N° 718

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 février 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES

en conclusion des travaux d’une mission d’information (1)

sur l’exécution de la loi de programmation militaire 2014-2019

ET PRÉSENTÉ PAR

MM. François ANDRÉ et Joaquim PUEYO,

Députés.

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(1)   La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La mission d’information sur l’exécution de la loi de programmation militaire 2014-2019 est composée de :

– MM. François André et Joaquim Pueyo, rapporteurs ;

– MM. Thibault Bazin, Olivier Becht, Luc Carvounas, André Chassaigne, Jean-François Eliaou, Bastien Lachaud, Mme Frédérique Lardet et M. Philippe Michel-Kleisbauer, membres.


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SOMMAIRE

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Pages

Introduction

Première partie : une programmation risquée, finalement bien exécutée

I. Une loi de programmation militaire élaborée en réponse à un double défi, budgétaire et sécuritaire

A. La programmation militaire : un exercice indispensable, une exécution de plus en plus aléatoire

1. La programmation militaire, une nécessité pour la défense

2. Un engagement politique plus qu’une obligation juridique

3. Un écart significatif entre programmation et exécution constaté depuis les années 1990

B. En 2013, Une programmation initiale « taillée au plus juste » dans un contexte sécuritaire aggravé

1. Les nouvelles menaces identifiées par le Livre blanc de 2013

2. La poursuite des réductions d’effectifs et des réformes engagées sous la précédente LPM

3. La poursuite ralentie de la modernisation de l’outil de défense

4. Des hypothèses volontaristes et des paris risqués

C. Un changement de cap majeur en 2015

1. Une remontée en puissance ciblée, en réponse à la menace terroriste

2. Des marges de manœuvre trouvées pour sauver les matériels

3. La substitution de crédits budgétaires aux recettes exceptionnelles

II. Un atterrissage relativement réussi mais coûteux

A. Une exécution conforme à la programmation actualisée

1. Un « pari export » remporté haut la main

2. Une masse salariale maîtrisée et des trajectoires d’effectifs conformes à la programmation

3. Une programmation capacitaire finalement exécutée

4. L’amorce d’une augmentation de l’effort de défense

B. De nombreuses modifications successives pour un coût non négligeable

1. Des réductions de cibles et des renégociations coûteuses pour les programmes d’armement

2. Un « gel » massif, symptôme de la fragilité du pilotage interministériel

3. Une nouvelle trajectoire à partir de 2016 sans modification de la programmation et des mesures partiellement financées

4. Une sous-estimation de certains coûts afférents à la remontée en puissance

Deuxième partie : limiter les risques pesant sur la prochaine programmation

I. Cartographie des risques

A. Le maintien à un haut niveau du coût des Opérations

1. Des menaces réaffirmées dans la revue stratégique

2. Des facteurs d’augmentation du coût des opérations

B. Des dépenses obligatoires au titre des matériels

1. Une accumulation d’engagements à honorer

2. Une hausse tendancielle du coût du maintien en condition opérationnelle

C. Des difficultés à fidéliser les personnels

1. Une insatisfaction qui s’exprime surtout sur les conditions de vie

2. De fortes attentes en termes de conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle

3. Les enjeux d’une réforme du régime indemnitaire

D. Des ruptures ou des surcoûts dans les soutiens

1. Les signes de tension dans les services de soutien

2. Des investissements trop longtemps repoussés dans l’infrastructure

II. Préconisations pour la programmation 2019-2025

A. S’engager résolument sur la voie d’une programmation sincère et soutenable

1. Augmenter la provision pour les surcoûts OPEX

2. Limiter l’ampleur du « gel » budgétaire

3. Limiter la part des ressources exceptionnelles

B. Privilégier les équipements garantissant la cohérence opérationnelle de l’outil de défense

1. La dissuasion

2. Les priorités de l’armée de terre

3. Les priorités de la marine

4. Les priorités de l’armée de l’air

C. Procéder à un nécessaire rééquilibrage en faveur des soutiens

1. Poursuivre la modernisation du maintien en condition opérationnelle

2. Revaloriser les soutiens

3. Sanctuariser des crédits pour l’infrastructure de vie

D. VEiller à l’attractivité du métier militaire

1. Préserver le moral des familles

2. Donner de la visibilité

3. Tenir la promesse de la reconversion

E. Tirer parti de la participation à l’OTAN et à l’Union européenne

1. Mettre à profit les exercices et les postes OTAN et UE pour enrichir l’entraînement et les carrières de nos militaires

2. Obtenir davantage d’implication opérationnelle de nos partenaires

3. Rechercher – sans naïveté – des opportunités de coopération pour le financement de nos programmes

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Annexe 1 : Contribution de M. Bastien Lachaud, député, membre de la mission d’information,  pour le groupe La France insoumise

Annexe 2 : Auditions et déplacements de la mission d’information

Annexe 3 : L’évolution des cibles de réductions d’effectifs depuis 2009

Annexe 4 : le Financement des OPEX depuis 2014

Annexe 5 : La régulation budgétaire infra-annuelle depuis 2014

Annexe 6 :  Le report de charges et les restes à payer depuis 2009-2010

Annexe 7 :  Évolution des indicateurs de préparation opérationnelle depuis 2009

Annexe 8 :  Évolution de la disponibilité des matériels depuis 2009

Annexe 9 : La tentation de la « débudgétisation » en 2015

Annexe 10 : le programme FREMM,  un exemple de dérive des coûts

Annexe 11 : L’Europe de la défense, état des lieux

Annexe 12 : Ambitions en matière de coopération technologique et industrielle


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   Introduction

Le 12 septembre 2017, la commission de la Défense nationale et des forces armées a décidé la création d’une mission d’information sur l’exécution de la loi de programmation militaire 2014-2019, afin de disposer d’un bilan complet  avant de commencer l’examen d’une nouvelle loi de programmation pour les années 2019 à 2025.

Cette mission a été confiée à dix parlementaires représentant l’ensemble des groupes politiques qui composent notre Assemblée. En ont été désignés co-rapporteurs M. François André, pour la majorité, et M. Joaquim Pueyo, pour l’opposition.

Les rapporteurs n’ont pas souhaité se limiter à une approche purement juridique ou financière de l’exécution de la loi de programmation. Ils se sont attachés à mesurer les conséquences des dépenses effectivement consenties sur les commandes et les livraisons d’équipements mais aussi sur les ressources humaines et le moral des personnels du ministère des Armées, ainsi que sur l’efficacité opérationnelle. Ils ont eu le souci constant de compléter leur analyse par une mise en perspective historique ainsi que par une prise en compte du contexte économique, financier, diplomatique ou géopolitique. À l’impossible, nul n’est tenu, et la qualité d’une exécution se mesure bien souvent à la capacité à faire face aux aléas. Or, la programmation 2014-2019 a connu bien des aléas, dont les plus tragiques imposent aujourd’hui une analyse empreinte de gravité.

Les rapporteurs ont mené une quinzaine d’auditions de représentants du ministère des Armées mais aussi de la Cour des comptes, de la direction du budget du ministère chargé des comptes publics, des industriels du secteur de la défense, ou encore du président du Haut Comité d’évaluation de la condition militaire. Ils ont effectué deux déplacements, l’un au Fort de l’Est, en Seine-Saint-Denis, pour interroger des soldats de la force Sentinelle sur leurs conditions de travail ; l’autre au Régiment de Marche du Tchad, en Alsace, pour mesurer les conséquences concrètes de l’insuffisante revalorisation des soutiens pour accompagner la remontée en puissance de la force opérationnelle terrestre.

Les auditions ont souvent donné lieu à l’envoi de questionnaires complémentaires aux administrations, dont les rapporteurs tiennent à saluer l’esprit de coopération qui s’est manifesté par la grande qualité des réponses apportées et la quantité des données transmises, dans des délais parfois courts.

Leurs travaux ont pu s’appuyer utilement sur la documentation budgétaire, sur les publications de la Cour des comptes, dont l’accès a justement été facilité par la dernière loi de programmation militaire ([1]), ainsi que sur d’autres publications prévues explicitement par le texte, comme les bilans semestriels de l’exécution ou encore  le rapport annuel sur les exportations d'armement, sans oublier les nombreux rapports parlementaires publiés au cours de la période et auxquels le rapport fait souvent référence.

Après une rétrospective de l’exécution depuis 2014, dont les ajustements successifs font la singularité, le rapport en fait un bilan complet et sincère, en n’omettant ni les réussites – qui doivent beaucoup au professionnalisme des personnels du ministère des Armées –, ni les dérives de coûts qui méritent d’être rapidement corrigées. Pour rompre avec celles-ci, le rapport tire des leçons de l’exécution 2014-2017 en proposant une cartographie des risques et en émettant des recommandations et des avertissements pour la prochaine programmation.

Ce rapport a donc vocation à nourrir et faciliter le travail parlementaire ainsi que la réflexion de tout citoyen intéressé par l’effort de la Nation en faveur de sa défense. À cette fin, les rapporteurs publient aussi plusieurs annexes rassemblant quelques données-clés, souvent éparses, ainsi que le bilan détaillé de faits marquants ayant émaillé l’exécution. Ils espèrent ainsi contribuer à la qualité du débat public sur la prochaine loi de programmation militaire.

 


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   Première partie : une programmation risquée, finalement bien exécutée

 

I.   Une loi de programmation militaire élaborée en réponse à un double défi, budgétaire et sécuritaire

A.   La programmation militaire : un exercice indispensable, une exécution de plus en plus aléatoire

1.   La programmation militaire, une nécessité pour la défense

La France organise le développement de son outil de défense à travers une planification budgétaire pluriannuelle depuis les années 1960. Il s’agissait alors d’assurer la mise en place de la force de dissuasion nucléaire à travers des lois de programme, en garantissant le financement de chaque étape successive. Cette méthode permit à la France de rattraper le retard qu’elle avait alors, manifestant la détermination de la Nation à l’égard de « l’ardente ambition » qu’elle s’était fixée. Trois lois de programmes successives ont ainsi encadré le développement de l’arme nucléaire française.

La notion de loi de programmation militaire (LPM) est plus tardive. À l’origine centrée sur les crédits d’équipement, en 1977, son périmètre s’étendit progressivement pour comporter de plus en plus de dispositions relatives au fonctionnement, à la masse salariale et aux rémunérations.

Les LPM découlent généralement d’exercices prospectifs définissant les ambitions opérationnelles de l’outil de défense, au premier rang desquels le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN), rédigé après la réunion d’un large panel d’experts et finalement endossé par le président de la République. Cet exercice prospectif et politique s’accompagne d’autres plans à moyen et long terme réalisés par le ministère chargé de la défense et des forces armées. Un plan prospectif à trente ans dans le domaine capacitaire permet ainsi de concilier objectifs stratégiques et évolutions technologiques, sous l’égide de la direction générale de l’armement (DGA). L’état-major des armées (EMA) réalise également, depuis 2006, un plan stratégique des armées, triennal glissant.

L’ensemble de ces outils offre la visibilité indispensable aux armées pour se projeter dans l’avenir mais aussi pour mettre en œuvre une politique d’investissements pluriannuels, particulièrement nécessaire dans le domaine de la défense, les contrats d’armement pouvant s’étaler sur plusieurs décennies.

Louis Gautier, conseiller maître à la Cour des comptes, auteur d’un ouvrage de référence sur la défense française depuis la guerre froide ([2]) et aujourd’hui secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), replace les lois de programmation militaire dans des cycles d’une quinzaine d’années :

– 1960-1975 : développement de l’arme nucléaire ;

– 1975-1990 : poursuite de l’effort nucléaire et modernisation des équipements conventionnels ;

– 1990-2005 : passage à une armée professionnelle et révision du modèle d’armée ;

– 2005-2020 : stabilisation du modèle d’armée professionnelle.

Bien que non révolu, on pourra sans doute retenir que le dernier cycle s’est caractérisé par une aggravation et une diversification des menaces à l’égard des intérêts français ainsi que par une crise financière majeure, celle de 2008, devenue crise budgétaire (voir infra).

2.   Un engagement politique plus qu’une obligation juridique

La LPM est un texte programmatique qui fixe des objectifs globaux en termes financiers, capacitaires ou opérationnels. Les futurs projets d’équipements, le format des armées, les priorités financières constituent son objet principal. Elle fixe des normes globales comme, par exemple, le rythme de dépense des crédits de paiement, la part des recettes exceptionnelles dans les ressources, la dotation annuelle au titre des opérations extérieures ou encore l’évolution des plafonds d’emplois autorisés.

Ces prévisions doivent ensuite être transcrites, années par années, dans les lois de finances. À cet égard, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a clairement réaffirmé la primauté des lois de finances sur les engagements pluriannuels de l’État. C’est donc au moment de chaque loi de finances que le Législateur s’assure du respect de la programmation militaire, qui constitue de ce fait un engagement politique plus qu’une obligation juridique.

Ce n’est que par exception, lorsque des dispositions législatives existantes sont explicitement modifiées par des articles de la LPM, que ces derniers acquièrent une portée normative. La LPM 2014-2019 adoptée en 2013 ([3]) comportait un grand nombre de dispositions de ce type, notamment des dispositions relatives au contrôle parlementaire de l’exécution, à la protection des infrastructures vitales contre la cybermenace, aux matériels de guerre, armes et munitions, à certains produits chimiques et aux produits explosifs, au traitement pénal des affaires militaires ou encore aux ressources humaines et à la condition militaire. Avec le temps, ces dispositions normatives ont pris une place croissante dans la LPM au point qu’il est loisible de considérer que celle-ci se divise désormais en deux grandes parties.

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le Législateur adopte également des lois de programmation des finances publiques (LPFP), le plus souvent quadriennales, censées contribuer à l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques (État, sécurité sociale et collectivités territoriales). La LPFP fixe l’objectif de solde budgétaire à moyen terme prévu à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, dit « pacte budgétaire européen », signé par la France le 2 mars 2012. Elle détermine, en vue de réaliser cet objectif, les trajectoires des comptes des administrations publiques. Elle est, elle aussi, dépourvue de portée normative et la Constitution ne prévoit aucune primauté des lois de programmation les unes à l’égard des autres. Le Législateur est donc seul responsable de leur respect et de leur cohérence au moment de l’élaboration des lois de finances.

Si les LPM expriment la volonté de la Nation en matière de défense, elles peuvent et doivent parfois faire l’objet d’actualisations pour tenir compte du contexte sécuritaire ou financier ou de la réalisation des hypothèses les sous-tendant. La LPM 2014-2019 est la première à avoir explicitement prévu, en son article 6, qu’elle « fera[it] l’objet d’actualisations, dont la première interviendra[it] avant la fin d’année 2015. »

3.   Un écart significatif entre programmation et exécution constaté depuis les années 1990

Dépourvues de force contraignante, les LPM sont inégalement exécutées.

Comme le montre le graphique suivant, depuis 1985, excepté entre 2003 et 2007, les lois de finances initiales (LFI) s’écartent de plus en plus souvent de la programmation. La LPM 1995-2000 présente même cette caractéristique particulière d’avoir été inexécutée dès la première année, avant l’adoption d’une nouvelle loi couvrant la période 1997-2002, mal exécutée à son tour et actualisée lors d’une revue des programmes. Enfin, bien qu’elle prévît des réductions de crédits et d’effectifs, l’exécution de la LPM 2009-2014 fut rapidement compromise par la crise des finances publiques qui suivit la crise financière de l’été 2008.

Nonobstant des aléas difficilement prévisibles, comme la crise de 2008, l’inadéquation de la ressource budgétaire avec les ambitions affichées est la cause principale des écarts. Elle manifeste la tension permanente entre les objectifs d’autonomie stratégique et de défense, d’une part, et les objectifs de bonne gestion des finances publiques et de respect des engagements européens de la France, d’autre part.


 

Comparaison entre la programmation (LPM) et la prévision (LFI) depuis 1970

Crédits défense (y.c. gendarmerie) Titre V & VI puis équipement
Comparaison LPM - LFI (+ ressources extrabudgétaires)

(en millions d’euros courants)

Source : direction du budget.


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Ce décrochage de la ressource budgétaire par rapport aux ambitions a des conséquences tangibles. Les crédits d’équipements ont été mal exécutés pendant quatre LPM (1997-2014), ce qui crée évidemment un environnement instable pour les industries de défense, privées de la visibilité nécessaire à leurs investissements. Cette sous-exécution a aussi entraîné des surcoûts importants pour l’État, du fait des réductions de commandes et des retards de livraison, nécessitant de prolonger la durée de vie d’anciens matériels et de verser des intérêts moratoires aux industriels. D’après les magistrats de la Cour des comptes entendus par les rapporteurs, la France serait le seul pays à connaître des réductions de cibles, en commandes et en livraisons, de cette ampleur.

S’ajoutent aux écarts entre LFI et LPM, les écarts entre LFI et exécution, dont l’ampleur témoigne, d’une part, de la capacité du Gouvernement à élaborer un budget sincère et à gérer les aléas en cours d’année, et d’autre part de la capacité du ministère de la Défense à tenir les objectifs, notamment de maîtrise de la masse salariale, qui lui ont été assignés, pour autant que ces objectifs aient été réalistes. Ainsi, l’exécution se caractérise de manière récurrente par dépassement des crédits prévus au titre de la masse salariale ou des surcoûts au titre des opérations extérieures (OPEX), résultant pour partie d’une « sous-budgétisation » délibérée. Certaines prévisions de recettes sont aussi exagérément optimistes (recettes issues de cessions immobilières, recettes issues de la cession de fréquences, recettes à l’export, etc.), leur non-réalisation venant ensuite fortement perturber l’exécution.

La « sous-budgétisation » de certains postes de dépenses, comme celui des surcoûts OPEX, traduit l’antagonisme traditionnel entre deux conceptions, l’une consistant à faire supporter par les forces armées le coût des opérations extérieures au nom d’un principe de sincérité budgétaire et de responsabilisation, et la seconde consistant à les exonérer partiellement de ces mêmes dépenses, au motif que le financement des aléas, d’une part, et des choix stratégiques pouvant revêtir une importance vitale et relevant du président de la République, d’autre part, doivent faire l’objet d’un financement interministériel, afin d’éviter que des impasses budgétaires ou des tentations de compromis financiers ne mettent en péril la sécurité de la Nation ou des soldats.

La faiblesse de la dotation au titre des surcoûts OPEX permet en outre de renvoyer à une négociation ultérieure la question du financement des opérations, en espérant d’heureuses surprises sous la forme de recettes fiscales supplémentaires ou d’arbitrages gouvernementaux plus favorables. Il serait inconsidéré de croire qu’elle est systématiquement promue par Brienne et combattue par Bercy. Les dividendes de l’insincérité budgétaire sont en fait perçus par le ministre qui se trouve en position de force au moment des arbitrages. En pratique, les rapports successifs de la Cour des comptes montrent que l’éclipse des heureuses surprises depuis les années 1990 a surtout eu pour conséquence la ponction de crédits d’équipement (programme 146) en cours d’année, pour financer les surcoûts opérationnels et les dérapages conjoncturels. La tendance s’est inversée exceptionnellement en 2015.

Cette tactique fait l’objet d’un consensus tacite, au moins dans le milieu de la défense nationale, où il paraît inconcevable de porter atteinte aux fondamentaux de l’autonomie stratégique pour atteindre des normes budgétaires à court terme. Les industriels, bien que gênés par le manque de prévisibilité, sont ménagés grâce aux intérêts moratoires et aux contrats exports lorsque ceux-ci sont au rendez-vous.

Face à la crise des finances publiques et à son aggravation, seule la Cour des comptes s’est érigée en gardienne d’une stricte orthodoxie budgétaire tandis que les gouvernements successifs ont tous opté pour une optimisation et un pilotage à vue, pour ne pas avoir à remettre en cause brutalement des pans entiers des politiques publiques. Le résultat est le même dans la plupart des secteurs de l’action publique : le maintien d’un large spectre d’intervention publique, dans un mode parfois dégradé mais sans renoncements définitifs, permettant une maîtrise des coûts à court terme en reportant les risques financiers sur le moyen et long terme.

Sur le plus long terme, la question de la soutenabilité du modèle d’armée est évidemment posée et doit, de l’avis général, être tranchée à la suite d’exercices prospectifs, dans le cadre de lois de programmation qu’il est souhaitable de mieux respecter à l’avenir.

B.   En 2013, Une programmation initiale « taillée au plus juste » dans un contexte sécuritaire aggravé

La loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 précitée, élaborée dans un contexte financier et sécuritaire aggravé, reposait sur des paris risqués et manifestait une tension exacerbée entre les ambitions stratégiques et la contrainte budgétaire.

1.   Les nouvelles menaces identifiées par le Livre blanc de 2013

Les ambitions de la défense nationale furent confirmées par rapport à 2008. Quatrième exercice du genre, après ceux de 1972, 1994 et 2008, le LBDSN identifiait même trois nouvelles menaces :

1. – les « menaces de la force », avec l’éventualité d’une guerre entre États, considérée comme « plausible » à l’horizon 2025 ;

2. – les « risques de la faiblesse » voire de la défaillance de certains États affectant la sécurité internationale (« menace hybride avec des adversaires combinant des modes d’action asymétriques, des moyens de niveau étatique ou des capacités de haut niveau technologique ») ;

3. – les « risques liés à la mondialisation » et à la dépendance des sociétés modernes aux flux de toutes natures (piraterie maritime, prolifération, cyberattaques, migrations, etc.).

Selon le LBDSN de 2013, la souveraineté nationale revêtait une dimension sécuritaire mais aussi financière.

Les nouveaux contrats opérationnels fixés aux armées comprenaient des missions permanentes (dissuasion, protection du territoire et de la population en renfort des forces de sécurité intérieure) et des missions non permanentes d'intervention à l'extérieur de nos frontières. Les armées devaient être aptes à s’engager sur trois théâtres avec des moyens allant jusqu'à 7 000 hommes, mais aussi à mener une opération de coercition majeure à hauteur de 15 000 hommes, impliquant 45 avions de combat et un groupe aéronaval. Ce niveau d’ambition militaire devait maintenir la France au premier rang européen, avec un budget toutefois inférieur à celui du Royaume-Uni. Ces contrats opérationnels étaient, en tout état de cause, en deçà des contrats opérationnels de 2008, eux-mêmes en deçà de ceux de 1997 (voir tableau infra).

Exemples de réduction des contrats opérationnels entre le « modèle 2015 » de la LPM de 1997, les LBDSN de 2008 et 2013

 

« Modèle 2015 »
LPM 1997

LBDSN 2008

LPM 2009-2014

LBDSN 2013

LPM 2014-2019

Format cible de l’engagement en coalition dans une opération de coercition majeure, en nombre de militaires

50 000

30 000

15 000

Capacité de projection d’avions de combat

Environ 100

70

45

Source : comparaison effectuée par la Cour des comptes, à partir des textes cités.

La réduction de format se poursuivit ainsi, avec la suppression de l’équivalent d’une brigade de l’armée de terre. Seules les forces spéciales, qui s’étaient imposées comme une capacité de premier plan dans toutes les opérations récentes, virent leurs effectifs et leurs moyens de commandement renforcés, tandis que les services de renseignement bénéficiaient eux aussi d’une priorité marquée.

2.   La poursuite des réductions d’effectifs et des réformes engagées sous la précédente LPM

La nouvelle LPM poursuivit les efforts engagés depuis 2009.

On se souvient que la LPM 2009-2014 ([4]) manifestait un haut niveau d’ambition capacitaire qui s’accompagnait de profondes réformes structurelles et d’une réduction du format des armées, dans un contexte rapidement affecté par la crise financière devenue budgétaire par la suite. Loi de production, elle faisait reposer l’essentiel des efforts d’économies sur les soutiens pour préserver le potentiel opérationnel des forces armées. Son exécution fut compromise par la non-réalisation des exportations attendues, un encaissement tardif des recettes issues de cessions de fréquences, des recettes issues de cessions immobilières moindres que prévues en LPM ainsi que par une inertie de la masse salariale en dépit des réductions d’effectifs correctement exécutées. Ces causes du décrochage de l’exécution ont été abondamment commentées, notamment dans le rapport d’information de MM. François André et Philippe Vitel du 18 septembre 2013. ([5])

En 2013, la nouvelle LPM fut, elle aussi, « taillée au plus juste », comme l’a rappelé le directeur des affaires financières du ministère des Armées lors de son audition par la mission d’information, bien qu’une augmentation des crédits fut prévue en fin de programmation, avec l’ambition de mener à bien le programme d’équipement décidé en 2009. L’embellie promise en fin de programmation 2009-2014 fut donc de courte durée (voir graphique infra).

Comparaison de la programmation et de l’exécution des crédits 2009-2013
et prévisions initales de la LPM 2014-2019

(en milliards d’euros de crédits de paiement)

NB : dont 1,7 milliard d’euros de Plan de relance de l'économie (PRE), avec 0,99 milliard d’euros programmé en 2009 et 0,77 milliard d’euros en 2010.

Source : données ministère des Armées.

Alors que la LPM 2009-2014 prévoyait une réduction globale de 45 888 équivalents temps plein emploi (ETPE), une réduction de 39 952 ETPE avait déjà été réalisée fin 2013. La LPM 2014-2019 prévit une réduction supplémentaire de 33 675 effectifs, s’ajoutant à la réduction de 38 426 effectifs programmée entre 2009 et 2013, soit 72 101 sur la durée des deux LPM (cf. annexe 3). Là encore, l’effort devait être maximal en début de programmation et s’atténuer par la suite, comme l’indique le graphique ci-après.

Réductions d’effectifs programmées, prévues en LFI et exécutées au moment de l’élaboration de la LPM 2014-2019

(en ETPE)

Source : données ministère des Armées.

Comme l’avaient constaté MM. François André et Philippe Vitel dans leur rapport précité, la réduction des effectifs depuis 2009 ne s’était pas accompagnée d’une baisse équivalente de la masse salariale. Celle-ci avait en effet commencé par augmenter du fait du système indemnitaire, de compensations diverses destinées à accompagner les départs ou les mobilités et de l’augmentation des cotisations retraites retracées sur le compte d’affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Ensuite, le « glissement vieillissement technicité » ou GVT – qui mesure l’incidence de l’avancement sur la masse salariale – s’était révélé plus dynamique que prévu. La réduction des recrutements mise en œuvre par le ministère de la Défense pour respecter les plafonds d’emplois entraînait en effet un vieillissement tendanciel des armées. Enfin, les graves dysfonctionnements du logiciel de traitement de la solde Louvois provoquèrent des « trop-perçus » à partir de 2012, que le ministère s’employa à réduire. ([6])

La nouvelle programmation militaire s’accompagna donc d’objectifs chiffrés sur le pourcentage d’officiers, afin de ramener le taux d’encadrement à celui qu’il était fin 2010, soit 16 %. Cet objectif dit de « repyramidage » (ou, improprement, de « dépyramidage »), en référence à la pyramide des effectifs par grade, parut très ambitieux à trois égards ([7]) : d’abord, parce que le principe même d’un « repyramidage » allait à rebours des tendances spontanées d’évolutions des effectifs, dans le contexte de moindres recrutements ;  ensuite,  parce que le taux d’encadrement se calculait sur une base autrement plus restreinte qu’en 2010 ; enfin, parce que la priorité donnée à la fonction « connaissance et anticipation » depuis le Livre blanc de 2008 avait pour conséquence un besoin croissant de recrutements à haut niveau. Certains services ont en outre, par nature, un taux d’encadrement élevé, comme la direction générale de l’armement ou le  service de santé des armées (SSA).

La maîtrise de la masse salariale devait également être obtenue grâce à un effort de « civilianisation » des effectifs, autrement dit grâce à une politique consistant à confier plus largement les emplois des fonctions administratives et de soutien à des personnels civils, plutôt qu’à des militaires. Cet effort pouvait rentrer en contradiction, dans une certaine mesure, avec l’objectif de reconversion des militaires en fin de contrat ou devant quitter leur poste dans le cadre d’une restructuration.

3.   La poursuite ralentie de la modernisation de l’outil de défense

Le sauvetage du programme d’équipement fut érigé en priorité de la nouvelle LPM, avec 102,4 milliards de crédits prévus pour toute la durée de la programmation (contre 101,2 milliards d’euros 2008 prévus sur la période 2008-2014), ce qui représentait une dotation annuelle moyenne de plus de 17 milliards d’euros (contre 17,3 milliards d’euros prévus en moyenne sur la période 2009-2012 mais seulement 15,9 milliards exécutés). La part relative des équipements dans l’effort de défense devait passer de 51 % en 2013 à 56 % en 2019. Contrairement au gouvernement britannique qui avait fait le choix de renoncer à certaines capacités, comme la patrouille maritime, le gouvernement français choisit de n’abandonner aucun programme à effet majeur pour préserver la cohérence opérationnelle d’ensemble et l’outil industriel. Plusieurs réductions de cibles et décalages calendaires furent en revanche actés.

La modernisation des deux composantes de la dissuasion (océanique et aéroportée) et la préparation de leur renouvellement furent sanctuarisées, pour un montant total de 23 milliards d’euros sur la période 2014-2019.

La fonction « connaissance et anticipation », dont l’importance avait été rappelée par le LBDSN de 2013, fut aussi préservée. La LPM poursuivit les objectifs de la précédente programmation, qui n’avaient pas été atteints pour des raisons budgétaires : pérennisation et amélioration des capteurs spatiaux (satellites MUSIS), renforcement des capacités de détection électromagnétique (satellite CERES). En outre, elle prévit l'acquisition de drones MALE ([8]) et d'appareils de renseignement et de surveillance légers reconnue comme urgente par les parlementaires. Pour le drone MALE, le Gouvernement fit le choix du système américain Reaper, moins cher que son équivalent israélien, sous réserve de la possibilité d’adaptations ultérieures aux forces françaises.

En matière de combat terrestre, la poursuite du programme Scorpion destiné à renouveler les blindés vieillissants de la « bulle opérationnelle aéroterrestre » par un ensemble d’équipements modernes, cohérents et capables d’opérer en réseau fut finalement décidée, avec toutefois bien moins d’ambitions qu’auparavant. Le calendrier de ce programme avait déjà été décalé de trois ans en 2010. Il faillit être totalement abandonné au cours des travaux préparatoires à la LPM. Son maintien ne fut obtenu qu’au double prix :

– d’une réduction des cibles de livraisons, qui sont passées de 1 968 à 1 722 pour le Griffon (soit une baisse de 12,5 %), de 292 à 248 Jaguar (soit 15 % de moins) et de 254 à 200 chars Leclerc rénovés (soit une réduction de 21,2 %) ;

‒ d’un report des livraisons, de trois ans pour le Griffon, deux ans pour le Jaguar et quatre ans pour la rénovation du char Leclerc.

Le remplacement des générations d’hélicoptères livrées dans les années 1970 devenant urgent, en particulier celui des Gazelle, on réaffirma l’importance du projet d’hélicoptère interarmées léger (HIL) sans pour autant le doter des crédits nécessaires. L’effort se concentra sur les programmes conduits dans le cadre de coopérations européennes : les NH 90, dits Caïman, hélicoptères de manœuvre de dix tonnes, et la flotte de Tigre, hélicoptères d’attaque de nouvelle génération de six tonnes.

En matière navale, la principale novation de la LPM fut de prévoir le remplacement progressif des sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) de type Rubis par des SNA de type Barracuda. L’étalement du programme FREMM (frégates multi-missions) négocié en 2009 avait déjà été payé au prix fort mais la LPM 2014-2019 acta le renoncement à la tranche optionnelle. La réduction du format à huit bâtiments au lieu des 17 initialement prévus, en démultipliant le coût unitaire, ruina malheureusement la logique économique du programme (voir annexe 10).

Le renouvellement de la flotte d’avions de chasse fut poursuivi, avec moins d’ambitions qu’auparavant, 26 Rafale supplémentaires étant programmés sur l’ensemble de la période. En plus des 11 appareils livrés en 2014, 11 devaient l’être en 2015, quatre en 2016 et aucun entre 2017 et 2019, grâce aux exportations. Sur la période 2015-2019, la LPM prévoyait ainsi la livraison de neuf Rafale air et six Rafale marine. La LPM retenait le principe de maintenir des flottes anciennes pour pallier l’étalement de ces livraisons et préserver une cohérence d’ensemble de la flotte d’avions de combat. Le ralentissement des livraisons de Rafale était ainsi compensé par la rénovation des Mirage 2000D, les premiers appareils rénovés devant être livrés en 2019, et l’utilisation de flottes plus anciennes comme celle des Mirage 2000-5.

Des marges de manœuvre furent dégagées sur les fonctions « projection, mobilité, soutien » et « protection et sauvegarde ». Certains programmes furent maintenus sous réserve d’étalements permis par le maintien de capacités vieillissantes (patrouilleurs outre-mer, pétroliers-ravitailleurs) et de réductions temporaires de capacités (patrouilleurs outre-mer, hélicoptères Alouette III). Le prolongement de quinze avions de patrouille maritime Atlantique 2 (ATL 2) fut décidé, sous réserve de leur rénovation, nécessaire pour permettre leur maintien en condition opérationnelle jusqu’à leur retrait de service prévu après 2030. Le programme débuta en septembre 2013, la première livraison étant prévue en 2018.

L’âge avancé des avions ravitailleurs faisant craindre une rupture capacitaire dirimante pour l’aviation de chasse et la dissuasion, la LPM entérina le renouvellement de la flotte des ravitailleurs par des Airbus A330 Multi Role Tanker Transport (MRTT), avec toutefois une majorité de livraisons reportées après 2019. La modernisation du transport tactique fut aussi engagée, au rythme de 15 livraisons d’A400M d’ici 2019, suivies d’une pause avant la reprise des commandes et des livraisons pour atteindre la cible de 50 au-delà des années 2020.

La mauvaise exécution de la précédente LPM faisait supporter à la nouvelle un report de charges ([9]) de 3,45 milliards d’euros, soit près du double du report de charges atteint fin 2008, dont 2 milliards au seul titre du programme 146. Ce niveau trop élevé de report de charge – d’un montant équivalent à environ 20 % des crédits annuellement budgétés – constituait un élément de fragilité.

4.   Des hypothèses volontaristes et des paris risqués

La LPM de 2013 reposait sur des paris risqués de quatre ordres, dont ni le ministre, ni les parlementaires n’ignoraient l’importance, M. Jean-Yves Le Drian admettant alors : « nous sommes sur une ligne de crête et ne devons tomber ni d’un côté ni de l’autre » et « le projet de LPM est un ensemble dont on ne peut distraire aucune pièce ». ([10])

 Un pari opérationnel

La perspective d’un retrait rapide d’Afghanistan et d’une réduction du dispositif Serval, les orientations du LBDSN de 2013, qui limitait à trois théâtres importants l’engagement des forces armées, et des hypothèses optimistes relatives aux remboursements des organisations internationales, justifièrent une baisse de la provision au titre des surcoûts OPEX pour le moins volontariste à 450 millions d’euros.

La Cour des comptes rappelle que la provision au titre des surcoûts OPEX atteignait 630 millions d’euros les années précédentes et qu’elle était déjà insuffisante.

En 2013, il était aussi question de « territorialiser » l’armée de terre, de la « betteraviser », ironisent aujourd’hui certains responsables. La reconfiguration des forces prépositionnées devait permettre d’économiser près de 1 100 effectifs.

Dotation prévisionnelle au titre des OPEX
et coût réel des opérations en 2013

(en millions d’euros courants)

Source : documentation budgétaire.

Plusieurs parlementaires s’alarmèrent de la dégradation des indicateurs relatifs à la préparation opérationnelle (cf. annexe 7) entérinée par la nouvelle LPM, en particulier dans l’armée de terre avec l’introduction de la notion de « préparation différenciée ». ([11])

Conscients de toutes ces limites, les parlementaires instaurèrent, à l’article 4 de la LPM de 2013, une « clause de sauvegarde » reprenant en substance la règle figurant déjà au point n° 6.3 du rapport annexé à la précédente LPM et destinée à garantir la prise en charge interministérielle des surcoûts OPEX constatés au-delà des 450 millions d’euros si ceux-ci résultaient de décisions nouvelles ; cela, afin d’épargner les crédits de la mission « Défense », et plus précisément les crédits d’équipements.

Dès la fin 2013, le président de la République engagea les forces armées dans de nouvelles opérations extérieures : Sangaris (République centrafricaine, 240 millions d’euros en 2014), Barkhane, à partir d’août 2014 (472 millions d’euros en 2014), Chammal en Irak.

● Des ressources exceptionnelles disproportionnées

Comme sous la précédente LPM, l’équilibre financier devait reposer en grande partie sur l’obtention de ressources exceptionnelles à hauteur de 6,13 milliards d’euros constitués de :

– l’intégralité du produit de cession d’emprises immobilières utilisées par le ministère de la Défense, pour au moins 600 millions d’euros sur la période 2014-2016 ;

– des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation, pour environ 200 millions d’euros ;

– d’un nouveau programme d’investissements d’avenir (PIA) au bénéfice de l’excellence technologique de l’industrie de défense, financé par le produit de cessions de participations d’entreprises publiques à hauteur de 1,5 milliard d’euros ;

– du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz ;

– le cas échéant, du produit de cessions additionnelles de participations d’entreprises publiques.

Recettes exceptionelles prévues à l’article 3 de la LPM 2014-2019

(en milliards d’euros courants)

2014

2015

2016

2017

2018

2019

1,77

1,77

1,25

0,91

0,28

0,15

Les ressources exceptionnelles pour les années 2014, 2015 et 2016 formaient près de 5,4 % des crédits consacrées à la mission « Défense », soit 4,8 milliards d’euros.

Ces ressources exceptionnelles pouvaient en outre être augmentées de 0,5 milliard d’euros « afin de sécuriser la programmation des opérations d’armement. ». Cette disposition fut introduite à la suite de l’annulation, en fin de gestion 2013, de 650 millions d’euros de crédits de paiement qui augmentèrent le report de charges.

L’exécution de la précédente loi de programmation militaire avait pourtant été profondément affectée par l’écart calendaire constaté entre la date d’encaissement réel des produits de cessions immobilières, de fréquences et de matériels, et les dates prévues. En 2009 et 2010, premières années de la programmation, le manque à gagner s’élevait à près de 2,14 milliards d’euros.

Par ailleurs, la Cour des comptes avait plusieurs fois rappelé que de telles pratiques contrevenaient au principe d’universalité budgétaire et créaient une incertitude préjudiciable aux forces armées. Elle avait souligné que le ministère de la Défense n’avait pas la maîtrise de la vente des fréquences, ce qui obérait l’argument traditionnel de l’intéressement des administrations à la poursuite de réformes et à la cession de leur patrimoine.

● Un pari « export » très ambitieux

Le maintien des chaînes de production d’armements nécessite des commandes régulières. En 2013, M. Éric Trappier, le président-directeur général de Dassault Aviation, déclarait ainsi avoir « besoin de construire un Rafale par mois, et onze par an, pour conserver la capacité de production de cet avion. Nous avons fait le pari de produire à cette cadence jusqu’en 2016 pour équiper l’armée française, ce qui laisserait à l’État et à l’industrie le temps de mettre en commun leurs efforts en vue d’obtenir un contrat à l’exportation dans un des pays où les négociations sont assez avancées ». ([12])  

L’export de matériels permet de concilier la logique de production industrielle avec les besoins des armées, compte tenu du format arrêté par le Gouvernement. Les industriels entendus par la mission d’information ont longuement décrit les risques de pertes de compétences, et donc de décrochage technologique, en cas d’arrêt, même momentané, de certaines productions qui n’ont pas d’équivalent civil. Ces enjeux sont d’ailleurs rappelés chaque année dans le rapport au Parlement sur les exportations d’armement ([13]). L’accroissement du volume de commandes permet aussi de diminuer le coût unitaire des matériels, au bénéfice des finances publiques.

C’est pourquoi, comme en 2009, l’équilibre de la programmation militaire 2014-2019 reposait en grande partie sur la réussite à l’exportation de Dassault Aviation. Afin de maintenir son rythme de production en 2016, l’avionneur comptait sur des ventes à un ou plusieurs États étrangers, dont l’Inde et le Qatar. Quarante appareils devaient être vendus pour remporter ce pari risqué. La non réalisation des contrats d’exportation du Rafale lors de la précédente programmation avait contraint l’État à se substituer aux acheteurs potentiels, entraînant des surcoûts de 350 millions d’euros entre 2009 et 2011.

 Le pari du vieillissement des matériels

Le maintien de la plupart des programmes à effet majeur en matière d’équipement reposait sur le pari du maintien en service de matériels, dont l’horizon de renouvellement fixé par le précédent LBDSN de 2008 était déjà dépassé en 2014.

En matière d’engagement et de combat, ont été maintenus les parcs vieillissants de VAB et d’AMX 10 RC, les Mirage 2000D et Mirage 2000-5, les SNA de la classe Rubis et les frégates de lutte anti-sous-marine.

Dans le domaine du transport stratégique et tactique et du soutien, les flottes de C160, d’Airbus A310 et A340 pour le transport stratégique ainsi que les avions ravitailleurs Boeing KC135 et C135, les pétroliers ravitailleurs et des camions lourds ont été prolongés, faisant peser un risque de rupture capacitaire en cas d'aléas techniques graves. La décision fut ainsi prise de prolonger les pétroliers-ravitailleurs, à simple coque, au-delà de trente-cinq ans.

Plus particulièrement, la composante maritime de la fonction « protection sauvegarde » reposait beaucoup sur le maintien d’anciens matériels comme les patrouilleurs P400 ou des avisos approchant les quarante ans, reconvertis en patrouilleurs de haute mer. L’acquisition de patrouilleurs légers pour la Guyane (PLG) et des bâtiments multi-missions (B2M) fut décidée, faute du lancement du programme Batsimar, ainsi que la rénovation des avions de patrouille maritime Atlantique 2. Les F200-Gardian, avions de surveillance et d’intervention maritime, furent prolongés et la transformation d’ici 2016 de quatre Falcon 50, anciennement affectés à l'usage gouvernemental, pour les rendre aptes à la recherche et au sauvetage en mer (SAR) fut décidée.

La prolongation de ces matériels supposait de maîtriser leur usure, en les employant de manière mesurée et en disposant de crédits suffisants pour le maintien en condition opérationnelle (MCO). Malheureusement, le dépassement des contrats opérationnels, des environnements particulièrement éprouvants comme la bande sahélo-saharienne et l’insuffisance des crédits prévus au titre du MCO eurent rapidement raison de certains matériels.

Âge moyen des parcs de certains matériels comparés aux objectifs et horizons de renouvellement tels qu’ils étaient connus et prévus fin 2013

 

 

Âge moyen du parc au 1er janvier 2014
(en années)

Âge de renouvellement selon le LBDSN 2008
(en années)

Cible d’âge moyen en service pour les armées étrangères*

Livraisons de renouvellement prévues pendant la période de programmation 2014 - 2019

Véhicules de l’avant blindés (VAB)

32

28

10 – 15 (USA)

94 véhicules blindés multi rôles (VBMR) lourds en 2018 et 2019, soit 5 % de la cible de renouvellement (1 722)

Blindés roue-canon (AMX 10 RC)

28

23

10 – 15 (USA)

Aucune livraison d’engins blindés de reconnaissance de combat (EBRC)

Pétroliers ravitailleurs

3 bâtiments entre 24 et 31 années de service

24

14 – 18 (USA)

Aucune livraison (première livraison du programme FLOT LOG en 2022)

Avions ravitailleurs (KC 135)

50

45

30 (USA)

30 – 40 (Royaume-Uni)

2 avions multi-rôle tanker transport (MRTT) en 2018 et 2019, soit 17 % de la cible de 12 appareils

(*) The Long-Term Implications of Current Defense Plans: Detailed Update for Fiscal Year 2005, Congressional Budget Office, USA ; cas des Lockheed TriStar, introduits en 1984 et retirés en 2014 au profit des A330-MRTT, et des Vickers VC10 introduits en 1966-1968 et retirés entre 2000 et 2010, également remplacés par les A330-MRTT.

Source : Cour des comptes, d’après le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, page 210, et le projet annuel de performance de la mission « Défense » pour 2014.

C.   Un changement de cap majeur en 2015

Compte tenu de ses fragilités intrinsèques, la programmation 2014-2019 fut assortie d’une clause générale de « revoyure » (article 6) et de deux clauses de « sauvegarde » prévoyant un financement interministériel des surcoûts OPEX résultant de décisions d’engager les forces armées postérieures à la LPM (article 4), ainsi que le remplacement des recettes exceptionnelles qui feraient éventuellement défaut par d’autres recettes exceptionnelles ou des crédits budgétaires (article 3).

1.   Une remontée en puissance ciblée, en réponse à la menace terroriste

À partir de 2014, les menaces identifiées par le LBDSN se sont brutalement précisées et concrétisées : l’annexion de la Crimée en 2014 et la crise dans l’est de l’Ukraine illustrèrent très directement les « menaces de la force », tandis que la guerre civile en Syrie, la crise au Yémen, l’enkystement de groupuscules se réclamant du djihadisme international dans plusieurs pays déstabilisés, avant les attentats terroristes qui endeuillèrent l’Europe, manifestèrent clairement « les risques de la faiblesse ». La crise des migrants pouvait sans doute figurer parmi les risques inhérents à la mondialisation.

Le 20 mai 2015, le Gouvernement déposa un projet de loi d’actualisation de la programmation militaire sur le bureau de l’Assemblée nationale. ([14]) Tout en suscitant des « besoins impérieux » d’actualisation, les événements mettaient avant tout en lumière la pertinence du choix programmatique fait par la France, consistant à conserver un outil de défense complet et adaptable, sans renoncements capacitaires majeurs. ([15])

Compte tenu du net dépassement des contrats opérationnels, du déploiement de la force Sentinelle sur le territoire national et de l’effondrement corrélatif du nombre de jours de préparation opérationnelle (voir annexe 7), un renforcement massif et rapide de la force opérationnelle terrestre (FOT) fut décidé par le président de la République, à hauteur de 11 000 soldats supplémentaires, répartis dans les régiments. Ce renforcement reposait pour partie sur des recrutements mais aussi sur un objectif de fidélisation des personnels déjà présents.

Le plan de lutte contre le terrorisme présenté le 21 janvier 2015 par le Gouvernement se traduisit en outre par un renforcement des capacités de renseignement et de cyberdéfense ainsi que de la protection des emprises.

La loi n° 2015‑917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense porta donc un coup d’arrêt aux réductions d’effectifs engagées depuis plus de dix ans (voir tableau infra), sans y renoncer complètement.

Le coût supplémentaire du renoncement à ces réductions d’effectifs sur la durée de la LPM était estimé à 2,85 milliards d’euros, dont 2,4 de rémunération, le solde couvrant les dépenses supplémentaires d’infrastructure et de fonctionnement.

MANœUVRE DES EFFECTIFS RÉVISÉE

(en ETPE)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total
2014-2019

Déflations nettes au titre de la LPM 2009-2014

– 7 881

– 2 500

 

 

 

 

– 10 175

Déflations nettes au titre de la LPM 2014-2019

 

– 5 000

– 7 500

– 7 500

– 3 500

0

– 23 500

Déflation totale initialement prévue par la LPM

– 7 881

– 7 500

– 7 397

– 7 397

– 3 500

0

– 33 675

Déflation réalisée

– 8 007

 

 

 

 

 

 

Créations de postes – réformes précédentes (1)

 

 

+ 103

+ 103

 

 

 

Créations de postes – nouvelle réforme (2)

 

+ 100

+ 85

+ 65

 

 

+ 250

Suppression de postes prévues

– 8 007

– 7 500

– 4 500

– 3 419

– 3 018

– 3 880

– 30 324

Création de postes – actualisation de la LPM (3)

 

+ 7 400

+ 6 612

+ 651

+ 218

+ 62

+ 14 943

Bilan

– 8 007

0

+ 2 300

– 2 600

– 2 800

– 3 818

– 14 925

(1) Créations d’emplois décidées dans le domaine de la cyberdéfense.

(2) Créations d’emplois décidées dans le domaine du renseignement en janvier 2015.

(3) Créations d’emplois dans la force opérationnelle terrestre, les soutiens, la protection des emprises, le renseignement et la cyberdéfense.

Source : données présentées par le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.

2.   Des marges de manœuvre trouvées pour sauver les matériels

La loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 programma une hausse des ressources de la défense de 3,8 milliards d’euros sur cette période, portant l’effort total à 162,41 milliards d’euros, avec un effort de deux milliards d’euros en faveur de l’équipement des forces :

‒ une majoration de 500 millions d’euros durant la période 2016-2019 des crédits d’entretien programmé des matériels (EPM), permettant la remise en état des matériels très sollicités sur des théâtres difficiles ;

‒ 1,5 milliard d’euros pour les opérations d’armement, cette enveloppe étant constituée de crédits budgétaires nouveaux pour 500 millions d’euros et, pour un milliard d’euros, de la réaffectation au ministère des gains de pouvoir d’achat résultant de l’évolution favorable des indices économiques.  

La construction budgétaire de la LPM, faite en euros courants, reposait en effet sur l’hypothèse que l’inflation serait absorbée par le ministère des Armées selon un « principe d’auto-assurance ». Cependant, alors que l’inflation oscillait entre 1,5 et 2 % entre 2000 et 2012, elle s’est réduite à partir de 2013 pour atteindre 0 % en 2015, générant ainsi des marges de manœuvre.

Cette dernière enveloppe permit d’accélérer l’acquisition de capacités devenues critiques comme les hélicoptères, les avions de transport tactique (achats de C130 neufs) ainsi que divers équipements destinés au renseignement.

Enfin, des impératifs techniques ou industriels avaient conduit à décaler des livraisons et l’étalement des paiements qui en résulta procura de façon conjoncturelle des marges de manœuvre budgétaires. Des dépenses estimées initialement à 146 millions d’euros sur des programmes gérés par l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAr) furent ainsi reportées après 2019 lors de l’actualisation de la LPM en 2015.

3.   La substitution de crédits budgétaires aux recettes exceptionnelles

La LPM 2014-2019 votée fin 2013 prévoyait déjà 6,6 milliards de ressources exceptionnelles. Votée plus tardivement, la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 a aggravé la situation en dotant la mission « Défense » d’annualités budgétaires inférieures de 600 millions d’euros environ par rapport aux annualités prévues par la LPM pour les années 2015 à 2017 et en y substituant implicitement des ressources exceptionnelles additionnelles. Ce sont donc au total 8,5 milliards d’euros, soit 4,4 % des ressources de la mission, qui étaient prévus sous la forme de ressources exceptionnelles, en dépit des avertissements de la Cour des comptes.

La non-réalisation des recettes issues de cessions, dans leur calendrier et dans leur montant, menaça rapidement la nouvelle programmation. Une grande part de ces ressources exceptionnelles devait provenir du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz (dite « bande des 700 MHz »). Or, il apparut rapidement que ces recettes ne seraient pas disponibles dès 2015, ni même en 2016, voire en 2017.

Plusieurs pistes furent explorées pour sécuriser la trajectoire financière de la LPM 2014-2019, avant d’être abandonnées (voir annexe 9). En particulier, les sociétés de projet, jugées « hasardeuses et inappropriées » par la Cour des comptes ([16]), ont finalement été écartées au profit d’un financement assuré principalement par des crédits budgétaires.

 

II.   Un atterrissage relativement réussi mais coûteux

Véritable exercice d’équilibriste, la LPM 2014-2019 fit l’objet de nombreux aménagements successifs, qui font sa singularité. Malgré ces épisodes, les résultats obtenus sont les meilleurs dont la Défense puisse se prévaloir depuis les années 1990.

A.   Une exécution conforme à la programmation actualisée

En dépit d’une actualisation opérée en urgence dans un contexte d’intense engagement opérationnel et de dangers avérés pour la sécurité de la Nation, la LPM 2014-2019 a été, de l’avis des industriels comme de l’administration, un succès.

1.   Un « pari export » remporté haut la main

Plusieurs contrats d’exportation du Rafale ont été conclus :

– avec l’Égypte en mars 2015 pour 24 appareils ;

– avec le Qatar en décembre 2015 pour 24 appareils ;

– avec l’Inde en septembre 2016 pour 36 appareils.

L’objectif d’exporter quarante appareils a donc été réalisé et même dépassé, une prouesse à mettre au crédit de « l’équipe de France de l’export » mobilisée derrière le ministre de la Défense, Jean-Yves Le Drian. Cette réussite a levé une hypothèque très lourde sur la programmation.

Au titre des réussites, il faut aussi signaler le « contrat du siècle » signé avec les Australiens pour la fourniture de douze sous-marins Shortfin Barracuda, pour un montant total de 6,5 milliards d’euros.

Ces succès ont toutefois une contrepartie financière qui n’avait pas été anticipée dans la programmation. L’armée de l’air a réalisé plusieurs démonstrations et exercices au titre du « soutien export » ou « Soutex ». Elle accompagne aussi les armées qui ont acquis les matériels. Ainsi, elle assure la formation des pilotes égyptiens et qataris. Ces prestations représenteraient, d’après la Cour des comptes, 19,5 millions d’euros par an (indemnité des personnels projetés, carburant, frais de déplacement…). Surtout ces missions pèsent sur les autres missions de l’armée de l’air. Les entraînements « Soutex » consommeront en moyenne six avions sur 2015-2020, avec un pic prévu à un potentiel de plus de 12 avions en 2018. Le soutien à l’exportation pèse aussi sur la DGA, avec une mobilisation en ressources humaines et en matériel qui n’avait pas été prise en compte lors de la programmation initiale. Les autres missions des armées sont affectées par la baisse de la disponibilité des matériels.

Évolution des prises de commandes françaises entre 2007 et 2016

(en millions d’euros)

Source : DGA/DI in ministère des Armées, Rapport au Parlement sur les exportations d’armement, juin 2017.

Même si elle reconnaît que les exportations de défense sont aussi un instrument de la politique étrangère, la Cour des comptes estime que la France devrait « facturer les dépenses engagées au titre du Soutex aux industriels bénéficiaires du concours du ministère des armées, ainsi que le prévoient les décrets 83-927 et 86-366. » ([17])

En pratique, la facturation des surcoûts ne répondra pas aux enjeux opérationnels et de format identifiés plus haut. En outre, l’interdépendance entre les industriels et le ministère des Armées rend peu adaptée et peu crédible une posture purement comptable, consistant à exiger un « juste retour ». Les industriels rappellent en effet que le ministère de la Défense, et plus largement l’État, avait un besoin vital d’exporter pour résoudre l’équation budgétaire et opérationnelle de la LPM. L’exportation est devenue une condition essentielle au maintien des ambitions de la France en matière de défense, dans un contexte de concurrence internationale accrue et d’accélération des mutations technologiques. Elle permet de compenser les moindres commandes nationales et ainsi de maintenir des emplois, des chaînes de production et surtout des compétences et des savoir-faire pour préparer l’avenir.

Cette interdépendance justifierait un contrôle renforcé de la part du Parlement. Les rapporteurs estiment en outre que si l’État est déjà bien impliqué dans le contrôle des entreprises du secteur de l’armement, via les participations au capital de ces entreprises, il pourrait innover davantage dans ses modes de contractualisation.

2.   Une masse salariale maîtrisée et des trajectoires d’effectifs conformes à la programmation

Le ministère des Armées met rigoureusement en œuvre les objectifs qui lui sont fixés en matière d’effectifs. Il les dépasse même la plupart du temps, dans un contexte pourtant difficile et caractérisé par de fréquents changements de cibles (voir graphique infra).

Pendant de nombreuses années, il n’est cependant pas parvenu à transformer les réductions massives d’effectifs auxquelles il a procédé en économies budgétaires. Entre 2008 et 2015, 54 000 postes ont été supprimés tandis que la masse salariale augmentait de 800 millions d’euros. Les raisons en sont connues et pour partie légitimes. La direction du budget du ministère chargé des comptes publics s’est elle-même fait l’avocate du ministère des Armées. Entendue par la mission d’information, elle a soutenu que l’effort devait être maintenu en faveur du « repyramidage » – une question récurrente – mais qu’il n’était « pas anormal » que la masse salariale augmente dès lors que l’on recrutait des personnels de plus en plus qualifiés, officiers supérieurs ou des ingénieurs spécialistes du renseignement ou du cyber sous contrat.

Trajectoires d’effectifs programmées et constatée* en exécution
entre 2009 et 2019

(en ETPT)

(*) L’écart constant entre la programmation et l’exécution s’explique par le fait que les programmations sont exprimées en ETPE (équivalent temps plein emploi) tandis que l’exécution est exprimée en ETPT (équivalent temps plein travaillé), qui tient compte plus précisément de la quotité de travail (temps plein / temps partiel) et de la période d’activité (nombre de mois dans l’année par exemple).

Source : RAP 2009 à 2016, lois de programmations militaires et données du ministère des armées (trajectoire issue du Conseil de défense d’avril 2016).

 

Comme le montre le graphique ci-dessous, l’évolution de la masse salariale (hors CAS « Pensions », hors attributions de produits, notamment du service de santé des armées, hors OPEX/MISSINT) est conforme à l’autorisation donnée en loi de finances initiale, qui s’est certes éloignée de la LPM actualisée dès 2016, à la suite des annonces faites à l’issue du Conseil de défense d’avril 2016. 

Évolution de la masse salariale depuis 2009 par rapport à la programmation initiale puis actualisée

Hors CAS « Pensions », hors attributions de produits, hors OPEX/MISSINT

(en millions d’euros courants)

Source : ministère des Armées, janvier 2018.

Depuis 2014, la direction des ressources humaines du ministère des Armées (DRH-MINARM) a une autorité fonctionnelle sur toutes les DRH d’armées. Cette nouvelle organisation permet une optimisation des ressources et un meilleur usage de la fongibilité asymétrique prévue par la LOLF. ([18]) Le regroupement de l’ensemble des crédits de personnel sur le programme 212 depuis 2015 a permis de mieux maîtriser la masse salariale. L’atténuation des dysfonctionnements de Louvois, enfin, est aussi un facteur d’amélioration. In fine, la masse salariale apparaît maîtrisée depuis 2015.

3.   Une programmation capacitaire finalement exécutée

La direction générale de l’armement comme les industriels et les états-majors apparaissent globalement satisfaits de l’exécution de la dernière LPM.

Si la période 2014-2019 s’est ouverte avec des réductions de cibles et des étalements de livraison, l’actualisation de 2015 a augmenté de 2 milliards d’euros les ressources en faveur de l’équipement des forces. Depuis 2014, les crédits inscrits dans les lois de finances successives pour les lignes budgétaires entrant dans le périmètre de l’agrégat « Équipement » correspondent exactement à la programmation.

C’est l’exécution qui a souffert de la régulation budgétaire et il en résulte, entre les dispositions de la loi de programmation militaire et les crédits effectivement versés entre 2014 et 2017, un déficit total de 2,1 milliards d’euros.

CRÉDITS DE L’AGRÉGAT « ÉQUIPEMENT » DEPUIS 2014

(crédits de paiement en milliards d’euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

Total

LPM initiale

16,4

16,6

16,7

17,1

17,4

84,2

LPM actualisée

 

16,7

17,0

17,3

17,7

68,7

Loi de finances*

16,4

16,7

17,0

17,3

18,5

85,8

Écart entre la loi de finances et la LPM

0,0

0,0

0,0

0,0

0,8

0,8

Exécution budgétaire

15,7

16,2

16,9

16,5**

 

66,1

Écart entre l’exécution budgétaire et la LPM

‒ 0,7

‒ 0,5

‒ 0,1

‒ 0,8

 

‒ 2,1

* pour 2018, projet de loi de finances ; ** prévision d’exécution au 30 juin 2017 fournie par le ministère des Armées et mise à jour de l’annulation de 850 millions d’euros décidée en juillet 2017.

Source : ministère des Armées.

En dépit de la régulation budgétaire, le ministère a réussi à temporiser : la DGA a su tirer profit de certains retards industriels. Elle est satisfaite des résultats obtenus : « finalement 4/5e des programmes ont effectivement été lancés, parmi lesquels les FREMM, les MRTT ou Scorpion. La LPM a aussi été relativement bien exécutée en termes de livraisons : les drones Reaper, les hélicoptères NH90, Tigre, les B2M et les patrouilleurs légers guyanais. Font exceptions les A400M et les missiles de croisière navals (MdCN). »

En somme, la programmation avait mal commencé, avec des réductions de cibles qui résultaient de difficultés budgétaires (par exemple pour les FREMM) ou de problèmes industriels (dans le cas des A400M). Ensuite, l’actualisation a permis l’accélération de plusieurs programmes traduisant pour partie les nouvelles orientations stratégiques de 2015 et pour une autre partie la prise en compte de l’urgence de renouveler certains matériels très éprouvés en opérations. Mais les crédits supplémentaires alloués aux équipements en 2015 ont de facto été « gelés ». La DGA a absorbé le différentiel en s’appuyant sur les difficultés industrielles constatées (rénovation des ATL2, Barracuda, MUSIS) et en opérant des choix délibérés (ALSR, CERES, CONTACT).

Classement des principaux équipements de la LPM 2014-2019 en fonction de l’exécution par rapport à la programmation initiale

Cibles réduites

Retardés

Conforme à la programmation

Accélération et/ou augmentation de cible

Lancement accéléré pour des livraisons post-2019

Reporté après 2019

SIA (système d’information des armées)

SDT (drones tactiques)

ALSR (avions légers de surveillance)

AASM (armement air-sol)

Rénovation des ATL2 (avion de patrouille maritime)

 

VBCI (blindés)

LRU (lance-roquettes)

FREMM (frégates)

A400M (transport stratégique)*

MMP (missile)

TIGRE (hélicoptère)

NH90 (hélicoptère)

Drone MALE Reaper

PPT (camions)

JAGUAR (blindé)

GRIFFON (blindé)

MRTT (ravitailleurs)

BSAH (navire hauturier)

FTI (frégates)

Rénovation à mi-vie des Mirage 2000D (avions de chasse)

MUSIS (satellite)

CERES (système)

CONTACT (radios)

BARRACUDA (sous-marins)

(*) Les livraisons ont été effectuées mais le parc en service est réduit du fait de multiples problèmes techniques et d’une inadéquation au standard prévu nécessitant des reprises industrielles.

Source : données fournies par le ministère des Armées.

La relative satisfaction des industriels et de la DGA s’explique enfin par les perspectives haussières du budget de la défense qui créent un contexte favorable en fin de programmation pour la poursuite des programmes d’équipements. Le spectre des réductions de cibles et des étalements semble s’éloigner.

4.   L’amorce d’une augmentation de l’effort de défense

À partir de 2017, les lois de finances et les premières données relatives à leur exécution traduisent les décisions prises depuis 2015 et confirment le décrochage à la hausse du budget de la défense.

Au cours de la campagne présidentielle, le candidat Emmanuel Macron, devenu président de la République, s’était engagé à une hausse de l’effort de défense pour atteindre les 2 % du PIB, soit environ 50 milliards d’euros (hors pensions) et à périmètre constant à l’horizon 2025.

Cet engagement a été mis en œuvre dès le projet de loi de finances pour 2018 qui affiche un effort inédit au profit des armées, d’1,8 milliard d’euros par rapport à 2017.

Comparaison des trajectoires programmées, prévues et exécutée de la mission « Défense » depuis 2009*

(en millions d’euros courants de crédits de paiement)

(*) Les données 2017 sont provisoires.

Source : ministère des Armées.

B.   De nombreuses modifications successives pour un coût non négligeable

Si la programmation a finalement été relativement bien exécutée, il faut aussi admettre que les ajustements successifs et les inflexions parfois acrobatiques qui ont émaillé l’exécution de la LPM 2014-2019 ont eu un coût non négligeable.

1.   Des réductions de cibles et des renégociations coûteuses pour les programmes d’armement

La baisse des cibles et/ou l’étalement des livraisons conduisent à une augmentation parfois significative des coûts unitaires et, dans certains cas, à une augmentation du coût total du programme. Il n’existe pas, à ce jour, de chiffrage rigoureux et complet sur le coût des réductions de cibles et des renégociations des programmes d’armement. Les éléments qui suivent ont surtout vocation à donner un ordre de grandeur afin de prendre la mesure du désordre et des surcoûts qui résultent d’une programmation initiale contrariée par des imprévus financiers.

La LPM 2014-2019 a entériné la révision à la baisse des ambitions très élevées de la LPM précédente.

Selon la Cour des comptes, la réduction des cibles pour les hélicoptères NH90, de 160 à 95 appareils, en 2013 aurait ainsi engendré un coût supplémentaire de 147 millions d’euros. Le coût de production unitaire des équipements du fantassin Félin aurait aussi augmenté de 22 %, dont 10 % pour les indemnités et coûts de résiliation, à la suite de la renégociation de 2013.

Ces augmentations de coût unitaire se cumulent pour certains matériels avec les augmentations qui résultaient des négociations induites par la LPM 2009-2014, conduisant, par exemple, à des prix unitaires majorés de plus de 30 % pour le missile de croisière naval (MdCN) et de 45 % pour les frégates européennes multi missions par rapport aux devis initiaux.

Par ailleurs, l’étalement des livraisons aurait conduit à 1,7 milliard d’euros de coûts additionnels sur les programmes FREMM, Barracuda et A400M, uniquement pour repousser au-delà de 2019 une partie des dépenses d’équipement que la LPM 2014 - 2019 ne permettait pas de financer. Ces renégociations se sont étalées sur plusieurs années.

Pour le programme Tigre, un montant de 31 millions d’euros a été versé à l’OCCAr en 2016 du fait de la réduction de cible.

À ces surcoûts s’ajoutent les intérêts moratoires payés aux industriels en cas de rupture de paiement en fin d’année, notamment du fait du « gel » budgétaire. Les ruptures de trésorerie rencontrées pour le programme 146 en fin de gestion ont par exemple coûté 20,3 millions d’euros en 2015 et 14,6 millions d’euros en 2016. À la fin novembre 2017, le montant des intérêts moratoires s’élevait à 12,1 millions d’euros. Compte tenu du « dégel » tardif des 700 millions d’euros obtenu par la ministre des Armées, Florence Parly, il est probable que le report de charges soit contenu cette année et que les intérêts moratoires restent à ce niveau.

Montant des Intérêts moratoires payés depuis 2009

(en millions d’euros)

Programme budgétaire

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017*

P144

1,2

4,5

4,4

1,9

1,3

1,4

1,9

1,1

1,1

P146

8,8

23,5

17,6

6,4

4,6

4,8

8,6

8,4

5,4

P178

6,9

13,0

16,9

8,2

6,6

9,2

7,3

3,4

4,3

P212

1,1

4,0

4,6

2,7

2,5

3,7

2,5

1,6

1,8

Total

17,9

45,0

43,4

19,2

15,0

19,2

20,3

14,6

12,5

(*) Données au 30 novembre 2017.

Source : ministère des Armées.

Enfin, le ministère des Armées souligne que les retards en matière de programmes d’armement ont, avant tout, des conséquences opérationnelles qu’il faut compenser. L’achat ou le maintien de solutions palliatives sont souvent coûteux.

Par exemple, le retard constaté sur le programme A400M aurait imposé :

– l’achat de huit CASA CN-235 (acquisition : 232 millions d’euros ; entretien 2014-2019 : 64 millions d’euros) ;

– l’achat de C130J (acquisition : 700 millions d’euros ; entretien 2014-2019 : 16 millions d’euros ; entretien en régime stabilisé : 26 millions d’euros par an)

– le maintien en service des C160 (entretien 2014-2019 : 260 millions d’euros).

2.   Un « gel » massif, symptôme de la fragilité du pilotage interministériel

La régulation budgétaire infra-annuelle

Bien que modifiées par la LOLF de 2001, les règles spécifiques applicables aux lois de finances ménagent de très larges marges de manœuvre au Gouvernement, non seulement pendant la discussion du texte mais aussi lors de son exécution.

● En cas d'urgence, le Gouvernement peut ainsi prendre un décret d'avance, qui ne peut affecter l'équilibre budgétaire global (les ouvertures de crédits sur les programmes concernés doivent être exactement compensées par des annulations sur d'autres programmes) mais permet de transférer des crédits d’un programme à un autre.

● Des crédits peuvent être transférés d'un programme d'un ministère vers le programme d'un autre ministère « pour un objet déterminé ». De même, des crédits peuvent être virés d'un programme vers un autre programme géré par le même ministre (dans la limite de 2 % des crédits de chacun des programmes concernés). Les virements et les transferts sont réalisés par décret pris sur le rapport du ministre chargé du budget, après information des commissions des finances et des commissions concernées.

● Une partie des crédits votés en loi de finances fait aussi l’objet d’une mise en réserve initiale fréquemment appelée « gel ». Le ministre en charge du budget et des comptes publics procède à des « dégels » en cours d’année ou à des « surgels », en fonction des risques pesant sur l’exécution.

Touchant l’ensemble des programmes du budget général dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve initiale s’établissait à 8 % pour les crédits hors titre 2, et 0,5 % pour les crédits ouverts sur le titre 2 jusqu’en 2017.

La rapidité avec laquelle les crédits sont « dégelés » est évidemment un enjeu pour les gestionnaires. En 2016, la Cour des comptes s’était alarmée de la longueur du « gel » – dix mois ! – qui avait obligé le ministère des Armées à consommer un montant significatif de crédits budgétaires dans les derniers jours de l’année, ce qui a sensiblement limité ses marges de manœuvre en gestion, comme l’indique le graphique ci-après.

Crédits indisponibles pour la mission « Défense » au cours de l’année 2016

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, mai 2017.

Certains « gels » récurrents finissent par se transformer en annulations. En 2015, les crédits du programme 146 n’ont fait l’objet d’aucune annulation mais 592 millions d’euros ont été reportés. Début 2016, ces crédits reportés ont été rouverts mais immédiatement gelés. En 2017, le montant de l’enveloppe de crédits gelés est passé à 700 millions d’euros. Pour la DGA, il est évident « que les surcoûts OPEX sont “auto-assurés” par le MINARM depuis des années. Ils coûtent entre 600 et 800 millions d’euros chaque année, pris sur les programmes d’armement. »

En juillet 2017, l’annulation de 850 millions d’euros ([19]) au titre de la solidarité interministérielle a été supportée essentiellement par le programme 146. À l’inverse, les autres programmes de la mission « Défense » ont bénéficié de la levée intégrale des « gels » et « surgels » dès le mois de juillet. Le 27 décembre 2017, la ministre des Armées, Florence Parly, a finalement obtenu le dégel des 700 millions d’euros bloqués sur le programme 146, apurant une situation de « gel » quasi permanent, pendante depuis plusieurs années.

Heureusement, comme l’explique le directeur des affaires financières du ministère des Armées, M. Christophe Mauriet, l’administration s’est adaptée : « les factures sont déjà prêtes dans le logiciel Chorus. Cela demande une petite ingénierie mais les crédits seront bel et bien consommés. »

« Aucun gouvernement n’a été en mesure de se priver de l’outil récurrent de la régulation budgétaire », a rappelé le président de la deuxième chambre de la Cour des comptes, M. Denis Morin, au début de son audition par la mission d’information. Mais celle-ci a pris des proportions anormales depuis la crise financière, devenue budgétaire en 2011.

« Le droit à l’erreur existe », a poursuivi M. Morin, « mais quand on connaît le montant des OPEX, on ne peut se satisfaire de leur budgétisation actuelle. » La sous-évaluation délibérée de la provision pour les surcoûts OPEX rend inévitable une correction d’ampleur en cours de gestion, ce qui, très concrètement, aboutit à placer la politique du ministère des Armées sous la tutelle de Bercy et ruine tout effort de programmation, en ne permettant qu’un pilotage à vue.

Selon M. Christophe Mauriet, « le programme 552 “Dépenses accidentelles et imprévisibles” doit absorber les aléas. Quand cette enveloppe est insuffisamment dotée, pour faire face, par exemple, aux ouragans, on doit faire de la chirurgie de guerre. C’est la crise des 850 millions d’euros de cet été » Le programme 146 devient une variable d’ajustement, au risque de compromettre les objectifs capacitaires fixés par la LPM et d’engendrer des surcoûts importants. Le major-général de l’armée de terre a ainsi signifié aux membres de la mission d’information quelques conséquences de l’annulation des 850 millions d’euros de crédits en juillet 2017 pour l’armée de terre : « Cet été, nous avons reporté les commandes de jumelles sur les fusils d’assaut et les tourelleaux du Griffon. Comme c’était trop cher, on a mis dans le programme la coque, les roues et le moteur mais pas le tourelleau, c’est-à-dire la mitrailleuse. Résultat : on a reporté les tourelleaux et on va avoir des véhicules… creux ! »

« La marge de la régulation infra-annuelle d’environ deux milliards est faite pour couvrir des aléas en gestion, pas pour couvrir une budgétisation défaillante », a résumé le président de la deuxième chambre de la Cour des comptes.

Dans un souci de transparence, les rapporteurs publient l’intégralité des mesures de gel et de dégel depuis 2014 en annexe du présent rapport (annexe 5). Ils notent avec satisfaction que dans le PLF 2018, le Gouvernement a réduit la mise en réserve initiale à 3 % pour les crédits hors titre 2, maintenu le taux de 0,5 % pour la mise en réserve sur le titre 2, et qu’il s’est engagé à davantage de sincérité lors de l’évaluation de la provision au titre des surcoûts OPEX.

3.   Une nouvelle trajectoire à partir de 2016 sans modification de la programmation et des mesures partiellement financées

À partir de 2016, les lois de finances se sont écartées significativement de la programmation, à la hausse, pour prendre en compte les modifications d’urgence décidées par le président de la République. Certaines mesures prises en Conseil de défense n’ont cependant pas été traduites en loi de finances.

Après les attentats de novembre 2015, le président de la République a annoncé au Parlement réuni en congrès à Versailles de nouvelles mesures, notamment l’arrêt total des diminutions d’effectifs et la formation d’une Garde nationale. La loi de programmation militaire prévoyait encore, dans sa version actualisée, 9 218 suppressions de postes entre 2017 et 2019. La stabilisation des effectifs pour l’année 2015 suivie d’une augmentation (cible de + 2 300 ETP pour 2016) changèrent l’équation budgétaire. Les crédits budgétaires de la mission « Défense » excèdent, de ce fait, en LFI 2017 les montants inscrits dans la loi de programmation militaire actualisée.

Ensuite, le conseil de défense du 6 avril 2016 a décidé d’augmenter les effectifs de 800 ETP au cours des exercices 2017 à 2019. La Cour des comptes estime que ces mesures relèvent d’une « actualisation 2 » de la LPM. Elle évalue à 1,2 milliard d’euros le coût de ce paquet « Schéma d’emploi », en comptant la masse salariale ainsi que les infrastructures et le fonctionnement associés.

Le conseil de défense d’avril 2016 a aussi acté une série de mesures indemnitaires visant à compenser les nouvelles sujétions liées à l’intensité opérationnelle (OPEX, Sentinelle mais aussi Cuirasse) qui n’ont été que partiellement inscrites en loi de finances.

Ainsi, 81 millions d’euros supplémentaires ont été prévus en plus en LFI 2017 pour financer :

– la création d’une indemnité d’absence cumulée (IAC) au 1er janvier 2017 (38,5 millions d’euros) ;

– l’extension en 2017 du bénéfice de l’indemnité d’alerte opérationnelle (AOPER) aux militaires exerçant des missions internes de sécurité et de protection (6,3 millions d’euros) ;

– la monétisation de deux jours de permissions complémentaires planifiées (PCP) appliquée dès la gestion 2016 et reconduits définitivement en LFI 2017.

En 2016, le coût de cette dernière mesure (36 millions d’euros), non financée initialement, a été « autofinancé ». Autrement dit, le ministère a dû dégager des ressources sur d’autres actions.

À la suite de l’attentat de Nice, d’autres mesures d’amélioration de la condition du personnel ont été prises.

● Le conseil de défense d’août 2016 a décidé le doublement du taux journalier de l’AOPER avec effet rétroactif au 1er juin 2016. 7,8 millions d’euros ont bien été prévus en LFI 2017 à ce titre.

● Au conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) du 25 novembre 2016, le président de la République a annoncé six mesures complémentaires au titre du Plan d’amélioration de la condition du personnel. Ces mesures comprennent :

– la monétisation de deux jours supplémentaires de PCP ;

– des mesures d’attractivité et de fidélisation, avec notamment la revalorisation de l’indemnité de sujétion d’absence du port base (ISAPB) et l’augmentation du contingent ouvrant droit à la prime de haute technicité (PHT).

Annoncées après les travaux budgétaires, ces mesures n’étaient pas prévues dans le PLF 2017 et n’ont fait l’objet d’aucun amendement en LFI. Si leur coût en année pleine (65,4 millions d’euros) est désormais bien inscrit dans le PLF 2018, ces mesures ont dû être financées en 2017 « grâce à des marges de gestion constatées par ailleurs sur la masse salariale ». ([20])

Enfin, plusieurs décisions en matière capacitaire (équipements de cyberdéfense, accélération du programme Félin, drones marins) ainsi que l’intensification des frappes aériennes (missiles, roquettes, modélisation numérique du terrain) sont évaluées à 800 millions d’euros sur la période 2017-2019.

4.   Une sous-estimation de certains coûts afférents à la remontée en puissance

Plusieurs coûts afférents à la remontée en puissance ont été négligés et ont pesé sur la gestion du ministère des Armées.

En 2015, la révision des objectifs globaux de réductions d’effectifs n’avait rien de laxiste, les réductions d’effectifs se poursuivant dans les soutiens afin d’atteindre les cibles révisées. Il fallut attendre le conseil de défense d’avril 2016 pour voir annulées l’ensemble des déflations.

La « manœuvre RH » (« repyramidage », « civilianisation », optimisation, interarmisation…) suit toujours son cours. Elle entraîne des dépenses de personnel dites « hors socle » au titre des aides au départ (environ 170 millions d’euros par an), de l’indemnisation chômage (environ 150 millions d’euros), des pensions de retraite à jouissante immédiate ou encore des dispositifs de reconversion (environ 90 millions d’euros), qui s’ajoutent aux secours et aides sociales (environ 170 millions d’euros), augmentant déjà en période de fort engagement opérationnel.  

Enfin, le recrutement et la formation des nouvelles recrues conformément aux objectifs et au calendrier fixés par l’actualisation mettent sous pression la fonction RH du ministère. La remontée en puissance de la FOT suscite aussi des besoins nouveaux au titre de la formation mais aussi de l’hébergement, de l’alimentation, de l’habillement, des petits équipements (dits « équipements de cohérence ») ou du soutien santé. Lorsqu’ils ne sont pas pourvus, l’afflux de nouveaux effectifs constitue une paradoxale « richesse appauvrissante », avec une usure accélérée des infrastructures et des matériels. Quant au déploiement de 10 000 militaires sur le territoire national, il a entraîné d’importantes dépenses d’hébergement, d’alimentation, d’équipement et de formation en 2015, qui se sont ensuite atténués les années suivantes tout en restant à un niveau élevé.

Les limites de la remontée en puissance : l’exemple du RMT

À Meyenheim (Alsace), au Régiment de Marche du Tchad (RMT), les effectifs ont augmenté mais les soutiens n’ont pas suivi. La nouvelle 5e compagnie, formée dans le cadre de la remontée en puissance de la FOT, a dû être armée à enveloppe constante. Faute de crédits supplémentaires, les gilets de protection balistique, les Famas, les pistolets MAC 50, les casques ou encore les jumelles sont partagés entre les personnels.

Les nouvelles recrues de ces troupes de marine, héritières de la « 2e DB » du général Leclerc, sont hébergées pendant toute la durée de leur formation dans des Algeco installés dans d’anciens hangars de la base aérienne. D’autres campent dans les anciens bureaux adossés au hangar, entre des courants d’air, des armoires et des lits en fer. Trois petites cabines de douche, prévues pour un usage occasionnel, les accueillent tous, chaque matin, à tour de rôle, ce qui inculque sans doute une saine rusticité et une forte cohésion à ceux dont la motivation est demeurée inébranlable.

Fier de son régiment et de l’afflux constant de réservistes (187 aujourd’hui) au sein de la 9e compagnie (nommée d’après « la Nueve » formée par les républicains espagnols incorporés au régiment en 1943), le commandement est toutefois inquiet du moral des troupes et du taux d’attrition au bout de six mois.

Le RMT pâtit en outre de la concurrence du 1er RTIR, du 35e RI et 152e RI, tout proches et moins éloignés des centres-villes. En dépit du soutien des élus locaux, il n’y a toujours pas de Wifi au régiment. Le réseau mobile n’est présent que depuis deux ans.

Alors que 184 emplois restent à pourvoir, le RMT a vu lui échapper cent nouvelles recrues cet été. « Ils ont été réorientés vers d’autres régiments à cause de l’infrail nous manque cent lits », explique, amer, le commandant du régiment.  

Une compagnie est hébergée dans un bâtiment composé de chambres individuelles héritées de l’armée de l’air tandis qu’une autre se serre, à quatre par chambre, dans un bâtiment plus vétuste. Un bâtiment modulaire durable de type Catalpa a été construit en urgence pour un coût global d’environ cinq millions d’euros. Il permet d’accueillir une compagnie à deux par chambre. Mais les murs sont si fins que des kits de fixation spéciaux ont dû être installés pour supporter le poids des extincteurs et la façade est déjà enfoncée à droite de l’entrée. Plus loin, d’anciens bâtiments d’habitation ou des hangars vides tombent en ruine. L’un d’eux a dû être fermé récemment pour des raisons de sécurité. Le commandant du régiment ne manque pas d’idées pour les affecter à un nouvel usage mais il n’aura pas de budget suffisant. « Même pour les détruire, cela coûte trop cher », précise-t-il. En attendant, l’ancienne tour de contrôle de la base aérienne a été transformée en terrain d’entraînement pour simuler des interventions sensibles sur des infrastructures stratégiques.

 


—  1  —

   Deuxième partie : limiter les risques pesant sur la prochaine programmation

L’exécution de deux précédentes LPM invite à la prudence, compte tenu de la prise en compte insuffisante de plusieurs risques lors de leur élaboration.

I.   Cartographie des risques

Les problématiques et les besoins listés précédemment sont autant de risques de dérapages financiers pour la prochaine programmation s’ils ne sont pas suffisamment pris en compte.

A.   Le maintien à un haut niveau du coût des Opérations

Les opérations intérieures et extérieures continueront de peser significativement sur le budget de la Défense des prochaines années.

1.   Des menaces réaffirmées dans la revue stratégique

Conduite par M. Arnaud Danjean, membre du Parlement européen assisté de dix-huit experts, la nouvelle « revue stratégique de défense et de sécurité nationale » a été publiée le 13 octobre 2017. Elle dresse de sombres constats, en précisant nettement certaines menaces. Mais à la différence des précédents Livres blancs, elle dessine aussi plus précisément les contours d’une réelle stratégie globale, militaire mais aussi diplomatique.

Le contexte géopolitique reste évolutif et troublé, marqué par la quête de puissance d’États comme la Russie, la Chine, la Turquie ou encore l’Iran, qui se traduit par des actions d’intimidation, de déni d’accès ou de fait accompli. Les États faillis ou durablement déstabilisés en Afrique et au Moyen-Orient constituent toujours une menace pour la sécurité collective, les conflits internes à ces pays ayant des répercussions dans le reste du monde (flux de réfugiés, implantation de groupes mafieux ou radicaux, crises sanitaires, etc.). La revue fait aussi état de l’évolution des priorités des États-Unis. Elle souligne combien la gouvernance mondiale est aujourd’hui affaiblie, dégradée, contournée. « Le système multilatéral est d’abord fragilisé, à des degrés divers, et selon des modalités différentes, par les États qui en ont été les acteurs principaux : le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU) ainsi perçu par la Russie comme étant injuste et non conforme à ses intérêts ; par les États-Unis qui le trouvent trop contraignant ; par la Chine qui l’estime obsolète. » ([21]) Tous ces éléments accréditent le risque de voir se multiplier les théâtres d’opérations – au sud et à l’est – et confirme la diversité des conflits potentiels – conventionnels, asymétriques, hybrides – ce qui plaide à nouveau pour le maintien d’un modèle d’armée complet.

Le risque d’attentat, demeuré à un niveau maximal et la persistance diffuse de la menace djihadiste en dépit de la réduction du proto-État Daech justifient une vigilance particulière sur le territoire national.

Les auditions conduites par la mission d’information ont confirmé les risques nouveaux induits par la prolifération technologique. Nos adversaires sont mieux armés, même dans les conflits asymétriques : « ce ne sont pas des va-nu-pieds sur des pick-up ». ([22]) Les puissances précitées se réarment de façon massive et se dotent de capacités inédites. La crise nord-coréenne montre combien la prolifération nucléaire continuera de bouleverser les équilibres en place. Enfin, l’espace ainsi que le cyberespace sont de nouveaux champs de bataille et y conserver une avance stratégique demandera de considérables investissements. Selon les industriels, la marginalisation des armées européennes du fait d’un décrochage technologique n’est plus inimaginable.

S’agissant des engagements, le président du comité de rédaction de la revue stratégique résume très clairement la problématique actuelle : « la France ne pourra pas faire face seule à ces menaces, et surtout à des crises simultanées, c’est une évidence ; mais, même en forgeant des coalitions, même en établissant des partenariats, nous devrons garder notre liberté de choix et d’appréciation. » ([23]) Si la conduite d’une politique de défense à l’échelle du continent paraît plus que jamais nécessaire, et que des convergences objectives entre les intérêts des États-membres sont aujourd’hui indéniables, M. Arnaud Danjean invite à ne « pas se faire d’illusions » et à rechercher des partenariats avec des pays non européens qui soutiennent la doctrine française et apprécient sa stabilité, comme l’Australie.

2.   Des facteurs d’augmentation du coût des opérations

Le coût des opérations extérieures a plus que doublé depuis dix ans. En dépit des prévisions du dernier LBDSN, la France s’est trouvée engagée sur bien plus de théâtres qu’elle ne l’avait envisagé et les contrats opérationnels sont aujourd’hui nettement dépassés, ce qui se traduit également en termes de surcoûts OPEX.

Provision au titre des surcoûts OPEX et surcoûts réels depuis 2003

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : données ministère des Armées.

Les zones de conflits dans lesquelles les forces françaises sont engagées (Afrique, Moyen-Orient) se caractérisent par des grandes distances et un éparpillement des forces, surtout dans la bande sahélo-saharienne. Pour mémoire, l’opération Barkhane s’étire sur 4 000 kilomètres de front et plus de 1 000 kilomètres de profondeur. Il en résulte une inflation des dépenses de transport tactique (aérien et terrestre).

L’environnement, qualifié d’ « abrasif » (sable, poussière, terrains cassants, roches coupantes, forte amplitude thermique entre le jour et la nuit, température supérieure à 50°C, phénomènes climatiques extrêmes, etc.), entraîne une usure accélérée des matériels, rigoureusement documentée par nos collègues Alain Marty et Marie Récalde en décembre 2015. ([24]) Les matériels les plus récents, livrés en petit nombre, sont sur-employés et s’usent donc plus rapidement.

Les conflits actuels se caractérisent par leur durcissement, conséquence de la prolifération technologique et de la dissémination d’armements, accessibles à des entités non étatiques. Depuis 2014, les dommages de guerre ont représenté un coût global de 53,8 millions d’euros.

Bilan des dommages de guerre

Année

Matériels détruits

Matériels endommagés

2014

1 M2000-D

2 véhicules

14 véhicules dont 4 VAB et 4 véhicules de transport de fret

2015

8 véhicules (dont 2 VAB)

1 Caracal

22 véhicules, dont 8 VAB, 1 VBCI et 4 véhicules de transport de fret

2016

5 véhicules (dont 1 VAB)

13 véhicules, dont 6 VAB et 1 véhicule de transport de fret

2017

7 véhicules (dont 3 VAB)

15 véhicules, dont 13 VAB et 1 véhicule de transport de fret

2014-2017

44 millions d’euros

9,8 millions d’euros

Source : ministère des Armées.

Tout en estimant que la France n’avait plus « ni les moyens, ni l’intérêt, de maintenir un fort volume de forces sur le continent africain », nos collègues Yves Fromion et Gwendal Rouillard estimaient en juillet 2014 que les menaces restaient élevées. Ils signalaient « une prise de relais indéniablement insuffisante par les autorités maliennes et la communauté internationale ». ([25]) En décembre 2015, le rapport précité de nos collègues Alain Marty et Marie Récalde notait que « les OPEX majeures se succèdent voire se juxtaposent à un rythme soutenu depuis 2011 et s’inscrivent dans la durée. » Aujourd’hui, les freins au désengagement des forces françaises restent importants ainsi que « les risques de la faiblesse » identifiée dans le LBDSN de 2013. La phase militaire de la majorité des engagements extérieurs s’étire désormais souvent sur une quinzaine d’années au moins. Même si son coût est aujourd’hui maîtrisé, l’opération Sentinelle devrait aussi s’inscrire dans la durée. En outre, le risque de voir survenir de nouveaux conflits est élevé, comme le montre très clairement la revue stratégique.

Les rapporteurs alertent donc sur la tentation renouvelée, à l’occasion de l’examen de la prochaine LPM, de retenir des hypothèses exagérément optimistes relatives au coût des opérations. La plupart des officiers généraux entendus par la mission d’information concèdent que « le milliard est devenu tendanciel. » En outre, ils signalent, à l’instar de la Cour des comptes, que les surcoûts OPEX retracés sur le programme 178 ne traduisent qu’imparfaitement les coûts complets des opérations. Ainsi, augmentent avec l’intensité opérationnelle des coûts tels que ceux de la préparation opérationnelle avant projection, ceux liés à l’usure prématurée des matériels ou encore la masse salariale (attribution de davantage de « cartes du combattant », primes, pensions…). ([26])

B.   Des dépenses obligatoires au titre des matériels

Les engagements à honorer en matière d’équipements et le maintien en condition opérationnelle des matériels représenteront un poste de dépenses important, qu’il est dangereux de sous-estimer.

1.   Une accumulation d’engagements à honorer

La prochaine programmation est déjà contrainte par les engagements pris sous la période précédente et par le renouvellement des composantes de la dissuasion.

Les grands programmes d’équipement s’étalent sur plusieurs dizaines d’années. C’est pour cette raison que la distinction que fait le droit budgétaire entre les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) est particulièrement pertinente dans le domaine de la défense. La différence cumulée entre les AE et les CP est appelée « restes-à-payer ». Ces restes-à-payer augmentent significativement dans deux cas de figure :

– lorsque les AE ne sont pas couvertes par des CP, du fait de difficultés budgétaires ;

– lors du lancement de nouveaux programmes.

Pendant la période 2009-2014, l’accumulation de restes-à-payer, dite « bosse » des programmes d’équipement, s’est aggravée. La priorité donnée aux programmes d’équipements s’accompagnait en effet d’AE et de CP en hausse. Cependant, en exécution, les crédits alloués à la mission « Défense » ont été inférieurs aux crédits prévus en LPM, tandis que les difficultés à maîtriser la masse salariale se sont traduites par des ponctions sur les programmes d’équipement. Ce double effet de ponction a été chiffré par la Cour des comptes à 8,44 milliards d’euros pour la période 2009-2013. ([27])

Depuis 2013, les restes-à-payer ont poursuivi leur hausse du fait de nouveaux engagements pour le lancement de programmes à effet majeur (PEM), dans un contexte budgétaire difficile. Cette hausse traduit la priorité donnée aux grands programmes et à la préservation des industries de défense par rapport à la rigueur budgétaire à court terme.

Évolution des restes-à-payer depuis 2009
de la mission « Défense » et, en son sein, du programme 146

(en milliards d’euros)

Source : RAP, ministère des Armées.

Les restes à payer de la mission « Défense » atteignent aujourd’hui plus de 52 milliards d’euros, soit près de la moitié des restes à payer pour l’ensemble du budget de l’État (110 – 120 milliards d’euros environ). L’autre partie a connu une hausse dynamique à la suite du lancement, par le précédent gouvernement, du dernier programme d’investissements d’avenir (PIA) sans les crédits de paiement correspondants. Le niveau des restes à payer est jugé élevé par la Cour des comptes qui préconise de les réduire. Il n’est en effet ni sincère, ni efficace de repousser devant soi des engagements non couverts.

Toutefois, les rapporteurs notent que ces restes-à-payer représentent à peine cinq années d’investissements du ministère des Armées. Les dépenses d’investissement du ministère des Armées représentent en effet 10,5 milliards d’euros d’AE et 8,7 milliards de CP en 2017 contre 14,6 milliards d’AE et 10,2 milliards de CP en LFI 2018. Ces montants sont cohérents avec la programmation par le ministère de projets d’équipements dont la préparation, la construction et le financement s’étalent parfois sur une trentaine d’années.

Ils s’inquiètent, tout comme le président de la commission de la Défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale ([28]), de l’adoption d’une nouvelle disposition dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ([29]) qui plafonne les restes-à-payer au niveau constaté fin 2017. Ce mécanisme fait peser plusieurs risques sur la prochaine LPM et pourrait la priver de sa portée.

1. – La hausse bienvenue du budget de la défense annoncée par le président de la République permettra de réduire les restes-à-payer dans les années à venir mais sans doute pas assez rapidement pour éviter un effet de ciseaux à partir de 2019, notamment au moment de la relance des investissements pour la modernisation de la dissuasion nucléaire.

2. – Un plafonnement trop rigide des restes-à-payer pourrait empêcher la réalisation d’économies d’échelle dans le cadre de commandes multiples. On se souvient que le coût unitaire des FREMM a doublé à cause des réductions de cibles (cf. annexe 10).

3. – La gestion budgétaire la plus rigoureuse n’empêchera jamais les programmes d’armement de connaître des aléas. Peut-on imaginer que le lancement d’un nouveau programme soit empêché par le retard pris par un autre programme, du fait de l’industriel par exemple ? Ces risques ne sont pas acceptables pour la défense nationale.

4. – Surtout, un plafonnement des restes-à-payer pourrait inciter à recourir à des stratégies de contournement préjudiciables aux principes budgétaires d’unité, d’universalité et donc de sincérité. Souhaite-t-on vraiment le retour des « sociétés de projet » envisagées en 2015 pour s’exonérer des contraintes budgétaires ?

Les rapporteurs souscrivent à l’objectif de réduire le montant des restes-à-payer mais ils estiment que la LPM est l’outil pertinent pour le faire. Ils rappellent à cet égard que le ministère des Armées est le seul ministère à être doté d’une loi de programmation. L’enjeu est l’adoption d’une LPM sincère, crédible et diligemment exécutée, pour donner de la visibilité au ministère des Armées et aux industriels et leur permettre de faire leur métier : faire face aux aléas. 

2.   Une hausse tendancielle du coût du maintien en condition opérationnelle

La problématique du renchérissement du maintien en condition opérationnelle est connue de longue date. Après la réorganisation par milieu (aérien, terrestre, naval) et la relative revalorisation budgétaire des années 2000, elle avait fait l’objet de plusieurs rapports thématiques de la Cour des comptes en 2014, dont les conclusions semblent toujours valables aujourd’hui. ([30])

En 2014, le coût complet du MCO représentait 15 % du budget de la défense.

Le coût complet du MCO

Pour mémoire, le MCO regroupe trois types de dépenses :

– les dépenses d’entretien programmé des matériels, autrement dit les achats de prestations et de pièces de rechange auprès des fournisseurs privés ou publics, qui représentent plus de la moitié des dépenses totales du MCO ;

– la masse salariale de la main-d’œuvre interne au ministère, qui représentait, en 2014, plus de 40 % de la dépense totale du MCO ;

– les dépenses d’investissement et d’entretien des infrastructures et des équipements dédiés, qui représentent moins de 5 % de la dépense totale du MCO.

Seules les dépenses d’EPM par milieu ont été transmises par le ministère des Armées mais elles donnent une indication utile sur la trajectoire.

Évolution du coût de l’EPM depuis 2010 par milieu

(en millions d’euros courants de crédits de paiement)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Milieu aéronautique

PROG

1 734

1 819

1 824

1 886

1 902

2 095

2 203

2 265

2 365

LFI

1 535

1 561

1 676

1 845

1 897

2 046

2 222

2 193

2 411

LR*

1 729

1 887

1 682

2 034

1 960

2 452

2 473

-

-

Milieu terrestre

PROG

370

389

410

407

436

443

435

445

456

LFI

310

346

361

410

427

463

467

465

538

LR*

343

405

361

448

494

544

542

-

-

Milieu naval

PROG

629

595

610

600

737

669

726

733

776

LFI

549

586

611

633

736

692

745

682

835

LR*

575

614

549

634

701

759

812

-

-

(*) Les montants des lois de règlement intègrent la part EPM des surcoûts OPEX non prévus en LFI.

NB : L’évolution des ressources consacrées à l’EPM sur la période reflète également les changements d’organisation intervenus dans ce domaine, avec des déflations d’effectifs dans les armées depuis 2009 associées à un recours accru à la contractualisation, d’où des augmentations de crédits hors titre 2 dédiés à l’EPM.

Source : ministère des Armées.

Les mêmes causes produisant les mêmes effets, la suractivité opérationnelle, le vieillissement des parcs d’équipement et leur caractère hétérogène rendent la maintenance plus coûteuse. Par exemple, selon le sous-chef « Plans/programmes » à l’état-major de la marine (EMM), « le coût de l’heure de vol de l’Alouette III a plus que doublé, passant de 5 000 euros à 12 000 euros. L’heure de vol du Dauphin coûte entre 5 000 et 7 000 euros. Il devient inabordable. » Mais l’arrivée des nouveaux matériels, plus sophistiqués, le renchérit également. Les deux phénomènes sont traditionnellement représentés par l’image d’une courbe « en baignoire ». Actuellement, ils se cumulent et l’achat de solutions palliatives pour éviter des ruptures de capacité mal anticipées renforce encore l’hétérogénéité des parcs.

L’évolution des ressources consacrées à l’EPM sur la période reflète également les changements d’organisation intervenus dans ce domaine, le recours accru à la contractualisation accompagnant les réductions d’effectifs.

Les crédits d’EPM sont traditionnellement sous-évalués dans les lois de programmation (voir tableaux infra). D’après le ministère des Armées, « cela se traduit par des décalages d’entretiens majeurs, des prises de risques sur les rechanges et sur le traitement des obsolescences avec, pour conséquence, un plafonnement de la disponibilité réalisable et des difficultés à réaliser l’activité à hauteur des ambitions. Cet effet engendre des réductions de capacité et de fortes fragilités sur la capacité à agir dans la durée » (cf. annexe 8).

Comparaison des crédits d’EPM ouverts en LFI par rapport à la programmation depuis 2010

Source : ministère des Armées

Les rapporteurs en déduisent que le coût du MCO se maintiendra à un niveau élevé dans les prochaines années. « Le pari du vieillissement des matériels fait en 2013 a été perdu. », estime le sous-chef « Plans/programmes ».

C.   Des difficultés à fidéliser les personnels

Sans effort dans la gestion des ressources humaines ou en termes de rémunération, pour certains métiers, le ministère des Armées risque d’avoir du mal à attirer ou à conserver les compétences dont il a besoin. Dans ce contexte, les rapporteurs estiment qu’une hausse de la masse salariale est inévitable, mais doit être maîtrisée.

1.   Une insatisfaction qui s’exprime surtout sur les conditions de vie

Les contraintes budgétaires imposées aux programmes d’armement combinées à l’interarmisation des soutiens, ont eu pour effet d’évincer les dépenses relatives aux petits équipements, dits « équipements de cohérence » (pistolets, gilets de protection balistique, jumelles, etc.) au profit des grands programmes capacitaires. Tandis que certains régiments sont équipés avec les gilets de dernière génération, par exemple, les autres utilisent d’anciens modèles, encombrants, lourds (jusqu’à 16 kilos) et n’assurant pas tous le niveau de protection désormais requis. 

La dégradation du taux de disponibilité des matériels (cf. annexe 8) et des temps de préparation opérationnelle (cf. annexe 7) sont évidemment des sujets de préoccupation, en lien avec la suractivité. Les indicateurs de performance en la matière sont nettement en deçà des cibles, même si la préparation préalable aux départs en OPEX a été préservée.

Dans sa revue annuelle de novembre 2017, le Haut Comité à l’évaluation de la condition militaire (HCECM) souligne le faible nombre de jours de permissions pris, en moyenne, par les militaires du service de santé des armées (35,5 jours), les militaires du rang de l’armée de terre (37 jours) et les militaires de la marine (38,5 jours). Il alerte également sur le nombre de militaires pris en charge par le service de santé des armées pour des troubles psychiques en relation avec un événement traumatisant au sein des forces armées qui reste à un niveau élevé (365 nouveaux cas en 2016). ([31])

Toutefois, les militaires se plaignent assez peu des contraintes opérationnelles, de la suractivité ou encore des risques encourus, d’après les indicateurs de mesure du moral. Les armées françaises promeuvent en effet une rusticité assumée, nécessaire sur les théâtres d’opérations extérieures, et dont le soldat français est un exemple reconnu par nos partenaires étrangers. En revanche, les conditions de vie dont le logement, l’hébergement, le niveau des rémunérations et la conciliation vie privée-vie professionnelle ressortent comme les premières sources d’insatisfaction, comme l’indique le tableau ci-après.

Motifs de satisfaction et d’insatisfaction d’après les militaires en 2016

Motifs de satisfaction et d’insatisfaction les plus couramment cités parmi les 32 items,
indépendamment de leur influence sur le moral.

Armée

Catégorie

Motifs de satisfaction

Motifs d’insatisfaction

Terre

Officiers

Relations avec les subordonnées, adhésion aux valeurs et fierté d’appartenance, responsabilités

Logement, moyens humains, hébergement

Sous-officiers

Relations avec les subordonnées, responsabilités, intérêt du travail

Rémunération, logement, moyens humains

Militaires du rang

Relations avec les subordonnées, adhésion aux valeurs et fierté d’appartenance, notation

Rémunération, logement, conciliation vie privée – vie professionnelle

Marine

Officiers

Relations avec les subordonnées, responsabilités, affectation géographique

Logement, hébergement, progression professionnelle

Sous-officiers

Relations avec les subordonnées, affectation géographique, responsabilités

Logement, progression professionnelle, hébergement

Militaires du rang

Affectation géographique, relations avec les supérieurs, relations avec les subordonnés

Logement, hébergement, rémunération

Air

Officiers

Relations avec les subordonnés, utilité du travail, intérêt du travail

Logement, moyens humains, charge de travail

Sous-officiers

Relation avec les subordonnés, utilité du travail, intérêt du travail

Moyens humains, logement, possibilité de reconversion

Militaires du rang

Utilité du travail, intérêt du travail, relations avec les subordonnés

Logement, rémunération, hébergement

Champ : échantillon représentatif des militaires des armées interrogés dans le cadre de l’I2M. Légende : bleu = conditions de travail ; vert = conditions de vie ; orange = parcours professionnel.

Source : SGA/MAP, indicateur de mesure du moral, deuxième semestre 2016, cité par : HCECM, Revue annuelle 2017, novembre 2017, page 37.

Dans ses 9e ([32]) et 11e rapports ([33]), le HCECM avait identifié un risque de dégradation du soutien considéré comme majeur avec une capacité du ministère à maîtriser ce risque jugée incertaine. Un risque d’érosion de la crédibilité du commandement lui était associé. Entendu par la mission d’information, le président du HCECM estime que les choses n’ont fait qu’empirer depuis cette époque : « les indicateurs relatifs à la qualité du service rendu le montrent clairement. Sur 25 fonctions de soutien, 15 sont jugées en dégradation, contre 10 positives. Les infrastructures, l’habillement, le logement, les SIC et le transport sont jugés particulièrement dégradés. L’irritation et la lassitude sont réelles. »

Le manque de moyens humains et les questions liées aux parcours professionnels influent aussi négativement sur le moral des militaires, en particulier parmi les officiers et les sous-officiers.

Le « scandale Louvois » a ébranlé durablement la confiance des militaires et de leurs proches dans le soutien administratif et la numérisation. Plus généralement, la gestion des ressources humaines pourrait sans doute être utilisée comme vecteur de fidélisation. Toujours dans sa revue annuelle précitée, le HCECM indique que le taux de mobilité géographique s’est stabilisé (12,2 % en 2016) mais que 23 % des militaires sont mutés avec un préavis inférieur à un mois. Selon Mme Anne-Sophie Avé, la directrice des ressources humaines du ministère des Armées (DRH-MINARM), entendue par la mission d’information, « l’argent n’est pas la seule réponse. Beaucoup de gens partent parce qu’ils ne supportent plus la mobilité. Mais c’est inhérent à la vie militaire. La prévisibilité est un axe d’amélioration. Aujourd’hui, nous ne sommes pas capables de garder les gens à haut potentiel parce que nous ne sommes pas capables de leur donner de la visibilité. »

2.   De fortes attentes en termes de conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle

Comme le notaient nos collègues Geneviève Gosselin-Fleury et Charles de la Verpillière dans un rapport récent ([34]), les modèles familiaux ont évolué ainsi que les normes sociales relatives au bien-être des enfants. L’absence et la mobilité sont moins bien tolérées dans une société aujourd’hui plus individualiste et anxiogène. Le sous-chef « Plans/programmes » à l’état-major de la marine entendu par la mission d’information le confirme : « les nouvelles générations sont très préoccupées par la coupure avec le réseau familial et amical ». Ce changement est particulièrement significatif pour les postes de sous-mariniers, autrefois très recherchés.

En 2016, le HCECM avait insisté sur l’importance que revêtait à ses yeux l’accompagnement des familles en soulignant que « l’impact profond de la suractivité sur la vie familiale, la difficulté de programmer les permissions et les difficultés induites sur la garde et l’éducation des enfants constituent assurément un facteur majeur sinon le facteur majeur de fragilisation de notre système militaire ». Ce constat l’avait conduit à émettre une recommandation visant à faire du soutien aux familles l’un des axes prioritaires de la condition militaire.

L’emploi du conjoint est aujourd’hui une des préoccupations principales. Plus nombreux sont les jeunes conjoints qui se sentent moins directement impliqués dans le monde militaire et souhaitent pouvoir non seulement travailler mais poursuivre une carrière. L’étude des revenus individuels moyens au sein des couples permet en effet de constater la persistance d’un décalage entre le revenu individuel moyen d’un conjoint de militaire et celui d’un conjoint d’un autre ménage, atteignant plus de 30 % entre le conjoint d’un officier ou d’un sous-officier et celui d’un fonctionnaire de catégorie A ou B. ([35])

3.   Les enjeux d’une réforme du régime indemnitaire

Mettant en œuvre une recommandation récurrente du HCECM depuis 2007, le président de la République François Hollande a annoncé, le 25 novembre 2016, dans son discours devant le Conseil supérieur de la fonction militaire la « rénovation de la politique de rémunération des militaires ».

Selon la DRH-MINARM, la simplification du régime indemnitaire sera effectivement le grand chantier de la période couverte par la prochaine LPM. Il s’agit de réduire le nombre de primes, élevé pour des raisons historiques, de mieux compenser les sujétions et d’améliorer la fidélisation. « Si vous regardez la courbe indiciaire d’un sous-officier ou d’un militaire du rang, la courbe est plate pendant des années et monte un peu vers la fin. Notre régime indiciaire est totalement en contradiction avec notre modèle de flux. Il y a des paliers dans le parcours professionnel qui ne se retrouvent pas dans le parcours indiciaire. Nous voulons que les deux coïncident et que les autres primes compensent effectivement des sujétions », a indiqué la DRH-MINARM.

Une forte concurrence avec le secteur privé existe pour certains métiers rares ou très qualifiés (médecins, mécaniciens spécialisés, linguistes…). Par exemple, une évaluation de la politique de rémunération des médecins du SSA sera prochainement engagée car les écarts avec le reste de la fonction publique hospitalière nuisent au recrutement et à la fidélisation. Dans l’armée de l’air, certains mécaniciens hautement qualifiés, une fois formés, sont débauchés par les industriels du secteur. Dans le domaine cyber, le recrutement des ingénieurs s’exerce aussi sur un marché du travail très concurrentiel. « Il manque quatre cents ingénieurs à la DIRISI pour numériser les politiques du ministère. Les difficultés à recruter et fidéliser sont patentes et une nouvelle politique de rémunération nous permettra d’y répondre », ajoute le général Patrick Destremau, sous-chef « Performance » de l’EMA.

Pour autant, les soldes les plus modestes doivent être revalorisées. « Pendant presqu’un an, 100 000 militaires du rang ont eu une solde de base inférieure au SMIG. », a indiqué la DRH-MINARM. La transposition des règles indiciaires dans la fonction publique n’est pas automatique et elle a pris du retard. Selon l’état-major de l’armée de terre, « les mesures catégorielles ne se font que par transposition (il n’y a pas d’homologie de grades entre les corps en uniforme et la fonction publique). Il faut donc obtenir d’abord le principe de transposition pour une mesure donnée puis y procéder techniquement, d’où ces décalages. À titre d’illustration, l’application de la revalorisation des grilles indiciaires de la catégorie C aux militaires a nécessité plusieurs réunions interministérielles pour obtenir un consensus sur les modalités de transposition (et donc deux ans de décalage…). »

En conclusion, les rapporteurs estiment que la masse salariale augmentera très probablement à l’avenir. Sa maîtrise restera plus que jamais nécessaire et imposera d’avoir recours à de nouveaux leviers, autres que les réductions d’effectifs. « Le principal enseignement tiré de[s] évolutions récentes réside dans une meilleure identification – à la lumière de l’exécution des années 2016 et 2017 – des effets collatéraux du nouveau paradigme RH et indemnitaire, afin de garantir une prévision pluriannuelle plus conforme aux besoins, et ainsi éviter tout effet d’éviction sur les autres dépenses, notamment les dépenses d’investissement et d’avenir », résume M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration (SGA).

D.   Des ruptures ou des surcoûts dans les soutiens

Les parlementaires, et notamment les rapporteurs pour avis sur les crédits relatifs au soutien et à la logistique interarmées, alertent depuis plusieurs années sur les signes de tension dans le soutien et l’infrastructure.([36]) 

1.   Les signes de tension dans les services de soutien

Depuis 2009, les services de soutien ont assumé l’essentiel des efforts d’économies décidés dans le cadre des lois de programmation militaire successives pour préserver le potentiel opérationnel des forces armées, en admettant des concessions sur la qualité du service rendu.

● Les services d’administration générale et du soutien commun

Depuis 2009, 61 bases de défenses (BdD) répondent aux besoins d’administration générale et du soutien commun (AGSC) des unités qui leur sont rattachées (soutiens communs et financiers, administration du personnel, entretien des espaces verts, gardiennage, entretien des véhicules, etc.) dans un périmètre géographique donné. Elles constituent le premier échelon local de mutualisation de soutiens entre unités. Les premières années ont été très difficiles, faute de moyens suffisants. Aujourd’hui, l’équilibre des BdD reste fragile et repose sur la poursuite d’économies par la mutualisation des moyens et le recours à l’externalisation.

Le service du commissariat des armées (SCA) constitue quant à lui l’échelon national de mutualisation des soutiens interarmées. Organisé en filières d’expertises (habillement, gestion base vie, soutien de l’homme, restauration hébergement, assistance juridique, droits financiers individuels et formation), il est chargé de la passation des marchés interarmées ou de la rationalisation des entrepôts.

La modernisation de ces structures chargées du soutien se poursuit alors que les chefs de corps ne cachent plus leur insatisfaction. Le SGA a éclairé la mission d’information sur les causes du malaise actuel : « la création des bases de défense répondait à la problématique des déflations. Il fallait trouver 10 000 emplois à supprimer par an ! […] cette réforme n’a pas les mêmes conséquences dans les trois armées. Dans la marine, il y avait un chef d’état-major au niveau du port, avec un major général, qui gérait tout. Aujourd’hui, le commandant du groupement de soutien de la BdD, c’est l’ancien responsable du commissariat qui était sous l’autorité de ce major général. Donc ça ne change pas grand-chose. Dans l’armée de l’air, la plupart des commandants de base sont aussi commandants des bases de défense. Dans l’armée de terre, cela change tout, en lien aussi avec la réforme de la gestion des matériels. Les régiments se sont vus retirer des matériels, désormais mutualisés. Pour un colonel commandant un régiment, on lui a enlevé le commandement du soutien au sein du régiment et une partie du matériel. Du coup, un chef, une mission, des moyens est un axiome qui ne fonctionne plus. Cela a eu une dimension un peu traumatisante et problématique pour l’exercice du commandement. »

Selon le président du HCECM, M. Bernard Pêcheur, entendu par la mission d’information, « le système manque de réactivité. Il est compréhensible que les gros travaux soient dans la main d’un service des infrastructures. Mais le chef de corps ne peut pas décider de changer les rideaux, de changer les ampoules… Il est client d’un système d’achat. » Une anecdote en témoigne : « le général Lanata raconte volontiers qu’on n’a pas été capable d’accompagner des pilotes américains qui venaient de poser un C130 sur la piste à leur hôtel. Le contrat de service excluait des prestations après 21 h 30... »

La question du recours à l’externalisation est toujours très polarisante – les sénateurs Gilbert Roger et André Dulait soulignaient déjà « l’émotion » qui entourait ce sujet en 2013 ([37]) –, ce qui s’explique sans doute par l’histoire récente. Les rares solutions d’externalisation mises en œuvre au ministère de la Défense l’ont été dans un contexte de réductions d’effectifs et de profonde réforme des services. Des personnels ont dû être formés rapidement à la passation et au suivi de marchés publics. Les résultats n’ont pas toujours été à la hauteur des attentes et s’inscrivaient dans un contexte plus global de dégradation temporaire de la qualité du soutien. L’insatisfaction qui en a résulté rend difficile, depuis, une réflexion sereine sur un recours aux marchés de fourniture de biens et de services. Le SGA déplore à ce propos de vrais retards dans la gestion des stocks d’habillement ou d’équipements ou dans le développement d’un système d’information véritablement performant.

 Les soutiens opérationnels

Le service de santé des armées est soumis à un rythme opérationnel peu soutenable. En 2016, 220 équipes médicales ont été projetées, soit un taux de sollicitation supérieur de 24 % à la prévision du contrat opérationnel, malgré l’apport des réservistes. Cette même année, 40 équipes chirurgicales ont été projetées, soit un taux de sollicitation doublé par rapport aux prévisions. Le service estime que cette forte sollicitation est de nature à provoquer le départ anticipé de personnels de santé militaires et rend difficile la satisfaction de l’obligation de développement professionnel continu instaurée par la loi « hôpital, patients, santé et territoires ». 

Le service des essences (SEA) assume le soutien pétrolier des armées sur cinq théâtres représentant dix-huit emprises actuellement (cette dispersion est caractéristique de l’opération Barkhane) alors que le modèle du contrat opérationnel ne prévoit d’engagement que sur trois théâtres et sept emprises. Il en résulte une hausse significative de ses besoins financiers.

Enfin, le service des munitions (SIMu) fait face à un déficit persistant en personnel militaire pyrotechnicien, apte à la projection, pour assurer le fonctionnement des dépôts en opérations extérieures.

2.   Des investissements trop longtemps repoussés dans l’infrastructure

À mesure que se renforçait la contrainte budgétaire, la politique immobilière, hors programmes destinés à l'accueil et au soutien des programmes d'équipements, est devenue une variable d’ajustement du budget des armées. Les dépenses d’infrastructure sont régulièrement sous-évaluées dans les LFI, comme en témoigne le fait que les crédits exécutés dépassent chaque année les crédits votés. Or, les besoins sont croissants.

Paradoxalement, la politique de cession d’emprises qui a accompagné la réduction du format des armées depuis 2009 a suscité des besoins importants au titre de l’infrastructure. Comme l’a rappelé le SGA, « entre 2008 et 2014, des restructurations ont été faites sans forcément prendre en compte le critère de l’infrastructure : fermeture d’un régiment à Caen alors que les bâtiments étaient en parfait état, maintien de deux régiments de transmission à Lunéville pour des raisons politiques, alors qu’il y a deux emprises, etc. Un regroupement est d’ailleurs en cours qui impose de consentir des dépenses de rénovation supplémentaires ».

La remontée en puissance décidée en 2015 suscite également de nouveaux besoins, insuffisamment pris en compte, ce qui crée une situation paradoxale de « richesse appauvrissante ». Des régiments de l’armée de terre sont contraints de refuser des nouvelles recrues faute de capacités d’hébergement. Autre exemple : en dépit de la revalorisation des crédits dévolus au renseignement, des incendies ont récemment eu lieu dans certains bâtiments techniques de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), faute de crédits d’entretien.

 

Les modulaires : une solution durable ?

Le partenariat du ministère des Armées avec la société Bouygues pour la fourniture de bâtiments modulaires de type Catalpa est encadré par un accord cadre de janvier 2016. Les achats s’effectuent sous forme de bons de commande. Chaque unité type coûte environ 3,25 millions d’euros. Les préalables « infrastructure » afférents sont réalisés sous couvert de marchés subséquents. Le coût global d’un bâtiment est d’environ cinq millions d’euros.

À ce jour, l’armée de terre a reçu dix-sept livraisons de bâtiments de ce type, entre août 2016 et décembre 2017. Un dix-huitième est programmé en 2018. Cela représente un chiffre d’affaire d’environ 55 millions d’euros pour l’entreprise Bouygues (et environ 90 millions d’euros pour le projet global).

Ce produit est apprécié par les formations de l’armée de terre, d’après l’EMAT, qui envisage de passer de nouvelles commandes dans le cadre des besoins exprimés, en prenant toujours en compte le critère de réactivité. L’objectif était de pouvoir héberger dans des délais réduits de nouvelles unités élémentaires créées dans le cadre de l’augmentation de la force opérationnelle terrestre. Ce marché est maintenant ouvert à l’ensemble des bénéficiaires (EMAT, EMAA, EMM…).

Les dépenses impératives évincent des dépenses urgentes. Une part importante des crédits de la politique immobilière est ainsi systématiquement absorbée par la réalisation d’opérations d’infrastructures pour l’accueil des grands programmes capacitaires (sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda, ravitailleurs MRTT, notamment). Dans l’armée de l’air, « l’accueil du MRTT est garanti. Mais certaines pistes ont été négligées (Évreux, Avord, Solenzara…) : leur rénovation a été décalée. La piste d’Orange se dégrade rapidement. […] Cela posera inévitablement un souci au regard de la sécurité des vols. Cela fait dix ans qu’on reporte les travaux. Une vingtaine de millions d’euros sont nécessaires pour rénover ces pistes, contre 60 millions pour les pistes prévues pour les avions lourds comme le MRTT. »

Faute d’investissements réguliers dans la petite maintenance ou la rénovation, certaines infrastructures se sont progressivement dégradées. Elles doivent parfois être abandonnées ou reconstruites entièrement, ce qui engendre des coûts supplémentaires.

En 2015, le ministre de la Défense, Jean-Yves Le Drian, avait recensé 697 « points noirs » dans l’immobilier. Après la mise en œuvre d’un plan sur deux ans, il en reste 300, dont 50 restaurants proches de la fermeture administrative. Selon M. Dominique De Legge, rapporteur spécial de la commission des Finances du Sénat, « l’estimation des besoins à six ans est passée de 79 millions d’euros en 2014 à près de 2,5 milliards d’euros en 2017 ». ([38]) Le sous-chef « Performance » de l’EMA parle, lui, de trois milliards d’euros.

« On en est là parce qu’on n’a pas pu investir suffisamment dans la condition du personnel parce qu’on avait des équipements techniques prioritaires à construire pour accueillir les nouvelles capacités », résume le SGA.

II.   Préconisations pour la programmation 2019-2025

Tirant les leçons de l’exécution de la programmation 2014-2019, les rapporteurs expriment quelques préconisations d’ordre général en vue de la discussion de la prochaine LPM.

A.   S’engager résolument sur la voie d’une programmation sincère et soutenable

Une programmation plus sincère n’est pas une coquetterie comptable. C’est la condition indispensable pour faire face aux aléas et réaliser effectivement les ambitions de notre outil de défense.

1.   Augmenter la provision pour les surcoûts OPEX

Imposant d’importantes corrections en gestion, la sous-estimation des surcoûts OPEX a largement prouvé sa nocivité à l’égard des armées. Les rapporteurs se félicitent donc de l’intention manifestée par la ministre et le chef d’état-major des armées de « sincériser » le budget des OPEX. La provision pour les surcoûts OPEX a été augmentée de 200 millions d’euros dans la loi de finances pour 2018, portant son montant à 650 millions d’euros, 41 millions d’euros restant programmés pour les opérations intérieures. Elle sera portée à 1,1 milliard d’euros à horizon 2020, un montant cohérent avec les engagements opérationnels actuels.

Toutefois, cette « sincérisation » sera progressive, comme l’a annoncé la ministre (+ 200 millions d’euros par an) pour ne pas consommer l’intégralité de la hausse du budget de la défense et ainsi préserver des marges de manœuvre pour répondre à d’autres besoins urgents.

Les rapporteurs seront donc particulièrement vigilants à l’égard du financement en gestion des surcoûts OPEX des trois prochaines années, afin que les marges de manœuvre ne soient pas trouvées uniquement sur les crédits d’équipement.

2.   Limiter l’ampleur du « gel » budgétaire

Le Gouvernement a procédé à une réduction du taux de mise en réserve initiale pour le budget 2018. Pour les dépenses hors titre 2, elle passe ainsi de 8 % à 3 %.

Les rapporteurs se félicitent de cette nouvelle orientation et souhaitent que l’augmentation du budget de la Défense soit l’occasion de renouer avec davantage de prévisibilité et de responsabilité. Cette amélioration devrait se traduire dans le report de charges qui devrait logiquement diminuer.

Ils souhaitent toutefois que ces marges de manœuvre rendues au ministère des Armées ne soient pas le prélude à une remise en cause du financement interministériel des surcoûts OPEX constatés au-delà de la dotation initiale en LFI, ce qui se traduirait immanquablement par une ponction sur les crédits d’équipement dont les effets néfastes et coûteux ne peuvent plus être ignorés.

3.   Limiter la part des ressources exceptionnelles

Les rapporteurs recommandent de limiter le recours aux ressources exceptionnelles et ce, pour deux raisons :

– ces ressources, par nature incertaines dans leur montant et leur calendrier, sont inadaptées pour couvrir des besoins structurels ;

– de facto, les perspectives dans ce domaine sont limitées, les cessions les plus valorisables, notamment immobilières, ayant déjà été réalisées ou étant sur le point de l’être.

B.   Privilégier les équipements garantissant la cohérence opérationnelle de l’outil de défense

S’engager sur la voie d’une programmation sincère et responsable impose de ne pas faire preuve d’ambitions démesurées en matière d’équipements. Comme indiqué plus haut, beaucoup d’engagements doivent encore être honorés. Il est essentiel de veiller à ce que les programmes déjà entamés suivent leur cours pour éviter les renégociations coûteuses des dernières années. C’est pourquoi les rapporteurs préconisent de considérer avec la plus grande prudence tout nouvel investissement.

Coût estimé des dépenses à prendre en compte au-delà des prévisions financières du ministère des armées et de l’horizon temporel de la var 2016

(en milliards d’euros)

Poste

Type de matériel

Montant estimé

Coût des livraisons de nouveaux matériels qui seraient nécessaires pour atteindre le format d’armée 2025 pour les programmes conventionnels

Transport et combat terrestre

~ 2,8

Hélicoptères

~ 2,6

Bâtiments et avions de la marine

~ 3,1

Avions de transport tactique

~ 1,0

Total

~ 9,5

Maintien du modèle d’armée (horizon 2020-2038)

Renouvellement du porte-avion

4,0

Renouvellement de la dissuasion (2022-2048)

Sous-marins nucléaires lanceurs d’engin (SNLE-SG)

~ 18 à 20,0

Missile nucléaire océanique (M51.3 et incréments futurs)

~ 5 à 6,0

Missile nucléaire aéroporté (ASN4G)

~ 1 à 2,0

Total

~ 24 à 28,0

Coût annuel du maintien du haut niveau d’activité opérationnelle en l’absence de mise à niveau des capacités

Surcoûts additionnels OPEX

~ 0,1

Remise à niveau de l’entraînement

~ 0,2

Renouvellement des stocks

> 0,3

Palliatifs des réductions de capacité

~ 0,3

Total

~ 0,9/an

Coût des surcoûts OPEX et MISSINT

Surcoûts constatés chaque année en décret d’avance

0,8/an

Source : Cour des comptes.

1.   La dissuasion

La dissuasion nucléaire fait partie des cinq piliers stratégiques du LBDSN, qui rappelle la doctrine de la France en la matière : une dissuasion défensive, crédible, indépendante, autonome, à un niveau de stricte suffisante, dotée d’une composante océanique et d’une composante aéroportée, s’adaptant de façon continue à la menace.

Le lancement des programmes de renouvellement des composantes océanique et aéroportée implique que des décisions stratégiques, lourdes d’enjeux financiers, soient prises entre 2017 et 2020. Le renouvellement de la composante océanique a fait l’objet d’estimations comprises entre 24 et 28 milliards d’euros à horizon 2022 lors des travaux d’actualisation du référentiel (VAR) 2016. La phase d’investissement qui verra la fabrication de ces nouveaux matériels devrait s’étendre au-delà de 2035.

2.   Les priorités de l’armée de terre

Selon le major-général de l’armée de terre, la prochaine LPM sera l’occasion de mettre en œuvre deux priorités : « l’accélération de la modernisation des matériels – il faut remplacer urgemment des CAESAR – et l’EPP pour booster l’entraînement. » Malgré la cible revue à la baisse (83 jours en 2017 contre 90 jours en 2015), les objectifs ne sont pas atteints : le nombre de journées de préparation opérationnelle réalisées a été de 84 en 2014 et de 64 en 2015, du fait notamment du fort engagement de l’armée de terre dans l’opération Sentinelle. Le manque d’entraînement pourrait entraîner des pertes de savoir-faire. ([39])

L’armée de terre souhaite d’abord combler les lacunes capacitaires résultant de la remontée en puissance. Si les grands programmes constituent la composante la plus visible de l’armement, celle-ci ne saurait être efficace si elle n’est pas complète et cohérente, ce qui suppose que l’effort de réarmement passe aussi par un réinvestissement dans les « petits » programmes d’armement. Or, le poids des « AOA » dans les dépenses d’équipement est chute depuis le début des années 2010.

Dans un second temps, elle souhaite poursuivre l’acquisition de matériels de quatrième génération (Scorpion), afin d’améliorer la cohérence opérationnelle.

3.   Les priorités de la marine

Les priorités de la marine concernent les programmes repoussés faute de financement dans la programmation 2014-2019. Il s’agit de capacités au bord de la rupture :

– les patrouilleurs de haute mer, métropolitains et ultra-marins ;

‒ les pétroliers-ravitailleurs (programme Flotlog), les bâtiments actuels étant  hors d’âge et dotés d’une simple coque contrairement à tous les pétroliers civils ;

‒ le programme d’hélicoptère interarmées léger (HIL).

Un retour au format prévu par le LBDSN de 2008 est souhaité par le chef d’état-major de la marine, avec notamment 18 frégates de premier rang et non 15, 18 avions de patrouille maritime et non 15, 18 patrouilleurs de haute mer et non 15. ([40]) 

En outre, selon l’EMM, la question du porte-avion doit être traitée. Il est urgent de prendre une décision pour lancer les études de faisabilité – qui seront longues – et s’assurer du maintien des compétences. Urgence confirmée et explicitée par M. Hervé Guillou, président du groupement des industries de construction et activités navales (GICAN), et président de Naval Group : « tout le monde dans la presse discute du futur porte-avions ! Mais si, dès 2018, on ne met pas d’argent sur des études amont, c’est bien simple : il n’y aura pas de porte-avions du tout ! Il me reste neuf ingénieurs compétents en matière de catapultes. Pour l’instant, je les emploie sur l’Atlantique 2 mais au mois d’août, c’est fini ! Et je n’ai aucun crédit de R&D ! Pareil sur la chaufferie nucléaire : je n’ai plus personne ! Ils travaillent sur le réacteur d’essai de Cadarache, mais celui-ci va diverger cette année. Enfin, l’intégration des drones sur les porte-avions est un troisième sujet… En somme, tout ce qui concerne l’environnement aéronautique d’un porte-avions, ce sont des compétences orphelines parce qu’il n’y a aucun équivalent dans le civil ! »

4.   Les priorités de l’armée de l’air

Entendu par la commission de la Défense nationale et des forces armées, le général Lanata, chef d’état-major de l’armée de l’air, avait exprimé trois priorités ([41]) :

– « réparer le présent », c’est-à-dire tirer le meilleur de l’existant « en faisant effort sur les stocks de rechanges ou de munitions, sur l’entretien programmé pour améliorer la disponibilité, sur les ressources humaines, sur les équipements de mission de nos avions dont l’insuffisance limite de façon excessive nos capacités opérationnelles » ;

– « poursuivre la modernisation de nos flottes », ce qui inclut la composante aéroportée de la dissuasion ;

– « préparer l’avenir », et notamment le système de combat aérien futur qui pourrait être réalisé dans le cadre d’une coopération européenne.

Plus précisément, l’EMAA souhaiterait mettre l’accent sur l’aviation de combat et les ravitailleurs. 

S’agissant de l’aviation de combat, l’EMAA fait valoir que 90 % des djihadistes éliminés au Levant l’ont été par les forces aériennes. Le format de l’aviation de chasse retenu par la LPM était notoirement insuffisant du fait du renoncement au « tout-Rafale ». Les Mirage 2000, prolongés, ne sont pas aussi polyvalents que les Rafale.

S’agissant des ravitailleurs, « il est prévu d’en avoir 12 aujourd’hui. Il en faudrait 18 et un peu plus vite que ce qui est prévu, sachant que les 12 seront livrés normalement en 2025. »

C.   Procéder à un nécessaire rééquilibrage en faveur des soutiens

Un rééquilibrage en faveur des soutiens est indispensable à la poursuite d’une stratégie durable de modernisation de nos forces armées.

1.   Poursuivre la modernisation du maintien en condition opérationnelle

Les rapports de 2004 ([42]) et de 2014 ([43]) de la Cour des comptes sur le MCO ainsi que celui consacré aux OPEX ([44]) ont mis en évidence certaines des causes structurelles de l’augmentation tendancielle du coût du MCO. Ils ont aussi fait des préconisations en vue de mieux les maîtriser : réduction du nombre de sites de MCO, mise en concurrence entre les industriels et introduction d’enquêtes de coûts sur ce segment.

Le 11 décembre dernier, la ministre des Armées a annoncé une réforme du MCO aéronautique à la suite de la remise d’un rapport par l’ingénieur général de l’armement Christian Chabbert. Le MCO aéronautique passe désormais sous un commandement interarmées.

Les rapporteurs estiment qu’il serait utile d’examiner l’opportunité du transfert de la responsabilité du MCO à la DGA. En effet, trop d’organismes – étatiques ou privés – sont aujourd’hui responsables de la disponibilité des matériels : le MCO du NH90 est considéré comme « catastrophique » avec entre 8 et 10 contrats différents, le MCO de l’hélicoptère Tigre relève de 30 contrats différents. La ministre souhaite passer de la logique actuelle de contrats horizontaux à des contrats dits « globaux » ou « de bout en bout », imposant des taux de disponibilités et des coûts d’heures de fonctionnement. Le sous-chef « Plans/programmes » de l’EMM expliquait par ailleurs devant la mission d’information que « ce qui coûte cher, ce sont les spécifications militaires. Mais on a eu de bons résultats sur le coût du MCO naval en mettant un ingénieur général de l’armement à la tête du soutien de la flotte. La DGA sait passer des contrats. »

À terme, cela pourrait permettre de mieux responsabiliser les industriels, en passant des contrats plus globaux pour le développement d’une capacité et son entretien. Dans le contexte actuel d’accélération des mutations technologiques, les adaptations du matériel seront de plus en plus fréquentes : « les technologies ont des cycles de plus en plus rapides. Quand la première FTI va sortir, nous en serons à la 6G ! […] Au lieu d’avoir une ou deux refontes à mi-vie, nous risquons d’avoir cinq ou six cycles et puis certains outils devront être adaptés de manière permanente comme les télécoms, le  cyber. Il faudra s’y adapter, y compris dans le continuum industriel », a indiqué M. Hervé Guillou, président du GICAN devant la mission d’information.

Cet automne, notre collègue Jean-Charles Larsonneur encourageait à réfléchir à une innovation de ce type, en s’assurant toutefois que l’État dispose d’un contrôle suffisant sur les industriels concernés pour éviter de placer les armées et le Gouvernement dans une situation de dépendance dangereuse. Cela nécessiterait que « les administrations accomplissent une sorte de changement culturel dans l’expression de leurs besoins, consistant à passer d’une analyse en termes de moyens physiques ‒ “j’ai besoin de deux hélicoptères” ‒ à une analyse en termes d’effets à obtenir ‒ “j’ai besoin d’avoir accès à un hélicoptère 24 heures sur 24”. » ([45])

2.   Revaloriser les soutiens

La revalorisation des soutiens doit prendre deux formes :

– l’une est budgétaire, avec la nécessaire augmentation des moyens de certains services, pour tenir compte des sujétions opérationnelles et de l’augmentation des besoins ; à cet égard, le service de santé des armées paraît avoir atteint un seuil critique ;

– l’autre est organisationnelle, avec la poursuite de la modernisation du SCA et des BdD, l’amélioration de la communication entre soutenants et soutenus et la dévolution de nouvelles marges de manœuvre au commandement pour les petits travaux de maintenance.

Les rapporteurs se félicitent des pistes de réformes évoquées au cours des auditions de la mission d’information et allant dans le sens d’une simplification de la vie administrative ou des relations entre les militaires et leur administration. Il sera bientôt possible pour les militaires d’effectuer leurs commandes d’habillement à partir de leur téléphone. « À l’avenir, il y aura un lieu de stockage unique et un système d’information qui rapprochera l’outil de celui d’entreprises de ventes par correspondance comme Amazon », a affirmé le général Patrick Destremau, sous-chef « Performance » à l’EMA. 

Ils encouragent la réflexion actuellement conduite par l’EMA et le SGA sur les voies et moyens de redonner des marges de manœuvre au commandement, afin de renforcer la proximité. « Il faut améliorer la proximité en ayant des services de soutien qui soient très réactifs, compte tenu de l’imprévisibilité qui est la caractéristique du métier militaire. La fluidité, la rapidité et la proximité sont les axes pour le rétablissement de la confiance et une priorité pour la prochaine LPM », a affirmé le général Destremau. Des « cartes achats » pourraient être distribuées aux chefs de corps pour les petits travaux de peinture ou de maintenance.

3.   Sanctuariser des crédits pour l’infrastructure de vie

L’infrastructure de vie des militaires a été négligée pendant de trop nombreuses années. Outre les risques financiers que ce sous-investissement fait courir, la dégradation progressive des infrastructures porte atteinte au moral du personnel.

Les rapporteurs notent avec satisfaction qu’un effort inédit en faveur de la rénovation du patrimoine immobilier des armées pour améliorer les conditions de vie du personnel (332,9 millions d’euros, soit une augmentation de 95 % par rapport à 2017) a été inscrit dans la LFI 2018. Les crédits consacrés au logement familial (61,6 millions d’euros) augmentent aussi de 76 % par rapport à 2017, dont 15 millions d’euros au titre du « Plan Familles ».

Plus globalement, plus de 2 milliards d’AE ont été prévues dans la LFI 2018 et 1,7 milliard d’euros de CP au titre de la politique immobilière. Le SGA espère que cet effort s’inscrira dans la durée. Il estime qu’un socle d’1,4 milliard d’euros de crédits de paiement par an est absolument indispensable pour l’ensemble de la politique immobilière, quitte à ce que le reste soit soumis à la réalisation de produits de cessions.

En tout état de cause, les rapporteurs souhaitent qu’une part de ces moyens soit sanctuarisée au profit de l’infrastructure de vie.

D.   VEiller à l’attractivité du métier militaire

1.   Préserver le moral des familles

Depuis 2013, l’accroissement de l’engagement opérationnel des forces armées, tant à l’étranger que sur le territoire national, se traduit par une réduction du temps de préparation des départs et une forte hausse de l’imprévisibilité des missions, qui jouent au détriment de l’équilibre familial

Conscient de ces fragilités, le président de la République a annoncé le 20 juillet 2017 à Istres la mise en œuvre d’un « Plan Familles » à partir de 2018. Ce plan permettra de revaloriser les dépenses consacrées au logement familial (+144 millions d’euros) et de renforcer la politique d’action sociale (+ 9 % par rapport à 2017), au profit, notamment, de la garde d’enfants, avec un objectif de 742 places en crèches supplémentaires fin 2018.

La ministre des Armées a en outre annoncé un effort inédit pour améliorer la prévisibilité des mutations : « J’ai demandé que 80 % des mutations fassent l’objet d’une information et d’une notification cinq mois avant qu’elles interviennent. J’ai surtout l’intention d’assurer un suivi extrêmement précis de cette mesure. » ([46]) L’agence de reconversion de la défense – Défense Mobilité – devra également accentuer ses efforts en direction des conjoints de militaires.

Les rapporteurs souhaitent qu’un effort d’organisation soit également fait pour améliorer la prévisibilité des départs en opération et surtout limiter les retours ajournés, qui portent particulièrement atteinte au moral des familles.

2.   Donner de la visibilité

La rénovation du système indemnitaire est un chantier d’ampleur qui aurait dû précéder l’élaboration de logiciel de calcul de la solde. Bien qu’arrivant tardivement, cette refonte doit permettre de mieux compenser les sujétions et de rendre le système de rémunération plus lisible pour les militaires et leurs familles. Elle aura lieu dans un contexte doublement marqué par la hausse tendancielle de la masse salariale, du fait de la remontée en puissance des effectifs, et d’une contrainte budgétaire qui reste importante.

Dans ce contexte, les rapporteurs souhaitent que la simplification administrative et la constitution de parcours professionnels offrant davantage de visibilité soient des atouts au service de la fidélisation.

3.   Tenir la promesse de la reconversion

D’après plusieurs rapports comme le Bilan reconversion, la revue annuelle 2017 du HCECM précitée ou l’avis budgétaire sur le PLF 2018 de notre collègue Claude de Ganay, le renforcement de la politique de reconversion pourrait être un vecteur d’attractivité et de fidélisation, en accompagnant la mise en place de parcours professionnels, y compris pour les militaires du rang.

 Les rapporteurs ont été sensibles à la proposition faite par le président du HCECM de créer une nouvelle voie d’accès à la fonction publique, un « outil plus collectif, sous la forme d’un quatrième concours ». Cette proposition était présente dans le 9e rapport du HCECM ; elle est reprise dans le 11e : « à côté des concours internes et externes existants, elle prendrait la forme d’un examen professionnel prenant en compte les compétences, expériences et aptitudes des candidats. Un décret en Conseil d’État fixerait la liste des corps concernés en fonction des critères posés par la loi, la fourchette des proportions de places offertes par rapport aux autres concours ainsi que le cadre général d’évaluation des candidats par le jury. La création de cette voie d’accès institutionnelle à la fonction publique supposerait de modifier en ce sens les statuts propres à chacun des trois versants de la fonction publique en insérant un article spécifique la prévoyant. Cette voie, totalement distincte et indépendante des possibilités de reclassement individuel prévues par les articles L. 4139-2, L. 4139-2 et L. 4139-3 du code de la défense, pourrait concerner, selon les besoins et les années, une part significative des recrutements réalisés, par exemple dans la police nationale, dans l’administration pénitentiaire, à la douane, dans les polices municipales ou à l’office national des forêts. » ([47]) Cette nouvelle voie aurait la particularité d’être collective, et non individuelle, et de demander davantage d’aptitudes pratiques que théoriques.

E.   Tirer parti de la participation à l’OTAN et à l’Union européenne

La plupart des personnes entendues par la mission d’information ont souligné à la fois la nécessité de renforcer la coopération dans le cadre de l’OTAN et de l’Union européenne, et les obstacles pour y parvenir.

1.   Mettre à profit les exercices et les postes OTAN et UE pour enrichir l’entraînement et les carrières de nos militaires

Membre fondateur de l’OTAN, la France a quitté le commandement militaire intégré de l’Alliance en 1966 pour préserver son indépendance opérationnelle, et notamment l’autonomie de sa politique de dissuasion nucléaire. Elle a obtenu ensuite des garanties qui ont accompagné son retour en 2009 : liberté d’appréciation totale pour la contribution aux opérations et indépendance nucléaire, notamment. Le rapport Védrine, commandé par le président de la République François Hollande en 2012, a conclu en faveur du maintien de la France dans l’Alliance, en soulignant la nécessité d’une politique d’influence française accrue dans ses instances.

Les rapporteurs ont acquis la conviction que les activités otaniennes permettaient aussi de préserver le moral de nos soldats, en leur garantissant un niveau de projection compatible avec leurs aspirations et leurs besoins de préparation opérationnelle. Ils préconisent de ne pas négliger ce levier d’enrichissement pour l’entraînement et les carrières de nos militaires.

2.   Obtenir davantage d’implication opérationnelle de nos partenaires

À la suite des attentats de 2015, à la demande du président de la République, le ministre de la Défense a invoqué la clause d’assistance mutuelle prévue par l’article 47-2 du traité sur l’Union européenne lors du Conseil du 17 novembre 2015. Quinze pays européens ont alors proposé des renforts, du soutien ou du transport aérien pour appuyer les forces françaises sur les théâtres africains. Durant son déploiement au Levant, notre groupe aéronaval a reçu le renfort de frégates belge, allemande et britannique ; un appui logistique essentiel à nos opérations a été également fourni par les déploiements d’avions de reconnaissance et de ravitaillement en vol allemands et britanniques ; les Allemands, les Hongrois et les Italiens ont aussi accru leur aide à la formation des forces irakiennes et kurdes. Au lendemain des attentats de Nice, le Danemark a apporté une contribution de 40 millions d’euros au volet stabilisation, au Levant ; les pays baltes ont répondu à la demande de capacités supplémentaires en déployant 14 instructeurs ; la Slovénie a également déployé 14 formateurs. Au Mali, la Lettonie et la Lituanie ont confirmé leur participation. En République centrafricaine, la Roumanie a annoncé sa décision d’augmenter sa contribution, en fournissant six postes supplémentaires. Ces contributions sont certes ciblées mais bien réelles.

Depuis 2016, les Conseils européens successifs affichent un volontarisme accru sur les questions de défense. Face à de nouveaux défis communs (terrorisme, crise des migrants, cyber menaces, guerres hybrides, éloignement américain, renforcement de la concurrence internationale des industries d’armement…), les États membres de l’Union européenne ont de nouvelles raisons objectives de coopérer.

On observe ainsi des convergences notables entre le Weissbuch allemand de 2016 et la revue stratégique française de novembre 2017. Au niveau parlementaire, des échanges réguliers qui ont permis de mieux faire comprendre la notion d’autonomie stratégique promue par les Français, perçue à tort comme la marque d’une volonté de s’éloigner de l’OTAN. Depuis 2016, la France comme l’Allemagne ont veillé à ce que leurs propositions destinées à relancer des initiatives en matière de défense européenne se signalent par leur pragmatisme et leur complémentarité avec l’OTAN.

Les rapporteurs se félicitent de voir converger les analyses stratégiques des États membres de l’UE. La capacité de la France à susciter l’adhésion de ses partenaires sera décisive pour partager le fardeau opérationnel. Il est essentiel qu’elle sache exprimer sa gratitude pour l’aide reçue et manifeste aussi son soutien à l’égard de ses partenaires.

3.   Rechercher – sans naïveté – des opportunités de coopération pour le financement de nos programmes

L’enjeu de développer des capacités en coopération européenne est souligné dans tous les Livres blanc au moins depuis 1976 ! ([48]) La coopération européenne est devenue une antienne qui se heurte toutefois au goût marqué des États membres de l’UE pour les spécifications nationales, lesquelles reflètent le plus souvent des intérêts stratégiques divergents ou des règles d’engagement différentes. Les difficultés des programmes FREMM, A400M ou du drone MALE européen n’autorisent aucune naïveté dans ce domaine.

Toutefois, le « Plan d’action européen de la défense » du 30 novembre 2016, avalisé en décembre, brise le tabou d’un financement communautaire des capacités de défense des États membres, avec la proposition d’un Fonds européen de la défense (90 millions d’euros jusqu’en 2020 et 500 millions d’euros par an après 2020 pour le volet recherche ; cinq milliards d’euros par an pour le volet capacités).

Très concrètement, la revue stratégique de novembre 2017 a cartographié les domaines dans lesquelles des coopérations industrielles étaient souhaitables (cf. annexe 12) ([49]).

Le 11 décembre 2017, le Conseil européen a entériné la mise en place d’une coopération structurée permanente (CSP ou PESCO en anglais) prévue par le traité de Lisbonne. ([50]) Initialement lancée par neuf États membres, dont la France, désireux de renforcer leur coopération en matière de défense, la CSP a ensuite été rejointe par d’autres membres de l’Union européenne, animés par des intentions diverses. Beaucoup d’États membres ont rallié l’initiative pour « en être » et ne pas risquer d’être marginalisé au moment de la répartition du Fonds européen de défense. La Pologne n’a pas caché ses réserves et a indiqué qu’elle userait de son influence pour agir en faveur de l’OTAN et de ses intérêts nationaux.

Malgré cela, il faut se féliciter de ce que la CSP fixe un cadre comprenant une vingtaine d’objectifs obligatoires (cf. annexe 11) et des mécanismes de contrôle calqués sur ceux de la zone euro. Enfin, dix-sept projets ont été retenus pour être conduits dans le cadre de la CSP. En moyenne, un projet rassemble trois à six pays. La France n’a pris la tête que de deux projets (contre quatre pour l’Allemagne) : le logiciel de sécurisation des radiofréquences et la fonction énergétique en opération.

Même si la France a apparemment perdu la bataille en faveur d’une CSP plus resserrée et davantage tournée vers ses priorités, il est essentiel de ne pas compromettre la constitution d’une base industrielle et technologique de défense européenne, compte tenu de la concurrence internationale et des besoins avérés de recherche et transferts de technologies. Les participants à la CSP se sont engagés à combler les lacunes capacitaires en donnant la priorité à une approche collaborative sur une approche purement nationale. Le texte mentionne la nécessité d’une « politique industrielle appropriée […] évitant les duplications non nécessaires ». Paradoxalement, la quête d’un « juste retour » par les États membres de projets collaboratifs est de nature à freiner les recompositions industrielles pourtant rendues nécessaires par la concurrence internationale.

La France doit poursuivre son travail d’anticipation et de conviction et la diplomatie française être soutenue dans cette perspective.

 


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   TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission procède à l’examen du rapport de la mission d’information sur l’exécution de la loi de programmation militaire 2014-2019 au cours de sa réunion du mardi 21 février 2018.

M. le président Jean-Jacques Bridey. Mes chers collègues, nous allons commencer nos travaux sans attendre car nous avons une longue journée d’auditions devant nous. Nous commençons par l’examen du rapport de la mission d’information sur l’exécution de la loi de programmation militaire 2014-2019 dont les rapporteurs sont à mes côtés mais qui comportait d’autres membres. Je vous rappelle que tous les groupes politiques sont représentés dans les missions d’information. Par décision du bureau de notre commission, elles ont par ailleurs pour rapporteurs un membre de la majorité et un membre de l’une des oppositions. Aujourd’hui, c’est un tandem de députés, François André et Joaquim Pueyo, qui étaient tous deux déjà à la commission de la défense sous la précédente législature, qui va nous éclairer sur cette loi de programmation (LPM) dont ils ont suivi la discussion et l’exécution, ponctuée par une actualisation.

M. François André, rapporteur. Merci Monsieur le président. Mes chers collègues, le 12 septembre dernier, notre commission a constitué une mission d’information sur l’exécution de la LPM 2014-2019 et nous en a désigné, Joaquim Pueyo et moi-même, rapporteurs. La mission d’information, vous l’avez dit Monsieur le président, était en outre composée de huit membres, représentant l’ensemble des groupes politiques. Nous avons souhaité que tous puissent participer à ce bilan, particulièrement utile à la veille de la discussion d’une nouvelle loi de programmation militaire, et je voudrais remercier vivement nos collègues pour leur implication lors des auditions ainsi que pour leurs suggestions.

En premier lieu, l’intérêt d’un tel exercice est de replacer la discussion de la loi de programmation militaire 2019-2023, celle qui commence, dans une perspective plus globale, historique.

C’est depuis les années 1960 que la France organise le développement de son outil de défense à travers une planification budgétaire pluriannuelle. Le ministère de la Défense est d’ailleurs le seul ministère à être doté d’une telle programmation. Cette dernière donne aux armées, mais aussi aux industries de défense, la visibilité nécessaire pour se projeter dans l’avenir et réaliser les investissements pluriannuels qui sont particulièrement nécessaires dans le domaine de la défense, les contrats d’armement, comme vous le savez, pouvant s’étaler sur plusieurs décennies.