis en œuvre sur demande de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dès que celle-ci constate qu’un établissement de crédit n’est plus en mesure de restituer, immédiatement ou à terme rapproché, les fonds mentionnés au I de l’article L. 312-4-1 ».
En ne mentionnant pas explicitement le délai maximal de « cinq jours ouvrables », l’article L 312-5 est moins précis que l’article 3 de la directive.
Cette situation a suscité des observations de la Commission européenne. Selon l’exposé sommaire de l’amendement déposé au Sénat, la Commission a ainsi estimé que « la transposition de la directive 2014/49/UE relative aux systèmes de garantie des dépôts n’est pas satisfaisante au motif que la loi ne prévoit pas le délai maximal de 5 jours […] pour activer le mécanisme de garantie des dépôts ».
La garantie des dépôts couvre à hauteur de 100 000 euros par personne et par établissement bancaire, les sommes laissées en compte ou sur livret par les clients d’un établissement défaillant
Institué par la loi n ° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l’épargne et à la sécurité financière, le système de garantie des dépôts est activé par le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) sur demande de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et permet de protéger les clients en cas de défaillance de leur établissement bancaire.
En application d’un arrêté du 27 octobre 2015, la garantie des dépôts permet, en cas de défaillance d’une banque, d’indemniser ses clients jusqu’à 100 000 euros par déposant et par établissement. Ce plafond de garantie s’applique quel que soit le nombre de comptes de dépôt ouverts auprès du même établissement. Si un couple dispose d’un compte joint, chaque conjoint est considéré comme un déposant distinct (ce qui permet de prétendre à une garantie de 200 000 euros pour le compte joint). Le montant de la garantie peut atteindre 500 000 euros en cas de « dépôt exceptionnel temporaire » (consécutif par exemple à une succession, à une donation, à la vente d’un bien immobilier, au versement d’une indemnité suite à un dommage ou une rupture du contrat de travail). En cas de pluralité d’événements (vente d’un bien immobilier et donation, par exemple), le plafond rehaussé s’applique à chacune des sommes concernées.
Cette garantie couvre tous les types de dépôts : comptes courants, comptes à terme, livrets bancaires, livrets Jeunes, épargne logement (PEL et CEL), livret d’épargne populaire bancaire et compte espèces attaché à un compte titres ou à un plan d’épargne en actions. L’épargne placée sur un livret A, un livret de développement durable et solidaire, et un livret d’épargne populaire, est garantie en totalité par l’État, et non par le mécanisme de garantie des dépôts. Les sommes placées sur ces livrets d’épargne ne sont donc pas décomptées du plafond de 100 000 euros. La garantie des dépôts s’applique à tous les établissements bancaires agréés par l’ACPR, qui deviennent alors automatiquement adhérents au FGDR, qu’il s’agisse de banques françaises ou de filiales françaises de banques étrangères. Depuis sa création, le FGDR est intervenu une fois au titre de la garantie des dépôts, en 1999, en Martinique ([90]).
Source : ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
II. Le Dispositif PROPOSÉ
L’article 7 bis comprend un 1° et un 2° modifiant quatre articles du code monétaire et financier dans le but, d’une part, de corriger l’imparfaite transposition de l’article 3 de la directive 2014/49/UE et, d’autre part, de procéder à une actualisation des dispositions correspondantes en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
Le 1° modifie l’article L. 312-5 du code monétaire et financier pour répondre à la demande précitée de la Commission européenne. À cet effet, les mots « et au plus tard dans les cinq jours ouvrables après avoir établi pour la première fois que cet établissement de crédit ne les a pas restitués » sont ajoutés à la fin de la première phrase du premier alinéa du I de cet article. Ces compléments sont directement inspirés par le texte de la directive. Le 1° substitue également le terme « lorsque » au terme « dès que ».
Le 2° modifie les articles L. 752-2, L. 753-2 et L. 754-2 du code monétaire et financier qui précisent, dans un tableau, les références des articles de ce même code applicables, en totalité ou en partie, en Nouvelle-Calédonie (article L. 752-2), en Polynésie française (article L. 753-2) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 754-2). Dans sa rédaction actuelle, la treizième ligne de ce tableau indique que les articles L 312-5, L 312-6 et L 312-7 à L 312-8-1 du code monétaire et financier sont applicables dans ces territoires dans leur rédaction résultant de l’ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015. La modification proposée au 1° de l’article L. 312‑5 nécessite, par coordination, de remplacer cette treizième ligne par deux lignes renvoyant, d’une part, à l’application des articles L. 312-6 et L. 312-7 à L. 312-8-1 dans leur rédaction issue de l’ordonnance précitée et, d’autre part, à l’application de l’article L 312-5 dans sa rédaction issue du projet de loi en cours de discussion.
L’article 7 bis du projet de loi ayant été introduit par voie d’amendement, le Conseil d’État ne s’est pas prononcé sur son contenu.
Le rapporteur partage la volonté du Gouvernement d’assurer une meilleure transposition de la directive 2014/49/UE et approuve l’ajout relatif à l’intervention de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dans le délai précité de cinq jours ouvrables.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION
La commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption sans modification de cet article.
La commission des lois a adopté l’article 7 bis sans modification.
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Article 7 ter (nouveau)
(article L. 312-12 du code monétaire et financier)
Audition du président du directoire du Fonds de garantie des dépôts et de résolution devant les commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat avant sa nomination
La commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption d’un article additionnel et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Introduit par la commission
Résumé du dispositif et effets principaux
- Le présent article, introduit par la commission des finances sur proposition de son rapporteur, prévoit l’audition du directeur du Fonds de garantie des dépôts et de résolution devant les commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat avant sa nomination.
Dernières modifications législatives intervenues
- L’article L. 312-12 du code monétaire et financier a été codifié par l’ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie législative du code monétaire et financier. Sa dernière modification résulte de l’article 26 de la loi n° 2006-387 du 31 mars 2006 relative aux offres publiques d’acquisition qui a précisé la composition du directoire du Fonds de garantie des dépôts et de résolution et renvoyé, en tant que de besoin, à un arrêté du ministre chargé de l’économie le soin de préciser les conditions d’application de cet article.
Modifications apportées par le Sénat
- Sans objet.
L’article 7 bis du projet de loi modifie l’article L. 312-5 du code monétaire et financier pour corriger une erreur de transposition de la directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux systèmes de garantie des dépôts dont la mise en œuvre repose en France sur l’intervention de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et du Fonds de garantie des dépôts et de résolution. Cet article 7 bis offre l’opportunité de compléter la rédaction de l’article L. 312-12 du code monétaire et financier, qui figure dans la même sous-section que l’article L. 312-5 (), pour associer le Parlement à la nomination du président du directoire du Fonds de garantie des dépôts et de résolution.
I. L’état du droit
A. Le FGDR : missions et ressources financières
Le Fonds de garantie des dépôts et de résolution a été créé par la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière et est aujourd’hui constitué sous la forme d’une personne morale de droit privé chargée d’assurer une fonction de garantie des dépôts, de garantie des investisseurs, de garantie des cautions et de garantie des services de gestion.
Ces différentes missions relèvent du code monétaire et financier.
La garantie des dépôts, définie aux articles L. 312-4 et suivants du code monétaire et financier, « couvre à hauteur de 100 000 euros par personne et par établissement bancaire, les sommes laissées en compte ou sur livret par les clients d’un établissement défaillant. Elle couvre tous les clients des banques, particuliers mineurs ou majeurs, entrepreneurs, associations, sociétés civiles ou commerciales, à l’exception des établissements financiers. […] La garantie peut être accrue jusqu’à 500 000 euros supplémentaires par évènement pour couvrir différents cas de dépôts exceptionnels opérés dans les trois mois précédant la défaillance (vente d’un bien d’habitation, indemnisation d’un dommage, succession…) » ().
La garantie des titres, définie aux articles L. 322-1 et suivants du code monétaire et financier, « couvre à hauteur de 70 000 euros par personne et par établissement les investisseurs pour tous les titres et instruments financiers qu’ils détiennent au travers de leurs prestataires de services d’investissement (banques, entreprises d’investissement). Comme pour la garantie des dépôts, ceci couvre tous les investisseurs, personnes physiques comme personnes morales, à l’exception des établissements financiers. Les produits couverts comprennent notamment les actions, les obligations, les parts de SICAV ou de FCP, les certificats de dépôt ou les titres de créance négociables, qu’ils soient détenus en direct (comptes-titres) ou au travers d’un PEA. Sont également couverts, à hauteur de 70 000 euros supplémentaires, les espèces associées à ces titres et instruments ».
La garantie des cautions, définie aux articles L. 313-50 et L. 313-51 du code monétaire et financier, « couvre les engagements de caution réglementés délivrés obligatoirement par un établissement bancaire ou financier habilité en faveur de certaines professions réglementées (agent immobilier, agent de voyage, promoteur…) pour garantir la bonne fin des projets qui leur sont confiés par leurs clients ».
La garantie des services de gestion « s’adresse aux clients des sociétés de gestion de portefeuille. Mise en place à l’été 2022, elle couvre les instruments financiers, notamment les parts d’OPCVM, et les espèces associées, selon le cas détenus ou gérés pour le compte de leurs clients par ces sociétés, à hauteur d’un total de 20 000 euros. La garantie des services de gestion est similaire dans son fonctionnement à la garantie des titres ».
Le FGDR est financé par des cotisations obligatoires qui, en 2022, ont représenté, 182 millions d’euros pour la garantie des dépôts, 1,3 million d’euros pour la garantie des titres et 0,6 million d’euros pour la garantie des cautions. Le FGDR dispose également de 6,9 milliards d’euros de ressources propres et peut bénéficier, le cas échéant, d’une ligne de crédit complémentaire de 1,5 milliard d’euros ().
B. L’absence d’association du parlement à la nomination du président du directoire du FGDR
En application de l’article L. 312-9 du code monétaire et financier, le fonds de garantie des dépôts et de résolution est une personne morale de droit privé gérée par un directoire agissant sous le contrôle d'un conseil de surveillance.
L’article L. 312-10 de ce même code prévoit que « le conseil de surveillance exerce le contrôle permanent de la gestion du fonds de garantie des dépôts et de résolution. Il élabore le règlement intérieur du fonds de garantie et les règles d'emploi de ses fonds […]. Il élit en son sein son président ». L’article L. 312-12 dispose que « le directoire est composé de deux membres au moins nommés par le conseil de surveillance, qui confère à l'un d'eux la qualité de président. […] Son président ne peut exercer ses fonctions qu'après agrément du ministre chargé de l'économie ».
Le président du directoire est désigné pour un mandat de quatre ans. Le président en fonction, M. Thierry Dissaux, a été renouvelé dans ses fonctions en août 2022.
Le Parlement n’est pas associé à la procédure de nomination du président du directoire du FGDR. Si les commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ont la possibilité d’auditionner à tout moment ledit président, aucun rendez-vous automatique n’est prévu au moment de sa nomination.
D’un point de vue juridique, l’absence d’information préalable du Parlement s’explique par le fait que la fonction de président du directoire du FGDR ne relève ni du périmètre de l’article 13 de la Constitution, ni du périmètre d’un autre texte spécifique.
L’article 13 de la Constitution vise trois types de nomination à des emplois publics et assortit certaines de ces nominations d’un avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée (). La fonction de président du FGDR ne relève pas de ce type de nomination.
Cette fonction ne relève également pas des lois ponctuelles qui ont soumis d’autres nominations à un avis public ou à l’organisation d’une audition devant les commissions parlementaires. Cette procédure s’applique par exemple aux nominations au sein de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (article L. 612-5 du code monétaire et financier), de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (article L. 518-4 du code monétaire et financier) et du Haut conseil des finances publiques (article 1er (I) de la loi n° 2021-1577 du 6 décembre 2021 portant diverses dispositions relatives au Haut conseil des finances publiques et à l'information du Parlement sur les finances publiques).
II. Le dispositif PROPOSÉ
Sur proposition du rapporteur, la commission des finances a adopté l’amendement n° CF 12 soumettant la nomination du président du directoire du FGDR à une audition préalable par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, afin de poursuivre l’affirmation d’un nouveau pouvoir de contrôle du Parlement sur les conditions de nomination des dirigeants des personnes morales de droit privé chargées d’une mission d’intérêt général dans les domaines de la banque, de l’assurance ou de la finance.
1. Instituer une audition du président du directoire du fonds de garantie des dépôts et de résolution devant les commissions chargées des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat
L’article 7 ter comprend un unique alinéa modifiant l’article L. 312-12 du code monétaire et financier dans le but de prévoir l’audition (par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances) du président du directoire du FGDR avant son agrément par le ministre chargé de l’économie. Cette audition ne serait assortie d’aucun vote.
Le principe ainsi posé respecte la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Dans sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012 portant sur la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Conseil constitutionnel a ainsi censuré, comme contraire au principe de séparation des pouvoirs, le pouvoir de nomination par une autorité administrative ou juridictionnelle au fait de subordonner à une audition par les assemblées parlementaires (). L’article 7 ter concerne une situation différente puisque le directeur général du FGDR est nommé par le conseil de surveillance de cet établissement et non par une autorité administrative ou juridictionnelle. Le ministre chargé de l’économie se contente ainsi d’agréer cette nomination et ne procède pas directement à cette nomination.
Une audition par les commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat est donc tout à fait envisageable. Dans cette hypothèse, la première application de cet article interviendrait en 2026.
2. Poursuivre l’affirmation d’un nouveau pouvoir de contrôle du Parlement sur la nomination des dirigeants des personnes morales de droit privé chargées d’une mission d’intérêt général dans les domaines de la banque, de l’assurance ou de la finance
L’article 7 ter entend poursuivre l’affirmation d’un nouveau pouvoir de contrôle du Parlement sur la nomination des dirigeants des personnes morales de droit privé chargées d’une mission d’intérêt général dans les domaines de la banque, de l’assurance ou de la finance amorcée par la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture.
À la suite d’un amendement déposé par le rapporteur (et adopté à l’unanimité par la commission des finances de l’Assemblée nationale puis adopté, en séance publique, contre l’avis du Gouvernement), l’article 6 de cette loi a complété l’article L. 421-2 du code des assurances par un alinéa prévoyant que le directeur général du Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) est entendu par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances avant sa désignation.
Comme le FGDR, le FGAO est une personne morale de droit privé chargée d’une mission d’intérêt général dans les domaines de la banque, de l’assurance ou de la finance. Le FGAO supervise ainsi quatre formes d’indemnisation ou de paiement en matière assurantielle ([96]) et a versé 168,8 millions à ce titre en 2021. Comme pour le FGDR, la désignation de l’autorité exécutive (le directeur général) du FGAO ne relève pas directement du ministre chargé de l’économie et des finances mais résulte d’une décision de son conseil d’administration.
L’article 7 ter propose donc de confirmer ce premier pas en étendant au président du directoire du FGDR le principe d’une audition préalable, sans vote, posé pour la nomination du directeur général du FGAO.
La commission des lois a adopté l’amendement portant article additionnel (amendement n° CL5) introduisant ce nouvel article 7 ter.
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Article 8
(article L. 712-7 du code monétaire et financier, article L. 511-7 du code de la consommation, article L. 450-13 [nouveau], L. 950-1 et L. 954-9-1 [nouveau] du code de commerce)
Mise en œuvre par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du règlement (UE) 2021/1230 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 concernant les paiements transfrontaliers et reconnaissance de pouvoirs d’enquête à certains fonctionnaires pour la mise en œuvre du règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. La commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modification de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modification
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 8 a un double objet et vise à :
– préciser les compétences de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes au regard du règlement (UE) 2021/1230 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 concernant les paiements transfrontaliers dans l’Union ;
– reconnaître au ministre chargé de l’économie et aux fonctionnaires qu’il a désignés ou habilités des pouvoirs d’enquête pour la mise en œuvre du règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur.
Dernières modifications législatives intervenues
– L’article L. 712-7 du code monétaire et financier a été institué par l’ordonnance n° 2021-1200 du 15 septembre 2021 relative aux titres Ier et II de la partie législative du livre VII du code monétaire et financier. Sa dernière modification résulte de l’article 5 de l’ordonnance n° 2023-836 du 30 août 2023 portant adaptation du droit français au règlement (UE) 2021/23 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un cadre pour le redressement et la résolution des contreparties centrales qui a inséré une référence aux dispositions de deux nouveaux règlements ().
– L’article L. 511-7 du code de la consommation a été codifié par l’ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation. Sa dernière modification résulte de l’article 4 de la loi n° 2023-451 du 9 juin 2023 visant à encadrer l’influence commerciale et à lutter contre les dérives des influenceurs sur les réseaux sociaux et a inclus dans le périmètre de compétence des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraude la recherche et la constatation des infractions ou des manquements aux dispositions de cette loi.
– L’article L. 950-1 du code de commerce a été codifié par l’ordonnance n° 2000-912 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de commerce. Sa dernière modification résulte de l’article 42 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales et a actualisé des références applicables.
Modifications apportées par le Sénat
– Le Sénat a adopté cet article sans modification.
I. L’état du droit
A. droit européen
1. Le règlement (UE) 2021/1230 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 concernant les paiements transfrontaliers dans l’Union
Proposé par la Commission européenne le 17 juillet 2020, ayant fait l’objet d’un avis du Conseil économique et social européen le 3 décembre 2020 et d’un avis de la Banque centrale européenne le 25 janvier 2021, le règlement (UE) 2021/1230 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 concernant les paiements transfrontaliers dans l’Union (dit règlement CBPR, Cross-Border Payments Regulation) a été adopté au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire.
Ce règlement, qui comporte 16 articles, « établit des règles concernant les paiements transfrontaliers et la transparence des frais de conversion monétaire au sein de l’Union » ().
S’agissant des paiements transfrontaliers (), ce texte repose sur le principe de « l’égalité des frais » et prévoit que « les frais facturés par un prestataire de services de paiement à un utilisateur de services de paiement pour des paiements transfrontaliers en euros sont identiques à ceux facturés par ce prestataire de services de paiement pour des paiements nationaux correspondants d’un même montant effectués dans la monnaie nationale de l’État membre dans lequel se trouve le prestataire de services de paiement de l’utilisateur de services de paiement ». Cette règle s’applique « aux paiements initiés ou achevés sur papier ou en espèces s’ils sont traités électroniquement au cours de la chaîne d’exécution des paiements, à l’exclusion des chèques, ainsi qu’à tous les frais liés, directement ou indirectement, à une opération de paiement, y compris les frais liés à un contrat » ().
S’agissant de la transparence des frais de conversion, le règlement (UE) 2021/1230 pose le principe que « les frais pour les paiements transfrontaliers en euros ou dans la monnaie nationale des États membres participants devraient être les mêmes que pour les paiements correspondants au sein d’un État membre ».
Ce texte institue également différentes règles en matière de communication d’informations aux clients. Ainsi :
– les prestataires de services de paiement devront fournir sans frais aux clients effectuant des transactions par carte, le total des frais de conversion des devises sous la forme d’une marge de pourcentage sur les derniers taux de change de référence de l’euro de la Banque centrale européenne ;
– les prestataires de services de paiement devront fournir sans frais aux clients effectuant des virements en ligne des informations avant la transaction sur le montant total du transfert ;
– les entreprises fournissant des services de conversion de devises à un distributeur automatique de billets ou à un point de vente devront fournir aux clients des informations avant une transaction contenant le montant total des frais de conversion de devises sous forme de marge de pourcentage et le montant concerné dans les deux monnaies du payeur et du bénéficiaire et la possibilité de payer dans l’une ou l’autre.
Le règlement (UE) 2021/1230 abroge le règlement (CE) n° 924/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 concernant les paiements transfrontaliers dans la Communauté.
2. Le règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur
Proposé par la Commission européenne le 5 mai 2021, ayant fait l’objet d’un avis du Conseil économique et social européen le 20 octobre 2021, le règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur a été adopté au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire.
Ce règlement, qui comporte 54 articles, entend « contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur en établissant un cadre harmonisé afin de lutter contre les distorsions causées, directement ou indirectement, par les subventions étrangères ». À cet effet, il « établit les règles et les procédures applicables aux enquêtes sur les subventions étrangères qui faussent le marché intérieur et celles visant à remédier à ces distorsions. Ces distorsions peuvent toucher toutes les activités économiques, notamment en cas de concentrations et de procédures de passation de marchés publics ou de concessions » ().
En matière de concentration (c’est-à-dire de fusion et acquisition), une obligation de notification à la Commission européenne est instituée pour toute opération où au moins une des entreprises parties à la fusion produit un chiffre d’affaires total d’au moins 50 millions d’euros au cours des trois années précédant la conclusion de l’accord, l’annonce de l’offre publique d’achat ou d’échange, ou l’acquisition d’une participation de contrôle ().
En matière de passation de marchés publics ou de concession, une obligation de notification à la Commission européenne est instituée pour tout opérateur ayant reçu une subvention étrangère d’au moins 4 millions d’euros et candidat à un marché ou une concession d’une valeur d’au moins 250 millions d’euros ().
Ces obligations de notification ne constituent pas une première puisque le règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union prévoit une procédure comparable.
Le règlement (UE) 2022/2560 s’applique « aux subventions étrangères octroyées pendant les cinq années précédant le 12 juillet 2023, lorsque ces subventions étrangères faussent le marché intérieur après le 12 juillet 2023 » ().
Ce texte reconnaît un large ensemble de pouvoirs à la Commission : contrôle des notifications, prononcé d’amendes et d’astreintes, engagement d’enquêtes dans et en dehors de l’Union, suspension, autorisation sous conditions ou interdiction d’une opération de concentration ou d’attribution d’un marché ou d’une concession.
L’article 14 de ce règlement dispose que « pour accomplir les tâches qui lui sont assignées par le présent règlement, la Commission peut procéder aux inspections nécessaires auprès des entreprises et associations d’entreprises ».
Le paragraphe 5 de ce même article prévoit que, dans certaines circonstances, les agents de l’État membre « prêtent activement assistance aux agents et aux autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission ». Ainsi, en application du paragraphe 6, « lorsque les agents ou les autres personnes les accompagnant mandatés par la Commission constatent qu’une entreprise ou une association d’entreprises s’oppose à une inspection au sens du présent article, l’État membre sur le territoire duquel l’inspection a lieu leur prête l’assistance nécessaire, en requérant au besoin la force publique ou une autorité disposant d’un pouvoir de contrainte équivalent, pour leur permettre d’exécuter leur mission d’inspection. Si, en vertu du droit national, l’assistance prévue au présent paragraphe requiert l’autorisation d’une autorité judiciaire, cette autorisation est sollicitée. Cette autorisation peut également être sollicitée à titre préventif ».
En complément, le paragraphe 7 prévoit qu’« à la demande de la Commission, un État membre exécute sur son territoire toute inspection ou autre mesure d’enquête en application de son droit national afin d’établir l’existence éventuelle d’une subvention étrangère faussant le marché intérieur ».
L’application du règlement (UE) 2022/2560 est susceptible de concerner un grand nombre de domaines dont le sport.
Le règlement (UE) 2022/2560 au centre d’une controverse entre le Paris Saint-Germain et la Liga
Le 12 août 2023, la Liga, l’association sportive organisant le championnat professionnel de football espagnol, a déposé plainte contre le Paris Saint-Germain auprès de la Commission européenne sur le fondement du règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur ().
La Liga considère que le soutien apporté par le Qatar au Paris Saint-Germain constituerait des subventions étrangères faussant le marché intérieur et sollicite sur ce fondement l’intervention de la Commission européenne ().
À la connaissance du rapporteur, aucune enquête n’a pour l’heure été ouverte par la Commission européenne à la suite de cette plainte. Toutefois, dans l’hypothèse où la Commission européenne ouvrirait une enquête contre le Paris Saint-Germain, l’appui des enquêteurs français pourrait être sollicité sur le fondement du règlement (UE) 2022/2560.
Le rapporteur souligne cependant l’ambivalence de la Liga qui, le 17 août 2023, cinq jours après avoir déposé plainte contre le Paris Saint-Germain, a conclu un accord de partenariat mondial () avec Visit Saudi, l’office du tourisme d’Arabie Saoudite. Ce partenariat confirme les relations étroites entretenues par le football espagnol avec l’Arabie Saoudite puisqu’en 2020, en 2022, en 2023 et en 2024, les demi-finales et la finale de la Supercoupe d'Espagne ont été jouées dans ce pays en application d’un accord conclu jusqu’en 2029 entre la Real Federación Española de Fútbol et l’Arabie Saoudite.
Si la Liga dénonce le soutien apporté par le Qatar au Paris Saint-Germain, les autorités du football espagnol ne voient en revanche pas d’objection à bénéficier du soutien répété de l’Arabie Saoudite.
B. droit interne
Bien que d’application directe, les règlements (UE) 2021/1230 et (UE) 2022/2560 nécessitent d’adapter de manière limitée le droit interne.
1. La mise en œuvre du règlement (UE) 2021/1230 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 nécessite une adaptation du code de la consommation et du code monétaire et financier
La mise en œuvre du règlement (UE) 2021/1230 nécessite une adaptation du code de la consommation et du code monétaire et financier afin, d’une part, de compléter le périmètre d’intervention des agents de la direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et, d’autre part, de permettre l’application de ce texte en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis-et-Futuna.
Le périmètre dans lequel les agents de la DGCCRF sont habilités à rechercher et à constater des infractions ou des manquements est déterminé par l’article L 511-7 du code de la consommation qui vise aujourd’hui 32 textes. Cette liste rassemble 26 textes nationaux (relevant du code de l'action sociale et des familles, du code pénal, du code monétaire et financier, du code des transports, du code de la sécurité sociale, etc.) et six textes européens dont, au 3°, « le 1 et 2 de l'article 3 du règlement (CE) n° 924/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 modifié, concernant les paiements transfrontaliers dans la Communauté ». Ce dernier texte ayant été abrogé par le règlement (UE) 2021/1230, il est nécessaire d’actualiser cette référence.
Comme cela a été indiqué dans le commentaire de l’article 7, l’application des dispositions communautaires² en matière bancaire et financière en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis-et-Futuna, exige, en application des statuts propres à ces collectivités, des textes spécifiques.
L’article L. 712-7 (I) du code monétaire et financier énumère actuellement douze règlements européens pour lesquels le ministre chargé de l'économie arrête leurs conditions d’application « de telle sorte que ces dispositions y aient des effets identiques à ceux produits en France métropolitaine ». Cette liste ne comprend actuellement aucune référence au règlement (UE) 2021/1230 et mérite d’être complétée pour permettre l’application de ce texte dans ces territoires.
2. La mise en œuvre du règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur nécessite une adaptation du code de commerce
La mise en œuvre du règlement (UE) 2022/2560 nécessite une adaptation du code de commerce afin d’autoriser certains agents de l’État à diligenter des enquêtes relatives à des subventions étrangères faussant le marché intérieur.
Le livre IV du titre V du code de commerce est relatif aux pouvoirs de différents personnels susceptibles de procéder à toute enquête nécessaire à l’application des dispositions de certaines parties de ce code. L’article L. 450-1 vise ainsi les agents des services d'instruction de l'Autorité de la concurrence habilités à cet effet, les fonctionnaires habilités par le ministre chargé de l'économie et les fonctionnaires de catégorie A habilités par le ministre de la justice dans le périmètre du code de commerce. Les pouvoirs d’enquête des intéressés font l’objet des articles L. 450-2 à L. 450-10.
En l’état actuel du droit, et faute de mention spécifique dans le code de commerce, ces pouvoirs ne peuvent pas être mis en œuvre pour assurer la bonne application du règlement (UE) 2022/2560.
II. Le dispositif proposé
L’article 8 dans sa rédaction déposée sur le bureau du Sénat comprend treize alinéas répartis entre trois paragraphes.
Ces dispositions modifient trois articles du code monétaire et financier, du code de la consommation et du code de commerce et introduisent deux nouveaux articles au sein du code de commerce.
Le I modifie l’article L. 712-7 du code monétaire et financier qui énumère une série de douze règlements européens pour lesquels le ministre chargé de l’économie arrête les conditions d’application à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna. Le I ajoute un 13° visant le règlement (UE) 2021/1230 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 concernant les paiements transfrontaliers dans l’Union pour permettre l’application de ce texte dans ces territoires.
Le II étend l’exercice des pouvoirs des agents de la direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à la recherche et la constatation des infractions ou des manquements aux dispositions du règlement (UE) 2021/1230 concernant les paiements transfrontaliers dans l’Union. Dans ce cadre, il modifie le 3° de l’article L. 511-7 du code de la consommation pour remplacer la référence actuelle aux 1 et 2 de l’article 3 du règlement (CE) n° 924/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 (aujourd’hui abrogé) par une référence aux paragraphes 1 et 3 de l’article 3 du règlement (UE) 2021/1230 ; ces paragraphes étant relatifs aux frais facturés par un prestataire de services de paiement à un utilisateur de services de paiement pour des paiements transfrontaliers en euros et à l’identification des paiements nationaux correspondants.
Le III est relatif aux modalités de mise en œuvre du règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur.
Le 1° du III introduit un nouvel article L. 450-13 au sein du titre V du livre IV du code de commerce pour conférer au ministre chargé de l’économie et aux fonctionnaires désignés ou habilités à cet effet des pouvoirs d’enquête pour assurer la « mise en œuvre des paragraphes 5, 6 et 7 de l’article 14 du règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur ». Cet ajout doit permettre aux autorités françaises de répondre favorablement à l’obligation d’assistance aux enquêtes diligentées par la Commission européenne. Les pouvoirs d’enquête reconnus aux fonctionnaires concernés sont ceux du livre IV du code de commerce déterminés par l’article L. 450-3 de ce code et sont relativement comparables à ceux reconnus par l’article 14, paragraphe 2, du règlement (UE) 2022/2560 aux agents de la Commission européenne.
Les pouvoirs d’enquête reconnus par l’article L. 450-3 du code de commerce
Les agents mentionnés à l'article L. 450-1 du code de commerce peuvent opérer sur la voie publique, pénétrer entre 8 heures et 20 heures dans tous lieux utilisés à des fins professionnelles et dans les lieux d'exécution d’une prestation de services, ainsi qu’accéder à tous moyens de transport à usage professionnel.
Ils peuvent également pénétrer en dehors de ces heures dans ces mêmes lieux lorsque ceux-ci sont ouverts au public ou lorsqu’à l'intérieur de ceux-ci sont en cours des activités de production, de fabrication, de transformation, de conditionnement, de transport ou de commercialisation.
Lorsque ces lieux sont également à usage d’habitation, les contrôles ne peuvent être effectués qu’entre 8 heures et 20 heures et avec l’autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés ces lieux, si l’occupant s’y oppose.
Les agents peuvent exiger la communication et obtenir ou prendre copie, par tout moyen et sur tout support, des livres, factures et autres documents professionnels de toute nature, et, le cas échéant, de leurs moyens de déchiffrement, susceptibles d’être détenus ou d’être accessibles ou disponibles, entre quelques mains qu’ils se trouvent, propres à faciliter l’accomplissement de leur mission. Ils peuvent exiger la mise à leur disposition des moyens indispensables pour effectuer leurs vérifications. Ils peuvent également recueillir, sur place ou sur convocation, tout renseignement, document ou toute justification nécessaire au contrôle.
Pour le contrôle des opérations faisant appel à l’informatique, ils ont accès aux logiciels et aux données stockées ainsi qu’à la restitution en clair des informations propres à faciliter l’accomplissement de leurs missions. Ils peuvent demander la transcription par tout traitement approprié des documents directement utilisables pour les besoins du contrôle.
Les 2° et 3° visent l’application du nouvel article L. 450-13 dans les îles Wallis et Futuna qui constituent la seule collectivité d’outre-mer à statut particulier pour laquelle l’application du droit commercial exige une disposition spécifique. Ainsi, les dispositions de ce type s’appliquent de plein droit à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon et ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française où cette compétence relève des autorités locales et non de l’État ()
L’application du droit commercial dans les îles Wallis et Futuna repose sur l’article L. 950-1 du code de commerce qui recense les dispositions du code de commerce applicables dans ce territoire. Le 4° du I de cet article comprend un tableau comportant aujourd’hui 95 lignes. Le 2° du III modifie ce tableau pour ajouter une nouvelle ligne visant expressément le nouvel article L. 450-13 dans sa rédaction issue de la loi en discussion.
Le 3° du III introduit un nouvel article L. 954-9-1 au sein de ce même code afin de préciser les conditions d’application du règlement (UE) 2022/2560 dans les îles Wallis et Futuna.
Le Conseil d’État a formulé une observation sur la rédaction de l’article 8 qui a été prise en compte dans la rédaction du projet de loi déposé au Sénat ().
Si le rapporteur n’a pas d’observation particulière sur le I et le II, il souligne en revanche plusieurs points sur le III de l’article 8.
Sur ce sujet, le rapporteur fait en premier lieu part de sa satisfaction sur l’adoption du règlement (UE) 2022/2560 qui institue opportunément un contrôle sur les subventions étrangères susceptibles de fausser le marché intérieur et complète le contrôle exercé de longue date par la Commission européenne sur les aides accordées aux entreprises par les États membres.
En deuxième lieu, il souligne le rôle moteur de la France qui, en 2017, a été à l’initiative de la constitution du groupe de travail à l’origine de l’adoption, le 17 juin 2020, par la Commission européenne d’un livre blanc sur les subventions étrangères () . Les négociations relatives à l’établissement du règlement (UE) 2022/2560 ont également été conclues durant la présidence française de l’Union européenne.
Par ailleurs, le rapporteur note que la Commission européenne s’est rapidement saisie de ce règlement et a ouvert en octobre 2023 une enquête sur les importations de véhicules électriques à batterie (VEB) en provenance de Chine afin de déterminer « si les chaînes de valeur des VEB en Chine bénéficient de subventions illégales et si ces subventions causent ou menacent de causer un préjudice économique aux producteurs de VEB de l'Union européenne » ([111]). Une réflexion serait également en cours au sujet de l’engagement d’une enquête sur les subventions accordées aux fabricants chinois de turbines pour éoliennes. Une enquête approfondie a également été ouverte, pour la première fois, le 16 février 2024 à la suite d’une une notification soumise à la Commission par CRRC Qingdao Sifang Locomotive Co., Ltd., une filiale de CRRC Corporation, un fabricant public chinois de trains dans le cadre d'une procédure de passation de marché public d’une valeur de 610 millions d’euros lancée par le ministère bulgare des transports et des communications concernant la fourniture de plusieurs trains électriques « poussoirs » ainsi que les services connexes de maintenance et de formation du personnel ([112]). La décision de la Commission sur les suites de cette enquête approfondie doit être connue le 2 juillet 2024 au plus tard.
En outre, le rapporteur observe que l’appui apporté à la Commission européenne pour conduire des enquêtes ne constituerait pas une innovation puisque, comme l’a rappelé la DGCCRF, « certains services de l’Etat interviennent déjà en appui de la Commission européenne pour conduire des enquêtes. C’est le cas de l’Autorité de la concurrence par exemple, qui intervient en soutien de la Commission européenne en matière de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles » ([113]).
Le rapporteur souligne enfin que la fréquence d’application du III devrait être relativement limitée. Ainsi, selon l’étude d’impact, le « nombre de cas annuels pour lesquels la Commission européenne sollicitera l’assistance des autorités françaises devrait être extrêmement faible. La Commission devrait examiner environ une soixantaine de cas par an, dans toute l’Union européenne et tout instrument confondu. En conséquence, les cas qui concerneront des entreprises établies sur le territoire français devraient se limiter à une dizaine, étant précisé que la Commission ne devrait solliciter l’assistance de la France que pour une proportion minime d’entre eux, lorsque des circonstances particulières l’exigeront » ([114]).
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION
Après avoir adopté un amendement rédactionnel n° CF 15 (amendement n° CL6) de son rapporteur, la commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption avec modification de cet article.
La commission des lois a adopté l’article 8 ainsi modifié.
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Chapitre IV
Dispositions relatives à l’assistance internationale au recouvrement
Article 9
(article L. 283 D du livre des procédures fiscales, article 349 sexies du code des douanes et articles L. 612-2 et L. 612-5 du code rural et de la pêche maritime)
Assistance internationale au recouvrement des créances fiscales et d’autres créances publiques au sein de l’Union européenne
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des finances sur cet article. La commission des finances s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
- L’article 9 vise à modifier le livre des procédures fiscales, le code des douanes et le code rural et de la pêche maritime pour assurer leur pleine conformité avec les dispositions de l’article 23 de la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 relatives à l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures. Cette mise en conformité du droit interne avec la directive 2010/24/UE résulte des observations adressées par la Commission européenne à la France en 2022.
Dernières modifications législatives intervenues
- Les articles L. 283 D du livre des procédures fiscales, 349 sexies du code des douanes, L. 612-2 et L. 612-5 du code rural et de la pêche maritime ont été institués par l’article 59 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011. La dernière modification des articles L. 283 D du livre des procédures fiscales, 349 sexies du code des douanes et L. 612-5 du code rural et de la pêche maritime résulte de l’article 4 de la loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires qui a remplacé la référence au secret commercial ou industriel par une référence au secret des affaires. L’article L. 612-2 du code rural et de la pêche maritime n’a pas été modifié depuis sa création.
Modifications apportées par le Sénat
- Le Sénat a simplifié la rédaction de trois alinéas de l’article 9.
I. L’état du droit
A. droit européen
Proposée par la Commission européenne le 2 février 2009, ayant fait l’objet d’un avis du Conseil économique et social européen le 16 juillet 2009, d’un avis du Parlement européen du 10 février 2010, la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures a été adoptée au niveau européen à la suite d’une procédure législative spéciale.
Ce texte « établit les règles que les États membres doivent respecter en ce qui concerne la fourniture, dans un État membre, d’une assistance au recouvrement pour toute créance visée à l’article 2 née dans un autre État membre » ; c’est-à-dire aux créances afférentes :
« a) à l’ensemble des taxes, impôts et droits quels qu’ils soient, perçus par un État membre ou pour le compte de celui-ci ou par ses subdivisions territoriales ou administratives ou pour le compte de celles-ci, y compris les autorités locales, ou pour le compte de l’Union ;
« b) aux restitutions, aux interventions et aux autres mesures faisant partie du système de financement intégral ou partiel du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), y compris les montants à percevoir dans le cadre de ces actions ;
« c) aux cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre » ().
Cette directive, qui comporte 31 articles, a été transposée par l’article 59 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, par le décret n° 2012-417 du 28 mars 2012 relatif à l’assistance internationale au recouvrement de certaines créances publiques et par le décret n° 2012-93 du 25 janvier 2012 relatif aux modalités de mise en œuvre des articles L. 612-1 à L. 612- 6 et L. 621-13 et L. 621-14 du code rural et de la pêche maritime.
L’article 23 de la directive porte sur la divulgation des informations et des documents communiqués ou reçus au titre de l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures.
Cet article 23 comprend six paragraphes posant les principes suivants :
– les informations communiquées en application de la directive sont couvertes par le secret et peuvent être utilisées aux fins de la mise en œuvre de mesures exécutoires ou conservatoires en ce qui concerne les créances couvertes par la directive (paragraphe 1) ;
– les personnes accréditées pour l’entretien et le développement de la plate-forme commune aux transmissions par voie électronique entre autorités compétentes dans les domaines douanier et fiscal (le réseau CCN) disposent d’un accès limité à cette plate-forme (paragraphe 2) ;
– l’État membre qui fournit les informations en autorise l’utilisation dans l’État membre qui les reçoit à des fins autres que celles relatives au recouvrement des créances couvertes par la directive lorsque la législation de l’État membre fournissant les informations en permet l’utilisation à des fins similaires (paragraphe 3) ;
– l’État membre recevant des informations d’un premier État peut les communiquer à un autre État membre tiers, sous réserve d’informer l’État membre à l’origine des informations et de lui laisser un délai de dix jours ouvrables pour s’opposer éventuellement à ce partage d’éléments (paragraphes 4 et 5) ;
– les informations communiquées au titre de la présente directive peuvent être invoquées ou utilisées comme preuve par l’ensemble des autorités de l’État membre qui reçoit les informations sur la même base que les informations similaires obtenues dans cet État (paragraphe 6).
B. droit interne
En 2011, l’article 23 de la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 a fait l’objet d’une transposition partielle à l’article L. 283 D du livre des procédures fiscales, à l’article 349 sexies du code des douanes et à l’article L. 612-5 du code rural et de la pêche maritime.
Si certaines dispositions de la directive ont été transposées, d’autres ne l’ont pas été.
Ainsi, conformément à la directive :
– Les articles L. 283 D du livre des procédures fiscales, 349 sexies du code des douanes et L. 612-5 du code rural et de la pêche maritime posent, en des termes identiques, le principe de la communication entre les administrations financières habilitées des États membres de « toute information vraisemblablement pertinente pour le recouvrement » des créances couvertes par la directive « à l’exception de celle qui ne pourrait être obtenue pour le recouvrement de leurs propres créances de même nature sur la base de la législation en vigueur dans cet État » et sous réserve de ne pas révéler « un secret des affaires ou un secret professionnel ou [une information] dont la communication serait de nature à porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre publics » ;
– Les articles précités indiquent également que les informations échangées (dans le but de permettre par exemple l’identification d’un redevable ou de son codébiteur ou l’identification de leurs actifs bancaires) peuvent être invoquées ou utilisées comme preuve par les administrations et les organismes compétents.
En revanche, ces articles ne prévoient pas les possibilités ouvertes aux paragraphes 3, 4 et 5 de la directive portant sur :
– la possibilité d’utiliser les informations reçues à des fins autres que celles relatives au recouvrement des créances couvertes par la directive (paragraphe 3) ;
– la communication à un État tiers des informations reçues à des fins autres que celles relatives au recouvrement des créances couvertes par la directive (paragraphes 4 et 5).
L’article L. 283 D (III) du livre des procédures fiscales dispose par exemple que les informations échangées ne peuvent être « transmises qu'aux fins de mise en œuvre de mesures de recouvrement ou conservatoires ». Des dispositions comparables figurent aux articles 349 sexies du code des douanes et L. 612-5 du code rural et de la pêche maritime.
Interrogée par le rapporteur pour comprendre le caractère partiel de la transposition effectuée en 2011, la DGFIP a indiqué que celle-ci pouvait s’expliquer par une lecture antérieure restrictive du secret fiscal.
La France et l’assistance au recouvrement des créances fiscales au sein de l’Union européenne en quelques chiffres
Le rapporteur a souhaité connaître le nombre de demandes d’assistance reçues (a) et émises (b) par la France en 2022 ainsi que les pays de l’Union européenne (UE) sollicitant la France ou sollicités par la France (c) au titre du recouvrement des créances fiscales et d'autres créances publiques au sein de l'UE. En réponse, les éléments suivants lui ont été communiqués :
a) Nombre de demandes d’assistance reçues par la France
Concernant les créances relevant de la direction générale des finances publiques (DGFiP), en 2022, la France a reçu :
• 1 307 demandes de renseignement ;
• 37 demandes de notification d’actes ;
• 1 574 demandes de recouvrement pour un montant total de 84 millions d’euros ;
• 15,2 millions d’euros ont été recouvrés pour le compte des autorités étrangères.
Les services ne disposent pas, à ce jour, de statistiques sur le nombre de demandes non satisfaites.
Concernant les créances relevant de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), les modalités de suivi des demandes d’assistance mutuelle au recouvrement forcé ne permettent pas d’apporter une volumétrie fine du nombre de demandes reçues. En tout état de cause, la très grande majorité des demandes reçues a été traitée, pour un total de 228 demandes prises en charge.
Concernant les créances relevant des organismes payeurs des aides communautaires au titre de la politique agricole commune, aucune demande d’assistance n’a été reçue en 2022.
b) Nombre de demandes d’assistance émises par la France
Concernant les créances relevant de la DGFiP, en 2022, la France a transmis :
• 1 063 demandes de renseignement ;
• 280 demandes de notification d’actes ;
• 3 539 demandes de recouvrement pour un montant de 725 millions d’euros ;
• 40,2 millions d’euros ont été recouvrés pour le réseau DGFiP.
Concernant les créances relevant de la DGDDI, 25 demandes d’assistance ont été transmises et satisfaites en totalité.
Concernant les créances relevant des organismes payeurs des aides communautaires au titre de la politique agricole commune, deux demandes d’assistance ont été émises et satisfaites en 2022.
c) Pays de l’UE sollicitant la France ou sollicités par la France au titre du recouvrement
S’agissant des trois pays sollicitant le plus la France :
• Concernant la DGFiP : il s’agit de l’Allemagne (492 dossiers), de la Belgique (371 dossiers) et du Luxembourg (246 dossiers) ;
• Concernant la DGDDI : il s’agit de l’Allemagne, de la Belgique et du Portugal.
S’agissant des trois pays les plus sollicités par la France :
• Concernant la DGFiP : il s’agit de l’Allemagne (685 dossiers), du Royaume-Uni (593 dossiers) et du Luxembourg (446 dossiers).
• Concernant la DGDDI : il s’agit de l’Allemagne, du Royaume-Uni et de la Belgique.
Source : DGFiP et DGDDI.
II. Le Dispositif PROPOSÉ
L’article 9 du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat comprend quarante et un alinéas répartis entre trois paragraphes.
Ces dispositions modifient quatre articles du livre des procédures fiscales (un article), du code des douanes (un article) et du code rural et de la pêche maritime (deux articles).
Le I, le II et le III modifient ou complètent les articles des codes précités pour assurer leur mise en conformité complète avec l’article 23 de la directive 2010/24/UE et prévoir la possibilité, d’une part, d’utiliser les informations reçues à des fins autres que celles relatives au recouvrement des créances couvertes par la directive et, d’autre part, la possibilité de communiquer à un État tiers des informations reçues à des fins autres que celles relatives au recouvrement des créances.
Le I modifie l’article L. 283 D du livre des procédures fiscales qui constitue un des six articles de ce code dédiés à l’assistance au recouvrement de l’impôt au sein de l’Union européenne figurant au chapitre IV du titre IV de la partie législative du livre des procédures fiscales.
Le 1° complète le I de cet article pour autoriser les administrations des autres États membres à utiliser les éléments transmis par les administrations financières à d’autres fins que celles relatives au recouvrement des créances couvert par la directive « dès lors qu’une telle utilisation est permise par la législation française dans le cadre national ». Les données communiquées concernent « toute information vraisemblablement pertinente pour le recouvrement de créances mentionnées aux 1° à 4° du II de l’article L 283 A » ()
Le 2° complète l’article L. 283 D par un I bis prévoyant que « lorsque les informations transmises […] proviennent d’un autre État membre et que ces informations peuvent présenter un intérêt pour un État membre tiers […], les administrations financières demandent à l’administration de l’État membre de provenance l’autorisation préalable de transmettre ces informations à cet État membre tiers ». Seule l’administration de l’État membre de provenance peut accorder cette autorisation dans un délai de dix jours ouvrables à compter de son interrogation. L’absence de réponse dans ce délai vaut accord.
Le 3° procède à des ajustements rédactionnels.
Le 4° prévoit que « Les informations reçues dans le cadre des dispositions des articles L. 283 A à L. 283 F peuvent être utilisées à toute autre fin que celle mentionnée au premier alinéa du I, si une telle utilisation est permise dans l’État membre de provenance initiale des informations conformément à sa législation interne. L’administration bénéficiaire de ces informations est soumise au secret professionnel dans les termes des articles 226-13 et 226-14 du code pénal ».
Les 1°, 2°, 3° et 4° du II procèdent à l’inscription de dispositions comparables au sein de l’article 349 sexies du code des douanes () . En complément, le 5° du II insère un IV à l’article 349 sexies précité disposant que « les informations échangées dans le cadre des dispositions des articles 349 ter à 349 octies peuvent être invoquées ou utilisées comme preuve par les administrations financières ». Cet ajout n’est pas nécessaire à l’article L. 283 D puisqu’il figure déjà au IV de cet article.
Le III modifie deux articles du code rural et de la pêche maritime.
Ce code est modifié puisque quatre organismes payeurs des aides communautaires au titre de la politique agricole commune () entrent dans le champ d’application de l’article 9 du projet de loi au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Selon le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, les créances concernées « sont celles des titres de recette relatifs à des indus ou des sanctions sur les mesures en gestion : soutiens aux secteurs viticole, fruits et légumes et apiculture ; intervention publique, stockage privé, mesures exceptionnelles pour FranceAgriMer, programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (POSEI) pour l’ODEADOM, diverses mesures pour l’ASP. Ces créances peuvent également comporter les intérêts et frais liés aux créances principales » ().
Le 1° opère une correction de renvoi à un texte européen figurant à l’article L. 612-2 du code rural et de la pêche maritime relatif aux établissements agréés en qualité d’organismes payeurs au titre de la politique agricole commune et aux conditions d’assistance en matière de recouvrement des créances correspondantes. Dans sa version actuelle, cet article renvoie au règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune alors que ce texte a été abrogé par l’article 119 du règlement (UE) n ° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune. Cette référence est remplacée par un renvoi au règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune qui est applicable depuis le 1er janvier 2023.
Le 2° modifie l’article L. 612-5 en vue de procéder, en faveur des organismes payeurs des aides communautaires, à l’inscription dans le code rural et de la pêche maritime des dispositions introduites à l’article L. 283 D du livre des procédures fiscales et à l’article 349 sexies du code des douanes.
L’article 9 a appelé certaines observations du Conseil d’État. Dans son avis le Conseil d’État a relevé que « le projet de loi transpose certaines des dispositions de l’article 23 de la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures, pour assurer la complète mise en conformité du droit interne avec le droit européen. Le Conseil d’État estime qu’il convient d’écarter la disposition qui prévoit, sans autre précision, que les informations ainsi recueillies peuvent être transmises par l’administration qui les reçoit à toute autre administration française, dans la mesure où le régime d’une telle transmission entre administrations nationales n’est pas encadré par la directive et ne déroge pas aux dispositions du droit interne qui s’appliquent en ce domaine » () . Le Gouvernement a suivi cette recommandation et les dispositions concernées ne figurent pas dans le texte déposé au Sénat.
L’article 9 appelle également plusieurs observations du rapporteur.
En premier lieu, le rapporteur souligne que la mise en conformité du droit interne avec la directive 2011/24/UE est la conséquence des observations adressées par la Commission européenne à la France en juillet 2022 à la suite d’échanges intervenus en mars et mai 2022 dans le cadre du groupe d’experts du recouvrement. Cette mise en conformité du droit interne est, selon l’étude d’impact, « indispensable » pour « éviter toute ouverture d’une procédure d’infraction à l’encontre de la France » ([121]).
En deuxième lieu, le rapporteur souligne que les modifications proposées ne portent que « sur les finalités pouvant justifier la communication de ces données » et ne modifient pas « pas la nature de ces données » (). Les informations susceptibles d’être communiquées sont inchangées et concernent « l’identification du débiteur, la nature et la localisation des biens meubles et immeubles en sa possession, comptes bancaires, biens meubles corporels, incorporels ou immeubles ». Les nouvelles finalités poursuivies sont susceptibles de concerner principalement la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, l’action douanière ou la prévention et le soutien aux entreprises en difficulté. En pratique, le nombre d’occurrences où ces nouvelles finalités seront employées devrait toutefois être limité.
Enfin, le rapporteur souligne le volontarisme de la France en matière de recours à l’assistance au recouvrement des créances fiscales au sein de l’Union européenne. En 2022, la DGFiP a ainsi émis deux fois plus de demandes de recouvrement (3 539) qu’elle n’en a reçues (1 574).
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT
Le Sénat a adopté l’article 9 avec modification.
À l’initiative de M. Cyril Pellevat, rapporteur de la commission spéciale, un amendement rédactionnel COM 24 a été adopté en commission et simplifie la rédaction de trois alinéas.
IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION
Après avoir adopté trois amendements rédactionnels nos CF 17, CF 18 et CF 19 (amendements n° CL7, CL8 et CL9) de son rapporteur, la commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption avec modifications de cet article.
La commission des lois a adopté l’article 9 ainsi modifié.
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Titre II
DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Chapitre Ier
Dispositions relatives aux batteries, à la collecte
et à la valorisation des déchets
Article 10
Devoir de diligence pour les opérateurs économiques mettant en service
des batteries et les opérateurs économiques sur le marché des batteries
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 10 définit le régime de contrôle et de sanction applicable au devoir de diligence pour les opérateurs économiques mettant en service des batteries et les opérateurs sur le marché des batteries.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
1. Le règlement (UE) 2023/1542 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2023 relatif aux batteries et aux déchets de batteries vise à rendre plus transparentes les chaînes d’approvisionnement
L’impératif de transition énergétique devrait conduire à l’électrification croissante des voitures, camionnettes, autobus et camions dans les prochaines années. La demande de batteries devrait plus que décupler d’ici à 2030 ().
À ce titre, dans le cadre du Pacte vert, l’Union européenne a réformé le cadre applicable à l’ensemble des batteries. Le règlement (UE) 2023/1542 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2023 relatif aux batteries et aux déchets de batteries remplace ainsi l’actuelle directive dite « batteries » de 2006 ().
Alors que la directive de 2006 ne concernait que les « piles et accumulateurs », aujourd’hui considérés comme des batteries portables, le règlement (UE) 2023/1542 s’applique à l’ensemble des batteries : les batteries portables, les batteries de véhicules électriques, les batteries industrielles, les batteries start, ligthting, ignition (SLI), principalement utilisées pour les véhicules et les machines, ainsi que les batteries destinées aux moyens de transport légers comme les vélos électriques, les cyclomoteurs électriques et les trottinettes électriques.
Dans la mesure où les pays de l’Union européenne sont dépendants des États tiers pour l’extraction des métaux utilisés dans la production des batteries, la transparence de la chaîne d’approvisionnement est un enjeu majeur de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises. Les mesures introduites par le règlement visent à limiter les risques environnementaux et sociaux générés par la production de certaines matières premières contenues dans les batteries, comme le cobalt (importé à 86 %), le graphite naturel (importé à 98 %), le lithium (importé à 100 %), le nickel ainsi que des composés chimiques nécessaires à la fabrication des matières actives de batteries.
2. L’extension du principe de devoir de diligence aux batteries
Le règlement introduit des obligations en matière de devoir de diligence pour les opérateurs économiques qui mettent des batteries sur le marché ou qui mettent en service des batteries, dont le chiffre d’affaires net annuel excède 40 millions d’euros.
Le devoir de diligence, traduction du terme juridique américain de due diligence, repose sur un système de contrôle a posteriori du respect des obligations de transparence et d’information sur l’origine des matières premières utilisées par les entreprises. Concrètement, le devoir de diligence impose aux entreprises d’identifier et évaluer les éventuels impacts négatifs dans la chaîne d’approvisionnement pour mieux les prévenir et les atténuer à l’avenir.
Ce principe a été introduit en droit européen par le règlement (UE) 995/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché, puis étendu aux importateurs de minerais (or, étain, tantale et tungstène) par le règlement (UE) 2017/821 du Parlement européen et du Conseil pour limiter les risques de violation des droits humains, de financement de groupes armés, de corruption ou de blanchiment.
En étendant le devoir de diligence aux batteries, le règlement (UE) 2023/1542 contraint les opérateurs économiques concernés à prendre en compte les risques de l’importation pour l’environnement, le climat et la santé publique ainsi que pour les droits de l’homme, les droits des travailleurs et les relations sociales (sécurité et hygiène au travail, travail des enfants, travail forcé, discrimination et libertés syndicales).
Le règlement établit quatre grandes catégories d’obligations pour les importateurs concernés :
– mise en place d’un système de gestion au sein de l’entreprise : obligation de construire une politique d’entreprise relative à sa chaîne d’approvisionnement en matières premières, communiquée clairement au public et aux fournisseurs, obligation de charger un cadre supérieur de l’entreprise de la supervision du processus, obligation d’établir un mécanisme de traitement de plaintes ou de signalements, et obligation de disposer d’un système de traçabilité ou d’une chaîne de responsabilité permettant d’obtenir certaines informations d’origine, documents à l’appui ;
– gestion des risques : examen des informations fournies et évaluation des risques, adoption, le cas échéant, de mesures en conséquence, pouvant inclure la poursuite des échanges avec le fournisseur en exerçant une pression, suspension temporaire ou cessation de toutes relations ;
– audit réalisé par un tiers indépendant ;
– communication d’informations au public, notamment l’établissement et la diffusion sur internet d’un rapport annuel présentant les politiques et pratiques de l’entreprise en matière de devoir de diligence, les mesures prises pour se conformer à ses obligations ainsi que, le cas échéant, le résumé des audits réalisés.
Le règlement laisse la vérification du respect des obligations de devoir de diligence ainsi que le régime de sanction applicable, à la discrétion des États (article 93 du règlement). Il précise toutefois que la constatation de non-conformité doit conduire l’État à exiger de l’opérateur économique qu’il respecte ses obligations et, en cas de persistance de la non-conformité, à prendre les mesures « appropriées pour restreindre ou interdire la mise à disposition des batteries sur le marché par l’opérateur économique ».
B. Le droit national
Il n’existe aujourd’hui aucune règle relative aux obligations de diligence en matière de batteries en droit national.
À noter que le devoir de diligence pour certains minerais résultant du règlement (UE) 2017/821 peine à s’appliquer faute d’un manque d’information. L’administration étudie depuis janvier 2023 l’opportunité de créer un service à compétence nationale relatif au commerce et à l’exploitation de certaines ressources naturelles, rattaché à la direction de l’eau et de la biodiversité, qui serait chargé spécifiquement du contrôle de la mise en œuvre du devoir de diligence dans sa globalité.
II. LE dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
Les dispositions du règlement (UE) 2023/1542 relatives au devoir de diligence sont d’application directe dans le droit national, à l’exception des mesures relatives au contrôle et aux sanctions.
Le I de l’article 10 du projet de loi rappelle le champ d’application du devoir de diligence prévu par le règlement (UE) 2023/1542. Il s’applique à tout opérateur économique dont le chiffre d’affaires net annuel dépasse 40 millions d’euros, ce qui inclut à la fois les importateurs et les fabricants de batteries, dont les futures gigafactories françaises ().
Le II permet aux agents chargés de contrôler le respect du devoir de diligence de prendre connaissance de tout document relatif aux obligations qui y sont attachées, sans que leur soit opposé le secret des affaires, et d’effectuer des contrôles sur place. Le II précise également que ces agents sont astreints au secret professionnel et renvoie à un décret le soin de déterminer les catégories d’agents compétents pour assurer ces contrôles.
Le III précise la procédure contradictoire prévue en cas de constat d’un manquement aux obligations résultant du devoir de diligence. Lorsqu’un agent chargé du contrôle constate un manquement, il doit adresser un rapport à l’autorité compétente, dont une copie est remise à l’opérateur économique. Ce dernier peut faire part de ses observations écrites et, sur sa demande, d’observations orales. Il peut également demander que lui soit communiqué tout document ayant contribué à la décision.
Le IV liste les sanctions possibles en cas de violation des obligations. L’autorité compétente peut :
– faire procéder d’office à l’exécution des mesures prescrites, aux frais de l’opérateur économique n’ayant pas respecté ses obligations ;
– prononcer une astreinte administrative pouvant atteindre 1 500 euros par jour ;
– ordonner la restriction ou l’interdiction de la mise à disposition des batteries sur le marché par l’opérateur économique ;
– ordonner le retrait du marché ou le rappel des marchandises mises sur le marché en cas de manquements graves.
Le V introduit une condition d’application du IV spécifique pour Saint‑Martin. Dans ce territoire, la possibilité pour le comptable d’engager la procédure de saisie administrative à tiers détenteur n’est pas possible.
Le VI introduit un nouvel article 59 vicies dans le code des douanes, facilitant la transmission d’informations entre les agents des douanes et les agents chargés des contrôles.
Enfin, le VII prévoit l’entrée en vigueur de l’article au 18 août 2025.
B. Les dispositions adoptées par le Sénat
La commission spéciale du Sénat a adopté deux amendements du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains). L’amendement COM‑26 aligne le champ d’application de l’article 10 avec celui prévu à l’article 47 du règlement (UE) 2023/1542, en précisant que le chiffre d’affaires de l’opérateur économique pris en compte est celui de l’exercice précédant le dernier exercice financier. L’amendement COM‑27 a remplacé le terme « metteur sur le marché », par celui d’« opérateur économique », utilisé dans le règlement 2023/1542.
Le Sénat a adopté l’article 10 ainsi modifié lors de son examen en séance publique.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD56 de Mme Chantal Jourdan (Socialistes et apparentés), qui fixe un délai maximum d’un an au cours duquel l’opérateur peut régulariser sa situation en cas de non-conformité et de manquement aux obligations en matière de politique de devoir de diligence, de système de gestion, de gestion des risques, de vérification par tierce partie et de communication d’informations. Cet amendement avait reçu un avis favorable du rapporteur pour avis.
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a également adopté les amendements rédactionnels CD4, CD5 et CD6 du rapporteur pour avis.
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 10 ainsi modifié.
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Article 11
Dispositions en matière de conception des batteries, ainsi que de prévention
et de gestion des déchets associés
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 11 met en conformité le droit national avec les dispositions du règlement (UE) 2023/1542 relatif aux batteries, en matière de conception des batteries et de prévention de gestion des déchets associés.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
Le règlement (UE) 2023/1542 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2023 relatif aux batteries et aux déchets de batteries, qui remplace la directive 2006/66/CE du Parlement européen et du Conseil, établit de nouvelles règles en matière de contenu des batteries ainsi que de prévention et de gestion des déchets.
1. Le contenu des batteries
En matière de conception des batteries, le règlement (UE) 2023/1542 introduit de nouvelles restrictions relatives aux substances contenues dans les batteries. Alors que la directive 2006/66/CE ne prévoyait de limitations qu’en matière de mercure et de cadmium, l’annexe I du règlement (UE) 2023/1542 prévoit qu’à compter du 18 août 2024, les batteries portables, incorporées ou non dans des appareils, ne contiennent pas plus de 0,01 % de plomb. Cette restriction ne s’appliquera pas aux piles bouton zinc-air portables avant le 18 août 2028.
Le règlement (UE) 2023/1542 prévoit un mécanisme, détaillé à ses articles 6, 86, 87 et 88, permettant l’adoption de nouvelles restrictions dans le futur, qui seront également susceptibles de faire l’objet d’inspections et de sanctions.
Son article 93 prévoit en outre que les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations dudit règlement et veillent à ce que ce régime de sanctions soit mis en œuvre.
2. L’élargissement de la filière de responsabilité élargie du producteur
En application de la directive 2006/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs, lesdits produits sont soumis depuis 2009 au principe de responsabilité élargie du producteur (REP). La REP transfère la responsabilité de la prévention et de la gestion des déchets aux producteurs, selon la logique du pollueur-payeur. Concrètement, la majorité des producteurs respectent cette obligation en mettant en place des éco-organismes dont ils assurent la gouvernance et auxquels ils transfèrent leur obligation et versent en contrepartie une contribution financière appelée éco‑contribution. Les contributions versées aux éco‑organismes sont modulées sous la forme de primes ou de pénalités, en fonction de critères de performance environnementale des produits.
L’article 56 du règlement (UE) 2023/1542 prévoit la mise en place d’une filière REP pour l’ensemble des batteries. La filière REP ne porte plus seulement sur les « piles et accumulateurs » (ou batteries portables) mais s’applique désormais aux batteries de véhicules électriques, aux batteries industrielles, aux batteries SLI et aux batteries pour les moyens de transport légers. Le périmètre actuel de la REP est donc étendu.
Le même article 56 précise que la notion de « producteur » comprend, dans le cadre de la REP, les opérateurs économiques mettant pour la première fois sur le marché des batteries issues de l’économie circulaire. Le règlement indique ainsi qu’« un opérateur économique qui met à disposition sur le marché, pour la première fois sur le territoire d’un État membre, une batterie résultant d’une préparation en vue du réemploi, d’une préparation en vue d’une réaffectation, d’opérations de réaffectation ou de remanufacturage, est considéré comme étant le producteur de cette batterie aux fins du présent règlement et est soumis à la responsabilité élargie des producteurs ».
3. La possibilité de points de collecte uniquement dédiés aux déchets de batteries
Les articles 59 et 60 du règlement laissent aux États membres la possibilité d’adopter des mesures exigeant que les points de collecte ne puissent collecter les déchets de batteries que s’ils ont conclu un contrat avec les producteurs ou les éco‑organismes agréés de cette filière.
Les entités concernées sont :
– les distributeurs des produits ;
– les autorités publiques compétentes en matière de gestion des déchets ;
– les installations de traitement de véhicules hors d’usage (VHU) et de déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) ;
– les opérateurs procédant au remanufacturage ou à la réaffectation de batteries ;
– les points de collecte volontaires.
4. Une obligation de reprise des déchets par les distributeurs
L’article 62 du règlement prévoit que « les distributeurs reprennent à l’utilisateur final les déchets de batteries, quelle que soit leur composition chimique, leur marque ou leur origine, à titre gratuit et sans imposer à l’utilisateur final l’obligation d’acheter ou d’avoir acheté une nouvelle batterie ».
B. Le droit national
Le principe de la REP est inscrit en droit national aux articles L. 541‑10 à L. 541‑10‑17 du code de l’environnement.
L’article L. 541‑10 définit le principe et les modalités de la REP. Le dernier alinéa de son I, introduit par la loi n° 2020‑105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite « AGEC », précise que « n’est pas considérée comme producteur la personne qui procède à titre professionnel à des opérations de préparation en vue du réemploi ou de la réutilisation de produits usagés, sous réserve que ces opérations ne modifient pas les caractéristiques essentielles du produit ou que la valeur des éléments utilisés pour ces opérations reste inférieure à celle du bien usagé augmentée du coût de l’opération ». Cette disposition est désormais contraire à l’article 56 du règlement (UE) 2023/1542 qui considère les opérateurs économiques mettant pour la première fois sur le marché des batteries issues de l’économie circulaire comme des producteurs.
Les règles relatives à la responsabilité élargie du producteur pour les « piles et accumulateurs » prévues par la directive 2006/66/CE avaient été transposées en droit national au 6° de l’article L. 541‑10‑1 du code de l’environnement, qui liste les produits relevant du principe de REP. L’élargissement du champ de la REP par le règlement (UE) 2023/1542 invite à modifier cette disposition pour le remplacer par la terminologie « les batteries ».
II. LE dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
L’article 11 du projet de loi comprend des modifications concernant, d’une part, la conception des batteries et, d’autre part, la prévention et la gestion des déchets des batteries.
1. Sur la conception des batteries
L’article 11 intègre des références au règlement (UE) 2023/1542 dans le chapitre Ier du titre II du livre V du code de l’environnement dédié aux « contrôles des produits chimiques », à savoir :
– l’article L. 521‑1, qui définit le champ d’application du chapitre ;
– l’article L. 521‑6, relatif aux compétences des ministres chargés de l’environnement, de la santé et du travail pour encadrer les substances, produits ou équipements présentant des dangers graves ou des risques non valablement maîtrisés pour les travailleurs ;
– l’article L. 521‑12, qui définit les personnes habilitées à rechercher et constater les infractions prévues au chapitre Ier ;
– les articles L. 521‑17 et L. 521‑18, relatifs aux sanctions administratives, ainsi que les articles L. 521‑21 et L. 521‑24, relatifs aux sanctions pénales.
Une référence au règlement (UE) 2023/1542 est également introduite à l’article L. 541‑46, afin que des contrôles puissent être menés sur des produits en fin de vie.
2. Sur la prévention et la gestion des déchets
L’article 11 modifie le 6° de l’article L. 541‑10‑1 du code de l’environnement pour faire évoluer l’intitulé de la filière REP de « piles et accumulateurs » à « batteries », conformément à l’élargissement du champ de la filière à l’ensemble des batteries prévu par le règlement (UE) 2023/1542.
L’article 11 prévoit ensuite une modification du dernier alinéa de l’article L. 541‑10 du même code, afin d’établir une nouvelle définition du producteur au titre de la REP, compatible avec le droit européen : « peut être considéré comme producteur, toute personne qui, à titre professionnel, met à disposition sur le marché pour la première fois sur le territoire national un produit relevant du principe de responsabilité élargie du producteur et résultant d’une opération de réemploi, de préparation en vue de la réutilisation ou de réutilisation. Un décret en Conseil d’État définit les modalités d’application de cette disposition, notamment les filières de responsabilité élargie du producteur concernées ».
Enfin, conformément aux articles 59 et 60 du règlement (UE) 2023/1542 qui prévoient la possibilité d’obliger les points de collecte des déchets de conclure un contrat avec les producteurs ou les éco-organismes agréés de la filière REP, l’article 11 du projet de loi inscrit cette obligation à un nouvel article L. 541‑10‑19 du code de l’environnement. Cette obligation, établie au sein de la sous-section 3 de la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre V du code de l’environnement, consacrée aux dispositions propres à certaines filières soumises à la responsabilité élargie du producteur (articles L. 541‑10‑18 à L. 541‑10‑28), doit entrer en vigueur le 1er janvier 2026.
Cette disposition devrait assurer une meilleure traçabilité des déchets et faciliter la lutte contre le trafic illégal, dans la mesure où les producteurs et les éco‑organismes agréés pourront fournir aux inspecteurs de l’environnement la liste des opérateurs sous contrat, et ainsi leur permettre de cibler leurs contrôles d’identification de sites illégaux sur ceux n’en bénéficiant pas. L’étude d’impact du projet de loi rappelle que la collecte des batteries de véhicules électriques et automobiles constitue un enjeu clé, dans la mesure où près de 500 000 véhicules européens hors d’usage finissent chaque année dans une filière de traitement illégale. La nouvelle disposition devrait limiter les fuites de batteries, préjudiciables à l’économie et à l’environnement.
3. Sur l’obligation de transposition de l’obligation de reprise des déchets par les distributeurs
L’article 11 transpose enfin l’obligation de reprise des déchets par les distributeurs, inscrite à l’article 62 du règlement (UE) 2023/1542, en modifiant le V de l’article L. 541‑10‑8 du code de l’environnement.
L’obligation de reprise des déchets par les distributeurs s’applique désormais à partir du18 août 2025, aux produits mentionnés aux 5°,6°,7°, 10°, 12°, 13° et 14° de l’article L. 541‑10‑1, c’est-à-dire :
– les équipements électriques et électroniques (5°) ;
– les batteries (6°) ;
– les contenus et contenants de produits chimiques, pour lesquels la REP s’appliquait initialement à partir du 1 er janvier 2021 (7°) ;
– les éléments d’ameublement et de décoration textile, la REP devant initialement s’appliquer à ces derniers à compter du 1er janvier 2022 (10°) ;
– les jouets, pour lesquels la REP s’appliquait initialement à partir du 1er janvier 2022 (12°) ;
– les articles de sport et loisirs, pour lesquels la REP s’appliquait initialement à partir du 1er janvier 2022 (13°) ;
– les articles de bricolage et de jardin, pour lesquels la REP s’appliquait initialement à partir du 1er janvier 2022 (14°).
B. Les dispositions adoptées par le SÉnat
Le Sénat a adopté en séance publique l’amendement 31 du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains) qui étend l’obligation de contractualisation avec les éco‑organismes ou les systèmes individuels, à l’ensemble de la chaîne de gestion des déchets de batteries et non plus aux seuls « opérateurs de gestion de déchets », en cohérence avec le dispositif déjà existant dans la filière des déchets d’équipements électriques ou électroniques inscrit à l’article L. 541‑10‑20 du code de l’environnement.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement rédactionnel CD7 du rapporteur pour avis.
Elle a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 11 ainsi modifié.
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Article 12
Suppression de l’interdiction d’importation des boues d’épuration
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption sans modification de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission sans modification
L’article 12 supprime l’interdiction systématique d’importation des boues d’épuration, contraire au droit de l’Union européenne.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
Les transferts frontaliers de déchets sont encadrés, au niveau international, par la convention de Bâle, adoptée le 22 mars 1989. Ce traité international, entré en vigueur en 1992, doit permettre de réduire la circulation des déchets dangereux entre les pays et en particulier d’éviter le transfert de déchets dangereux des pays développés vers les pays en développement.
L’amendement à la convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination, adopté à Genève le 22 septembre 1995, interdit les exportations de tous les déchets dangereux visés par la Convention qui sont destinés à être éliminés définitivement, réutilisés, recyclés et récupérés en provenance des parties et autres États membres de l’OCDE, de la Communauté européenne et du Liechtenstein à destination de tous les autres pays.
Au niveau communautaire, le règlement (CE) 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets met en œuvre la convention de Bâle.
L’article 11 du règlement (CE) 1013/2006 instaure la possibilité de mesures d’interdiction générale des transferts ou d’objection systématique à l’encontre de transferts, uniquement pour les transferts de déchets destinés à être éliminés, qui doivent être notifiés à la Commission européenne.
L’article 12 du même règlement prévoit que, sous réserve des procédures d’obtention des autorisations de transfert transfrontalier de déchets, les flux destinés à la valorisation des déchets doivent pouvoir circuler librement au sein du territoire de l’Union européenne.
B. Le droit national
En droit français, la mise en œuvre du règlement (CE) 1013/2006 est précisée aux articles L. 541‑40 à L. 541‑42‑2 du code de l’environnement.
L’article 86 de la loi n° 2020‑105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a en outre interdit, au dernier alinéa de l’article L. 541‑38 du code de l’environnement, « d’importer des boues d’épuration ou toute autre matière obtenue à partir de boues d’épuration seules ou en mélanges, en France, à l’exception des boues provenant d’installations dont le fonctionnement est mutualisé avec un État voisin ou de la principauté de Monaco ».
Dans une décision n° 22PA02 680 du 29 juin 2023, la cour administrative d’appel de Paris a annulé cinq décisions du ministre chargé de la transition écologique, prises sur le fondement de l’article L. 541‑38 du code de l’environnement, qui interdisaient l’importation de boues d’épuration depuis la Belgique et le Luxembourg. La cour administrative d’appel a estimé que l’article L. 541‑38 était contraire au droit de l’Union européenne, dans la mesure où il conduisait l’administration à opposer un refus systématique à l’importation des boues d’épuration, alors même que l’article 12 du règlement (CE) 1013/2006 garantit leur libre circulation.
II. LE dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
Afin de garantir la conformité du droit national au droit de l’Union européenne, l’article 12 du projet de loi supprime le dernier alinéa de l’article L. 541‑38 du code de l’environnement.
Les importations de boues d’épuration ne feront plus l’objet d’une interdiction systématique. Leur demande devrait faire l’objet d’un examen au cas par cas par l’administration, conformément au règlement (CE) 1013/2006. L’administration aura compétence pour interdire les mouvements de transfert de déchets destinés à être éliminés. Elle sera en revanche tenue d’examiner les demandes de transferts de déchets destinés à être valorisés.
B. Les dispositions adoptées par le SÉnat
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de cet article sans modification.
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Chapitre II
Dispositions relatives au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières
Article 13
Création d’un régime de sanctions applicable aux importateurs en cas
de non-respect des obligations de déclaration relatives au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pendant la période transitoire
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 13 vise à introduire dans le droit national de nouvelles dispositions concernant le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Un régime de sanctions est ainsi créé, applicable aux importateurs en cas de non-respect des obligations de déclaration pendant la période transitoire.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) est l’un des principaux axes du paquet « Fit for 55 », ou « Ajustement à l’objectif 55 », négocié sous la présidence française du Conseil de l’Union européenne au premier semestre 2022. Ce paquet, composé de douze propositions législatives, vise à réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre de l’Union européenne d’au moins 55 % en 2030 par rapport à 1990, première étape vers l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050, fixé par le Pacte vert pour l’Europe.
Le MACF est un instrument qui soumet les produits importés dans l’Union européenne à une tarification carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens fabricant ces produits. Le MACF vise ainsi à lutter contre le phénomène de « fuites de carbone », c’est-à-dire le risque que les coûts du carbone conduisent les entreprises à déplacer leurs activités dans des pays dans lesquels les mécanismes de tarification du carbone sont moins stricts. Ce phénomène pose des difficultés à la fois en termes de souveraineté industrielle et climatique. En effet, une tarification inégale entre producteurs européens et extra-européens peut entraîner des délocalisations ou une désindustrialisation, mais aussi une augmentation des émissions dans d’autres régions du monde. Les secteurs pour lesquels le procédé de fabrication est fortement émetteur de gaz à effet de serre, et qui sont exposés à la concurrence internationale, sont considérés « à risque de fuite de carbone ».
Au sein du système d’échange de quotas d’émissions de l’Union européenne (SEQE-UE), une allocation de quotas à titre gratuit est mise en place pour les secteurs considérés « à risque de fuite de carbone ». Cette allocation de quotas à titre gratuit est cependant considérée comme un frein à l’atteinte d’objectifs climatiques plus ambitieux, dégradant l’effet d’un prix du carbone élevé. Le MACF, alternative de l’allocation de quotas à titre gratuit, va donc permettre de renforcer le SEQE-UE. Après une période transitoire du 1er octobre 2023 au 31 décembre 2025, le MACF s’appliquera réellement à partir du 1er janvier 2026. L’allocation de quotas à titre gratuit au sein du SEQE-UE pour les secteurs concernés sera réduite progressivement de 2026 à 2034 par l’application du facteur MACF() à la quantité de quotas alloués à titre gratuit, entraînant une montée en charge progressive du MACF en parallèle.
Le règlement dit « règlement MACF »(), publié en mai 2023, établit ce mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Il ne concerne que certains secteurs spécifiques, définis à son annexe I et considérés comme « à risque de fuite de carbone » : le ciment, l’électricité, les engrais, la fonte, le fer et l’acier, l’aluminium et l’hydrogène. L’inclusion des importations d’électricité répond aux inquiétudes de certains pays vis-à-vis de l’augmentation croissante des importations d’électricité carbonée depuis des pays frontaliers à l’Union européenne. Les importations d’hydrogène sont encore marginales mais pourraient augmenter fortement à l’horizon 2030. Le gaz à effet de serre à déclarer pour ces activités est le dioxyde de carbone (CO2), ainsi que le protoxyde d’azote (N2O) pour le secteur des engrais et les hydrocarbures perfluorés (PFC) pour le secteur de l’aluminium. L’annexe III du règlement MACF exempte certains pays et territoires tiers, notamment l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse.
Le MACF comprend divers acteurs participant à sa mise en œuvre. L’assujetti est l’importateur des marchandises ou son représentant en douane. L’autorité compétente en France est la direction générale de l’énergie et du climat, responsable notamment de l’octroi du statut de déclarant MACF, de la supervision de l’achat ou de la restitution des certificats MACF, et du contrôle du respect des obligations lors de l’examen des rapports MACF. Les autorités douanières sont habilitées à effectuer des contrôles sur les marchandises importées, à s’assurer que la personne qui importe est effectivement un déclarant MACF autorisé, à transmettre des données d’importation de marchandises MACF à la Commission européenne et à informer les assujettis de leurs obligations de déclaration.
1. Un fonctionnement effectif du MACF à partir du 1er janvier 2026
La mise en œuvre effective du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières aura lieu à partir du 1er janvier 2026 avec l’obligation d’obtenir le statut de déclarant MACF. Les premières déclarations des émissions et restitutions de certificats MACF seront effectuées en 2027 sur les données 2026.
Le MACF conditionne l’importation des produits au respect d’obligations spécifiques. Ainsi, l’assujetti doit obtenir le statut de déclarant MACF autorisé en amont de toute importation. Il aura la possibilité d’effectuer la demande d’obtention du statut de déclarant MACF à partir du 1er janvier 2025.
Conformément aux articles 6 et 22 du règlement MACF, il doit présenter une déclaration chaque année et restituer des certificats MACF à hauteur de ses émissions intrinsèques déclarées et vérifiées par un vérificateur accrédité, et détenir à la fin de chaque trimestre un stock défini de certificats MACF. Les émissions intrinsèques à déclarer concernent les émissions directes et indirectes, résultant respectivement des processus de production de marchandises, et de la production d’électricité consommée lors de ces processus de production de marchandises. À défaut de pouvoir déclarer les émissions réelles, calculées à partir de données obtenues ou mesurées sur site, un système de valeurs par défaut par couple pays et produit sera mis en place afin de refléter au mieux les émissions associées aux produits importés. Le prix d’un certificat MACF reflète le prix moyen hebdomadaire de mise aux enchères des quotas d’émissions dans le cadre du SEQE‑UE ; il est donc directement lié au prix du quota carbone au sein du SEQE‑UE. Un assujetti peut demander une réduction des certificats MACF à hauteur du prix du carbone payé dans le pays de production après en avoir apporté les preuves.
Des sanctions, sous forme d’amendes, sont prévues par l’article 26 du règlement MACF en cas de non-restitution des certificats MACF par les déclarants MACF. Celles-ci sont majorées pour les personnes ayant importé des produits sans avoir obtenu préalablement le statut de déclarant MACF.
Conformément à l’article 19 du règlement, la Commission européenne effectue un réexamen des rapports MACF et communique à l’autorité compétente de chaque État membre la liste des assujettis n’ayant pas présenté de rapport MACF, ou pour lesquels le rapport semble incomplet ou incorrect. L’autorité compétente, qui peut également procéder à des réexamens de rapport, a ensuite la charge d’engager une procédure de correction, le cas échéant.
2. La période transitoire du MACF est dédiée à l’accompagnement des assujettis
Une période transitoire est prévue aux articles 32 à 35 du règlement MACF, qui s’étend du 1er octobre 2023 au 31 décembre 2025. Durant cette période, aucun paiement relatif à la restitution des certificats MACF n’est exigé, seule l’obligation de déclaration étant requise. L’objectif de cette période transitoire est d’accompagner les assujettis dans leurs obligations et d’assurer une appropriation progressive du dispositif par les différents acteurs. Il s’agit également d’analyser les données collectées, pour affiner et rendre plus efficace le MACF dès sa mise en œuvre effective.
L’article 35 du règlement MACF prévoit l’établissement, par l’importateur ou le représentant en douane indirect, d’un rapport trimestriel contenant les informations suivantes :
– la quantité totale de chaque type de marchandises ;
– les émissions intrinsèques totales ;
– les émissions indirectes totales ;
– le prix du carbone dû dans le pays d’origine pour les émissions intrinsèques des marchandises importées.
Le premier rapport trimestriel devait donc être déposé avant le 31 janvier 2024 sur la plateforme informatique dédiée, gérée par la Commission européenne. Un premier retour de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) indique environ 600 déclarations MACF soumises à cette date, sur les 8 500 rapports attendus, soit un taux dans la moyenne par rapport aux autres États membres. Un travail important d’information des assujettis sur leurs obligations de rapportage doit être mis en œuvre. Une campagne en ce sens est prévue par l’administration.
La Commission européenne effectue un examen de ces rapports et communique à l’autorité compétente de chaque État membre la liste des assujettis n’ayant pas présenté de rapport MACF, ou pour lesquels le rapport est incomplet ou incorrect. L’autorité compétente a ensuite la charge d’engager une procédure de correction, le cas échéant.
Les modalités relatives aux obligations de déclaration pendant la période transitoire, en particulier les sanctions associées, sont précisées par un règlement d’exécution(). L’article 16 du règlement d’exécution prévoit des amendes lorsque l’assujetti n’a pas transmis de rapport MACF, ou lorsque ce dernier est incomplet ou incorrect, et non corrigé. Le montant de l’amende est compris entre 10 et 50 euros par tonne d’émissions non déclarées, augmentant conformément à l’indice européen des prix à la consommation. Des amendes plus lourdes peuvent être appliquées, conformément au paragraphe 4 dudit article 16, en cas de deux déclarations incomplètes ou inexactes transmises consécutivement, ou en cas de non-respect de l’obligation de déclaration depuis plus de six mois. Des valeurs par défaut sont publiées par la Commission européenne pour la période transitoire, permettant aux autorités compétentes de déterminer le montant de l’amende pour les émissions non déclarées. Ces dernières doivent alors tenir compte de divers facteurs tels que l’ampleur des informations et des quantités non déclarées, le comportement intentionnel ou négligeant du déclarant, son comportement antérieur, son niveau de coopération et sa volonté face aux demandes de l’autorité compétente, ainsi que la prise de mesures permettant d’éviter que ces infractions soient commises à l’avenir.
B. Le droit national
Aucune disposition relative au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’est présente dans le droit national.
II. Le dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
L’article 13 du projet de loi initial vise à créer un régime de sanction applicable aux assujettis du MACF en cas de non-respect de leurs obligations de déclaration pendant la période transitoire, c’est-à-dire du 1er octobre 2023 au 31 décembre 2025.
À ce titre, il est créé une nouvelle section au chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement. Cette section 11 concerne les « dispositions relatives au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pendant la période transitoire ». Elle est composée de deux sous-sections, la sous-section 1 explicitant les définitions nécessaires à la compréhension de la sous-section 2, dédiée aux sanctions applicables.
L’article L. 229-72, article unique de la sous-section 1, définit le « règlement MACF », le « règlement d’exécution relatif à la période de transition », l’« assujetti », le « rapport MACF », la « période de transition » et les « émissions ». Ces définitions reprennent les mêmes définitions que celles du règlement MACF et de son règlement d’exécution, ou y font référence directement.
La sous-section 2 dédiée aux sanctions applicables durant la période transitoire comprend six nouveaux articles, de L. 229-73 à L. 229-78.
L’article L. 229-73 propose une mise en demeure par l’autorité compétente à l’assujetti, de satisfaire à l’obligation de transmettre son rapport MACF dans un délai de deux mois.
En cas de rapport MACF incomplet ou incorrect, l’article L. 229-74 précise que l’autorité compétente doit engager une procédure de rectification de ce rapport. Elle informe alors l’assujetti des informations complémentaires, ou des corrections à apporter sur ce rapport, qu’il doit soumettre complété et corrigé dans un délai de deux mois. Si l’assujetti n’a pas transmis de nouveau rapport dans ce délai, l’autorité compétente met alors en demeure l’assujetti de s’y conformer dans un délai d’un mois.
L’article L. 229-75 prévoit une amende lorsqu’il n’a pas été déféré, dans le délai imparti, à la mise en demeure prévue à l’article L. 229-73 ou à l’article L. 229‑74. Cette amende a un montant minimal de 10 euros par tonne d’émissions non déclarées. La possibilité d’y ajouter des majorations d’un montant maximal de 20 euros par tonne d’émissions non déclarées est prévue en complément. Le choix s’est donc porté sur le montant minimal possible pour cette amende (éventuellement complété par une majoration), prévu entre 10 et 50 euros par tonne d’émissions non déclarées dans le règlement d’exécution relatif à la période transitoire. Alors que pour les cas précisés dans le paragraphe 4 de l’article 16, le règlement d’exécution propose une amende plus lourde sans précisions sur son montant et sans plafond, l’article L. 229-75 propose un doublement de l’amende, sans pouvoir excéder le montant total de 100 euros par tonne d’émissions non déclarées.
L’article L. 229-76 précise que la date à laquelle l’amende est exigible doit être indiquée dans la décision prononçant l’amende. Le recouvrement des amendes prévues à la sous-section 2 est effectué au profit du Trésor public, comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine.
L’article L. 229-77 impose la saisine par un recours gracieux obligatoire du ministère en charge de la politique de réduction des émissions de gaz à effet de serre, préalablement à tout recours contentieux. Cette disposition provient de la volonté du ministère d’accompagner les assujettis dans la mise en œuvre du MACF face à ce nouveau dispositif complexe, l’un des objectifs de la période transitoire. Par ailleurs, cette disposition reflète l’obligation, prévue à l’article R. 229-27 du code de l’environnement, de saisir le ministère préalablement à tout recours contentieux, en cas de contestations liées à la délivrance des quotas à titre gratuit au sein du SEQE-UE.
Conformément à l’article L. 229-78, un décret en Conseil d’État précisera les conditions d’application de la sous-section 2.
B. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat
1. L’examen en commission
La commission spéciale a adopté trois amendements du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains).
L’amendement COM-1, de coordination, a modifié le numéro de la section créée, ainsi que les références des articles pour prendre en compte le déplacement des dispositions relatives au mécanisme « Corsia », suite à l’adoption d’un amendement à l’article 17 du projet de loi. La section 11 est ainsi devenue la section 10. De même, les articles L. 229-72 à L. 229-78 ont été respectivement renumérotés articles L. 229-70 à L. 229-76.
L’amendement COM-2, rédactionnel, a modifié les termes « période de transition » en « période transitoire », reprenant ainsi la formule utilisée dans le règlement MACF.
L’amendement COM-3, visant à simplifier le montant de l’amende applicable pendant la période transitoire prévue à l’article L. 229-75 (devenu L. 229-73), a supprimé la référence aux majorations d’un montant maximal de 20 euros, absente de l’article 16 du règlement d’exécution. Le montant de l’amende a également été modifié : l’amende devient proportionnée à la gravité des manquements constatés, d’un montant minimal de 10 euros et d’un montant maximal de 50 euros par tonne d’émissions non déclarées. Cette rédaction reprend les dispositions du règlement d’exécution. Dans les cas prévus par le paragraphe 4 de l’article 16 (deux déclarations incomplètes ou inexactes consécutives, ou un manquement à l’obligation de déclaration de plus de six mois), une reformulation a été adoptée, confirmant le doublement de l’amende sans pouvoir excéder le montant de 100 euros.
2. L’examen en séance publique
Aucun amendement n’a été adopté en séance publique.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement rédactionnel CD17 du rapporteur pour avis M. Damien Adam (Renaissance), puis a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 13 ainsi modifié.
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Chapitre III
Dispositions relatives au système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre
Article 14
Transposition des dispositions communes et particulières applicables
aux installations suite à la révision de la directive relative
au système d’échange de quotas d’émission
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 14 vise à transposer dans le droit national la directive relative au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (SEQE-UE), suite à sa révision, concernant les dispositions communes aux installations, à l’aviation et au transport maritime et les dispositions particulières applicables aux installations.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
1. Le système d’échange de quotas d’émission, un outil de réduction des émissions de gaz à effet de serre
Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE‑UE), ou marché carbone, est un outil européen de lutte contre le changement climatique, dont l’objectif est la réduction des émissions de gaz à effet de serre ainsi que l’incitation à se tourner vers les technologies bas carbone. La directive SEQE‑UE() a établi ce dispositif et permet sa mise en œuvre.
Le SEQE-UE concerne les installations de production d’électricité, l’industrie manufacturière et l’aviation, représentant environ 40 % des émissions de l’Union européenne. Ce système est obligatoire pour toute installation industrielle ou tout aéronef émettant du dioxyde de carbone (CO2), du protoxyde d’azote (N2O) ou des perfluorocarbures (PFC), et dépassant certains seuils, conformément à l’annexe I de la directive SEQE-UE. Pour l’aviation, seuls les vols intra-européens sont inclus dans le SEQE-UE(). Environ 10 000 installations industrielles et 350 compagnies d’aviation sont ainsi soumises au SEQE-UE à l’échelle de l’Union européenne, dont environ 1 000 installations et 150 compagnies d’aviation attribuées à la France.
Chaque exploitant d’installation industrielle ou d’aéronef, soumis au SEQE‑UE, est tenu chaque année de surveiller et déclarer ses émissions vérifiées par un vérificateur accrédité, et de restituer un quota d’émissions par tonne de dioxyde de carbone équivalent émis l’année précédente. Ces quotas d’émission peuvent être acquis par une allocation de quotas à titre gratuit, aux enchères ou par échange entre acteurs privés. L’allocation de quotas à titre gratuit permet de lutter contre les « fuites de carbone », considérées comme le risque que les coûts du carbone conduisent les entreprises à déplacer leurs activités dans des pays dans lesquels les mécanismes de tarification du carbone sont moins stricts. Pour bénéficier de quotas à titre gratuit, l’exploitant d’installation doit effectuer la surveillance et la déclaration de ses niveaux d’activité, cette déclaration devant être vérifiée par un vérificateur accrédité, puis validée par la Commission européenne. L’exploitant d’aéronef doit rendre compte de son activité aérienne en termes de tonnes-kilomètres.
Le SEQE-UE est un système de « plafond et d’échange », c’est-à-dire que le volume total des émissions de gaz à effet de serre est limité par un plafond sur le nombre de quotas d’émission. Les exploitants peuvent échanger des quotas d’émission dans les limites de ce plafond. Ce plafond est ensuite réduit chaque année par un facteur de réduction linéaire, de manière à atteindre les objectifs de réduction des émissions et instaurant ainsi une logique de marché, d’offre et de la demande. Le prix du quota, entre 5 et 10 euros par tonne avant 2018, a atteint environ 80 à 90 euros par tonne ces dernières années, incitant donc davantage les exploitants à réduire leurs émissions ou à se tourner vers des technologies bas carbone.
La directive SEQE-UE prévoit des exemptions pour les installations industrielles aux articles 27 et 27 bis. L’article 27 permet aux États membres d’exclure du SEQE-UE les installations dont les émissions sont inférieures à 25 000 tonnes d’équivalent CO2 et qui ont une puissance calorifique de combustion inférieure à 35 MW, ainsi que les hôpitaux. Ces exclusions doivent alors faire l’objet de « mesures équivalentes » afin d’assurer une réduction des émissions équivalente à celle obtenue dans le cadre du SEQE-UE. L’article 27 bis donne la possibilité à l’État membre d’exclure les installations dont les émissions sont inférieures à 2 500 tonnes d’équivalent CO2. Ces installations mettent en place une surveillance simplifiée des émissions et doivent être réintégrées si elles dépassent ce seuil de 2 500 tonnes d’équivalent CO2.
Diverses phases du SEQE-UE ont eu lieu depuis sa création en 2005, marquées par un renforcement progressif du dispositif. La phase actuelle est la phase IV (2021-2030), divisée en deux sous-périodes : 2021-2025 et 2026-2030.
2. Une révision majeure et structurante de la directive dans le cadre du paquet « Fit for 55 » en 2023
Le paquet « Fit for 55 », ou « Ajustement à l’objectif 55 » vise à réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre de l’Union européenne d’au moins 55 % en 2030 par rapport à 1990, première étape vers l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050, fixé par le Pacte vert pour l’Europe. Ce nouvel objectif implique la mise en place d’un objectif rehaussé de réduction des émissions d’au moins 62 % par rapport à 2005 pour les secteurs couverts par le SEQE-UE, l’objectif précédent prévoyant une réduction d’au moins 43 % des émissions par rapport à 2005. Afin d’atteindre cet objectif, le plafond du SEQE-UE est réduit progressivement lors de la deuxième période de la phase IV, avec un facteur de réduction linéaire plus important.
Selon la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), les émissions de gaz à effet de serre incluses dans le SEQE-UE ont diminué de 35 % en 2022 par rapport à 2005, alors que la cible de réduction pour 2020 était de 21 %. Il est cependant difficile d’estimer l’impact seul du marché carbone sur cette réduction, d’autres paramètres pouvant influencer les réductions d’émissions. L’objectif de réduction de 62 % par rapport à 2005 apparaît ainsi comme ambitieux, mais crédible notamment vis-à-vis du potentiel de réduction du secteur de la production d’électricité.
La directive SEQE-UE a été révisée en 2023(), afin de répondre aux objectifs précités. Cette révision impacte à la fois les installations industrielles, l’aviation et le transport maritime(). Elle met également en place, au chapitre IV bis, un nouveau système d’échange de quotas d’émission pour le bâtiment et le secteur du transport routier (appelé SEQE-UE 2), séparé du SEQE‑UE applicable aux installations, à l’aviation et au transport maritime (appelé SEQE-UE 1).
Pour les installations industrielles, les principales modifications concernent l’allocation de quotas à titre gratuit. Il est ainsi prévu une extinction progressive des quotas gratuits pour les secteurs industriels concernés par la mise en œuvre du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF)(), conformément au paragraphe 1 bis de l’article 10 bis de la directive SEQE-UE révisée. En parallèle, des conditionnalités environnementales sont intégrées pour l’allocation des quotas à titre gratuit au paragraphe 1 de l’article 10 bis de la directive SEQE-UE révisée. Une réduction de 20 % de cette allocation peut alors être décidée par l’autorité compétente si l’exploitant n’a pas mis en œuvre les recommandations d’un audit énergétique ou mis en œuvre un système de management de l’énergie, en matière d’efficacité énergétique, ou s’il n’a pas transmis de plan de neutralité climatique, et s’il n’a pas atteint les valeurs cibles ou respecté les jalons intermédiaires fixés dans ce plan. Le plan de neutralité climatique vise à atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050 au niveau de l’installation. Des valeurs cibles et jalons intermédiaires permettent de mesurer, avant le 31 décembre 2025 puis tous les cinq ans, les progrès accomplis par l’installation en vue de l’objectif de neutralité.
La directive SEQE-UE a également révisé complètement l’allocation de quotas à titre gratuit du secteur aérien. Conformément au paragraphe 1 de l’article 3 quinquies, il est désormais prévu une extinction progressive des quotas gratuits « historiques » en 2024 et 2025 et leur disparition complète en 2026. Conformément à l’article 3 quater, une allocation de quotas à titre gratuit peut tout de même être accordée, jusqu’au 31 décembre 2030, afin d’encourager l’utilisation de carburants d’aviation durables, ou non dérivés de combustibles fossiles. Des quotas sont alors alloués pour couvrir tout ou partie de l’écart de prix restant entre l’utilisation de kérosène fossile et le carburant d’aviation durable, ou non dérivé de combustibles fossiles. Le régime de compensation et de réduction de carbone de l’aviation internationale, ou « Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation » (Corsia) a été adopté en 2016 par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). La directive SEQE-UE précise au paragraphe 6 de l’article 12 l’articulation du régime Corsia avec le SEQE-UE. Les vols intra-européens seront ainsi soumis au SEQE-UE et les vols extra-européens appliquent le régime Corsia().
Le transport maritime était précédemment réglementé par le règlement dit « MRV »() relatif à la surveillance et à la déclaration des émissions, sans avoir toutefois à restituer de quotas à hauteur des émissions. La révision de la directive SEQE-UE étend son champ d’application au transport maritime. Désormais, l’intégralité des émissions de dioxyde de carbone (CO2), et de protoxyde d’azote (N2O) et de méthane (CH4) à partir de 2026, seront soumises au SEQE-UE pour les trajets intra-européens et pour les émissions des navires à quai dans le port d’un État membre, et 50 % des émissions pour les trajets entre l’Union européenne et les pays tiers. Les compagnies maritimes devront restituer des quotas à hauteur de leurs émissions. Cette restitution fait l’objet d’une montée en charge progressive à 40 % pour les émissions de 2024, 70 % en 2025 et 100 % à partir de 2026.
B. Le droit national
Les dispositions relatives au système d’échange de quotas d’émission figurent à la section 2 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement (articles L. 229-5 à L. 229-19). Cette section comprend quatre sous-sections : la sous-section 1 relative aux dispositions communes (articles L. 229-5 à L. 229-12), la sous-section 2 relative aux dispositions particulières applicables aux installations (articles L. 229-13 à L. 229-17), la sous‑section 3 relative aux dispositions particulières applicables aux aéronefs (article L. 229-18) et la sous-section 4 comportant les dispositions diverses (article L. 229-19).
1. Les dispositions communes
L’article L. 229-5 établit le périmètre des assujettis au SEQE-UE et les gaz à effet de serre concernés. Des définitions y sont proposées, applicables au titre de la section 2.
Conformément à l’article L. 229-6, les assujettis sont soumis à une autorisation pour les émissions de gaz à effet de serre résultant d’activités précisées par décret. Les modalités de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions, et le cas échéant des niveaux d’activité ou des tonnes-kilomètres, sont précisées par un arrêté.
L’article L. 229-7 établit l’obligation de restitution et ses modalités. Ainsi, chaque année, l’exploitant doit restituer à l’autorité administrative des quotas égaux au total des émissions de gaz à effet de serre de l’année précédente (II), selon les modalités précisées au III. Ces quotas sont restitués sur la base d’une déclaration effectuée par l’exploitant d’installation ou d’aéronef, et vérifiée aux frais de l’exploitant, par un organisme accrédité à cet effet, puis validée par l’autorité compétente. La déclaration est réputée validée si l’autorité compétente n’a pas formulé d’observation dans un délai fixé par l’arrêté prévu à l’article L. 229-6. Les types de quotas acceptés pour la restitution sont énumérés au IV.
Les sanctions administratives applicables aux exploitants d’installations et d’aéronefs sont indiquées à l’article L. 229-10. Au I, le compte au registre de l’exploitant est bloqué en cas d’absence de déclaration des émissions, ou si cette dernière n’est pas satisfaisante (selon les conditions fixées par l’arrêté prévu à l’article L. 229-6). L’exploitant ne peut ainsi pas céder les quotas présents sur son compte au registre, autrement que pour une restitution. En cas d’estimation des émissions par l’autorité compétente ou d’une déclaration jugée satisfaisante, le compte au registre est débloqué. Au II, une mise en demeure d’un mois, puis une amende sont prévues si l’exploitant n’a pas restitué tout ou partie des quotas pour couvrir ses émissions de l’année précédente. Le montant de l’amende est fixé à 100 euros par quota non restitué. En cas de non-respect de ces exigences, l’exploitant peut faire l’objet d’une interdiction d’exploitation. Par ailleurs, lorsque la décision prononçant l’amende est définitive, le nom de l’exploitant doit être rendu public.
L’article L. 229-11-1 liste les exceptions des quotas attribués à la France, à la mise aux enchères par défaut. Il s’agit des quotas alloués gratuitement, des quotas placés dans la réserve de stabilité du marché et des quotas annulés suite à la fermeture d’une unité technique de production d’électricité faisant partie d’une installation, ou non attribués de la réserve spéciale de l’aviation.
L’article L. 229-11-3 précise les cas possibles d’annulation des quotas.
2. Les dispositions particulières applicables aux installations industrielles
Parmi les exemptions proposées aux articles 27 et 27 bis de la directive SEQE-UE, la France a choisi de ne transposer que les exclusions relatives aux hôpitaux à l’article L. 229-13 du code de l’environnement, et aux installations émettant moins de 2 500 tonnes d’équivalent CO2 à l’article L. 229-14 du même code.
Les hôpitaux (établissements de santé publics ou privés d’intérêt collectif) peuvent demander à être exclus du SEQE-UE au titre de l’article L. 229-13. Un arrêté publié avant le début de chaque période du SEQE-UE précise la liste des hôpitaux concernés. Les hôpitaux doivent cependant surveiller de manière simplifiée leurs émissions, les déclarer chaque année et mettre en place des « mesures équivalentes » permettant d’atteindre des réductions d’émissions équivalentes à celles qui seraient obtenues dans le cadre du SEQE-UE. Une amende sur les émissions excédentaires est prévue dans le cas où celles-ci dépassent une valeur de référence fixée.
L’article L. 229-14 est relatif aux exclusions des installations émettant moins de 2 500 tonnes d’équivalent CO2, pour chacune des trois années civiles commençant respectivement cinq à trois ans avant le début d’une période. Un arrêté publié avant le début de chaque période du SEQE-UE précise la liste des installations concernées. Ces installations doivent surveiller de manière simplifiée leurs émissions, et les déclarer chaque année. En cas de dépassement au cours d’une période du seuil des 2 500 tonnes d’équivalent CO2, elles sont réintégrées au sein du SEQE-UE. Le III précise que les installations de production d’électricité ne peuvent pas bénéficier de cette exclusion lorsque les produits qu’elles utilisent sont exonérés d’accise sur les énergies en application de l’article L. 312-32 du code des impositions sur les biens et les services.
L’article L. 229-15 du code de l’environnement rassemble les règles applicables à l’allocation de quotas à titre gratuit pour les installations. Conformément au I, des quotas d’émission de gaz à effet de serre peuvent être délivrés gratuitement, sur demande, par l’autorité administrative aux exploitants d’installations, à l’exception des installations bénéficiant de l’exclusion prévue par l’article L. 229-14 (moins de 2 500 tonnes d’équivalent CO2). Le II énumère les cas pour lesquels aucun quota à titre gratuit n’est délivré à une installation. Ainsi, une installation ayant cessé son activité ne peut pas recevoir de quotas gratuits, sauf si des éléments probants de nature à établir que la production reprendra dans un délai précis et raisonnable sont transmis à l’autorité compétente. Aucun quota à titre gratuit n’est délivré pour la production d’électricité (sauf celle produite à partir de gaz résiduaire), ni aux producteurs d’électricité définis par le u de l’article 3 de la directive SEQE-UE. Le III prévoit pour la période 2021-2026 de délivrer des quotas à hauteur de 30 % de la quantité fixée conformément au paragraphe 1 de l’article 10 bis de la directive SEQE-UE. Ce pourcentage diminue de manière linéaire jusqu’à l’extinction de la délivrance de quotas à titre gratuit en 2030, sauf pour le chauffage urbain. Pour les secteurs exposés à un risque de fuite de carbone, ils continuent de recevoir des quotas gratuits à hauteur de 100 %. Le IV précise que si le nombre total de quotas délivrés gratuitement a atteint la quantité maximale permettant de respecter la part aux enchères, un facteur uniforme adapte la quantité de quotas délivrés gratuitement pour chaque installation.
II. Le dispositif proposÉ
L’article 14 du projet de loi vise à transposer dans le droit national, suite à la révision de la directive SEQE-UE, les modifications relatives aux dispositions communes applicables aux exploitants d’installation, exploitants d’aéronefs et compagnies maritimes, et aux dispositions particulières relatives aux installations. Le projet de loi ne comporte pas de dispositions relatives à la création d’un second système d’échange de quotas d’émissions dédié aux émissions du secteur du bâtiment et du transport routier. Cela fera l’objet d’une modification législative ultérieure.
A. Le texte initial du projet de loi
1. Transposition des dispositions communes
a. Révision des définitions et du périmètre d’application du SEQE-UE
Le 1° de l’article 14 vise à prendre en compte les modifications de périmètre, issues de la révision de la directive SEQE-UE, dans l’article L. 229-5 du code de l’environnement.
Le b et le c du 1° suppriment la notion d’émissions de gaz à effet de serre « dans l’atmosphère » pour les installations, et pour les aéronefs. Cette modification est la conséquence d’une suppression similaire dans la définition des « émissions » par l’article 3 de la directive SEQE-UE révisée. L’objectif est ainsi de pouvoir comptabiliser les émissions captées sur un site et réémises par la suite. Le b introduit par ailleurs le « type d’énergie utilisé ». Cet ajout prend en compte la modification du périmètre introduite à l’annexe I de la directive SEQE-UE révisée, avec une exclusion possible du SEQE-UE si les émissions de combustion provenant de la biomasse constituent plus de 95 % des émissions totales.
Le d du 1° étend le périmètre de la section 2 « Quotas d’émission de gaz à effet de serre » au transport maritime, suite à l’ajout du transport maritime dans le tableau des activités figurant à l’annexe I de la directive SEQE-UE révisée.
Le e du 1° remplace les définitions légales existantes (« tonne d’équivalent dioxyde de carbone », « exploitant d’aéronef », « exploitant d’aéronef dont la France est l’État membre responsable », « quota d’émission de gaz à effet de serre », « installation ») par des définitions similaires. Il y est surtout transposé les définitions liées au transport maritime, notamment « compagnie maritime », « compagnie maritime dont la France est l’autorité responsable », « port d’escale », « voyage », « navire de croisière », correspondant aux définitions prévues aux w à aa de l’article 3 de la directive SEQE-UE révisée. Outre ces définitions, ont été ajoutées les définitions de « régions ultrapériphériques », « pays et territoire d’outre-mer », et « effets de l’aviation hors CO2 », utiles notamment pour les dispositions relatives à l’aviation et au transport maritime.
Les a et b du 2° de l’article 14 modifiant l’article L. 229-6 du code de l’environnement ont pour objectif de supprimer les mentions « en termes de tonnes‑kilomètres » liées aux activités aériennes. Cela fait suite aux modifications des modalités d’allocation de quotas à titre gratuit pour les exploitants d’aéronefs, avec une extinction progressive du dispositif jusqu’en 2026. L’article 3 sexies de la directive SEQE-UE, relatif à l’octroi et délivrance de quotas sur la base des données en tonnes-kilomètres, a en effet été supprimé lors de la révision de ladite directive.
b. Révision des modalités de surveillance et de déclaration des émissions ainsi que de la restitution de quotas
Le c du 2° de l’article 14 du projet de loi modifiant l’article L. 229-6 du code de l’environnement précise les modalités de mise en œuvre des obligations de surveillance, de déclaration et de vérification auxquelles sont soumises les compagnies maritimes, en application des articles 3 octies quinquies et 3 octies sexies de la directive SEQE-UE révisée. Ces obligations sont ainsi fixées par le règlement « MRV », et le cas échéant un arrêté pris par le ministère chargé de la mer.
Le 3° de l’article 14 modifie l’article L. 229-7 du code de l’environnement, relatif à la restitution des quotas, pour étendre aux compagnies maritimes l’obligation de restitution de quotas à hauteur des émissions vérifiées déclarées. Cette restitution est effectuée sur la base d’une déclaration, par les compagnies maritimes, de leurs émissions de gaz à effet de serre agrégées, comme prévu par l’article 11 bis du règlement « MRV ». Par ailleurs, divers ajouts sont prévus. Aucun quota ne doit être restitué pour les émissions de gaz à effet de serre réputées captées et qui ne peuvent pas pénétrer dans l’atmosphère, conformément au 3 ter de l’article 12 de la directive SEQE-UE révisée. L’article L. 229-7 interdit l’utilisation de quotas issu du système d’échange de quotas d’émission dédié aux secteurs du bâtiment et du transport routier aux fins de cette restitution. La possibilité d’utiliser des crédits provenant de projets des pays tiers ayant ratifié un accord international sur le changement climatique est supprimée au d. Dans les faits, ces crédits ne sont plus utilisables depuis le début de la phase IV, le 1er janvier 2021, suite à la suppression des paragraphes 8 et 9 de l’article 11 bis de la directive () révisant la directive SEQE-UE en 2018.Le b du 9° de l’article 14 du projet de loi modifiant l’article L. 229-15 du code de l’environnement supprime par ailleurs la possibilité pour un exploitant d’installation d’apporter des « éléments suffisamment probants de nature à établir que la production reprendra dans un délai précis et raisonnable » lorsqu’il a cessé son activité. En effet, dans le cas d’une cessation d’activité, aucun quota à titre gratuit n’est alloué. Cette suppression transpose la suppression similaire résultant de la révision de la directive SEQE-UE au paragraphe 19 de l’article 10 bis de ladite directive.
Le b du 3° de l’article 14 du projet de loi supprime la validation tacite de la déclaration par l’autorité compétente pour les installations et les aéronefs. En effet, il était initialement indiqué à l’article L. 229-7 du code de l’environnement que la déclaration est réputée validée sans observation formulée par l’autorité compétente à l’issue d’un délai fixé par arrêté. Cependant, la validation tacite n’est pas représentative du processus réel de validation des émissions mis en pratique par l’administration, et réglementé par la Commission européenne. En effet, chaque déclaration des émissions d’un exploitant doit être validée par l’autorité compétente. En cas de refus de transmettre une déclaration ou en cas de déclaration incomplète, l’autorité compétente a l’obligation de se substituer à l’exploitant et d’estimer les émissions, le cas échéant. Le droit européen ne prévoit donc pas de validation automatique des déclarations par les autorités compétentes.
Diverses dispositions sont prévues pour préciser l’autorité administrative responsable des obligations liées au SEQE-UE. Le 6° de l’article 14 du projet de loi remplace ainsi le terme « État » par « autorité administrative » à l’article L. 223‑11‑3 du code de l’environnement, plus précis et rendant compte de la diversité des autorités compétentes dans le cadre du SEQE. Le 7° et le a du 8° de l’article 14, modifiant les articles L. 229‑13 et L. 229-14 du code de l’environnement, remplacent le « ministre chargé de l’environnement » par le « ministre chargé de la politique de réduction des émissions de gaz à effet de serre », appellation jugée plus claire suite aux nouvelles attributions et au découpage des sujets environnementaux entre les ministères.
c. Révision des sanctions administratives applicables au SEQE-UE
Le 4° de l’article 14 du projet de loi modifie l’article L. 229-10 du code de l’environnement, relatif aux sanctions applicables aux assujettis au SEQE‑UE. Le blocage du compte au registre en cas d’absence de déclaration ou de déclaration non satisfaisante est étendu au transport maritime, à l’instar de ce qui était mis en œuvre pour les installations et l’aviation. Une précision est apportée au II : l’exploitant devra désormais s’acquitter de l’obligation de restituer les quotas suite au paiement d’une amende au plus tard lors de la restitution de l’année civile suivante.
Au 10° de l’article 14 du projet de loi, par l’insertion d’un nouvel article L. 229‑17‑1 au sein du code de l’environnement, il est proposé la création d’une nouvelle sanction spécifique aux installations. En cas d’absence de déclaration de l’exploitant d’installation ou de déclaration non satisfaisante (ne répondant pas aux conditions fixées par l’arrêté prévu à l’article L. 229-6), l’autorité compétente met en demeure l’exploitant d’installation de satisfaire à cette obligation dans un délai d’un mois. S’il n’a pas été déféré à la mise en demeure, l’autorité compétente peut ordonner une amende, proportionnée à la gravité des manquements constatés, et au plus égale à 15 000 euros. La proposition de cette nouvelle sanction fait suite au retour d’expérience de l’administration, pour inciter certains exploitants à transmettre dans les délais leurs déclarations et éviter aux services de l’État d’estimer les émissions de ces installations.
d. Révision des modalités de mise aux enchères
Le c du 5° de l’article 14 modifiant l’article L. 229-11-1 du code de l’environnement supprime la référence au « paragraphe 2 de l’article 28 bis de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 » parmi les quotas exceptionnellement non mis aux enchères listés dans cet article. Lors de la révision de la directive SEQE-UE, le paragraphe 2 de l’article 28 bis a été totalement modifié. Il faisait référence initialement aux articles 3 sexies et 3 septies, supprimés, et notamment à la réserve spéciale pour les exploitants d’aéronefs.
Le d du point 5° de l’article 14 du projet de loi ajoute deux cas, suite à l’extension du dispositif au secteur maritime, à l’article L. 229-11-1 du code de l’environnement pour lesquels les quotas attribués à la France pour les assujettis au SEQE-UE ne sont pas mis aux enchères :
– ceux annulés conformément au dernier alinéa de l’article 3 octies ter de la directive SEQE-UE révisée, c’est-à-dire ceux non restitués pour les années 2024 et 2025 par les compagnies maritimes avec l’introduction progressive de la restitution des quotas ;
– ceux annulés conformément au second alinéa du paragraphe 3‑sexies de l’article 12 de la directive, c’est-à-dire ceux non restitués pour les navires de classe glace pour les émissions vérifiées rejetées jusqu’au 31 décembre 2030.
2. Transposition des dispositions particulières applicables aux installations
a. La directive SEQE-UE révisée introduit des conditionnalités à l’allocation de quotas à titre gratuit
Le 9° de l’article 14 modifie l’article L. 229-15 du code de l’environnement relatif à l’allocation de quotas à titre gratuit. Il est introduit au I dudit article L. 229‑15 une condition supplémentaire à l’allocation de quotas à titre gratuit. Pour pouvoir en bénéficier, les installations doivent être soumises à l’obligation de restitution prévue par le II de l’article L. 229-7 du code de l’environnement. Cela permet d’éviter l’allocation à des installations soumises au SEQE-UE, mais qui n’ont pas d’obligation de restitution, telles que les incinérateurs inclus à l’annexe I de la directive du SEQE‑UE révisée. Elle supprime par ailleurs l’interdiction de l’allocation de quotas à titre gratuit aux installations exclues au titre de l’article L. 229-14.
Au c du 9°, l’interdiction de délivrance des quotas à titre gratuit aux producteurs d’électricité au sens du u de l’article 3 de la directive SEQE-UE est supprimée, liée à la suppression de ce point u, mais également au paragraphe 3 de l’article 10 bis de la directive. L’allocation de quotas à titre gratuit pour le chauffage urbain est par ailleurs supprimée, notamment suite à la suppression du paragraphe 4 de l’article 10 bis de la directive.
Le e du 9° supprime le paragraphe relatif au chauffage urbain devenu caduc, et transpose au IV de l’article L. 229-15 du code de l’environnement les exigences fixées par le paragraphe 5 de l’article 10 bis de la directive SEQE‑UE révisée. Désormais, en cas d’atteinte de la quantité maximale permettant de respecter la part de quotas à mettre aux enchères, une adaptation de manière uniforme est effectuée, sauf pour les installations dont les émissions de gaz à effet de serre sont inférieures à la moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur donné, non soumises à cette adaptation et ainsi favorisées.
Au g du 9°, des conditionnalités sur l’allocation de quotas à titre gratuit sont créées, en insérant un IV bis à l’article L. 229-15, relatif à l’efficacité énergétique, et un IV ter, relatif au plan de neutralité climatique. Ces ajouts permettent de transposer le paragraphe 1 de l’article 10 bis de la directive SEQE‑UE révisée.
Ainsi, au IV bis, une installation industrielle concernée par l’obligation d’effectuer un audit énergétique ou de mettre en œuvre un système de management de l’énergie, et n’ayant pas appliqué les recommandations issues du rapport d’audit ou du système, reçoit une allocation de quotas à titre gratuit réduite de 20 % (sauf si le temps de retour sur investissement dépasse trois ans ou si les coûts de ces investissements sont disproportionnés). L’exploitant peut démontrer qu’il a mis en œuvre d’autres mesures de réduction équivalentes à celles recommandées.
Le IV ter prévoit également une réduction de l’allocation de quotas à titre gratuit de 20 % si un exploitant ne transmet pas son plan de neutralité climatique avant le 1er mai 2024. Les exploitants concernés par le plan de neutralité climatique sont ceux dont les niveaux d’émissions sont supérieurs au 80e centile des niveaux d’émissions pour certains secteurs. Cette réduction de l’allocation de quotas à titre gratuit de 20 % s’applique également dans le cas où les valeurs cibles n’ont pas été atteintes, et les jalons intermédiaires n’ont pas été respectés pour la période courant jusqu’à fin 2025, et celle allant de 2026 à 2030. Le contenu et les modalités de la mise en œuvre du plan de neutralité climatique sont fixés par décret.
b. Une diminution progressive de l’allocation de quotas à titre gratuit pour les secteurs couverts par le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières
Le d du 9° de l’article 14 du projet de loi modifiant l’article L. 229‑15 du code de l’environnement introduit une interdiction de l’allocation de quotas à titre gratuit pour les secteurs couverts par le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF)(). Par dérogation, une diminution progressive de l’allocation de quotas à titre gratuit est prévue jusqu’en 2033, par l’application d’un « facteur MACF », facteur de réduction de l’allocation. Ce facteur est égal à 100 % en 2025, 97,5 % en 2026, 95 % en 2027, 90 % en 2028, 77,5 % en 2029, 51,5 % en 2030, 39 % en 2031, 26,5 % en 2032 et 14 % en 2033.
Cette modification provient de la transposition du paragraphe 1 bis de l’article 10 bis de la directive SEQE-UE révisée.
c. L’exclusion selon l’article 27 bis de la directive SEQE-UE est révisée
Le a du 8° de l’article 14 du projet de loi modifie l’article L. 229‑14 du code de l’environnement. Outre la modification portant sur le nom du ministre chargé d’établir la liste des installations exclues par arrêté, il supprime les termes « avant le début de la période concernée ». L’arrêté fixant la liste des installations exclues devait être établi avant le début de chaque période du SEQE-UE. La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) précise que cette suppression est liée au délai de validation par la Commission européenne de la liste des installations exclues, qui a parfois lieu après le début de la période concernée. Cette validation par la Commission européenne est nécessaire avant la publication de l’arrêté fixant la liste des installations concernées.
Le b du même 8° abroge le III de l’article L. 229-14 du code de l’environnement, interdisant les installations de production d’électricité de bénéficier de l’exclusion prévue par l’article 27 bis de la directive SEQE-UE révisée, relative aux installations émettant moins de 2 500 tonnes d’équivalent CO2. La DGEC précise que cette interdiction concerne principalement les centrales nucléaires et les centres de données (« data centers »), inclus dans le SEQE-UE en raison des émissions de leurs générateurs de secours. Historiquement, il avait été décidé de ne pas les exclure du SEQE-UE, n’étant pas soumis à une tarification carbone par le biais de la fiscalité énergétique. Cependant, leurs émissions seront couvertes à partir de 2027 par un prix du carbone dans le cadre de la mise en œuvre du chapitre IV bis de la directive SEQE-UE révisée (marché carbone relatif aux bâtiments et au transport routier), qui s’applique aux émissions de la production d’électricité hors chapitre III de la directive SEQE-UE.
B. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat
1. L’examen en commission
La commission a adopté six amendements du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains).
L’amendement COM-20 est un amendement visant à corriger la référence « 3 bis » en « 3-bis » à l’article L. 229-7 du code de l’environnement.
L’amendement COM-4 vise à déplacer la sanction prévue à l’article L. 229‑17-1 en cas de non-respect de déclaration des émissions, dans l’article L. 229-10 rassemblant les sanctions relevant de la sous-section 1 (dispositions communes). Il supprime donc l’article L. 229-17-1 et introduit un I bis à l’article L. 229-10. Par ailleurs, il étend cette sanction administrative, prévue initialement pour les exploitants d’installations, aux exploitants d’aéronefs.
L’amendement COM-5 supprime une référence devenue sans objet à l’article L. 229-13, concernant la phase 3 du système d’échange de quotas d’émission, période comprise entre 2013 et 2020.
L’amendement COM-7 créé un II à l’article 14 du projet de loi, afin de préciser la date d’entrée en vigueur du b du 8°, du c et du f du 9°, au 1er janvier 2026. Il supprime en conséquence, au c du 9°, la mention « à compter du 1er janvier 2026 ». Pour le b du 8° et le f du 9°, cette date d’entrée en vigueur a été ajoutée par rapport à la version initiale. Cela permet de prendre en compte :
– le fait que les installations de production d’électricité peuvent être exclues au titre de l’article 27 bis de la directive à partir de 2026 ;
– la fin de l’allocation de quotas à titre gratuit pour le chauffage urbain et la cogénération à partir de 2026.
L’amendement COM-6 est un amendement correctionnel, modifiant une référence au règlement (UE) 2023/956 dans l’article L. 229-15.
L’amendement COM-8 permet de clarifier la rédaction du IV ter de l’article L. 229-15.
2. L’examen en séance publique
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains).
Cet amendement n° 30 précise au IV ter de l’article L. 229‑15 du code de l’environnement que la vérification de l’atteinte des valeurs cibles et du respect des jalons intermédiaires du plan de neutralité climatique doit être effectuée aux frais de l’exploitant par un organisme accrédité à cet effet.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté treize amendements rédactionnels (CD18, CD19, CD22, CD42, CD20, CD23, CD43, CD21, CD24, CD30, CD33, CD25 et CD34) du rapporteur pour avis M. Damien Adam (Renaissance).
La commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 14 ainsi modifié.
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Article 15
Transposition des dispositions particulières applicables au secteur aérien suite à la révision de la directive relative au système d’échange
de quotas d’émission
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 15 vise à transposer les dispositions particulières applicables au secteur aérien suite à la révision de la directive relative au système d’échange de quotas d’émission, notamment en ce qui concerne l’allocation de quotas à titre gratuit, l’articulation avec le régime Corsia et la prise en compte des effets hors dioxyde de carbone.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE‑UE) a été créé en 2005 afin de réduire les émissions des installations industrielles et des installations de production d’électricité. Ce marché du carbone a été étendu en 2013 au secteur de l’aviation, pour l’ensemble des vols intra‑européens et extra-européens, soit à un secteur représentant près de 2 % des émissions mondiales. La décision dite « stop the clock »() d’avril 2013 a suspendu temporairement l’application de ce dispositif aux vols extra-européens, en attendant la mise en place d’un accord international visant à réduire les émissions de dioxyde de carbone (CO2) du secteur de l’aviation.
Seuls les vols intra-européens sont désormais inclus dans le SEQE-UE, les vols extra-européens étant soumis au régime de compensation et de réduction de carbone de l’aviation internationale, ou « Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation » (Corsia). La directive SEQE-UE, révisée en 2023(), explicite notamment au paragraphe 6 de son article 12 la séparation des vols intra‑européens soumis au SEQE-UE et des vols extra-européens soumis au régime Corsia. Cette séparation entre le SEQE-UE et le régime Corsia est mise en place jusqu’au 31 décembre 2026. À ce titre, aucune restitution de quotas d’émission n’est attendue pour les vols extra-européens, conformément aux paragraphes 4 et 5 de l’article 25 bis de la directive SEQE-UE révisée.
Les vols soumis au SEQE-UE sont donc les vols intra-européens, c’est-à-dire :
– au sein de l’Espace économique européen, hors régions ultrapériphériques() ;
– de l’Espace économique européen, y compris les régions ultrapériphériques, vers le Royaume-Uni ou la Suisse, des accords spécifiques ayant été conclus entre l’Union européenne et ces pays pour coupler leurs systèmes d’échange de quotas d’émission respectifs avec le SEQE-UE (les vols au départ du Royaume-Uni ou de la Suisse sont inclus dans leurs propres systèmes d’échange de quotas d’émission) ;
– entre un aérodrome d’une région ultrapériphérique d’un État membre et un aérodrome d’un État de l’Espace économique européen, autre que l’État membre dans lequel se situe la région ultrapériphérique. Une exonération est prévue au paragraphe 8 de l’article 3 quater, jusqu’au 31 décembre 2030, pour les vols reliant un aérodrome situé dans une région ultrapériphérique d’un État membre et un aérodrome situé dans le même État membre, y compris un autre aérodrome situé dans la même région ultrapériphérique ou dans une autre région ultrapériphérique du même État membre.
Les vols de l’Espace économique européen vers les pays et territoires d’outre-mer () sont considérés comme des vols vers des pays tiers et ne sont pas soumis au SEQE-UE.
1. La directive SEQE-UE a complètement révisé le système d’allocation de quotas à titre gratuit de l’aviation
Lors de la phase 3 du SEQE-UE (2013-2020),le plafond total du SEQE-UE pour l’aviation correspondait à 95 % des émissions historiques (moyenne des émissions annuelles entre 2004 et 2006). 15 % de ce plafond était mis aux enchères, 82 % des quotas étaient alloués gratuitement et 3 % intégrés dans la réserve spéciale.
Suite à la révision de la directive SEQE-UE, l’article 3 quinquies, paragraphe 1, met en place une diminution progressive de l’allocation de quotas à titre gratuit en 2024 et 2025 jusqu’à leur disparition complète en 2026. Ainsi, les exploitants d’aéronefs pourront recevoir gratuitement des quotas à hauteur de 75 % en 2024, et 50 % en 2025 parmi les 85 % de quotas non mis aux enchères. Le paragraphe 1 bis indique que ces quotas alloués à titre gratuit sont proportionnels aux émissions vérifiées déclarées en 2023, diminués du facteur de réduction linéaire.
Conformément au paragraphe 6 de l’article 3 quater de la directive, une exception à la suppression de l’allocation de quotas à titre gratuit est créée, jusqu’au 31 décembre 2030, afin d’encourager l’utilisation de carburants d’aviation durables, ou non dérivés de combustibles fossiles, mentionnés dans le règlement « ReFuelEU Aviation »(). Ainsi, au maximum 20 millions de quotas sur la quantité totale de quotas à allouer aux exploitants d’aéronefs sont réservés pour la promotion de ces carburants.
Les quotas réservés sont alloués pour couvrir tout ou partie de l’écart de prix restant entre l’utilisation de kérosène fossile et le carburant d’aviation durable, ou non dérivé de combustibles fossiles, à hauteur de :
– 70 % pour l’hydrogène produit à partir de sources d’énergie renouvelables, et de biocarburants avancés() ;
– 95 % pour les carburants renouvelables d’origine non biologique() ;
– 100 % pour les carburants d’aviation non dérivés de combustibles fossiles, éligibles au titre du règlement « ReFuelUE Aviation », dans des aéroports situés sur de petites îles ou dans une région ultrapériphérique ;
– 50 % pour les carburants d’aviation non dérivés de combustibles fossiles, éligibles au titre du règlement « ReFuelUE Aviation », dans les autres cas.
Pour cette allocation de quotas à titre gratuit, sont pris en compte les incitations résultant du prix du carbone et les niveaux minimaux harmonisés de taxation des combustibles fossiles.
2. Une nouvelle obligation de prise en compte des effets hors CO2
La directive SEQE-UE révisée introduit une nouvelle obligation, relative à la surveillance, à la déclaration et à la vérification des effets hors CO2 de l’aviation, conformément au paragraphe 5 de son article 14. Cette obligation s’applique à partir du 1er janvier 2025.
Les effets hors CO2 de l’aviation sont définis au v de l’article 3 de la directive. Ils concernent « les effets sur le climat du rejet, lors de la combustion de carburant, d’oxydes d’azote (NOx), de particules de suie et d’espèces de soufre oxydées, ainsi que les effets de la vapeur d’eau, notamment des traînées de condensation, provenant d’un aéronef ».
La Commission européenne présentera un rapport au plus tard le 31 décembre 2027 sur les résultats liés à cette nouvelle obligation. Si elle le juge nécessaire, elle pourra également faire une proposition législative, visant à étendre le SEQE-UE aux effets hors CO2 de l’aviation (avec une restitution de quotas pour ces émissions).
B. Le droit national
Outre les dispositions communes aux exploitants d’installations, exploitants d’aéronefs et compagnies maritimes présentes dans la sous-section 1, la sous‑section 3 de la section 2 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement comprend les dispositions particulières applicables aux aéronefs. Cette sous-section est composée d’un article unique, L. 229-18.
Le I de cet article L. 229-18 prévoit la possibilité pour un exploitant d’aéronef de bénéficier de la délivrance de quotas à titre gratuit, sur demande, affectés à une période du SEQE-UE et délivrés annuellement.
Le II précise les modalités de cette demande d’allocation de quotas à titre gratuit. Pour cela, l’exploitant d’aéronef doit rendre compte de son activité aérienne en termes de tonnes-kilomètres, conformément aux modalités précisées par arrêté. Le nombre de quotas à titre gratuit est calculé par l’autorité administrative.
Conformément au III, qui en précise les modalités, les exploitants d’aéronefs peuvent solliciter la délivrance de quotas à titre gratuit en provenance de la réserve spéciale, mentionnée à l’article 3 septies de la directive SEQE-UE.
II. Le dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
L’article 15 du projet de loi remplace l’article L. 229-18 du code de l’environnement, qu’il réécrit intégralement, au sein de la sous-section 3 relative aux dispositions particulières applicables aux aéronefs, et créé par ailleurs les nouveaux articles L. 229-18-1 et L. 229-18-2.
Le I de l’article L. 229-18 propose une diminution progressive des quotas à titre gratuit, à hauteur de 75 % en 2024 et 50 % en 2025, de 85 % du nombre total de quotas non mis aux enchères, ainsi que les modalités de calcul de ces quotas à titre gratuit, correspondant à la transposition des paragraphes 1 et 1 bis de l’article 3 quinquies de la directive SEQE‑UE révisée. Le II transpose dans les mêmes termes le paragraphe 6 de l’article 3 quater de la directive SEQE-UE révisée, concernant l’allocation de quotas à titre gratuit pour encourager l’utilisation de carburants d’aviation durables, ou non dérivés de combustibles fossiles.
Le nombre de quotas alloués à titre gratuit à chaque exploitant d’aéronef au titre des I et II de l’article L. 229‑18 est fixé par arrêté du ministre chargé des transports.
Par la réécriture complète de l’article L. 229-18, le III relatif à la réserve spéciale est supprimé. Cette réserve devient caduque avec la fin des quotas gratuits « historiques » pour l’aviation.
L’article L. 229-18-1 nouvellement créé traduit la séparation des vols intra‑européens inclus dans le SEQE-UE et des vols extra-européens soumis au régime Corsia. À cette fin, il reprend dans son I la dérogation à l’obligation de restitution de quotas d’émission pour les pays tiers et pour les émissions rejetées jusqu’au 31 décembre 2026, prévue aux paragraphes 4 et 5 de l’article 25 bis de la directive SEQE-UE révisée, c’est-à-dire pour les vols reliant :
– l’Espace économique européen et les pays soumis au Corsia, mentionnés dans l’acte d’exécution ([145]) adopté en application du paragraphe 3 de l’article 25 bis ;
– l’Espace économique européen et les pays tiers non mentionnés dans le même acte d’exécution, et autres que les vols à destination de la Suisse et du Royaume-Uni.
Le II de l’article L. 229-18-1 reprend la dérogation à l’obligation de restitution prévue au paragraphe 6 de l’article 25 bis, concernant les vols entre l’Espace économique européen et les pays les moins avancés, ou petits États insulaires en développement autres que ceux énumérés dans l’acte d’exécution, et autres que ceux dont le produit intérieur brut par habitant est égal ou supérieur à la moyenne du produit intérieur brut par habitant de l’Union européenne.
Le nouvel article L. 229-18-2 transpose les obligations de surveillance et de déclaration des effets hors dioxyde de carbone de l’aviation, à partir du 1er janvier 2025. Il reprend à cette fin les dispositions du paragraphe 5 de l’article 14 de la directive SEQE-UE révisée.
B. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat
1. L’examen en commission
La commission a adopté cinq amendements du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains).
L’amendement COM-9 est un amendement rédactionnel.
L’amendement COM-10 a créé un III à l’article 15 du projet de loi, afin d’abroger le I de l’article L. 229-18 du code de l’environnement, relatif à l’allocation de quotas à titre gratuit au secteur aérien à partir du 1er janvier 2026, devenant caduque après cette date.
L’amendement COM-11 a déplacé les dispositions relatives à la prise en compte des incitations liées au prix du carbone et aux niveaux minimaux harmonisés de taxation des combustibles fossiles et précisé que cela concerne la couverture de tout ou partie de l’écart de prix entre le kérosène fossile et les carburants considérés, conformément à la rédaction du paragraphe 6 de l’article 3 quater de la directive SEQE-UE révisée.
L’amendement COM-12 a introduit un III à l’article L. 229‑18‑1 du code de l’environnement, afin de préciser la dérogation à l’obligation de restitution prévue au paragraphe 8 de l’article 3 quater de la directive, relative à l’exonération dont bénéficient les vols en direction ou en provenance des régions ultrapériphériques, jusqu’au 31 décembre 2030. Cet amendement a été adopté par souci de cohérence avec la rédaction proposée à l’article 16 du projet de loi (exemption mentionnée à l’article L. 229-19-2 du code de l’environnement, devenu l’article L. 229-18-4 du même code).
L’amendement COM-13, rédactionnel, a créé un II à l’article 15 du projet de loi, afin de décodifier la date d’entrée en vigueur au 1er janvier 2025 de l’article L. 229-18-2 du code de l’environnement.
2. L’examen en séance publique
Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains) pour remplacer les « éventuelles incitations liées au prix du carbone définies » par « éventuels soutiens par d’autres dispositifs », rédaction figurant dans la directive SEQE-UE révisée.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté sept amendements rédactionnels (CD40, CD39, CD31, CD38, CD32, CD36 et CD35) du rapporteur pour avis M. Damien Adam (Renaissance). Elle a également adopté l’amendement CD65 du rapporteur pour avis visant à corriger une référence, en cohérence avec le droit européen, puis a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 15 ainsi modifié.
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Article 16
Extension du système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre au secteur du transport maritime
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 16 vise à transposer les nouvelles dispositions applicables au transport maritime au sein du système d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE), notamment concernant le périmètre d’application, les obligations en matière de surveillance et de déclaration des émissions ainsi que de restitution des quotas, et les sanctions associées.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
Le secteur maritime est responsable d’environ 3 % des émissions de gaz à effet de serre mondiales, et fait l’objet d’une augmentation constante du fret, l’Organisation maritime internationale (OMI) tablant sur un possible doublement des flux de transport maritime d’ici à 2050.
La Commission européenne a adopté en 2015 le règlement dit « MRV »() (« Monitoring, Reporting and Verification ») concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone (CO2) du secteur du transport maritime. À partir du 1er janvier 2018, toute compagnie maritime doit ainsi surveiller ses émissions, les déclarer et les faire vérifier par un vérificateur accrédité. Cependant, ce système ne fait pas l’objet d’une tarification carbone, et aucune restitution n’est exigée.
Cette absence de tarification carbone n’est pas compatible avec l’objectif de la Commission européenne de réduire les émissions nettes d’au moins 55 % en 2030 par rapport à 1990, issu du paquet « Fit for 55 », ou « Ajustement à l’objectif 55 ». Face, par ailleurs, à l’absence de mécanisme de réduction ou de tarification à l’échelle mondiale des émissions de carbone, à l’instar du régime « Corsia » pour l’aviation, l’Union européenne a décidé d’étendre le système d’échange de quotas d’émissions de l’Union européenne (SEQE-UE) au transport maritime.
La directive SEQE-UE révisée(), adoptée en mai 2023, étend désormais son périmètre au transport maritime et se base sur le règlement « MRV » précédemment mis en place. Un règlement() a également modifié le règlement « MRV » afin de préciser les modalités associées à l’extension du SEQE-UE au secteur du transport maritime.
1. Modification du champ d’application
L’article 2 de la directive SEQE-UE révisée, renvoyant à l’annexe I, prévoit ainsi un champ d’application en cohérence avec l’article 2 du règlement « MRV », le type et la taille des navires concernés évoluant dans le temps :
– les navires d’une jauge brute égale ou supérieure à 5 000 pour le transport de marchandises ou de passagers sont inclus dès 2024 dans le SEQ‑E‑UE ;
– les navires de haute mer d’une jauge brute égale ou supérieure à 5 000 sont soumis au règlement « MRV » à partir de 2025, puis dans le SEQE-UE à partir de 2027 ;
– les navires de haute mer et les cargos de marchandises diverses d’une jauge brute inférieure à 5 000 et supérieure à 400 sont soumis au règlement « MRV » à partir de 2025. Leur soumission au SEQE-UE sera examinée d’ici le 31 décembre 2026.
Les gaz à effet de serre concernés sont le dioxyde de carbone (CO2), déjà inclus dans le règlement « MRV », auquel s’ajoutent le méthane (CH4) et le protoxyde d’azote (N2O), soumis au règlement « MRV » à partir de 2024 et au SEQE-UE à partir de 2026. D’après le considérant (20) de la directive modifiant la directive SEQE-UE(), la majorité des émissions du transport maritime sont issues des émissions de CO2. Cependant, les émissions de méthane auraient considérablement augmenté entre 2012 et 2018, selon la quatrième étude de l’OMI sur les gaz à effet de serre à l’horizon 2020. Le développement de navires alimentés en gaz naturel liquéfié ou par d’autres sources d’énergie pourrait également être à l’origine d’une augmentation des émissions de CH4 et N2O.
Conformément à l’article 3 octies bis de la directive SEQE-UE révisée, les émissions incluses dans le champ d’application pour les compagnies maritimes sont :
– 100 % des émissions des trajets à l’intérieur de l’Union européenne ;
– 100 % des émissions des navires à quai dans un port d’escale relevant de la juridiction d’un État membre ;
– 50 % des émissions des trajets entre l’Union européenne et un pays tiers.
La prise en compte partielle des émissions internationales du secteur maritime vient de l’absence de mise en place par l’OMI de mécanisme de réduction ou de tarification à l’échelle mondiale des émissions de carbone.
La directive SEQE-UE révisée introduit néanmoins à l’article 3 octies octies un réexamen possible en cas d’adoption par l’OMI d’un mécanisme de marché mondial visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre du transport maritime. Dans le cas où l’OMI n’adopterait pas d’ici à 2028 ce mécanisme, ou qu’il ne permettrait pas d’atteindre les objectifs de l’accord de Paris, les émissions des trajets entre l’Union européenne et un pays tiers pourraient être incluses dans le SEQE-UE à plus de 50 %. En juillet 2023, l’OMI a conclu un nouvel accord révisant la stratégie relative aux gaz à effet de serre pour le transport maritime. Ce dernier prévoit des mesures « de moyen terme », notamment l’étude d’un mécanisme de tarification du carbone, en vue d’une adoption en 2025 pour une mise en œuvre en 2027 si ce mécanisme est retenu.
2. Les modalités de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions et la restitution des quotas, pour le transport maritime
Les modalités de surveillance et de déclaration des émissions sont introduites à l’article 3 octies quinquies de la directive et renvoient au chapitre II du règlement « MRV ». De même, les modalités relatives à la vérification et l’accréditation mentionnées à l’article 3 octies sexies de la directive renvoient vers le chapitre III du règlement « MRV ».
L’article 3 octies ter de la directive SEQE-UE révisée introduit des exigences progressives concernant la restitution des quotas, à hauteur de 40 % des émissions vérifiées déclarées pour 2024, 70 % des émissions vérifiées déclarées pour 2025 et 100 % des émissions vérifiées déclarées à partir de 2026.
Diverses exemptions à la restitution de quotas sont prévues par la directive SEQE-UE révisée :
– les compagnies maritimes peuvent restituer 5 % de quotas en moins que les émissions vérifiées rejetées jusqu’au 31 décembre 2030 pour les navires de classe glace (paragraphe 3-sexies de l’article 12) ;
– aucune restitution n’est exigée pour les émissions vérifiées rejetées jusqu’au 31 décembre 2030 des voyages des navires à passagers (autres que les navires de croisière et navires rouliers à passagers) entre un port d’une île d’un État membre, ne disposant d’aucune liaison routière ou ferroviaire et d’une population de moins de 200 000 habitants, et un port de ce même État membre (paragraphe 3‑quinquies de l’article 12) ;
– aucune restitution n’est exigée pour les émissions vérifiées rejetées jusqu’au 31 décembre 2030, à la demande conjointe de deux État membres, lors de voyages effectués entre ces États membres, ou lors des activités à quai en rapport avec ces voyages, par des navires à passagers ou des navires rouliers à passagers dans le cadre d’un contrat de service public transnational ou d’une obligation de service public au niveau transnational (paragraphe 3-quater de l’article 12) ;
– aucune restitution n’est exigée pour les émissions vérifiées rejetées jusqu’au 31 décembre 2030 lors de voyages entre un port d’une région ultrapériphérique () d’un État membre et un port du même État membre, ainsi que pour les voyages entre régions ultrapériphériques d’un même État membre (paragraphe 3-ter de l’article 12).
En cas d’accord contractuel entre la compagnie maritime et une entité concernant la responsabilité ultime de l’achat du carburant ou de l’exploitation du navire, la compagnie maritime peut prétendre à un remboursement par cette entité des coûts liés à la restitution des quotas, conformément à l’article 3 octies quater de la directive SEQE-UE révisée.
3. Les sanctions applicables aux compagnies maritimes
Le paragraphe 11 bis de l’article 16 de la directive SEQE-UE révisée propose des sanctions spécifiques aux compagnies maritimes, dont l’expulsion ou l’immobilisation. Ces dispositions sont sans préjudice des règles maritimes internationales applicables au cas des navires en détresse.
Lorsqu’une compagnie maritime ne se conforme pas à ses obligations de restitution pendant deux années consécutives malgré les mesures mises en œuvre par l’autorité compétente, les sanctions diffèrent selon l’État membre pour lequel le navire bat pavillon :
– l’État membre du port d’entrée dont le navire ne bat pas pavillon peut prononcer une décision d’expulsion. Tous les États membres, sauf celui pour lequel bat le pavillon, ont l’obligation de refuser l’accès au port des navires placés sous la responsabilité de la compagnie maritime ayant fait l’objet de la décision d’expulsion. L’État membre pour lequel les navires battent le pavillon immobilise ces navires jusqu’à ce que la compagnie maritime remplisse ses obligations de restitution.
– l’État membre dont le navire bat pavillon peut émettre un ordre d’immobilisation jusqu’à ce que la compagnie maritime remplisse ses obligations de restitution. Tous les États membres, dont le navire ne bat pas pavillon, ont alors l’obligation de refuser l’accès au port des navires placés sous la responsabilité de la compagnie maritime ayant fait l’objet de la décision d’immobilisation.
La compagnie maritime doit avoir la possibilité de présenter des observations avant la décision d’expulsion ou d’immobilisation.
Les mêmes possibilités d’expulsion ou d’immobilisation sont prévues au paragraphe 3 de l’article 20 du règlement « MRV » modifié, lorsqu’une compagnie maritime ne se conforme pas à ses obligations en matière de surveillance et de déclaration pendant deux années consécutives. Le règlement modificatif du règlement « MRV » a introduit les dispositions relatives à l’immobilisation, l’expulsion étant déjà prévue dans le règlement « MRV » initial.
B. Le droit national
L’article L. 218-25 du code de l’environnement prévoit une sanction pénale de 15 000 euros pour l’exploitant, le propriétaire du navire ou son représentant à bord dans le cas où il n’aurait pas surveillé ses émissions de CO2 et dans le cas où il n’aurait pas déclaré ses émissions de CO2 dans les conditions prévues par le règlement « MRV ».
Le 3° de l’article L. 5241-4-6 du code des transports inscrit dans le droit national la possibilité, pour l’autorité administrative, de prendre une décision d’expulsion d’un navire, dans le cas où il n’aurait pas effectué la déclaration des émissions pendant deux années consécutives. Il transpose ainsi la possibilité d’expulsion prévue au paragraphe 3 de l’article 20 du règlement « MRV » initial.
II. Le dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
L’article 16 du projet de loi vise à transposer dans le droit national l’extension du SEQE-UE au secteur du transport maritime ainsi qu’à proposer des sanctions administratives et pénales en cas de non-respect des dispositions relatives à la mise en œuvre du SEQE-UE.
1. Une sous-section est créée, définissant le périmètre et les obligations des compagnies maritimes vis-à-vis du SEQE
Une sous-section 4, composée de six articles (L. 229-19-1 à L. 229-19-6), est créée au sein de la section 2 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement pour y rassembler les dispositions particulières relatives aux compagnies maritimes.
L’article L. 229-19-1 transpose dans son I le champ d’application prévu à l’article 2 (renvoyant à l’annexe I) de la directive SEQE-UE révisée, concernant le type et la taille des navires, ainsi que les gaz à effet de serre soumis au SEQE‑UE.
L’article 3 octies bis de la directive SEQE-UE révisée est transposé au II du même article L. 229-19-1, en prévoyant la restitution de quotas à hauteur de 100 % des émissions des trajets intra-Union européenne, de 100 % des émissions des navires à quai dans un port d’escale d’un d’État membre, et de 50 % pour les trajets entre un État membre et un pays tiers. Les termes « à l’exception des ports situés dans un pays et territoire d’outre-mer » ont été ajoutés dans le droit français et ne figurent pas dans la directive à transposer. Ils permettent de préciser que les « pays et territoire d’outre-mer » () doivent être considérés comme un pays tiers à l’Union européenne, contrairement aux régions ultrapériphériques soumises au SEQE-UE.
L’article L. 229-19-2 précise dans son I le calendrier progressif des exigences de restitution prévu à l’article 3 octies ter de la directive SEQE-UE révisée, à hauteur de 40 % des émissions en 2024, 70 % en 2025 et 100 % à partir de 2026.
Les II, III, IV et V reprennent les diverses exemptions prévues respectivement aux paragraphes 3-ter (régions ultrapériphériques), 3-sexies (navire de classe glace), 3-quinquies (liaison vers les petites îles) et 3-quater (contrat de service public transnational ou d’une obligation de service public) de l’article 12 de la directive SEQE-UE révisée.
L’article L. 229-19-3 transpose la possibilité pour la compagnie maritime, prévue à l’article 3 octies quater de la directive, de prétendre à un remboursement des coûts liés à la restitution des quotas en cas d’accord contractuel avec une entité responsable finale de l’achat de carburant ou de l’exploitation du navire.
2. Un système spécifique de sanctions est mis en place pour le transport maritime
Des sanctions spécifiques au transport maritime sont mises en place, plus importantes que pour les installations et aéronefs dans le cadre du SEQE-UE, ou le régime Corsia et le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour sa période transitoire. Ces sanctions pénales, qui n’existent pas pour les installations ou pour le secteur aérien, sont justifiées, selon le Gouvernement, par les spécificités du secteur maritime. En effet, chaque navire a des modes de propulsion différents, pouvant changer à chaque voyage, avec parfois des mélanges de carburant. Contrairement au secteur aérien pour lequel il existe des outils robustes de suivi des émissions, aucun outil n’existe pour le secteur maritime. Par ailleurs, le nombre important d’acteurs (propriétaire, armateur, affréteur…) peut rendre plus difficile la communication avec un responsable de navire et la remontée d’informations.
L’article 16 du projet de loi rétablit l’article L. 226-3 du code de l’environnement pour y préciser les personnes habilitées à rechercher et constater les infractions concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions du secteur du transport maritime prévues au titre du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement.
a. Sanctions en cas de non-respect des obligations liées à la surveillance et à la déclaration des émissions
L’article L. 229-19-4du code de l’environnement créé par l’article 16 du projet de loi initial vise à transposer les dispositions prévues au paragraphe 3 de l’article 20 du règlement « MRV », en cas de non-déclaration des émissions, en reprenant et complétant notamment les dispositions figurant actuellement au 3° de l’article L. 5241-4-6 du code des transports, qu’il remplace, le Gouvernement ayant choisi d’abroger ledit 3° afin de l’intégrer dans la section du code de l’environnement relative aux quotas d’émission de gaz à effet de serre. Ainsi, si la compagnie maritime n’a pas effectué de déclaration des émissions durant deux années consécutives, elle peut faire l’objet d’une décision d’immobilisation ou d’expulsion et d’interdiction d’accès aux ports d’un navire.
Le 1° du I de l’article 16 du projet de loi prévoit en outre l’abrogation de l’article L. 218-25 du code de l’environnement, afin d’en reprendre le contenu dans l’article L. 226-10.
L’article L. 226-10 prévoit ainsi dans son I une sanction pénale de 15 000 euros d’amende pour la compagnie maritime en cas de non-respect des obligations de surveillance des émissions et en cas de non-respect des obligations de déclaration des émissions. Il est ajouté au II, par rapport à la rédaction actuelle de l’article L. 218‑25, un doublement de l’amende, à 30 000 euros si la violation est délibérée, et au III l’affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.
b. Sanction en cas de non-respect de l’obligation de restitution des quotas
Dans l’article 14 du projet de loi, les compagnies maritimes ont été ajoutées au champ d’application des sanctions administratives, prévues notamment au II de l’article L. 229-10 du code de l’environnement, concernant la restitution de quotas d’émissions à hauteur des émissions.
L’article 16 du projet de loi prévoit, à L. 226-11 du code de l’environnement, une sanction durcie pour la compagnie maritime qui a fait l’objet de la sanction administrative prévue au II de l’article L. 229-10 (amende de 100 euros en cas de non-restitution), et qui n’a pas restitué les quotas à la date prévue de la restitution de l’année suivante. La sanction est d’un an d’emprisonnement et de 500 000 euros d’amende. En cas d’absence totale de restitution de quotas en contrepartie des émissions, l’amende est portée à un million d’euros. Les sanctions doivent tenir compte des gains économiques obtenus par la compagnie maritime suite à ce non-respect, ainsi que du montant du préjudice. La compagnie maritime encourt en complément l’affichage de la décision prononcée ou sa diffusion.
Les articles L. 229-19-5 et L. 229-19-6 sont en outre créés au sein du code de l’environnement pour transposer le paragraphe 11 bis de l’article 16 de la directive SEQE-UE révisée, qui présente deux types de dispositions avec une gradation continue.
Dans un premier temps, selon l’article L. 229-19-5, la France peut immobiliser un navire battant pavillon français ou peut prononcer une décision d’expulsion à l’encontre d’un navire ne battant pas pavillon français. Cette décision ne porte que sur un seul navire d’une compagnie en manquement.
Dans un second temps, conformément à l’article L. 229-19-6, lorsqu’une compagnie maritime a fait l’objet d’une décision d’expulsion ou que l’un des navires dont elle a la responsabilité a fait l’objet d’une décision d’immobilisation conformément à la première étape, la France doit immobiliser tout navire exploité par cette compagnie battant pavillon français ou doit refuser l’accès à ses ports pour tout navire exploité par cette compagnie ne battant pas pavillon français. Tous les navires exploités par la compagnie sont alors concernés.
B. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat
1. L’examen en commission
La commission a adopté l’amendement de coordination COM-15 du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains).
Il abroge l’article L. 671-1 du code de l’environnement, suite à l’abrogation de l’article L. 218-25 du même code. En effet cet article L. 671-1 précise que l’article L. 218-25 du code de l’environnement n’est pas applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Par ailleurs, le Sénat a procédé à une renumérotation de la sous-section comprenant les dispositions particulières aux compagnies maritimes : la sous‑section 4 prévue par le projet de loi initial devient la sous-section 3 bis (une sous-section 4 existant déjà dans le code de l’environnement). Cela a donné lieu en conséquence à une renumérotation des articles associés : l’article L. 229-19-1 devient l’article L. 229-18-3, l’article L. 229-19-2 devient l’article L. 229-18-4, l’article L. 229-19-3 devient l’article L. 229-18-5, l’article L. 229-19-4 devient l’article L. 229-18-6, l’article L. 229-19-5 devient l’article L. 229-18-7, et l’article L. 229-19-6 devient l’article L. 229-18-8. Les dispositions relatives aux articles L. 226-3, L. 226-10 et L. 226-11 ont par ailleurs été déplacées au sein de l’article 16.
2. L’examen en séance publique
Aucun amendement n’a été adopté en séance publique.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté huit amendements du rapporteur pour avis M. Damien Adam (Renaissance) : les amendements rédactionnels CD37, CD44 et CD41, les amendements de coordination CD45 et CD26, suite à l’abrogation de l’article L. 218-25 du code de l’environnement et du 3° de l’article L. 5141-4-6 du code des transports, les amendements CD66 et CD67 visant à corriger ou compléter une référence, en cohérence avec le droit européen, ainsi que l’amendement de précision CD68, qui reprend la formulation du paragraphe 3 de l’article 20 du règlement 2015/757 révisé. Elle a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article 16 ainsi modifié.
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Article 17
Obligations applicables au titre du régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale (Corsia)
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 17 vise à préciser les obligations applicables au titre du régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale (Corsia), dans le cadre de son articulation avec le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
Lors de la mise en place du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) pour l’aviation en 2013, l’ensemble des vols intra‑européens et extra-européens y étaient soumis. Suite à la pression de pays tiers, notamment la Chine, les États-Unis, la Russie et l’Inde, la décision « stop the clock »() d’avril 2013 a suspendu temporairement l’application de ce système aux vols extra-européens. Seuls les vols intra-européens sont désormais inclus dans le SEQE‑UE, en attendant la mise en place d’un accord international visant à réduire les émissions de dioxyde de carbone (CO2) du secteur de l’aviation. Depuis la décision « stop the clock », cette suspension a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2026().
1. La mise en place d’un mécanisme mondial de réduction des émissions de dioxyde de carbone du secteur de l’aviation
L’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) a adopté en 2016 une résolution visant à mettre en œuvre un régime de compensation et de réduction de carbone de l’aviation internationale, ou « Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation » (Corsia).
Ce mécanisme repose sur une obligation d’achat de crédits de compensation des émissions de CO2 pour compenser les émissions annuelles supérieures à un certain seuil. Ce seuil était, à l’origine de la mise en place du régime Corsia, basé sur les émissions de l’année 2020, cohérent avec l’objectif que s’était fixé le secteur aérien de « croissance neutre en carbone » dès 2020. Cependant, suite à la crise sanitaire du Covid-19, les émissions de l’année 2019 ont été retenues, sur la base d’un seuil fixé à 85 % des émissions de l’année 2019, pour chaque année à partir de 2024. Un dispositif de surveillance, de déclaration et de vérification des données relatives aux émissions de CO2 est donc mis en œuvre pour calculer les obligations de compensation du secteur aérien mondial.
D’après la liste publiée par l’OACI en octobre 2023, 126 États participent au régime Corsia à partir du 1er janvier 2024. La mise en œuvre effective et universelle de ce dispositif est prévue à partir de 2027, après la mise en place d’une phase basée sur le volontariat entre 2021 et 2026, dont une phase « pilote » entre 2021 et 2023. Des exemptions à ce mécanisme sont prévues, notamment pour les pays les moins développés, certains pays insulaires ou ayant un poids faible dans le trafic aérien mondial.
2. Une articulation nécessaire entre le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne et le régime Corsia
La directive SEQE-UE a été révisée en 2023() pour expliciter la séparation des vols intra-européens soumis au SEQE-UE et des vols extra-européens soumis au régime Corsia, et en préciser les exigences.
Les dispositions relatives au régime Corsia sont incluses au paragraphe 6 de l’article 12 de la directive SEQE-UE modifiée. Chaque année avant le 30 novembre, les États membres sont responsables du calcul des exigences de compensation et de la transmission de cette information aux exploitants d’aéronefs. Pour une année suivant une période de conformité (période de trois ans), l’autorité compétente doit évaluer, avant le 30 novembre, le nombre total d’unités de compensation dont un exploitant d’aéronef est redevable pour la période de conformité concernée. Une méthode sera proposée par la Commission européenne afin de préciser le calcul des exigences de compensation avant le 30 juin 2024, tel qu’indiqué au paragraphe 8 du même article 12 de la directive.
L’exploitant d’aéronef doit alors procéder à l’annulation des unités de compensation dont il est redevable pour la période de conformité, au plus tard le 31 janvier 2025 pour la période 2021-2023, et le 31 janvier 2028 pour la période 2024-2026, conformément au paragraphe 9 du même article.
Selon le paragraphe 6 de l’article 12, les États membres communiquent le niveau de compensation aux exploitants d’aéronefs qui remplissent les conditions cumulatives suivantes :
– ils sont titulaires d’un certificat de transporteur aérien délivré par un État membre ou sont enregistrés dans un État membre, y compris dans les régions ultrapériphériques, les dépendances et les territoires de cet État membre ;
– ils produisent des émissions annuelles de CO2 supérieures à 10 000 tonnes, qui proviennent de l’utilisation d’avions ayant une masse supérieure à 5 700 kilogrammes.
L’article 28 quater de la directive SEQE-UE révisée habilite la Commission à adopter des actes délégués en vue de la surveillance, de la déclaration et de la vérification appropriées des émissions aux fins de l’application du régime Corsia().
Une clause de revoyure est mise en place sur l’articulation entre le SEQE‑UE et le régime Corsia. Cette clause apparaît aux paragraphes 2 et 3 de l’article 28 ter de la directive SEQE-UE révisée. Ainsi, au plus tard le 1er juillet 2026, un rapport de la Commission européenne devra évaluer l’intégrité environnementale du mécanisme de marché mondial de l’OACI, et notamment son ambition générale. Ce rapport sera accompagné, s’il y a lieu, d’une proposition législative visant à modifier la directive SEQE-UE. Cette proposition législative pourrait inclure dans le SEQE-UE, le cas échéant, les vols au départ de l’Espace économique européen et à destination de pays tiers, et exclure les vols en provenance de pays tiers, à partir de janvier 2027. Cette proposition législative est soumise aux conditions alternatives suivantes :
– au plus tard le 31 décembre 2025, l’assemblée de l’OACI n’a pas renforcé le Corsia dans le cadre de l’atteinte de ses objectifs, notamment ceux de l’accord de Paris ;
– les États énumérés dans l’acte d’exécution ([156]) adopté en vertu de l’article 25 bis, paragraphe 3, soumis au régime Corsia, représentent au moins 70 % des émissions de l’aviation internationale.
B. Le droit national
Aucune disposition relative au mécanisme Corsia n’est présente dans le droit national.
II. Le dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
L’article 17 transpose dans le droit national les obligations applicables aux exploitants d’aéronefs et à l’autorité administrative compétente, au titre du régime Corsia. Le paragraphe 6 de l’article 12 de la directive SEQE-UE révisée est ainsi transposé à cette fin.
L’article 17 créé ainsi une nouvelle section 10 au sein du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement, comportant quatre articles L. 229-70 à L. 229-73.
Un décret en Conseil d’État peut préciser les modalités d’application de cette section, notamment concernant les catégories d’exploitants d’aéronefs et vols concernés, ainsi que les modalités d’annulation des unités de compensation, conformément à l’article L. 229-73.
1. La section créée précise le périmètre d’application du Corsia
Les exploitants d’aéronefs titulaires d’un certificat de transporteur aérien délivré par la France, ou immatriculés en France, devront appliquer le régime Corsia, conformément à l’article L. 229-70 créé au sein du code de l’environnement. Cet article reprend l’approche « séparée » de la Commission européenne, appliquant le SEQE-UE aux vols intra-européens et le Corsia aux vols extra‑européens.
Les dispositions de la section 10 relative aux obligations liées au Corsia s’appliquent ainsi, conformément au I de l’article L. 229-70, aux vols effectués entre un pays appliquant le Corsia et :
– un pays appartenant à l’Espace économique européen ;
– la Suisse ;
– le Royaume-Uni ;
– un autre pays appliquant le Corsia.
Le II de l’article L. 229-70 étend le champ d’application du Corsia aux vols des collectivités territoriales régies par l’article 74 de la Constitution, ou d’autres territoires mentionnés dans l’annexe II du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Les dispositions de la section 10 s’appliquent alors aux vols reliant ces collectivités territoriales ou territoires à :
– un autre pays appartenant à l’Espace économique européen (y compris dans les régions ultrapériphériques), ou un territoire mentionné à l’annexe II du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
– la Suisse ;
– le Royaume-Uni ;
– un autre pays appliquant le Corsia.
Les pays appliquant le Corsia sont ceux mentionnés dans l’acte d’exécution adopté en application de l’article 25 bis de la directive SEQE-UE.
2. Les exigences de compensation, l’obligation de conformité et les sanctions associées sont insérées dans le droit national
Un exploitant doit compenser ses émissions de gaz à effet de serre en procédant à l’annulation d’unités de compensation dont le nombre est communiqué par l’autorité administrative compétente. Cette compensation est effectuée à l’issue d’une période de trois ans, appelée « période de conformité » (2021-2023, 2024‑2026, jusqu’à 2035), définie dans les normes et pratiques recommandées de l’annexe 16 de l’OACI. La directive SEQE-UE ne mentionne que les deux premières périodes de conformité, tandis que le projet de loi les définit jusqu’en 2035, afin de prendre en compte l’application du Corsia prévue jusqu’en 2035 par l’OACI.
Le nouvel article L. 229-71 inséré dans le code de l’environnement précise, dans son I, les exigences relatives au calcul des unités de compensation par l’autorité administrative compétente, et dans son II, l’exigence d’annulation de ces unités pour l’exploitant.
Ainsi, chaque année avant le 30 novembre, l’autorité compétente doit évaluer le nombre d’unités de compensation dont chaque exploitant d’aéronef est redevable, et l’en informer. Pour les années suivant une période de conformité, l’autorité compétente doit évaluer, avant le 30 novembre, le nombre total d’unités de compensation dont il est redevable pour la période de conformité concernée. L’exploitant doit alors procéder à l’annulation des unités de compensation dont il est redevable pour la période de conformité, au plus tard le 31 janvier de la deuxième année suivant une période de conformité.
Le nouvel article L. 229-72 du code de l’environnement prévoit des sanctions en cas de manquement de l’exploitant d’aéronef vis-à-vis de ses obligations de compensation.
Tout d’abord, si l’exploitant n’a pas justifié du respect de ses obligations de compensation, l’autorité administrative compétente le met en demeure d’y satisfaire dans le délai d’un mois. Elle peut prolonger cette mise en demeure d’un mois supplémentaire. La mise en demeure doit mentionner la sanction applicable et donner la possibilité à l’exploitant de transmettre des observations écrites.
À l’issue de ce délai, l’autorité administrative compétente notifie à l’exploitant d’aéronef la confirmation qu’il a rempli son obligation de compensation, ou qu’il ne s’est pas conformé à cette obligation. Dans ce cas, elle prononce une amende à hauteur des émissions non compensées.
Le montant de l’amende est de 100 euros par tonne de gaz à effet de serre émise pour laquelle l’obligation de compensation n’a pas été satisfaite. L’exploitant doit par ailleurs s’acquitter de l’obligation de compensation au plus tard l’année suivante. Le recouvrement de l’amende est effectué au profit du Trésor public comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine. Le montant de cette amende a été choisi pour s’aligner avec la règlementation SEQE-UE, et en cohérence avec le dispositif de compensation des vols effectués à l’intérieur du territoire national, issu de l’article 147 de la loi « climat et résilience » ([157]).
Cette sanction, si elle est définitive, peut être rendue publique.
B. Les dispositions adoptÉes par le SÉnat
1. L’examen en commission
La commission a adopté quatre amendements du rapporteur M. Cyril Pellevat (Les Républicains).
L’amendement COM-16, de coordination, a modifié l’emplacement de la section créée dans le code environnement et, en conséquence, procédé à la renumérotation des articles créés. La division relative au mécanisme Corsia devient désormais la sous-section 2 de la section 7 « Réductions d’émissions issues de projets de compensation des émissions de gaz à effet de serre » du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement. En effet, cette section 7 comprenait déjà une sous-section relative aux obligations de compensation des émissions de gaz à effet de serre des vols effectués à l’intérieur du territoire national, issue de la loi dite « climat et résilience ». En conséquence, l’article L. 229-70 devient l’article L. 229-60-1, l’article L. 229-71 devient l’article L. 229-60-2, l’article L. 229-72 devient l’article L. 229-60-3 et l’article L. 229-73 devient l’article L. 229-60-4.
La commission spéciale a également adopté l’amendement de précision COM-17. Dans l’article L. 229-70 (devenu L. 229-60-1), le périmètre de vols de/ou vers « une collectivité territoriale régie par l’article 74 de la Constitution » a été remplacé par « un pays et territoire d’outre-mer ». Cette mention permet notamment de ne pas prendre en compte Saint-Martin, une région ultrapériphérique appartenant également aux collectivités territoriales régies par l’article 74 de la Constitution, dans le champ d’application du régime Corsia. En effet, les régions ultrapériphériques sont concernées par le SEQE-UE (bien qu’exonérées jusqu’à 2030).
La commission spéciale a par ailleurs adopté l’amendement rédactionnel COM-18 et l’amendement COM-19 visant à aligner le régime de sanctions Corsia avec celui mis en place pour la restitution de quotas au titre du SEQE-UE. À cette fin, il :
– supprime la faculté pour l’autorité administrative de prolonger d’un mois le délai de la mise en demeure ;
– prévoit la publication obligatoire du nom de l’exploitant lorsqu’une décision prononçant une amende devient définitive ;
– ouvre la possibilité de prononcer une interdiction d’exploitation à l’encontre d’un exploitant d’aéronef qui ne se conforme pas aux exigences de compensation au titre du mécanisme Corsia.
2. L’examen en séance publique
Aucun amendement n’a été adopté en séance publique.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté trois amendements rédactionnels CD27, CD28 et CD29 du rapporteur pour avis M. Damien Adam (Renaissance), puis elle a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 17 ainsi modifié.
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Chapitre IV
Dispositions en matière de droit de l’énergie
Article 18
Abrogation de l’article L. 321-19 du code de l’énergie relatif au dispositif d’interruptibilité
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission des affaires économiques sur cet article. La commission des affaires économique s’est prononcée en faveur de l’adoption sans modification de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Article adopté sans modification
Cet article vise à abroger l’article L 321-19 du code de l’énergie, qui constitue une base juridique obsolète pour la disposition d’interruptibilité, qui est désormais défini au niveau européen et décliné par voie réglementaire.
Cet article n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en commission.
I. Le droit en vigueur
A. Un mécanisme institué en 2011 afin de garantir la résilience du réseau électrique national
Le dispositif dit « d’interruptibilité » est un mécanisme institué par l’ordonnance du 9 mai 2011 () prise en application de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 () et qui permet au gestionnaire du réseau public de transport d’électricité d’interrompre la consommation d’électricité de certains consommateurs finaux en cas d’urgence. Il est défini à l’article L 321-19 du code de l’énergie.
Article L 321-19 du code de l’énergie
« Lorsque le fonctionnement normal du réseau public de transport est menacé de manière grave et immédiate ou requiert des appels aux réserves mobilisables, le gestionnaire du réseau public de transport procède, à son initiative, à l’interruption instantanée de la consommation des consommateurs finals raccordés au réseau public de transport et à profil d’interruption instantanée.
Les sujétions de service public ainsi imposées aux consommateurs finals agréés à profil d’interruption instantanée font l’objet d’une compensation par le gestionnaire du réseau public de transport au titre du coût de la défaillance à éviter, dans la limite d’un plafond annuel de 120 € par kilowatt.
Le niveau des tarifs d’utilisation du réseau de transport d’électricité prend en compte les effets d’une modification des conditions dans lesquelles le gestionnaire du réseau public de transport compense les sujétions imposées aux consommateurs finals agréés, dès l’entrée en vigueur de cette modification.
Le volume de capacités interruptibles à contractualiser par le gestionnaire de réseau public de transport est fixé par arrêté du ministre chargé de l’énergie.
Les conditions d’agrément des consommateurs finals à profil d’interruption instantanée, les modalités techniques générales de l’interruption instantanée et les conditions dans lesquelles le gestionnaire du réseau public de transport compense les consommateurs finals agréés sont fixées par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et de l’énergie, après avis de la Commission de régulation de l’énergie ».
L’existence de ce dispositif répond à la nécessité de maintenir l’équilibre du réseau et de prévenir les risques de panne généralisée (« black-out »), tout en offrant une assurance de réactivité et de fiabilité au système électrique français. De tels cas d’urgence se présentent lorsque le fonctionnement normal du réseau public de transport est menacé de manière grave et immédiate ou requiert des appels aux réserves mobilisables. Les consommateurs finaux concernés sont recrutés par appels d’offres, en fonction de leur capacité à adapter leur consommation électrique et de l’impact de cette dernière sur la stabilité d’ensemble du réseau électrique. Il s’agit essentiellement de grands industriels.
Avant son intégration en 2021 en tant que service de défense de participation active de la demande dans le plan de défense du gestionnaire du réseau, sur la base du règlement « ER » du 24 novembre 2017, ce dispositif reposait sur le recrutement de deux catégories de sites selon le délai d’activation de leur interruptibilité et leur disponibilité annuelle :
– une première catégorie dont le délai d’activation était compris entre 0 et 5 secondes devait présenter une disponibilité annuelle supérieure à 7 500 heures. Cette catégorie représentait un volume maximal de 1 000 MW sélectionné par appels d’offres annuels avec une compensation maximale de 90 k€/MW ;
– une seconde catégorie dont le délai d’activation était compris entre 5 et 30 secondes devait présenter une disponibilité annuelle supérieure à 4 500 heures. Cette catégorie représentait un volume maximal de 600 MW sélectionné par appels d’offres annuels avec une compensation maximale de 30 k€/MW.
Le coût de ce dispositif était plafonné à 108 M€ par an avant son évolution en 2021. En pratique, néanmoins, la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) a indiqué à votre rapporteur que « les montants globaux mobilisés en 2021, sous l’ancien dispositif, et en 2022 sous le nouveau, ont été du même ordre de grandeur, autour de 75 M€ pour des volumes souscrits également d’environ 1 200 MW ».
B. La nécessité d’éviter le risque d’une requalification en aide d’état non NOTIFIÉE
Le dispositif d’interruptibilité a été intégré en tant que « service de participation active de la demande » au sein du plan de défense du réseau électrique, sur la base du règlement (UE) 2017/2196 du 24 novembre 2017 (), dit règlement « ER », en vigueur depuis le 18 décembre 2017.
Le règlement (UE) 2017/2196 du 24 novembre 2017
En vigueur depuis le 18 décembre 2017, le règlement (UE) 2017/2196 de la Commission du 24 novembre 2017 établissant un code de réseau sur l’état d’urgence et la reconstitution du réseau électrique, dit règlement « ER », fixe un cadre européen pour la gestion des états d’urgence et la restauration du réseau électrique.
Ce règlement vise à harmoniser les actions des États membres en cas de crise énergétique au sein de l’Union européenne, notamment par la définition de protocoles que les gestionnaires de réseau de transport doivent mettre en œuvre dans des situations critiques. L’ensemble des actions automatiques à mettre en œuvre pour protéger le système électrique, en cas d’évènement dont la rapidité ne permet pas une intervention humaine, constitue le plan de défense du réseau.
Sur le fondement de l’article 3 de ce règlement, l’opérateur RTE a été défini comme fournisseur de services de défense et de services de reconstitution, dans la mesure où la gestion du réseau de transport constitue l’un des pans, tant du plan de défense que du plan de reconstitution du réseau. À ce titre, RTE élabore et met en œuvre un plan de défense du réseau (articles 11 et 12 du règlement ER), de même qu’un plan de reconstitution du réseau (articles 23 et 24 du règlement ER).
Parmi les mesures visées par le plan de défense du réseau, figurent les services dits « de participation active de la demande », qui recouvrent l’actuel dispositif d’interruptibilité. Le gestionnaire du réseau de transport (GRT) dispose ainsi de la capacité de diminuer la consommation des fournisseurs de participation active de la demande (en l’occurrence, certains types de consommateurs finals), dans le but de rétablir l’équilibre entre la production et la consommation, afin d’éviter in fine de devoir recourir à un délestage et éventuellement déboucher sur une panne généralisée (« blackout »).
Source : Direction générale de l’énergie et du climat.
Parallèlement à l’entrée en vigueur de ce règlement, la Commission européenne a ouvert en 2017 une procédure d’office concernant la compatibilité du dispositif français d’interruptibilité, tel que défini à l’article L.321-19 du code de l’énergie, avec les règles européennes en matière d’aides d’État.
Elle considérait, en effet, que la définition des modalités des appels d’offres relatifs à l’interruptibilité « par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et de l’énergie, après avis de la Commission de régulation de l’énergie » était de nature à faire de ce dispositif une aide d’État non notifiée, en méconnaissance de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Ainsi que l’a indiqué la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) à votre rapporteur, un accord a été trouvé entre le Gouvernement et la Commission européenne à ce sujet. Le Gouvernement a accepté de clarifier le droit existant, en intégrant ce dispositif en tant que « service auxiliaire de défense » au sein du plan de défense de RTE, au titre du règlement ER. Ce dispositif se trouve ainsi, dès lors, mis en œuvre par RTE sous la supervision de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), qui en fixe les modalités en lieu et place de l’État.
Depuis 2021, sur la base de ce nouveau cadre réglementaire qui s’appuie uniquement sur les dispositions du règlement européen ER, c’est donc RTE qui lance et contractualise directement l’appel d’offres au titre du mécanisme d’interruptibilité, désormais renommé « service de participation active de la demande » ([161]).
C. L’abrogation d’une disposition désormais sans objet
L’abrogation de l’article 321-19 du code de l’énergie est strictement formelle : le mécanisme d’interruptibilité est désormais mis en œuvre par RTE sur le fondement des dispositions du règlement « ER », dont l’article L. 321-19 ne constitue donc plus la base juridique.
L’arrêté d’application de cet article, pris le 22 décembre 2015, a d’ailleurs été abrogé dès 2022 ([162]). Les échanges conduits par votre rapporteur avec RTE et la CRE confirment la dimension strictement formelle de cette abrogation.
II. Le dispositif proposé
L’article 18 abroge l’article L. 321-19 du code de l’énergie.
III. Les modifications apportées par le Sénat
L’article 18 a été adopté sans modification par la commission spéciale du Sénat, dans le cadre de la procédure de législation en commission.
IV. Les modifications apportÉes par la commission
Cet article n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en commission.
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Article 19
Actualisation de la définition de l’hydrogène renouvelable et de l’hydrogène bas carbone (article L. 811-1 du code de l’énergie)
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission des affaires économiques sur cet article. La commission des affaires économique s’est prononcée en faveur de l’adoption sans modification de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Article adopté sans modification
Cet article vise à aligner la définition de l’hydrogène renouvelable et bas carbone telle que prévue au sein du code de l’énergie, avec le contenu des actes délégués 1184 et 1195/2023 du 10 février 2023, qui sont venus préciser la définition de l’hydrogène renouvelable et de l’hydrogène bas carbone retenue au sein de la directive 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, dite directive « RED II ».
Cet article n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en commission.
I. Le droit en vigueur
A. une définition juridique anticipée de l’hydrogène sur le fondement de la loi « énergie-climat »
La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, dite loi « Énergie-climat », a habilité le Gouvernement à prendre une ordonnance relative à l’hydrogène.
L’article 52 de la loi prévoyait en effet l’habilitation du Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant à « définir la terminologie des différents types d’hydrogène en fonction de la source d’énergie utilisée pour sa production » et permettant de fixer un « cadre de soutien applicable à l’hydrogène produit à partir d’énergie renouvelable ou par électrolyse de l’eau à l’aide d’électricité bas carbone ». Le champ de cette ordonnance intégrait également l’adoption de dispositions visant à permettre « la production, le transport, le stockage et la traçabilité de l’hydrogène ».
Cette ordonnance a été prise le 17 février 2021 ([163]) et son article 5 a créé, au sein du code de l’énergie, un nouveau livre consacré à l’hydrogène (livre VIII). Un nouvel article L. 811-1 vient définir, en conséquence, l’hydrogène comme un « gaz composé, dans une proportion déterminée par arrêté du ministre chargé de l’énergie, de molécules de dihydrogène, obtenu après mise en œuvre d’un procédé industriel ». Ce même article distingue également les trois catégories d’hydrogène suivantes :
– l’hydrogène renouvelable, qui est produit à partir d’intrants renouvelables ou d’électricité renouvelable et doit respecter un seuil d’émission de gaz à effet de serre défini par voie réglementaire ;
– l’hydrogène bas-carbone, qui respecte le même seuil mais n’a pas été produit à partir d’intrants renouvelables ;
– l’hydrogène carboné, qui rassemble l’ensemble des types d’hydrogène ne respectant pas le seuil d’émission de gaz à effet de serre précité.
L’article 5 de cette ordonnance a également créé un nouveau chapitre au sein du code de l’énergie consacré au soutien de « la production d’hydrogène renouvelable ou d’hydrogène bas-carbone par électrolyse de l’eau » (article L. 812-1). Ses différents articles (L. 812-1 à L. 812-10) fixent notamment les modalités de sélection des installations ou des projets qui peuvent bénéficier de ce soutien.
Ces évolutions législatives ont été élaborées avec les acteurs de la filière afin de leur permettre de se développer rapidement, comme l’ont rappelé les représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) à votre rapporteur. Elles sont donc intervenues « en avance de phase » par rapport à un cadre européen encore en cours de définition. L’adoption de la directive RED II en 2018 nécessitait en effet la prise d’actes délégués permettant de la rendre pleinement opérationnelle.
A. Des dispositions actualisées dans le cadre de la loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables
Les dispositions du code de l’énergie relatives à l’hydrogène ont fait l’objet de modifications substantielles dans le cadre de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.
L’article 81 de cette loi, issu de plusieurs amendements parlementaires, renforce le dispositif de soutien au développement de l’hydrogène en procédant à plusieurs modifications du cadre défini initialement en 2021.
Il prévoit, en premier lieu, que la Commission de régulation de l’énergie (CRE) peut désormais « concourir au déploiement des installations de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone » (article L. 131-2-1 du code de l’énergie). Il donne par ailleurs une base légale à « l’autorité organisatrice d’un réseau public de distribution d’électricité et de gaz » pour soutenir également ces projets (article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales).
Cet article complète, en outre, l’article L. 811-1 précité afin de prévoir que l’électricité permettant de produire de l’hydrogène par électrolyse peut être fournie « dans le cadre d’une opération d’autoconsommation individuelle ou collective ».
Cet article a également modifié en profondeur l’article L. 812-3 du code de l’énergie afin de créer un bilan carbone qui conditionne l’accès de l’hydrogène renouvelable ou bas-carbone au dispositif de soutien public. Il prévoit ainsi que ce bilan doit inclure « au moins l’analyse de l’étape du cycle de vie jugée la plus pertinente au regard de l’objectif de discrimination effective entre les projets parmi les étapes de l’extraction, de la fabrication, du transport, de l’utilisation et de la fin de vie des installations ». Ce même article indique, à cette occasion, que « les modalités d’évaluation et de prise en compte de ce bilan carbone varient selon les filières et selon les technologies ».
Enfin, l’article 81 de la loi n° 2023-175 a également permis d’expérimenter, pour une durée de trois ans à compter de la promulgation de cette loi, la création d’un « référent unique rassemblant les services chargés de l’instruction des autorisations relevant de la compétence des administrations de l’État, de ses établissements publics administratifs ou d’organismes et de personnes de droit public et de droit privé chargés par lui d’une mission de service public administratif ». Le rôle de ce référent est de faciliter l’accès aux financements pour les porteurs de projets.
L’adoption de ces dispositions répondait néanmoins davantage à la volonté d’accélérer la production des énergies renouvelables et de l’hydrogène qu’à celle de recenser exhaustivement des modifications à apporter au cadre national pour l’adapter aux évolutions européennes. En outre, pour des raisons de calendrier, ce véhicule législatif n’a pas permis de procéder à toutes les modifications utiles.
B. unE ACTUALISATION DE l’article L. 811-1 du code de l’énergie nécessaire pour respecter un cadre européen désormais stabilisé
Le cadre juridique européen applicable à l’hydrogène s’est stabilisé en 2023 à la suite de l’adoption de deux règlements délégués complétant la directive 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, dite directive « RED II ».
Pour mémoire, une première directive, dite « RED I », avait été adoptée en 2009. Elle prévoyait que 20 % de la consommation finale brute d’énergie de l’Union et 10 % de la consommation d’énergie du secteur des transports de chaque État membre devaient provenir de sources d’énergies renouvelables à l’horizon 2020. Cette directive définissait, à cet égard, les mécanismes de soutien mobilisables par les États membres et des critères de durabilité pour les biocarburants.
Dans le cadre du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » une directive RED II a été adoptée en 2018. Cette directive a rehaussé le niveau d’ambition de l’Union européenne dans ce domaine, avec une cible contraignante de 32 % de la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale d’énergie de l’Union à horizon 2030. Cette directive a prévu en conséquence, ainsi que l’a rappelé la DGEC à votre rapporteur, « des sous-objectifs de consommation dans le transport et l’industrie et des besoins de consommation en carburants renouvelables d’origine non biologique [Renewable Fuels of Non Biological Origin, RFNBO] », notion qui intègre l’hydrogène renouvelable. Elle a néanmoins renvoyé à deux actes délégués le soin de préciser la définition de cette notion, tout en prévoyant que cette définition devra prévoir une réduction d’émission de gaz à effet de serre d’au moins 70 % à l’utilisation par rapport à un combustible fossile de référence.
Deux règlements 2023/1184 et 2023/1185 du 10 février 2023 ont précisé ces éléments.
Le règlement délégué 2023/1184 a complété la définition des carburants renouvelables d’origine non biologique en indiquant de quelle façon l’électricité pouvait être comptabilisée comme entièrement renouvelable et en précisant la méthodologie à suivre pour calculer les émissions associées à la production de ces carburants, dont l’hydrogène renouvelable non biologique et ses dérivés font partie.
Le règlement délégué 2023/1185 a rappelé que le seuil d’émission de gaz à effet de serre devait être vérifié en comptabilisant l’ensemble des étapes entre la production et l’utilisation du RFNBO ainsi que les éventuelles émissions dues au stockage géologique du CO2.
Ces évolutions du droit européen rendent nécessaire l’adaptation de l’article L. 811-1 du code de l’énergie, afin qu’il puisse prévoir que le seuil d’émission de gaz à effet de serre par l’hydrogène considéré comme renouvelable ou bas-carbone soit vérifié non seulement au moment de sa production, mais aussi lors de son utilisation.
II. Le dispositif proposé
L’article 19 vise à compléter l’article L. 811-1 du code de l’énergie pour préciser que le seuil d’émission de gaz à effet de serre en dessous duquel l’hydrogène peut être qualifié de renouvelable ou de bas-carbone doit également être vérifié lors de l’utilisation de cette énergie renouvelable, conformément aux dispositions du droit européen en vigueur.
III. Les modifications apportées par le Sénat
L’article 19 a été modifié lors de son examen devant le Sénat, au stade de la procédure de législation en commission.
La commission spéciale du Sénat a en effet adopté un amendement COM-25 déposé par le rapporteur, M. Pellevat, qui consolide les modalités de calcul prévues pour l’hydrogène renouvelable ou bas-carbone.
Cet amendement précise, au sein de l’article L. 811-1, les différentes catégories d’émissions prévues par le droit européen. Les catégories d’émissions ainsi ajoutées sont les suivantes : fourniture des intrants, transformation, transport, distribution, combustion lors de l’utilisation finale, captage et stockage géologique du carbone.
Dans une logique similaire, cet amendement rappelle également que la même méthodologie s’applique pour les carburants liquides et gazeux renouvelables d’origine non biologique destinés au secteur des transports et aux carburants à base de carbone recyclé, définis dans l’article L. 282-2 du code de l’énergie. Cette précision est conforme au contenu de l’annexe A.1 du règlement délégué (UE) 2023/1185 du 10 février 2023 complétant la directive (UE) 2018/2001.
Votre rapporteur considère que ces modifications, effectuées dans un souci de complétude, apportent davantage de lisibilité à cet article, bien qu’elles ne soient pas indispensables sur un plan strictement juridique.
IV. Les modifications apportÉes par la commission
Cet article n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en commission.
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Chapitre V
Dispositions relatives aux contrats de concessions aéroportuaires
Article 20
Suppression du principe de modération tarifaire pour les premiers tarifs
de redevance aéroportuaire d’un nouveau contrat de concession
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 20 supprime le principe de modération tarifaire pour les premiers tarifs de redevance aéroportuaire d’un nouveau contrat de concession. Il étend également le champ de l’avis de l’ART dans le cadre de l’avis conforme rendu lors de la conclusion de contrats de régulation économique.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
La directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires régit les règles relatives aux redevances perçues par les exploitants d’aéroports. Elle établit des principes communs pour la perception de redevances aéroportuaires dans les aéroports communautaires. Elle « s’applique à tout aéroport situé sur un territoire relevant du traité, ouvert au trafic commercial et dont le trafic annuel dépasse cinq millions de mouvements de passagers, ainsi qu’à l’aéroport enregistrant le plus grand nombre de mouvements de passagers dans chaque État membre ».
L’article 3 de la directive précise que les États membres doivent veiller à ce que les redevances aéroportuaires n’entraînent pas de discrimination entre les usagers d’aéroport, ce qui n’empêche pas leur modulation pour des motifs d’intérêt général, y compris environnemental.
L’article 6 de la directive définit les modalités de la consultation des usagers avant la mise en œuvre de nouveaux tarifs : « Les États membres veillent à ce qu’une procédure obligatoire de consultation régulière des usagers d’aéroport ou des représentants ou associations des usagers d’aéroport par l’entité gestionnaire d’aéroport soit mise en place en ce qui concerne l’application du système de redevances aéroportuaires, le niveau des redevances aéroportuaires et, s’il y a lieu, la qualité du service fourni ». Une autorité de supervision indépendante, dont les missions sont définies à l’article 11 de la même directive, veille à la bonne application des principes fixés par la directive.
B. Le droit national
L’article L. 6325‑1 du code des transports permet aux exploitants d’aéroports de percevoir des redevances pour service rendu, en contrepartie des services publics aéroportuaires rendus sur la plateforme. L’article R. 224‑1 du code de l’aviation civile définit les services publics aéroportuaires comme « les services rendus aux exploitants d’aéronefs et à leurs prestataires de service à l’occasion de l’usage de terrains, d’infrastructures, d’installations, de locaux et d’équipements aéroportuaires fournis par l’exploitant d’aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l’aérodrome, à l’exploitation des aéronefs ou à celle d’un service de transport aérien ».
1. L’homologation des tarifs par une autorité administrative indépendante
Préalablement à leur entrée en vigueur, les tarifs des redevances pour service rendu perçues par certains aéroports sont soumis à une homologation par l’autorité administrative compétente (article R. 224‑3‑2 du code de l’aviation civile). L’ordonnance n° 2019‑761 du 24 juillet 2019 relative au régulateur des redevances aéroportuaires, qui transposait la directive 2009/12/CE, a confié la compétence d’homologation à l’Autorité de régulation des transports (ART).
Aux termes du II de l’article L. 6327‑2 du code des transports, l’ART doit également s’assurer, lorsqu’elle homologue les tarifs des redevances, que leur évolution est modérée par rapport aux tarifs en vigueur. Cette modération, non définie par les textes législatifs et réglementaires, a « pour seul objet de protéger les usagers d’une hausse excessive » des tarifs, comme l’a précisé le Conseil d’État dans une décision n° 424088, Chambre syndicale du transport aérien, du 31 décembre 2019.
Lors de l’examen des tarifs des redevances soumis à son homologation, l’ART apprécie au cas par cas la règle de modération tarifaire, en prenant en compte notamment les projets prévus par la plateforme, l’évolution du niveau de service rendu aux usagers et l’avis des usagers.
La décision d’homologation ou non d’un tarif par l’ART peut faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État. Les décisions du Conseil d’État rendues en matière de redevances aéroportuaires autorisent des niveaux de hausse compris entre 0 et 5 %. L’Autorité s’est déjà fondée sur cette jurisprudence pour s’opposer à certaines demandes d’homologation. C’était notamment le cas dans sa décision n° 2023‑005 du 26 janvier 2023 relative à la demande d’homologation des tarifs des redevances aéroportuaires applicables à l’aéroport de Bordeaux-Mérignac à compter du 1er avril 2023.
À noter que le principe de modération tarifaire n’apparaît pas dans la directive 2009/12/CE : les États membres n’ont donc pas l’obligation communautaire de prévoir que l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires soit modérée.
2. Un principe inadapté au renouvellement des contrats de concession
Le principe de modération tarifaire prévu au II de l’article L. 6327‑2 du code des transports pose problème lors du renouvellement d’un contrat de concession. Dans le cadre de l’exploitation d’un aéroport dont la gestion a été confiée à un tiers par un contrat de concession, la règle de modération tarifaire impose un lien entre les derniers tarifs homologués de l’exploitant sortant et les premiers de l’exploitant entrant.
Ce principe de modération tarifaire peut également contribuer à rendre des appels d’offres de contrats de concession infructueux lorsque les investissements requis sont importants, comme le montre l’expérience des aéroports de Nantes‑Atlantique et de Saint‑Nazaire‑Montoir. En effet, à la suite de l’abandon du projet d’aéroport à Notre‑Dame‑des‑Landes en 2018, un projet de modernisation de l’aéroport de Nantes-Atlantique a été lancé. Toutefois, un seul candidat s’est manifesté lors du lancement de l’appel d’offres en octobre 2019, puisque le nouveau contrat de concession prévoyait des travaux conséquents, qui nécessiteraient une hausse des tarifs de redevance supérieure à ce que permet le principe de modération.
II. LE dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
L’article 20 du projet de loi prévoit l’ajout d’un nouvel alinéa à l’article L. 6327‑2 du code des transports qui prévoit que lorsqu’un aéroport est exploité dans le cadre d’un contrat de concession, la condition relative à la modération tarifaire n’est pas applicable aux premiers tarifs des redevances homologuées par l’ART après l’entrée en vigueur du contrat.
Seule la concession des aéroports de Nantes‑Atlantique et Saint‑Nazaire‑Montoir, dont l’appel d’offres a été relancé le 15 décembre 2023 (), serait concernée avant 2030.
B. Les modifications apportÉes par le SÉnat
La commission spéciale a adopté l’amendement COM‑64 de M. Vincent Capo-Canellas (Union Centriste), qui étend la suppression du principe de modération tarifaire à l’ensemble des aéroports entrant dans le champ de l’homologation tarifaire dans le cas où l’équilibre économique de l’exploitation est substantiellement modifié.
En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 9 du Gouvernement. Cet amendement prévoit, d’une part, la suppression de l’alinéa introduit en commission permettant à l’ART d’écarter le principe de modération tarifaire. Il prévoit, d’autre part, que l’ART vérifie le caractère modéré de l’évolution des redevances aéroportuaires, en le calculant en moyenne sur la durée couverte par les contrats de régulation économique, et non plus pour chaque année du contrat en vigueur.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD64 du rapporteur. L’amendement étend le champ de l’avis de l’ART dans le cadre de l’avis conforme rendu lors de la conclusion de contrats de régulation économique.
Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 6327‑3 du code des transports permet au ministre chargé de l’aviation civile de demander un avis motivé à l’ART sur un contrat de régulation économique (CRE), après négociation du contrat entre l’État et l’aéroport. L’amendement adopté étend le champ de cet avis à :
– L’équilibre économique et financier global de l’avant-projet de contrat ;
– Le coût moyen pondéré du capital retenu dans l’avant-projet de contrat ;
– Les conditions de l’évolution des tarifs prévues par l’avant-projet de contrat, en vérifiant, de manière prévisionnelle sur la période couverte par le contrat, que l’évolution moyenne proposée est modérée, que l’exploitant reçoit une juste rémunération des capitaux investis sur le périmètre d’activités mentionné à l’article L. 6325‑1, appréciée au regard du coût moyen pondéré du capital calculé sur ce périmètre, et que le produit global des redevances n’excède pas le coût des services rendus.
L’extension du champ de l’avis motivé doit permettre au concédant et aux autres parties prenantes de bénéficier de l’éclairage du régulateur sur les éléments composant l’équilibre économique du futur CRE d’assurer que le dossier soumis pour avis conforme en fin de processus puisse être validé plus rapidement.
L’ART pourra également être saisie pour un avis motivé sur un avant-projet de CRE ou rendre un avis conforme sur un projet de CRE, au cours d’une procédure de passation d’un contrat de concession portant sur un aérodrome relevant de la compétence de l’État.
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a également adopté l’amendement rédactionnel CD8 du rapporteur.
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titre iii
DISPOSITIONS D’ADAPTION AU DROIT DE L’UNION europÉenne en matiÈre rÉpressive
Chapitre Ier
Diverses dispositions relatives à l’échange d’informations en matière répressive
Article 21
(Intitulé de la section 6 du chapitre II du titre X du livre IV du code de procédure pénale)
Modification de l’intitulé de la section 6 du chapitre II du titre X du livre IV du code de procédure pénale relative à l’échange simplifié d’informations entre services
Adopté par la Commission sans modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article modifie l’intitulé de la section du code de procédure pénale relative à l’échange simplifié d’informations entre services.
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune modification.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
Modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 21 sans y apporter de modification.
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L’État du droit
A. Droit europÉen
1. La décision-cadre 2006/960/JAI dite « décision-cadre suédoise »
Depuis le début des années 1990, l’approfondissement du pilier dit « Justice et affaires intérieures » (JAI) de l’Union européenne vise à lutter contre des phénomènes criminels transfrontaliers de plus en plus fréquents, en renforçant le niveau de coopération entre les services répressifs des États membres.
La décision-cadre 2006/960/JAI a remplacé le chapitre sur la coopération policière de la convention d’application de l’Accord de Schengen du 19 juin 1990. Elle entend « simplifier l’échange d’informations en prévoyant le recours à des formulaires standardisés, en encadrant les délais de réponse et en limitant les refus de réponse » ().
D’après la directive (UE) 2023/977 du 10 mai 2023 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 relative à l’échange d’informations entre les services répressifs des États membres et abrogeant la décision-cadre 2006/960/JAI, « il ressort des évaluations (…) que la décision-cadre 2006/960/JAI n’est pas suffisamment claire et ne garantit pas l’échange adéquat et rapide d’informations pertinentes entre les États membres. Les évaluations ont également montré que ladite décision-cadre était en fait peu utilisée, en partie en raison du manque de clarté constaté en pratique entre le champ d’application de la convention d’application de l’accord de Schengen et celui de la décision-cadre ».
Il est donc apparu utile d’actualiser le cadre juridique européen pour éliminer ces divergences et établir des règles harmonisées garantissant l’échange adéquat et rapide d’informations entre les services répressifs des États membres, dans un contexte d’internationalisation des organisations criminelles : 65 % des réseaux criminels dans l’Union européenne sont constitués de plusieurs nationalités et 80 % des organisations criminelles sont impliquées dans des activités transfrontières ().
En 2023, la directive (UE) 2023/977 a, en conséquence, abrogé cette décision-cadre.
2. La directive (UE) 2023/977 du 10 mai 2023
La directive (UE) 2023/977 du 10 mai 2023 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 relative à l’échange d’informations entre les services répressifs des États membres et abrogeant la décision-cadre 2006/960/JAI du Conseil a été prise sur le fondement de l’article 87 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en application duquel l’Union développe une coopération policière qui associe toutes les autorités compétentes des États membres, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés dans les domaines de la prévention ou de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière.
Elle rénove le cadre juridique relatif aux échanges d’informations entre les services répressifs des États membres.
B. Droit interne
Les dispositions relatives à l’échange d’informations entre services répressifs sont inscrites à la section 6 du chapitre II du titre X du livre IV de la partie législative du code de procédure pénale (CPP), intitulée « de l’échange simplifié d’informations entre services en application de la décision cadre-du Conseil de l’Union européenne du 18 décembre 2006 ». Ces dispositions ont été créées par l’ordonnance n° 2011-1069 du 8 septembre 2011 transposant la décision‑cadre 2006/960/JAI du Conseil du 18 décembre 2006 relative à la simplification de l’échange d’informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l’Union européenne.
Cette section contient quatre paragraphes :
un paragraphe consacré aux dispositions générales ;
un paragraphe consacré aux dispositions applicables aux demandes d’informations émises par les services français ;
un paragraphe consacré aux dispositions applicables aux demandes d’informations reçues par les services français ;
un paragraphe consacré à l’application des dispositions à certains États non membres de l’Union européenne.
II. Le dispositif proposÉ
L’article 21 du projet de loi tend à modifier l’intitulé de la section 6 du chapitre II du titre X du livre IV du CPP (« De l’échange simplifié d’informations entre services en application de la décision-cadre du Conseil de l’Union européenne du 18 décembre 2006 ») pour lui substituer l’intitulé : « De l’échange simplifié d’informations entre services en application de la directive (UE) 2023/977 du 10 mai 2023 ».
Il vise exclusivement à tirer les conséquences, dans l’intitulé de cette section, du remplacement de la décision-cadre de 2006 par la directive de 2003, en modifiant la référence.
III. Les modifications apportÉes par le SÉnat
Le Sénat a adopté cet article sans y apporter de modification.
IV. les modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 21 sans y apporter de modification.
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Chapitre II
Dispositions applicables aux demandes d’informations émises par les services français
Article 22
(art. 695-9-31 et art. 695-9-31-1 [nouveau] du code de procédure pénale)
Désignation des services ou unité pouvant saisir directement les points de contacts uniques des autres États membres et disposition relative à l’instauration d’un point de contact unique en France
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article tend à inscrire dans le code de procédure pénale (CPP) que certains services ou unités sont spécialement désignés aux fins de saisir directement les points de contact uniques des autres États membres et crée un nouvel article, au sein du même code, prévoyant la désignation par arrêté d’un point de contact unique en France.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 695-9-31 du CPP a été modifié par l’article 2 de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, qui a étendu le périmètre des services ou unités concernés par les dispositions relatives aux échanges d’informations à la direction générale des finances publiques.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a fusionné les deux articles en une seule disposition, qui redéfinit les attributions des services enquêteurs compétents, ainsi que celles des services spécialement désignés et du point de contact unique.
Modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a rétabli la rédaction initiale de l’article 22, en y apportant deux modifications relatives aux modalités de désignation des services compétents spécialement désignés.
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L’État du droit
A. Droit europÉen
1. Définitions
La directive du 10 mai 2023 précitée comporte plusieurs notions ainsi définies :
une information est un contenu concernant une ou plusieurs personnes physiques ou morales, des faits ou des circonstances qui revêtent un intérêt pour les services répressifs compétents aux fins de l’accomplissement des missions de prévention ou de détection des infractions pénales, ou d’enquête en la matière, qui leur incombent en application du droit national, y compris le renseignement en matière pénale ;
un service répressif compétent désigne tout service de police, de douanes ou autre des États membres, compétent en vertu du droit national pour exercer son autorité et prendre des mesures coercitives aux fins de la prévention ou de la détection des infractions pénales, ou des enquêtes en la matière, ou toute autorité qui participe à des entités conjointes créées entre deux États membres ou plus aux fins de la prévention ou de la détection des infractions pénales ou des enquêtes en la matière (). Ces services peuvent échanger directement avec leurs homologues des autres États membres ;
un service répressif désigné est un service répressif compétent autorisé à soumettre des demandes d’informations aux points de contact uniques d’autres États membres. La prérogative de pouvoir saisir directement les points de contact uniques des autres États membres est la seule supplémentaire à celles dont disposent les services répressifs compétents. Il est à noter qu’en application de l’article 4 de la directive du 10 mai 2023, la désignation de ces services est facultative (« lorsque leur droit national le prévoit »).
2. Les demandes d’informations aux points de contact uniques
Afin de réaliser l’objectif visant à faciliter et à garantir l’échange adéquat et rapide d’informations entre États membres, la directive du 10 mai 2023 prévoit la possibilité pour les États membre d’obtenir des informations en adressant une demande d’informations au point de contact unique d’autres États membres. Elle dispose également que si le point de contact unique de chaque État membre devrait, en tout état de cause, pouvoir soumettre des demandes d’informations au point de contact unique d’un autre État membre, pour plus de souplesse, les États membres devraient être autorisés, en outre, à désigner certains de leurs services répressifs compétents, qui pourraient participer à la coopération européenne, en tant que services répressifs désignés pour soumettre de telles demandes aux points de contact uniques d’autres États membres.
L’article 4 de la directive du 10 mai 2023 porte spécifiquement sur les demandes d’informations adressées aux points de contact uniques. Il énonce un certain nombre d’exigences auxquelles les États membres doivent veiller, s’agissant des demandes d’informations que leur point de contact unique ou leurs services répressifs désignés soumettent au point de contact unique d’un autre État membre, notamment : les États membres veillent à ce que les demandes d’informations ne soient soumises au point de contact unique d’un autre État membre que lorsqu’il existe des raisons objectives de penser que les informations demandées sont nécessaires et proportionnées et que cet autre État membre dispose des informations demandées ; les États membres veillent notamment à ce que toute demande d’informations soumise au point de contact unique d’un autre État membre précise si elle revêt un caractère urgent et, le cas échéant, indique les raisons de cette urgence.
3. L’établissement ou la désignation et les tâches et capacités des points de contact unique
L’article 14 de la directive du 10 mai 2023 concerne spécifiquement l’établissement ou la désignation et les tâches et capacités des points de contact uniques. Il prévoit que chaque État membre établit ou désigne un point de contact unique, « entité centrale chargée de coordonner et de faciliter l’échange d’informations au titre de la présente directive ».
Il appartient aux États membres de veiller à ce que leur point de contact unique dispose du pouvoir d’action et des moyens nécessaires pour accomplir au moins un ensemble de tâches définies, notamment :
transmettre les demandes d’informations aux services répressifs compétents et, si nécessaire, coordonner entre ces derniers le traitement de ces demandes et la communication d’informations en réponse à ces demandes ;
coordonner l’analyse et structurer les informations en vue de les communiquer aux points de contact uniques et, le cas échéant, aux services répressifs compétents d’autres États membres ;
communiquer, sur demande ou de sa propre initiative, des informations à d’autres États membres, conformément aux articles 5 et 7 de la même directive.
4. Les échanges directs d’informations entre les services d’enquêtes des États membres
L’article 8 de la directive du 10 mai 2023 autorise l’échange direct d’informations entre les services d’enquêtes des États membres, sans passer par les points de contact uniques. Il prévoit que les États membres veillent à ce que, lorsqu’un de leurs services répressifs compétents soumet une demande d’informations ou communique des informations en réponse à une telle demande directement à un service répressif compétent d’un autre État membre, il envoie en même temps une copie de cette demande ou de ces informations au point de contact unique de son État membre et au point de contact unique de cet autre État membre ().
B. Droit interne
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Dispositions générales en matière d’échanges d’informations
L’article 695-9-31 du CPP prévoit que pour l’application de la décision‑cadre 2006/960/JAI du Conseil du 18 décembre 2006, et sans qu’il soit nécessaire de prendre ou solliciter une réquisition ou toute autre mesure coercitive, les services ou unités de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la direction générale des douanes et droits indirects et de la direction générale des finances publiques désignés par arrêté du ministre de la justice () peuvent échanger avec les services compétents d’un autre État membre de l’Union européenne des informations qui sont à leur disposition (soit qu’ils les détiennent, soit qu’ils puissent y accéder, notamment par consultation d’un traitement automatisé de données). Cet échange doit viser à prévenir une infraction, à en rassembler les preuves ou à en rechercher les auteurs, dans les conditions prévues à la section 6 du chapitre II du titre X du livre IV de la partie législative du CPP.
La partie réglementaire du CPP précise que la demande de transmission établie par ces services ou unités indique notamment le délai attendu pour la transmission des informations, les circonstances de la commission de l’infraction, la nature de l’infraction, les fins auxquelles les informations sont demandées, ainsi que les restrictions concernant l’utilisation des informations. ()
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Points de contact auxquels les demandes de transmission d’informations peuvent être adressées par les services compétents des États membres
L’article 695-9-47 du CPP dispose qu’un arrêté du ministre de la justice, du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget désigne les points de contact auxquels les demandes de transmission d’informations peuvent être adressées par les services compétents des États membres.
L’arrêté du 27 septembre 2012 désignant les points de contact habilités à recevoir les demandes d’informations provenant de services d’enquête des États membres de l’Union européenne a précisé que les points de contact habilités étaient :
la section centrale de coopération opérationnelle de police (SCCOPOL), gérée par la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire ;
le bureau de la communication et des relations extérieures (BCRE) de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières.
II. Le dispositif proposÉ
L’article 22 du projet de loi comporte deux dispositions.
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Les services spÉcialement dÉsignÉs aux fins de saisir directement les points de contact uniques des autres États membres
D’une part, il modifie l’article 695-9-31 du CPP, pour remplacer la mention de la décision-cadre 2006/960/JAI par celle de la directive (UE) 2023/977 du 10 mai 2023 et y apporter une modification rédactionnelle ().
Surtout, il ajoute à cet article qu’au sein des services et unités dont la liste est dressée, certains sont spécialement désignés au sens de l’article 695-9-31-1 (article créé au II du même article) pour saisir directement les points de contact uniques des autres États membres.
B. L’instauration d’un point de contact unique
D’autre part et en conséquence, il crée un nouvel article 695-9-31-1 dans le CPP, disposant que le point de contact unique mentionné à l’article 14 de la directive (UE) 2023/977 du 10 mai 2023, désigné par arrêté du ministre de la Justice, du ministre de l’Intérieur et du ministre chargé du budget :
transmet directement les demandes d’informations sollicitées par les services ou unités compétents ;
reçoit les demandes de transmission d’informations adressées par les points de contact uniques des États membres et les services que ces derniers ont spécialement désignés pour transmettre directement les demandes d’informations aux autres États membres.
Ce nouvel article 695-9-31-1 dispose également que, lorsqu’une liste des services ou unités spécialement désignés par arrêté pour transmettre directement les demandes d’informations aux points de contact uniques des États membres est établie dans les conditions prévues aux points 1 et 2 de l’article 4 de la directive (UE) 2023/977 du 10 mai 2023 (cf. supra), le point de contact unique la transmet à la Commission européenne.
L’article 22 du projet de loi transpose ainsi dans le droit interne les principaux apports de la directive du 10 mai 2023, c’est-à-dire l’instauration d’un point de contact unique et la désignation de services et d’unités compétents pour saisir directement les points de contact uniques des autres États membres.
III. Les modifications apportÉes par le SÉnat
Le Sénat a adopté sur cet article un amendement en Commission (). Cet amendement, déposé par le rapporteur et présenté comme un « amendement rédactionnel et de clarification », réécrit entièrement l’article 22 du projet de loi.
Dans sa nouvelle rédaction issue de l’adoption de cet amendement, l’article 22 du projet de loi réécrit 695-9-31 du CPP pour y prévoir trois éléments.
D’abord, il prévoit que le point de contact unique est désigné par arrêté du ministre de la justice, du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget et qu’il est transmet les demandes d’informations sollicitées par les services ou unités mentionnés à l’alinéa suivant. Il reçoit également les demandes de transmission d’informations adressées par les points de contact uniques des États membres et les services que ces derniers ont désigné pour transmettre directement les demandes d’informations aux autres États membres. Ces dispositions reprennent la rédaction du projet de loi initial.
Ensuite, il reprend les dispositions de l’actuel article 695-9-31, en y ajoutant que les « échanges se font par l’intermédiaire du point de contact unique ». En conséquence, cette rédaction supprime toute possibilité d’échanges directs entre les services répressifs compétents.
Enfin, l’article maintient les dispositions relatives à la désignation de services ou unités pour saisir directement les points de contact uniques ou les services spécialement désignés des autres États membres, ainsi que celles qui concernent la transmission de cette liste à la Commission européenne.
IV. Les modifications apportées par la commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement () qui rétablit la rédaction initiale de l’article 22, en y apportant deux évolutions. D’une part, il prévoit que l’établissement de la liste des services répressifs spécialement désignés est facultative. D’autre part, il précise que cette liste ne peut être établie que par le point de contact unique.
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Article 23
(art. 695-9-33 du code de procédure pénale)
Dispositions relatives aux demandes d’information émises par les services français
Article 23
(art. 695-9-33 du code de procédure pénale)
Dispositions relatives aux demandes d’informations émises par les services français
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article intègre les dispositions de la directive du 10 mai 2023 relatives au point de contact unique dans les articles du code de procédure pénale (CPP) portant sur les demandes d’informations émises par les services français. Il précise également les conditions dans lesquelles les copies des demandes de transmissions d’informations peuvent ne pas être envoyées aux points de contact uniques.
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté deux amendements tendant à supprimer les possibilités d’échanges directs entre services compétents, à mentionner que la sollicitation des informations se fait dans le strict respect des principes de nécessité et de proportionnalité, et à préciser les motifs permettant de ne pas transmettre une copie des demandes de transmissions d’informations au point de contact unique français et à ceux des États membres.
Modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement qui rétablit la rédaction initiale de l’article.
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L’État du droit
A. Droit europÉen
L’état du droit européen a été précédemment présenté dans le commentaire de l’article 22 du projet de loi sur les échanges directs d’informations entre les services d’enquête des États membres.
En application de l’article 4 de la directive du 10 mai 2023, les États membres peuvent autoriser leurs services répressifs désignés à ne pas envoyer, au cas par cas, une copie d’une demande d’informations à leur point de contact unique en même temps qu’ils la soumettent au point de contact unique d’un autre État membre, lorsque cela compromettrait un ou plusieurs des éléments suivants :
a) une enquête en cours hautement sensible, pour laquelle le traitement de l’information requiert un niveau de confidentialité approprié ;
b) les affaires de terrorisme n’impliquant pas la gestion de situations d’urgence ou de crise ;
c) la sécurité d’une personne.
L’article 5 de la directive, relatif à la « Communication d’informations en réponse à des demandes soumises aux points de contact uniques », précise que les États membres peuvent autoriser leur point de contact unique à ne pas envoyer, en même temps qu’il communique les informations aux services répressifs désignés d’un autre État membre, une copie de ces informations au point de contact unique de cet autre État membre lorsque cela compromettrait un ou plusieurs des éléments précédemment mentionnés.
B. Droit interne
Les articles 695-9-33 et suivants du CPP concernent les dispositions applicables aux demandes d’informations émises par les services français.
L’article 696-9-33 dispose que, s’il existe des raisons de supposer qu’un État membre détient des informations entrant dans les prévisions de l’article 695‑9‑31 du même code, qui seraient utiles à la prévention d’une infraction ou aux investigations tendant à en établir la preuve ou à en rechercher les auteurs, les services et unités mentionnés au même article peuvent en solliciter la transmission auprès des services compétents de cet État.
Il prévoit également que la demande de transmission expose les raisons laissant supposer que les informations sont détenues par ces services, et qu’elle précise à quelles fins les informations sont demandées et, lorsque les informations sont relatives à une personne déterminée, le lien entre cette personne et les fins de la demande.
II. Le dispositif proposÉ
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l’introduction des dispositions relatives au point de contact unique
L’article 23 du projet de loi réécrit l’article 695-9-33 du CPP pour y intégrer les dispositions de la directive du 10 mai 2023 relatives au point de contact unique.
L’article 695-9-33 tel que réécrit dispose que, s’il existe des raisons de supposer qu’un État membre détient des informations entrant dans les prévisions de l’article 695-9-31 du même code, qui seraient utiles à la prévention d’une infraction ou aux investigations tendant à en établir la preuve ou à en rechercher les auteurs, le point de contact unique mentionné à l’article 695-9-31-1 (créé par l’article 22 du projet de loi) ainsi que les services et unités spécialement désignés au second alinéa de l’article 695‑9-31 (tel que réécrit par l’article 22 du projet de loi ) peuvent en solliciter la transmission auprès du point de contact unique de cet État, dans le strict respect des principes de nécessité et de proportionnalité.
Il prévoit que ces services et unités peuvent également solliciter la transmission directe de ces informations auprès des services compétents de cet État, maintenant ainsi la possibilité ouverte par la rédaction actuelle de l’article 695-9-33.
Le second alinéa de l’article 696-9-33, relatif à la présentation des raisons de la demande de transmission, est modifié, pour que ses dispositions intègrent le point de contact unique.
B. demandes d’informations émises par un service ou une unité spécialement désigné
1. Transmission au point de contact unique français
Dans le cas où la demande est adressée par un service ou une unité spécialement désigné (et non par le point de contact unique), une copie de la demande doit être envoyée en même temps au point de contact unique, sauf s’il existe des motifs laissant supposer que cet envoi compromettrait un ou plusieurs des éléments suivants :
une enquête en cours hautement sensible, pour laquelle le traitement de l’information requiert un niveau de confidentialité approprié ;
les affaires de terrorisme n’impliquant pas la gestion de situations d’urgence ou de crise ;
la sécurité des personnes.
2. Demande de transmission d’informations adressée directement à un service compétent d’un État membre
Lorsque la demande de transmission d’informations est adressée directement à un service compétent d’un État membre, une copie de cette demande est envoyée en même temps au point de contact unique de cet État, sauf s’il existe des motifs laissant supposer que cet envoi compromettrait un ou plusieurs des éléments mentionnés au 1. du présent B.
3. Transmission à Europol
Une copie de la demande de transmission d’informations peut être transmise à Europol, dans la mesure où elle porte sur une infraction relevant des objectifs mentionnés à l’article 3 du règlement (UE) 2016/794.
Les objectifs d’Europol tels que fixés par l’article 3 du règlement (UE) 2016/794
En application de l’article 3 du règlement (UE) 2016/794, Europol appuie et renforce l’action des autorités compétentes des États membres et leur collaboration mutuelle notamment en ce qui concerne la prévention de la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres, ainsi que celle du terrorisme et des formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun faisant l’objet d’une politique de l’Union européenne.
Ses objectifs s’étendent également aux infractions pénales connexes (celles commises pour se procurer les moyens de perpétrer des actes relevant de la compétence d’Europol, les infractions pénales commises pour faciliter l’exécution d’actes relevant de la compétence d’Europol, ou les infractions pénales commises dans le but d’assurer l’impunité de ceux qui commettent des actes relevant de la compétence d’Europol).
III. Les modifications apportÉes par le SÉnat
Le Sénat a adopté en commission spéciale deux amendements du rapporteur (), qui ont pour effet de supprimer la possibilité d’échanges directs entre services compétents n’ayant pas été « désignés », et de rendre systématiquement obligatoire le passage par le point de contact unique.
Cette rédaction ajoute également à l’article 695-9-33 du CPP le principe selon lequel la sollicitation des informations se fait dans le strict respect des principes de nécessité et de proportionnalité () .
Enfin, il précise, dans les motifs permettant de ne pas transmettre une copie de la demande d’information au point de contact unique de la France et aux points de contact unique de l’État membre, que le motif de l’enquête en cours hautement sensible concerne « notamment » les « enquêtes relatives aux infractions prévues au livre IV du titre Ier du code pénal () et à l’article L. 811‑3 du code de la sécurité intérieure () ».
IV. Les modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement () ayant pour objet de rétablir la rédaction initiale de l’article 23 du projet de loi.
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Chapitre III
Dispositions applicables aux demandes d’informations reçues par les services français
Article 24
(art. 695-9-37 et art. 695-9-38 du code de procédure pénale)
Dispositions relatives aux transmissions d’informations sur demande ou spontanées émises par les services français
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 24 du projet de loi transpose les dispositions de la directive du 10 mai 2023 relatives aux émissions d’informations, sur demande ou spontanées, des services français aux points de contact uniques et aux services compétents des États membres.
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté trois amendements qui modifient la rédaction initiale, afin de tirer les conséquences des modifications apportées aux précédents articles et d’ajouter à l’article 695-9-37 du code de procédure pénale (CPP) les délais de réponse aux demandes d’information reçues par des services répressifs français.
Modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement qui rétablit la rédaction initiale de l’article.
I. L’État du droit
A. Droit europÉen
La directive du 10 mai 2023 prévoit qu’afin de permettre la souplesse nécessaire pour les besoins opérationnels, deux moyens d’échanges d’informations doivent exister en plus des demandes d’informations soumises aux points de contact uniques :
la communication non sollicitée d’informations par un point de contact unique ou un service répressif compétent au point de contact unique ou au service répressif compétent d’un autre État membre sans demande préalable, c’est-à-dire la communication d’informations de sa propre initiative ;
la communication d’informations à la suite d’une demande d’informations soumise soit par un point de contact unique, soit par un service répressif compétent, directement au service répressif compétent d’un autre État membre.
L’article 7 de la directive du 10 mai 2023 concerne spécifiquement la communication d’informations sur propre initiative. Il dispose que les États membres peuvent communiquer, de leur propre initiative, par l’intermédiaire de leur point de contact unique ou de leurs services répressifs compétents, les informations dont ils disposent aux points de contact uniques ou aux services répressifs compétents d’autres États membres, lorsqu’il existe des raisons objectives de penser que ces informations pourraient présenter un intérêt pour ces autres États membres dans le cadre de la prévention ou de la détection des infractions pénales, ou des enquêtes en la matière. Les États membres peuvent autoriser leurs services répressifs compétents à ne pas envoyer, en même temps qu’ils communiquent des informations au point de contact unique ou aux services répressifs compétents d’un autre État membre, une copie de ces informations au point de contact unique de leur État membre ou au point de contact unique de cet autre État membre, lorsque cela compromettrait un ou plusieurs des éléments suivants : une enquête en cours hautement sensible, pour laquelle le traitement de l’information requiert un niveau de confidentialité approprié, les affaires de terrorisme n’impliquant pas la gestion de situations d’urgence ou de crise, ou encore la sécurité d’une personne.
L’article 8 de la même directive concerne les échanges d’informations à la suite de demandes soumises directement aux services répressifs compétents. Lorsque leur point de contact unique soumet une demande d’informations directement à un service répressif compétent d’un autre État membre, les États membres veillent à ce qu’il envoie en même temps une copie de cette demande au point de contact unique de cet autre État membre. Les États membres veillent à ce que, lorsqu’un de leurs services répressifs compétents communique des informations en réponse à une telle demande, il envoie en même temps une copie de ces informations au point de contact unique de son État membre. Les États membres veillent à ce que, lorsqu’un de leurs services répressifs compétents soumet une demande d’informations ou communique des informations en réponse à une telle demande directement à un service répressif compétent d’un autre État membre, il envoie en même temps une copie de cette demande ou de ces informations au point de contact unique de son État membre et au point de contact unique de cet autre État membre. Les États membres peuvent autoriser leur point de contact unique ou leurs services répressifs compétents à ne pas envoyer de copies des demandes ou des informations lorsque cela compromettrait un ou plusieurs des éléments mentionnés au paragraphe précédent.
B. Droit interne
Les dispositions applicables aux demandes d’informations reçues par les services français sont codifiées aux articles 695-9-37 et suivants du CPP.
1. Les transmissions d’informations sur demande
L’article 695-9-37 du CPP dispose que les services et unités mentionnés à l’article 695-9-31 (voir précédemment) transmettent, à leur demande, aux services compétents des États membres les informations utiles à la prévention d’une infraction ou aux investigations tendant à en établir la preuve ou à en rechercher les auteurs.
2. Les transmissions spontanées d’informations
L’article 695-9-38 du même code prévoit que, si des faits permettent de penser que des informations mentionnées à l’article 695-9-31 pourraient être utiles à un autre État membre, soit pour prévenir une infraction entrant dans l’une des catégories énumérées à l’article 694-32 et punie en France d’une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement, soit pour conduire les investigations tendant à établir la preuve ou à rechercher les auteurs d’une telle infraction, le service ou l’unité qui détient ces informations les transmet, sans demande préalable, aux services compétents de cet État.
3. Les délais de transmission des informations
L’article R. 49-36 du CPP dispose que :
lorsque la demande d’information se rapporte à une infraction entrant dans l’une des catégories énumérées à l’article 695-23 de ce code (article relatif au refus d’exécution d’un mandat d’arrêt européen) et punie en France d’une peine d’au moins trois ans de prison, et que les informations sollicitées sont directement accessibles dans un traitement automatisé de données, les services et unités mentionnés à l’article 685-9-31 du même code peuvent demander au service compétent de l’État requis qu’elles leur soient transmises, en cas d’urgence, dans un délai maximum de huit heures et, en l’absence d’urgence, dans un délai maximum de sept jours ;
dans les autres cas, les services compétents de l’État requis peuvent être invités à transmettre les informations demandées dans un délai maximum de quatorze jours.
II. Le dispositif proposÉ
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Modifications apportées à l’article 695-9-37 du code de procédure pénale relatif aux transmissions d’informations sur demande
L’article 24 du projet de loi réécrit l’article 695-9-37 du CPP pour disposer que le point de contact unique créé par l’article 22 du projet de loi transmet, à leur demande, aux points de contact uniques spécialement désignés des États membres les informations mentionnées à l’article 695-9-31 du même code, qui sont utiles à la prévention d’une infraction ou aux investigations tendant à en établir la preuve ou à en rechercher les auteurs, dans le strict respect des principes de nécessité et de proportionnalité.
Lorsqu’une demande d’informations a été adressée directement à l’un des services et unités mentionnés au premier alinéa de l’article 695-9-31, celui-ci envoie en même temps une copie de sa transmission d’informations au point de contact unique, sauf s’il existe des motifs laissant supposer que cet envoi compromettrait un ou des éléments identiques à ceux mentionnés dans le dispositif de l’article 23 pour la non transmission des copies aux points de contacts unique : sécurité des personnes, affaires de terrorisme n’impliquant pas la gestion de situation d’urgence ou de crises et enquêtes en cours et hautement sensibles.
Lorsque les informations sont transmises à un service compétent d’un État membre, une copie de cette transmission est envoyée en même temps au point de contact unique de cet État, sauf s’il existe des motifs laissant supposer que cet envoi compromettrait un ou plusieurs des éléments dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves qu’à l’alinéa précédent.
B. Modifications apportées à l’article 695-9-38 du code de procédure pénale relatif aux transmissions spontanées d’informations
L’article 24 du projet de loi réécrit l’article 695-9-38 du CPP pour y disposer que, si des faits permettent de penser que des informations mentionnées à l’article 695-9-31 du même code pourraient être utiles à un autre État membre (), soit pour prévenir une infraction entrant dans l’une des catégories énumérées à l’article 694-32 de ce code et punie en France d’une peine d’au moins trois ans d’emprisonnement (), ou une infraction entrant dans le champ de compétence d’Europol visée à l’article 3, paragraphe 1 ou 2, du règlement (UE) 2016/794 du 11 mai 2016 (), soit pour conduire les investigations tendant à établir la preuve ou à rechercher les auteurs d’une telle infraction, le service ou l’unité qui détient ces informations ou le point de contact unique mentionné à l’article 695‑9-31-1 les transmet spontanément aux services compétents ou au point de contact unique de cet État.
Lorsque les informations utiles à un autre État membre concernent une infraction qui n’entre pas dans les prévisions de l’alinéa précédent, le service ou l’unité mentionné au premier alinéa de l’article 695-9-31 du CPP qui détient ces informations, ou le point de contact unique mentionné à l’article 695-9-31-1 du même code, peut prendre l’initiative de les transmettre aux services compétents ou au point de contact unique de cet État.
Lorsque les informations sont transmises par un des services et unités mentionnés au premier alinéa de l’article 695-9-31, celui-ci envoie concomitamment une copie de sa transmission d’informations au point de contact unique, dans les conditions et sous les réserves prévues à l’article 695‑9‑33. Dans les conditions et sous les réserves prévues à ce même article, lorsque les informations sont transmises à un service compétent d’un État membre, une copie de cette transmission est envoyée concomitamment au point de contact unique de cet État.
L’article précise enfin que la transmission d’informations est traduite dans l’une des langues acceptées par l’État membre destinataire ().
L’article 25 du projet de loi transpose ainsi les dispositions de la directive du 10 mai 2023 relatives à l’instauration des points de contact uniques aux articles du CPP portant sur les transmissions d’informations émises par les services français, et élargit le champ des infractions permettant une transmission spontanée d’informations.
III. Les modifications apportÉes par le SÉnat
Le Sénat a adopté en commission trois amendements du rapporteur ().
Ces amendements tirent les conséquences des modifications rédactionnelles apportées à l’article 22 du projet de loi. Ils ajoutent une précision à la liste des exceptions prévues à l’envoi d’une copie de la transmission d’informations au point de contact unique en lien avec une enquête en cours hautement sensible, pour laquelle le traitement de l’information requiert un niveau de confidentialité approprié. Il serait ainsi que précisé que ces exceptions s’appliquent « notamment s’agissant des enquêtes relatives aux infractions prévues au livre IV du titre Ier du code pénal et à l’article L. 911-3 du code de la sécurité intérieure ». Ils précisent que la notion de crise est celle « au sens de l’article L. 742-2-1 du code de sécurité intérieure » ().
La rédaction adoptée inscrit également dans la loi les délais de réponse aux demandes d’information reçues par des services répressifs français (huit heures pour les demandes urgentes portant sur des informations directement accessibles, trois jours civils pour les demandes urgentes portant sur des informations indirectement accessibles, sept jours civils pour toutes les autres demandes). Ces délais sont prévus à l’article 5 de la directive du 10 mai 2023. L’article 24 ainsi réécrit dispose également que, lorsque les informations demandées ne peuvent être transmises qu’avec l’autorisation préalable d’un magistrat, il peut être dérogé à ces délais. Dans ce cas, le point de contact unique mentionné au premier alinéa de l’article 695‑9‑31 du CPP en informe sans délai le point de contact unique ou le service spécialement désigné qui est demandeur, en précisant la durée et les motifs du retard de transmission ; il tient celui‑ci informé dès que possible de la suite accordée à la demande par le magistrat compétent.
IV. Les modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement () qui rétablit la rédaction initiale de l’article 24.
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Article 25
(art. 695-9-39 du code de procédure pénale)
Transmission, à un État membre, des informations détenues par les services et unités et leur ayant été préalablement transmises par un autre État membre
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article étend les dispositions de l’article 695‑9-39 du code de procédure pénale (CPP), relatif à la transmission, à un État membre, des informations détenues par les services et unités et leur ayant été préalablement transmises par un autre État membre, aux informations détenues par le point de contact unique prévu par la directive du 10 mai 2023. Il prévoit également dans quelles conditions ces informations peuvent être transmises à Europol.
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune modification législative intervenue.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a apporté, en commission spéciale et à l’initiative du rapporteur, des modifications de coordination avec les amendements adoptés aux précédents articles.
Modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement rétablissant la rédaction initiale de l’article 25.
I. L’État du droit
A. Droit europÉen
Le d) de l’article 3 de la directive du 10 mai 2023 dispose que chaque État membre veille à ce que, lorsque les informations demandées ont été initialement obtenues auprès d’un autre État membre ou d’un pays tiers, il ne communique ces informations à un autre État membre ou à Europol qu’avec le consentement de l’État membre ou du pays tiers qui a initialement communiqué les informations, et conformément aux conditions imposées par ceux-ci à leur utilisation.
B. Droit interne
L’article 695-9-39 du CPP dispose que :
lorsque les informations détenues par les services et unités mentionnés à l’article 695-9-31 du même code leur ont été transmises par un État membre sur le fondement des dispositions de la décision-cadre 2006/960/JAI, ces informations ne peuvent être transmises à un autre État membre qu’avec l’accord de l’État qui les avait transmises et dans les conditions fixées par lui ;
lorsque les informations détenues par ces mêmes services ou unités avaient été transmises à la France par un État membre sur un autre fondement que la décision-cadre 2006/960/JAI ou par un État tiers, elles ne peuvent être transmises à un autre État membre qu’avec l’accord de l’État qui les avait transmises à la France, et dans les conditions fixées par lui chaque fois que la France y est tenue par ses engagements internationaux.
II. Le dispositif proposÉ
Conformément à la directive du 10 mai 2023, qui prévoit l’instauration de points de contact uniques pour les échanges d’informations en matière répressive, l’article 25 du projet de loi modifie l’article 695-9-39 du CPP afin d’étendre ses dispositions aux informations détenues par le point de contact unique.
Il prévoit également la possibilité que les informations puissent être transmises à Europol, en plus d’un autre État membre et dans les mêmes conditions.
Enfin, il modifie la rédaction du même article en remplaçant la mention de la décision-cadre 2006/960/JAI par celle de la directive (UE) 2023-977 du 10 mai 2013.
III. Les modifications apportÉes par le SÉnat
La commission spéciale du Sénat a adopté un amendement du rapporteur (), qui est un simple amendement de coordination tirant les conséquences des modifications apportées par la Commission aux précédents articles.
IV. Les modifications apportées par la commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement () qui rétablit la rédaction initiale de l’article 25.
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Article 26
(art. 695-9-40, art. 695-9-41, art. 695-9-42, art. 695-9-43, art. 695-9-44, art. 695‑9‑45, art. 695‑9‑45‑1 [nouveau], art. 695-9-46, et art. 695-9-47 du code de procédure pénale)
Dispositions relatives à l’intervention de l’autorité judiciaire en matière d’échanges d’informations, aux refus de communication des informations demandées et à l’utilisation des informations transmises
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 26 du projet de loi tire les conséquences des dispositions de la directive du 10 mai 2023 relatives au point de contact unique dans les articles du code de procédure pénale relatifs à l’autorisation préalable d’un magistrat dans certaines situations de transmissions d’informations au point de contact unique de l’État membre qui les a demandées, aux refus de communication des informations et aux conditions d’utilisation des informations transmises.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 52 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a modifié l’article 695-9-46 du code de procédure pénale, en remplaçant la mention d’Europol par celle d’ « unité Europol ».
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a précisé que le point de contact unique ne pouvait refuser de communiquer les informations demandées par un État que lorsque le magistrat compétent en a refusé la communication, et non en l’absence d’autorisation préalable. Il a également adopté des mesures de coordination tirant les conséquences des modifications apportées aux précédents articles.
Modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement qui rétablit la rédaction initiale de l’article 26.
I. L’État du droit
A. le Droit europÉen
1. L’exigence d’une autorisation judiciaire préalable à la communication d’informations
La directive du 10 mai 2023 dispose que « l’exigence d’une autorisation judiciaire préalable pour la communication d’informations, lorsque le droit national la prévoit, constitue une garantie importante qu’il convient de respecter ». Cependant, les systèmes juridiques des États membres diffèrent et la directive, d’après ses propres termes « ne devrait pas être comprise comme portant atteinte aux règles et aux conditions concernant les autorisations judiciaires préalables prévues par le droit national ».
L’article 9 de la directive prévoit donc deux hypothèses :
l’État membre n’exige pas d’autorisation judiciaire pour la communication d’informations au point de contact unique ou aux services répressifs compétents d’autres États membres lorsque son droit national n’exige pas une telle autorisation judiciaire pour une communication d’informations similaires au sein de cet État membre ;
lorsque le droit national exige une autorisation judiciaire pour la communication d’informations au point de contact unique ou aux services répressifs compétents d’autres États membres, les États membres veillent à ce qu’ils prennent immédiatement toutes les mesures nécessaires pour obtenir cette autorisation judiciaire dès que possible.
2. Les refus de communication des informations
L’article 6 de la directive du 10 mai 2023 prévoit que les États membres veillent à ce que leur point de contact unique ne refuse de communiquer les informations demandées que dans la mesure où l’un des motifs suivants s’applique :
a) le point de contact unique et les services répressifs compétents de l’État membre qui a reçu la demande ne disposent pas des informations demandées ;
b) la demande d’informations ne satisfait pas aux exigences énoncées à l’article 4 de la directive [relatif aux demandes d’informations aux points de contact uniques] ;
c) l’autorisation judiciaire exigée en vertu du droit national de l’État membre qui a reçu la demande conformément à l’article 9 a été refusée ;
d) les informations demandées constituent des données à caractère personnel autres que celles relevant des catégories de données à caractère personnel visées à l’article 10, point b) ;
e) les informations demandées se sont révélées inexactes, incomplètes ou ne sont plus à jour et ne peuvent être communiquées conformément à l’article 7, paragraphe 2, de la directive (UE) 2016/680 ;
f) il existe des raisons objectives de penser que la communication des informations demandées serait contraire ou porterait atteinte aux intérêts essentiels de la sécurité nationale de l’État membre qui a reçu la demande, compromettrait le bon déroulement d’une enquête en cours en matière pénale ou la sécurité d’une personne physique ou porterait indûment atteinte aux intérêts importants protégés d’une personne morale ;
g) la demande concerne une infraction pénale punissable d’une peine d’emprisonnement maximale d’un an ou moins en vertu du droit de l’État membre qui a reçu la demande, une affaire qui ne constitue pas une infraction pénale en vertu du droit de l’État membre qui a reçu la demande, ou les informations demandées ont été initialement obtenues d’un autre État membre ou d’un pays tiers, et l’État membre ou le pays tiers en question n’a pas consenti à la communication des informations.
B. le Droit interne
1. L’intervention d’un magistrat dans certaines situations de transmissions d’informations
L’article 695-9-40 du code de procédure pénale prévoit la nécessité de l’intervention d’un magistrat dans certaines situations de transmissions d’informations. En effet, les informations ne peuvent être transmises aux services compétents de l’État membre qui les a demandées qu’avec l’autorisation préalable d’un magistrat chaque fois que cette autorisation est requise pour accéder à ces mêmes informations ou les transmettre à un service ou à une unité de police judiciaire. Lorsque cette autorisation est nécessaire, le service ou l’unité à laquelle les informations sont demandées la sollicite auprès du magistrat compétent. Enfin, les pièces d’une procédure pénale en cours ne peuvent être transmises, selon le cas, qu’avec l’accord de la juridiction d’instruction ou, lorsqu’une enquête est en cours ou que la juridiction de jugement est saisie, du ministère public.
2. Le refus de communiquer des informations demandées par un État membre
L’article 695-9-41 dispose que les services et unités mentionnés à l’article 695-9-31 ne peuvent refuser de communiquer les informations demandées par un État membre que s’il existe des motifs laissant supposer que leur communication :
porterait atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État en matière de sécurité nationale ;
nuirait au déroulement d’investigations en matière pénale ou compromettrait la sécurité des personnes ;
ou serait manifestement disproportionnée ou sans objet au regard des finalités pour lesquelles elle a été demandée.
L’article 695-9-42 prévoit que les services et unités mentionnés à l’article 695-9-31 peuvent refuser de transmettre les informations demandées lorsqu’elles se rapportent à une infraction punie en France d’une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à un an et qu’elles ne leur paraissent pas présenter un intérêt suffisant pour justifier les contraintes attachées à leur transmission.
3. Les conditions d’utilisation des informations transmises
L’article 695-9-43 prévoit que lors de la transmission de l’information, le service ou l’unité mentionnée à l’article 695-9-31 indique au service destinataire les conditions d’utilisation de celle-ci. Lorsqu’il l’estime utile, il peut également demander au service destinataire de l’informer de l’utilisation qui a été faite de l’information transmise.
L’article 695-9-44 précise que lorsqu’une information a été transmise par l’un de ces services ou l’une de ces unités au service compétent d’un État membre et que celui-ci envisage de la communiquer à un autre État ou d’en faire une utilisation différente de celle pour laquelle la transmission avait été décidée, le service ou l’unité qui avait procédé à la transmission initiale est compétent pour apprécier s’il y a lieu d’autoriser, à la demande de l’État destinataire, le retransmission ou la nouvelle utilisation de l’information et, le cas échéant, pour fixer les conditions de celle-ci.
L’article 695-9-45 dispose que les informations transmises par les services et unités concernés peuvent être utilisés par le service destinataire à titre de preuve, sauf mention contraire lors de leur transmission.
L’article 695-9-46 prévoit que les informations transmises par les services ou unités concernés aux services compétents d’un État membre sont également transmises à l’Agence Eurojust et à l’unité d’Europol dans la mesure où elles portent sur une infraction relevant de leur mandat.
4. Point de contact auquel les demandes de transmission d’informations peuvent être adressées par les services compétents des États membres
Enfin, aux termes de l’article 695-9-47 du même code, un arrêté du ministre de la justice, du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget désigne les points de contacts auxquels les demandes de transmission d’informations peuvent être adressées par les services compétents des États membres.
II. Le dispositif proposÉ
L’article 26 du projet de loi transpose les dispositions de la directive du 10 mai 2023 au sein des articles 695-9-40 et suivants du code de procédure pénale.
1. L’intervention d’un magistrat dans certaines situations de transmissions d’informations
L’article 26 du projet de loi étend les dispositions de l’article 695-9-40 du code de procédure pénale, relatives à l’autorisation préalable d’un magistrat dans certaines situations de transmissions d’informations, aux informations transmises au point de contact unique de l’État membre qui les a demandées, pour tirer les conséquences de la directive du 10 mai 2023 en matière d’instauration de points de contact uniques.
Il s’agit d’une inscription dans le code de procédure pénale des dispositions de l’article 9 de la directive du 10 mai 2023.
2. Le refus de communiquer des informations demandées par un État membre
Ce même article réécrit l’article 695-9-41 du même code, relatif aux refus de communication des informations demandées par un État membre, pour y prévoir que le point de contact unique ne peut refuser de communiquer les informations demandées par un État membre qu’en présence d’un des motifs suivants :
des raisons objectives laissant penser que la communication des informations demandées porterait atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État en matière de sécurité nationale, nuirait au déroulement d’investigations en matière pénale ou compromettrait la sécurité des personnes, serait manifestement disproportionnée ou sans objet au regard des finalités pour lesquelles elle a été demandée (), ou porterait atteinte aux intérêts importants protégés d’une personne morale ;
les informations demandées ne sont pas disponibles, se sont révélées inexactes, incomplètes, ou ne sont plus à jour ou constituent des données autres que celles relevant des catégories de données à caractère personnel énumérées à l’annexe II, section B du règlement (UE) 2016/794 du 11 mai 2016, se rapportent à une infraction punie en France d’une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à un an ou à des faits qui ne constituent pas une infraction pénale, l’État mentionné à l’article 695-9-39 n’a pas consenti à la communication, ou le magistrat compétent ou la juridiction compétente n’a pas donné son autorisation préalable ou son accord à la communication, conformément à l’article 695-9-40 du même code.
Il abroge en conséquence l’article 695-9-42 relatif aux refus de transmission des informations lorsqu’elles se rapportent à certaines infractions ou qu’elles ne paraissent pas présenter un intérêt suffisant.
Il s’agit d’une inscription dans le code de procédure pénale des dispositions de l’article 6 de la directive du 10 mai 2023.
3. Les conditions d’utilisation des informations transmises
L’article 26 réécrit l’article 695-9-44, relatif à la transmission d’information par un service ou unité qui envisage de la communiquer à un autre État ou d’en faire une utilisation différente de celle pour laquelle transmission avait été décidée. Il étend en effet ses dispositions aux informations transmises par le point de contact unique et à celles transmises aux points de contact uniques.
Il étend également l’article 695-9-45 du même code, relatif à la valeur probatoire des informations transmises, aux informations transmises par le point de contact unique. Il complète néanmoins ces dispositions d’un nouvel article, l’article 695-9-45-1, prévoyant que si des données à caractère personnel transmises par le point de contact unique ou par le service ou l’unité mentionné à l’article 695-9-31 se révèlent inexactes, incomplètes ou ne sont plus à jour, ceux-ci informent sans tarder leur destinataire de l’effacement, de la rectification ou de la limitation du traitement de ces données.
L’article 26 du projet de loi réécrit enfin l’article 695-9-46 du même code, relatif aux transmissions parallèles à l’Agence Eurojust et à l’unité Europol. Ainsi réécrit, l’article 695-9-46 dispose que sous réserve des dispositions des articles 695‑9-39, 695-9-43 et 695-9-44, les informations transmises par le point de contact unique ou par les services ou unités mentionnés à l’article 695-9-31 au point de contact unique ou aux services compétents d’un État membre peuvent être également transmises à l’Agence Eurojust et à Europol lorsqu’elles portent sur une infraction relevant des objectifs énoncés à l’article 3 du règlement (UE) 2016-794.
4. Point de contact auquel les demandes de transmission d’informations peuvent être adressées par les services compétents des États membres
L’article 26 supprime, enfin, l’article 695-9-47 du code de procédure pénale relatif à l’arrêté désignant les points de contact auxquels les demandes de transmission d’informations peuvent être adressées par les services compétents des États membres. Cette disposition n’a en effet plus lieu d’être avec la création d’un nouvel article 695-9-31 dans le code de procédure pénale, tel que prévu par l’article 22 du projet de loi.
III. Les modifications apportÉes par le SÉnat
La commission spéciale du Sénat a adopté deux amendements.
Le premier () prévoit que le point de contact unique ne peut refuser de communiquer les informations demandées par un État membre que lorsque le magistrat compétent ou la juridiction compétente a refusé la communication (au lieu de « n’a pas donné son autorisation préalable ou son accord à la communication, conformément à l’article 695-9-40 » dans la rédaction du projet de loi initial). Le second () est un amendement de coordination qui tire les conséquences des modifications que le Sénat a apporté aux articles précédents.
IV. Les modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement () qui rétablit la rédaction initiale de l’article 26.
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Article 27
(art. 695-8-2 du code de procédure pénale)
Adaptation du code de procédure pénale au règlement (UE) 2023/2131 du Parlement européen et du Conseil du 4 octobre 2023 relatif aux échanges d’informations numériques dans les affaires de terrorisme
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 27 apporte au code de procédure pénale des adaptations limitées afin de tenir compte de l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2023/2131 du Parlement européen et du Conseil du 4 octobre 2023 qui vise à fluidifier les échanges d’informations numériques dans les affaires de terrorisme.
Dernières modifications législatives intervenues
- La décision du Conseil n° 2002/187/JAI du 28 février 2002 a institué l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust).
- La décision 2005/671/JAI du Conseil du 20 septembre impose aux États membres de recueillir et de communiquer à Eurojust toutes les informations pertinentes concernant les poursuites et les condamnations pénales liées à des infractions terroristes, qui intéressent ou sont susceptibles d’intéresser deux États membres ou plus.
- Le règlement (UE) 2018/1727 a abrogé la décision du Conseil du 28 février 2002 et constitue désormais le texte de référence pour Eurojust.
- Le règlement 2023/2131 du Parlement européen et du Conseil du 4 octobre 2023 a précisé les obligations à la charge des États membres en matière d’échange d’informations dans les affaires de terrorisme, afin de remédier aux insuffisances constatées (informations non transmises ou transmission d’informations obsolètes).
Modifications apportées par le Sénat
La commission spéciale du Sénat a adopté un amendement faisant du parquet national antiterroriste (PNAT) l’autorité compétente auprès d’Eurojust.
Modifications apportées par la commission
La commission des lois a adopté un amendement du rapporteur qui supprime la désignation du PNAT comme correspondant national pour les questions de terrorisme auprès d’Eurojust, ajoutée par le Sénat.
1. L’état du droit
Le règlement (UE) 2023/2131 du Parlement européen et du Conseil du 4 octobre 2023 modifiant le règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil et la décision 2005/671/JAI du Conseil a rénové le cadre applicable aux échanges d’informations en matière de terrorisme entre les autorités nationales compétentes et l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) () .
Ce règlement précise les obligations mises à la charge des États membres en la matière. Notamment, ces derniers doivent informer Eurojust de toute enquête pénale, poursuite ou procédure judiciaire concernant une infraction terroriste dès que les autorités judiciaires sont saisies de l’affaire, qu’il existe ou non un lien connu avec un autre État membre ou un pays tiers, à moins que l’enquête pénale, en raison des circonstances particulières qui s’y rapportent, ne concerne manifestement qu’un seul État membre ou que le partage d’information risque de compromettre une enquête en cours ou la sécurité d’une personne ou serait contraire aux intérêts essentiels de l’État membre concerné en matière de sécurité.
S’agissant d’un règlement, les dispositions qu’il comporte sont d’application directe en droit interne. Il convient cependant d’adapter le code de procédure pénale à l’entrée en vigueur de ce règlement sur deux points En effet, l’article 695-8-2 du code de procédure pénale prévoit qu’Eurojust est informé () par le procureur général, le procureur de la République ou le juge d’instruction des investigations, procédures et condamnations relatives aux infractions terroristes « qui intéressent, ou sont susceptibles d’intéresser, au moins un autre État membre » (alors que le règlement prévoit qu’Eurojust est informé qu’il existe ou non un lien connu avec un autre État membre). En outre, les seules dérogations prévues par cet article à l’obligation de transmission sont liées à un risque « d’atteinte à la sécurité de la Nation ou à compromettre la sécurité d’une personne », alors que le règlement prévoit aussi l’hypothèse où la transmission pourrait compromettre une enquête en cours.
2. Le dispositif proposé
Le présent article modifie donc sur deux points l’article 695‑8‑2 du code de procédure pénale.
En premier lieu, il prévoit que le membre national d’Eurojust est informé des investigations, procédures et condamnations relatives aux infractions terroristes, « à l’exception de celles qui ne concernent manifestement pas les autres Etats ». La transmission pourra donc intervenir même en l’absence de lien connu. Cette formulation reprend celle de l’article 1er du règlement 2023/2131.
En second lieu, il permet de déroger à l’obligation de transmission pour l’hypothèse des infractions terroristes de nature à compromettre une enquête en cours.
3. Les modifications apportées par le Sénat
La commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur Daniel Fargeot pour préciser que l’autorité nationale compétente en tant que correspondant national pour Eurojust pour les questions de terrorisme est le parquet national antiterroriste (PNAT) ().
En effet, l’article 1er du règlement 2023/2131 modifie l’article 20 du règlement 2018/1727 et insère un paragraphe qui prévoit que chaque État membre désigne « une autorité nationale compétente en tant que correspondant national pour Eurojust pour les questions de terrorisme. Ce correspondant national pour les questions de terrorisme est une autorité judiciaire ou une autre autorité compétente. Lorsque l’ordre juridique national l’exige, un État membre doit pouvoir désigner plusieurs autorités nationales compétentes en tant que correspondant national pour Eurojust pour les questions de terrorisme. Le correspondant national pour les questions de terrorisme a accès à toutes les informations pertinentes conformément à l’article 21 bis, paragraphe 1. Il est compétent pour recueillir ces informations et les transmettre à Eurojust, conformément au droit national et au droit de l’Union, en particulier le droit de la procédure pénale national et les règles applicables en matière de protection des données. »
Selon l’exposé des motifs, cet amendement tend à remédier à l’absence de disposition relative à l’identité ou aux modalités de désignation de ce correspondant national. L’objectif est de permettre au PNAT de maîtriser le partage de données judiciaires produites en France en matière de terrorisme, dans la mesure où il est la seule entité productrice de telles données et afin « d’écarter le risque d’une dispersion qui porterait atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou qui nuirait à une enquête en cours. »
Le rapport de nos collègues sénateurs sur le présent projet de loi fait état de « vives inquiétudes » émises par le PNAT, qui n’a pas été consulté lors des négociations sur la procédure instituée par le règlement 2023/2131. Ces inquiétudes portent sur l’identité de l’autorité nationale compétente en tant que correspondant national pour Eurojust en matière de terrorisme, sur les conséquences opérationnelles de la réforme (risque de dispersion de données sensibles), et sur la nécessité d’assurer un degré adapté de sécurisation informatique pour les informations les plus sensibles.
4. Les modifications apportées par la commission
La commission des lois a adopté un amendement du rapporteur () qui supprime la désignation du PNAT comme correspondant national pour les questions de terrorisme auprès d’Eurojust, ajoutée par le Sénat.
En effet, il ressort des auditions menées par votre rapporteur que les échanges d’information avec Eurojust en matière de terrorisme reposent sur deux autorités distinctes.
En premier lieu, les autorités nationales compétentes (mentionnées à l’article 21 bis du règlement 2018/1727 modifié par le règlement 2023/2131), qui ont pour mission de transmettre à Eurojust les informations nécessaires en matière de terrorisme, sont les procureurs de la République, les procureurs généraux et les juges d’instruction mentionnés à l’article 695-8-2 du code de procédure pénale précité. En pratique, la direction des affaires criminelles et des grâces a indiqué à votre rapporteur qu’il s’agissait du PNAT, qui dispose d’une compétence nationale quasi-exclusive en matière de terrorisme. « Du fait de cette mission, le PNAT dispose d’une maîtrise totale sur la diffusion des informations qu’il transmet à Eurojust, dont il est un interlocuteur direct et habituel depuis de nombreuses années. »
En second lieu, « l’autorité nationale compétente en tant que correspondant national pour Eurojust pour les questions de terrorisme », mentionné à l’article 20 modifié du règlement 2018/1727, veille plus généralement à ce qu’Eurojust soit informé de manière fiable et efficace et s’assure de la bonne articulation du système national de coordination Eurojust avec le réseau judiciaire européen. Ce correspondant national a jusqu’à présent été désigné par circulaire (). Il s’agit du directeur des affaires criminelles et des grâces (DACG), ce qui s’explique par son rôle de coordination et de contrôle de l’application des instructions générales d’action publique par les parquets généraux et les parquets locaux.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, cette répartition des tâches, qui devrait être reconduite, a été fixée en bonne entente avec le PNAT, et « la Chancellerie réfléchit actuellement, en concertation avec le PNAT, à la meilleure manière d’associer le PNAT à ce rôle de coordination nationale, sans entrainer un surcroit d’activité préjudiciable à ce dernier. »
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titre iv
dispositions d’adaptation au droit de l’union européenne en matière de droit pénal
Article 28
(art. 63-2, 63-3, 63-3-1, 63-4-1 et 63-4-2 du code de procédure pénale)
Mise en conformité des dispositions du code de procédure pénale relatives au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales avec la directive 2013/48/UE
Adopté par la Commission avec modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 28 met en conformité le code de procédure pénale avec la directive 2013/48/UE du 22 octobre 2013 relative au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales sur trois points.
En premier lieu, il permet à la personne placée en garde à vue de prévenir un tiers et de communiquer avec ce dernier, quel que soit ce tiers.
En second lieu, il supprime le « délai de carence » de deux heures, à l’issue duquel l’audition peut commencer sans avocat.
En troisième lieu, il supprime la possibilité ouverte au procureur d’autoriser que l’audition débute sans attendre, lorsque les nécessités de l’enquête exigent une audition immédiate.
Le présent article prévoit cependant que l’audition sur les faits reste possible lorsque la personne renonce expressément à la présence de l’avocat. En outre, pour conserver un caractère opérant à la procédure, dans le cas où la personne gardée à vue désignerait un avocat choisi qui s’avèrerait injoignable, ou qui ne pourrait se présenter rapidement (dans un délai de deux heures) après avoir été avisé, le présent article dispose que l’enquêteur saisit le bâtonnier afin qu’il lui en soit commis un d’office.
Dernières modifications législatives intervenues
- Dans la décision QPC n° 14/22 du 30 juillet 2010, le Conseil constitutionnel a jugé le régime de la garde à vue contraire à la Constitution, notamment en ce qu’il ne garantissait pas l’assistance effective d’un avocat.
- La loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 sur la garde à vue a réformé ce régime pour renforcer les droits de la défense des personnes gardées à vue.
- Dans sa décision 2011‑191/194/195/196/197 QPC du 18 novembre 2011, le Conseil constitutionnel a déclaré l’article 63-4-2 du code de procédure pénale (CPP) conforme aux exigences constitutionnelles, considérant que ces dispositions ne méconnaissaient ni les droits de la défense, ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit.
- La directive 2013/48/UE du 22 octobre 2013 relative au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales définit des règles minimales concernant le droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales.
- La Commission européenne a émis le 28 septembre 2023 un avis motivé, qui indique que l’article 63‑4‑2 du CPP méconnaît la directive 2013/48/UE sur trois points : limitation du choix pour la personne gardée à vue du tiers à informer de la privation de liberté et avec lequel communiquer, existence d’un « délai de carence » de deux heures au terme duquel la personne peut être interrogée sans avocat, et possibilité de procéder à l’audition immédiate de la personne gardée à vue sans la présence de son avocat « pour les nécessités de l’enquête ».
Modifications apportées par le Sénat
La commission spéciale du Sénat a adopté cinq amendements présentés par son rapporteur, M. Daniel Fargeot :
– un amendement pour inclure le tiers prévenu du placement en garde à vue dans la liste des personnes pouvant demander un examen médical du gardé à vue ;
– deux amendements identiques qui disposent, en premier lieu, qu’il appartiendra à l’avocat désigné ou commis d’office de se présenter « sans retard indu », en deuxième lieu, qu’il pourra être fait appel à un avocat commis d’office si l’avocat choisi ne s’est pas présenté dans un délai de deux heures et, en troisième lieu, que la renonciation à l’assistance d’un avocat au cours de la garde à vue sera consignée en procédure ;
– et deux amendements identiques qui autorisent audition immédiate du gardé à vue en cas de « situation susceptible de compromettre sérieusement une procédure pénale », « pour prévenir une atteinte grave à la vie, à la liberté ou à l’intégrité physique d’une personne » ou « lorsqu’il est impossible, en raison de l’éloignement géographique du lieu où se déroule la garde à vue, d’assurer le droit d’accès à un avocat sans retard indu ».
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur de sa commission spéciale pour prévoir que l’avocat, s’il se présente après le début des auditions et confrontations, pourra prendre connaissance des procès-verbaux des auditions et confrontations ayant eu lieu en son absence, et pour préciser l’intégration de l’éventuelle renonciation à l’avocat au procès‑verbal.
Modifications apportées par la commission
La commission a adopté plusieurs amendements :
– un amendement de coordination et quatre amendements rédactionnels du rapporteur ;
– un amendement du rapporteur qui supprime l’exigence de diligence à la charge de l’avocat requise pour se présenter sans retard indu, introduite par le Sénat ;
– un amendement du rapporteur qui rétablit la possibilité pour l’avocat de consulter les procès-verbaux d’audition lorsque cette audition s’est déroulée en sa présence ;
– un amendement du rapporteur qui prévoit d’inscrire la renonciation éventuelle de la personne gardée à vue à la présence de son avocat dans le procès‑verbal d’audition plutôt que dans le procès‑verbal récapitulatif ;
– un amendement du rapporteur et un amendement identique de Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés) qui suppriment, s’agissant de la nouvelle faculté d’audition immédiate créée par le Sénat en dérogation du droit à la présence de l’avocat, la possibilité d’y recourir au motif de l’éloignement géographique du lieu où se déroule la garde à vue.
I. L’État du droit
La garde à vue consiste à retenir une personne suspectée d’avoir commis un crime ou un délit dans les locaux de la police ou de la gendarmerie, en principe pour une durée de 24 heures.
Dans le cadre d’une procédure précontentieuse en manquement, la Commission européenne a estimé, dans un avis motivé du 28 septembre 2023, que, sur trois points relatifs au régime de la garde à vue, la France n’avait pas correctement transposé la directive 2013/48/UE du Parlement européen et du conseil du 22 octobre 2013 ().
1. L’absence de libre choix du tiers que la personne gardée à vue peut prévenir et avec qui elle peut communiquer
L’article 5 de la directive 2013/48/UE prévoit que les États membres veillent à ce que « les suspects ou les personnes poursuivies qui sont privés de liberté aient le droit, s’ils le souhaitent, d’en informer sans retard indu au moins une personne qu’ils désignent, telle qu’un membre de leur famille ou un employeur. » Son article 6 dispose que les États membres veillent à ce que les suspects ou personnes poursuivies aient « le droit de communiquer sans retard indu avec au moins un tiers, par exemple un membre de leur famille, qu’ils désignent. » La Commission européenne indique que ces dispositions donnent au suspect ou à la personne poursuivie le libre choix de la personne à informer de la privation de liberté.
Or, aux termes des articles 63-1 et 63-2 du code de procédure pénale, la personne placée en garde à vue peut prévenir « une personne avec laquelle elle vit habituellement ou l’un de ses parents en ligne directe ou l’un de ses frères et sœurs » et « son employeur » et, le cas échéant, communiquer avec ces personnes.
La Commission européenne estime, dans son avis motivé, qu’en prévoyant une liste limitative de tiers qui peuvent être informés par la personne gardée à vue et avec qui cette dernière peut communiquer, le droit national n’a pas transposé correctement la directive.
2. L’existence d’un « délai de carence » de deux heures à l’issue duquel l’audition peut commencer sans avocat
L’article 3 de la directive 2013/48/UE précitée dispose que les suspects ou personnes poursuivies « ont accès à un avocat à partir de la survenance du premier en date des événements suivants :
– avant qu’ils ne soient interrogés par la police ou par une autre autorité répressive ou judiciaire ;
– lorsque des autorités chargées des enquêtes ou d’autres autorités compétentes procèdent à une mesure d’enquête ou à une autre mesure de collecte de preuves ;
– sans retard indu après la privation de liberté. »
La Commission européenne a estimé, dans son avis motivé, qu’il résulte de ces dispositions un droit pour le suspect ou la personne poursuivie à ce que son avocat soit physiquement présent lors de l’audition.
Or, l’article 63-4-2 du CPP dispose que, lorsque la personne gardée à vue a sollicité l’assistance d’un avocat, la première audition, sur le fond, ne peut débuter hors la présence de ce dernier avant l’expiration d’un délai de deux heures à compter de l’avis adressé à l’avocat choisi par la personne gardée à vue (délai « de carence ») ou, en l’absence d’un tel choix ou en cas d’indisponibilité de l’avocat choisi, au bâtonnier ou à l’avocat de permanence. L’avocat peut, par la suite, prendre part à l’audition ou à la confrontation en cours, qui peut être interrompue à la demande de la personne gardée à vue afin de lui permettre de s’entretenir avec son conseil.
La Commission européenne estime qu’en prévoyant un délai de carence de deux heures à l’issue duquel la personne peut être interrogée sans avocat, le droit interne méconnaît le droit à un avocat physiquement présent posé par la directive.
3. La possibilité de procéder à l’audition immédiate de la personne gardée à vue sans la présence de son avocat « pour les nécessités de l’enquête »
L’article 3 de la directive précise que les seules dérogations au droit à la présence physique de l’avocat lors de l’audition concernent :
– le cas où les suspects ou personnes poursuivies privés de liberté ont renoncé de plein gré et sans équivoque à ce droit ;
– et, « dans des circonstances exceptionnelles », et « dans la mesure où cela est justifié, compte tenu des circonstances particulières du cas d’espèce, sur la base d’un des motifs impérieux suivants : »
-
lorsqu’il existe une « nécessité urgente de prévenir une atteinte grave à la vie, à la liberté ou à l’intégrité physique d’une personne » ;
-
ou « lorsqu’il est impératif que les autorités qui procèdent à l’enquête agissent immédiatement pour éviter de compromettre sérieusement une procédure pénale. »
Or, l’alinéa 3 de l’article 63‑4‑2 du CPP prévoit que l’audition de la personne gardée à vue peut avoir lieu immédiatement « lorsque les nécessités de l’enquête l’exigent », à la demande de l’officier de police judiciaire et sur décision écrite et motivée du procureur de la République. Cette formulation large renvoyait concrètement au risque de déperdition des preuves, d’atteinte à des personnes, etc.
La Commission européenne estime que les termes de cette dérogation prévue par le droit interne méconnaissent la directive.
Les alinéas 4 à 6 de l’article 63-4-2 du CPP prévoient en outre, « à titre exceptionnel », une seconde possibilité de dérogation à la présence physique de l’avocat. Sur demande de l’officier de police judiciaire, le procureur de la République ou le juge des libertés et de la détention (JLD) peut autoriser, par décision écrite et motivée, le report de présence de l’avocat lors des auditions ou confrontations, « si cette mesure apparaît indispensable pour des raisons impérieuses tenant aux circonstances particulières de l’enquête » :
– « soit pour permettre le bon déroulement d’investigations urgentes tendant au recueil ou à la conservation des preuves » (formulation différente du cadre posé par la directive) ;
– « soit pour prévenir une atteinte grave et imminente à la vie, à la liberté ou à l’intégrité physique d’une personne » (formulation très proche de la directive).
Dans ce cas, le report est possible pour une durée maximale de douze heures, et jusqu’à vingt‑quatre heures si la personne est gardée à vue pour un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement supérieure ou égale à cinq ans.
II. Le dispositif proposÉ
Le présent article corrige le code de procédure pénale pour le mettre en conformité avec la directive 2013/48/UE sur les trois points soulevés par la Commission européenne dans son avis motivé.
1. Permettre à la personne gardée à vue de choisir librement le tiers informé de la privation de liberté et avec lequel communiquer
Les I et II du présent article modifient les articles 63-1 et 63-2 du CPP pour permettre à la personne placée en garde à vue de prévenir « toute personne qu’elle désigne » et de communiquer avec cette dernière, afin de corriger la transposition de la directive.
Le III de cet article permet à cette personne de désigner elle-même l’avocat, cette désignation devant être confirmée par la personne gardée à vue (disposition introduite à l’article 63-3-1 du même code).
2. La suppression du délai de carence au terme duquel l’audition peut commencer sans avocat
Ensuite, le IV du présent article supprime le délai de deux heures au terme duquel l’audition peut commencer sans l’avocat.
Il est donc prévu que, si la personne gardée à vue demande que l’avocat assiste à ses auditions et confrontations, « elle ne peut être entendue sur les faits sans la présence de l’avocat choisi ou commis d’office, sauf renonciation expresse de sa part. »
Cette disposition correspond à l’une des dérogations prévues par l’article 3 de la directive.
Dans l’hypothèse où la personne gardée à vue désignerait un avocat qui s’avèrerait injoignable, ou qui ne pourrait se présenter dans un délai de deux heures après avoir été avisé, le III du présent article prévoit à l’article 63‑3‑1 du CPP que l’enquêteur (agent de police judiciaire ou assistant d’enquête) « saisit sans délai le bâtonnier aux fins de désignation d’un avocat commis d’office. Il en informe la personne gardée à vue. »
Selon l’étude d’impact, « la suppression du délai de carence est susceptible d’avoir un impact sur le déroulement des enquêtes, dont les auditions réalisées en garde à vue constituent des actes essentiels, dès lors que ces auditions ne pourront débuter hors la présence de l’avocat, sauf exceptions ou renonciation expresse de la personne gardée à vue.
Il semble cependant que les impacts liés à l’impossibilité de procéder à l’audition en cas de carence de l’avocat initialement contacté pourront être limités par la désignation d’un avocat commis d’office, laquelle sera susceptible d’augmenter la charge administrative et procédurale reposant sur les services enquêteurs. »
3. La suppression du motif d’audition immédiate « pour les nécessités de l’enquête »
Le IV du présent article supprime également, à l’article 63‑4‑2 du CPP, la possibilité de commencer immédiatement (sur autorisation écrite et motivée du procureur de la République) l’audition lorsque les nécessités de l’enquête l’exigent, là encore afin de respecter la directive.
Le présent article ne modifie en revanche pas la possibilité de report à titre exceptionnel de la présence de l’avocat pour permettre le bon déroulement d’investigations urgentes tendant au recueil ou à la conservation des preuves ou pour prévenir une atteinte grave et imminente à la vie, à la liberté ou à l’intégrité physique d’une personne.
III. Les modifications apportÉes par le sÉnat
1. Les amendements adoptés par la commission spéciale
La commission spéciale du Sénat a adopté plusieurs amendements.
En premier lieu, elle a adopté un amendement de son rapporteur, M. Daniel Fargeot () pour :
– supprimer la mention du droit de prévenir toute personne que la personne gardée à vue désigne à l’article 63-1 du CPP, qui prévoit les modalités d’information du gardé à vue de ses droits. Selon l’exposé des motifs, cette mention à cet article serait « inutile, la notion de "proche" figurant à l’article 63-1 du code de procédure pénale étant suffisamment large ». En tout état de cause, la faculté pour le gardé à vue de prévenir toute personne de son choix resterait ajoutée à l’article 63-2 du même code ;
– inclure, dans la liste des personnes ayant la possibilité de demander un examen médical du gardé à vue, le tiers qui a été prévenu du placement en garde à vue en application de l’article 63-2 du CPP. En l’état actuel du droit, en l’absence de demande de la personne gardée à vue, un examen médical est de droit si un membre de sa famille le demande (article 63-3 du même code). Aux termes de l’exposé sommaire, l’auteur de l’amendement estime que « la limitation de la possibilité de demander un tel examen aux seuls "membres de la famille" apparait de nature à constituer une limitation générale contraire à la directive » ;
– procéder à des coordinations liées à la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 (LOPJ).
Ensuite, la commission spéciale a adopté deux amendements identiques de son rapporteur M. Daniel Fargeot et du président de la commission des lois M. François‑Noël Buffet (LR) (), qui modifient certaines modalités de recours à un avocat au cours de la garde à vue, estimant, selon les exposés sommaires, que la rédaction du projet de loi est imprécise et « source d’insécurité juridique » :
– en premier lieu, ces amendements prévoient qu’il appartiendra à l’avocat désigné ou commis d’office de se présenter « sans retard indu » ;
– en deuxième lieu, ils prévoient qu’il pourra être fait appel à un avocat commis d’office si l’avocat choisi ne s’est pas présenté dans un délai de deux heures ;
– ensuite, ces amendements incluent dans le procès‑verbal établi par l’officier de police judiciaire (dont le champ est actuellement prévu à l’article 64 du CPP) le choix éventuel de la personne gardée à vue de renoncer à son avocat, afin d’écarter « le risque de nullités de procédures à chaque fois qu’une telle renonciation est exprimée » (selon l’exposé sommaire des amendements).
Enfin, la commission spéciale a adopté deux amendements identiques de son rapporteur M. Daniel Fargeot et de M. François‑Noël Buffet (), qui modifient la faculté, prévue à l’article 63-4-2 du CPP pour le procureur de la République ou le juge des libertés et de la détention, de reporter la présence de l’avocat en cas de « situation susceptible de compromettre sérieusement une procédure pénale » (tandis que l’alinéa 4 de l’article 63‑4‑2 du même code vise actuellement le motif de « permettre le bon déroulement d’investigations urgentes tendant au recueil ou à la conservation des preuves »).
Surtout, cet amendement crée au sein du CPP un nouvel article 63‑4‑2‑1, qui institue une faculté, pour le procureur de la République, à la demande de l’officier de police judiciaire et sur décision écrite et motivée, de décider de faire procéder immédiatement à l’audition de la personne gardée à vue. Les auteurs souhaitent ainsi « éviter de priver indûment les officiers de police judiciaire et les parquets de la possibilité de procéder à l’audition immédiate d’un gardé à vue tout en respectant strictement les contraintes posées par la directive » (exposé sommaire). Cette proposition tend ainsi à s’inscrire dans le cadre posé par la directive, et l’ouvre en cas de « situation susceptible de compromettre sérieusement une procédure pénale », « pour prévenir une atteinte grave à la vie, à la liberté ou à l’intégrité physique d’une personne » ou « lorsqu’il est impossible, en raison de l’éloignement géographique du lieu où se déroule la garde à vue, d’assurer le droit d’accès à un avocat sans retard indu ».
Cette rédaction reprend en effet en partie les termes mêmes de la directive. Celle‑ci ouvre la possibilité de dérogation, « pour prévenir une atteinte grave, à la vie, à la liberté ou à l’intégrité physique d’une personne », et en cas de « situation susceptible de compromettre sérieusement une procédure pénale ». Le considérant 32 de la directive cite, en particulier, l’objectif d’éviter « la destruction ou l’altération de preuves essentielles [et d’]éviter toute interférence avec les témoins ».
Cependant, le motif inclus par la commission spéciale pour la faculté de report de la présence de l’avocat « lorsqu’il est impossible, en raison de l’éloignement géographique du lieu où se déroule la garde à vue, d’assurer le droit d’accès à un avocat sans retard indu », s’il reprend les termes du paragraphe 5 de l’article 3 de la directive, néglige la portée restrictive conférée par le considérant 30 à cette hypothèse. Ce dernier évoque en effet l’éloignement constaté « par exemple dans les territoires d’outre-mer ou lorsqu’un État membre se livre ou participe à des opérations militaires en dehors de son territoire ». En outre, la rédaction retenue par le Sénat ne précise pas, comme le fait la directive, que cette dérogation s’exerce « dans des circonstances exceptionnelles ».
Il est prévu qu’en cas de mise en œuvre de cette procédure, la personne gardée à vue est immédiatement informée lorsque son avocat se présente. Lorsque cette présentation intervient alors qu’une audition ou une confrontation est en cours, celle-ci est interrompue à la demande de la personne gardée à vue, afin de lui permettre de s’entretenir avec son avocat et que celui-ci prenne connaissance des documents prévus à l’article 63-4-1 du CPP (procès‑verbal, certificat médical). Si la personne gardée à vue ne demande pas à s’entretenir avec son avocat, celui-ci peut assister à l’audition en cours dès son arrivée dans les locaux du service de police judiciaire ou à la confrontation.
2. L’amendement adopté par le Sénat en séance publique
En séance publique, malgré la demande de retrait du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur Daniel Fargeot au nom de la commission spéciale (), pour prévoir que l’avocat, s’il se présente après le début des auditions et confrontations, pourra prendre connaissance des procès-verbaux des auditions et confrontations ayant eu lieu en son absence, et pour préciser l’intégration au procès‑verbal de l’éventuelle renonciation à l’avocat par la personne gardée à vue.
IV. Les modifications apportÉes par la commission
La commission des lois a adopté plusieurs amendements.
En premier lieu, elle a adopté un amendement de coordination et quatre amendements rédactionnels du rapporteur.
En deuxième lieu, la commission a adopté un amendement du rapporteur qui supprime l’exigence de diligence à la charge de l’avocat requise pour se présenter sans retard indu, introduite par le Sénat ().
– un amendement du rapporteur qui rétablit la possibilité pour l’avocat de consulter les procès-verbaux d’audition lorsque cette audition s’est déroulée en sa présence () ;
– un amendement du rapporteur qui prévoit d’inscrire la renonciation éventuelle de la personne gardée à vue à la présence de son avocat dans le procès‑verbal d’audition plutôt que dans le procès‑verbal récapitulatif () ;
– un amendement du rapporteur et un amendement identique de Mme Marietta Karamanli (Socialistes et apparentés) qui suppriment, s’agissant de la nouvelle faculté d’audition immédiate créée par le Sénat en dérogation du droit à la présence de l’avocat, la possibilité d’y recourir au motif de l’éloignement géographique du lieu où se déroule la garde à vue ().
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Article 29
(art. 695-43 et 695-45 du code de procédure pénale)
Mise en conformité du droit français avec la décision-cadre du Conseil 2002/584/JAI du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres
Adopté par la Commission sans modifications
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 29 met en conformité le code de procédure pénale avec la décision cadre du Conseil 2002/584/JAI du 13 juin 2002 sur deux points. En premier lieu, il restreint les exceptions au délai pour l’intervention d’une décision définitive sur l’exécution du mandat d’arrêt en cas de saisine de la Cour de cassation. En second lieu, il supprime la condition de consentement de la personne recherchée pour son transfèrement temporaire.
Dernières modifications législatives intervenues
- La décision-cadre du Conseil 2002/584/JAI du 13 juin 2002 modifiée par la décision cadre 2009/299/JAI du Conseil du 26 février 2009 définit les modalités de mise en œuvre du mandat d’arrêt européen.
- Elle a été transposée en droit français par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté l’article sans y apporter de modification.
1. L’état du droit
Le mandat d’arrêt européen est une décision judiciaire émise par un État membre en vue de l’arrestation et de la remise par un autre État membre d’une personne recherchée pour l’exercice de poursuites pénales ou pour l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privatives de liberté. Il remplace l’extradition par un système simplifié de remise des personnes recherchées (condamnées ou soupçonnées) entre autorités judiciaires, aux fins d’exécution des jugements ou de l’exercice de poursuites en matière pénale. Il repose sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et est opérationnel dans tous les pays de l’UE.
La commission européenne a estimé que la décision-cadre n’a pas été correctement et intégralement transposée dans le droit national et a adressé une mise en demeure au Gouvernement français le 2 décembre 2021 sur deux points.
En premier lieu, l’article 17 de la décision‑cadre fixe un délai de 60 jours à compter de l’arrestation de la personne recherchée pour une décision définitive sur l’exécution du mandat d’arrêt européen. Ce délai peut être porté à 90 jours « dans des cas spécifiques ». Cet article prévoit aussi le cas où « dans des circonstances exceptionnelles », un État membre ne peut respecter les délais. Il doit dans ce cas informer Eurojust en précisant les raisons du retard. En droit interne, le code de procédure pénale prévoit un délai de 27 jours pour la décision de la chambre de l’instruction sur l’exécution du mandat d’arrêt, auquel s’ajoute un délai de 43 jours au cours duquel peut encore intervenir un arrêt de la Cour de cassation. Mais si la Cour de cassation ne parvient pas à vider sa saisine dans un délai de 60 jours à compter de l’arrestation, les raisons de ce retard sont notifiées à l’État membre d’émission et s’ouvre alors un délai supplémentaire de 30 jours (). Le délai peut donc être porté à 90 jours en cas de pourvoi en cassation. La commission européenne considère que cette dérogation ne s’inscrit pas dans les « cas spécifiques » évoqués par la décision‑cadre. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) avait déjà estimé qu’un éventuel recours à l’encontre de la décision d’exécution d’un mandat d’arrêt européen ne saurait intervenir en méconnaissance des délais prévus par la décision cadre pour l’adoption d’une décision définitive ().
En second lieu, l’autorité judiciaire d’exécution peut accepter l’audition de la personne recherchée ou son transfèrement temporaire. Le code de procédure pénale () subordonne cette seconde possibilité au consentement de la personne recherchée. La commission estime que cette condition, n’étant pas prévue par la décision‑cadre, constitue une transposition inexacte de celle-ci.
2. Le dispositif proposé
Le présent article modifie le code de procédure pénale pour :
– ne permettre une dérogation au délai de 60 jours « qu’à titre exceptionnel » (à l’article 695‑43 du code). Cette formulation est plus proche de celle, restrictive, de la décision‑cadre s’agissant du non‑respect des délais (les « circonstances exceptionnelles ») que de celle prévue pour l’allongement de 30 jours du délai (« cas spécifiques ») ;
– supprime la condition de consentement de la personne recherché pour son transfèrement temporaire (à l’article 695‑45 du code).
3. Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
4. Les modifications apportées par la commission
La commission des lois a adopté cet article sans modification.
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Article 30
(art. 804 du code de procédure pénale)
Application outre-mer et entrée en vigueur différée des dispositions relatives à la garde à vue
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article prévoit l’application des nouvelles rédactions du code de procédure pénale issues des articles 28 et 29 en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
Modifications apportées par le Sénat
La commission spéciale du Sénat a adopté un amendement du Gouvernement () qui reporte de trois mois (le premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi) l’application de l’article 28 aux mesures de garde à vue. Aux termes de l’exposé sommaire, le Gouvernement souhaite permettre d’anticiper au mieux les conséquences de la suppression du délai de carence de deux heures (voir commentaire de l’article 28) et le renforcement de l’intervention de l’avocat en garde à vue.
Le Sénat a ensuite adopté cet article sans modification supplémentaire.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté l’article sans y apporter de modification.
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Titre V
DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE SOCIALE ET DE DROIT DE LA SANTÉ
Article 31
Mise en conformité du code de l’environnement avec le règlement (UE) 2023/2055 en ce qui concerne les microplastiques
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Adopté par la commission avec modifications
L’article 31 met en conformité le calendrier national d’interdiction des microplastiques avec le nouveau calendrier européen adopté en 2023 par l’Union européenne.
I. Le droit en vigueur
A. Le droit europÉen
Les microplastiques sont des microparticules de polymères synthétiques, présents dans de nombreux produits à usage agricole, médical ou cosmétique, dont la taille est comprise 0,1 micromètre et 5 millimètres. Leur petite taille facilite leur dispersion dans l’environnement, créant une pollution presque impossible à éliminer.
Avant 2023, les États membres étaient libres d’établir leurs règles techniques nationales relatives à la limitation de l’usage des microplastiques, tout en acceptant la commercialisation des produits respectant les règles techniques en vigueur dans les autres États membres.
Le règlement (UE) 2023/2055 de la Commission du 25 septembre 2023 modifiant l’annexe XVII du règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (Reach) interdit la mise sur le marché de certaines substances ou mélanges contenant des microplastiques.
Ce règlement module les dates d’interdiction de ces substances et mélanges selon les durées jugées nécessaires à leur reformulation et la transition vers des solutions de remplacement appropriées.
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Type de produit
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Date d’interdiction
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Dispositifs médicaux
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17 octobre 2029
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Produits cosmétiques à rincer
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17 octobre 2027
ou 17 octobre 2029 si les microplastiques sont destinés à l’encapsulation de parfums
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Produits sans rinçage : maquillage et produits pour les lèvres et les ongles
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17 octobre 2035
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Autres produits sans rinçage
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17 octobre 2029
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Produits phytopharmaceutiques, semences traitées avec ces produits et produits biocides
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17 octobre 2031
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Produits détergents et produits d’entretien
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17 octobre 2028
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À noter que les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (DMDIV) sont exemptés de cette restriction sur le fondement des avis des comités scientifiques de l’Agence européenne des produits chimiques ([210]), qui a estimé que les rejets potentiels de microplastiques issus de dispositifs de diagnostic in vitro peuvent être réduits au minimum en fixant des conditions appropriées d’utilisation et d’élimination.
B. Le droit national
L’article 82 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a créé un article L. 541‑15‑12 dans le code de l’environnement qui introduit un principe d’interdiction de mise sur le marché de substances à l’état de microplastiques.
Le calendrier d’interdiction des microplastiques établi par la loi s’applique :
– aux dispositifs médicaux ;
– aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (DMDIV) à compter du 1er janvier 2024 ;
– aux produits cosmétiques à rincer à compter du 1er janvier 2026 ;
– à tous les autres produits visés par la proposition de restriction du 22 août 2019 de l’Agence européenne des produits chimiques (produits phytosanitaires, biocides, détergents, cosmétiques sans rinçage, produits agricoles et horticoles, etc.) à compter du 1er janvier 2027.
Depuis l’adoption du règlement (UE) 2023/2055, le droit national, plus ambitieux que les stipulations du règlement, n’est plus conforme au droit européen.
II. LE dispositif proposÉ
A. Le texte initial du projet de loi
L’article 31 du projet de loi modifie l’article L. 541‑15‑12 du code de l’environnement, en cohérence avec le calendrier établi par le règlement (UE) 2023/2055.
Le 1° de l’article 31 supprime ainsi la mention des dispositifs de diagnostic in vitro, pour lesquels le règlement (UE) 2023/2055 ne prévoit aucune interdiction. Il reporte au 17 octobre 2029 l’interdiction pour les dispositifs médicaux, initialement prévue au 1er janvier 2024 par le droit national.
Le 2° modifie la date d’interdiction prévue au 1er janvier 2026 pour les produits cosmétiques « à rincer », par celle du 17 octobre 2027 ou du 17 octobre 2029 si ces microplastiques sont destinés à l’encapsulation des parfums.
Le 3° substitue à la disposition qui prévoyait des décrets pour interdire d’autres types de produits contenant des microplastiques, un renvoi à l’annexe XVII du règlement dit « Reach ».
Si l’adoption d’un calendrier commun au sein de l’Union européenne renforce la clarté du droit en vigueur, force est de constater que le nouveau calendrier établi par projet de loi est moins ambitieux en matière sanitaire et environnementale par rapport aux dispositions de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire.
Bien que nous puissions regretter cette évolution calendaire, votre rapporteur tient à souligner que la stratégie ambitieuse adoptée par la France en 2019 a joué un rôle moteur pour l'Union européenne, contribuant à élever le niveau des objectifs fixés pour l’ensemble des États membres. Ainsi, cette harmonisation assure un niveau uniforme de réglementation sur l’ensemble du marché, atténuant de facto les effets indésirables liés à l'importation de produits ne satisfaisant pas aux mêmes exigences en termes de qualité et de respect des normes environnementales.
B. Les dispositions adoptées par le SÉnat
La commission spéciale a adopté deux amendements du rapporteur M. Daniel Fargeot (Union centriste) : un amendement COM‑43 alignant la terminologie du projet de loi avec celle du règlement Reach et un amendement COM‑44 corrigeant une erreur de référence.
Le Sénat a adopté l’article 31 ainsi modifié.
III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté les amendements rédactionnels CD8 et CD64 du rapporteur pour avis, puis elle a émis un avis favorable l’adoption de l’article ainsi modifié.
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Article 32
(art. L. 515-8, art. L. 631-9, art. L. 632-2, art. L. 633-2 et art. L. 634-4 du code général de la fonction publique)
Maintien pour les fonctionnaires de droits acquis avant le début de certains congés
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article a pour objet de transposer l’article 10 de la directive (UE) 2019‑1158 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants et abrogeant la directive 2010/18/UE du Conseil. Il modifie pour ce faire le code général de la fonction publique pour prévoir un maintien des droits acquis avant le début des congés, pour les congés suivants : le congé de paternité et d’accueil de l’enfant, le congé parental, le congé de présence parentale, le congé de solidarité familiale et le congé de proche aidant.
Dernières modifications législatives intervenues
Aucune.
Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté ces dispositions et a ajouté à la liste des congés concernés par le principe du maintien des droits acquis les congés de maternité, de naissance, d’adoption et ceux liés à l’arrivée d’un enfant en vue de son adoption.
Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté l’article 32 sans y apporter de modification.
I. L’État du droit
A. Droit europÉen
L’Union européenne a élaboré une série d’actes législatifs conférant aux citoyens européens des droits minimaux facilitant l’équilibre entre la vie professionnelle et la vie personnelle.
La directive (UE) 2019/1158 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants et abrogeant la directive 2010/2018/UE du Conseil a pour objet de fixer de nouvelles normes minimales en matière de congé de paternité, de congé parental et de congé d’aidant. Elle s’applique à l’ensemble des travailleurs de l’Union européenne, y compris aux agents publics relevant du code général de la fonction publique (CGFP).
Elle s’inscrit dans le cadre du « plan d’action sur le socle européen des droits sociaux », et plus singulièrement dans celui de l’objectif d’encourager « des politiques adéquates favorisant un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée permettant de concilier plus adéquatement l’une et l’autre » ().
Le premier alinéa de l’article 10 de cette directive prévoit que : « Les droits acquis ou en cours d’acquisition par le travailleur à la date de début du congé prévu aux articles 4 [congé de paternité], 5 [congé parental] et 6 [congé d’aidant] ou de l’absence du travail prévue à l’article 7 [pour raisons de force majeure] sont maintenus jusqu’à la fin dudit congé ou de ladite absence du travail. À l’issue de ce congé ou de cette absence du travail, ces droits, y compris les changements découlant de la législation, des conventions collectives ou de la pratique nationales, s’appliquent ».
Cette directive a fixé un délai limite de transposition au 2 août 2022. Une procédure d’infraction a été ouverte contre la France le 20 septembre de la même année. Le 19 avril 2023, la Commission a adopté un avis motivé invitant la France à prendre les mesures nécessaires dans un délai de deux mois.
Le code du travail a été mis en conformité avec la directive par la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture ().
La mise en conformité du code général de la fonction publique avec le premier alinéa de l’article 10 de la directive nécessite cependant une disposition législative. Tel est l’objet de l’article 32 du projet de loi.
B. le Droit interne
1. Le congé parental
Le droit interne définit le congé parental comme la « position du fonctionnaire placé hors de son administration d’origine pour élever son enfant » (). Il est accordé de droit, sur simple demande du fonctionnaire après la naissance ou l’adoption d’un enfant survenue à son foyer. Il débute au terme, le cas échéant, du congé de maternité, du congé de paternité et d’accueil de l’enfant ou du congé d’adoption (). La période de congé parental est assimilée à des services effectifs dans le corps ou le cadre d’emplois ().
L’article L. 515-8 du CGFP dispose que le fonctionnaire en position de congé parental :
1° n’acquiert pas de droit à la retraite, sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires relatives aux pensions prévoyant la prise en compte de périodes d’interruption d’activité liées à l’enfant ;
2° conserve ses droits à l’avancement, dans la limite de cinq ans pour l’ensemble de sa carrière.
2. Les autres formes de congés familiaux et les congés pour les aidants
En application de l’article L. 631-9 du CGFP, le fonctionnaire en activité a droit au congé de paternité et d’accueil de l’enfant pour une durée de 25 jours calendaires ou de 32 jours calendaires en cas de naissances multiples. Ce congé bénéficie au père fonctionnaire ainsi que, le cas échéant, au fonctionnaire conjoint de la mère, ou à l’agent public lié à elle par un pacte civil de solidarité ou vivant maritalement avec elle.
Le congé de présence parentale est prévu à l’article L. 632-1 du code général de la fonction publique. Il est accordé de droit au fonctionnaire, sur sa demande écrite, lorsque la maladie, l’accident ou le handicap d’un enfant à charge présente une particulière gravité rendant indispensables une présence soutenue de sa mère ou de son père et des soins contraignants.
L’article L. 633-1 du CGFP porte sur le congé de solidarité familiale, auquel le fonctionnaire en activité a droit lorsqu’un ascendant, un descendant, un frère, une sœur ou une personne partageant le même domicile ou l’ayant désigné comme sa personne de confiance souffre d’une pathologie mettant en jeu le pronostic vital ou est en phase avancée ou terminale d’une affectation grave et incurable, qu’elle en soit la cause.
Enfin, l’article L. 634-1 du même code dispose que le fonctionnaire en activité a droit à un congé de proche aidant d’une durée maximale de trois mois renouvelable et dans la limite d’un an sur l’ensemble de sa carrière lorsque l’une des personnes mentionnées à l’article L. 3142-16 du code du travail (par exemple : son conjoint, son concubin, un ascendant, un descendant, ou un collatéral jusqu’au quatrième degré) présente un handicap ou une perte d’autonomie définis par décret. Ce congé peut être fractionné ou pris sous la forme d’un temps partiel () et le fonctionnaire n’est pas rémunéré mais perçoit dans certaines conditions l’allocation journalière du proche aidant ().
3. La notion de « droits acquis »
La notion de « droits acquis » n’a pas de définition en droit de la fonction publique. La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), entendue par votre rapporteur, considère que pourraient notamment relever de cette notion le droit à l’évaluation annuelle et à un entretien annuel, le droit aux congés annuels et le droit à la formation.
II. Le dispositif proposÉ
Le dispositif tend à compléter cinq articles du CGFP.
L’article 32 du présent projet de loi précise que le fonctionnaire « conserve le bénéfice des droits acquis avant le début du congé qu’il n’a pas été en mesure d’exercer en raison de ce congé », dans le cadre de plusieurs congés :
à l’article L. 515-8 du CGFP, s’agissant du congé parental ;
à l’article L. 631-9 du même code, s’agissant du congé de paternité et d’accueil de l’enfant ;
à l’article L. 632-2 du même code, s’agissant du congé de présence parentale ;
à l’article L. 633-2 du même code, s’agissant du congé de solidarité familiale ;
enfin, à l’article L. 634-4 du même code, s’agissant du congé de proche aidant.
Ces dispositions ont pour objet de transposer l’article 10.1 de la directive précitée. En effet, ce droit n’est aujourd’hui pas inscrit dans le CGFP, qui se borne à poser le principe d’un droit à ces congés.
III. Les modifications apportÉes par le SÉnat
Conformément à l’avis du Conseil d’État sur le projet de loi (), la commission spéciale du Sénat a adopté l’amendement COM-41 du rapporteur M. Fargeot (). Cet amendement a pour objet de compléter la liste des congés pour lesquels l’article prévoit le maintien du bénéfice des droits acquis avant le début du congé, en intégrant : le congé de maternité, le congé de naissance, le congé pour l’arrivée d’un enfant en vue de son adoption et le congé d’adoption.
IV. Les modifications apportées par la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 32 sans y apporter de modification.
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Article 33
Délégation de signature des aides de la politique agricole commune au titre de la programmation 2014 – 2022
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission des affaires économiques sur cet article. La commission des affaires économique s’est prononcée en faveur de l’adoption sans modification de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Article adopté sans modification
Cet article vise à permettre au représentant de l’État au niveau départemental ou régional de déléguer sa signature au président du conseil régional pour ce qui concerne les décisions relatives aux aides relatives au fonds européen agricole de développement rural cofinancées par l’État sur la programmation 2014-2022 de la politique agricole commune (PAC).
Cet article n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en commission.
I. Le droit en vigueur
A. LA gestion régionalisée de certaines AIDES RELEVANT DU FONDs EUROPÉEN AGRICOLE pour le développement rural
1. La politique agricole commune est une politique historique de l’Union européenne
La politique agricole commune (PAC) est une des politiques européennes les plus anciennes, puisqu’elle a été instituée dès le traité de Rome en 1957. Elle avait pour objectif, au moment de son entrée en vigueur en 1962, de permettre l’inclusion des produits agricoles au sein du marché commun, en faisant évoluer, à cette fin, les mécanismes d’intervention des États membres.
Son contenu est actuellement défini par les articles 38 à 44 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ces articles définissent respectivement son contenu (article 38), ses objectifs (article 39), ainsi que l’ensemble des règles permettant une organisation commune des marchés agricoles (articles 40 et suivants).
Le financement de cette politique repose actuellement sur deux outils :
– le Fonds européen agricole de garantie (Feaga), dont le rôle est d’apporter un soutien direct aux agriculteurs et de financer des mesures de marché ;
– le Fonds européen pour le développement rural (Feader), en charge de financer les aides au développement rural.
Le financement de la PAC s’établit dans un cadre pluriannuel via une programmation financière. La programmation 2023-2027 a pris la suite de la programmation courant sur la période 2014-2020, qui avait été prolongée jusqu’en 2022.
2. Les régions se sont vues confier en 2014 le rôle d’autorité de gestion pour certaines aides de la PAC
L’article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi « Maptam », a donné la possibilité aux régions de demander à l’État de se voir confier tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d’autorité de gestion, soit par délégation de gestion.
Dans le cadre de la programmation de la PAC sur la période 2014-2022, les régions se sont saisies de cette possibilité. Elles ont en conséquence assuré le rôle d’autorité de gestion d’une partie des aides relevant du Fonds européen agricole pour le développement rural.
L’article 78 de la loi Maptam prévoyait, par ailleurs, la possibilité pour le président du conseil régional de déléguer sa signature aux agents des services déconcentrés de l’État pour prendre, en son nom, les décisions relatives à l’attribution ou au retrait des aides administrées par la région. Les présidents de conseils régionaux ont utilisé cette faculté pour des raisons pratiques et techniques : les effectifs d’instruction étaient en effet intégrés au sein des services de l’État ; en outre, certaines de ces aides étaient cofinancées par l’État.
Dans le cadre de la nouvelle programmation de la PAC, pour la période 2023-2027, les régions ont conservé leur rôle d’autorité de gestion mais se sont également vues transférer les effectifs nécessaires pour traiter par elles-mêmes les dossiers concernés. Elles ne disposent pas néanmoins, en droit, de la capacité de signer les décisions relatives à ces aides, dans la mesure où ces dernières sont cofinancées par l’État.
3. La nécessité de permettre aux régions de prendre les décisions relatives aux aides du Feader cofinancées par l’État sur la programmation 2014‑2022
Ainsi que l’indiquent l’étude d’impact associée au présent projet de loi et l’audition par votre rapporteur de représentants du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, il reste actuellement des décisions nouvelles ou modificatives à prendre au titre de la programmation précédente de la PAC. Ces décisions doivent être prises au plus tard le 31 décembre 2025. Le ministère estime que le nombre de dossiers concernés est compris entre 10 000 et 15 000, pour la seule mise en application du plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles (PCAE).
Ces décisions doivent permettre de prendre en compte, notamment, l’évolution des investissements consentis par les bénéficiaires des aides du Feader. Elles sont également indispensables pour s’assurer que ces aides sont conformes aux règles européennes relatives aux aides de la politique agricole commune.
Or, en raison du cofinancement par l’État de certaines de ces aides, il est actuellement impossible de confier pleinement aux régions la capacité de prendre ces décisions, en l’absence de disposition spécifique prévue à ce sujet au sein de la loi Maptam.
II. Le dispositif proposé
Le dispositif proposé vise à permettre au représentant de l’État dans le département ou la région de déléguer sa signature au président du conseil régional et aux agents placés sous sa responsabilité concernant les décisions relatives aux aides de la politique agricole commune cofinancées par l’État dans le cadre du Feader.
L’article 33 complète en ce sens le chapitre VII du titre II de la loi n° 2014‑58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des territoires, en créant un article 78-1 prévoyant cette possibilité.
III. Les modifications apportées par le Sénat
Lors de l’examen du présent projet de loi devant le Sénat, dans le cadre de la procédure de législation en commission, un amendement COM-61 présenté par le Gouvernement a été adopté pour garantir la bonne application de cette possibilité dans l’ensemble des collectivités concernées.
En effet, le dispositif proposé n’est pas codifié. Il ne peut donc pas bénéficier des dispositions figurant dans plusieurs codes, applicables aux aides de la politique agricole commune et prévoyant que les références au président du conseil régional sont remplacées par les références adéquates dans certaines collectivités.
Pour ces raisons, le dispositif proposé a donc été complété par un alinéa visant à garantir sa sécurité juridique, indiquant explicitement que, pour l’application du présent article en Corse, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à Saint-Martin, la référence au président du conseil régional est remplacée par la référence adéquate au sein de ces différentes collectivités.
Votre rapporteur soutient ces différentes évolutions et portera un amendement pour aller encore plus loin dans la réduction des délais de traitement de ces aides.
IV. Les modifications apportÉes par la commission
Cet article n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en commission.
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Article 33 bis (nouveau)
Extension du périmètre de la délégation prévue à l’article L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales concernant la mise en œuvre des aides de la politique agricole commune par les régions
L’article L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales dresse une liste limitative de matières dans lesquelles le conseil régional peut, dans les limites qu’il a fixées, déléguer à son président un certain nombre de pouvoirs.
Parmi ces pouvoirs figure la capacité du président du conseil régional à procéder, « après avis du comité régional de programmation, à l'attribution et à la mise en œuvre des subventions liées à la gestion des fonds européens dont la région est l'autorité de gestion ou l'organisme intermédiaire ou, dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural, l'autorité de gestion régionale » ().
Cette rédaction a pour conséquence que le président du conseil régional ne peut pas se voir déléguer l’établissement des règlements d’intervention ni la définition des critères d’attribution des aides. Il en va de même de la possibilité, pour ce dernier, de conclure les différents actes contractuels relatifs à la mise en œuvre des fonds européens sans présentation préalable en commission permanente ou en assemblée plénière.
Dans un souci de rapidité, puisque l’ensemble des décisions concernant les aides de la politique agricole commune, dans le cadre du Fonds européen agricole de développement rural (Feader) et au titre de la programmation 2014-2022, doit intervenir avant le 31 décembre 2025, l’article 33 bis vient modifier le 13° de l’article L. 4221-5 afin d’étendre le périmètre de la délégation en ce sens.
L’article 33 bis étend également le périmètre de délégation à l’attribution et à la mise en œuvre des contreparties nationales au titre du Feader et du Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (Feampa) afin de réduire encore davantage les délais d’instruction et de versement de ces aides.
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Article 34
Sécurisation juridique des missions de traçabilité animale confiées aux établissements de l’élevage (EDE)
La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis
de la commission des affaires économiques sur cet article. La commission des affaires économique s’est prononcée en faveur de l’adoption sans modification de cet article et la commission des lois l’a ainsi adopté.
Article adopté sans modification
Cet article modifie le code rural et de la pêche maritime (CRPM) afin de sécuriser juridiquement les missions de traçabilité animale confiées aux établissements de l’élevage (EDE).
Cet article n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en commission.
I. Le droit en vigueur
1. Un règlement européen fixe le cadre juridique applicable en matière de traçabilité animale
Le règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles, également appelé « législation sur la santé animale », définit, au niveau européen, un cadre juridique visant à prévenir la diffusion des maladies animales transmissibles aux animaux ou aux êtres humaines et à assurer l’efficacité de la lutte contre ces dernières (article 1er). Il est applicable depuis le 21 avril 2023 (article 270) ([221]) .
Ce règlement comprend un ensemble de dispositions permettant de définir les différentes obligations incombant aux États membres et aux opérateurs quant à la traçabilité des animaux. C’est l’objet, en particulier, de son chapitre 2 consacré aux exigences en matière de traçabilité des animaux terrestres détenus et des produits germinaux, qui fixe un « régime de responsabilité incombant aux États membres pour la mise en place d’un système d’identification et d’enregistrement des animaux terrestres détenus » (article 108) et prévoit « une obligation incombant aux États membres pour l’établissement et la tenue à jour d’une base de données informatique des animaux terrestres détenus » (article 109). Les articles suivants définissent les différentes obligations des opérateurs ([222]) en ce sens, qui peuvent varier selon les espèces animales concernées.
2. Une refonte du code rural et de la pêche maritime a conduit à priver de base légale certaines missions de traçabilité animale
Le règlement UE 2016/429, qui abroge 39 directives, a conduit à une refonte importante du code rural et de la pêche maritime.
L’ordonnance n° 2021-1370 du 20 octobre 2021 a procédé, en conséquence, à des modifications significatives au sein de plusieurs chapitres du code précité. Son article 3 réécrit, en particulier, le chapitre II du titre Ier du livre II de ce code, consacré à « l’identification des animaux ». Parmi les modifications notables, l’article L. 212-7 du code rural et de la pêche maritime a été réécrit pour substituer aux établissements de l’élevage (Ede) la notion de « personnes agréées », pour ce qui concerne l’exercice des missions « de délivrance et de gestion des matériels et procédés d’identification et des documents d’identification et de circulation des animaux », selon des modalités définies par décret.
Si cette ordonnance a bien créé un article L. 212-3 au sein du code rural et de la pêche maritime prévoyant que « l’établissement de l’élevage mentionné à l’article L. 653-12 est chargé de la collecte des données relatives aux opérateurs enregistrés conformément au règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 » et que les données concernées seront « centralisées par l’assemblée permanente des chambres d’agriculture au titre de sa mission de collecte et de traitement des données prévue à l’article L. 513-1, dans des conditions définies par décret », elle n’a pas, en revanche, rétabli de base légale au titre des missions de traçabilité animale des établissements de l’élevage.
Ainsi que le résume l’étude d’impact relative à cet article, l’ordonnance n° 2021-1370 « a matérialisé la décision de confier à des personnes agréées pour la collecte des données relatives au mouvement des animaux […] la délivrance et la gestion des matériels et procédés d’identification et des documents d’identification et de circulation des animaux, ainsi que le dispositif de collecte des informations relatives à l’identification des animaux également réalisé par les Ede » mais a abrogé les dispositions de l’article L. 212-7 qui habilitait les Ede à réaliser ces missions, alors que le dispositif envisagé ne peut être mis en place à court terme et repose donc sur ces mêmes établissements.
Il convient donc d’assurer la sécurité juridique de ces missions, qui sont, de fait, toujours exercées par les établissements de l’élevage.
II. Le dispositif proposé
L’article 34 du présent projet de loi complète l’article L. 212-7 du code rural et de la pêche maritime afin de prévoir que les établissements de l’élevage (EdE) puissent se voir confier les missions relatives à la délivrance et à la gestion des matériels et procédés d’identification, ainsi que des documents d’identification et de circulation des animaux, selon des modalités définies par décret.
III. Les modifications apportées par le Sénat
Lors de son examen devant le Sénat, dans le cadre de la procédure de législation en commission, l’article 34 a été complété de façon substantielle afin de garantir la sécurité juridique du dispositif proposé.
Le rapporteur du Sénat a en effet identifié la présence d’incertitudes ou de vides juridiques concernant la mission d’identification et de collecte des données des opérateurs détenant des animaux, la mission d’identification et de traçabilité des ruminants, ainsi que la mission de délivrance et de gestion des matériels et procédés et des documents d’identification et de circulation des animaux.
Le rapporteur du Sénat relève, en outre, que la rédaction de l’article 34 proposée par le Gouvernement est parfois imprécise et n’intègre pas suffisamment l’évolution du statut des établissements de l’élevage.
Plusieurs amendements ont donc été adoptés par la commission spéciale à l’initiative de son rapporteur Daniel Fargeot :
– un amendement COM-50 rétablit, au sein du code rural et de la pêche maritime, l’article L. 212-6 dans une rédaction nouvelle indiquant que les missions de collecte et de traitement « des données relatives à l’identification et la traçabilité des animaux des espèces bovine, ovine et caprine ainsi que la mission de délivrance et de gestion des matériels et procédés d’identification et des documents d’identification et de circulation des animaux » sont confiées aux chambres d’agriculture et soumises à un avis conforme de Chambres d’agriculture France (CDAF). Cet amendement préserve, par ailleurs, l’organisation de la collecte et le traitement des données d’abattage lorsqu’un accord interprofessionnel a d’ores et déjà confié cette mission à un opérateur. Il complète, enfin, l’article modifié dans le dispositif initial, à savoir l’article L. 212-7 du même code, en sécurisant juridiquement la mission de collecte des données des opérateurs par les établissements de l’élevage ainsi que l’ensemble des missions déjà visées à l’alinéa premier ;
– un amendement COM-51 réécrit, avec une entrée en vigueur décalée au 1er janvier 2026, le dernier alinéa de l’article L. 513-1 du code rural et de la pêche maritime relatif aux missions de Chambres d’agriculture France, pour le mettre en cohérence avec l’amendement prévoyant le rétablissement à la même date de l’article L. 212-6 du même code relatif aux missions des chambres d’agriculture ;
– un amendement COM-52 modifie l’article L. 513-1 du code rural et de la pêche maritime afin de prendre en compte l’évolution du statut des Ede, devenus des services des chambres d’agriculture ;
– un amendement COM-53 modifie les articles 3 et 11 de l’ordonnance n° 2021-1370 du 20 octobre 2021 relative aux mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les maladies animales transmissibles, pour mettre leur contenu en cohérence avec le rétablissement de l’article L. 212-6 du code rural et de la pêche maritime au 1er janvier 2026 proposé par un autre amendement du rapporteur, et les évolutions envisagées concernant la date d’entrée en vigueur de cette nouvelle rédaction et de la nouvelle rédaction de l’article L. 653-12 du même code prévue par cette ordonnance.
Votre rapporteur observe, à propos de ces modifications, que la mission de collecte des données relatives aux opérateurs a bien été prévue par l’ordonnance n° 2021-1370, qui crée un article L. 212-3 consacré à cette question dans le code rural et de la pêche maritime. Il n’en demeure pas moins que l’entrée en vigueur de cet article, prévue au mois d’avril 2024, conduit en effet les EdE à être privés de base légale pour l’exercice de cette mission jusqu’à cette date.
Cette date correspondait à la date envisagée pour que la base nationale des opérateurs (BNO), qui doit remplacer la base nationale d’identification (BDNI), soit opérationnelle. Tel ne sera pas le cas pour des raisons d’ordre technique, comme l’ont confirmé les représentants de Chambres d’agriculture France lors de leur audition.
Votre rapporteur observe que le vide juridique concernant les missions de collecte des données d’identification et de traçabilité des ruminants, ainsi que les missions de délivrance et de gestion des matériels et procédés, ainsi que des documents d’identification et de circulation des animaux, est également avéré.
Votre rapporteur relève inversement, dans le prolongement de ses échanges avec le Gouvernement, que les modifications introduites par le Sénat semblent poser des difficultés d’ordre juridique, tant en ce qui concerne l’introduction d’un avis conforme de Chambres d’agriculture France que sur la disposition relative aux accords interprofessionnels. Il portera un amendement de consensus permettant d’aboutir à une version satisfaisant l’ensemble des parties prenantes.
IV. Les modifications apportÉes par la commission
Cet article n’a pas fait l’objet de modifications lors de son examen en commission.
