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Amendements  sur le projet ou la proposition


N
° 1551

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 novembre 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
SUR LE PROJET DE LOI (n° 1473), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT,

relatif à la
programmation militaire pour les années 2014 à 2019
et portant diverses dispositions concernant
la défense
et la sécurité nationale.

TOME 1

PAR Mmes Patricia ADAM et Geneviève GOSSELIN-FLEURY

Députées

——

Voir les numéros :

Sénat : 822 (2012-2013), 50, 51, 53, 56 et T.A. 23 (2013-2014).

Assemblée nationale : 1531, 1537 et 1540.

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION 11

INTRODUCTION 15

I. UNE CONSTRUCTION BUDGÉTAIRE SOUS CONTRAINTE MAIS NON SANS AMBITION 17

1. Un effort significatif consenti par la Nation pour la Défense nationale 17

a. Les objectifs généraux de dépense 17

b. Un effort national significatif dans un contexte européen de régression 19

2. Répartition des crédits par grandes masses 21

a. Les crédits d’équipements 22

b. Les dépenses de fonctionnement et d’activité 23

c. Le financement des opérations extérieures 23

d. Les dépenses de titre 2 23

3. Une exécution conditionnée par plusieurs facteurs 24

a. Le financement des opérations extérieures (OPEX) 24

b. Les hypothèses d’exportation du Rafale 27

c. Les ressources exceptionnelles 28

4. Une meilleure assurance des financements critiques pour l’équilibre et un contrôle renforcé du Parlement sur l’exécution de la loi de programmation militaire 31

a. Les clauses visant à s’assurer de certains financements critiques pour l’équilibre 31

b. Les clauses de « revoyure » 32

II. UNE MANœUVRE DES RESSOURCES HUMAINES AUSSI COMPLEXE QU’ESSENTIELLE 35

A. DES OBJECTIFS AMBITIEUX DE DÉFLATION, DE DÉPYRAMIDAGE ET DE CIVILIANISATION DES EFFECTIFS 35

1. Un objectif de déflation raisonné 35

a. Le volume et le cadencement des déflations prévues 36

b. La répartition des réductions d’effectifs 37

2. Un objectif de dépyramidage 38

a. La programmation militaire qui s’achève a vu à l’œuvre une nette tendance au repyramidage des effectifs du ministère de la Défense. 38

b. La prochaine programmation militaire comportera un objectif chiffré, mais raisonnable, de dépyramidage 42

3. Un effort de civilianisation des effectifs 44

4. Un objectif global de maîtrise de la masse salariale 45

a. L’équation financière soutenant le présent projet de loi de programmation repose sur une maîtrise stricte de la masse salariale 45

b. L’objectif de maîtrise de la masse salariale, pour légitime qu’il soit, complique la mise en œuvre de la manœuvre des ressources humaines 48

B. DES LEVIERS NOUVEAUX À LA DISPOSITION DES GESTIONNAIRES DES RESSOURCES HUMAINES POUR MENER À BIEN LE PLAN DE DÉFLATION 49

1. Les mesures d’aide au départ destinées aux militaires 50

a. Une mesure à vocation pérenne : la rénovation du dispositif de disponibilité 50

b. Trois mesures conjoncturelles : la pension afférente au grade supérieur, la promotion fonctionnelle et le pécule modulable d’incitation au départ 50

i. Un outil prolongé sans modification majeure : le pécule 50

ii. Deux outils nouveaux : la pension afférente au grade supérieur et la promotion fonctionnelle 51

2. Les mesures d’aide au départ destinées aux civils 51

C. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DES RESSOURCES HUMAINES, QUI MÉRITE D’ÊTRE RENFORCÉE PAR UN EFFORT RÉSOLU DE REVITALISATION DU DIALOGUE SOCIAL AU SEIN DU MINISTÈRE 52

1. La gouvernance des ressources humaines au sein du ministère de la Défense est en voie de réorganisation, en vue d’affermir le pilotage de la « manœuvre RH » 53

a. La gouvernance des ressources humaines au sein du ministère de la Défense était marquée par un double phénomène de cloisonnement et d’enchevêtrement des responsabilités 53

b. Il a été décidé en juin 2013 de centraliser davantage la gouvernance des ressources humaines au sein de la direction des ressources humaines du ministère de la Défense 54

2. Une revitalisation du dialogue social est indispensable au bon déroulement de la « manœuvre RH » 56

III. LE MAINTIEN DE L’ENSEMBLE DES AMBITIONS DE LA FRANCE EN MATIÈRE DE DÉFENSE 59

A. LE RENFORCEMENT PRIORITAIRE DES CAPACITÉS JUGÉES ESSENTIELLES PAR LE LIVRE BLANC 59

1. Le renseignement au cœur de notre stratégie de défense 59

a. Une communauté du renseignement consolidée 59

b. Un effort important de renforcement des capacités techniques 60

c. Des outils juridiques nouveaux pour les services 61

d. Un contrôle parlementaire renforcé 62

2. La cyberdéfense 63

3. Les forces spéciales 70

a. L’emploi des forces spéciales et leur place au sein des armées 70

b. Le renforcement planifié des forces spéciales 72

B. DES CADENCES ET CIBLES DES PROGRAMMES D’ARMEMENT ADAPTÉES AU REGARD DE LA RÉVISION DES CONTRATS OPÉRATIONNELS 73

1. La révision des contrats opérationnels 73

a. Les fonctions fondamentales et principes directeurs de notre stratégie militaire 74

i. Les fonctions fondamentales 74

ii. Les principes directeurs 74

b. La traduction dans les futurs contrats opérationnels 76

i. Les missions permanentes s’incarnent dans les cinq grandes fonctions stratégiques dégagées par le Livre blanc 76

ii. Les missions non permanentes sont relatives aux opérations de gestion de crise ou de coercition majeure menées à l’extérieur de nos frontières 77

2. L’adaptation des calendriers et des cibles 78

a. La pérennité assurée d’une dissuasion au niveau suffisant 78

b. Les forces terrestres 80

i. Un ensemble cohérent de programmes de modernisation des équipements terrestres et aéroterrestres 80

ii. Réductions de cibles capacitaires et décalages de cibles calendaires 84

c. La marine nationale 88

d. L’armée de l’air 95

e. Les capacités de commandement 101

C. LA RECHERCHE ET LES EXPORTATIONS COMME OUTILS DE MAINTIEN DES COMPÉTENCES INDUSTRIELLES ET TECHNOLOGIQUES 102

1. L’effort d’exportation, enjeu partagé avec les industriels 102

2. Des crédits de recherche maintenus à un haut niveau 105

D. MAINTENIR PUIS ACCROÎTRE LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE 107

1. L’effort en matière de MCO 107

a. Une disponibilité technique opérationnelle grevée par des crédits d’entretien programmé des matériels insuffisants 107

b. Une priorité forte de la nouvelle loi de programmation militaire qui permettra la régénération des matériels 108

2. L’indispensable remontée de l’activité des forces en cours de LPM 108

TRAVAUX DE LA COMMISSION 115

I. DISCUSSION GÉNÉRALE 115

II. EXAMEN DES ARTICLES 127

Chapitre Ier – Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière 127

Article 1er :  Objet de la programmation militaire 127

Article 2 : Approbation du rapport annexé 128

Article 3 : Programmation des crédits de paiement et des ressources exceptionnelles 150

Article 3 bis : Dotation prévisionnelle annuelle destinée à financer les surcoûts des opérations extérieures 155

Article 4 : Programmation des réductions nettes d’effectifs 160

Article 4 bis : Actualisations de la programmation et objectif d’un redressement de l’effort de défense vers 2 % du PIB 165

Chapitre Ier bis – Dispositions relatives au contrôle parlementaire de l’exécution de la loi de programmation 167

Article 4 ter : Pouvoirs d’investigation sur pièces et sur place pour les membres des commissions parlementaires chargées de la défense 167

Article 4 quater : Réunions de contrôle de l’exécution de la loi de finances et de la loi de programmation 170

Article 4 quinquies (art. L. 143-5 du code des juridictions financières) : Transmission des communications de la Cour des comptes aux commissions chargées de la Défense et à la délégation parlementaire au renseignement 172

Article 4 sexies : Rapport et débat au Parlement sur le contrôle de l’exécution de la loi de programmation 174

Après l’article 4 sexies 175

Chapitre II – Dispositions relatives au renseignement 178

Article 5 (art. 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) : Extension des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement 178

Article 6 (art. 154 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002) : Rapprochement de la commission de vérification des fonds spéciaux de la délégation parlementaire au renseignement 185

Article 7 (art. 656-1 du code de procédure pénale) : Protection de l’anonymat des agents des services de renseignement à l’occasion des procédures judiciaires 188

Article 8 (art. L. 222-1 du code de la sécurité intérieure) : Extension de l’accès aux fichiers administratifs du ministère de l’Intérieur aux agents des services de renseignement 190

Article 9 (art. L. 232-2 du code de sécurité intérieure) : Extension des conditions d’accès des agents des services de renseignement aux fichiers relatifs aux déplacements internationaux 191

Article 10 (art. L. 232-7 nouveau du code de la sécurité intérieure) : Création, à titre expérimental, d’un nouveau traitement relatif aux données API et PNR des transporteurs aériens 193

Article 11 (art. L. 234-2 du code de sécurité intérieure) : Extension de l’accès aux fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement relevant du ministère de la Défense à des fins de recrutement ou de délivrance d’une autorisation 197

Article 12 (art. L. 234-3 du code de sécurité intérieure) : Extension de l’accès aux fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement relevant du ministère de la Défense dans le cadre de l’exercice de leurs missions 199

Article 13 (art. L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques, article 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, articles L. 222-2 et L. 222-3 du code de sécurité intérieure) : Clarification du cadre juridique de la géolocalisation 199

Chapitre III – Dispositions relatives à la protection des infrastructures vitales contre la cybermenace 203

Article 14 : Renforcement du dispositif étatique en matière de cyberdéfense 203

Article 15 : Renforcement des obligations des opérateurs d’importance vitale en matière de sécurité et de défense des systèmes d’information 205

Article 16 : Extension de la liste des équipements informatiques soumis au régime d’autorisation 208

Article 16 bis : Accès aux coordonnées des utilisateurs d’adresses Internet pour les besoins de la sécurité informatique 208

Article 16 ter : Possibilité d’exercer une activité de recherche ou de développement de produits ou de service de sécurité informatique 209

Chapitre III bis (nouveau) – Dispositions relatives aux matériels de guerre, armes et munitions, à certains produits chimiques et aux produits explosifs 210

Article 16 quater (nouveau) (art. L. 2335-1 du code de la défense) : Dispositions relatives aux importations de matériels de guerre, armes et munitions 211

Article 16 quinquies (nouveau) (art. L. 2342-8, L. 2342-59, L. 2342-60, L. 2342-62, L. 2342-68 et L. 2342-69 du code de la défense) : Dispositions relatives au transfert de certains produits chimiques entre États membres de l’Union européenne 211

Article 16 sexies (nouveau) (art. L. 2352-1 du code de la défense) : Dispositions relatives aux modalités administratives préalables à la destruction d’explosifs 213

Chapitre IV – Dispositions relatives au traitement pénal des affaires militaires 214

Article 17 (art. L. 211-7 du code de justice militaire) : Clarification de la notion de « mort au combat » 217

Article 18 (art. L. 211-11 du code de justice militaire et art. 698-2 du code de procédure pénale) : Monopole du Parquet pour la mise en mouvement de l’action publique pour les infractions relatives aux opérations des militaires à l’étranger 222

Article 19 (art. L. 4123-11 et L. 4123-12 du code de la défense) : Spécificité de l’action de combat pour les délits non intentionnels – Clarification de la portée de l’excuse pénale pour usage de la force 230

Article 20 (art. L. 211-5 et L. 211-22 du code de justice militaire et art. 698-5 du code de procédure pénale) : Conséquences de la suppression du tribunal aux armées de Paris 237

Article 21 (art. 697 du code de procédure pénale) : Spécialisation des juridictions en charge des affaires pénales concernant les militaires 239

Chapitre V – Dispositions relatives aux ressources humaines 242

Section 1 A (nouvelle) : Dispositions relatives à l’attribution de la carte du combattant aux militaires ayant participé à des opérations extérieures 242

Article 22 A (nouveau) (art. L. 4123-4 du code de la défense) : Attribution de la carte du combattant aux militaires participant aux opérations extérieures 242

Section 1 : Dispositions relatives à la protection juridique 242

Article 22 : Extension de la protection juridique aux ayants droit des militaires décédés en opérations et à certains personnels civils 242

Section 2 : Dispositions relatives à la gestion des personnels de la défense 253

Article 23 : Pension afférente au grade supérieur 253

Article 24 : Promotion fonctionnelle 265

Article 25 : Pécule modulable d’incitation au départ des militaires 271

Article 26 (art. L. 4139-9 du code de la défense) : Position de disponibilité 283

Article 27 (art. L. 4139-16 du code de la défense) : Limites d’âge 288

Article 28 (art. 150 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009) : Indemnité de départ volontaire des ouvriers de l’État 291

Article 28 bis : Suivi médical et psychologique des symptômes post-traumatiques 295

Article 28 ter A (nouveau) (art. L. 4121-5-1 du code de la défense) : Temps de travail des marins mineurs issus de l’école des mousses 298

Article 28 ter B (nouveau) (art. 15 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Revitalisation du dialogue social au sein du ministère de la Défense 300

Section 3 : Dispositions relatives au Foyer d’entraide de la Légion étrangère 305

Article 28 ter (art. L.3418-1 à L. 3418-9 du code de la défense) : Statut du Foyer d’entraide de la Légion étrangère 305

Article 28 quater : Reprise des droits et obligations du Foyer d’entraide de la Légion étrangère 312

Article 28 quinquies (nouveau) (art. L. 4124-1 du code de la défense) : Rapport aux commissions permanentes chargées de la Défense sur les activités du Conseil supérieur de la fonction militaire 313

Chapitre VI – Dispositions relatives aux immeubles, sites et installations intéressant la défense 314

Article 29 (art. L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques) : Cession d’immeubles affectés au ministère de la Défense 314

Article 29 bis : Modalités d’aliénation de certains immeubles domaniaux du ministère de la Défense 318

Article 30 (art. L. 5111-1 et L. 5111-6 du code de la défense) : Régime juridique des polygones d’isolement 319

Article 31 (art. L. 123-2 du code de l’environnement) : Exemptions et aménagements des procédures de l’enquête publique afin d’assurer la protection du secret de la défense nationale 326

Chapitre VII – Dispositions transitoires et finales 331

Article 32 (art. L. 413-5 du code pénal) : Délit d’intrusion frauduleuse dans les ports militaires 331

Article 33 (article 9 de la loi n° 87-59 du 16 juillet 1987) : Conditions d’attribution de l’allocation de reconnaissance aux membres des forces supplétives relevant d’un statut civil de droit local 334

Article 33 bis (articles 3, 4 et 7 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010) : Transformation du Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires en autorité administrative indépendante 338

Article 33 ter : Entrée en vigueur du nouveau dispositif 343

Article 34 : Autorisation donnée au Gouvernement de prendre par ordonnances des dispositions relevant du domaine de la loi 345

Article 35 (loi n° 60-769 du 30 juillet 1960, loi n° 65-476 du 24 juin 1965, article 10 de la loi n° 2008-492 du 26 mai 2008, article L. 211-23 du code de justice militaire, article 149 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) : Abrogation de dispositions législatives 365

Article 36 : Application dans les collectivités d’outre-mer à statuts spécifiques 366

Article 37 : Révision de la loi de programmation militaire dans un délai de quatre ans 367

TABLEAU COMPARATIF 369

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 445

AUDITIONS DES RAPPORTEURES 449

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 13 novembre 2013, la commission de la Défense nationale et des forces armées a adopté le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, en y apportant les principales modifications suivantes.

Au rapport annexé (article 2) :

Les amendements adoptés par la commission tendent à :

– mentionner le rôle moteur de la France dans la construction de l’Europe de la Défense (amendement de M. Folliot) ;

– rétablir le texte initial du projet de loi s’agissant du rythme de livraison des MRTT (amendement des rapporteures) ;

– préciser que l’Agence européenne de défense devra disposer des moyens humains et matériels suffisants (amendement de M. de Rugy) ;

– garantir le maintien d’un réseau territorial de compétences en matière de ressources humaines de proximité (amendement des rapporteures) ;

– créer une section consacrée au dialogue social, permettant notamment de prendre en compte la démarche de rénovation du dispositif de dialogue social spécifique aux personnels militaires du ministère de la Défense et d’engager une réflexion sur la mise en place de structures de concertation pour les militaires au sein de leurs organismes d’emploi, dans une logique d’employeur (amendement des rapporteures).

Aux autres articles du projet de loi :

– la nouvelle rédaction de l’article 4 ter maintient l’extension des compétences des commissions chargées de la Défense pour le contrôle de l’application de la programmation militaire, tout en précisant le champ de ces mêmes compétences au regard, d’une part, des règles du secret de la défense nationale et, d’autre part, des attributions de la délégation parlementaire au renseignement (amendement des rapporteures) ;

– un amendement de M. Verchère à l’article 4 quinquies, au nom de la commission des Lois, élargit à l’ensemble des commissions permanentes la transmission des communications de la Cour des comptes ;

– les compétences de la délégation parlementaire au renseignement ainsi que les documents et informations qui lui sont ou peuvent lui être communiqués, ainsi que la liste des personnes pouvant être entendues, sont précisées par deux amendements de M. Verchère à l’article 5, au nom de la commission des Lois, sous-amendés par les rapporteures ; ils prévoient notamment que la délégation pourra solliciter du Premier ministre la communication de tout ou partie des rapports de l’inspection des services de renseignement et que les directeurs des services pourront, lorsqu’ils seront entendus par la délégation, se faire accompagner de collaborateurs de leurs choix ;

– un amendement des rapporteures revient sur la possibilité d’adresser des observations et recommandations de la délégation à l’ensemble des ministres concernés, prévue par le projet de loi initial ; demeure donc le droit actuel prévoyant l’envoi de ces recommandations au Président de la République et au Premier ministre, complété de leur transmission au Président de chaque Assemblée ;

– un amendement de M. Verchère à l’article 6, au nom de la commission des Lois, prévoit que le président de la commission de vérification des fonds spéciaux est désigné chaque année par les membres de la délégation parlementaire au renseignement. Un amendement des rapporteures, au même article prévoit les modalités d’entrée en vigueur de la commission de vérification dans sa nouvelle composition ;

– les données à caractère personnel sensibles sont exclues du traitement automatisé du nouveau fichier API-PNR créé par l’article 10 (amendement de M. Verchère, au nom de la commission des Lois) ;

– un amendement des rapporteures à l’article 13 porte à 30 jours la durée d’autorisation de recours à la géolocalisation pouvant être accordée par le Premier ministre ;

– quatre amendements des rapporteures traduisent dès à présent dans la loi des dispositions pour lesquelles le Gouvernement demandait une habilitation à légiférer par ordonnances (trois articles additionnels après l’article 16 ter, concernant les dérogations à l’autorisation d’importation des matériels de guerre, la soumission à autorisation préalable des transferts intracommunautaires de certains produits chimiques ainsi que les dispositions pénales qui y sont associées, les modalités de destruction des produits explosifs, complétés par l’article additionnel 22 A nouveau sur l’attribution de la carte du combattant aux militaires participant aux opérations extérieures) ;

– un amendement adopté à l’initiative des rapporteures permet des dérogations à la réglementation européenne de manière à permettre aux militaires mineurs issus de l’« école des mousses » d’embarquer à bord des bâtiments de la marine nationale (article additionnel 28 bis A nouveau) ;

– toujours dans la perspective d’approfondir le dialogue social, un amendement des rapporteures modifie la loi de 1984 portant statut général de la fonction publique de l’État afin de lever une restriction au champ de compétence des comités techniques ministériels spécifique au ministère de la Défense et à celui de l’Intérieur pour ce qui concerne la gendarmerie (article additionnel 28 bis B nouveau) ;

– un amendement de M. Fromion prévoit la communication aux commissions compétentes de chaque Assemblée du rapport de synthèse annuel des travaux du Conseil supérieur de la fonction militaire (article 28 quater A nouveau) ;

– s’agissant du comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, la commission a adopté deux amendements de M. André à l’article 33 bis ouvrant aux requérants la possibilité de défendre leur demande devant le comité en personne, ou par leur représentant, ainsi qu’un amendement du même auteur, sous-amendé par les rapporteures, précisant que le comité doit justifier sa décision de refus d’indemnisation auprès de l’intéressé. Enfin, toujours à l’initiative de M. André, la commission a adopté un amendement qui prévoit la publication d’un rapport annuel d’activité du comité.

INTRODUCTION

Le projet de loi de programmation militaire pour les années 2014-2019 qui nous est soumis est l’aboutissement de plus d’une année de travail particulièrement dense, entamée par la désignation par le Président de la République, dès juillet 2012, d’une commission chargée de la rédaction d’un nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. De fait, les travaux de cette commission ont abordé les questions financières très en amont et le Livre blanc de 2013 a consacré la volonté de maintenir un effort budgétaire adapté, avec un objectif de dépenses fixé à 179 milliards d’euros constants. Le présent projet constitue quant à lui la déclinaison précise de cette décision politique prise au sommet de l’État, en détaillant notamment la nature des recettes, l’échéancier des dépenses et leur répartition, ces aspects formant le cœur habituel d’une loi de programmation militaire.

La commission de la Défense nationale et des forces armées a préparé de manière soutenue l’échéance importante que constitue la discussion du présent projet. À cet effet, un nombre conséquent de réunions a eu lieu dès la fin de 2012, avec notamment l’audition des principaux industriels de défense autour des travaux du Livre blanc, puis des responsables des services de renseignement et avec des auditions thématiques plus spécifiques, par exemple en ce qui concerne la cyberdéfense. Les mois immédiatement précédents ont permis de compléter ce travail en entendant à nouveau les industriels, ainsi que les principaux responsables du ministère de la Défense (1).

En outre, trois missions d’information ont contribué utilement à dresser un constat honnête de l’exécution de la précédente LPM au travers de l’analyse des capacités des armées (2), du contrôle de l’exécution des crédits (3) ou de la réforme du ministère de la Défense (4).

Pour la première fois dans l’histoire des lois de programmation, il est revenu d’abord au Sénat d’examiner un tel projet en première lecture. Ce choix tenant compte des contraintes d’ordre du jour respectives des deux assemblées a eu des effets heureux, le Sénat ayant su mettre à profit les particularismes de son règlement pour conforter énergiquement l’architecture proposée par le Gouvernement. Tel est tout particulièrement l’objet des modifications adoptées en première lecture à la partie normative s’agissant des clauses de sauvegarde, tant pour les ressources exceptionnelles que pour le financement des opérations extérieures (OPEX), de la « clause de revoyure » ou de l’ajout d’une « clause de retour à meilleure fortune ». Les dispositions relatives au renforcement des compétences des commissions chargées de la Défense et l’amélioration de l’information des assemblées constituent elles aussi un apport très significatif. Au cours des travaux à l’Assemblée, les rapporteures ont eu à cœur de maintenir ces avancées adoptées par le Sénat dans un esprit dépassant les clivages partisans, en les confortant le cas échéant.

En effet, la volonté de contribuer à une exécution fidèle de la programmation militaire est d’autant plus nécessaire que, comme cela a été dit à maintes reprises, l’ensemble proposé est calculé de manière très précise et avec des marges de manœuvre réduites par l’impératif légitime de rétablissement des finances publiques. Aussi est-il paradoxal d’entendre ici ou là parler de manque d’ambition ou de « déclassement stratégique », alors que précisément, et malgré la contrainte budgétaire, tant le Livre blanc de 2013 que le projet de loi de programmation entendent bien maintenir l’ensemble des ambitions stratégiques et le rang de la France et font le choix de conserver toute la palette des outils nécessaires.

L’exercice impose certes un réalisme peut-être inhabituel, avec une révision des contrats opérationnels des armées – les contrats en vigueur étant au demeurant de notoriété publique depuis longtemps hors d’atteinte – et l’adaptation en conséquence des cibles et des rythmes de livraison des programmes d’armement. Un soin tout particulier a en outre été apporté au maintien des compétences industrielles et technologiques, garantes de la pérennité et du développement de nos capacités de défense. L’effort consenti en matière de recherche et technologie est donc substantiel et vise à compenser l’adaptation du volume des commandes de matériels.

Enfin, les rapporteures se sont spécialement intéressées aux questions relatives aux ressources humaines. Elles mesurent en effet l’ampleur et les difficultés de la « manœuvre RH » à venir, venant en complément de suppressions d’effectifs deux fois plus importantes votées dans la précédente LPM. Les hommes et les femmes, civils et militaires, qui ont fait le choix de défendre le pays ont déjà beaucoup contribué, avec un dévouement et une discipline qui les honorent ; la nouvelle loi de programmation leur demande encore un effort, visant à rendre possible la transformation et le maintien de notre outil de défense. Il convient donc de les associer à ce chantier considérable, et c’est la raison pour laquelle les rapporteures ont tenu à présenter des amendements tendant à améliorer les modalités du dialogue social pour les personnels civils et de concertation dans les armées. Face à l’ampleur de la tâche à accomplir, toutes les énergies et contributions doivent en effet être mises à profit.

I. UNE CONSTRUCTION BUDGÉTAIRE SOUS CONTRAINTE MAIS NON SANS AMBITION

Malgré un contexte budgétaire contraint, marqué par l’impératif de redressement des finances publiques, le Président de la République a décidé de conjuguer souveraineté stratégique et souveraineté budgétaire et de maintenir en conséquence un effort de défense significatif, afin de donner à la France les moyens de mettre en œuvre un modèle d’armée ambitieux à l’horizon 2025.

Comme ce dernier l’a souligné à la veille du 14 juillet 2013, « les crédits de la défense seront, à la différence de ceux de la plupart des ministères, préservés dans leur intégrité. C’est un effort que la Nation fait, non pas pour les armées, mais pour sa propre sécurité ».

Avec le présent projet de loi de programmation militaire, nos armées disposent d’un cadre de référence clair et réaliste pour les années à venir.

1. Un effort significatif consenti par la Nation pour la Défense nationale

La loi de programmation militaire « fixe les objectifs de la politique de défense et la programmation financière qui lui est associée pour la période 2014-2019 »(5). Comme le souligne le point 5 du rapport annexé, « le périmètre de la présente loi de programmation porte sur l’ensemble de la mission « Défense », hors contribution au compte d’affectation spéciale « pensions » et dans la structure de la loi de finances pour 2013 ». Elle programme ainsi l’effort budgétaire de la Nation en matière de dépenses de Défense nationale pour les six années à venir. Cette loi fixe des objectifs de dépenses afin d’atteindre, à l’horizon 2025, un modèle d’armée permettant au pays d’assumer ses responsabilités internationales, de protéger les Français et de garantir la sécurité du territoire national.

a. Les objectifs généraux de dépense

Pour la période 2014-2019, le Gouvernement a fait le choix de garantir à notre défense un niveau de ressources ambitieux et réaliste. En conséquence, le montant total des ressources financières prévues par le projet de loi de programmation militaire s’élève à 190 milliards d’euros courants, dont 183,9 milliards d’euros de crédits budgétaires et 6,1 milliards d’euros de ressources exceptionnelles. Le total des ressources attribué à la mission « Défense » (hors pensions et hors gendarmerie) continuera ainsi à représenter en moyenne 11,3 % du budget annuel de l’État.

TOTAL DES RESSOURCES ATTRIBUÉES À LA MISSION « DÉFENSE »
SUR LA PÉRIODE 2014-2019

En milliards d’euros courants

190,0

dont crédits budgétaires

183,9

dont ressources exceptionnelles

6,1

En milliards d’euros constants 2013

179,2

dont crédits budgétaires

173,3

dont ressources exceptionnelles

5,9

Source : ministère de la Défense.

Cet objectif global de dépense préserve dans l’ensemble le budget annuel attribué à la mission « Défense ». Celui-ci sera stabilisé en valeur à 31,4 milliards d’euros en 2014, 2015 et 2016, avant de progresser au total de 3,57 % sur les années 2017, 2018 et 2019. En 2019, les dépenses de Défense atteindront 32,51 milliards d’euros.

Compte tenu des hypothèses d’inflation, la trajectoire des ressources de la mission « Défense » sera la suivante :

TRAJECTOIRE DES RESSOURCES DE LA MISSION « DÉFENSE »

 

2013 (pour  rappel)

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Variation

2014-2019

Crédits budgétaires en milliards d’euros

30,11

29,61

29,61

30,13

30,65

31,5

32,36

183,86

+ 9,3 %

Ressources exceptionnelles en milliards d’euros

1,27

1,77

1,77

1,25

0,91

0,28

0,15

6,13

- 91,3 %

Ressources disponibles en milliards d’euros

31,38

31,38

31,38

31,38

31,56

31,78

32,51

189,99

+ 3,6 %

Évolution nominale en %

/

0 %

0 %

0 %

+0,57 %

+0,70 %

+2,3 %

   

Hypothèses IPCHT (6)

1,6 %

1,5 %

1,75 %

1,75 %

1,75 %

1,75 %

1,75 %

   

Évolution réelle en %

/

-1,6 %

-1,5 %

-1,75 %

-1,18 %

-1,05 %

+0,55 %

   

Source : Rapport annexé.

Le Livre blanc valorisait la ressource nécessaire à 179 milliards d’euros constants 2013 pour la période 2014-2019. Pour construire sa trajectoire, le Gouvernement a retenu les prévisions d’inflation du programme européen de stabilité : le choix des 190 milliards d’euros est dès lors cohérent avec les orientations fixées par le Livre blanc.

Conformément à l’engagement du président de la République, l’objectif du Gouvernement est de reconduire les ressources attribuées à la mission « Défense » en 2013 à l’identique sur les années 2014 et 2015. Des ressources exceptionnelles seront par ailleurs dégagées pour concilier cette ambition avec l’impératif d’assainissement des finances publiques, élément crucial de la préservation de la souveraineté nationale.

Les recettes exceptionnelles s’élèveront à 1,77 milliard d’euros en 2014 et en 2015, tandis que les crédits budgétaires seront fixés à 29,61 milliards d’euros. Elles diminueront ensuite progressivement à partir de 2016, de façon concomitante avec l’accroissement des crédits budgétaires. Au total, les recettes exceptionnelles financeront 3,2 % de l’objectif de dépense du Gouvernement sur la durée de la programmation militaire. Cependant, la bonne exécution de la présente loi de programmation militaire pour les trois prochaines années dépendra fortement de la réalisation de ces recettes exceptionnelles. En effet, sur un total de plus de 6,1 milliards d’euros de recettes exceptionnelles attendues, près de 4,8 milliards d’euros sont programmées pour les années 2014, 2015 et 2016.

b. Un effort national significatif dans un contexte européen de régression

Il est indéniable que, notamment depuis la fin de la guerre froide, on constate une diminution de la part du produit intérieur brut (PIB) national consacrée à l’effort de défense, comme le montre le graphique ci-dessous.

Cependant, les rapporteures appellent l’attention sur le fait que la France continuera, tout au long de la période couverte par la présente loi de programmation militaire à consacrer entre 1,3 % et 1,5 % de son PIB aux dépenses de Défense (hors pensions et hors gendarmerie). La France restera ainsi, en matière d’effort de défense (hors pensions), très significativement au-dessus de la moyenne européenne actuelle s’établissant à 0,9 %.

TABLEAU DE COMPARAISON DES EFFORTS DE DÉFENSE (HORS PENSIONS) DES ÉTATS MEMBRES DE L’UNION EUROPÉENNE EN 2012

(en % du PIB)

Grèce

1,7 %

Roumanie

0,8 %

Royaume-Uni

1,7 %

Slovénie

0,8 %

France

1,5 %

Suède

0,8 %

Chypre

1,4 %

Belgique

0,7 %

Estonie

1,3 %

Rep. Tchèque

0,7 %

Pologne

1,3 %

Slovaquie

0,7 %

Portugal

1,2 %

Lituanie

0,7 %

Croatie

1,1 %

Lettonie

0,6 %

Italie

1,1 %

Espagne

0,6 %

Bulgarie

1,0 %

Autriche

0,5 %

Finlande

1,0 %

Hongrie

0,5 %

Allemagne

0,9 %

Irlande

0,4 %

Danemark

0,9 %

Luxembourg

0,4 %

Pays-Bas

0,9 %

Malte

0,4 %

Moyenne Union Européenne

0,9 %

Médiane Union Européenne

0,8 %

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), données retraitées.

Dans un cadre budgétaire extrêmement contraint, l’effort de défense consenti par la France dans la loi de programmation militaire apparaît donc comme particulièrement ambitieux. Ainsi, la France restera, avec le Royaume-Uni, le seul pays en Europe capable d’assurer simultanément la protection de son territoire et de sa population, la dissuasion de toute agression étatique éventuelle, et de réaliser des interventions sur des théâtres extérieurs pour défendre ses intérêts, et, oserait-on le relever, ceux de l’Europe, contribuant ainsi à la préservation de la paix et de la sécurité internationale.

En outre, grâce à cet effort financier inscrit dans la loi de la programmation militaire pour les années 2014 à 2019, le Gouvernement affiche sa détermination à défendre la base industrielle et technologique de défense (BITD) française. Celle-ci est en effet une composante essentielle de la souveraineté et de l’autonomie de notre Nation : les entreprises de défense françaises produisent en effet la quasi-totalité des équipements militaires, dont les équipements critiques de très haute technologie, et figurent parmi les meilleures au monde dans de nombreux secteurs. Elles emploient plus de 150 000 personnes et contribuent significativement à la balance commerciale du pays. En conséquence, la programmation militaire du présent projet de loi permettra de maintenir tous les grands programmes d’équipement et consacrera en outre 730 millions d’euros aux études amont.

Comme l’indique le tableau suivant, les évolutions ont été très contrastées lors de la précédente décennie. Quelques États seulement ont fait le choix d’accroître leur effort, dont notamment la Pologne (+ 7,5 %) et le Royaume-Uni (+ 5,1 %). La France a pour sa part vu son effort de défense se réduire de 6,8 % en cumulé, soit davantage que l’Allemagne (- 5,6 %).

TABLEAU DE COMPARAISON DE L’ÉVOLUTION CUMULÉE DE L’EFFORT DE DÉFENSE DES ÉTATS MEMBRES DE L’UNION EUROPÉENNE SUR LA PÉRIODE 2001-2012

Estonie

+ 38,0 %

Italie

- 15,5 %

Finlande

+ 18,9 %

Autriche

- 19,7 %

Lettonie

+ 17,0 %

Belgique

- 22,4 %

Slovénie

+ 14,6 %

Chypre

- 26,2 %

Luxembourg

+ 9,9 %

Grèce

- 28,3 %

Pologne

+ 7,5 %

Espagne

- 35,1 %

Royaume-Uni

+ 5,1 %

Slovaquie

- 39,3 %

Portugal

- 3,5 %

Suède

- 47,6 %

Danemark

- 4,7 %

Lituanie

- 48,6 %

Allemagne

- 5,6 %

Croatie

- 52,0 %

France

- 6,8 %

Bulgarie

- 52,4 %

Malte

- 7,9 %

République Tchèque

- 54,1 %

Irlande

- 11,0 %

Hongrie

- 69,7 %

Pays-Bas

- 12,9 %

Roumanie

- 69,8 %

Moyenne Union Européenne

- 18,6 %

Médiane Union Européenne

- 14,2 %

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), données retraitées.

De par la taille de son outil de Défense, la France reste cependant une puissance européenne et militaire de tout premier rang.

Comme l’a souligné l’amiral Édouard Guillaud, chef d’état-major des armées, « en 2019, à l’issue de la nouvelle LPM, nous serons toujours capables de réaliser une opération comme Harmattan, suivie d’une autre comme Serval » (7).

2. Répartition des crédits par grandes masses

La répartition des crédits de la programmation par grandes masses (dépenses de personnel hors pensions, dépenses d’équipement, opérations extérieures et dépenses de fonctionnement et d’activité), est retracée dans les tableaux ci-dessous.

Source : ministère de la Défense.

RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR GRANDES MASSES BUDGÉTAIRES

(en milliards d’euros courants)

 

Moyenne annuelle

Montant total

Augmentation annuelle moyenne

Dépense de titre 2 (hors CAS Pensions)

10,7

64,0

- 1,1 %

Fonctionnement et activité (hors provision OPEX)

3,5

20,9

0,0 %

Opérations extérieures (OPEX)

0,45

2,7

0,0 %

Équipement

17,1

102,4

2,2 %

dont « soutien à la préparation opérationnelle »

3,4

20,6

4,3 %

Source : ministère de la Défense.

a. Les crédits d’équipements

Les crédits d’équipement, qui forment la masse budgétaire la plus importante de la programmation, représenteront sur l’ensemble de la période 102,4 milliards d’euros. Si la moyenne annuelle s’élève donc à 17 milliards d’euros, la dotation annuelle sera en réalité en progression de 2,2 % par an. La primauté donnée au financement des équipements traduit le caractère prioritaire que leur confère le ministre de la Défense. Dès 2014, le ministère passera des commandes auprès des industriels français afin d’engager la nécessaire modernisation des forces. Les programmes d’équipements sont en effet pour l’essentiel en phase de réalisation et exigeront des paiements importants. En outre, l’accueil et l’entretien des matériels nécessiteront des investissements lourds dans les infrastructures. Enfin, un effort tout particulier sera consenti à la préparation opérationnelle, à travers les crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels (EPM).

L’activité opérationnelle des forces revêt un caractère prioritaire pour le gouvernement. Le maintien en condition opérationnelle fera ainsi l’objet dès novembre 2013 d’une vaste réforme sur la base de principes de « supply chain management » pour permettre une meilleure maîtrise des flux financiers, physiques et d’informations. En outre, les crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels connaîtront une augmentation constante de 4,3 % par an sur la durée de la période de programmation, rompant avec la préjudiciable évolution à la baisse des dernières années. L’enveloppe totale attribuée à l’entretien programmé des matériels s’élèvera à 20,6 milliards d’euros, soit près de 20 % des crédits consacrés aux équipements.

b. Les dépenses de fonctionnement et d’activité

Le montant consacré au fonctionnement et à l’activité (hors OPEX) s’établira à 3,5 milliards d’euros par an, soit 20,9 milliards d’euros sur la période de programmation et une stabilisation en valeur. Le présent projet de loi de programmation reconduit l’objectif de la loi de programmation précédente de procéder à des économies prioritairement dans le soutien et les structures afin de préserver l’équipement et l’opérationnel. La rationalisation des structures et l’optimisation des fonctions qui seront engagées par le ministère de la Défense doivent ainsi permettre près de 100 millions d’euros d’économies par an. L’exercice ne sera cependant pas aisé, car les dépenses de fonctionnement sont fortement corrélées à l’évolution des indices des matières premières et sont par ailleurs contraintes par certaines obligations (mise aux normes, contributions internationales, etc.).

c. Le financement des opérations extérieures

Le financement des opérations extérieures sera assuré par une dotation prévisionnelle annuelle de 450 millions d’euros, en adéquation avec les nouveaux contrats opérationnels et les priorités stratégiques définis dans le Livre blanc de 2013. Le ministère de la Défense est régulièrement confronté à des surcoûts liés aux opérations extérieures ; le projet initial prévoyait une distinction pour la prise en charge des surcoûts OPEX, selon qu’il s’agissait d’une opération nouvelle ou du renforcement d’une opération existante. Les Rapporteures approuvent la démarche du Sénat qui a souhaité rétablir, dans un souci de simplicité et de sincérité, le mécanisme actuel de financement interministériel des surcoûts induits par les OPEX.

d. Les dépenses de titre 2

La programmation prévoit une diminution de 1,1 % par an des dépenses de personnel (titre 2 hors compte d’affectation spéciale – CAS – « Pensions »). La « manœuvre RH » du ministère de la Défense, qui repose en partie sur des départs naturels et en partie sur des départs incités, poursuivra en effet un double objectif de « dépyramidage » et de réduction des effectifs dans l’optique de réduire la masse salariale hors pensions.

La programmation prévoit une diminution de la masse salariale de près de 800 millions d’euros par rapport à 2013, reposant sur la poursuite de déflations d’effectifs (- 33 675 équivalent temps plein – ETP – sur la période). En 2019, les effectifs de la mission « Défense » atteindront environ 236 000 personnes.

3. Une exécution conditionnée par plusieurs facteurs

Les rapporteures sont pleinement conscientes que la bonne exécution du présent projet de loi de programmation reste soumise à certains aléas. Le ministre de la Défense lui-même a souligné que « nous sommes sur une ligne de crête et ne devons tomber ni d’un côté ni de l’autre » et que « le projet de LPM est un ensemble dont on ne peut distraire aucune pièce ». Comme ce dernier, les rapporteures entendent « maintenir le bloc que constitue cette LPM », dans la mesure où « la cohérence du dispositif permet d’assurer l’ensemble de nos missions, de disposer des équipements nécessaires et de réorganiser l’administration de la Défense »(8).

a. Le financement des opérations extérieures (OPEX)

Sur le plan formel, la composition des surcoûts engendrés par les OPEX est fixée par une instruction du 25 mai 1984 toujours en vigueur qui fait l’objet de travaux interministériels périodiques d’actualisation. Ces surcoûts comprennent principalement deux types de dépenses :

Des dépenses directement engagées au titre des forces en opération :

– des surcoûts de solde en OPEX (titre 2) : indemnités de sujétion de service à l’étranger (ISSE OPEX) représentant en moyenne 3 000 euros par homme et par mois ;

– des dépenses de fonctionnement (titre 3), dont notamment les transports de personnels et de matériels entre les théâtres et la métropole, le soutien au stationnement des forces (installation et sécurité de celles-ci), les télécommunications, le soutien courant (alimentation, fonctionnement courant des emprises, dont externalisation le cas échéant) ;

– des surcoûts d’approvisionnement en carburant ;

– des dépenses d’intervention (titre 6) qui sont notamment les contributions françaises aux budgets de l’OTAN ainsi qu’au mécanisme de financement des opérations militaires de l’Union européenne.

Des dépenses correspondant essentiellement à des consommations sur stocks :

– de l’entretien programmé du matériel (maintien en condition opérationnelle) ;

– de l’entretien programmé du personnel (habillement et effets de protection) ;

– des munitions consommées en OPEX.

La première catégorie de dépenses est directement imputée au budget opérationnel de programme (BOP) OPEX du programme 178 « Préparation et emploi des forces ». La deuxième est préfinancée par les armées et retracées ex post à partir des consommations constatées. La somme des deux agrégats constitue le surcoût OPEX de l’année considérée.

Lorsque le surcoût dépasse la provision inscrite en loi de finances initiale, un mécanisme d’abondement interministériel de complément prévu à l’article 6.3 du rapport annexé de la LPM 2009-2014 s’appliquait jusqu’ici.

La dotation au titre des surcoûts des opérations extérieures inscrite en loi de finances initiale et figurant dans le BOP OPEX ne constitue pas un objectif pour le financement des OPEX mais une simple provision pour couvrir les dépenses supplémentaires, dénommées « surcoûts OPEX », correspondant globalement à l’écart entre le coût des forces engagées en OPEX et ce qu’elles auraient coûté en métropole. La dotation prévisionnelle consacrée aux surcoûts des opérations extérieures (OPEX) finance la différence entre les coûts de fonctionnement des unités déployées en opération extérieure et les économies réalisées en métropole du fait de l’absence de ces unités. Dans l’optique de sécuriser cette dotation, l’article 3 bis du projet de loi de programmation militaire adopté par le Sénat le 22 octobre 2013 fixe son montant à 450 millions d’euros. Il convient de noter que ce montant est inférieur à celui de la dotation prévisionnelle des trois années précédentes, qui s’établissait à 630 millions d’euros.

Cette baisse s’explique à la fois par les orientations nouvelles du Livre blanc de 2013 concernant le contrat opérationnel des armées, qui limite à trois théâtres importants l’engagement de nos forces, par le désengagement de nos forces du théâtre afghan et la réduction progressive du dispositif Serval.

Source : ministère de la Défense.

Le surcoût réel des opérations extérieures, et par conséquent l’exécution de la loi de programmation militaire, dépendra donc essentiellement de deux aspects : la réforme du dispositif des forces prépositionnées, dont le principe a été arrêté en Conseil de Défense et qui donnera lieu à des décisions d’ici la fin de l’année 2013, et des nouvelles modalités de financement interministériel desdits surcoûts. En effet, comme le montre le tableau ci-dessus, les responsabilités internationales de la France ont toujours entraîné des dépassements de la dotation prévisionnelle consacrée au surcoût des opérations extérieures.

La reconfiguration des forces prépositionnées améliorera la cohérence de notre dispositif face aux menaces dégagées par les analyses du Livre blanc, en termes stratégiques et d’efficience fonctionnelle. Elle permettra également d’économiser près de 1 100 effectifs. Les dispositifs présents en Afrique et participant à la sécurité des pays amis ainsi qu’à la stabilité du continent seront aussi concernés.

De nouvelles modalités de financement des surcoûts OPEX figuraient initialement dans le projet de loi. Ainsi, les surcoûts nets (hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par la dotation, qui résulteraient d’opérations nouvelles, de déploiements nouveaux ou de renforcements d’une opération existante devaient faire l’objet d’un financement interministériel. Ce mécanisme a été utilement modifié par le Sénat. Dans le texte adopté par ce dernier, le fonctionnement est en effet plus simple et le périmètre plus large que le dispositif initialement prévu dans le projet de loi, lequel disposait que « les surcoûts nets non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures maintenues en 2014 seront financés sur le budget de la mission « Défense ». » Compte tenu des risques géostratégiques actuels, et au vu d’une exécution jamais descendue en deçà de 528 millions d’euros sur les dix dernières années, le Sénat a en effet estimé que les responsabilités internationales de la France devraient entraîner un appel important à la solidarité interministérielle sur la période de programmation.

b. Les hypothèses d’exportation du Rafale

Le projet de loi de programmation militaire prévoit l’acquisition de 26 avions de combat Rafale supplémentaires, à hauteur de 11 appareils en 2014, 11 en 2015, quatre en 2016 et aucun entre 2017 et 2019. Ce calendrier de livraison est le fruit d’un compromis entre le format des armées arrêté par le Gouvernement, les capacités budgétaires mises à disposition du ministère de la Défense et la logique de production industrielle de Dassault Aviation. Afin de maintenir son rythme de production en 2016, l’entreprise compte sur des ventes d’exportations à un ou plusieurs États étrangers, dont l’Inde.

En réponse au rapport de la Cour des comptes de 2010, le ministère de la Défense a estimé le coût de production unitaire du Rafale à près de 100 millions d’euros : une modification des commandes sur ce programme aurait donc pour conséquence directe un écart très significatif avec la trajectoire financière actuellement fixée dans le projet de loi de programmation militaire. Cette fragilité intrinsèque a donc suscité la création d’une « clause de revoyure », inscrite à l’article 4 bis du présent projet de loi, prévoyant une première actualisation avant la fin de l’année 2015, qui se fondera notamment sur la base des résultats obtenus.

Il convient toutefois de souligner que le délégué général pour l’armement, M. Laurent Collet-Billon s’est montré plutôt confiant dans les perspectives d’exportation du Rafale en indiquant travailler « à la vente de 126 Rafale à l’Inde – dont dix-huit fabriqués en France – et de 36 appareils au Qatar – même si ce chiffre n’est pas encore arrêté. Je suis persuadé que nous réussirons à conclure le marché avec l’Inde, même si nous pourrions attendre jusqu’à la fin de l’année 2014 pour des raisons de fonctionnement administratif, d’attention portée par les Indiens au respect des procédures, de calendrier politique et de nécessité d’adapter certains de leurs équipements au Rafale. Sur ce dernier point, l’intérêt de l’opération avec le Qatar réside dans la proximité de la définition technique des avions avec la nôtre. À plus long terme, le Brésil pourrait réapparaître comme un marché potentiel » (9).

Dans le même sens, le ministre de la Défense, M. Jean-Yves Le Drian, s’est déclaré « optimiste sur la capacité de Dassault Aviation à conclure des contrats permettant la continuité de son plan de charge (…). Les toutes récentes déclarations du PDG du groupe, M. Éric Trappier, nous confortent dans cette analyse » (10).

Ce dernier a en effet déclaré que « nous avons besoin de construire un Rafale par mois, et onze par an, pour conserver la capacité de production de cet avion. Nous avons fait le pari de produire à cette cadence jusqu’en 2016 pour équiper l’armée française, ce qui laisserait à l’État et à l’industrie le temps de mettre en commun leurs efforts en vue d’obtenir un contrat à l’exportation dans un des pays où les négociations sont assez avancées » (11).

c. Les ressources exceptionnelles

L’équilibre financier de la loi de programmation militaire repose en grande partie sur l’obtention de ressources exceptionnelles. Le recours à de telles recettes extrabudgétaires n’est pas inédit, la précédente loi de programmation ayant également été en partie bâtie sur celles-ci. Elles permettent en outre de maintenir le périmètre budgétaire du ministère de la Défense tout en participant à l’assainissement des finances publiques.

Dès son rapport de juillet 2012, la Cour des comptes relevait que « cette dernière ressource [les ressources exceptionnelles] est incertaine dans son montant et dans son calendrier de réalisation, faisant peser un risque sur l’exécution de la loi de programmation dès sa construction » (12).

Deux éléments incitent en effet à la prudence et rappellent que, si les ressources exceptionnelles garantissent les ambitions du Gouvernement en matière de Défense, elles sont également une source de fragilité de la programmation. Premièrement, l’exécution de la précédente loi de programmation militaire a été profondément affectée par l’écart calendaire constaté entre la date d’encaissement réel des produits de cessions immobilières, de fréquences et de matériels, et les dates prévues. En 2009 et 2010, premières années de la programmation, le manque à gagner s’élevait à près de 2,14 milliards d’euros. Deuxièmement, les ressources exceptionnelles pour les années 2014, 2015 et 2016 forment près de 5,4 % des crédits consacrées à la mission « Défense », soit 4,8 milliards d’euros (sur un total de 6,1 milliards d’euros de ressources exceptionnelles prévues). Leur poids est donc particulièrement important pour le début de la programmation.

Les ressources exceptionnelles prévues dans la programmation seront constituées de :

– l’intégralité du produit de cession d’emprises immobilières utilisées par le ministère de la Défense, pour au moins 600 millions d’euros sur la période 2014-2016 ;

– des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation, pour environ 200 millions d’euros ;

– d’un nouveau programme d’investissements d’avenir (PIA) au bénéfice de l’excellence technologique de l’industrie de défense, financé par le produit de cessions de participations d’entreprises publiques à hauteur de 1,5 milliard d’euros ;

– du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz ;

– le cas échéant, du produit de cessions additionnelles de participations d’entreprises publiques.

L’encaissement du produit de ces cessions, qui forment les ressources exceptionnelles, est prévu selon le calendrier suivant :

RESSOURCES EXCEPTIONNELLES PAR PROVENANCE

(en milliards d’euros courants)

   

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Cessions immobilières

0,21

0,20

0,20

0,05

0,00

0,00

0,66

Redevances fréquences 4G

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

0,06

0,21

Investissement d’avenir

1,55

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

1,55

Autres ressources

 

1,55

1,02

0,82

0,23

0,09

3,71

Total ressources exceptionnelles

1,77

1,77

1,25

0,91

0,28

0,15

6,13

Source : ministère de la Défense.

À ce stade, l’évaluation du produit de certaines cessions reste délicate, car elle dépend de nombreux paramètres. Ainsi, concernent les cessions de bandes de fréquences, les services de l’État doivent encore affiner la valeur des bandes cédées, les capacités financières des opérateurs, l’évolution du trafic des données, etc. S’agissant des produits de cessions additionnelles de participations d’entreprises publiques, le degré de maturité des projets nécessite des analyses complémentaires. En outre, la confidentialité s’impose aux schémas étudiés dans leur phase actuelle.

À la suite d’un amendement adopté par le Sénat, la clause de sauvegarde concernant les ressources exceptionnelles, initialement prévue dans le rapport annexé de la loi de programmation militaire, a été inscrite à l’article 3 du projet de loi. Dans l’hypothèse où leur montant, ou leur calendrier, feraient l’objet d’une modification substantielle ayant une conséquence significative sur le respect de la programmation, l’article 3 prévoit ainsi que d’autres recettes exceptionnelles, ou des crédits budgétaires obtenus sur la base d’un financement interministériel, soient mobilisées. Comme le précise le rapport du Sénat, cette nouvelle rédaction vise « à garantir la sincérité de la programmation financière en s’assurant que les recettes exceptionnelles affectées à la mission « Défense » seront bien réalisées au montant et au moment prévus et, qu’à défaut, elles seront intégralement compensées par d’autres recettes exceptionnelles ou des crédits budgétaires sur la base d’un financement interministériel ».

Lors de la discussion en séance publique au Sénat, le Gouvernement a tenté sans succès de faire adopter un amendement n°58 visant à supprimer l’ajout, dans la clause de sauvegarde, de cette mention d’un recours éventuel à des crédits budgétaires sur la base d’un financement interministériel, le ministre de la Défense faisant valoir que « cette disposition entre en contradiction avec la trajectoire de redressement prévues par la loi de programmation des finances publiques ».

Dans l’hypothèse, à l’inverse, où le montant des ressources exceptionnelles disponibles sur la période 2014-2019 excéderait 6,1 milliards d’euros, l’excédent, à concurrence de 0,9 milliard d’euros, bénéficiera au ministère de la Défense.

4. Une meilleure assurance des financements critiques pour l’équilibre et un contrôle renforcé du Parlement sur l’exécution de la loi de programmation militaire

Afin de s’assurer au mieux d’une exécution conditionnée par de nombreux aléas (financement des opérations extérieures, exportation du Rafale, réalisation des ressources exceptionnelles), les rapporteures estiment, dans le prolongement des modifications bienvenues apportées par le Sénat, que cette programmation, ambitieuse mais délicate, nécessite un contrôle accru du Parlement sur son exécution. Ce renforcement du contrôle du Parlement s’appuie sur deux catégories de mesures : d’une part, des clauses visant à s’assurer de certains financements critiques pour l’équilibre de la programmation ; et d’autre part, des clauses visant à consacrer le rôle du Parlement dans le suivi et la gestion de l’exécution de la programmation.

a. Les clauses visant à s’assurer de certains financements critiques pour l’équilibre

Quatre clauses de sauvegarde figurent au total dans la loi de programmation militaire : deux sont inscrites dans le rapport annexé et deux figurent au sein même de la partie normative.

Clause de sauvegarde des ressources exceptionnelles

L’article 3 du projet de loi initial contenait une clause de sauvegarde des ressources exceptionnelles, comme vu précédemment, assurant au ministère de la Défense une mobilisation d’autres recettes exceptionnelles dans le cas où un déséquilibre important serait constaté.

Un amendement adopté par le Sénat a permis d’étendre cette clause de sauvegarde à la compensation par des crédits budgétaires, sur la base d’un financement interministériel.

Clause de sauvegarde pour les opérations extérieures

L’article 3 bis prévoit le retour à la clause de sauvegarde pour les surcoûts des opérations extérieures qui figurait déjà dans la précédente LPM. En cas de dépassement constaté sur le périmètre des OPEX, un mécanisme de financement interministériel pourvoira aux besoins de nos forces armées.

Clauses de sauvegarde pour la masse salariale et les dépenses de carburants opérationnels

Le rapport annexé présente deux autres clauses de sauvegarde.

L’une, inscrite à l’alinéa 358, porte sur la masse salariale. Ajoutée par le Sénat, cette clause prévoit de soustraire de la responsabilité du ministère de la Défense le dépassement de la masse salariale dû aux dépenses « hors socle », qui regroupent les dépenses non récurrentes liées aux restructurations, aux allocations servies aux familles, aux indemnités chômage des militaires, aux indemnisations des accidents du travail et des maladies professionnelles, ou aux cessations anticipées d’activité liées à l’amiante, ou au fonds de concours du service de santé des armées ; par définition, celles-ci ne peuvent être pilotées par le ministère.

La seconde prévoit, compte tenu de la rigidité des dépenses et du caractère volontariste des objectifs d’économies, un mécanisme de sauvegarde relatif aux dépenses en matière de carburants opérationnels. L’alinéa 331 dispose en effet : « En cas de hausse du prix constaté des carburants opérationnels, la mission Défense bénéficiera de mesures financières de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l’activité opérationnelle des forces ». L’objectif visé est de se prémunir du risque que les dépenses contraintes ne phagocytent les dépenses de fonctionnement liées à l’opérationnel.

b. Les clauses de « revoyure »

Des clauses dites de « revoyure » prévoient l’actualisation de la loi de programmation militaire.

En premier lieu, l’article 4 bis du présent projet de loi, dispose que « la présente programmation fera l’objet d’actualisations, dont la première interviendra avant la fin de l’année 2015. Ces actualisations permettront de vérifier, avec la Représentation nationale, la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans la présente loi et les réalisations. Elles seront l’occasion d’affiner certaines des prévisions qui y sont inscrites, notamment dans le domaine de l’activité des forces et des capacités opérationnelles, de l’acquisition des équipements majeurs, du rythme de réalisation de la diminution des effectifs et des conséquences de l’engagement des réformes au sein du ministère ».

Parmi les sujets précités, deux éléments seront privilégiés. Premièrement, sera particulièrement examiné le report de charges du ministère de la Défense, pour le réduire dans l’objectif de le solder (alinéa 2 de l’article 4 bis). Deuxièmement, les parlementaires auront à examiner les conséquences pour la programmation des résultats à l’export des avions Rafale, ainsi que l’état de certaines capacités critiques telles que le ravitaillement en vol et les drones.

En second lieu, l’alinéa 4 de l’article 4 bis prévoit une clause de « retour à meilleure fortune ». Initialement établie au sein du rapport annexé, le Sénat a, à juste titre, jugé utile de l’intégrer au sein même de la partie normative. Dans la perspective de garantir la meilleure exécution possible de la programmation, cette clause consacre l’importance de tenir compte, lors des actualisations de la loi de programmation, de l’éventuelle amélioration de la situation économique et des finances publiques, afin de permettre le nécessaire redressement de l’effort de la Nation en faveur de la défense et de tendre vers l’objectif d’un budget de la Défense représentant 2 % du PIB.

II. UNE MANœUVRE DES RESSOURCES HUMAINES AUSSI COMPLEXE QU’ESSENTIELLE

L’architecture financière, calculée au plus juste, du présent projet de loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 repose notamment sur l’hypothèse d’une maîtrise de la masse salariale du ministère de la Défense. Celle-ci suppose des efforts de déflation, de dépyramidage et de civilianisation des effectifs que l’on peut qualifier d’ambitieux. Il ne s’agit pas entièrement d’objectifs nouveaux, un tiers environ des objectifs de déflation des effectifs résultant directement de la précédente loi de programmation militaire. Les moyens nécessaires sont prévus par le présent projet de loi, qui tend à mettre à la disposition des gestionnaires des ressources humaines du ministère des outils incitatifs – mais jamais coercitifs – à même de leur permettre d’atteindre ces objectifs.

De plus, la rénovation de la gouvernance des ressources humaines au sein du ministère doit leur permettre de disposer d’outils de pilotage de cette « manœuvre des ressources humaines » plus efficaces qu’auparavant.

Les rapporteures ont toutefois jugé nécessaire, tant dans l’absolu que dans la perspective d’une opération ambitieuse et complexe, d’aller plus loin qu’il n’était proposé dans la rénovation de la gouvernance des ressources humaines du ministère de la Défense, en mettant l’accent sur le dialogue social au sein du ministère. Qu’il s’agisse en effet des personnels militaires ou des personnels civils, cette manœuvre ne pourra être exécutée que si les personnels y adhérent ; et ceux-ci n’y adhéreront que s’ils sont pleinement associés à la définition et à la mise en œuvre des mesures de restructuration nécessaires. L’enjeu est donc majeur, et le travail de la commission a permis, avec l’appui du Gouvernement, d’améliorer très sensiblement les conditions d’exercice du « dialogue social ».

A. DES OBJECTIFS AMBITIEUX DE DÉFLATION, DE DÉPYRAMIDAGE ET DE CIVILIANISATION DES EFFECTIFS

La manœuvre des ressources humaines est ambitieuse, et ce d’autant plus qu’elle s’inscrit dans la lignée d’une première vague de déflation des effectifs opérée dans le cadre de la précédente loi de programmation militaire. Comme le rappelle le rapport annexé au présent projet de loi, à l’échéance de la période de programmation militaire 2014-2019, « ce sont 82 000 suppressions de postes, hors externalisations, qui auront été réalisées au ministère de la Défense en douze ans, entre 2008 et 2019 ».

1. Un objectif de déflation raisonné

La prochaine période de programmation militaire verra la superposition de deux plans de déflation :

– celui qui résulte du précédent plan de réforme du ministère, initié en 2008, qui prévoyait la suppression nette de 54 000 postes sur le périmètre de la mission « Défense » entre 2008 et 2016 – dont 45 888 suppressions nettes d’emplois exprimés en équivalents temps plein (ETP) planifiées pour les années 2009 à 2014 par l’article 4 de la loi de programmation militaire 2009-2014 – et au titre duquel 10 175 suppressions nettes de postes restent à effectuer, ce dernier total résultant de la suppression de 10 381 emplois en 2014-2015 et de la création de 206 emplois en 2016 et 2017 dans le domaine de la cyberdéfense ;

– celui que prévoit le présent projet de loi, qui porte sur un nombre plus limité de suppressions de postes, fixé à 23 500 équivalents temps plein emploi (ETPE), résultant des objectifs opérationnels et des objectifs de gestion fixés par le Livre blanc de 2013.

a. Le volume et le cadencement des déflations prévues

Comme le montre le tableau ci-après, la déflation nette totale des effectifs sur la durée de la prochaine période de programmation s’élèvera donc à 33 675 emplois. Au terme de cette manœuvre, les effectifs du ministère de la Défense s’élèveront ainsi à 242 279 ETPE en 2019, dont 235 940 rémunérés par le titre 2 de la mission « Défense » – le reste des emplois correspondant aux effectifs du Service industriel aéronautique (SIAé) qui sont rémunérés par cet organisme, dont les crédits sont retracés par un compte de commerce, et aux effectifs de la mission « Anciens combattants ».

CADENCEMENT DE LA DÉFLATION DES EFFECTIFS DE LA MISSION « DÉFENSE »
POUR LA PROCHAINE PÉRIODE DE PROGRAMMATION

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total
2014-2019

Déflation des effectifs opérée au titre de la loi de programmation militaire 2014-2019

 

5 000

7 500

7 500

3 500

 

23 500

Déflation des effectifs opérée lors des précédentes réformes

7 881

2 500

103

103

   

10 175

dont créations de postes

   

103

103

   

206

dont suppressions de postes

7 881

2 500

       

10 381

Déflation totale

7 881

7 500

7 397

7 397

3 500

 

33 675

Source : rapport annexé au projet de loi.

La lecture de ce tableau appelle trois remarques principales.

D’abord, aucune déflation n’est prévue pour la dernière année de la programmation. Cette concentration des déflations sur les quatre à cinq premiers exercices a pour triple avantage :

– de produire rapidement des économies pérennes de masse salariale ;

– de mettre un terme relativement rapide aux manœuvres successives de déflation des effectifs afin de ne pas affecter le moral des personnels du ministère de la Défense ;

– en cas de difficulté dans l’exécution de la manœuvre des ressources humaines (par exemple pour la réduction du nombre d’officiers), d’offrir aux gestionnaires des ressources humaines du ministère une marge de sécurité calendaire permettant d’éviter tout report de déflations sur la période de programmation suivante.

Ensuite, le rythme annuel de déflation des effectifs est significativement moins élevé que pour la précédente période de programmation. En effet, le rythme prévu par l’article 4 de la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 correspondait à 7 648 suppressions de postes par an en moyenne, alors que le présent projet de loi tend à le ramener à 5 612,5 suppressions d’emplois par an en moyenne entre 2014 et 2019.

Enfin, il faut observer que le volume de déflation prévu en application du Livre blanc de 2013 est globalement nettement moins élevé que celui qui a résulté du Livre blanc de 2008 et de la révision générale des politiques publiques : 23 500 suppressions de postes, contre 54 000 précédemment.

Le rapport annexé apporte deux précisions quant à la façon dont seront comptabilisées les suppressions d’emploi prévues.

D’une part, il prévoit que les gains en effectifs obtenus au titre des éventuelles externalisations seront comptabilisés dans les objectifs de déflation, pour la part excédant le transfert de ressources de masse salariale nécessaire aux contrats d’externalisation.

D’autre part, la commission a clarifié la façon dont seront prises en compte, pour l’application de l’article 4 du présent projet de loi, les diminutions d’effectifs éventuelles qui pourraient être opérées au sein de la mission « Anciens combattants » ou du Service industriel de l’aéronautique : tout en indiquant que de telles déflations resteraient en tout état de cause « de montants comparativement peu élevés », la commission a précisé qu’elles « viendraient en déduction de [la] cible » de déflation prévue par le texte. Suivant une logique d’organisation plutôt que d’imputations comptables des frais de personnel, cette disposition permettra d’éviter toute surdéflation dans les effectifs globaux du ministère de la Défense.

b. La répartition des réductions d’effectifs

Le rapport annexé apporte des précisions sur la répartition des déflations prévues entre les armées, directions et services du ministère de la Défense ainsi qu’entre civils et militaires.

Une priorité : préserver le potentiel opérationnel

La répartition affichée des 23 500 nouvelles déflations d’effectifs traduit la priorité accordée par le Gouvernement à la préservation du potentiel opérationnel de nos armées :

– les forces de combat ne supporteront que 8 000 suppressions d’effectifs, auxquelles il faut ajouter 1 100 suppressions d’emplois dans les forces de souveraineté outre-mer et dans les forces de présence à l’étranger ;

– les 14 500 suppressions d’emplois restantes porteront sur le soutien, les structures organiques, l’environnement et l’administration du ministère.

Il est également précisé que la déflation globale prévue pour les années 2014 à 2019 (portant sur 33 675 postes) concernera les trois armées, à hauteur de 15 500 suppressions d’emplois environ, le reste de cette déflation portant sur les services interarmées et les organes ministériels.

Un souci d’équilibre dans la répartition des déflations entre militaires et civils

La déflation des effectifs portera à la fois sur les personnels militaires et sur les personnels civils, avec :

– 26 200 suppressions de postes parmi le personnel militaire ;

– 7 400 suppressions de postes parmi le personnel civil.

2. Un objectif de dépyramidage

a. La programmation militaire qui s’achève a vu à l’œuvre une nette tendance au repyramidage des effectifs du ministère de la Défense.

Alors qu’ils représentaient moins de 15,5 % des effectifs militaires en 2008, les officiers ont vu leur proportion augmenter jusqu’à 16,75 % de ces effectifs en 2013.

La loi de programmation militaire 2009-2014 prévoyait une déflation globale non répartie par catégorie d’emplois. Elle ne comportait donc pas d’objectifs de dépyramidage. La première directive de dépyramidage fixée au ministère de la Défense remonte à juin 2011, pour l’année 2012. Les tableaux suivants présentent l’évolution des effectifs du ministère, par catégorie d’emplois, sur la période 2009-2012.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE DE 2009 À 2012
PAR CATÉGORIE DE PERSONNELS

(en équivalents temps plein emploi
effectifs au 1er janvier de chaque exercice)

 

Poids

Relatif

01.01.2009

Effectif 2009

Effectif 2010

Effectif 2011

Effectif 2012

Effectif 2012

Poids

relatif

31.12. 2012

 

Militaires :

 

243 618

239 081

232 340

226 563

218 906

 

OFF

15,3 %

37 180

37 024

36 774

36 518

36 173

16,5 %

S/OFF

46,0 %

111 972

107 817

104 876

101 729

98 920

45,2 %

MdR

37,3 %

90 897

91 063

87 426

85 615

81 510

37,2 %

VOL

1,5 %

3 569

3 177

3 264

2 701

2 303

1,1 %

Civils :

 

73 937

71 558

69 288

67 123

64 957

 

CAT A

11,5 %

8 471

8 846

9 448

9 793

10 691

16,5 %

CAT B

16,3 %

12 018

11 582

11 620

11 785

11 348

17,5 %

CAT C

35,8 %

26 465

25 771

24 803

23 720

22 305

34,3 %

OE

36,5 %

26 983

25 358

23 417

21 824

20 613

31,7 %

TOTAL

 

317 555

310 639

301 628

293 686

283 863

 

OFF : officiers ; S/OFF : sous-officiers ; MdR : militaires du rang ; VOL : volontaires ; CAT A, B, C : agents de catégorie A, B, C ; OE : ouvriers de l’État.

Source : ministère de la Défense.

ÉVOLUTION DU TAUX D’ENCADREMENT DES MILITAIRES DE 2007 À 2013

(en équivalents temps plein emploi)

ETPE – T2 + HT2

01/01/2007

01/01/2008

01/01/2009

01/01/2010

01/01/2011

01/01/2012

01/01/2013

Effectif réalisé

%

Effectif réalisé

%

Effectif réalisé

%

Effectif réalisé

%

Effectif réalisé

%

Effectif réalisé

%

Effectif réalisé

%

Armée de terre

Off

16 459

12 %

16 417

12 %

16 275

13 %

16 127

13 %

16 032

13 %

15 322

13 %

15 170

13 %

total militaires

132 960

 

132 565

 

130 192

 

126 963

 

123 586

 

120 905

     
                               

Armée de l’air

Off

7 044

13 %

7 602

13 %

7 447

13 %

7 420

14 %

7 376

14 %

7 090

14 %

6 963

13 %

total militaires

58 487

 

57 213

 

55 218

 

53 889

 

51 646

 

49 424

 

47 104

 
                               

Marine

Off

5 167

12 %

5 186

12 %

5 146

13 %

5 163

13 %

5 108

13 %

4 793

12 %

4 761

13 %

total militaires

42 194

 

41 586

 

40 599

 

40 321

 

39 417

 

38 359

 

37 244

 
                               

DGA

Off

3 662

95 %

3 642

97 %

3 510

99 %

3 471

100 %

3 445

100 %

3 452

100 %

3 461

100 %

total militaires

3 862

 

3 759

 

3 562

 

3 480

 

3 446

 

3 452

 

3 461

 
                               

SSA

Off

4 158

43 %

4 176

43 %

4 158

43 %

4 174

43 %

4 136

43 %

4 092

46 %

3 861

45 %

total militaires

9 767

 

9 677

 

9 662

 

9 713

 

9 584

 

8 807

 

8 567

 
                               

Autres
(sca, sea, cga, apm, sid, pia gendarmerie)

Off

6 480

6 %

7 147

7 %

7 455

7 %

679

14 %

677

15 %

1 769

31 %

1 957

34 %

total militaires

102 889

 

104 022

 

102 779

 

4 715

 

4 661

 

5 616

 

5 717

 
               

(Gend. :- 98 094 ETPE)

   

(SCA : + 942 ETPE)

   

Ministère de la défense

Off

43 370

12 %

44 170

13 %

43 991

13 %

37 024

15 %

36 774

16 %

36 518

16 %

36 173

17 %

total militaires

350 159

 

348 822

 

342 012

 

239 081

 

232 340

 

226 563

 

218 906

 

Source : ministère de la Défense.

Selon le rapport annexé, cette tendance au repyramidage des effectifs militaires – avec un taux d’encadrement passé de 15 % en 2009 à 16,5 % en 2012 –, résulte à la fois :

– de l’adaptation des armées et services aux besoins en organisation issus des conclusions du Livre blanc et de la loi de programmation militaire : rationalisation des soutiens, technicité accrue des fonctions exercées, retour de la France dans le commandement militaire intégré de l’OTAN et développement de la fonction « connaissance et anticipation » ;

– de la disparition de leviers d’incitations au départ dans un contexte de crise économique et de décalage des limites d’âges.

L’évolution des taux d’encadrement diffère d’une armée à l’autre. Ces écarts s’expliquent principalement par les différences de volumes de déflation.

Il est à noter que la tendance au repyramidage a concerné non seulement les effectifs militaires, mais aussi les effectifs civils. Cette tendance s’explique depuis 2009 notamment par un processus de civilianisation des fonctions de soutien et de créations d’emplois de haut niveau dans les domaines du renseignement. Mais cette augmentation du poids relatif de la catégorie A ne fait que replacer le personnel civil de la défense dans la moyenne des administrations de l’État. Cette tendance résulte également :

– de l’importance des mesures de requalification consenties pendant cette période, financées par l’intermédiaire du plan de retour catégoriel, comptant 1 350 bénéficiaires sur la période 2009-2012 dont plus de 1 200 au titre de la requalification de techniciens supérieurs d’études et de fabrications (TSEF) en ingénieurs d’études et de fabrications (IEF) ;

– de créations d’emploi civils de haut niveau, pour 400 postes dont près de 350 relevant de la fonction « connaissance et anticipation ».

Un récent rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et du Contrôle général des armées sur le repyramidage des effectifs et la gestion du titre 2 du ministère de la Défense (13) replace également l’ampleur du repyramidage à sa juste dimension :

– il évalue le coût de l’évolution de la pyramide des effectifs militaires à près de 112 millions d’euros sur la période 2007-2012, soit environ 22 millions d’euros par an en moyenne, contre 120 millions d’euros dans les calculs de la Cour des comptes pour la seule période 2008-2011, soit 40 millions d’euros par an ;

– il montre qu’aucun accroissement significatif des flux de promotion des officiers supérieurs n’est constaté, qui n’ont cependant pas été réduits à proportion du format des armées ;

– il observe que près de la moitié du repyramidage global a été inscrite en loi de finances, et a ainsi été « financée » ;

– il conclut que l’essentiel du repyramidage du personnel civil est budgété dans le cadre du plan catégoriel (requalifications de TSEF en IEF, de fonctionnaires de catégorie B en agents de catégorie A) ou par l’intermédiaire de créations de postes (notamment dans les domaines de la cyberdéfense et de la fonction « connaissance et anticipation »).

b. La prochaine programmation militaire comportera un objectif chiffré, mais raisonnable, de dépyramidage

Un objectif explicite et chiffré de dépyramidage

Le rapport annexé définit un objectif chiffré de dépyramidage des effectifs militaires. Il prévoit en effet de réduire le pourcentage d’officiers dans la population à statut militaire de 16,75 % en 2013 à 16 % en 2019, au terme de la période de programmation. Il s’agit explicitement d’« inverser la trajectoire » antérieure de repyramidage observée sur la période de programmation qui s’achève.

L’objectif fixé revient à ramener le taux d’encadrement global au niveau qu’il atteignait à la fin de l’année 2010, ce qui suppose, compte tenu des déflations d’effectifs prévues, de diminuer de 5 800 le nombre d’officiers. Le rapport annexé précise que « pour stabiliser le modèle et l’effort de dépyramidage, la déflation des effectifs sera de l’ordre de 11 200 sous-officiers » et que « le nombre d’hommes du rang diminuera d’environ 9 300 ». Le dépyramidage infra catégoriel s’inscrira quant à lui dans le cadre du contingentement des effectifs par grade.

Le rapport annexé comporte peu de précisions sur la répartition de l’effort de dépyramidage entre armées, directions et services relevant du ministère de la Défense. Il précise seulement que l’objectif global de 16 % d’officiers « recouvre des différences entre les armées et les services » et que, si le but poursuivi consiste bien en « un retour au taux d’encadrement de fin 2010 dans chacun de ces services ou armées », c’est « en tenant compte de leurs spécificités ».

S’agissant des personnels civils, il est précisé que sur 7 400 postes supprimés, environ 300 le seront en catégorie A, 1 100 en catégorie B, 2 300 en catégorie C et 3 700 parmi les ouvriers de l’État. Le rapport annexé souligne que cette répartition « contribue au rééquilibrage des différentes catégories de personnels civils et traduit leur montée en compétence qui consacre leur place et leur part dans les effectifs du ministère de la Défense ». Ainsi, l’effort de déflation en haut des pyramides est comparable entre civils et militaires : dans les deux cas, c’est d’environ 4 % que les effectifs des catégories les plus élevées seront réduits.

Le rapport annexé indique que ces objectifs de dépyramidage seront obtenus « par une répartition, cohérente avec les objectifs du Livre blanc, entre les départs naturels, les départs incités, une gestion rigoureuse des avancements et un ajustement des recrutements aux besoins prévisionnels ».

Un objectif raisonnable, cohérent avec le nouveau format des armées, directions et services du ministère de la Défense

Les rapporteures soulignent que les objectifs de dépyramidage retenus sont ambitieux, notamment s’agissant des officiers.

En effet, ces objectifs peuvent, en apparence, sembler modérés : le taux-cible d’encadrement fixé (16 %) parait peu éloigné du taux actuel (16,75 %), et l’année retenue comme référence pour un taux d’encadrement satisfaisant – à savoir 2010 – renvoie à une période encore récente.

Pourtant, en réalité, l’objectif de dépyramidage est très conséquent, à deux égards au moins :

– d’une part, il faut souligner que le principe même d’un dépyramidage va à rebours des tendances spontanées d’évolution des effectifs observées ces dernières années. La suppression de 5 800 postes d’officiers entre 2014 et 2019 représente en effet un effort d’autant plus notable que dans une période de déflation générale des effectifs plus sévère, entre 2009 et 2013, leur effectif n’a été réduit que de 1 000 environ ;

– d’autre part, il faut aussi souligner que le taux-cible retenu s’applique à une base qui doit elle-même être réduite, dans le cadre de la déflation générale des effectifs qui est planifiée pour la durée de la période de programmation.

En outre, les évolutions intervenues ces dernières années dans la posture de défense de la France et dans la définition de ses priorités stratégiques ont pour conséquence un besoin à peu près incompressible de recrutements de haut niveau. Ainsi, la réintégration du commandement intégré de l’OTAN, décidée en 2008 et confirmée par le Livre blanc de 2013, conduit la France à placer 880 agents – pour l’essentiel des officiers, voire des officiers supérieurs – dans les structures de l’OTAN. De même, la priorité donnée à la fonction « connaissance et anticipation » depuis le Livre blanc de 2008, comme l’accent mis par celui de 2013 sur la cyberdéfense, conduisent les armées, directions et services du ministère à recruter des agents de haut niveau.

C’est pourquoi, suivant l’avis des rapporteures, la commission a rejeté les amendements tendant à aller plus loin dans l’effort de dépyramidage des effectifs du ministère de la Défense.

Dans la mise en œuvre de cet effort, il conviendra en outre que les gestionnaires des ressources humaines veillent à ce que les déflations d’effectifs dans le haut des pyramides catégorielles ne soient pas réparties de façon déséquilibrées. Si certains services, comme le Service de santé des armées ou la direction générale de l’armement, ont du fait même de leur mission vocation à compter une proportion élevée d’officiers et de personnels de catégorie A, il ne faudrait pas que la réduction du nombre d’officiers porte uniquement sur les officiers des armes. Le taux d’encadrement des forces ne doit pas être réduit inconsidérément. À titre d’exemple, on rappellera que, comme le souligne notre collègue Joaquim Pueyo dans son avis sur les crédits consacrés aux forces terrestres dans le projet de loi de finances pour 2014 (14), la force opérationnelle terrestre (FOT) française présente déjà un taux d’encadrement relativement bas : il s’élève à 8 %, contre 10 % en Allemagne et 14 % au Royaume-Uni et aux États-Unis.

3. Un effort de civilianisation des effectifs

Le Livre blanc de 2013 préconise de recentrer le personnel militaire sur ses fonctions opérationnelles et de « confier plus largement les emplois des fonctions administratives et de soutien au personnel civil ».

En application de ces préconisations, le ministère de la Défense a engagé des travaux d’analyse fonctionnelle des emplois qui pourraient être essentiellement tenus par des agents civils, à court ou moyen terme, dans le respect des exigences du contrat opérationnel.

Sur la base du référentiel des effectifs en organisation (REO) 2013, le périmètre de cette étude a été circonscrit aux postes relevant des familles professionnelles suivantes : « achats », « finances », « administration », « emplois transverses », « juridique », « ressources humaines », « sécurité et santé au travail », « systèmes d’information et de communication », « restauration-hôtellerie-loisirs » et « soutien de l’homme ». Dans le contexte de mise en œuvre du plan de déflation des effectifs du ministère défini par le projet de loi de programmation militaire 2014-2019, la méthode retenue consiste à identifier, par famille professionnelle, et à l’horizon 2019, un ratio estimatif rapportant les effectifs militaires aux effectifs civils.

Ces ratios ont vocation à être déclinés par le projet de réforme que le ministère de la Défense conduit dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP). Ils tiendront compte de l’analyse fonctionnelle faite pour chaque projet, dont l’objectif vise notamment à déterminer précisément le besoin en compétences, et à établir la capacité de la ressource civile à y répondre.

La restitution de ces ratios par projet devrait intervenir à la fin de l’année 2013 mais trouvera sa traduction dans le REO de l’année 2015.

Le rapport annexé précise que le nombre d’emplois dits « mixtes » devra demeurer réduit, et indique de façon générale que « l’objectif est que chaque catégorie dispose d’une visibilité sur ses perspectives professionnelles et que les gestionnaires puissent développer une politique plus proactive et performante ».

4. Un objectif global de maîtrise de la masse salariale

L’impératif de maîtrise des comptes publics impose à toutes les administrations de contenir leurs dépenses. Dans le cas du ministère de la Défense, la maîtrise des dépenses de personnel est d’autant plus nécessaire, que les dernières années ont été marquées par ce que l’on peut appeler un véritable dérapage de la masse salariale. C’est pourquoi le présent projet de loi tend à maîtriser ces dépenses ; l’équation financière qui le sous-tend repose ainsi sur un contrôle accru de l’évolution de la masse salariale du ministère.

a. L’équation financière soutenant le présent projet de loi de programmation repose sur une maîtrise stricte de la masse salariale

Le présent projet de loi de programmation militaire vise à rompre avec la tendance, observée dans l’exécution de la précédente loi de programmation, au dérapage de la masse salariale du ministère de la Défense.

Des dérapages dans l’évolution de la masse salariale du ministère de la Défense depuis 2008

Dans un récent rapport sur l’application à mi-parcours de la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014, la Cour des comptes a constaté un paradoxe : alors que les effectifs du ministère de la Défense ont très fortement diminué sur la période considérée – plus rapidement même que le rythme de déflation prévu –, sa masse salariale a continué à croître.

Comparant les données fournies par le ministère avec les données d’exécution budgétaire communiquées par la direction des affaires financières du ministère, la Cour relève qu’elles montrent une augmentation de 1,02 milliard d’euros des dépenses de personnel – dites « dépenses du titre 2 » – entre 2008 et 2011, concluant que cette comparaison « ne peut inciter qu’à la prudence quant à [la] fiabilité » des économies évaluées par le ministère.

Dans un récent rapport sur la réorganisation du ministère de la Défense (15), Mme Geneviève Gosselin et M. Damien Meslot soulignent « ce paradoxal effet de ciseaux » : une masse salariale en progression malgré des effectifs en baisse. Ils apportent plusieurs explications à cette évolution :

– une tendance au repyramidage des effectifs, détaillée supra ;

– un « glissement vieillesse technicité » (GVT) positif particulièrement dynamique au sein du ministère de la Défense ; il atteint, par exemple, 3,5 à 4 % par an chez les sous-officiers ;

– des mesures statutaires de revalorisation de la condition militaire intervenues depuis 2009, comprenant notamment des mesures liées à l’alignement sur les mesures ayant bénéficié à la gendarmerie nationale, une nouvelle grille de rémunération mise en place entre 2009 et 2011 pour les officiers supérieurs et assimilés, un plan triennal de revalorisation indiciaire associé à un plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées (concernant notamment les sous-officiers en fin de carrière), diverses mesures catégorielles qui, en 2011 par exemple, ont bénéficié aux aides-soignants et aux secrétaires médicaux, ainsi qu’un plan triennal visant à permettre un accès plus large à la rémunération hors échelle B pour les colonels et équivalents. Outre le coût de ces mesures, la Cour des comptes a souligné qu’il était « paradoxal » qu’elles « concernent principalement les populations au sein desquelles des départs volontaires sont espérés » ;

– la dynamique des dépenses dite « hors socle », c’est-à-dire les dépenses de titre 2 non récurrentes comme l’indemnisation au titre du chômage et des dommages liés à l’amiante, ou encore les différentes mesures d’incitation au départ volontaire dans le cadre de l’accompagnement des restructurations, à la différence des dépenses dites « socle », comprenant principalement les soldes et autres rémunérations récurrentes des personnels. En effet, entre 2008 et 2011, les dépenses « socle » ont baissé de 0,57 % alors que les dépenses « hors socle » ont augmenté de près de 40 % ;

– la « civilianisation » encore limitée des effectifs du ministère, notamment dans les fonctions de soutien.

Les rapporteures relèvent que les économies sur les dépenses de personnel qui pouvaient légitimement être attendues à la suite des déflations d’effectifs opérées depuis 2008 ont toujours été surcompensées notamment par les mesures catégorielles et le GVT, comme le montre le graphique ci-après.

ÉVOLUTIONS COMPARÉES DES EFFECTIFS
ET DE LA MASSE SALARIALE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE, 2008-2012

en millions d’euros


Source : ministère de la Défense.

Un objectif explicite : retrouver le contrôle de la masse salariale du ministère de la Défense

Dans la lignée du Livre blanc de 2013, le rapport annexé établit explicitement comme objectif « une meilleure maîtrise des dépenses de personnel » du ministère de la Défense.

Ce rapport annexé comprend d’ailleurs une sorte de « clause d’auto-assurance », en prévoyant qu’« en cas de risque de dépassement de la masse salariale (hors dépenses « hors socle ») qui ne serait pas dû à une mesure générale non connue au moment de la construction de la loi de finances, le ministère de la défense proposera et mettra en œuvre des mesures d’économies permettant de couvrir ce risque ».

C’est donc sur les dépenses dites « socle » que porte l’effort de maîtrise
– les dépenses « hors socle » faisant par ailleurs l’objet d’un effort de limitation. C’est pourquoi le rapport annexé prévoit que « pour une meilleure visibilité de l’effet des déflations sur la masse salariale », la présentation du titre 2 dans le rapport annuel d’exécution de la loi de programmation militaire fera apparaître, pour chaque annuité, l’évolution :

– d’une part, des rémunérations et charges afférentes (faisant ainsi apparaître les économies brutes liées à la déflation, atténuées des mesures générales et catégorielles, et complétées du GVT) ;

– d’autre part, des dépenses conjoncturelles d’accompagnement des restructurations.

b. L’objectif de maîtrise de la masse salariale, pour légitime qu’il soit, complique la mise en œuvre de la manœuvre des ressources humaines

Le graphique précédent fait clairement apparaître le fait que, lors de la précédente vague de déflation et de réorganisation au sein du ministère de la Défense, des mesures de « retour catégoriel » ont été largement consenties en parallèle des mesures de réforme moins consensuelles.

Le nouveau plan de déflation et les réorganisations qu’il suppose ne pourront pas faire l’objet des mêmes contreparties. L’impératif de maîtrise de la masse salariale constitue l’une des conditions essentielles à la réalisation de l’équilibre financier de ce projet de loi de programmation militaire.

Il en résulte un véritable défi pour les gestionnaires des ressources humaines du ministère de la Défense : loin de toute facilité, ils ne pourront plus faire accepter les réformes au moyen d’un certain relâchement dans le pilotage des carrières et de la masse salariale. D’ailleurs, s’il reconnaît que la « nouvelle évolution de grande envergure » qu’engage le ministère de la Défense « ne pourra être conduite efficacement à son terme sans l’adhésion et la mobilisation de l’ensemble des personnels, civils et militaires », le rapport annexé indique clairement :

– que c’est « au-delà des compensations financières existantes » que pourront être prises en compte les conditions de vie et d’exercice dans lesquelles civils et militaires remplissent leurs missions ;

– que c’est « sous enveloppe budgétaire » que sera placé le nouveau « plan ministériel d’amélioration de la condition du personnel » mis en œuvre pour accompagner les nouvelles réformes ;

– que ce plan visera « à rechercher des pistes de facilitation, notamment dans les domaines du logement, de l’aide sociale, du soutien familial et de la chaîne des soutiens » ;

– que c’est « à enveloppe constante » que sera étudiée « l’indispensable simplification du dispositif indemnitaire des militaires ».

Cette situation ne rend que plus crucial le bon calibrage des leviers mis à leur disposition pour atteindre les objectifs de déflation prévus dans le cadre de la nouvelle programmation.

B. DES LEVIERS NOUVEAUX À LA DISPOSITION DES GESTIONNAIRES DES RESSOURCES HUMAINES POUR MENER À BIEN LE PLAN DE DÉFLATION

Le projet de loi de programmation militaire prévoit d’instituer plusieurs mesures visant à faciliter la mise en œuvre des déflations qu’il planifie.

En effet, les flux « naturels » de départs ne suffiront pas à atteindre les objectifs de déflation fixés, et ce d’autant que l’impératif de jeunesse des forces rend incompressible un certain niveau de recrutements – tel est le principe de la gestion dite « en flux » des personnels de la Défense.

Pour faire en sorte que des personnels, civils ou militaires, quittent l’institution, deux types de mesures sont dans l’absolu envisageables :

– d’une part, des mesures plus ou moins coercitives, qui sans aller jusqu’à une loi de dégagement des cadres, pourraient prendre la forme de doubles limites d’âge pour les officiers, ou d’une limite de durée de service par grade (piste qui avait été évoquée lors des travaux de la commission de révision du statut général des militaires en 2004) ;

– d’autre part, des mesures simplement incitatives, comme il en existe actuellement avec, principalement, le pécule modulable d’incitation à une seconde carrière pour les militaires et l’indemnité de départ volontaire pour les civils.

Bien entendu, l’idée d’instaurer des mesures coercitives suscite légitimement plus de réticences que la mise en œuvre de mesures incitatives. C’est pourquoi le Gouvernement a fait à juste titre le double choix de ne pas chercher à imposer des mesures coercitives, et de diversifier les outils incitatifs mis à la disposition des gestionnaires des ressources humaines dans un sens aussi économique que possible pour la puissance publique. Ces mesures d’aide au départ portent sur :

– le renforcement du dispositif d’aide à la reconversion pour les personnels militaires ;

– des aides financières d’incitation au départ, intéressant environ 1 500 militaires et 400 civils par an, et d’incitation à la mobilité ;

– les reclassements dans les fonctions publiques, avec plus de 2 100 bénéficiaires potentiels par an pour le personnel militaire selon le rapport annexé.

Certaines de ces mesures concernent spécifiquement le personnel militaire, tandis que d’autres sont destinées au personnel civil.

1. Les mesures d’aide au départ destinées aux militaires

Plusieurs types de mesures sont prévus pour fournir aux gestionnaires des ressources humaines du ministère de la Défense des leviers d’action leur permettant d’atteindre les objectifs de déflation et de dépyramidage qui leur seront fixés. Certaines ont une portée seulement conjoncturelle – c’est-à-dire qu’elles ne sont instituées que pour la durée de la programmation militaire ; d’autres ont une vocation pérenne.

a. Une mesure à vocation pérenne : la rénovation du dispositif de disponibilité

L’article 26 du projet de loi tend à rénover les règles applicables à la position de disponibilité des officiers de carrière. Cette position peut être accordée, à la demande des intéressés et dans la limite d’un contingent annuel, aux officiers de carrière qui ont effectué plus de quinze années de service dont six au moins en qualité d’officier. Cette mesure a pour principal intérêt de leur permettre d’entamer une seconde carrière tout en conservant l’assurance de pouvoir réintégrer l’armée en cas d’échec dans leur reconversion.

En comparaison du droit en vigueur, le dispositif que vise à instituer l’article 26 est doublement marqué par :

– un raccourcissement de la durée du congé, qui s’établira à cinq années au lieu de dix actuellement ;

– une nette augmentation de la rémunération perçue par l’officier en position de disponibilité.

En concentrant ainsi les moyens sur une période plus courte, le texte vise à rendre la disponibilité plus attractive – elle offre un revenu de complément plus élevé au militaire qui en bénéficie, ce qui réduit d’autant ses exigences quant au revenu qu’il doit tirer de sa nouvelle activité – sans la rendre, dans les faits, moins protectrice : en effet, on peut estimer qu’une période de cinq ans est suffisamment longue pour permettre à un ancien officier de retrouver une activité professionnelle durablement rémunératrice.

b. Trois mesures conjoncturelles : la pension afférente au grade supérieur, la promotion fonctionnelle et le pécule modulable d’incitation au départ

i. Un outil prolongé sans modification majeure : le pécule

L’article 25 du projet de loi tend à prolonger pour la prochaine période de programmation le dispositif de pécule modulable d’incitation au départ institué dans le cadre de la précédente programmation.

Comme actuellement, ce pécule sera attribué en tenant compte des nécessités du service et il sera attribué dans la limite d’un contingent annuel fixé au niveau interministériel. Son versement restera fractionné en deux temps, et son montant restera exclu de l’assiette de l’impôt sur le revenu.

Principale différence avec le dispositif en vigueur, le versement de la seconde fraction du pécule ne sera plus subordonné à la reprise d’une activité professionnelle. Cette condition était en effet à la fois pénalisante, dans la mesure où le marché du travail connaît des tensions importantes, et difficile à mettre en œuvre car aisément contournable – il suffit à l’intéressé d’opter pour le statut d’auto-entrepreneur pour y satisfaire formellement.

ii. Deux outils nouveaux : la pension afférente au grade supérieur et la promotion fonctionnelle

Un dispositif véritablement nouveau : permettre à certains militaires de prendre leur retraite avec une pension correspondant au grade supérieur au leur

L’article 23 du projet de loi tend à instituer un dispositif dénommé « pension afférente au grade supérieur ». Il concerne les colonels, lieutenants-colonels, commandants, capitaines, adjudants-chefs et adjudants de carrière titulaires d’un droit à pension à jouissance immédiate alors qu’ils se trouvent à plus de cinq ans de la limite d’âge de leur grade.

Le dispositif vise à permettre à ces personnels de quitter l’institution militaire en échange d’une pension revalorisée, c’est-à-dire d’un montant égal à celui correspondant à la pension d’un militaire quittant l’armée avec le grade supérieur au leur.

Un dispositif ancien mais adapté : la « promotion fonctionnelle », nouvelle appellation du « conditionnalat »

L’article 24 du projet de loi tend à faire revivre, en lui donnant un statut légal, une pratique de gestion dénommée précédemment « conditionnalat » et désormais « promotion fonctionnelle », qui permet au ministère de promouvoir à un grade certains agents dont les capacités et les compétences leur permettent d’occuper de nouvelles responsabilités mais pas d’envisager une évolution de carrière continue au sein du ministère.

En contrepartie de cette promotion, son bénéficiaire s’engage donc à quitter l’institution après un nombre prédéfini d’années dans ses nouvelles fonctions.

2. Les mesures d’aide au départ destinées aux civils

Comme l’indique le rapport annexé, le plan d’accompagnement des restructurations – dont il est souligné qu’il sera « proche du dispositif utilisé lors de la précédente loi de programmation » – visera à favoriser pour les personnels civils du ministère de la Défense la mobilité interne au ministère et vers les autres fonctions publiques, « en encourageant la recherche de solutions individualisées, tenant compte des attentes et des contraintes de chaque personnel ».

Ce plan comporte également un volet d’incitation aux départs volontaires, dont les principales mesures – outre celles applicables à l’ensemble des agents de l’État – sont les suivantes :

– le complément spécifique de restructuration pour les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée ;

– l’indemnité de conversion attribuée aux ouvriers de l’État ;

– le complément exceptionnel de restructuration également attribué aux ouvriers de l’État ;

– l’indemnité de départ volontaire accordée aux ouvriers de l’État ;

– l’indemnité de départ volontaire pour création ou reprise d’entreprise pouvant être attribuée aux ouvriers de l’État qui quittent l’administration et créant ou reprenant une entreprise privée.

La principale innovation par rapport au précédent plan d’accompagnement des restructurations tient aux conditions d’octroi des indemnités destinées aux ouvriers de l’État : il n’est désormais plus requis que le poste occupé par le demandeur de l’aide soit supprimé ; il suffit qu’il relève d’un organisme faisant l’objet d’une restructuration.

C. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DES RESSOURCES HUMAINES, QUI MÉRITE D’ÊTRE RENFORCÉE PAR UN EFFORT RÉSOLU DE REVITALISATION DU DIALOGUE SOCIAL AU SEIN DU MINISTÈRE

Pour garantir à la fois une mise en œuvre plus efficace et un suivi plus ferme de la nouvelle manœuvre des ressources humaines, il est prévu de restructurer le pilotage de cette manœuvre, en centralisant davantage la gouvernance des ressources humaines du ministère au sein de sa direction des ressources humaines (DRH-MD).

Pour vos rapporteures, une gouvernance plus centralisée des ressources humaines est en effet un gage d’efficacité dans la mise en œuvre d’une « manœuvre RH » aussi complexe que celle qui doit être engagée. Mais pour nécessaire qu’elle soit, cette centralisation accrue du pilotage des ressources humaines ne saurait être vue comme suffisante pour mener à bien la manœuvre prévue : celle-ci ne sera conduite avec succès qu’avec l’adhésion des personnels. C’est pourquoi les rapporteures ont pris l’initiative, en accord avec le Gouvernement, de prévoir dans cette manœuvre des ressources humaines un volet à part entière consacré au dialogue social.

1. La gouvernance des ressources humaines au sein du ministère de la Défense est en voie de réorganisation, en vue d’affermir le pilotage de la « manœuvre RH »

a. La gouvernance des ressources humaines au sein du ministère de la Défense était marquée par un double phénomène de cloisonnement et d’enchevêtrement des responsabilités

Des responsabilités éclatées entre plusieurs acteurs

L’organisation de la chaîne « ressources humaines » au sein du ministère de la Défense était éclatée entre plusieurs organismes, avec notamment :

– la direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH-MD), chargée en théorie de coordonner la politique des ressources humaines du ministère dans son ensemble ;

– la sous-chefferie « ressources humaines » de l’état-major des armées, avec laquelle il ressort des travaux des rapporteures que la DRH-MD n’a pas toujours eu des relations permettant une communication fluide des informations ;

– les directions des ressources humaines de chaque armée et service interarmées, placées sous l’autorité des chefs d’état-major et directeurs centraux concernés.

Les rapporteures tirent de leurs travaux la conclusion que dans cette organisation, aucune autorité ne faisait véritablement la synthèse de la conception des politiques de ressources humaines et de leur mise en œuvre, ce qui ne permettait pas un pilotage efficace des manœuvres des ressources humaines. Notamment, la DRH-MD semble avoir rencontré les plus grandes difficultés pour suivre la mise en application des politiques qu’elle concevait, faute de lien étroit avec les gestionnaires quotidiens de ces politiques.

Dans leur rapport précité, Mme Geneviève Gosselin et M. Damien Meslot ont montré, à partir du cas concret des dysfonctionnements de l’écosystème Louvois, combien cette organisation pouvait conduire à ce que, dans certains cas, la DRH-MD ne soit pas en position de piloter efficacement les grands projets de réforme de la chaîne ressources humaines.

Les voies de réforme envisageables

Devant ce constat, trois options étaient envisageables :

– a minima, chercher à améliorer les rapports entre la DRH-MD et la sous-chefferie « ressources humaines » de l’état-major des armées ;

– a maxima, confier une autorité hiérarchique directe à la DRH-MD sur les directions des ressources humaines de chaque armée ou service interarmées, ainsi que cela se pratique, par exemple, en Allemagne ;

– suivant une voie médiane, renforcer l’autorité fonctionnelle de la DRH-MD sur les directions des ressources humaines de chaque armée ou service interarmées.

La première option n’offrait pas de garantie d’efficacité suffisante au regard des enjeux qui s’attachent au bon déroulement de la « manœuvre RH » dans l’application de la loi de programmation militaire qui est proposée.

La seconde option présentait l’inconvénient de déposséder les chefs d’état-major et les directeurs centraux des services interarmées d’une large partie de leurs pouvoirs, ce qui risquait, d’une part, de conduire à des blocages dans la mise en œuvre des réformes et, d’autre part, à « engorger » le fonctionnement de la DRH-MD par des questions de discipline ou d’avancement qu’elle n’est pas la mieux placée pour traiter.

Restait la troisième option.

b. Il a été décidé en juin 2013 de centraliser davantage la gouvernance des ressources humaines au sein de la direction des ressources humaines du ministère de la Défense

Le rapport annexé présente cette option dans les termes suivants : « la rénovation de la gouvernance de la politique de ressources humaines et de son volet budgétaire conduit à confier la responsabilité des dépenses de personnel aux gestionnaires, précisément chargés de la gestion de ces personnels, sous l’autorité fonctionnelle du directeur des ressources humaines, responsable opérationnel de la gestion et de la maîtrise des crédits du titre 2 ».

En effet, les comités exécutifs du ministère de la Défense des 30 mai et 12 juin 2013 ont abouti à une réforme du pilotage des ressources humaines du ministère (cf. l’encadré ci-après), que l’on peut résumer ainsi :

– d’ores et déjà, la DRH-MD se voit confier une « autorité fonctionnelle renforcée » sur l’ensemble de la politique des ressources humaines du ministère et des organismes centraux chargés des ressources humaines dans les états-majors et directions ;

– avant la fin de l’année 2013, un audit externe doit évaluer l’efficacité de cette organisation, et évaluer s’il y a lieu ou non de centraliser davantage le pilotage de la politique des ressources humaines, par exemple en confiant à la DRH-MD une autorité hiérarchique directe sur toute la chaîne concernée.

L’évolution du pilotage des ressources humaines

S’agissant de l’organisation, il est décidé :

– De confier à la DRH-MD une autorité fonctionnelle renforcée sur l’ensemble de la politique RH du ministère de la Défense et des organismes centraux chargés des RH dans les états-majors et directions, dès l’été 2013, avec transfert de 21 postes identifiés (19 du programme 178 ; 1 DGA et 1 Programme 212) vers le périmètre SGA ainsi que les crédits budgétaires correspondants ;

– De confier à un cabinet extérieur spécialisé en organisation un audit qui devra notamment, avant le 31 décembre 2013, analyser la fonction RH du ministère afin d’évaluer la mise en œuvre de « l’autorité fonctionnelle renforcée ». Il proposera les ajustements permettant d’optimiser les économies dégagées (sur la base d’un objectif de - 10 % à - 20 % des effectifs de la fonction) et de garantir la cohérence de politique RH du ministère. Il précisera le degré d’intégration de la gestion RH à la DRH-MD et les volumes d’effectifs nécessaires à la DRH-MD et l’effectif maximal des cellules RH nécessaires dans les armées et services pour conduire l’expression du besoin, le dialogue de gestion et la gestion des corps spécifiques et des carrières.

Source : relevé de décisions des comités exécutifs du ministère de la Défense des 30 mai et 12 juin 2013.

Ainsi, le renforcement de l’autorité fonctionnelle de la DRH-MD sur la chaîne RH du ministère portera non seulement sur la gouvernance et l’organisation de la fonction ressources humaines mais aussi sur le pilotage de la masse salariale.

La rénovation engagée vise, d’une part, à harmoniser et simplifier la définition et la mise en œuvre des politiques de ressources humaines et, d’autre part, à maîtriser la masse salariale dont l’évolution, on le sait, n’a pas traduit et ne traduit pas encore suffisamment la déflation des effectifs.

Cette démarche a d’ores et déjà débouché sur une première mesure de rationalisation, avec la suppression de la sous-chefferie « ressources humaines » de l’état-major des armées, conséquence de la mise en place d’un lien fonctionnel direct entre la DRH-MD et les directions des ressources humaines relevant jusque-là du périmètre de l’état-major des armées. L’état-major des armées continuera cependant à exercer pleinement ses responsabilités d’employeur, notamment en termes d’expression des besoins en personnels.

Afin que la nouvelle gouvernance puisse produire les effets attendus sur la maîtrise de la masse salariale, le ministre a décidé d’unifier la responsabilité effective du titre 2 pour les armées et de la confier, dès 2014, au secrétaire général pour l’administration. Selon les informations fournies aux rapporteures, la modification de l’architecture budgétaire devrait intervenir en 2015. Cette nouvelle organisation du pilotage de la masse salariale repose sur l’idée de confier les responsabilités du titre 2 aux acteurs disposant des leviers de gestion, que sont les directions des ressources humaines des armées, directions et services du ministère. Les effectifs et la masse salariale seront donc transférés des employeurs vers les gestionnaires, qui deviendront responsables de budget opérationnel de programme sur le périmètre des agents dont ils assurent la gestion.

Une telle organisation ne remet en cause ni le calendrier ni les principes des réformes engagées en matière d’harmonisation des processus en matière de ressources humaines. Elle est d’ailleurs cohérente avec la mise en place d’un système d’information unique en matière de ressources humaines, dénommé Source.

2. Une revitalisation du dialogue social est indispensable au bon déroulement de la « manœuvre RH »

La Commission, à l’initiative des rapporteures et avec l’avis favorable du Gouvernement, a adopté une série d’amendements visant à revitaliser le dialogue social au sein du ministère de la Défense. Le commentaire de l’article 28 bis B (nouveau) présente le détail de ces mesures.

L’objectif poursuivi consiste à associer davantage les personnels – civils comme militaires – à la mise en œuvre des réformes, ce qui constitue un objectif en soi, mais aussi une condition essentielle à leur succès dans un contexte où les marges de manœuvre, notamment financières, sont limitées.

À cette fin, les amendements adoptés par la commission comportent quatre mesures principales :

– ils prévoient de créer dans le rapport annexé une section à part entière consacrée au dialogue social : en effet il s’agit là d’un enjeu majeur, d’un sujet de préoccupation à part entière, qui ne doit pas être évoqué seulement de façon dispersée au détour de paragraphes sur les déflations d’effectifs ;

– pour les personnels civils, il est prévu d’élargir le champ de compétence des comités techniques ministériels. En effet, il n’y a qu’au sein du ministère de la Défense – et, pour ce qui concerne la gendarmerie, au sein de celui de l’Intérieur – que ces comités n’ont pas la possibilité de discuter des questions d’organisation et de fonctionnement des services, ce qui est très regrettable dans une période qui sera marquée par des réorganisations profondes. Il est donc prévu de lever cette restriction anachronique, sauf, bien entendu, pour ce qui concerne les organismes du ministère de la Défense à vocation opérationnelle ;

– pour les personnels militaires, il est prévu de redynamiser les sept conseils de la fonction militaire (CFM) et le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM), en reprenant les grands axes de la « concertation sur la concertation » engagé par le ministre de la Défense en 2013 : une meilleure représentativité des membres de ces instances, et un meilleur suivi de leurs travaux, assuré par un « comité de liaison permanent » composé de membres élus du CSFM ;

– toujours pour les militaires, le texte adopté ouvre la voie à un système de concertation non plus seulement « par couleur d’uniforme » – comme c’est le cas actuellement avec les CFM, qui assurent une représentation des personnels militaires par corps d’appartenance –, mais aussi par organisme employeur. En effet, des services comme la Direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information (DIRISI), ou même le secrétariat général pour l’administration, emploient aujourd’hui des militaires de toutes les armées, mais le système actuel de représentation « en tuyaux d’orgue » par armée fait que leurs sujets de préoccupation propres ne sont jamais abordés au sein des instances de dialogue social spécifiques aux militaires. Dans le contexte de l’interarméisation et des restructurations à venir, un véritable besoin de dialogue social se fait sentir. Ce système de concertation par employeur pourrait prendre la forme de commissions de concertation militaire mises en place au sein de chacun des quatorze organismes employeurs du ministère de la Défense.

III. LE MAINTIEN DE L’ENSEMBLE DES AMBITIONS DE LA FRANCE EN MATIÈRE DE DÉFENSE

A. LE RENFORCEMENT PRIORITAIRE DES CAPACITÉS JUGÉES ESSENTIELLES PAR LE LIVRE BLANC

1. Le renseignement au cœur de notre stratégie de défense

a. Une communauté du renseignement consolidée

Le Livre blanc de 2008 avait fait de la nouvelle fonction « connaissance et anticipation » une priorité de la stratégie nationale de défense et de sécurité.

Ses orientations ont permis de réorganiser la gouvernance des services de renseignement et de faire émerger une « communauté du renseignement » à même de favoriser la confiance entre services et de faciliter leurs échanges. Celle-ci est organisée autour d’une nouvelle coordination nationale, assurée par un Conseil national du renseignement, présidé par le Président de la République. Pour « coordonner l’action et s’assurer de la bonne coopération des services spécialisés constituant la communauté française du renseignement », une fonction de coordinateur national du renseignement a été créée dans le même temps (16).

Ce dernier réunit autour de lui, au moins une fois par mois, les six chefs de services spécialisés : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction du renseignement militaire (DRM), la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), issue de la fusion de la direction centrale des renseignement généraux (RG) et de la direction de la surveillance du territoire (DST), la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) ainsi que le service de traitement du renseignement et de l’action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN).

Conseiller du Président de la République dans le domaine du renseignement, le coordonnateur national du renseignement est responsable de l’orientation de l’action des services et le garant du bon fonctionnement de la communauté du renseignement, par le biais notamment du plan national d’orientation du renseignement (PNOR), qui fixe chaque année la feuille de route des services. Il veille également à ce que la mutualisation des moyens techniques entre les services se fasse dans les meilleures conditions.

Mieux identifiée et mieux coordonnée, la communauté du renseignement a entrepris un effort important de modernisation de ses ressources humaines. Sous l’égide du coordinateur national, des travaux ont permis d’élaborer en 2010 un répertoire interministériel des métiers du renseignement ainsi que l’harmonisation des règles et des procédures de gestion entre l’état-major des armées, la DRM et la DPSD. Surtout, la création, en 2010, d’une académie du renseignement a permis de renforcer les liens au sein de la communauté française du renseignement et de diffuser progressivement une culture commune du renseignement. Plus de 700 stagiaires ont déjà été formés en son sein.

Le renseignement, au sens large, représentait en 2012 un peu plus de 13 000 personnes pour un budget annuel de 2,1 milliards d’euros.

Le Livre blanc de 2013 conforte ces orientations et vise à consolider la communauté française du renseignement. Il rappelle le rôle de pilotage stratégique que doit assurer le Conseil national du renseignement et prévoit que celui-ci arrêtera désormais une stratégie nationale du renseignement, document de référence appelé à être rendu public, dont les PNOR constitueront les déclinaisons opérationnelles.

Le rapport annexé au présent projet de loi de programmation réaffirme le rôle du coordinateur national et appelle à poursuivre la mutualisation des moyens ainsi que l’interopérabilité entre les services.

b. Un effort important de renforcement des capacités techniques

Depuis 2008, un effort important a été consenti au profit du lancement de nouvelles capacités techniques de renseignement d’origine électromagnétique (ROEM) opérées par la DGSE au bénéfice de l’ensemble des services. Les efforts engagés ont permis à la France de combler une part importante du retard qu’elle avait pris sur ses principaux partenaires occidentaux. Les progrès ont notamment abouti à la rationalisation et à l’optimisation du dispositif d’interceptions satellitaires, à la rénovation des capacités d’interception des communications haute fréquence ainsi qu’à la mutualisation, entre la DRM et la DGSE, de quatre détachements avancés des transmissions.

Une part importante des programmes majeurs du renseignement a toutefois connu des retards ou des reports significatifs pendant l’exécution de la programmation 2009-2014.

Le programme européen de satellites MUSIS (multinational space-based imaging system for surveillance, reconnaissance and observation), qui visait l’acquisition de capacités de suivi de situation et de veille stratégique, d’aide à la prévention de crise ainsi qu’à la conduite des opérations a ainsi connu des retards du fait des retraits de nos partenaires européens.

Le programme de renseignement électromagnétique satellitaire CERES (capacité de renseignement électromagnétique spatiale), qui avait pour objectif de détecter, localiser et caractériser depuis l’espace les signaux envoyés par les systèmes adverses, a également été reporté, en 2011, de quatre ans.

La modernisation de la flotte de drones, tant MALE (moyenne altitude - longue endurance) que tactiques, n’a pas non plus été réalisée. Enfin, la précédente LPM n’avait pas prévu expressément le développement d’un programme de satellite d’alerte avancée destiné à prendre la suite du démonstrateur technologique SPIRALE.

Aussi, pour combler ces lacunes, le rapport annexé du présent projet de loi de programmation précise que « le développement de nos capacités de recueil, de traitement et de diffusion du renseignement sera prioritaire sur toute la durée de la planification ».

La priorité est ainsi donnée aux composantes spatiales et aériennes, pour l’imagerie et pour l’interception électromagnétique. Il s’agit notamment de lancer enfin le programme de satellites CERES, le programme de charge universelle de guerre électronique CUGE, de mettre en service, à partir de 2017, les deux premiers satellites d’observation optique MUSIS, de livrer quatre systèmes de trois drones MALE et deux systèmes de drones tactiques comprenant quatorze vecteurs.

Le programme « ROEM stratégique » permettra de moderniser et de mutualiser les capacités d’interception et de localisation. Enfin, hors programmes dits « à effet majeur », les programmes techniques de la DGSE, extrêmement importants pour nos services, sont confirmés.

c. Des outils juridiques nouveaux pour les services

En dépit des efforts importants réalisés depuis le Livre blanc de 2008, le cadre juridique dans lequel les services de renseignement exercent leur activité est encore insuffisant sur plusieurs points pour leur permettre de répondre efficacement aux défis auxquels ils sont confrontés. Le présent projet loi de programmation a pour ambition d’y remédier.

La protection de l’anonymat des agents des services de renseignement, essentielle pour assurer leur sécurité et celle de leur famille ainsi que garantir l’efficacité de leur action, sera tout d’abord renforcée dans le cadre de procédures judiciaires (article 7). Leur audition pourra ainsi être effectuée, en fonction des circonstances, « dans un lieu assurant l’anonymat et la confidentialité. »

Le projet de loi prévoit aussi d’étendre l’accès des services de renseignement à certains fichiers administratifs, jusqu’ici réservés aux seuls services du ministère de l’Intérieur et du ministère de la Défense. Cela concerne les fichiers nationaux des immatriculations, des permis de conduite, des cartes nationales d’identité et des passeports, des dossiers des ressortissants étrangers en France (article 8). Il harmonise également les critères d’accès à ces fichiers. Il étend les conditions d’accès des agents des services de renseignement aux fichiers relatifs aux déplacements internationaux (article 9) : l’accès sera autorisé, non plus seulement pour la seule prévention des actes de terrorisme, mais aussi pour la prévention des atteintes portées aux intérêts fondamentaux de la Nation, définis par l’article 410-1 du code pénal.

Le projet de loi prévoit la création, à titre expérimental, d’un nouveau fichier sur les données des passagers aériens dites PNR (passenger name record) et API (advanced passenger information). Ce fichier s’inspire d’une proposition de directive, initiée par la Commission européenne en février 2011, qui a fait l’objet d’un accord politique lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » d’avril 2012, mais qui est encore en discussion au Parlement européen (article 10). L’accès à ces données PNR, qui comprennent les données complètes de réservation du voyageur, permettraient aux services français, à l’image de ce que font déjà les services américains ou britanniques, de détecter les déplacements à l’étranger des personnes considérées à risque, grâce à une vision complète de ces déplacements.

Enfin, le projet de loi, tel qu’il a été adopté par le Sénat, met en place un dispositif juridique complet visant à permettre aux services de renseignement d’utiliser la géolocalisation en temps réel (article 13). Celle-ci constitue un outil très utile aux services car elle leur permet de détecter rapidement tout numéro de téléphone étranger signalé comme suspect, dès lors qu’il apparaît sur les réseaux mobiles français. Son dispositif juridique souffrait jusqu’ici d’une certaine ambiguïté et il importait de modifier la loi pour le sécuriser.

d. Un contrôle parlementaire renforcé

Si les moyens des services sont consolidés, les moyens de contrôle du Parlement sont également renforcés par le projet loi de programmation, qui étend pour cela les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement (DPR).

Composée de quatre députés et de quatre sénateurs, la délégation parlementaire au renseignement voit ainsi, quatre ans après sa création, sa mission de suivi de l’activité générale des services de renseignement transformée en mission de contrôle et d’évaluation de l’action du Gouvernement en matière de renseignement (article 5). Elle disposera en conséquence de moyens d’investigation étendus.

Enrichie par les amendements adoptés par le Sénat et les commissions des Lois et de la Défense de l’Assemblée nationale, la liste des documents qui lui seront communiqués comprendra désormais la stratégie nationale du renseignement, des éléments d’information issus du plan national d’orientation du renseignement, un rapport annuel sur les crédits consacrés au renseignement, un rapport annuel d’activité des services ainsi que, après accord du Premier ministre, des rapports de l’inspection des services de renseignement et des inspections générales des ministères portant sur ces services.

La liste des personnes pouvant être entendues par la délégation est également complétée. Celle-ci pourra ainsi entendre, outre le Premier ministre, les ministres compétents, le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale et les directeurs des services de renseignement, le coordinateur national du renseignement, le directeur de l’académie du renseignement, les directeurs d’administration centrale ayant à connaître les activités des services de renseignement ainsi que les collaborateurs des directeurs des services de renseignement, choisis par ces derniers et en leur présence. Cette dernière hypothèse n’était pas prévue par le texte initial du projet de loi. Elle a été ajoutée au texte par la commission de la Défense, à l’initiative d’un amendement de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, dans une rédaction sensiblement différente du dispositif adopté par le Sénat.

La commission de vérification des fonds spéciaux devient une formation spécialisée de la délégation parlementaire au renseignement (article 6). S’il ne s’agit pas d’une fusion complète de ces deux instances, les membres de la commission de vérification, deux députés et deux sénateurs, seront choisis, en son sein, par les membres de la délégation parlementaire au renseignement. La rédaction issue des travaux du Sénat a en effet supprimé la désignation des membres par les présidents de chaque assemblée, initialement prévue par le projet de loi.

Grâce au rapprochement de ces deux organes, le Parlement disposera désormais d’une vision plus complète de l’activité des services de renseignement. Il ne s’agira cependant pas de contrôler ces services, les informations recueillies par la délégation ne pouvant porter sur des opérations en cours, mais de contrôler l’activité du Gouvernement dans ce domaine. Au fil des ans, un véritable lien de confiance s’est instauré entre la délégation et les services, par l’intermédiaire notamment du coordinateur national. Le projet de loi, tel qu’il est issu des travaux du Sénat et des commissions de l’Assemblée nationale, ne remet pas en cause la nature du contrôle opéré par le Parlement mais lui donne les moyens d’assurer au mieux sa mission.

2. La cyberdéfense

Parmi les capacités devant faire l’objet d’un renforcement souhaité dans le Livre blanc de 2013, le présent projet de loi met « en relation étroite » le renseignement et la cyberdéfense dont les objectifs sont parfois communs. C’est ce que confirme l’actualité récente et la divulgation d’espionnage étatique à grande échelle.

Déjà identifiée comme un secteur critique devant faire l’objet d’une attention particulière dans le Livre blanc de 2008, la cyberdéfense apparaît aujourd’hui comme une priorité absolue au regard de la multiplicité des menaces et des victimes potentielles. En effet, si l’objet de ce projet de loi est la programmation militaire, il est impossible d’isoler une forme de menace visant spécifiquement la Défense et les dispositions issues de ce texte seront de portée générale.

Les menaces, par nature inconnues tant qu’elles ne sont pas concrétisées, sont évaluées à l’aune des attaques identifiées et rendues publiques, étant entendu que de nombreuses victimes, notamment des entreprises cotées en bourse ou non, répugnent à reconnaître avoir été la cible d’une attaque, craignant pour leur image et leur crédibilité. Les possibilités d’attaque sont nombreuses et varient en fonction du but poursuivi par leurs auteurs ainsi que du mode d’action choisi en fonction de l’architecture du système cible.

Le piratage informatique peut relever de procédures simples susceptibles d’être mises en œuvre par un individu ou un petit groupe d’individus, comme de procédures extrêmement sophistiquées élaborées par des spécialistes très « pointus » ou des services de renseignement. De plus, les actions, pour délictueuses qu’elles soient, restent peu risquées dans un monde numérique sans frontières dans lequel les auteurs, pour peu qu’ils compromettent des ordinateurs tiers « innocents », sont quasiment impossibles à identifier.

Ainsi que le déclarait M. Patrick Pailloux, directeur général de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, à la commission le 16 juillet dernier, l’espionnage est, dans un contexte qu’il estime inquiétant, la première des menaces informatiques. Il peut s’agir d’espionnage industriel, c’est-à-dire du pillage du patrimoine de l’entreprise – plans, projets, accords commerciaux, etc., ou d’espionnage institutionnel dont l’actualité ne cesse de démontrer l’ampleur. Dans ce domaine, les attaques réussies sont celles qui demeurent ignorées et les victimes mettent, en moyenne, plus d’un an à les découvrir, le plus souvent à la faveur d’un incident contingent.

La déstabilisation est une deuxième menace qui accompagne désormais tout conflit, qu’il s’agisse d’un sujet de portée locale, nationale ou internationale. Ces actions sont devenues un nouveau mode de protestation et peuvent prendre des formes différentes aux conséquences anodines ou préoccupantes. Les attaques peuvent aller de la défiguration temporaire d’un site avec affichage d’un message revendicatif, au vol de données et à leur médiatisation, jusqu’au blocage de sites par saturation. C’est ce qu’a subi en 2007 l’Estonie, pays alors déjà très numérisé, en réponse au déplacement d’un monument commémoratif soviétique contesté par la minorité russophone. Cette attaque massive par déni de service, à l’échelle d’un État, a joué le rôle de révélateur pour de nombreux pays européens qui ont pris conscience de la vulnérabilité numérique de leurs infrastructures publiques et privées.

Le cybersabotage, comme celui des centrifugeuses iraniennes victimes du virus Stuxnet, par exemple, est une des menaces aux conséquences potentiellement les plus lourdes car tous les plus grands systèmes industriels sont aujourd’hui commandés par SCADA (17) (système de supervision et d’acquisition de données), sensibles par essence aux cyberattaques.

Brouillage par rayonnements électromagnétiques, cryptanalyse, cheval de Troie, bombe, ver, virus, back doors, faille, botnet, spyware, malware, hameçonnage… cet inquiétant inventaire à la Prévert témoigne du foisonnement des attaques contre lesquelles il est devenu, pour l’État, impératif de se protéger.

Une première étape a été réalisée en 2009 avec la création de l’ANSSI (18), autorité nationale en matière de sécurité des systèmes d’information, rattachée au Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) qui propose au Premier ministre et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de sécurité des systèmes d’information.

L’ANSSI a la responsabilité de conduire et de coordonner l’ensemble des actions destinées à prévenir la réussite des attaques contre les systèmes d’information et à réagir en cas d’atteinte à leur disponibilité ou à leur intégrité. Son action s’exerce principalement au profit de l’État, mais vise également les opérateurs d’importance vitale (OIV) du secteur privé et, plus généralement, l’ensemble des acteurs de la société de l’information.

Chargée, dans le cadre de la prévention, d’élaborer des règles pour la protection des systèmes d’information de l’État et d’en suivre l’application, l’ANSSI assure la tutelle du centre de transmission gouvernemental chargé de mettre en œuvre les moyens de commandement et de liaison nécessaires au Président de la République et au Gouvernement et supervise les moyens gouvernementaux de commandement et de liaison en matière de défense et de sécurité nationale, dont le réseau Rimbaud et l’intranet Isis.

L’agence a également pour mission la surveillance permanente des réseaux sensibles, la détection, la veille, l’alerte et la réaction aux attaques informatiques, principalement sur les réseaux de l’État par la mise en œuvre de mécanismes de défense adaptés ; elle joue aussi un rôle de conseil auprès des opérateurs d’importance vitale.

Une autre de ses activités consiste à développer, avec les industriels, des produits de très haute sécurité ainsi que de produits et services de confiance pour les administrations et les acteurs économiques, tels que, par exemple, le téléphone Teorem (téléphone cryptographique pour réseau étatique et militaire) « doté d’un composant cryptographique permettant de brouiller les conversations et les données à l’aide d’un code qui empêche théoriquement tout piratage, chaque message étant par ailleurs régi par un système complexe d’authentification numérique du correspondant (19) ».

Enfin, l’agence est chargée, au nom du Premier ministre, de délivrer, ou de faire délivrer, des labels de sécurité à des produits et à des prestataires de services de confiance. Les prestataires se voient délivrer une qualification et les produits peuvent bénéficier des labels suivants : certification critères communs (CC), certification de sécurité de premier niveau (CSPN), qualification ou encore agrément, réservé aux produits destinés à protéger les informations relevant de la défense et de la sécurité nationale.

En matière de réaction aux attaques informatiques, l’ANSSI, en tant qu’autorité nationale de défense des systèmes d’information, est principalement chargée à ce titre de décider les mesures que l’État met en œuvre pour répondre aux crises affectant ou menaçant la sécurité des systèmes d’information des autorités publiques et des opérateurs d’importance vitale et de coordonner l’action gouvernementale en cas d’attaque ou de compromission des systèmes.

Au sein de ce cyberespace désormais reconnu comme un espace à part entière, comparable au milieu maritime avec ses problématiques et son droit spécifiques, ainsi que le déclarait le contre-amiral Arnaud Coustillière, officier général en charge de la cyberdéfense à l’état-major des armées, à la commission le 12 juin 2013, l’armée dispose d’une organisation interne de cyberdéfense.

Cette organisation est chargée de la protection d’un nombre considérable de systèmes, qu’il s’agisse de systèmes d’information classiques fixes ou déployés en opérations ou des automatismes embarqués et des systèmes d’armes, de plus en plus souvent interconnectés et composés de « briques » technologiques acquises sur étagère, tous potentiellement vulnérables aux cyberattaques. À titre d’exemple, le contre-amiral Arnaud Coustillière, a cité la frégate multi-missions (FREMM) qui compte rien moins que 2 400 systèmes d’information.

La défense des systèmes d’information du ministère de la Défense regroupe l’ensemble des activités destinées à intervenir au sein du cyberespace pour préserver l’efficacité de l’action des armées et la réalisation des missions confiées au ministère. Elle consiste en une capacité de lutte informatique défensive (LID) et de conduite des opérations dans le cyberespace, une capacité de gestion de crise cybernétique majeure ainsi qu’une défense active et en profondeur des systèmes d’information.

Confiée au chef d’état-major des armées, la défense des systèmes d’information du ministère relève du sous-chef d’état-major Opérations des armées. Elle est placée sous l’autorité de l’officier général chargé de la cyberdéfense, actuellement le contre-amiral Arnaud Coustillière depuis 2011, qui exerce une autorité fonctionnelle sur l’ensemble des entités du ministère dans ce domaine ainsi qu’une autorité opérationnelle au sein du centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) dont il est le chef « Cyber ». Il s’appuie notamment pour son action sur le centre d’analyse en lutte informatique défensive (CALID) qui est le centre de surveillance, de détection et d’alerte du ministère.

Le pendant technique de cette mission, en charge de la maîtrise d’ouvrage des produits de haut niveau de sécurité ainsi que de l’expertise du ministère de la Défense en matière de cybersécurité, est assuré au sein de la direction générale de l’armement par le pôle technique consacré à la sécurité des systèmes d’information qui dispose notamment d’un centre de maîtrise de l’information à Bruz, près de Rennes. Ce pôle, outre les besoins classiques de protection de l’information au sein des réseaux des forces, développe des produits à même de protéger de l’information classifiée, produit des composants électroniques de sécurité, teste la sécurité des composants achetés partie des systèmes d’armes et des SCADA et observe la menace.

Ces deux structures travaillent en lien étroit avec l’ANSSI.

Le projet de loi de programmation militaire prend acte des conclusions du Livre blanc de 2013 et du défi que représente la cyberdéfense, en termes d’organisation, de personnel et de moyens capacitaires ainsi qu’en termes normatifs en proposant des évolutions juridiques majeures qui représentent un tournant dans l’action des structures chargées d’assurer la cybersécurité.

En ce qui concerne l’armée, la cyberdéfense sera intégrée aux forces et disposera de capacités défensives et offensives intégrées aux opérations militaires en phase de préparation ou d’accompagnement au sein d’une chaîne opérationnelle de cyberdéfense unifiée, spécialisée et centralisée à partir du CPCO.

En matière d’effectifs, ceux de l’ANSSI augmenteront, pour passer de 357  à 500 personnes en 2015, afin de donner à l’agence des moyens comparables à ceux de ses grands voisins européens.

Les effectifs du pôle sécurité des systèmes d’information de la direction générale de l’armement, déjà en forte croissance depuis fin 2010, seront encore significativement renforcés pour passer d’environ 200 à plus de 400 experts de haut niveau en 2017.

Ainsi que l’avait annoncé l’amiral Édouard Guillaud, chef d’état-major des armées, lors de son audition devant la commission le 3 octobre 2013, plusieurs centaines de postes, 350 exactement, seront créées au ministère de la Défense durant la période 2014-2019 dans le domaine de la lutte informatique et de la surveillance des systèmes d’information dont les effectifs représentent aujourd’hui 900 personnes, militaires et civils. L’amiral Guillaud soulignait toutefois à ce propos, et qui est vrai pour l’ANSSI et la direction générale de l’armement, que les spécialistes qualifiées étaient rares et particulièrement recherchés.

En complément des effectifs du ministère, une réserve citoyenne cyber a été créée il y a moins d’un an. Elle comprend déjà plus de 70 réservistes actifs issus des trois armées et de la gendarmerie nationale. Cette réserve conduit une réflexion et des actions de sensibilisation répondant à la volonté de faire de la cyberdéfense une priorité nationale. L’élargissement du réseau aux régions est programmé à court terme.

Il est également envisagé de développer une réserve opérationnelle cyber afin de mobiliser des effectifs importants de personnes compétentes et de confiance pour répondre à des crises de grande ampleur.

Le projet de loi de programmation militaire alloue des moyens financiers à la cybersécurité sous la forme, d’une part, de crédits dont le montant ira croissant au cours de la durée de la loi de programmation miliaire en fonction de la prise en compte de nouvelles menaces, répartis sur de nombreux programmes d’armement du programme 146 qui doivent intégrer leur propre cybersécurité, et, d’autre part, de crédits du « programme à effet majeur SSI » (PEM SSI) qui sont spécifiquement consacrés au développement et à l’acquisition de produits de sécurité. Ces crédits relevant des programmes 178 et 146, sont estimés à environ 360 millions d’euros sur la période 2014-2019, avec la poursuite du programme MTLID (Moyen technique de lutte informatique défensive) dans le but d’améliorer le périmètre et la profondeur de la surveillance des réseaux de la défense.

Par ailleurs, les crédits d’étude amont, destinés à la recherche et au développement, regroupés au sein de l’agrégat cybersécurité, qui étaient de 10 millions d’euros annuels en 2012 verront leur montant tripler pour atteindre 30 millions d’euros annuels à partir de 2014, l’ANSSI apportant sa participation aux sujets duals.

Mais ainsi que l’ont exprimé au fil des auditions les interlocuteurs de la commission qui ont abordé le sujet de la cyberdéfense, dont M. Guillaume Poupard (20), ingénieur en chef de l’armement, responsable du pôle de sécurité de l’information à la DGA, les actions de l’ANSSI, des services de l’armée ou de la direction générale de l’armement sont freinées par la législation actuelle qui interdit certaines interventions nécessaires à la caractérisation des attaques et à leur réponse, et entrave également la recherche et le développement de solutions nouvelles.

Le projet de loi de programmation militaire introduit en conséquence plusieurs mesures importantes, et très attendues, susceptibles de renforcer le dispositif de lutte préventif et réactif contre les cybermenaces et les cyberattaques.

L’article 14, qui traite de cybersécurité, consacre l’action du Premier ministre en matière de sécurité et de défense des systèmes d’information ainsi que le rôle et la qualité d’autorité nationale de l’ANSSI.

Les évolutions juridiques proposées par le projet de loi de programmation militaire s’articulent autour de plusieurs axes : l’élargissement de certaines mesures de prévention ou de réponse à des attaques, les obligations des opérateurs d’importance vitale et le matériel informatique.

Dans le cadre d’une attaque « portant atteinte au potentiel de guerre ou économique, à la sécurité ou à la survie de la Nation », le projet de loi de programmation militaire autorise les services de l’État, dont on peut comprendre qu’il s’agit principalement de l’ANSSI même si d’autres services peuvent être habilités par le Premier ministre, à détenir et à utiliser des équipements et des programmes permettant d’accéder à des programmes tiers, ce qui est prohibé aujourd’hui par le code pénal. Le recours à ce type de dispositifs peut s’avérer nécessaire pour permettre de caractériser une attaque afin d’en neutraliser les effets.

Dans le même esprit, l’action résultant de la détention de tels dispositifs, est logiquement autorisée ainsi que, toujours à des fins de sécurité, l’observation, l’étude ou le test d’un logiciel qui ne sont autorisés aujourd’hui que dans le cadre de l’interopérabilité des logiciels. Cette dernière mesure donnera par ailleurs à la recherche et au développement de nouveaux produits de sécurité une nouvelle liberté d’action dans un cadre juridique affermi.

Des agents assermentés de l’ANSSI pourront par ailleurs obtenir auprès des opérateurs de communications électroniques, l’identité et l’adresse physique de détenteurs d’adresses Internet « vulnérables, menacés ou attaqués ». L’agence sera ainsi à même, ce qui est impossible aujourd’hui, d’établir un lien et d’alerter des victimes identifiées.

Les opérateurs d’importance vitale se verront quant à eux imposer, selon un référentiel propre à chaque secteur d’activité, établi par l’ANSSI et adapté, en concertation, à la situation de chaque opérateur, des règles et l’installation, à leur frais, d’équipements de sécurité labellisés, tels que des sondes de détection. L’ANSSI exerce aujourd’hui cette activité de conseil mais n’est pas en mesure de faire appliquer ses préconisations. Ce dispositif constitue une extension de celui qui est en vigueur pour la protection physique des installations des OIV.

Les opérateurs d’importance vitale seront également soumis à une obligation de contrôle de leurs systèmes d’information ainsi qu’à une obligation de déclaration des incidents majeurs, ce qui permettra au Gouvernement de connaître à la fois l’état de la résilience des systèmes d’information des opérateurs critiques et celui de la menace qui ne procède aujourd’hui que d’estimations.

En cas de crise majeure, des mesures d’urgence adaptées, telle que, par exemple, la déconnexion d’Internet d’un ou plusieurs opérateurs, pourront être imposées par le Premier ministre.

Le non-respect de chacune de ces mesures sera passible d’une amende.

Enfin, la liste d’équipements d’interception de communications soumis à autorisation sera étendue à des équipements dont la destination initiale est différente, tels que les équipements de routage, de duplication ou de cœur de réseau, mais qui peuvent être utilisés pour détourner des informations en transit. La mise à jour de cette liste se limitera aux équipements les plus sensibles au regard du risque d’interception.

3. Les forces spéciales

Conformément aux orientations définies par le Livre blanc, le présent projet de loi de programmation prévoit un renforcement des forces spéciales. Le rapport annexé décrit à l’alinéa 134 les objectifs fixés en la matière pour la durée de la programmation.

Les forces spéciales sont reconnues comme une capacité majeure de nos forces armées, dont la montée en puissance est jugée nécessaire. Par conséquent, la spécificité organisationnelle des forces spéciales sera conservée, ses effectifs accrus et ses moyens augmentés.

a. L’emploi des forces spéciales et leur place au sein des armées

Les forces spéciales se sont imposées dans les conflits contemporains comme une capacité critique, particulièrement adaptée aux besoins actuels.

Les caractéristiques des opérations spéciales

Elles permettent de réagir dans l’urgence, en souplesse et dans la profondeur contre un dispositif hostile ou complexe. Elles sont un moyen crucial de combat au contact de l’adversaire et garantissent la capacité à « entrer en premier » sur un théâtre non permissif. Leur emploi est pertinent tout à la fois dans les conflits de type conventionnel et de type asymétrique. Sans être exhaustif, les opérations spéciales présentent les caractéristiques suivantes :

– elles s’exercent le plus souvent sur des objectifs sensibles, voire critiques, à haute valeur : elles peuvent nécessiter un niveau de risque politique, militaire ou physique plus élevé que celui généralement admis dans les opérations conventionnelles ;

– fondées sur la surprise et recourant à des modes d’action très discrets qui garantissent leur efficacité et leur sécurité, elles demandent un haut degré de confidentialité ;

– le plus souvent menées par des modules autonomes hautement spécialisés et entraînés, elles s’effectuent dans un cadre espace-temps généralement différent de celui des autres forces engagées ;

– se traduisant par un emploi maîtrisé de la force, elles nécessitent parfois des capacités de neutralisation faisant appel à des équipements spéciaux de haute technologie ;

– habituellement menées dans des zones sensibles voire hostiles, parfois à une grande distance des bases, elles nécessitent des moyens spécifiques de communication, d’infiltration et d’exfiltration.

Aussi, bien que la doctrine interarmées des opérations spéciales soit en cours de réécriture par le centre interarmées de concepts, doctrines et expérimentations (CICDE) pour prendre en compte le retour d’expérience des récents engagements, en particulier en Afghanistan et dans la bande sahélo-saharienne, son principe fondamental ne devrait pas changer : « Les opérations spéciales sont des activités militaires menées par des unités des forces armées spécialement désignées, organisées, entraînées et équipées, appelées forces spéciales, pour atteindre des objectifs militaires ou d’intérêt militaire présentant un caractère stratégique et imposant un contrôle politico-militaire étroit et permanent ».

L’organisation des forces spéciales

Ces spécificités de cibles et de modes d’actions imposent donc une organisation particulière.

En premier lieu, le recrutement doit présenter une sélectivité nettement supérieure aux taux présents dans les forces conventionnelles. En moyenne, 52 % des engagés volontaires de l’armée de terre candidats sont retenus, ce taux ne s’élevant qu’à 10 à 15 % pour les sous-officiers et les officiers de l’armée de terre ; il ne dépasse pas 2 % pour les fusiliers marins qui souhaitent devenir nageurs de combat. L’entraînement est renforcé et l’équipement, assuré par les trois armées, bénéficie toutefois de procédures d’acquisition dérogatoires d’urgence et d’expérimentation.

Ensuite, les forces spéciales relèvent d’une chaîne de commandement propre. En effet, le degré élevé de risque politico-militaire se traduit par l’attribution du commandement opérationnel direct au chef d’état-major des armées. En pratique, le chef d’état-major des armées délègue le contrôle opérationnel, mais il conserve la capacité de le reprendre très rapidement de manière directe ou via le commandement des opérations spéciales (COS). Cette structure, créée en 1992, est dirigée par le général commandant les opérations spéciales (GCOS), qui propose au chef d’état-major des armées les ordres d’opérations des détachements ou groupement interarmées des forces spéciales. Le COS conserve systématiquement une liaison fonctionnelle avec les unités engagées et permet ainsi une reprise en main directe du contrôle opérationnel par les autorités supérieures. Il est également l’autorité unique chargée d’harmoniser, en liaison avec chacune des armées, l’expression des besoins en matière d’équipement des forces spéciales.

Toutefois, les forces spéciales ne sont pas et n’ont pas vocation à devenir une « quatrième armée ». Elles reposent en effet sur les trois armées pour leur armement, leur préparation, leur entraînement et leur équipement. En outre, leur complémentarité avec les opérations conventionnelles fonde précisément leur excellence : une « banalisation » de leur emploi risquerait de les conduire à effectuer des missions ne relevant pas par nature de leur créneau de compétence.

b. Le renforcement planifié des forces spéciales

Si le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 fait du renforcement des forces spéciales une priorité stratégique, celui-ci doit être conduit de manière à respecter les spécificités des forces spéciales en veillant à maintenir leur spécificité organisationnelle et leur remarquable niveau de compétence. Dans cette optique, la loi de programmation militaire pour la période 2014-2019 prévoit un renforcement adapté des capacités opérationnelles des forces spéciales et ouvre la voie à leur réorganisation.

Premièrement, le caractère stratégique des forces spéciales, qui légitime leur spécificité, est rappelé aux premières lignes de l’alinéa 134 du rapport annexé de la loi de programmation militaire : « les forces spéciales se sont imposées comme une capacité de premier plan dans toutes les opérations récentes. Elles sont particulièrement adaptées aux besoins accrus de réaction dans l’urgence, en souplesse et dans la profondeur contre un dispositif hostile ou complexe. Elles offrent au commandement militaire et aux autorités politiques des options diverses et adaptées, souvent fondées sur la surprise ».

Deuxièmement, le renforcement des moyens prévu dans la loi de programmation militaire portera sur les effectifs et les équipements. Concernant les effectifs, le rapport annexé précise que « leurs effectifs seront renforcés d’environ 1 000 hommes, de façon progressive, adaptée à la spécificité de leurs actions et de leur recrutement et formation ».

Cette augmentation de 1 000 hommes témoigne de la priorité accordée par le Gouvernement aux forces spéciales. Leurs effectifs sont actuellement de 3 000 hommes environ, répartis dans trois états-majors, un bureau, une base, trois régiments, sept commandos, un escadron et un groupe interarmées (21). Particulièrement conséquente, l’augmentation des effectifs sera donc « adaptée » à la « spécificité de leurs actions de leur recrutement et formation ».

Concrètement, le recrutement se fera selon les modalités de sélection habituelles, de façon à augmenter les effectifs des unités préexistantes. En effet, la piste de l’intégration en « un bloc » à travers la « spécialisation » d’un régiment a été repoussée. Elle aurait nui à la cohérence d’ensemble des forces spéciales, qui préfèrent de manière générale le sous-effectif à un recrutement ne correspondant pas à leurs critères, mais également parce que cela aurait mis sous contrainte la préparation opérationnelle, les équipements ne pouvant être intégrés à une vitesse similaire. Le COS, l’état-major des armées et l’état-major de l’armée de terre privilégient ainsi un effort sur les effectifs des commandos et la qualité des personnels.

Les équipements des forces spéciales feront également l’objet d’un effort particulier de la part du Gouvernement : « Leurs équipements feront l’objet d’un effort spécifique, marqué en particulier par la réalisation du programme de transmissions sécurisées MELCHIOR et les livraisons des premiers véhicules adaptées aux opérations spéciales (programme d’ensemble VLFS/PLFS). Les moyens aériens et aéromobiles feront l’objet d’un effort particulier ».

Le programme MELCHIOR (« moyen d’élongation pour les communications haute fréquence interarmées et OTAN en réseau ») est destiné à doter les forces spéciales d’une composante essentielle de communications tactiques, projetables en toutes circonstances et interopérables avec les systèmes de l’OTAN, en complément des liaisons satellites. Le programme de véhicules légers forces spéciales (VLFS) doit fournir aux forces spéciales près de 240 véhicules de classe trois à quatre tonnes, puissants et extrêmement mobiles afin de permettre des avancées rapides en forte autonomie. Enfin, le programme poids lourds forces spéciales (PLFS) doit équiper les forces spéciales avec 200 véhicules lourds (huit à 10 tonnes) afin de remplacer les véhicules légers de reconnaissance et d’appui (VLRA) vieillissants.

Enfin, l’alinéa 134 du rapport annexé consacre l’organisation spécifique des forces spéciales (« elles disposent d’une chaîne de commandement direct ») mais ouvre également la voie à quelques évolutions. Ainsi, il est prévu que « l’ensemble de la flotte de Caracal des armées sera regroupé sur un seul site sous l’autorité du commandement des opérations spéciales ». Actuellement, la flotte de Caracal est répartie sur deux sites : celui de Pau, où est notamment basé le 4e RHFS, et celui de Cazaux. La nouvelle organisation aura pour objectif d’optimiser la disponibilité de la flotte d’hélicoptères à travers un renforcement de la maintenance, afin que les forces spéciales puissent avoir la réactivité nécessaire à leurs missions.

B. DES CADENCES ET CIBLES DES PROGRAMMES D’ARMEMENT ADAPTÉES AU REGARD DE LA RÉVISION DES CONTRATS OPÉRATIONNELS

1. La révision des contrats opérationnels

Les nouveaux contrats opérationnels assignés par le Président de la République à nos forces armées entreront en vigueur au 1er janvier 2014. Il est d’ores et déjà possible d’en présenter les grandes lignes, telles qu’elles ressortent de l’analyse menée par le Livre blanc et des travaux préparatoires à la loi de programmation militaire 2014-2019.

Rappelons à titre liminaire que les contrats opérationnels décrivent les forces dont disposent notre pays et le chef des armées afin de mettre en œuvre les missions dévolues aux armées. Ils ont, naturellement, vocation à donner corps aux trois grandes priorités de notre stratégie militaire, dans le respect des quatre principes directeurs dégagés par le Livre blanc.

a. Les fonctions fondamentales et principes directeurs de notre stratégie militaire

Conformément aux conclusions du Livre blanc, la loi de programmation militaire maintient à un haut niveau les ambitions de défense de notre pays. En témoignent, d’une part, les trois fonctions fondamentales assignées à nos forces armées et, d’autre part, les quatre principes directeurs qui guideront notre stratégie militaire.

i. Les fonctions fondamentales

L’action des forces armées françaises s’articule autour de trois priorités complémentaires que sont la protection, la dissuasion et l’intervention.

– La protection du territoire national et des Français, en métropole et dans les territoires ultramarins est la première des priorités de nos armées. À ce titre, elles ont vocation à préserver l’intégrité du territoire contre toute menace de nature militaire, et à garantir à nos concitoyens une protection efficace contre tout type de risque (terrorisme, cyberattaques, etc.).

– La dissuasion nucléaire est un élément incontournable de notre stratégie. Garantie suprême de notre indépendance nationale et de la protection de notre pays contre toute agression d’origine étatique, elle permet en outre au pouvoir politique et à notre pays de disposer d’une pleine autonomie stratégique.

– Enfin, l’intervention de nos forces hors du territoire national permet, d’une part, d’assurer la protection des ressortissants français et européens sur des théâtres de conflit – par exemple au Liban, en 2006, avec l’évacuation de 13 000 ressortissants français et européens par la marine nationale –, d’autre part à défendre les intérêts de notre pays dans le monde, et, enfin, d’honorer nos engagements internationaux, nos alliances et nos responsabilités. Les récentes opérations d’ampleur auxquelles nos forces ont participé à l’extérieur du territoire national (Harmattan, Serval) ont encore démontré, s’il en était besoin, la nécessité de disposer d’une capacité de projection et d’intervention efficace, élément clé de notre crédibilité stratégique.

ii. Les principes directeurs

Pour assurer efficacement ces trois missions qui forment le cœur de l’action de nos forces, le nouveau modèle d’armée, défini dans le Livre blanc, a été traduit dans le cadre de la LPM. Il repose sur quatre principes directeurs qui fondent notre nouvelle stratégie militaire.

– Le premier et le plus important est le maintien de notre autonomie stratégique. Celle-ci doit garantir au politique une totale liberté d’appréciation, de décision et d’action. Elle s’incarne avant tout, mais pas uniquement, dans le choix politique qui a été fait de pérenniser notre capacité de dissuasion dans ses deux composantes, océanique et aérienne. Les livraisons d’équipements et l’amélioration des matériels existants prévues sur la période couverte par la LPM en témoignent (cf. infra), tout comme la préparation du renouvellement de ces composantes.

Le maintien et le renforcement de cette autonomie stratégique passe également par l’adaptation de notre outil et de nos capacités de défense aux nouvelles menaces et au nouveau contexte géostratégique. Le projet de LPM 2014-2019 en a parfaitement pris la mesure, en consacrant notamment des avancées substantielles dans le domaine du renseignement, de la cyberdéfense ou encore des forces spéciales.

Enfin, notre pays se doit de préserver sa capacité à fédérer ses alliés au sein de coalitions, notamment en consolidant ses facultés à « entrer en premier » sur un théâtre d’opérations, ou en développant ses aptitudes à assurer le commandement d’une opération interalliée en tant que nation cadre.

– Deuxième principe, la cohérence du modèle d’armée consiste en la mise en adéquation de nos forces et capacités avec la diversité des missions, menaces et conflits auxquels notre pays a vocation à répondre. Nos armées doivent être en mesure d’honorer leurs engagements sur tout le spectre d’actions potentielles : gestion de crise, opération de coercition, capacités de réaction en urgence, protection du territoire, etc.

– Troisième principe, celui de différentiation des forces en fonction des missions. Il s’agit d’adapter la réponse militaire à la variété des missions que nos forces doivent honorer : dissuasion, protection du territoire national et de nos concitoyens, opérations de coercition et gestion de crise.

Ce principe s’incarne dans une logique de spécialisation relative de nos armées qui concilie efficience – avec un entraînement et un équipement de nos forces adaptés aux spécificités de chaque mission –, et économie – en ayant recours aux capacités les plus onéreuses lorsque celles-ci se révèlent indispensables et en réservant les moyens lourds pour les crises de haute intensité et les conflits de grande ampleur. Un exemple en a été fourni par l’amiral Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine : ainsi, lorsque la crise syrienne s’est intensifiée, la frégate légère furtive Aconit a été remplacée sur la zone Méditerranée orientale par le Chevalier Paul, frégate de défense aérienne plus lourdement armée (22).

– Le quatrième et dernier principe est celui de la mutualisation de nos capacités rares engagées sur plusieurs types de missions (protection, dissuasion, intervention). Il permet de faire varier le volume et l’intensité d’engagement de ces capacités en fonction des besoins et de la durée des opérations concernées. Il autorise également une mise en commun des moyens nécessaires avec nos partenaires européens. Celle-ci s’est traduite récemment à l’occasion de l’opération Serval au Mali, puisque 30 % des besoins de transport de l’armée française ont été assurés par nos partenaires nord-américains et européens.

b. La traduction dans les futurs contrats opérationnels

Les contrats opérationnels distinguent deux types de missions : les missions permanentes et les missions non permanentes.

i. Les missions permanentes s’incarnent dans les cinq grandes fonctions stratégiques dégagées par le Livre blanc

La connaissance et l’anticipation

À ce titre, le développement de nos capacités de renseignement et de veille stratégique constitue l’un des axes majeurs du projet de LPM. Il s’agira notamment de renforcer les composantes aériennes et spatiales du renseignement et de la surveillance (imagerie, interceptions électromagnétiques) ainsi que les ressources humaines dans ce domaine. La livraison de drones constituera un atout stratégique supplémentaire, malheureusement trop longtemps retardé.

La dissuasion

Elle continuera de s’incarner dans ses deux composantes, navale et aéroportée (cf. infra).

La protection

Nos trois armées assurent, de manière continue, la protection du territoire national et de ses habitants, la sûreté de son espace aérien comme de ses approches maritimes. À cet effet, les postures permanentes de nos forces seront préservées dans les mêmes conditions qu’actuellement. En cas de crise majeure, ces capacités « normales » pourront en outre se voir renforcées par un volume de 10 000 hommes appartenant aux forces terrestres et par des moyens navals et aériens adaptés à la menace.

La prévention des crises

Elle s’incarnera, à titre principal, sur les déploiements navals permanents dans une à deux zones maritimes (23) et sur nos moyens pré positionnés à l’étranger (base d’Abu Dhabi et implantations en Afrique).

L’intervention

Au titre des missions permanentes, elle prendra la forme d’un échelon national d’urgence de 5 000 hommes en alerte. Ce vivier permettra, le cas échéant, la constitution d’une force interarmées de réaction immédiate (FIRI) comprenant 2 300 hommes et projetable sous sept jours à 3 000 km du territoire national ou d’une implantation à l’étranger. En outre, avant l’expiration de ce délai de sept jours, notre pays doit rester capable de mener une action immédiate en mobilisant ses moyens aériens.

ii. Les missions non permanentes sont relatives aux opérations de gestion de crise ou de coercition majeure menées à l’extérieur de nos frontières

Les opérations de gestion de crise

Comme le rappelle l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, ces opérations « appellent des moyens militaires permettant de contrôler de vastes espaces, robustes, adaptés à des missions poursuivies dans la durée, à même de faire face à des situations de violence diffuse au milieu des populations, face à des adversaires utilisant des modes d’action asymétriques ».

Dans ce cadre, nos forces devront être en mesure de s’engager dans la durée sur deux ou trois théâtres d’opération distincts, dont un en tant que contributeur majeur. Auraient vocation à participer à de telles opérations, hors moyens de commandement et de soutien :

– les forces spéciales et le soutien adapté à la mission ;

– l’équivalent d’une brigade interarmes de 6 000 à 7 000 hommes des forces terrestres, appuyés par des engins blindés à roues, des chars médians, des moyens d’appui feu et d’organisation du terrain, des hélicoptères d’attaque et de manœuvre ;

– une frégate, un groupe bâtiment de projection et de commandement (BPC), un sous-marin nucléaire d’attaque (SNA) le cas échéant ;

– une douzaine d’avions de chasse.

Des moyens supplémentaires seront évidemment susceptibles d’être mobilisés en fonction de la nature des opérations.

Les opérations de coercition majeure

D’après l’étude d’impact, elles « nécessitent des forces du meilleur niveau technologique, capables de prendre l’ascendant sur un adversaire de niveau étatique déployant des moyens militaires organisés et disposant d’une puissance de feu importante ». Dans ce contexte, nos armées devront pouvoir mener en coalition une opération majeure dans un contexte de combats à haute intensité, sur un théâtre d’engagement unique. Le préavis nécessaire au lancement d’une telle opération est estimé à six mois. Nos forces devront être capables d’assumer tout ou partie du commandement de l’opération, et d’entrer en premier dans les trois milieux.

Hors moyens de commandement et de soutien, pourront être déployés à ce titre :

– des forces spéciales ;

– jusqu’à deux brigades interarmes représentant environ 15 000 hommes des forces terrestres, pouvant être renforcées par des brigades alliées afin de constituer une division de type OTAN ;

– jusqu’à 45 avions de chasse (y compris ceux de l’aéronautique navale) ;

– le porte-avions Charles de Gaulle, deux BPC, plusieurs frégates, un SNA et des avions de patrouille maritime ;

– les moyens nécessaires aux fonctions de commandement, de renseignement et de logistique (transport, santé, essence, munitions, stocks de rechange).

2. L’adaptation des calendriers et des cibles

a. La pérennité assurée d’une dissuasion au niveau suffisant

Le Livre blanc de 2013 a rappelé l’importance de la dissuasion nucléaire dans notre stratégie de défense. Celle-ci a pour objet « de nous protéger contre toute agression d’origine étatique contre nos intérêts vitaux, d’où qu’elle vienne et quelle qu’en soit la forme. La dissuasion française contribue par son existence à la sécurité de l’Alliance Atlantique et à celle de l’Europe. L’exercice de la dissuasion nucléaire est de la responsabilité du Président de la République ».

Le Président de la République s’est engagé à garantir nos capacités dans ce domaine, grâce aux deux composantes, océanique et aéroportée, dont le maintien a été réaffirmé. Cette double composante permet en effet de répondre au besoin de complémentarité des performances et des modes d’action, et « de se prémunir d’une surprise opérationnelle ou stratégique » selon les termes du rapport annexé au projet de loi de programmation.

Comme l’a rappelé le chef d’état-major des armées, l’amiral Édouard Guillaud, lors de son audition par la commission de la Défense (24), la suppression de la composante aéroportée, parfois évoquée par certains observateurs, « n’aurait entraîné quasiment aucune économie ». C’est en effet son budget qui « paie, entre autres, onze des quatorze ravitailleurs en vol de l’armée de l’air française, qui ont notamment été utilisés pour Serval et Harmattan. Sans la deuxième composante, l’armée de l’air ne disposerait pas de brouilleurs efficaces sur ses avions, car c’est sur son budget qu’on en a payé la mise au point ». « Cette somme sert à toute l’armée de l’air » avait-il conclu.

La période 2014-2019 sera marquée à la fois par la poursuite de la modernisation des composantes et par la préparation de leur renouvellement. 23 milliards d’euros y seront consacrés sur cette période.

Dès 2014, la composante océanique bénéficiera d’une mise à niveau de ses moyens et des installations, avec la poursuite de l’adaptation de trois sous-marins au missile M51, le Terrible ayant été construit directement aux standards du M51. La livraison de l’adaptation du Vigilant devrait être faite en décembre 2013, la commande de l’adaptation du Triomphant ayant été effectuée en juillet 2012.

Le lancement du développement de la future version de ce missile, le M51.2, est également prévu en 2014. Il devrait être mis en service à partir de 2016. Les travaux de conception du sous-marin nucléaire lanceur d’engin de troisième génération continueront pendant la programmation, pour une mise en service à l’horizon 2030.

La composante aéroportée verra se poursuivre les travaux de rénovation à mi-vie du missile ASMP-A et les études technologiques de son successeur. Surtout, le lancement de l’acquisition d’une flotte de douze MRTT permettra d’entamer le renouvellement de la flotte actuelle de ravitailleurs en vol.

Les systèmes de transmission nucléaires feront l’objet de mesures de modernisation touchant principalement les réseaux de longue portée et durcis pour les deux composantes.

Enfin, la simulation, conduite par le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), se concrétisera par la mise en service progressive du laser mégajoule, qui représente un investissement de trois milliards d’euros, tout en poursuivant la coopération franco-britannique dans le cadre du programme TEUTATES.

Le programme TEUTATES

La mise au point et la réalisation des têtes nucléaires aéroportées et océaniques sont effectuées dans le centre du CEA de Valduc en Côte d’Or. Lors du sommet franco-britannique du 2 novembre 2010 a été signé un traité spécifique qui prévoit la construction et l’exploitation conjointes d’une installation de physique expérimentale EPURE (Expérimentations de Physique Utilisant la Radiographie Eclair), située à Valduc et d’un Centre de développement technologique commun (TDC) situé à Aldermaston (Royaume-Uni). Les deux unités sont regroupées au sein d’un ensemble dénommé TEUTATES.

Dans un premier temps, EPURE sera constituée d’un pas de tir comprenant une première machine radiographique à hautes performances et d’un hall d’assemblage pour les opérations françaises (mise en service en 2014). Cette machine proviendra du transfert des installations AIRIX de Moronvilliers (Marne) à Valduc. L’accélérateur à induction pour radiographie pour l’imagerie X (AIRIX) radiographie les phases non nucléaires du fonctionnement des armes. Il permet de valider les modèles physiques relatifs notamment à la robustesse des matériaux.

Dans une seconde phase, seront réalisées les installations d’assemblage et annexes répondant aux besoins du programme britannique avec une mise en service prévue en 2016. Une deuxième machine radiographique à hautes performances sera installée sur le premier pas de tir avant 2019 ; une troisième avant 2022. Un second pas de tir et une installation de traitement des déchets seront également mis en œuvre d’ici 2022.

L’unité TDC dont la mise en service est prévue pour 2014, comprend un hall d’assemblage et de développement de la machine radiographique à hautes performances avec une cellule annexe de radiographie par rayons X, des laboratoires pour faciliter l’étude d’équipements de diagnostic laser, électrique et optique. Les travaux menés sur ce site n’ont pas recours, contrairement à EPURE, à des matières fissiles.

b. Les forces terrestres

La programmation militaire proposée permet, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, de poursuivre la modernisation de nos matériels de combat terrestres et aéroterrestres, au prix de certains ajustements quantitatifs et calendaires.

i. Un ensemble cohérent de programmes de modernisation des équipements terrestres et aéroterrestres

La programmation militaire 2014-2019 assure la poursuite de la modernisation de l’équipement des forces terrestres et aéroterrestres, dont le pivot est le programme « synergie du contact renforcée par la polyvalence et l’infovalorisation » (SCORPION).

L’opération d’ensemble SCORPION est confirmée par la programmation militaire proposée

L’opération d’ensemble SCORPION vise à renouveler les moyens du combat de contact terrestre comme un tout cohérent et évolutif. Le rapport annexé confirme qu’elle sera lancée en 2014. L’encadré ci-après en présente les modalités détaillées.

Organisée autour d’un système d’information de combat dont sera livrée mi-2016 une première version (SICS V0) puis une évolution en 2018 (SICS V1), elle comprend également plusieurs programmes visant au remplacement de plusieurs matériels majeurs, différenciés en fonction des types d’opération auxquelles seront en priorité destinées les différentes brigades. Le programme SCORPION a vocation à renouveler les capacités de combat médianes des forces terrestres. Il s’inscrit ainsi dans la continuité d’une conception accordant traditionnellement une grande importance à la composante légère des forces blindées, dont les engagements récents ont permis de vérifier la validité.

Comme le relève le rapport annexé, « SCORPION permettra ainsi d’acquérir la supériorité opérationnelle et d’accélérer le rythme de la manœuvre des forces de contact dans les opérations de coercition, comme de soutenir des engagements dans la durée face à une menace asymétrique au milieu des populations dans les opérations de gestion de crise ». Devant la commission (25), le général Bertrand Ract-Madoux, chef d’état-major de l’armée de terre, a jugé que ce programme « répond parfaitement aux impératifs opérationnels et aux objectifs d’économie que s’est fixés l’armée de terre », et ce pour deux raisons :

– d’une part, il satisfait « aux exigences du combat moderne en matière de protection, de mobilité, de précision des armes et, enfin, de valorisation de l’information » ;

– d’autre part, la standardisation des plateformes et des kits de protection ainsi que le développement de la simulation embarquée, prévues dans le cadre de ce programme d’ensemble, permet de réduire les coûts de maintenance des engins et de formation des équipages.

LE PROGRAMME SCORPION

Le programme SCORPION vise à renforcer l’aptitude opérationnelle et la protection des forces de contact en réalisant un système de combat global, fédérant combattants et systèmes d’armes par la transmission et le partage instantanés des informations. Il assure le renouvellement progressif des moyens des Groupements Tactiques Inter-Armes (GTIA) tout en progressant dans la numérisation de l’espace de bataille, et ce de manière cohérente, intégrée et optimisée sur les plans opérationnel, technique et financier. Ce renouvellement se base sur :

– l’acquisition de véhicules blindés multirôles (VBMR), afin de remplacer les VAB actuels ;

– l’acquisition de véhicules blindés de reconnaissance et de combat (EBRC) afin de remplacer les véhicules blindés AMX10RC, ERC 90 et VAB HOT actuels ;

– la modernisation a minima du char Leclerc ;

– l’acquisition de véhicules blindés d’aide à l’engagement (VBAE) en remplacement des véhicules blindés légers (VBL) actuels ;

– le renouvellement échelonné des moyens d’information et de combat qui équipent tous ces véhicules ;

– les évolutions des systèmes du combattants FELIN et des VBCI ;

– l’acquisition des postes de tirs missiles pour VBAE ;

– la réalisation des opérations de cohérence.

Le périmètre de la première étape du programme SCORPION englobe la réalisation de véhicules blindés VBMR, de chars EBRC, du Système d’information et de combat SICS et le traitement des obsolescences majeures du char Leclerc.

Le calendrier de l’opération est le suivant :

– stade d’élaboration lancé en 2010 ;

– lancement du stade de réalisation prévu fin 2014 ;

– niveaux de capacités incrémentales visés en 2015, 2018 et 2021 ;

– livraisons des premiers VBMR prévues à compter de 2018 ;

– commandes des premiers EBRC prévues à compter de 2018.

Pour le stade d’élaboration de SCORPION Etape 1, le devis est de 75,1 millions d’euros en valeur 2013.

Pour le stade de réalisation, les cibles, les calendriers des commandes et livraisons, ainsi que le devis du programme seront consolidés lors du lancement du stade de réalisation du programme, prévu en 2014.

Source : ministère de la Défense.

Pour le chef d’état-major de l’armée de terre, « même décalé de deux ans, avec un investissement réduit de la moitié sur la période, le lancement du programme SCORPION en 2014 est de ce point de vue un soulagement, car il constitue une obligation ».

Les principaux projets d’équipement, en cours de maturation pour certains depuis plusieurs années, sont confortés par le projet de loi de programmation militaire

La programmation militaire proposée prévoit la poursuite des grands programmes d’armement lancés ou envisagés ces dernières années, qui permettront d’assurer le renouvellement et la modernisation de l’équipement de l’armée de terre. À ce titre, le rapport annexé mentionne notamment :

– la rénovation de la composante blindée, qui doit permettre « d’emporter la décision dans les opérations d’entrée en premier, et de constituer un élément dissuasif et d’assaut dans les crises ». La nouvelle période de programmation sera d’abord marquée par la fin des livraisons des 630 VBCI en 2015, dont 95 disposeront d’un niveau de protection adapté aux théâtres d’opérations les plus exigeants. La rénovation de 200 chars Leclerc débutera en 2018, les premières livraisons étant attendues à partir de 2020. Le développement de 248 engins blindés de reconnaissance de combat (EBRC) sera initié, les premières commandes intervenant en 2018 ;

– la rénovation de l’infanterie et des unités d’appui et de soutien du contact, qui repose principalement sur le remplacement des véhicules de l’avant blindés (VAB) par 2 080 véhicules blindés multirôle (VBMR) livrés à compter de l’année 2018. Comme le souligne le rapport annexé, cette opération est d’autant plus nécessaire que « les opérations de gestion de crise nécessitent des volumes de forces importants, équipés de matériels robustes et durables, aptes à faire face à des pics de violence et à intervenir dans des situations marquées par la difficulté d’identifier les belligérants » ;

– la livraison, à partir de 2017, des premiers des 90 000 armements individuels futurs (AIF) en remplacement des FAMAS, ainsi que les dernières livraisons, en 2014, des 18 552 équipements individuels du combattant FELIN, puis de 4 000 gilets modernisés, « renforçant ainsi la protection et les capacités des forces dans un souci d’allègement du combattant débarqué » ;

– la poursuite d’études visant à préparer les livraisons ultérieures de 1 470 véhicules blindés d’aide à l’engagement (VBAE) qui doivent permettre d’« améliorer la cohérence des forces du contact », à moderniser les équipements du combattant (FELIN V2) et à faire évoluer le VBCI ;

– le remplacement, à partir de 2017, du missile antichar MILAN par le missile moyenne portée (MMP), qui sera doté de performances opérationnelles, d’une polyvalence et d’une souplesse d’emploi supérieures. Le blindé médian EBRC sera équipé d’un missile de type MMP, à capacité d’agression antichars et anti-abris performante, lors de son entrée en service dans les forces ;

– l’acquisition d’un nouveau missile air-sol en remplacement des missiles Hellefire dotant les hélicoptères Tigre, dont il est prévu qu’elle débute « à l’horizon 2021 » ;

– le remplacement, après 2019, de l’engin blindé du génie (EBG) par le module d’appui au contact (MAC), qui permettra d’améliorer la capacité d’appui à l’engagement des forces ;

– la transformation du lance roquettes multiple (LRM) en lance-roquette unitaire (LRU), avec 13 lanceurs livrés dès 2014, qui fournira une capacité d’appui par tous temps, précise et réactive jusqu’à 70 km, adaptée aux engagements actuels ;

– le porteur polyvalent terrestre (PPT), dont 450 unités auront été livrées en 2016, permettant une meilleure protection des équipages pour le ravitaillement, le transport de postes de commandement et de systèmes d’armes et l’évacuation de véhicules endommagés.

Le rapport annexé prévoit aussi la modernisation d’équipements de combat aéroterrestre, visant garantir le maintien de la mobilité tactique assurée conjointement par les hélicoptères de manœuvre et les hélicoptères d’attaque :

– les hélicoptères Gazelle « armés » (soit de canons, soit de missiles HOT et MISTRAL) seront partiellement et progressivement remplacés par des hélicoptères Tigre, dont 21 Tigre HAD qui seront livrés entre 2013 et 2020 en complément des 39 TIGRE HAP déjà livrés, lesquels seront mis progressivement au standard HAD ;

– en complément des 26 hélicoptères de manœuvre Cougar rénovés et des hélicoptères Caracal, les hélicoptères Puma seront progressivement remplacés par 68 hélicoptères NH 90 - TTH, dont 38 seront livrés avant 2019. Une commande permettra ensuite de compléter la cible capacitaire, fixée à 115 hélicoptères de manœuvre.

ii. Réductions de cibles capacitaires et décalages de cibles calendaires

La programmation militaire 2014-2019 ne permet toutefois d’assurer le renouvellement et la modernisation des équipements terrestres et aéroterrestres qu’au prix de réductions des volumes et de décalages calendaires. Il en résulte certains points de vigilance concernant l’ancienneté et la disponibilité technique des matériels dont le remplacement sera reporté.

Les ajustements intervenus dans les programmes d’armement

Le tableau ci-après présente les principaux programmes d’équipements utilisés par les forces terrestres dont les livraisons font l’objet un décalage par rapport à la précédente programmation, corrigée des évolutions décidées jusqu’en 2012.

RÉDUCTIONS DE CIBLES CAPACITAIRES ET DÉCALAGES DE CIBLES CALENDAIRES

Programme

Modification

AIF

21340 livraisons à fin 2019 au lieu de 54140 prévues dans la programmation précédente.

CAESAR

Premières livraisons complémentaires reportées post LPM (8 prévues à fin 2019 dans la programmation précédente).

COUGAR rénovation

Dernière livraison en 2018 au lieu de 2017 prévu dans la programmation précédente.

MMP

Première livraison de munitions reportée à 2017 au lieu de 2014 prévu dans la programmation précédente.

NH90 / TTH

38 livraisons à fin 2019 au lieu de 63 prévues dans la programmation précédente.

PPT

450 livraisons à fin 2019 au lieu de 1058 prévues dans la programmation précédente.

SCORPION

92 livraisons de VBMR à fin 2019 au lieu de 441 dans la programmation précédente.

SDT (Système de drones tactiques)

14 livraisons de vecteurs à fin 2019 au lieu de 35 prévues dans la programmation précédente.

TIGRE

20 livraisons HAD (plus 21 HAP remis au standard en HAD) à fin 2019 au lieu de 40 livraisons HAD dans la programmation précédente.

Véhicule 4-6 tonnes

Première livraison reportée au-delà de la LPM au lieu de 2019 dans la programmation précédente.

Véhicules légers de transport de personnes (VLTP)

Première livraison reportée au-delà de la LPM (2015 dans la programmation précédente).

Source : ministère de la Défense.

 

On retiendra que, du fait des reports qu’a déjà subis le programme SCORPION et au regard de l’étalement des livraisons, seuls 50 % des équipements relevant du programme SCORPION auront été livrés à l’horizon 2025. Devant la commission, le chef d’état-major de l’armée de terre a déclaré que sa « vigilance portera donc prioritairement sur le respect du calendrier ».

Des points de vigilance concernant l’obsolescence de certains matériels

Dans son rapport précité – dont les encadrés ci-après présentent certaines des conclusions –, M. Joaquim Pueyo souligne que la prolongation de l’activité des matériels résultant des réductions de cibles capacitaires et des décalages de cibles calendaires dans les programmes visant à les remplacer présente plusieurs inconvénients majeurs :

– certains matériels sont menacés d’obsolescence à moyen terme ;

– les besoins en moyens d’entretien programmé du matériel vont croissant avec l’ancienneté des équipements ;

– la disponibilité technique de certains matériels a tendance à décroître avec leur âge.

Des points de vigilance dans la gestion des matériels
terrestres et aéroterrestres

1. Vigilance sur les programmes de cohérence opérationnelle

Globalement, comme le montre l’encadré ci-après, les programmes de cohérence opérationnelle destinés à l’armée de terre ont été placés sous forte contrainte en 2013, qu’il s’agisse des programmes d’armement financés par les crédits du programme 146 « Équipement des forces » ou des équipements d’accompagnement et de cohérence financés par ceux du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

Source : état-major de l’armée de terre.

À titre d’exemple des difficultés que peuvent créer les insuffisances actuelles dans le renouvellement des parcs, le chef d’état-major de l’armée de terre a souligné devant le rapporteur un risque une rupture capacitaire en matière de porteurs logistiques à partir de 2018, comme le montre le graphique ci-après.

RUPTURE CAPACITAIRE SUR LES PORTEURS LOGISTIQUES EN 2018

Source : état-major de l’armée de terre.

2. Une insuffisance chronique des dépenses d’entretien programmé du matériel

Le non-renouvellement des équipements a un coût : il suppose de maintenir en condition opérationnelle des matériels anciens, alors que leur coût de maintenance est croissant avec leur ancienneté. Or les crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels sont chroniquement insuffisants, même si l’exercice 2013 a entamé un redressement des dotations.

Source : Avis n° 1433 fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2014, tome IV « Défense – préparation et emploi des forces : forces terrestres », par M. Joaquim Pueyo, octobre 2013.

Ainsi, l’insuffisante dotation en crédits d’entretien programmé du matériel pèse sur le taux de disponibilité technique des équipements de l’armée de terre, qui se situent parfois au-dessous des seuils critiques, comme le montrent les encadrés ci-après.

DISPONIBILITÉ TECHNIQUE (DT) DES PARCS DE MATÉRIELS TERRESTRES

(en pourcentage)

CATÉGORIE

ENGIN

DT 2007

DT 2008

DT 2009

DT 2010

DT 2011

DT 2012

DT 2013

Commentaires

BLINDÉS

LECLERC

37

32

41

55

55

52

53

Depuis 2010, le marché Soutien en Service Post Production (SSPP), a permis une amélioration de la disponibilité. Il garantit la pérennité du soutien du parc « Leclerc » (chars Leclerc, dépanneurs char lourd, Mars) sur 10 ans à un coût maîtrisé, avec des obligations de résultat en termes de disponibilité de parc. Il facilite le pilotage par l’EMAT du budget EPM « au taux d’emploi du parc » recherché.

AMX 30D

49

54

54

56

50

35

37

Le recours au prélèvement à partir des engins devenus excédentaires et la constitution d’un parc de gestion bon état permettent de maintenir le parc à un niveau de disponibilité suffisant.

AMX 10 RC R

54

57

60

51

52

49

43

Un effort logistique sur les équipements spécifiques sera fait. Depuis fin 2011, de nouveaux marchés permettent d’améliorer progressivement la disponibilité. Toutefois, l’étape 6 du retrofit impactera la disponibilité du parc au moins jusqu’en septembre 2014. Un effort particulier est mené sur la réparation des rechanges réparables.

VAB
(tous types)

69

68

61

60

56

47

42

Ce parc âgé reste très fortement sollicité (emplois en opérations extérieures et intégration de nouveaux équipements). Le VAB infanterie bénéficie d’un effort. La complétude des actions (réparation des VAB par RTD et par le SMITer, réapprovisionnement en rechanges) mises en place est actuellement intégralement absorbée par la priorité donnée aux théâtres d’opérations extérieures.

VBL/VB2L

70

67

66

66

63

42

47

En raison des problèmes d’obsolescence et d’activité soutenue, la disponibilité de ce parc reste fragile. Depuis 2012, certains faits techniques obèrent le niveau de disponibilité.

VBCI

         

75

81

La disponibilité technique opérationnelle reflète le résultat de l’engagement de Nexter Systems sur une disponibilité contractuelle différenciée selon les parcs de la PEGP via le Marché Logistique Série (MLS). Cette dernière est globalement de 75 % à l’exception notable de l’OPEX pour laquelle elle est de 95 %. Nexter tient son engagement depuis le début d’exécution du marché en août 2009.

ARTILLERIE

155 TRFI

63

68

75

76

61

46

51

Sera retiré du service d’ici six ans. Le niveau de disponibilité est entretenu notamment grâce aux prélèvements.

AUFI TA

47

59

49

58

63

28

20

La situation de ce parc reste fragile en raison du faible flux d’approvisionnement en rechanges.

CAESAR

         

72

69

Ce matériel récent donne entière satisfaction tant en métropole qu’en OPEX et bénéficie d’une disponibilité satisfaisante.

GÉNIE

Autres matériels

61

73

62

63

36

45

50

Ces matériels sont sensibles à l’effet « micro parc » : un seul matériel indisponible fait lourdement chuter la DTO.

EBG

46

51

56

49

42

24

22

Les opérations de démantèlement d’une partie du parc se poursuivent. D’ici 2015, ce parc aura été valorisé.

VUTC

VLTI :
P4
AUVERLAND

70

73

70

67

64

58

57

Le marché de soutien et le plan de prélèvement devraient permettre de maintenir le niveau de disponibilité actuel malgré l’âge très avancé de ces matériels.

PL 2, 4, 10 T :

– GBC 180

– TRM 2000

– TRM 10000

             

Le TRM 2000, le TRM 10000, le GBC 180 et le VTL sont soutenus via le contrat Renault Trucks Défense avec fourniture de rechanges aux compagnies d’approvisionnement dans des délais contractualisés ou par recours aux concessions. Ce contrat forfaitisé donne satisfaction.

Source : Avis n° 1433 fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2014, tome IV « Défense – préparation et emploi des forces : forces terrestres », par M. Joaquim Pueyo, octobre 2013.

LA DISPONIBILITÉ TECHNIQUE DES PARCS DE MATÉRIELS AÉROTERRESTRES

Catégorie

Parcs

DT

2008

DT

2009

DT

2010

DT

2011

DT

2012

DT

2013

Tendance attendue

Hélicoptères légers

GAZELLE

57 %

61 %

62 %

59 %

52 %

48 %

FENNEC

71 %

75 %

67 %

59 %

33 %

40 %

Hélicoptères NG

TIGRE EC 665

47 %

47 %

45 %

46 %

31 %

22 %

Hélicoptères de manœuvre

COUGAR

48 %

48 %

48 %

46 %

24 %

16 %

ä

PUMA

48 %

48 %

51  %

47 %

39 %

40 %

æ

EC725 Caracal

36 %

57 %

53 %

43 %

33 %

31 %

ä

Source : Avis n° 1433 fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2014, tome IV « Défense – préparation et emploi des forces : forces terrestres », par M. Joaquim Pueyo, octobre 2013.

c. La marine nationale

Sur la période couverte par la loi de programmation militaire 2014-2019, les forces navales bénéficieront d’un renouvellement substantiel de leurs capacités qui leur permettra d’honorer pleinement leurs missions dans le nouveau contexte stratégique analysé par le Livre blanc et dans le cadre du nouveau modèle d’armée.

Ainsi, à l’horizon 2025, lorsque l’ensemble des nouveaux matériels et équipements seront disponibles et opérationnels, et que les matériels existants auront fait l’objet des améliorations prévues (cf. infra), la marine nationale disposera :

– du groupe aéronaval (GAN) constitué autour du porte-avions nucléaire Charles de Gaulle ;

– de quatre sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) ;

– de six sous-marins nucléaires d’attaque (SNA), dont le premier bâtiment de type Barracuda ;

– de trois bâtiments de projection et de commandement (BPC) ;

– de 15 frégates de premier rang ;

– d’une quinzaine de patrouilleurs ;

– de six frégates de surveillance ;

– d’avions de patrouille maritime ;

– d’une capacité de guerre des mines comprenant dix chasseurs de mines tripartites (CMT).

Le tableau ci-dessous présente l’état des forces opérationnelles de la marine début 2013, et tel qu’il est prévu à l’issue de la LPM en 2019.

LES PRINCIPAUX ÉQUIPEMENTS OPÉRATIONNELS DES FORCES NAVALES 2013 ET 2019

Début 2013

Fin 2019

Ÿ 4 SNLE

Ÿ 6 SNA type Rubis

Ÿ 1 porte-avions nucléaire avec son groupe aérien

Ÿ 17 frégates de 1er rang (dont 5 frégates légères furtives)

Ÿ 3 BPC et 1 TCD

Ÿ 6 frégates de surveillance

Ÿ 18 patrouilleurs et 3 BATRAL

Ÿ Guerre des mines : 11 chasseurs de mines tripartites (CMT)

Ÿ 4 pétroliers-ravitailleurs d’ancienne génération

Ÿ 22 ATL2

Ÿ 15 avions de surveillance maritime

Ÿ 31 hélicoptères moyens/lourds embarqués (dont 9 NFH)

Ÿ 52 hélicoptères légers

Ÿ 4 SNLE

Ÿ 6 SNA (5 type Rubis + 1 Barracuda)

Ÿ 1 porte-avions nucléaire avec son groupe aérien

Ÿ 16 frégates de 1er rang en service (26)

Ÿ 3 BPC

Ÿ 6 frégates de surveillance

Ÿ 3 bâtiments multi-missions B2M + 2 patrouilleurs guyanais PLG + 7 avisos A69 + 6 patrouilleurs d’ancienne génération de tout type

Ÿ Guerre des mines : 10 CMT

Ÿ 4 pétroliers-ravitailleurs d’ancienne génération, dont un maintenu en réserve

Ÿ 18 ATL2, dont 4 rénovés

Ÿ 16 (27) avions de surveillance maritime (12 de type Falcon et 4 ATL2)

Ÿ 24 hélicoptères moyens/lourds embarqués NFH (28)

Ÿ 40 hélicoptères légers

Source : projet de loi de programmation militaire 2014-2019, rapport annexé.

Il convient toutefois de rester conscient des risques de rupture capacitaire susceptibles de peser sur certains éléments de nos forces navales. À cet égard, les rapporteures ne peuvent que souscrire aux propos tenus par l’amiral Bernard Rogel lors de son audition devant la commission : « Le Livre blanc s’efforce de nous faire franchir le creux budgétaire actuel tout en maintenant une marine en état de remplir toutes ses missions à l’horizon 2025. Cela a induit l’étalement des programmes, mais cette politique atteint aujourd’hui ses limites et l’application des programmes doit maintenant s’exécuter au jour près. Quant à l’âge des équipements, il nous place sous la menace de ruptures capacitaires, comme nous en avons connu avec les Super Frelon, que nous avons dû arrêter avant même l’arrivée des NH90. Nous avons accepté des réductions temporaires de capacités, notamment pour les patrouilleurs outre-mer : alors qu’ils devraient être au nombre de neuf, ils sont actuellement six et ne seront plus que cinq à la fin de la période couverte par la LPM ; leur relève ne débutera qu’en 2024 par le programme BATSIMAR qui devait initialement commencer en 2017. Par ailleurs, nous avons abandonné le programme des bâtiments d’intervention et de souveraineté (BIS) qui devaient remplacer les bâtiments de transport légers (BATRAL), mais nous compensons ce renoncement par l’arrivée des bâtiments multi-missions (B2M) à partir de 2015 et de 2016. Les bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers (BSAH) devront impérativement arriver en 2017, sinon nous aurons à gérer une rupture franche ; ces bâtiments remplacent l’ensemble des équipements de soutien et de remorquage, et ils représentent les seuls moyens anti-pollution de la marine. La moitié des hélicoptères Alouette III s’arrêteront de voler avant la fin de la période de la LPM, mais ils ne seront pas remplacés avant 2030. Tout nouveau décalage de programmes neufs se traduirait par des réductions de capacités et la perte de missions. » (29).

Par conséquent, et même si l’amiral a, à raison, également indiqué qu’« Il était donc important d’aligner les ambitions de notre pays et les missions qu’il souhaite assurer sur ses capacités budgétaires. Ce travail long et difficile a débouché sur le meilleur compromis possible. La LPM et le projet de loi de finances déclinent de manière cohérente le Livre blanc et cette démarche de cohérence constitue la principale vertu de ces textes. » (30), il conviendra d’être particulièrement vigilant non seulement à l’exécution de la LPM en matière d’équipements, mais également aux programmes qui seront lancés à l’issue de la programmation.

Les précisions suivantes peuvent être apportées à chacune des grandes catégories de bâtiments et d’équipements.

Le groupe aéronaval (GAN)

La LPM sera marquée, en milieu de période, par le deuxième arrêt technique majeur (ATM) du Charles de Gaulle. Cet ATM, qui doit débuter en 2016, sera particulièrement important puisqu’il s’agira de l’entretien à mi-vie du porte-avions. Il permettra notamment, outre les opérations « traditionnelles » d’entretien, de mise à niveau des équipements, et de renouvellement des capacités opérationnelles, d’adapter le bâtiment à un GAN centré autour de l’avion Rafale du fait du retrait définitif des Super-Étendard modernisés (SEM). À l’issue de l’ATM, le porte-avions sera en capacité de poursuivre son activité jusqu’à son retrait de service actif, programmé en 2041.

La flotte sous-marine

La principale novation apportée par la LPM consistera au remplacement progressif de SNA de type Rubis par des bâtiments de type Barracuda. Il est ainsi prévu que le premier Barracuda soit livré et admis au service opérationnel à la fin de la dernière année de programmation.

Au titre des améliorations apportées par ce nouveau type de SNA, rappelons que le Barracuda possède des aptitudes au déploiement lointain beaucoup plus étendues que le Rubis. Ainsi, le premier peut-il conduire des missions de six mois, contre 45 jours pour le second. En outre, l’emport du missile de croisière naval (MdCN) lui confère une capacité nouvelle et renforcée de frappe dans la profondeur contre la terre. Enfin l’ajout, sur le pont du Barracuda, d’un hangar de pont dénommé DDS (Dry Deck Shelter) permettra le déploiement des propulseurs sous-marins des nageurs de combat pour des opérations spéciales. Précisons que les SNA Barracuda sont des bâtiments fortement automatisés qui seront conduits par un équipage réduit de 60 marins (contre 70 membres d’équipage actuellement pour les SNA Rubis).

Le projet de LPM prévoit la livraison du premier SNA Barracuda fin 2017. Les SNA suivants seront livrés selon une cadence de trois ans, deux ans et demi, deux ans et demi, deux ans et deux ans. La sixième et dernière unité sera donc réceptionnée fin 2029 et non fin 2027.

COÛT DU PROGRAMME BARRACUDA

(en millions d’euros ; coût janvier 2013)

 

Coût

Définition

390

Réalisation

9 914

Coût total du programme

10 304

Source : ministère de la Défense.

Les frégates

Les forces navales comprennent actuellement une frégate multi-missions (FREMM) : la frégate Aquitaine, réceptionnée en novembre 2012. Les deux FREMM suivantes, les frégates Normandie – qui a effectué sa première sortie à la mer le 25 octobre dernier – et Provence devraient être admises au service en 2014 et 2015.

Au total, le programme FREMM prévoit la livraison de onze unités. D’après les informations recueillies par les rapporteures, le contrat est actuellement en cours de renégociation pour adapter le rythme de livraison. Sur les onze unités précitées, six frégates anti sous-marine (FASM) seront livrées d’ici 2019. Les deux unités suivantes seront dotées d’une capacité renforcée de défense aérienne et viendront remplacer les frégates anti-aériennes d’ancienne génération Cassard et Jean Bart. Le type des trois dernières frégates, qui seront livrées d’ici 2025, n’est pas encore déterminé et pourra être adapté, en fonction notamment de l’évolution des besoins et du marché (31).

Au titre des spécifications techniques, rappelons que les FREMM sont des navires fortement automatisés qui peuvent être conduits par un équipage de seulement 108 personnes. Elles disposent, dans le domaine de la lutte sous-marine, d’un sonar remorqué de nouvelle génération et peuvent mettre en œuvre la torpille MU90 et l’hélicoptère Caïman (NH 90). En matière de lutte antiaérienne, elles sont dotées d’un radar multifonction, de capacités de guerre électronique et sont équipées des missiles antiaériens ASTER. Dans le domaine de la lutte antisurface, elles embarquent des missiles Exocet MM40 Block3 à portée étendue et un canon de 76 mm. Enfin, elles constituent les premières frégates en Europe à disposer d’une capacité de tir dans la profondeur avec le MdCN, dont elles seront équipées à partir de 2014.

En outre, la rénovation des frégates légères furtives (FLF) est prévue en fin de programmation, en fonction des arrêts techniques touchant ces bâtiments. Les FLF rénovées resteront en service jusqu’à l’arrivée des frégates de taille intermédiaire (FTI), dont le programme de développement sera lancé au cours de la période de programmation.

Le tableau ci-dessous retrace l’échéancier de paiement provisionné pour le programme FREMM. Il ne couvre que les huit premières frégates, les trois suivantes étant provisionnées au titre des programmes FTI et de rénovation des FLF.

ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT DES HUIT PREMIÈRES FREMM

(en millions d’euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Paiements

527

432

340

424

416

461

Source : ministère de la Défense.

Les moyens de patrouille maritime

La LPM prévoit la rénovation de 15 avions de patrouille maritime Atlantique 2 (ATL 2) afin d’assurer leur maintien en condition opérationnelle jusqu’à leur retrait de service prévu après 2030. Le programme a débuté en septembre 2013, la première livraison étant prévue en 2018.

Rappelons que les ATL 2 remplissent les missions suivantes : lutte contre les sous-marins et les navires de surface (notamment au profit de la Force océanique stratégique – FOST) et opérations de sauvegarde maritime et de sûreté des approches maritimes nationales.

CALENDRIER DU PROGRAMME DE RÉNOVATION DES ATL 2

 

< 2014

2015

2016

2017

2018

2019

> 2019

Total

Total 2014-2019

Commandes

1

 

11

   

3

   

15

Livraisons

         

2

2

11

15

Source : ministère de la Défense.

ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT DU PROGRAMME ATL 2

(en millions d’euros)

 

2014

2015

2016

2017

> 2017

Paiements

67

123

121

74

356

Source : ministère de la Défense.

La logistique : les bâtiments de soutien

Les opérations prévues en la matière s’incarnent dans le programme FLOTLOG. Celui-ci vise à assurer le remplacement des quatre pétroliers ravitailleurs à simple coque actuellement en service depuis 1980 pour y substituer des bâtiments répondant aux normes internationales. Ces navires disposeront ainsi d’un système de double coque pour limiter le risque de pollution accidentelle. La LPM prévoit le remplacement de trois bâtiments, la première commande intervenant en fin de période. En 2013, 4,38 millions d’euros de crédits de paiements étaient prévus au titre du programme FLOTLOG ; 3,85 millions d’euros y seront consacrés l’an prochain.

Les hélicoptères embarqués

Le NH 90 est un hélicoptère de la classe des 11 tonnes destiné, dans sa version NFH (NATO Frigate Helicopter), à remplacer le Super Frelon dans ses missions de soutien de force navale à la mer et de sauvegarde maritime.

À partir du même porteur doté de kits « combat » démontables, le NFH remplacera également les hélicoptères Lynx afin d’assurer à partir des futures frégates les missions de sûreté de la force navale, dont les luttes anti-sous-marine et anti-navires. Le nombre total d’exemplaires commandés en 2000 pour la marine est de 27 appareils. La première livraison a eu lieu en mai 2010 et la production doit s’étaler jusqu’en 2021. À la fin de la période de programmation, 24 unités auront été livrées (13 sur la période 2014-2019 avec un parc prévisionnel à fin 2013 de 11 NFH). Au 16 octobre 2013, huit NFH avaient été livrés. La mise en service complète de l’appareil est prévue en 2014. Le tableau suivant récapitule le calendrier des commandes et des livraisons du NH 90 dans sa version lutte anti-surface et anti-sous-marine (NFH), et dans sa version transport tactique (TTH).

 

Commandes / Livraisons

Avant 2013

2013

2014

Après 2014

Cible totale

NFH

Commandes

27

     

27

Livraisons

8

3

3

13

27

TTH

Commandes

34

34

   

68

Livraisons

5

4

4

55

68

Source : ministère de la Défense.

329 millions d’euros de crédits de paiements sont consacrés à ce programme en 2013, et 321 millions d’euros en 2014.

L’aviation de chasse aéronavale

Sur les 225 avions de chasse que compteront les forces aériennes, 40 seront rattachés à la marine. Sur la période couverte par la programmation, 26 nouveaux Rafale seront livrés (air et marine). En outre, les 10 Rafale marine livrés entre 1999 et 2001 seront rénovés.

Les torpilles et missiles

Dans le cadre du programme Artémis, les SNA (de classe Rubis comme les futurs Barracuda) et les SNLE seront équipés de la nouvelle torpille lourde F21 en 2016. Elle remplacera la torpille F17 et permettra à ces bâtiments d’augmenter leurs capacités de lutte contre les bâtiments de surface et les sous-marins. Les besoins sont évalués à 93 unités, 25 ayant été commandées au 31 août 2012.

En outre, 150 MdCN permettront d’équiper les FREMM et le SNA Barracuda d’une capacité de frappe dans la profondeur (soit 100 unités pour les premières, et 50 pour les seconds).

CALENDRIER DE LIVRAISON DES MISSILES DE CROISIÈRE NAVALS

 

2014

2015

2016

Total

FREMM

60

40

 

100

Barracuda

 

20

30

50

Source : ministère de la Défense.

Les livraisons des missiles d’autodéfense ASTER 15 se poursuivront au bénéfice des FREMM, avec une cible de 80 unités sur la période de la LPM, selon le calendrier présenté ci-dessous.

CALENDRIER DE LIVRAISON DES MISSILES ASTER 15

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Livraisons

11

10

10

10

10

10

10

9

Source : ministère de la Défense

La modernisation des missiles Exocet, qui confèrent à nos forces navales une capacité offensive de frappe antinavire, sera poursuivie dans sa version MM40 (tirée des navires FREMM, Horizon, FLF et FAA). Les opérations de modernisation des versions AM39 pour le Rafale et l’ATL 2, et SM39 pour les SNA et les SNLE sera mise à l’étude.

Il sera également procédé à la rénovation à mi-vie du Système Surface Air Anti-Missile (SAAM) du porte-avions, afin d’en maintenir les capacités à l’issue du deuxième arrêt technique majeur du Charles de Gaulle (cf. supra).

Enfin, les études relatives à la rénovation à mi-vie du système d’armes PAAMS (Principal Anti-Air Missile System) qui équipe les frégates Horizon, et celles concernant les missiles de type ASTER (15 et 30) seront lancées.

d. L’armée de l’air

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 a défini les contours du nouveau format de l’armée de l’air correspondant au modèle d’armée devant être atteint à l’horizon 2025.

Le modèle de l’armée de l’air à l’horizon 2025 d’après le Livre blanc de 2013

« Les forces aériennes continueront d’assurer, en permanence, la mise en œuvre de la composante aéroportée de la mission de dissuasion et la protection de l’espace aérien national et de ses approches. Elles poursuivront leur modernisation pour disposer de flottes d’avions polyvalents du meilleur niveau assurant des capacités d’entrée en premier, d’appréciation de situation, d’interopérabilité, de frappe dans la profondeur, de transport stratégique et tactique et d’appui de la manœuvre terrestre adaptées à un conflit majeur. Elles conserveront par ailleurs un nombre d’aéronefs suffisants, en prolongeant des avions plus anciens mais de haut niveau et spécialisés, notamment pour remplir les missions de protection du territoire ou de gestion de crise. La préparation opérationnelle sera différenciée, un effort particulier étant réalisé pour disposer d’un premier cercle de forces employables avec un très haut niveau de réactivité dans tout le spectre des opérations. Cette démarche sera soutenue en amont par une rénovation de la formation des pilotes de chasse. S’appuyant sur un centre de commandement et de conduite permanent et interopérable avec nos Alliés, les forces aériennes comprendront notamment 225 avions de chasse (air et marine), ainsi qu’une cinquantaine d’avions de transport tactique, 7 avions de détection et de surveillance aérienne, 12 avions ravitailleurs multirôles, 12 drones de surveillance de théâtre, des avions légers de surveillance et de reconnaissance et 8 systèmes sol-air de moyenne portée ».

Source : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale 2013, la Documentation française, mai 2013.

Il convient de souligner que le nouveau format de l’armée de l’air enregistre une diminution par rapport aux ambitions du Livre blanc de 2008 et à ses traductions dans le rapport annexé de la précédente LPM, ce dernier précisant notamment que « la composante aérienne mettra en œuvre 300 avions de combat modernes, Rafale et Mirage 2000 polyvalents, incluant ceux de l’aéronautique navale ; (…) une flotte d’avions de ravitaillement et de transport comprenant de l’ordre de 14 appareils de type MRTT et environ 70 avions de transport ».

Toutefois, comme l’a souligné le général Denis Mercier, chef d’état-major de l’armée de l’air, « au-delà des formats, le maintien de la cohérence entre les capacités est essentiel » et la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 permet, pour reprendre ses termes même, de préserver « les capacités socles en les modernisant, sans en privilégier une par rapport à une autre. Une modernisation qui se fera à un rythme moins rapide que nous l’avions souhaité initialement, une modernisation qui se fera sur des formats plus réduits, mais une modernisation qui privilégiera la cohérence de notre capacité opérationnelle globale »(32).

La LPM préserve la mission de sûreté aérienne en poursuivant le programme SCCOA (33) et en débutant le renouvellement des radars de défense aérienne

Les rapporteures déplorent que la LPM 2009-2013 ait décalé de plusieurs années la rénovation de radars indispensables pour la protection du territoire national et que la quatrième étape du système de commandement et de conduite des opérations aériennes ait été scindée en deux phases lors de la précédente LPM, avec un décalage de trois ans a minima de la livraison de nouveaux radars de surveillance et de défense aérienne. Comme l’a indiqué le général Denis Mercier, chef d’état-major de l’armée de l’air, « nous ne pouvons plus décaler les livraisons de ces radars car les obsolescences profondes du parc actuel, à la disponibilité de plus en plus précaire, et aux coûts de maintenance élevés, fragilisent la protection du territoire national ».

Les rapporteures se félicitent en conséquence que la LPM 2014-2019 ait pris en compte ce besoin avec l’inscription de la poursuite du programme SCCOA qui permettra de faire évoluer les centres français de détection et de contrôle vers le système ACCS (Air Command and Control System) au standard OTAN en 2015, débutant ainsi l’indispensable renouvellement des radars de défense aérienne.

La LPM modernise la composante aéroportée de la dissuasion

Au cours de la précédente LPM, la composante aéroportée de la dissuasion, dont le coût ne représente que 7 % du budget global alloué à la dissuasion, a été diminuée d’un tiers avec le passage de trois à deux escadrons de chasse.

La modernisation de cette composante aéroportée nucléaire est inscrite dans le présent projet de loi de programmation militaire.

Elle se traduira notamment par l’acquisition d’une flotte d’avions ravitailleurs MRTT (cf. infra), par la poursuite de la rénovation de l’ASMP-A, par la modernisation des transmissions nucléaires ainsi que par la livraison de Rafale biplace destinés à remplacer les Mirage 2000N qui permettra d’équiper le second escadron nucléaire en Rafale au cours de la période couverte par la présente loi de programmation militaire.

La LPM permettra d’accroître la capacité à recueillir du renseignement, en particulier par des drones

Le rapport annexé prévoit le maintien d’une flotte de sept avions de détection et de surveillance aérienne (air et marine), sachant que le premier avion AWACS renové sera livré dès 2014.

Il prévoit également l’acquisition de quatre systèmes de drones MALE (moyenne altitude longue endurance) représentant douze vecteurs. Pour le système de drones MALE devant succéder au Système intérimaire de drones MALE (SIDM), le projet de LPM prévoit le calendrier de commandes/livraisons suivant, exprimé en systèmes de 3 vecteurs aériens chacun :

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Commandes

2

1

1

-

-

-

Livraisons

-

-

1

1

1

1

Pour faire face à l’urgence induite par l’opération Serval, et par anticipation sur ce planning, un système restreint de deux drones Reaper en définition block 1 (définition actuellement en service dans l’US Air Force) a été commandé le 9 août 2013 pour une livraison fin 2013.

Des acquisitions d’avions légers de surveillance et de renseignement (34), ainsi que la mise sur orbite de deux nouveaux satellites d’observation optique MUSIS, la consolidation des moyens de surveillance de l’espace extra-atmosphérique pour les orbites basses (radar GRAVES) et la mise en service, en 2018, d’un système de traitement, de fusion et de diffusion des informations, sont également programmés.

La LPM renouvelle la flotte d’aviation de chasse à un rythme différent de celui qui était prévu

La LPM 2014-2019 prévoit la réception de 26 Rafale supplémentaires sur l’ensemble de la période, à hauteur de 11 en 2014, 11 en 2015, quatre en 2016 et aucun entre 2017 et 2019, au lieu de 11 par an lors de la LPM précédente. Elle retient en effet le principe de maintenir des flottes anciennes pour pallier l’étalement des livraisons et préserver une cohérence d’ensemble. Ainsi, sur les 26 nouveaux Rafale air et marine qui seront livrés au cours de la période de la programmation militaire, seuls 19 rejoindront l’armée de l’air.

Dès 2014, neuf Rafale, équipés du nouveau radar à antenne active ainsi que d’une nouvelle version du système SPECTRA de guerre électronique, seront livrés.

La LPM prévoit également une évolution des capacités des Rafale en service avec le lancement en 2017 du développement du successeur du missile air-air MICA, l’intégration en 2019 sur ces appareils d’un premier lot de missiles air-air longue portée METEOR et l’intégration de seize systèmes de désignation à grande distance PDL-NG (35) livrés en 2018 et 2019, pour une commande globale de 20 pods sur la période de la programmation.

Le ralentissement des livraisons de Rafale sera compensé par la rénovation des Mirage 2000D, les premiers appareils rénovés étant livrés en 2019, et l’utilisation de flottes plus anciennes comme celle des Mirage 2000-5.

Comme l’a rappelé le général Denis Mercier, « le format de notre aviation de chasse aura été diminué deux fois d’un tiers en deux lois de programmation. La première diminution en 2008 a été compensée par la polyvalence du Rafale. Celle à venir le sera grâce aux efforts portés sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) et à la différenciation de l’entraînement possible avec la mise en place du projet « Cognac 2016 » (36) ».

Le principe du projet « Cognac 2016 » consiste à utiliser les pilotes du deuxième cercle, destinés à assurer la relève en opération des équipages du premier cercle pour des missions moins exigeantes que celles du premier jour, comme instructeurs sur des « avions de complément ». Ceux-ci, qui pourront être configurés comme des avions de combat, coûteront beaucoup moins cher à l’heure de vol. Le type d’avion, qui n’a pas encore été explicitement évoqué, pourrait être le PC-21 de la firme suisse Pilatus, qui a le coût d’exploitation d’un monoturbine avec une avionique moderne qui s’approche de celle des jets.

Lors de son audition en date du 18 septembre 2013 devant la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, le chef d’état-major de l’armée de l’air a indiqué que deux options s’offraient pour l’acquisition de ces avions de complément : celle d’un partenariat public-privé et celle d’une acquisition patrimoniale des aéronefs avec une externalisation de la maintenance, des simulateurs et de l’infrastructure, qui semble avoir sa préférence.

Un comité ministériel d’investissement (CMI) examinera ces deux options au mois de décembre 2013 et le commandant de la SIMMAD, le général de corps aérien Guy Girier, a été chargé de développer un plan de rationalisation du maintien en condition opérationnelle de ces avions de complément qui sera prochainement présenté au ministre de la Défense.

La LPM entame enfin le renouvellement de la flotte des ravitailleurs

Comme l’a rappelé le Général Denis Mercier (37), « les avions ravitailleurs sont la clé de voûte de toutes nos opérations aériennes. Sans eux, nous ne pouvons disposer de la réactivité, de l’allonge et de l’endurance nécessaire pour assurer nos missions de dissuasion et d’intervention. Sans eux, l’emploi de notre aviation de chasse serait peu ou prou limité au territoire national. Sans eux il n’y aurait pas de composante aéroportée de la dissuasion ».

Or, l’âge avancé des 14 appareils en service (56 ans en moyenne pour les C135 en 2019), fait peser un risque de rupture capacitaire sur cette flotte et entraîne de nombreuses heures de maintenance.

Les rapporteures apprécient que cette priorité essentielle soit enfin prise en compte dans le présent projet de loi de programmation militaire qui prévoit que le renouvellement des ravitailleurs C 135 soit engagé par le lancement en 2014 d’une flotte de 12 MRTT, deux étant livrés sur la période de la programmation, dont le premier en 2018.

CALENDRIER DES COMMANDES ET LIVRAISONS DE MRTT

 

< 2014

2014

2015

2016

2017

2018

2019

> 2019

TOTAL

TOTAL 2014-2019

MRTT

Commandes

 

1

8

       

3

12

9

Livraisons

         

1

1

10

12

2

Source : ministère de la Défense.

Au cours de l’examen du projet de loi en commission, il a été décidé de revenir sur l’amendement introduit par les sénateurs consistant à prévoir la livraison de quatre MRTT sur la période, dont deux en 2018. Si les rapporteures partagent avec les sénateurs la volonté de faire de ces acquisitions une priorité, elles considèrent également que l’équilibre financier de la LPM ne peut être à ce jour modifié. Elles estiment que ce point pourra en revanche utilement être revu dans le cadre de la première actualisation prévue avant la fin 2015 à l’article 4 bis nouveau du projet de loi. Cet article prévoit en effet que les actualisations de la LPM seront l’occasion « d’examiner en priorité certaines capacités critiques, telles que les ravitailleurs en vol ». Les rapporteures partagent ainsi pleinement l’appréciation du chef d’état-major de l’armée de l’air selon lequel la priorité devrait être donnée à l’accélération des livraisons des MRTT si une « embellie budgétaire » devait être constatée dans les années à venir.

La LPM engage la modernisation du transport tactique

L’arrivée progressive de l’A400M dans les forces, dont deux avions ont déjà rejoint en 2013 la base aérienne d’Orléans-Bricy, va permettre de faire entrer l’aviation de transport militaire française dans une nouvelle ère.

Le premier A400M a en effet été livré début août à l’armée de l’air française. Les exemplaires suivants seront réceptionnés, à compter d’octobre 2013, sur une période qui se prolongera au-delà de la durée couverte par la LPM 2014-2019.

Dans sa description du nouveau modèle de l’armée de l’air, le Livre blanc 2013 fixait une cible globale « d’une cinquantaine d’avions de transport tactique », sans mentionner explicitement s’il s’agirait exclusivement d’A400M. Le rapport annexé du projet de loi de programmation militaire confirme cette cible globale de 50 avions de transport tactique, en précisant que deux A400M seront en parc en 2013 et que 13 appareils de ce type seront livrés au cours de la période 2014-2019.

Le projet annuel de performances pour 2014 confirme que 15 A400M seront livrés d’ici 2019. Au cours de son audition par la commission, le général Denis Mercier, a indiqué que « le calendrier de livraison est le suivant : deux avions cette année, quatre en 2014, quatre en 2015, trois en 2016 et deux en 2017. Nous connaîtrons ensuite quelques années sans livraison, puis celles-ci reprendront avec une atteinte de la cible finale au-delà des années 2020 ».

En fin de programmation, la flotte des avions de transport tactique devrait ainsi comprendre trois types d’appareils : A400M, C130 et C160 :

– la flotte de C160 Transall (en cours de retrait de service depuis 2005) va progressivement diminuer de 32 appareils en 2013 vers 14 en 2017, ces 14 appareils faisant l’objet d’une prolongation de vie supplémentaire de cinq ans pour une fin de vie en 2023 ;

– la flotte de 14 C130 dont la modernisation, centrée sur les besoins des forces spéciales, doit être contractualisée en 2015 pour des livraisons débutant en 2018 ;

– la flotte d’A400M, en cours de livraison, avec la volonté de disposer de 15 appareils d’ici à la fin de la période de la LPM.

Il convient toutefois de préciser que le ministre de la Défense a confirmé que la cible finale d’acquisition, au-delà de la période couverte par la présente loi de programmation militaire restait bien de 50 A400M.

La LPM consent un effort financier important pour l’entretien programmé du matériel

La capacité opérationnelle de l’armée de l’air repose en grande partie sur une dotation suffisante en entretien programmé du matériel (EPM). Le présent projet de LPM 2014-2019 prévoit que les crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels progresseront en moyenne de 4,3 % par an en valeur.

Lors de la précédente LPM, la sous affectation de crédits budgétaires pour l’EPM a conduit à un déficit, durant la période 2009-2014, de plus d’un milliard d’euros de crédits d’activité par rapport au besoin.

La LPM 2014-2019 consent ainsi un effort financier plus important pour l’EPM qui permettra, durant les années 2014-2015, de maintenir le niveau d’activité de 2013 qui se situe environ à – 20 % par rapport aux normes d’entraînement, avant de pouvoir remonter progressivement l’activité aérienne au niveau requis après 2016 grâce à la mise en place de l’entraînement différencié et à un plan d’optimisation du maintien en condition opérationnelle en cours d’élaboration.

La LPM ouvre de nombreuses opportunités vers une défense plus européenne dans le domaine aéronautique

Ainsi, l’A400M, porté par sept pays européens, va donner une dynamique encore plus forte au commandement du transport aérien européen (EATC) qui est engagé sur une voie d’ouverture et de standardisation des normes européennes et pourra, dans le cadre du soutien, déboucher sur des projets communs avec les Britanniques permettant de développer des normes communes avec l’appui de l’Agence européenne de défense (AED).

S’agissant des ravitailleurs MRTT, il sera également possible de travailler à la mutualisation de leur emploi avec six autres nations européennes dans des domaines ciblés comme la formation et la maintenance.

Enfin, l’acquisition de drones Reaper par la France est susceptible d’ouvrir la voie à la création d’un groupe d’utilisateurs européens tandis que l’évolution du SCCOA vers le système ACCS va renforcer les coopérations et la mise en œuvre de normes européennes communes.

e. Les capacités de commandement

« À l’horizon 2025, les armées françaises disposeront des capacités de commandement et de contrôle permettant d’assurer à tout moment, au niveau stratégique, le commandement opérationnel et le contrôle national des forces engagées » peut-on lire dans le rapport annexé au projet de loi de programmation.

En matière de capacité de commandement, le contrat opérationnel le plus important est celui consistant à assumer le rôle de Nation cadre d’une opération en coalition de moyenne ampleur selon les critères définis par l’OTAN. Cet engagement couvre à la fois les besoins des engagements multiples et ceux des opérations autonomes, pour lesquels les moyens de commandement sont ajustés au profit d’une opération en coalition de type smaller joint operations. Dans le cadre d’un engagement majeur, notamment au sein de l’OTAN, les armées conserveront la capacité de mettre sur pied des commandements de composante terrestre, maritime et aérienne du niveau d’un corps d’armée ou équivalent.

La capacité de commandement est dès à présent obtenue en redéployant les moyens C2 (commandement et contrôle) qui étaient consacrés à la réalisation du contrat précédent. En effet, ce dernier nécessitait d’armer des postes de commandement (PC) plus volumineux mais moins nombreux que ce qui est désormais demandé. Les moyens C2 étant dimensionnés pour honorer les contrats opérationnels fixés, l’effort doit donc porter sur la pérennisation de nos capacités de commandement (systèmes de communication et d’information), ce qui constitue précisément l’objectif de la programmation pour les années 2014 à 2019.

Les moyens de communication permettront le raccordement des PC aussi bien en métropole que sur le théâtre. Succédant à SOCRATE NG, le programme DESCARTES, déployé entre 2017 et 2020, assurera l’acheminement des informations sur le théâtre national. Le programme COMSAT NG, qui remplacera le système SYRACUSE, sera opérationnel à partir de 2020, pérennisant la capacité de communication vers les théâtres et à l’intérieur de ceux-ci. Enfin, les systèmes tactiques ASTRIDE, pour l’armée de terre, et RIFAN, pour la marine, permettront de connecter à partir de 2016 les PC des niveaux les plus bas.

Les systèmes d’information et de commandement des trois armées migrent déjà progressivement vers un système unique, le système d’information des armées (SIA) qui armera les PC stratégiques et opératifs. Sa mise en service opérationnelle sera prononcée à l’horizon 2018, après un déploiement progressif à partir de 2014. Les systèmes d’information des niveaux les plus bas feront l’objet de rénovations pour certains ou seront remplacés par de nouveaux systèmes à l’instar du système d’information de combat du programme SCORPION, tant attendu par l’armée de terre, et qui sera livré dans sa première version en 2016. Ce système remplacera l’ensemble des systèmes de commandement actuellement déployés dans les postes de commandement, du régiment à la section.

C. LA RECHERCHE ET LES EXPORTATIONS COMME OUTILS DE MAINTIEN DES COMPÉTENCES INDUSTRIELLES ET TECHNOLOGIQUES

1. L’effort d’exportation, enjeu partagé avec les industriels

Comme l’indique le rapport annexé au projet de loi de programmation, « le soutien aux exportations de défense constituera un volet majeur de la politique industrielle du Gouvernement ».

Les exportations d’armement représentent en effet, selon les années, entre 25 et 40 % des 15 milliards d’euros de chiffre d’affaires du secteur de l’industrie de défense française. Dans un contexte de contraction du marché national et des marchés européens, une politique active d’exportation, notamment hors d’Europe, est indispensable pour préserver un certain nombre de capacités technologiques clefs. En maintenant des compétences en matière de recherche et de développement au sein des bureaux d’études et en alimentant les chaînes de production, les commandes à l’exportation contribuent à la pérennité de la base industrielle et technologique de défense. Les contraintes budgétaires et le coût croissant des systèmes d’armes les rendent indispensables comme complément du marché intérieur, réduisant la dépendance des entreprises à l’évolution des commandes de l’État et renforçant leurs capacités d’autofinancement.

Ainsi que l’a résumé le délégué général pour l’armement (DGA), Laurent Collet-Billon, lors de son audition devant la commission, « il faudra redoubler d’efforts pour conquérir de nouveaux marchés à l’export afin d’assurer des plans de charge plus confortables » aux industriels de l’armement (38).

Comme l’ont rappelé ces derniers lorsqu’ils ont été entendus par la commission, leur capacité à exporter dépend beaucoup des programmes français.

À ce titre, le président de Nexter, M. Philippe Burtin, a souligné l’importance pour son groupe de la poursuite du programme VBCI, dont 102 livraisons sont prévues en début de LPM, car elle apporte une crédibilité à ses démarches commerciales.

D’une manière générale, tous les industriels ont rappelé l’importance pour eux de bénéficier d’un label « en service dans l’armée française » pour soutenir leurs actions à l’exportation. M. Gérard Amiel, président de Renault Trucks défense, souhaiterait voir l’État encourager plus énergiquement ces actions en commandant des matériels en petites quantités, et en incitant des pays alliés à se doter également des mêmes équipements. « Cette solution a l’avantage d’apporter une solution à la quadrature du cercle consistant à maintenir, tout en limitant les budgets d’équipement, les industries et leur capacité d’innovation par les ventes à l’export dans l’attente de programmes nationaux pour lesquels des matériels seront prêts sur étagère » a-t-il précisé. Ce souhait rejoint la démarche initiée par DNCS qui, en 2011, a mis à disposition de la marine nationale un patrouilleur maritime développé sur fonds propres, l’Adroit, afin de bénéficier du label « sea proven ».

Le président de la commission Défense du comité Richelieu, M. Thierry Gaiffe appelait pour sa part à la mise en place d’une véritable politique de labellisation de la part de la DGA : « les premières questions qui nous sont posées à l’export sont les suivantes : avez-vous vendu vos équipements à votre armée nationale ? Quelles sont vos références ? Lorsque l’on est incapable d’y répondre, on se retrouve immédiatement écarté du marché. La labellisation devrait permettre à la DGA de délivrer aux patrons de PME un courrier officiel attestant de la qualité de l’entreprise, de ses produits et services. Nous attendons beaucoup de ces « lettres de recommandation » susceptibles d’indiquer, par exemple, que même si tel produit n’équipe pas les forces françaises, il a été testé et fait ses preuves. »

Si la poursuite des programmes actuels est indispensable pour certains secteurs, le DGA a rappelé que les programmes futurs devraient mieux prendre en compte la dimension « exportation » dans leur définition. L’absence de succès à l’export des FREMM pourrait ainsi conduire à introduire dans les forces navales un navire de taille intermédiaire plus moderne. « Les FREMM sont de très beaux produits, mais ils sont malheureusement lourds – 5 500 tonnes – et nécessitent la présence d’un équipage hautement qualifié puisqu’il dépasse à peine 100 personnes ; ils ne correspondent donc pas vraiment aux demandes de pays potentiellement clients comme ceux du Moyen-Orient, qui souhaitent disposer d’équipages de 150 individus. Nous devons adapter notre offre à la demande » a-t-il conclu.

2012, une année difficile pour les exportations françaises

Dans un contexte marqué par les conséquences de la crise économique ayant débuté en 2008 et des crises géopolitiques régionales, les commandes domestiques ont eu tendance à se contracter dans les principaux pays occidentaux ce qui a conduit à une concurrence plus vive sur le marché export. Malgré cela, la France se maintient parmi les cinq principaux pays exportateurs aux côtés des États-Unis, de la Russie, du Royaume-Uni et d’Israël.

Les prises de commandes à l’export de l’industrie française de défense ont atteint 4,8 milliards d’euros en 2012, ce qui correspond à une baisse de 26 % par rapport à l’année précédente. Ces résultats s’expliquent principalement par une baisse du nombre de contrats de plus de 100 millions d’euros. L’industrie française a néanmoins signé plusieurs contrats majeurs en 2012 pour la fourniture de missiles Mica à l’Inde, de corvettes Gowind en Malaisie et de véhicules blindés Aravis en Arabie Saoudite.

L’année 2013 s’annonce sous de meilleurs auspices dans la mesure où elle a déjà été marquée par la signature du contrat d’extension de vie des navires Sawari 1 pour l’Arabie Saoudite et celle du contrat concernant des satellites d’observation pour les Émirats arabes unis. Les prises de commande devraient s’établir autour de six milliards d’euros à la fin de l’année.

Le rapport annexé au projet de loi précise qu’il « sera régulièrement rendu compte des résultats de la stratégie d’exportation au Parlement, par les rapports annuels réalisés à cette fin et le débat devant les commissions parlementaires auxquels ils donnent lieu. » Le ministre de la Défense a ainsi présenté, pour la première fois, le rapport annuel sur les exportations d’armement devant les commissions de la Défense et des Affaires étrangères le 22 novembre 2012 (39). Le ministre a également invité les parlementaires des commissions chargées de la Défense et des Affaires étrangères à une présentation du rapport 2012 le 11 septembre 2013. On peut imaginer que cette pratique devienne un rendez-vous annuel au Parlement.

2. Des crédits de recherche maintenus à un haut niveau

Il est souvent à craindre, en période de contrainte budgétaire, de voir sacrifier les crédits de recherche, dont les retombées sont par nature décalées dans le temps, au profit des crédits opérationnels plus lisibles et incontestablement plus utiles à court terme.

Grâce à une volonté politique forte, annoncée très en amont (40) et dans la poursuite de l’effort consenti en 2013, le projet de loi de programmation militaire a su éviter cet écueil et met l’accent sur la recherche en fixant à 730 millions d’euros annuels le montant des crédits alloués aux études amont jusqu’en 2019, ce dont se félicitent les rapporteures.

Le ministre de la Défense, M. Jean-Yves Le Drian, a évoqué ce choix, à la fois difficile et résolu, devant la commission (41) : « La loi de programmation vise en effet, d’une certaine manière, la quadrature du cercle : il fallait que la recherche et développement puisse se poursuivre, qu’il y ait des équipements nouveaux, et cela dans un contexte budgétaire contraint. »

L’effort en matière de recherche, point marquant du présent projet de loi, est déterminant pour les équipements de l’armée de demain, à l’horizon de plusieurs dizaines d’années, et pour le maintien des capacités critiques de l’industrie nationale de Défense, principalement pour les équipements relevant de domaines souverains.

Ainsi que l’a précisé à la commission M. Philippe Errera, directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la Défense : « Les études amont visent à disposer de « briques technologiques matures », en cohérence avec les besoins des futurs systèmes d’armes ». Il s’agit de recherches et d’études appliquées de nature technique en lien avec un besoin opérationnel prévisible visant à amener des technologies nouvelles à un degré de maturité suffisant pour qu’elles puissent être maîtrisées par la base industrielle et technologique de défense (BITD) afin de faire l’objet de programmes d’armement.

La recherche soutient à ce titre l’industrie de Défense, ses bureaux d’études, ses bureaux de recherche et, plus spécifiquement, le réseau, des PME/PMI innovantes. Les efforts de l’État dans ce domaine ont, à plus ou moins long terme, des répercussions sur les technologies à usage civil et participent ainsi de la politique industrielle globale de la Nation au travers, notamment, des programmes d’innovation duale, RAPID (42) et ASTRID (43) dans le cadre du pacte Défense-PME.

Le délégué général pour l’armement, M. Laurent Collet-Billon, a indiqué à la Commission (44) que, pour lui, « le maintien de notre investissement en recherche et technologie (R&T) était absolument critique pour le maintien de la compétitivité de nos entreprises et leur capacité à répondre aux besoins futurs de nos armées et à proposer des matériels à exporter ».

Les principaux axes de recherche retenus dans la loi de programmation sont :

– la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion, dont le futur moyen océanique de dissuasion FMOD et la fabrication du successeur du missile air-sol moyenne portée améliorée (ASMPA) à l’horizon 2030 ;

– l’aéronautique militaire, avec la conception d’aéronefs de combat dans le cadre franco-britannique (FCAS DP), les évolutions du Rafale, l’autoprotection des hélicoptères, l’insertion des drones dans la circulation aérienne européenne ;

– le renouvellement et la rénovation des systèmes de missiles dans le cadre de la rationalisation de l’industrie franco-britannique ;

– la lutte sous-marine, les systèmes de combat naval en réseaux, les architectures innovantes pour les bâtiments de surface ;

– la cyberdéfense ;

– la protection des véhicules et des combattants, la surveillance des itinéraires et les nouvelles technologies appliquées aux munitions ;

– les futurs programmes spatiaux d’écoute, d’observation et de communication, le traitement des images, la guerre électronique, le traitement du renseignement, la numérisation de l’environnement géophysique et les évolutions des systèmes de radionavigation.

Afin de maximiser l’efficacité de l’effort, la gouvernance des études amont, pilotée conjointement par la direction des affaires stratégiques et la direction générale de l’armement, sera revue et assurée au sein du ministère de la Défense, non plus par systèmes de forces, mais sur la base d’une sectorisation de la recherche scientifique et technologique par agrégats présentant une cohérence en matière d’objectifs capacitaires, industriels et technologiques. Ainsi, les crédits d’études amont seront affectés à différents secteurs : dissuasion, aéronautique, missiles...

Si les industriels reçus par la commission ont tous reconnu, si ce n’est salué, cet effort, que certains auraient souhaité encore accru, M. Marwan Lahoud, président d’EADS France, directeur général délégué du groupe a souligné, le 19 septembre 2013, un point très important devant la commission : « S’agissant maintenant des montants de R&D, il n’y a pas de ligne rouge en deçà de laquelle tout s’écroule et au-delà de laquelle tout va bien, mais plutôt un continuum. Plus que le montant global, c’est l’efficacité de la dépense qui importe. Que ferons-nous de ces 730 millions, arriverons-nous vraiment à un rendement proche de 1 ? Il faut que l’argent serve vraiment à faire de la R&T et non à entretenir des équipes parce qu’il faut entretenir des équipes ! ».

Les orientations prises par le ministère seront en effet déterminantes car de leur cohérence dépendra leur efficacité.

D. MAINTENIR PUIS ACCROÎTRE LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE

1. L’effort en matière de MCO

a. Une disponibilité technique opérationnelle grevée par des crédits d’entretien programmé des matériels insuffisants

Comme l’ont analysé nos collègues Yves Fromion et Gwendal Rouillard, les moyens consacrés à l’entretien des équipements ont connu, au cours de la précédente LPM, une diminution constante ou une sous-évaluation aux conséquences particulièrement fâcheuses quant au maintien des capacités opérationnelles de nos forces (45).

Les rapporteures ne peuvent que souscrire à leurs observations lorsqu’ils affirment que « la programmation 2009-2014 a maintenu les crédits d’entretien des équipements en sous-dotation chronique, faute d’avoir anticipé les besoins à un niveau suffisant en 2008 », et que « tout au long de la période, EPM comme MCO sont demeurés à des niveaux que l’on pourrait qualifier de « tout juste insuffisants ».

Ce sous-calibrage des dotations était d’autant plus paralysant que les besoins d’EPM augmentent tendanciellement, du fait d’une triple contrainte :

– le vieillissement du parc existant, qui entraîne un renchérissement mécanique des coûts d’entretien ;

– l’arrivée de nouveaux matériels plus complexes, disposant de technologies avancées, et qui peuvent s’avérer plus onéreux à entretenir que les matériels précédents, notamment les premières années ;

– une augmentation du coût des facteurs de production supérieure à celle de l’inflation, qui se traduit par un renchérissement net des coûts d’entretien.

Au total, l’insuffisante dotation en crédits EPM a lourdement pesé sur le taux de disponibilité technique des équipements, qui se situent parfois au-dessous des seuils critiques.

b. Une priorité forte de la nouvelle loi de programmation militaire qui permettra la régénération des matériels

Conscients de la nécessité d’enrayer cette spirale négative, le Gouvernement et sa majorité ont souhaité redonner toute sa place à l’EPM en revalorisant les moyens qui lui sont consacrés. À cet égard, le projet de loi de programmation militaire prend parfaitement la mesure des difficultés en faisant de l’inversion de cette dynamique une priorité majeure concrétisée par un effort financier substantiel en faveur de cette action dont les crédits augmenteront en moyenne de 4,3 % par an en valeur, soit un montant total de crédits de 3,4 milliards d’euros par an en moyenne. De tels moyens, essentiels, font donc l’objet d’une priorité forte et légitime, nécessaire à la qualité et, par conséquent, à la crédibilité de notre armée. Ainsi que l’a rappelé à juste titre le ministre de la Défense devant la commission (46), « Il s’agit de « sanctuariser » un poste qui a trop souvent servi de variable d’ajustement. ».

Pour ne prendre qu’un seul exemple, l’EPM des forces navales hors dissuasion s’élèvera, en 2014, première année de la programmation, à 1 367 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 167 millions d’euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 11 % et 9 % par rapport à 2013. En intégrant les moyens nécessaires à la dissuasion dans ce périmètre, les montants atteindront 1 651 millions d’euros en AE et 1 503 millions d’euros en CP, soit des croissances de 22 % et de 8 %.

Cet effort financier, légitime, est l’une des clés du renforcement de l’activité opérationnelle de nos armées, autre priorité majeure de la LPM.

2. L’indispensable remontée de l’activité des forces en cours de LPM

Ÿ Ainsi que le rappelait l’amiral Édouard Guillaud, chef d’état-major des armées, « la disponibilité et l’efficacité de nos armées reposent sur quatre paramètres : la cohésion des militaires et des civils des armées, la préparation opérationnelle, la disponibilité de matériels de qualité, et enfin la réactivité. Tout cela forme un capital précieux, accumulé dans le temps long des engagements opérationnels, des ressources humaines et des programmes. C’est un capital qui doit être entretenu : toute fragilisation de l’un ou l’autre de ces éléments affecterait la liberté d’action du politique. » (47).

De fait l’activité́ opérationnelle des forces est fondamentale. Elle est le facteur déterminant qui garantit la qualité et l’efficacité de nos armées professionnelles. Elle comprend deux volets. En amont, la préparation opérationnelle assure l’entraînement nécessaire à la bonne conduite des opérations futures et à la qualification de nos forces selon les normes internationales reconnues (normes OTAN). En aval, elle recouvre l’activité qui est concrètement conduite en opérations.

Le projet de loi de programmation militaire 2014-2019 a pris la mesure de l’importance de cette question, ainsi que l’a rappelé le général Bertrand Ract-Madoux, chef d’état-major de l’armée de terre, en déclarant que « Le projet de LPM pour les années 2014 à 2019 me semble rechercher le meilleur point d’équilibre possible entre, d’une part, le redressement des comptes publics et, d’autre part, l’ambition stratégique de la France de conserver une défense forte. À cette fin, il met en avant tant l’importance des équipements que le rôle déterminant de l’entraînement pour disposer de forces opérationnelles performantes. » (48).

La préparation opérationnelle est la condition sine qua non qui permet à nos armées d’acquérir et de maintenir un haut niveau opérationnel. Sa qualité et sa conformité aux standards internationaux déterminent en outre la capacité d’intégration de nos forces au sein de coalitions multinationales qui sont devenues l’un des cadres d’action privilégiés des forces armées.

Malheureusement, les années précédentes ont vu une dégradation continue de l’activité opérationnelle, laquelle a eu pour conséquence de reléguer nos forces en deçà des standards reconnus. À cet égard, les propos tenus par l’amiral Édouard Guillaud devant la commission méritent d’être cités dans leur intégralité. « Au regard des priorités de nos armées, la LPM et le PLF permettent de conjuguer engagement opérationnel et préparation de l’avenir : ils marquent en effet un effort au profit de la préparation opérationnelle, socle de l’efficacité d’une armée. Cet effort, qui porte principalement sur l’entretien programmé des matériels (EPM), permettra dans un premier temps de disposer d’un niveau de préparation opérationnelle globalement comparable à celui de 2013 – niveau toutefois inférieur de 15 à 20 % aux standards internationaux reconnus [les normes OTAN]. Il devrait ensuite – le Président de la République l’a répété cette semaine – tendre vers ces standards à partir de 2016.

Cet effort est indispensable. Ces dernières années, les indicateurs d’activité opérationnelle ont connu une érosion continue, qui s’est accentuée en 2012. Elle s’explique par des crédits d’EPM insuffisants alors que les coûts augmentaient, hausse que ni la diminution des parcs ni le prélèvement de pièces détachées dans les stocks – que l’on désigne de façon imagée comme la « cannibalisation » – n’ont permis de compenser. Les tensions créées sur de nombreux stocks ont fini par affecter la disponibilité des matériels, notamment des plus anciens. Nous devrions terminer l’année 2013 avec une disponibilité moyenne de 40 % pour les véhicules de l’avant blindé (VAB), 48 % pour les frégates, et 60 % pour les avions de combat de l’armée de l’air. Ces taux sont évidemment très supérieurs en opérations extérieures. » (49).

Au total, les années 2013 et 2014 verront l’activité des forces se maintenir à son niveau de 2012, l’objectif étant de rejoindre le niveau d’activité normal à l’horizon 2016-2017.

Ÿ Le tableau suivant retrace les indicateurs d’entraînement de l’armée de terre entre 2005 et 2014, et les résultats qui y sont associés. Pour les années 2005 à 2012, il s’agit des résultats effectivement réalisés ; pour 2013 est renseignée une prévision actualisée ; pour 2014, il s’agit d’une prévision (les mêmes remarques s’appliquent aux tableaux suivants concernant la marine nationale et l’armée de l’air).

INDICATEURS D’ENTRAÎNEMENT DE L’ARMÉE DE TERRE

 

Objectifs LPM

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Journée d’activité

(avec matériel organique)

100
(50)

96
(40)

96
(40)

96
(46)

91
(33)

JPAO

150

110

105

119

117

109

118

JPO

90

(LPM 2014-2019)

78

78

77

83

83

Heures de vol

180

160

169

167

168

170

177,4

180

170

160

156

Source : ministère de la Défense.

Dans le cadre de l’actuelle programmation militaire, l’indicateur retenu pour mesurer et planifier la préparation opérationnelle des unités de l’armée de terre était la « journée de préparation et d’activité opérationnelle » (JPAO), qui agrège les journées passées en préparation opérationnelle (JPO) – relevant de la responsabilité du chef d’état-major de l’armée de terre – et les journées passées en activité opérationnelle (JAO) – qui ne dépendent pas des décisions de ce dernier. La loi de programmation militaire 2009-2014 prévoyait une norme à 150 JPAO par personnel de l’armée de terre. Les conditions d’engagement des forces et les contraintes financières ont conduit à ramener la réalisation prévisionnelle de cette norme à 111 JPAO en 2012 (78 JPO plus 33 JAO) et à 105 en 2013 (83 JPO plus 22 JAO). La baisse des JAO résulte du désengagement programmé des théâtres majeurs (Côte d’Ivoire, Afghanistan, Liban), malgré le surcroît d’activité opérationnelle dû à l’opération Serval au Mali.

Cependant, cet indicateur, mélangeant la préparation opérationnelle financée par l’armée de terre et les opérations non financées par cette dernière, masquait la dégradation de la préparation opérationnelle et des compétences de l’armée de terre et n’était pas cohérent avec le périmètre financier du BOP « Terre ». En cas de fort engagement en opération, la diminution des jours de préparation n’apparaissait pas forcément, alors qu’ils sont pourtant nécessaires pour maintenir les unités aptes à être engagées, y compris en urgence.

C’est pourquoi a été élaboré un nouvel indicateur (cf. infra) : la journée de préparation opérationnelle (JPO), qui comptabilise désormais les actions de préparation opérationnelles organisées en cohérence avec le périmètre budgétaire inscrit du BOP « Terre » (50). La cible est fixée à 90 JPO par personnel et par an, ce qui permet de remplir le contrat opérationnel quelles que soient les opérations engagées. Cette cible comprend la formation initiale, la préparation opérationnelle générique (25 jours décentralisée dans les unités et 20 jours centralisée dans les centres d’entraînement) et les mises en condition avant projection.

Ÿ Les objectifs assignés à la marine nationale par la LPM 2009-2014 étaient de 100 jours de mer pour l’ensemble de la flotte, et 110 jours pour les grands bâtiments. De fait le niveau d’activité prévu n’a jamais été atteint. Il est toutefois exact que cette activité est intrinsèquement liée aux nécessaires opérations de MCO, l’entretien des matériels et des équipements se traduisant mécaniquement par une moindre disponibilité de ceux-ci.

À une exception près, l’activité des pilotes et équipages d’hélicoptères - Lynx et Caïman en particulier - n’aura jamais été conforme à la cible de la LPM précédente. Si la forte mobilisation des avions de patrouille maritime au cours de l’opération Serval devrait se traduire, en 2013, par un dépassement du niveau anticipé, l’activité des pilotes d’hélicoptères reste structurellement inférieure à la norme du fait de l’indisponibilité de certains appareils.

INDICATEURS D’ENTRAÎNEMENT DE LA MARINE NATIONALE

(en jours de mer et heures de vol)

 

Objectifs LPM

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Bâtiment (bâtiment de haute mer de plus de 1 000  tonnes)

100
(110)

92
(108)

92
(103)

94
(110)

87
(94)

87
(97)

91
(103)

92
(107)

89
(98)

88
(97)

86
(94)

Pilote de chasse (pilote qualifié nuit)

180
(220)

183
(203)

167
(196)

172
(199)

170
(200)

195
(199)

199
(224)

196
(232)

167
(196)

175
(210)

150
(80)

Pilotes d’hélicoptère

220

204

217

211

193

188

218

199

220

202

180

Équipage d’avion de patrouille maritime

350

350

342

339

325

324

318

353

328

360

288

Source : ministère de la Défense.

Ÿ Sur la période couverte par la précédente LPM, l’activité opérationnelle de l’armée de l’air a connu une évolution à la baisse qui a eu pour conséquence de la porter très en deçà des normes de qualification nationale et de la certification OTAN. Une telle situation s’explique par une disponibilité insuffisante des aéronefs, résultat d’un déficit des crédits d’EPM. Au total, l’activité des pilotes s’est donc établie à un niveau très inférieur aux normes et a en outre fragilisé l’équilibre entre la préservation des compétences et la formation des jeunes équipages.

INDICATEURS D’ENTRAÎNEMENT DE L’ARMÉE DE L’AIR

(en heures de vol)

 

Objectifs LPM

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Chasse

180

171

175

181

177

176

170

190

169

150

150

Transport

400

281

284

298

304

250

287

310

265

280

230

Hélicoptères

200

187

190

190

151

182

170

190

199

190

160

Source : ministère de la Défense.

Ÿ À compter de 2016, à mi-chemin de la programmation, les trois armées devront tendre vers les niveaux d’activité suivants, étant entendu que, pour ce qui concerne l’armée de terre, les journées de préparation opérationnelles viennent s’ajouter à la participation effective à des opérations.

NORMES ANNUELLES D’ACTIVITÉ DES TROIS ARMÉES (HORS SIMULATION)

Terre

Ÿ Journées de préparation opérationnelle 90 jours

Ÿ Heures de vol par pilote d’hélicoptère 180 heures

Marine

Ÿ Jour de mer par bâtiment (bâtiments hauturiers 100 jours (110 jours)

Ÿ Heures de vol par pilote de chasse 180 heures (220 heures)

(pilotes qualifiés à l’appontage de nuit)

Ÿ Heures de vol par équipage de patrouille maritime 350 heures

Ÿ Heures de vol par pilote d’hélicoptère 220 heures

Air

Ÿ Heures de vol par pilote de chasse 180 heures

Ÿ Heures de vol par pilote de transport 400 heures

Ÿ Heures de vol pas pilote d’hélicoptère 200 heures

Source : étude d’impact annexée au projet de loi.

Ÿ Dans le cadre du projet « Cognac 2016 », l’armée de l’air mettra concrètement en œuvre le principe de différenciation appliqué à l’entraînement de ses pilotes. Comme l’a rappelé le général Denis Mercier, chef d’état-major de l’armée de l’air, il s’agit d’un projet structurant. En effet, « la refonte de l’entraînement et de la formation des pilotes de chasse dans le cadre du projet « Cognac 2016 » est fondamentale. Ce projet s’appuie sur l’acquisition d’avions d’entraînement turbopropulsés de dernière génération. Ils nous permettront de mieux former nos jeunes pilotes et de mettre en œuvre le principe d’un entraînement différencié qui garantira notre aptitude à soutenir les opérations dans la durée dans un format réduit. C’est une approche innovante, dont je constate qu’elle intéresse de nombreuses armées de l’air, qui permet de nous adapter de façon réaliste au contexte budgétaire tout en modernisant nos capacités de formation. Ce projet permettra en outre de diminuer significativement les coûts de fonctionnement de notre flotte école. C’est pourquoi je lui accorde tant d’importance en visant un lancement au plus tôt, pour être au rendez-vous de la livraison des appareils en 2017. » (51).

Ce projet se traduit en pratique par la création de deux catégories de pilotes, ceux du premier et du deuxième cercle :

– les pilotes de premier cercle, qui regrouperont à terme environ 240 pilotes de chasse d’après les éléments d’information fournis par l’état-major de l’armée de l’air, effectueront une activité aérienne normale en unité de combat (180 heures de vol annuelles, complétées par une activité d’environ 60 heures sur simulateur). Ils seront très bien entraînés pour tout le spectre des opérations ;

– les pilotes de deuxième cercle, englobant environ 50 pilotes de chasse, seront issus de ce premier cercle et regrouperont des pilotes chevronnés affectés momentanément hors d’un escadron de combat comme moniteur en école de formation. Ils effectueront une activité sur chasseurs limitée à 40 heures de vol annuelles, complétée par une activité de 140 heures de vol sur des avions dont la configuration interne sera représentative des avions d’armes modernes et proche de celle du Rafale. Ce deuxième cercle de pilote est destiné à assurer la relève en opérations des équipages du premier cercle.

Cette démarche de préparation opérationnelle différenciée est soutenue en amont par une rénovation de la formation des pilotes de chasse. Le concept de préparation opérationnelle est en effet étroitement lié à la mise en œuvre du projet « Cognac 2016 » visant à moderniser l’entraînement et la formation des pilotes de combat.

La mise en œuvre du principe d’un entraînement différencié et le projet « Cognac 2016 » doivent ainsi garantir l’aptitude de l’armée de l’air à assurer les missions les plus exigeantes, comme l’entrée en premier sur un théâtre, et à soutenir les opérations dans la durée, malgré la diminution des formats. L’entraînement différencié permet une adaptation réaliste au contexte budgétaire tout en modernisant la formation des pilotes.

Les rapporteures considèrent que la mise en place de ce système d’entraînement différencié est une avancée particulièrement innovante pour s’adapter de façon réaliste au contexte budgétaire du moment, qui semble d’ailleurs déjà séduire d’autres nations, mais restent préoccupées par l’affirmation du chef d’état-major de l’armée de l’air selon laquelle « cette dernière évolution est la dernière marche pour que notre aviation de chasse reste encore une capacité de combat majeure capable d’être engagée sur tous les théâtres d’opérations extérieures et sur le territoire national ».

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. DISCUSSION GÉNÉRALE

La commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa séance du mercredi 13 novembre 2013.

Un débat suit l’exposé des rapporteures.

M. Philippe Meunier. Nous vous remercions, madame la présidente, pour le nombre d’auditions organisées préalablement à l’examen de ce projet de loi de programmation. Nous disposons ainsi de toutes les informations nécessaires pour nous prononcer.

Me reportant au compte rendu des débats lors de l’examen de la précédente loi de programmation militaire, j’ai constaté, monsieur le ministre, que vous n’aviez pas eu alors de mots assez durs sur les 54 600 suppressions de postes prévues. Pourtant, aujourd’hui, non seulement vous reprenez à votre compte les quelque 10 000 suppressions qui restaient à opérer au titre de la précédente LPM mais en ajoutez 24 500. Où est votre cohérence ?

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la précédente majorité avait diminué les effectifs des armées comme ceux des autres administrations, de façon équitable en appliquant partout de la même façon la règle du non-renouvellement d’un départ en retraite sur deux. Cette fois-ci, les armées vont continuer de réduire leurs effectifs quand, dans le même temps, 60 000 fonctionnaires vont être recrutés dans d’autres administrations. Comment, dans ces conditions, pourriez-vous avoir la confiance de nos militaires ?

Je ne remets pas en question, monsieur le ministre, votre volonté de défendre ce budget, de le « sanctuariser » même, comme vous l’avez dit. Mais nous venons d’apprendre que dans le projet de loi de finances rectificative 650 millions d’euros de crédits étaient annulés sur le budget de la défense pour 2013. Comment dès lors, vous croire s’agissant de la loi de programmation ?

Tout cela nous conduit naturellement à voter contre ce projet de loi de programmation.

M. François de Rugy. En début de semaine, un article publié dans Le Monde faisait état d’un possible gel, par le ministère des Finances, de 820 millions d’euros de crédits alloués à la Défense pour 2014. Cette information a déclenché les foudres de plusieurs hauts responsables politiques et militaires. Certains ont mis en garde contre un « risque d’explosion de toute la programmation ». D’autres ont dénoncé une menace pour la « cohérence globale du modèle ». Si le ministère de la Défense a immédiatement démenti toute tension avec Bercy, cette polémique aura eu le mérite de mettre en lumière une certaine vulnérabilité du projet de loi de programmation, dont l’exécution tient à des conditions difficiles à réunir, reconnaissons-le – ce n’est pas nouveau pour une loi de programmation militaire, reconnaissons-le également.

Pour les écologistes, ce projet de loi aurait dû être l’occasion de redéfinir certaines priorités stratégiques de notre pays en tenant compte des évolutions du « jeu du monde », de l’émergence de nouvelles menaces et d’un contexte budgétaire plus contraint. Hélas, ses dispositions entretiennent le mythe d’une « puissance globale », les choix attendus ayant été reportés au profit d’aménagements à la marge ou qui seront introduits au gré des aléas budgétaires futurs. Plusieurs pistes de réflexion auraient pourtant mérité d’être explorées.

Comme je l’ai déjà fait lors de l’examen du budget de la Défense pour 2014, je dirai deux mots de la dissuasion nucléaire. À l’alinéa 319 du rapport annexé, le texte prévoit un « effort au profit de la dissuasion nucléaire » à hauteur de 23,3 milliards d’euros sur la période 2014-2019. Outre le débat d’idées qui nous oppose, monsieur le ministre, je ne comprends pas que la Représentation nationale n’ait, à aucun moment et d’aucune manière que ce soit, été associée à une décision qui engage notre pays, l’État et donc le contribuable, dans une telle proportion. La politique de défense, y compris en matière de dissuasion nucléaire, n’est pas, selon nous, la « chasse gardée » du Président de la République. Je regrette donc que l’injonction par laquelle le Président a, semble-t-il, prié M. Jean-Marie Guéhenno de ne pas rouvrir le débat sur la dissuasion nucléaire, ait été suivie à la lettre, car c’est la réflexion stratégique de notre pays, dans son ensemble, qui en pâtit.

Pour les écologistes, deux mesures d’ajustement auraient dû être envisagées. D’une part, le redimensionnement de notre composante sous-marine, en renonçant à la présence en mer d’un des quatre sous-marins nucléaires lanceurs d’engins. Ce scénario aurait permis de réaliser des économies substantielles sans mettre en péril l’efficacité dissuasive de la composante sous-marine. D’autre part, la suppression progressive de la composante aéroportée dont le coût global, incluant les programmes de recherche, les cycles de maintien en condition opérationnelle et les modernisations, pourrait avoisiner les deux milliards d’euros sur la période 2014-2019.

Anticipant sur l’argument, selon moi dépassé, de la technicité du débat, je précise que ces préconisations n’émanent pas seulement de moi mais sont partagées par d’anciens premiers ministres, ministres de la Défense et généraux de nos états-majors.

Autre sujet : le reformatage des armées. Je ne reviendrai pas sur les diagnostics alarmants portés par la Cour des comptes lors de l’évaluation à mi-parcours de la précédente loi de programmation militaire. Je rappellerai seulement quelques chiffres. Alors qu’entre 2008 et 2011, 22 000 postes ont été supprimés, seuls six postes d’officiers généraux, toutes armées confondues, l’ont été. Et sur la même période, la masse salariale a augmenté d’un milliard d’euros ! C’est incompréhensible pour nos concitoyens.

Monsieur le ministre, lorsqu’on demande aux armées de consentir à des efforts de restructuration aussi importants – presque 80 000 postes sur dix ans –, on a une obligation de résultats. Or, je redoute que la présente loi de programmation ne produise les mêmes effets que la précédente. Tout simplement parce que votre objectif en matière de réduction du taux d’encadrement n’est pas assez ambitieux. Alors que nos armées souffrent d’une hypertrophie du haut de la pyramide hiérarchique, vous ne proposez de réduire que de 0,75 % la proportion d’officiers sur la période 2014-2019. Pour le groupe écologiste, un retour au taux d’encadrement de 2008, soit 15,5 %, aurait été un objectif raisonnable.

Je souligne que je ne méconnais pas l’état du moral des armées. Je suis d’ailleurs persuadé que c’est en atteignant un modèle de ressources humaines cohérent et pérenne, qui mettra fin aux interminables cycles de restructuration, que nous pourrons garantir à nos soldats des perspectives plus stables et des conditions de vie plus sereines.

Pour autant, ces propositions de rationalisation ne sauraient être efficaces sans recentrage de nos priorités stratégiques. Notre armée souffre d’un triple éparpillement : stratégique, capacitaire et géographique.

Nos hommes ne peuvent pas, tout à la fois, défendre le territoire, intervenir en OPEX, soutenir l’action onusienne, produire du renseignement, préparer l’action diplomatique, mener des opérations de maintien de la paix et dissuader. Nos hommes ne peuvent pas s’engager au Sahel, au Moyen-Orient et dans la corne de l’Afrique tout en maintenant des contingents prépositionnés partout dans le monde. Nos hommes ne peuvent pas continuer à opérer avec, d’une part, des technologies de dernière génération, et d’autre part, des véhicules datant des années soixante-dix.

La crise syrienne a mis en lumière les limites de nos capacités. Plutôt que de le nier en maintenant un outil de défense prétendument global mais fragilisé, assumons-le pour retrouver notre crédibilité stratégique.

Je souhaite enfin appeler votre attention sur certaines dispositions relatives à la transparence et à la gouvernance de notre outil de défense. Je pense notamment aux informations sur les crédits d’équipement. Lors du précédent exercice de programmation, plusieurs phénomènes de « budgétisation à la baisse » ont contribué à creuser l’écart entre les crédits initialement annoncés et ceux en définitive affectés.

Par ailleurs, le contexte budgétaire actuel conférant au contribuable un droit de regard plus légitime encore sur les investissements de l’État, nous proposerons la création d’une délégation parlementaire de contrôle des exportations d’armement, pour les entreprises dont l’État est actionnaire, ne faisant là que reprendre une proposition de loi déposée en 1990 par l’opposition d’aujourd’hui.

En définitive, même si ce projet de loi entérine des améliorations notables - en matière de réduction des personnels, d’équipements élémentaires ou de préparation des forces -, il s’inscrit trop, à notre sens, dans la continuité de la programmation précédente.

M. Jacques Moignard. Ce projet de loi de programmation militaire est guidé par deux impératifs : le maintien de l’effort consacré par la Nation à sa défense compte tenu de la persistance d’un large spectre de risques et de menaces et la prise en compte de l’objectif gouvernemental de redressement des finances publiques. Pour y répondre, il fixe plusieurs objectifs.

Il comporte, en premier lieu, un effort financier global très significatif pour notre défense. Conformément aux engagements du Président de la République, l’effort consacré par la Nation à sa défense sera maintenu. Entre 2014 et 2019, les ressources du ministère de la défense s’élèveront à 190 milliards d’euros courants. Le budget sera jusqu’en 2016 stabilisé à son niveau de 2013, avant d’être conforté, puis légèrement augmenté, en euros constants à partir de 2017.

Le projet de loi confirme ensuite une ambition à la hauteur des besoins, des responsabilités et du rang de la France.

Dans un contexte marqué par une situation financière difficile, un environnement stratégique incertain et la nécessité de moderniser nos équipements, la France fait avec ce projet de loi le choix de maintenir un niveau d’ambition et de responsabilités élevées sur la scène internationale, tout en garantissant la protection de sa population.

Cette programmation militaire lui donnera la capacité, d’une part, d’assumer simultanément les trois missions fondamentales que sont la protection du territoire et de la population, la dissuasion nucléaire, appuyée sur deux composantes, et l’intervention sur des théâtres extérieurs, en situation tant de crise que de guerre ; d’autre part, de conserver une industrie de défense parmi les premières au monde. Elle sera l’un des seuls pays à posséder tous ces atouts à la fois.

L’industrie de défense, secteur crucial de notre économie, est indispensable à notre autonomie stratégique. Dix-sept milliards seront consacrés en moyenne chaque année à l’investissement et à l’équipement de nos forces. Cela permettra de garantir le maintien du haut niveau de compétences de cette industrie, la poursuite des programmes en cours et la préservation de la totalité des grands programmes conduits en coopération européenne. Cette politique d’équipement sera bien entendu mise au service de notre stratégie militaire.

Un effort important est prévu pour renouveler nos équipements et combler les lacunes de nos armées, avec la livraison de ravitailleurs MRTT, d’avions Rafale, de véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI), d’hélicoptères Tigre et NH 90, de frégates multi-missions, d’un sous-marin nucléaire d’attaque et de missiles de croisière. La plupart des grands programmes seront ajustés par rapport aux prévisions résultant des contrats conclus en 2009, car ils seraient autrement inconciliables avec l’objectif de retour à l’équilibre des comptes publics. Il s’agira de conjuguer de façon responsable la poursuite de la modernisation de nos forces et le maintien de notre base industrielle avec cet objectif.

Le projet de loi comporte par ailleurs un effort important en faveur des personnels de la défense et pour l’accompagnement des restructurations.

Il n’est pas de capacité militaire crédible sans préparation opérationnelle suffisante et efficace des forces armées ; celle-ci fera donc aussi l’objet d’un effort financier important, croissant en volume sur toute la période, avec une dépense annuelle moyenne de 3,4 milliards d’euros.

En cohérence avec la refonte des contrats opérationnels et les objectifs d’économies fixés par le Livre blanc, le projet de loi prévoit de supprimer 23 500 emplois entre 2014 et 2019, s’ajoutant aux 10 175 suppressions de postes déjà décidées pour 2014 et 2015 dans la programmation précédente.

Ces déflations seront engagées avec le souci de privilégier les forces opérationnelles, dont la réduction n’entre que pour un tiers dans les nouvelles diminutions. Un vaste plan de mesures d’accompagnement du personnel civil et militaire appelé à quitter le service est prévu, qui sera complété par un plan d’amélioration de la condition du personnel.

Les restructurations rendues nécessaires par les suppressions d’emploi et la réorganisation de certaines fonctions du ministère – soutien, gestion des ressources humaines, gestion financière notamment – seront mises en œuvre en veillant tout particulièrement à leurs conséquences humaines, économiques et sociales.

Des mesures d’accompagnement économique adaptées à la spécificité de chacun des territoires les plus sévèrement affectés seront mises en œuvre, complétées par un dispositif d’aide au profit des PME.

Enfin, la nouvelle programmation adapte notre défense à l’avenir et aux conflits de demain.

Un effort important sera consenti au profit de la recherche et de la technologie : 730 millions d’euros par an en moyenne seront consacrés à des programmes d’études-amont. Nos forces recevront les moyens de se préparer aux nouvelles formes de conflits et de développer les équipements de haute technologie du futur.

La nouvelle programmation conforte la priorité accordée au renseignement en prévoyant l’acquisition de satellites d’observation et d’écoute, ainsi que de drones de diverses catégories, et en adaptant notre droit en ce domaine, dans le cadre d’un contrôle parlementaire modernisé et renforcé.

Elle conforte également les capacités qui conditionnent notre autonomie stratégique : moyens des forces spéciales et du ciblage, modernisation des deux composantes nucléaires, projection aérienne, renouvellement de nos capacités navales, de surface et sous-marines, comme de nos moyens blindés terrestres.

Elle tient compte aussi de la nouvelle donne stratégique que constitue la cyberdéfense en renforçant nos capacités d’action dans ce domaine et en adaptant le droit à ces nouveaux défis.

Une fois adoptée, cette loi de programmation militaire dessinera un cadre d’action durable pour notre défense et donnera à notre pays les moyens de préserver sa souveraineté, de garantir la protection de ses intérêts et de préparer son avenir.

M. Christophe Léonard. Notre Nation connaît une période de fortes incertitudes, où, face aux évolutions démographiques et aux mutations du monde, notre identité et notre modèle économique et social sont en jeu.

Depuis le 6 juin 2012, le Gouvernement est mobilisé pour redresser, dans la justice et l’équité, une France surendettée, alors que les corporatismes, quotidiennement exacerbés par une opposition par trop politicienne, conduisent nombre de nos concitoyens à manifester leurs inquiétudes en se réfugiant dans l’abstention ou en votant en faveur de l’extrême-droite. (Interruptions de plusieurs commissaires du groupe UMP)

Dans ce contexte général, où aucune proposition ne semble pouvoir emporter l’adhésion, la loi de programmation militaire 2014-2019 devrait être l’occasion de nous rassembler derrière notre armée, les femmes et les hommes qui la composent et au-delà, les valeurs de notre République.

Il faut pour cela rappeler quelques vérités. La première est que les mesures contenues dans cette LPM ne sont pas « hors sol ». Elles sont au contraire la traduction législative des réponses apportées aux constats dressés dans le Livre blanc 2013 et donc aux besoins de notre pays pour se doter, dans un contexte géopolitique instable, d’un modèle d’armée cohérent, aux capacités opérationnelles adaptées.

La LPM 2014-2019 traduit aussi une volonté de corriger les insuffisances de la LPM précédente et les errements de gestion constatés dans sa mise en œuvre : déploiement désastreux du logiciel Louvois, qui a provoqué des milliers d’erreurs dans le versement des soldes, désorganisation des soutiens, sous-dotation des bases de défense, dérive à la hausse de la masse salariale avec une augmentation de 3 % de la rémunération militaire globale de 2009 à 2012 alors que dans le même temps, les effectifs diminuaient de 9 %, report de charges cumulé de trois milliards d’euros à la fin 2012, pour ne citer que ces exemples qui impactent aujourd’hui lourdement les arbitrages nécessaires.

Le débat sur la future LPM devrait, me semble-t-il, être abordé avec modestie et mesure par chacun d’entre nous au nom des intérêts supérieurs de la France.

Voyons maintenant ce qu’il en est exactement de cette LPM.

Elle ne marque pas un passage en force comme le fut le déploiement du logiciel Louvois à partir d’avril 2011, alors que toutes les alertes concernant ses dysfonctionnements étaient au rouge. Que ce logiciel ait coûté quatre fois plus cher que prévu et qu’il se soit révélé catastrophique pour les personnels dans ses phases d’expérimentation n’a, hélas, pas empêché sa généralisation, exception faite de l’armée de l’air.

Elle ne traduit pas non plus de laisser-faire financier, dans lequel le manque de courage politique pour redresser la trajectoire du ministère en période de crise et renégocier les objectifs industriels et capacitaires en cohérence avec les moyens budgétaires réels nous engagerait sur une voie de garage comme aujourd’hui avec le report de charges de trois milliards d’euros laissé en héritage. L’ardoise est si lourde que l’hypothèse, fantaisiste, d’une résorption de ce décalage sur l’exercice 2014-2015 reviendrait tout simplement à détruire notre capacité de commandes futures. C’est pourquoi, afin de préserver les marges de manœuvre indispensables, l’objectif fixé a été de stabiliser puis de réduire ce report de charge, le Gouvernement faisant ainsi la preuve de son sérieux budgétaire et marquant son souci de rendre la situation lisible.

Cette LPM ne remet pas non plus en cause l’équilibre structurant entre personnels civils et militaires au sein du ministère, à l’inverse de ce qu’avait fait le décret de 2009 relatif aux attributions du chef d’état-major des armées, qui excluait de droit le ministre de la Défense de certaines décisions concernant en particulier l’emploi des forces armées. Abrogé depuis, ce décret ne correspondait ni au code de la défense ni aux directives prises par le général de Gaulle en 1962 puis confirmées par François Mitterrand en 1982, qui organisaient le ministère autour de trois piliers, le chef d’état-major des armées (CEMA), le délégué général pour l’armement (DGA) et le secrétariat général pour l’administration (SGA).

Cette LPM n’est pas davantage l’expression d’un délitement comme le fut la gestion des ressources humaines de la défense entre 2009 et 2012, qui a eu pour conséquence une sévère amputation des crédits d’équipement militaire, tous éléments que la Cour des comptes a souligné dans un récent rapport.

Elle rompt avec la dégradation globale de la chaîne du soutien, consécutive à la création des bases de défense en 2010, lesquelles ont été généralisées en 2011, ce qui a abouti à une organisation territoriale complexe, des procédures inefficaces et illisibles pour les forces opérationnelles et les responsables de terrain, et une surcharge de travail permanente pour les personnels concernés. Afin de stabiliser, clarifier et simplifier le plus possible les dispositifs existants, il est urgent, d’une part de professionnaliser et d’unifier la chaîne du soutien sous l’autorité du commissariat aux armées, d’autre part de redonner sans délai un peu d’air aux bases de défense pour éviter l’embolie généralisée du système. L’enveloppe de 30 millions d’euros que vous avez débloquée récemment, monsieur le ministre, pour financer les besoins les plus urgents tombe donc à point nommé.

Sachons tirer collectivement les leçons des mauvaises expériences passées pour y remédier ensemble avec discernement. Attachons-nous à résoudre au plus vite et le mieux possible les difficultés qui subsistent du fait d’une gestion antérieure qui aurait été largement perfectible, mais surtout à mettre en œuvre les orientations de la nouvelle stratégie militaire issue du Livre blanc de 2013.

Pour y parvenir, conformément aux engagements de Président de la République, les crédits de la Défense seront maintenus en 2014 à leur niveau de 2013 avec 31,4 milliards d’euros et les ressources allouées au ministère de 2014 à 2019 s’élèveront à 190 milliards d’euros courants.

Notre responsabilité politique et législative sera de conjuguer dans les futurs budgets de la Défense sur la période 2014-2019 les deux impératifs de souveraineté nationale que sont, d’une part, la sauvegarde d’une défense à même de garantir la sécurité de la France et ses responsabilités dans le monde et, d’autre part, le redressement de nos finances publiques.

Afin de répondre à ces deux exigences, des choix volontaristes traduisant la mise en œuvre des priorités inscrites dans le projet de LPM ont déjà été opérés dans le budget de la mission « Défense » : équipement des forces, activités opérationnelles, renseignement et cyberdéfense.

Ainsi, pour assurer la nécessaire modernisation de nos armées et le renouvellement des matériels, la dépense d’équipement progressera de 16,5 milliards d’euros en 2014 à 18,2 milliards en 2019, soit une augmentation supérieure à l’inflation attendue.

En comblant nos lacunes capacitaires, particulièrement en ce qui concerne les drones, le renseignement et le ravitaillement en vol, en maintenant le montant des investissements, en augmentant les crédits de maintien en condition opérationnelle des matériels et les crédits d’entraînement, nous construisons, avec cette LPM, ce qui sera en 2019 avec 187 000 militaires et 55 000 civils, la première armée d’Europe, et maintenons une industrie d’armement parmi les premières du monde. On est donc loin du déclassement prétendu !

Priorité est aussi donnée à notre industrie de défense car il s’agit d’une industrie à forte valeur ajoutée qui recouvre 165 000 emplois directs et indirects, dont 20 000 hautement qualifiés. Tous les programmes industriels seront maintenus et tous les principaux secteurs de compétences de cette industrie préservés. Cet effort financier de l’État correspond à 102 milliards d’euros courants sur la période 2014-2019, soit un budget annuel de plus de 17 milliards d’euros courants.

Par ailleurs, 746 millions d’euros qui figurent dans le budget pour 2014 seront consacrés aux études-amont, en hausse de 10 % par rapport à 2012, afin de préserver les programmes existants et préparer les programmes de demain.

En outre, dès 2014, de nouvelles commandes seront passées, dont celle du quatrième sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda, tandis que seront lancés les programmes SCORPION et MRTT – multirôle transport tanker. Que ces programmes aient été trop longtemps repoussés nous a placés dans une situation d’extrême fragilité, comme l’a montré la crise malienne.

Garantir la sécurité de la France, c’est aussi engager la réception en 2013 des deux premiers A400M, suivis de quatre autres en 2014, indispensables pour moderniser enfin notre force aérienne. C’est aussi lancer, en coopération avec la Grande-Bretagne un nouveau programme comme le missile antinavire léger (ANL).

La modernisation passe aussi par la fin des atermoiements dans le dossier des drones, matériels pour lesquels la France accuse un retard industriel majeur alors qu’ils apportent de toute évidence une capacité opérationnelle fondamentale. La future LPM organise et finance l’acquisition de drones tactiques et de drones MALE, et prévoit un financement à hauteur de 700 millions d’euros du futur drone de combat.

Enfin, j’en terminerai par-là, une armée moderne est forte des femmes et des hommes qui la composent et la servent. Après que la précédente LPM a supprimé 54 000 postes, la programmation 2014-2019 prévoit d’en supprimer 23 500 autres. Mais, contrairement à ce qui a été fait précédemment, cette déflation s’accompagne d’une méthodologie transparente, organisée autour de cinq principes clairs : toucher le moins possible aux unités opérationnelles, et ce dans la limite du tiers des déflations opérées ; éviter au maximum les dissolutions d’unités ; prendre en considération les paramètres d’aménagement du territoire ; faire des choix cohérents avec le schéma d’organisation de nos forces ; intégrer les contraintes économiques, y compris pour ce qui est des aménagements existants dans les garnisons.

Par ailleurs, l’impératif de jeunesse et de renouvellement de nos armées sera bien évidemment préservé puisqu’il est prévu de recruter près de 17 000 jeunes par an jusqu’en 2019. Le ministère de la Défense restera donc l’un des principaux recruteurs de l’État.

Compte tenu de ces éléments qui doivent permettre à la France de conserver son rang dans le concert des nations, vu aussi que ce projet de loi de programmation 2014-2019 prévoit avant la fin de 2015 une actualisation de la programmation initiale, qu’il grave dans le marbre l’objectif de porter l’effort de défense à 2 % de notre produit intérieur brut dès retour à meilleure fortune et qu’il renforce les pouvoirs de la représentation nationale pour contrôler son exécution, les commissaires SRC de la Défense le soutiennent avec conviction.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Monsieur le ministre, souhaitez-vous répondre aux orateurs des groupes ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la Défense. Aujourd’hui, votre commission délibère sur le projet de loi de programmation militaire. Elle n’entend pas le Gouvernement, avec lequel le dialogue a déjà eu lieu. Cependant l’article 86, alinéa 6, du Règlement de votre Assemblée disposant que la présence du Gouvernement est de droit lors de l’examen des projets de loi en commission, je me suis autorisé à être présent parmi vous.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Nous en sommes ravis.

M. le ministre. Je ne répondrai ni aux rapporteures ni aux représentants des groupes. Je salue le travail considérable réalisé par votre commission en amont.

Assistant aux obsèques du maréchal des logis Cédric Zéwé, hélas décédé lors d’une opération d’entraînement il y a quelques jours, je n’ai pu tout à l’heure répondre dans l’hémicycle à votre question sur le budget de la Défense, monsieur Lamblin. Je redis ici que je me suis beaucoup battu pour obtenir la sanctuarisation des engagements financiers de ce projet de loi de programmation et que ma détermination est entière sur ce point, renforcée par les déclarations publiques répétées du chef de l’État.

La gestion des fins d’exercice est toujours semée d’embûches au ministère de la Défense, encore davantage lorsque notre pays, sous l’œil vigilant de la Commission européenne, doit impérativement redresser ses comptes publics. Il peut s’ensuivre des échanges musclés, voire virils, avec le ministère du Budget. Et il arrive que certaines vagues atteignent un journal du soir – ce qui, soit dit au passage, ne sert pas nécessairement le débat.

Je réaffirme ici que tous les engagements pris pour la première année de la future programmation seront scrupuleusement respectés, qu’il s’agisse des programmes d’équipement ou des autres priorités, et que les éventuels coûts supplémentaires des OPEX seront compensés à l’euro près. Tel a été le cas en 2013 où les 580 millions d’euros de financement du restant des surcoûts figurent bien dans le collectif budgétaire.

Pour garantir encore davantage cette loi de programmation, en accord avec le ministre du Budget, Bernard Cazeneuve, qui est, vous le savez, particulièrement attentif aux questions de défense, je déposerai dans quelques jours un amendement, tendant à sécuriser les investissements qui pourraient être affectés au travers du projet de loi de finances rectificative. Je pensais initialement que ma parole suffirait mais, j’en conviens, mieux vaut que les choses soient écrites. Cet amendement est de nature à vous rassurer si vous aviez des interrogations, que je peux comprendre, puisque je les ai moi-même partagées à un moment de la semaine dernière, avant que je ne parvienne à trouver un arrangement financier avec le ministre du Budget.

En conclusion, la loi de programmation, rien que la loi de programmation, mais toute la loi de programmation.

M. Alain Marty. Quid des 650 millions d’euros annulés par Bercy ?

M. le ministre. Je le redis, soyez rassuré, je présenterai un amendement financier à l’article 3 du projet de loi de programmation.

M. Jacques Lamblin. Nous n’avons jamais douté de votre volonté, monsieur le ministre, de sanctuariser le budget de la Défense. Ma question s’adressait davantage au ministre du Budget. Les états-majors et tous les militaires que nous avons auditionnés avaient laissé transparaître une crainte pour la fin d’année 2013, qui était visiblement justifiée. La tentation a été trop forte. Sur les trois milliards d’euros dont le ministère du Budget avait besoin, il en a quand même pris 20 % sur le budget de la Défense. Je crains qu’il ne succombe de nouveau souvent à cette tentation dans le futur.

M. le ministre. Et si je réussis à récupérer ces crédits ?

M. Jacques Lamblin. Nous vous dirons merci.

M. Alain Marty. Et bravo !

M. le ministre. Vous m’adresserez ces remerciements la semaine prochaine. Soyez assurés que la loi de programmation que je vous propose sera intégralement respectée, et que tout coup de canif qui y serait porté sera réparé, aussi longtemps que je serai dans mes fonctions.

Le délai était trop court pour que je puisse vous présenter cet amendement aujourd’hui, mais ne doutez pas qu’il sera déposé.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Nous aurons ainsi tout le temps de l’étudier et d’en débattre.

II. EXAMEN DES ARTICLES

La Commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.

Chapitre Ier
Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière

Les dispositions du chapitre premier présentent un caractère programmatique. Elles sont prises sur le fondement de l’antépénultième alinéa de l’article 34 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui prévoit que « des lois de programmation fixent les objectifs de l’action de l’État ». Elles se distinguent ainsi des dispositions des autres chapitres qui comportent des mesures normatives.

Article 1er
Objet de la programmation militaire

L’article 1er, purement formel, a pour objet d’introduire l’ensemble du chapitre Ier qui « fixe les objectifs de la politique de défense et la programmation financière qui lui est associée pour la période 2014-2019 ».

La fixation des « objectifs de la politique de défense » recouvre non seulement les orientations stratégiques du dispositif militaire et civil du ministère de la Défense, mais également les différentes missions qui leur sont dévolues, selon les orientations déterminées par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 qui a permis de réunir un large panel d’experts pour actualiser les objectifs du pays en matière de défense. Une fois adopté par le Président de la République, le Livre blanc, exercice prospectif, a orienté le détail de la programmation militaire.

L’article 1er fait ainsi mention de la « programmation militaire » associée. Le rapport annexé au projet de loi décline notamment la répartition des crédits pour la période 2014-2019 permettant la mise en œuvre des objectifs précités. S’inscrivant dans l’objectif d’équilibre des finances publiques, la programmation militaire offre la visibilité à moyen terme indispensable aux armées et aux industries pour se projeter dans l’avenir ; il représente un puissant levier de politique industrielle aux mains de l’État, qui peut ainsi instaurer une politique pluriannuelle d’investissements. Pour ne prendre que l’exemple des investissements, les dépenses de la mission « Défense », dont les contrats d’armement constituent une part importante, peuvent s’étaler sur plusieurs décennies, rendant d’autant plus nécessaire une vision pluriannuelle des besoins et des ressources budgétaires.

Comme le souligne Louis Gautier (52), « la constitution d’un outil militaire performant implique, à l’époque contemporaine, la mobilisation de ressources financières, l’accumulation d’investissements technologiques et industriels, la réalisation d’équipements et enfin la mobilisation de moyens humains qui ne peuvent être qu’organisés et programmés dans la durée ».

La plupart des grandes puissances militaires se sont, comme la France, dotées d’instruments nécessaires à la planification et à la programmation de leurs capacités militaires.

*

La Commission adopte l’article premier sans modification.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Le groupe UMP a voté contre et le groupe UDI s’est abstenu.

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* *

Article 2
Approbation du rapport annexé

L’article 2 a pour objet d’approuver le rapport annexé à la loi de programmation militaire pour la période 2014-2019. Ce rapport contient essentiellement les orientations politiques et financières du Gouvernement sur la durée de la période de programmation, dans l’optique du modèle d’armée à l’horizon 2025. Elles ont fait l’objet de développements précis dans l’introduction qui précède.

Le rapport annexé détaille ainsi sur la période 2014-2019 les objectifs du Gouvernement en matière de grands programmes d’armement, de calendrier de livraisons ainsi que de cibles capacitaires dans tous les domaines des forces armées. Dix-sept milliards d’euros par an en moyenne seront consacrés à l’investissement et à l’équipement des forces, soit près de 103 milliards sur la période 2014-2019. Malgré un cadre budgétaire contraint, le Gouvernement a fait le choix de conserver tous les grands programmes d’armement (avions de combat Rafale, sous-marins nucléaires d’attaque de classe Barracuda, avions ravitailleurs multirôles MRTT, frégates multi-missions FREMM, hélicoptères Tigre HAD, etc.), y compris ceux dont l’annulation avait pu un temps être envisagée (programme SCORPION de modernisation de l’armée de terre).

Cette volonté de maintenir l’ensemble des grands programmes d’armement témoigne des ambitions du Gouvernement en matière de soutien de la base industrielle et technologique de défense (BITD) française. Le rapport annexé détaille ces orientations, telles que la priorité accordée à la recherche et technologie. Ainsi, 730 millions d’euros de crédits budgétaires seront destinés chaque année aux études amont. Cet effort permettra à la France de développer ses capacités propres dans les secteurs technologiques clés du futur : drones MALE (moyenne altitude – longue endurance) et UCAV (Unnamed Combat Aerial Vehicle).

La priorité est également donnée à la fonction stratégique « Connaissance et anticipation ». Le texte prévoit ainsi l’acquisition de 26 drones et la modernisation des satellites de renseignement d’origine électromagnétique et image. Le rapport annexé prévoit le renforcement des services de renseignement, tout en renforçant le contrôle parlementaire sur l’action des services.

Enfin, le rapport annexé contient également les orientations fixées par le Gouvernement pour la modernisation du ministère de la Défense et la réussite de ses restructurations d’effectifs. Le ministère de la Défense devra en effet opérer une déflation 23 500 emplois entre 2014 et 2019, auxquelles s’ajoutent 10 175 suppressions de postes restant à effectuer au titre du précédent plan de déflation de 54 923 postes. Un plan de mesures d’accompagnement des personnels militaires comme civils est prévu, sous la forme d’incitations financières. La modernisation des systèmes de gestion des ressources humaines du ministère de la Défense est à cet égard cruciale. Conscient de l’impact des restructurations sur les territoires, le Gouvernement mettra également en place un plan d’accompagnement territorial.

l Modifications apportées par la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat.

La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté par amendements les modifications suivantes au rapport annexé :

– est rappelé à l’alinéa 30 que le renforcement de politique de sécurité et de défense commune de l’Union Européenne doit demeurer un objectif majeur de la politique de la France ;

– sont chiffrés à l’alinéa 118 les efforts du Gouvernement concernant l’augmentation des effectifs de l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information, à hauteur de 500 effectifs supplémentaires d’ici 2015, ainsi que des services du ministère de la Défense chargés de la cyber-sécurité, à hauteur de 350 effectifs supplémentaires sur la durée de programmation ; il est à noter que la commission avait initialement introduit le chiffrage des efforts budgétaires du Gouvernement en la matière, mais ce dernier a souhaité retirer cette précision par un amendement adopté en séance. :

– à l’alinéa 232, il est précisé que les 90 jours de préparation opérationnelle fixés pour l’armée de terre s’entendent bien hors participation de cette dernière aux missions extérieures et intérieures ;

– à l’alinéa 252, est remplacée l’expression « de tendre vers » par « d’atteindre », afin d’indiquer que les normes de préparation opérationnelle fixées par le projet de loi seront effectivement atteintes en 2016 ;

– l’alinéa 306 a été complété afin de sécuriser l’affectation des ressources exceptionnelles, issues notamment de cessions immobilières, indispensables à l’équilibre financier de la loi de programmation militaire. Ainsi, il est indiqué que les dispositions prévues à l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, modifiée pour les immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, seront prorogées jusqu’au 31 décembre 2019 dans la loi de finances pour 2015 ;

– est inséré un nouvel alinéa après l’alinéa 420 précisant que, pour faciliter la cession des emprises immobilières, une réforme du cadre juridique de la dépollution pyrotechnique sera mise en œuvre avant le 31 décembre 2014 ;

– un nouvel alinéa après l’alinéa 412 a été inséré pour sécuriser le maintien du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT), pour une période allant jusqu’au 1er janvier 2022, soit deux ans après l’échéance de la présente loi, afin de soutenir les collectivités ou leurs services publics affectés par une restructuration importante ;

– contre l’avis du Gouvernement, l’alinéa 358 a été modifié pour soustraire à la responsabilité du ministère de la Défense le dépassement des dépenses de masse salariale dû aux dépenses « hors socle », qui regroupent les dépenses non récurrentes liées aux restructurations, aux allocations servies aux familles, aux indemnités chômage des militaires, aux indemnisations des accidents travail et maladies professionnelles, aux cessations anticipées d’activité liées à l’amiante, ou au fonds de concours du service de santé des armées. Le ministère de la Défense doit en effet, selon ce même alinéa, proposer des mesures d’économies en cas de dépassement de la masse salariale ;

– sont modifiées, dans un souci de coordination, la rédaction des alinéas 313 et 314 relatifs à la clause de sauvegarde sur les recettes exceptionnelles, en reprenant la même rédaction que celle adoptée pour l’article 3 du présent projet ;

– dans le même esprit, l’alinéa 327 est modifié afin d’en assurer la coordination avec l’amendement créant un article additionnel après l’article 3 du présent projet portant sur le financement interministériel des surcoûts des OPEX ;

– par souci de coordination, sont supprimés les alinéas 434, 436 et 437 compte tenu de l’introduction, à l’article 4 bis de la présente loi, d’une clause de revoyure ainsi qu’une clause de retour à meilleure fortune.

l Amendements adoptés par les sénateurs en séance.

Lors de la séance du 21 octobre 2013, les sénateurs ont adopté les modifications suivantes au rapport annexé :

– afin que la lutte contre la prolifération nucléaire figure clairement comme dimension prioritaire de la contribution de la France à la paix et à la sécurité internationale, un alinéa a été inséré après l’alinéa 29 selon le souhait du groupe communiste, républicain et citoyen (CRC) ;

– de la même manière, a été insérée une phrase à l’alinéa 32, contre l’avis du Gouvernement, indiquant que la France devra œuvrer au renforcement de l’Europe de la Défense, en obtenant l’accord « impératif » de nos partenaires pour la création d’un état-major permanent de planification des opérations ou d’une agence européenne d’armement dotée d’une réelle autorité ;

– l’alinéa 32 a également été modifié pour saluer la contribution de la brigade franco-allemande et proposer de la renforcer, tout en rappelant son rôle moteur pour l’Europe de la Défense ;

– est introduite une phrase à l’alinéa 41 rappelant que les opérations extérieures de la France doivent être conduites prioritairement dans le cadre d’une coalition multinationale et en s’appuyant de manière privilégiée sur les résolutions du conseil de sécurité de l’ONU ;

– conformément au souhait du groupe CRC, sont précisés à l’alinéa 61 les effectifs supplémentaires dont bénéficieront sur la période de programmation la DCRI et les services de renseignement relevant du ministère de la Défense ; est également introduit le projet de transformation de la DCRI en une direction générale de la sécurité intérieure ;

– est complété l’alinéa 73 afin de prévoir non seulement la pérennisation de la présence militaire de la France en Afrique, mais aussi sa vocation à contribuer à la construction de capacités africaines de sécurité ;

– enfin, contre l’avis du Gouvernement, l’alinéa 192 a été modifié dans l’objectif d’accélérer la livraison des avions ravitailleurs MRTT : quatre appareils pourraient être livrés au lieu de deux sur la période, dont deux en 2018 au lieu d’un seul.

*

La Commission est saisie de l’amendement DN24 de M. Yves Fromion.

M. Yves Fromion. L’inflexion de la politique étrangère des États-Unis qui les porte à tourner leur effort militaire vers le Pacifique au détriment de l’Europe commande que celle-ci, et donc la France, ne baissent pas la garde.

C’est pourquoi je propose de compléter l’alinéa 8 du rapport annexé par la phrase suivante : « Cette évolution rend inacceptable toute perspective de réduction de l’effort de défense de la France à qui sa qualité de membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU confère la responsabilité de l’exemplarité. »

Mme Gosselin-Fleury nous a dit tout à l’heure que le format de nos armées a été reconfiguré en fonction des analyses du Livre blanc. Or, celui-ci lui-même souligne qu’il existe un risque que nous devions prendre une part croissante dans la défense de l’Europe du fait de cette forme de retrait des États-Unis. Il est donc malvenu de soutenir que la réduction proposée résulterait essentiellement d’une analyse de l’environnement et de la menace.

Monsieur le ministre, le 30 octobre dernier, vous déclariez en séance publique : « Dans un ministère qui a déjà connu plusieurs vagues de déflations, cette contribution [ en effectifs ] au rétablissement des comptes publics a un prix singulier. » Vous ne contestez donc pas la déflation que subit votre ministère. Contrairement à ce que dit Mme Gosselin-Fleury, sans doute emportée par son élan, ce ne sont pas seulement les analyses de la commission du Livre blanc 2013 qui conduiraient à réduire le format de nos armées en hommes et en équipements, mais aussi, vous l’avez dit à plusieurs reprises, parce que la Défense doit aussi contribuer à l’effort de maîtrise de la dépense publique.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Nous nous réjouissons, monsieur Fromion, que vous partagiez l’analyse du Président de la République. Conformément à ses engagements, les crédits budgétaires seront jusqu’en 2016 maintenus en valeur par rapport à 2013 puis augmenteront de nouveau à partir de 2017 pour atteindre 190 milliards d’euros. Et les ressources exceptionnelles aussi seront garanties.

M. Yves Fromion. Dieu vous entende !

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Nous nous apprêtons par ailleurs à adopter à l’article 3 une clause de sauvegarde visant à sécuriser les moyens de la Défense. Non seulement les moyens ne diminuent pas, mais ils augmenteront à partir de 2017. Je suis donc défavorable à votre amendement, qui est satisfait.

M. le ministre. Je suis opposé à cet amendement qui pourrait laisser croire que ce sont les inflexions de la politique étrangère des États-Unis qui dictent la politique de défense de notre pays, ce qui n’est pas le cas, vous le savez très bien.

M. Yves Fromion. Bien que comprenant votre point de vue, je ne retire pas mon amendement.

La Commission rejette l’amendement DN24.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels DN168, DN169, DN170, DN171 et DN172 des rapporteures.

Elle en vient à l’amendement DN27 de M. Yves Fromion.

M. Yves Fromion. Cet amendement s’inscrit dans la continuité du précédent. Les analyses des menaces conduites dans le Livre blanc montrent, s’il en était besoin, qu’il faut accroître nos moyens de défense, à tout le moins les maintenir à leur niveau antérieur.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Avis défavorable, car là encore l’amendement est satisfait. Les dispositions financières de la LPM ont été élaborées en parfaite conformité avec les analyses du Livre blanc et l’adaptation de notre stratégie s’accompagne naturellement des moyens financiers correspondants.

M. le ministre. Je partage l’avis de la rapporteure. Je m’en remets toutefois à la sagesse de l’Assemblée.

M. Yves Fromion. L’opposition souhaite conforter la démarche de la LPM. Monsieur le ministre, c’est pour vous aider dans vos négociations avec le ministre du Budget que j’ai déposé cet amendement.

M. Bernard Deflesselles. Chacun sait ici que lorsqu’un ministre s’en remet à la sagesse de l’Assemblée, c’est qu’il souhaite sans oser tout à fait le dire que l’amendement soit adopté. C’est bien ce que je sens dans le cas précis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement DN58 de M. François de Rugy.

M. François de Rugy. Si l’amendement précédent visait, une fois de plus, à accroître les dépenses, le mien vise plutôt à les réduire en contribuant à une politique de désarmement. Bien que la France se soit, comme tous les pays signataires, engagée dans la version 2010 du traité de non-prolifération, à viser l’objectif « d’un monde exempt d’armes nucléaires », ce projet de loi de programmation augmente substantiellement les crédits alloués à la dissuasion. Est-ce cohérent ? Au-delà des différences d’analyse, je souhaite par cet amendement que le Gouvernement engage un travail prospectif, qui serait porteur d’un message symbolique et qui, tout en étant compatible avec les orientations que vous vous apprêtez à faire voter, rende à la France le rang qui doit être le sien dans la lutte contre la prolifération nucléaire.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Les rapporteurs budgétaires de notre commission, en particulier celui chargé de l’équipement des forces, sont déjà destinataires d’informations sur le démantèlement des installations nucléaires. Ces informations étant classifiées, elles ne peuvent pas être publiées et ils ne peuvent en faire état dans leurs rapports qu’avec beaucoup de précautions. Avis défavorable.

M. le ministre. Avis totalement défavorable. Le seul fait d’engager une évaluation du coût de démantèlement des composantes sous-marine et aéroportée de la dissuasion serait déjà un signe de faiblesse, qui nous fragiliserait. Tout au plus pourrait-on procéder à cette évaluation pour un sous-marin mis hors de service.

M. François de Rugy. Je demande des informations sur le coût, non la divulgation d’informations classifiées.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Le coût même est classifié.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement DN43 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. L’Europe de la Défense, en faveur de laquelle nous avancerons des propositions dans les semaines qui viennent, ne pourra être construite que si la France y joue un rôle moteur. L’objet de cet amendement est de le rappeler.

Suivant l’avis favorable des rapporteures, la Commission adopte l’amendement à l’unanimité.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel DN173 des rapporteures.

Elle en vient à l’amendement DN25 de M. Yves Fromion. 

M. Yves Fromion. À aucun moment, le projet et le rapport annexé ne font référence aux dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune et à la politique de sécurité et de défense commune (PESC-PSDC) contenues dans le traité de Lisbonne que nous avons pourtant signé. Voilà une bien étrange façon de montrer l’intérêt que nous portons à l’Europe de la Défense !

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Sans vouloir mettre en doute ce que, selon votre exposé sommaire, la France doit à la pugnacité de Nicolas Sarkozy, je vous renvoie à l’alinéa 31 du rapport annexé qui dément toute désinvolture condamnable à l’égard des institutions européennes et satisfait votre amendement. Il y est dit en effet que « la France œuvrera avec ses principaux partenaires européens […] en faveur du renforcement de la politique de sécurité et de défense commune de l’Union européenne, conduisant à une défense commune européenne crédible et autonome ». Avis défavorable.

M. le ministre. Sagesse. La redondance ne nuit pas.

M. Yves Fromion. Je note que vous êtes opposée, madame la rapporteure, à ce que le texte de la loi de programmation militaire fasse référence au traité de Lisbonne sur l’Union européenne.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. La PSDC renvoie forcément au traité de Lisbonne.

M. Serge Grouard. Pas du tout ! Elle est bien antérieure.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Mais non : la PSDC date du traité de Lisbonne.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement DN79 des rapporteures, tendant à assouplir la rédaction du rapport annexé concernant les conditions d’approfondissement de la PSDC.

Elle est ensuite saisie de l’amendement DN51 de M. Yves Fromion.

M. Yves Fromion. En complétant l’intitulé du point 1.3. par les mots « sous l’effet d’un budget juste insuffisant », je rends hommage, sous forme de clin d’œil, au Sénat qui a porté cette appréciation sur le budget de la Défense. C’est, pour moi, un moyen de faire prendre conscience à chacun des limites de cette loi de programmation, contrainte au point d’être « juste insuffisante » !

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Monsieur Fromion, un brin provocateur, a repris, mais seulement partiellement, les propos tenus au Sénat par l’amiral Édouard Guillaud. Celui-ci avait jugé la dotation « si l’on est optimiste, juste suffisante et, si l’on est pessimiste, juste insuffisante ». Les rapporteures, tenantes d’une analyse optimiste, considèrent le budget comme juste suffisant. Avis défavorable.

M. le ministre. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel DN175 des rapporteures.

Elle examine ensuite l’amendement DN59 de M. François de Rugy. 

M. François de Rugy. Cet amendement tend à supprimer l’alinéa 40 relatif à la dissuasion nucléaire, en vue de rouvrir le débat sur la place de celle-ci dans notre stratégie de défense. Ce débat avait été ouvert en 2009 par d’anciens Premiers ministres et ministres de la défense de sensibilités différentes : Michel Rocard et Alain Juppé pour les premiers, Alain Richard, Paul Quilès et Hervé Morin pour les seconds.

Je reviens sur le signal d’affaiblissement stratégique que pourrait envoyer une simple étude sur le coût du démantèlement. Le Royaume-Uni a renoncé à la composante aérienne de sa dissuasion nucléaire en 1997 et cela n’a affecté ni sa sécurité ni sa souveraineté, ni même sa place dans la diplomatie mondiale.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. La dissuasion est une des trois grandes priorités de notre stratégie de défense, définie par le Livre blanc. Il est hors de question d’y renoncer. Avis défavorable.

M. le ministre. J’ai déjà dit à plusieurs reprises mon désaccord sur ce point à M. de Rugy. Le débat sur la dissuasion peut avoir lieu. D’ailleurs, vous ne vous privez pas de l’engager chaque fois que l’occasion s’en présente. La question a aussi été posée lors de l’élaboration du Livre blanc.

À ma connaissance, parmi les anciens ministres de la défense, seul Paul Quilès a pris position contre la dissuasion ; Alain Richard jamais. Attention à vos cautions !

Quant à la Grande-Bretagne, libre à vous de considérer qu’elle n’a pas été affectée par sa décision. Je constate tout de même que, pour ce qui concerne la dissuasion, elle ne jouit pas d’une parfaite autonomie stratégique.

M. Bernard Deflesselles. Permettez-moi de tordre le cou à l’idée que l’on se fait du coût de la dissuasion. Sur le total de 190 milliards de la loi de programmation militaire, 23 milliards y sont consacrés, soit seulement 12 %.

M. Philippe Folliot. Sur le principe d’une dissuasion crédible et autonome, je suis d’accord avec le ministre, mais il faudra bien se poser un jour la question du devenir de sa seconde composante.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels DN176, DN177, DN179, DN180, DN181 et DN182 des rapporteures.

Elle en vient ensuite à l’amendement DN126 des rapporteures.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Le rapport annexé prévoyait le lancement en 2014 de l’acquisition d’une flotte de douze MRTT (Multirole Transport and Tanker), dont deux seraient livrés sur la période de la programmation 2014-2019, le premier en 2018. Le Sénat a doublé la livraison sur la même période en la portant à quatre MRTT, dont deux en 2018. Compte tenu de la programmation financière effective, il convient de rétablir le texte initial du projet de loi.

M. le ministre. J’aurais eu grand plaisir à pouvoir accepter ce doublement de la mise par le Sénat, mais je suis tenu par la rigueur de cette loi. J’en profite pour indiquer que les deux premiers MRTT vont être commandés dans la première partie de l’année 2014.

Je suggère de revenir sur un éventuel passage à quatre livraisons et sur d’autres sujets comme le Rafale, à l’occasion de la première actualisation qui interviendra selon l’article 4 bis avant la fin de l’année 2015. En attendant, avis favorable à l’amendement.

M. Philippe Vitel. Vous vous inclinez devant Bercy !

M. Philippe Meunier. En 2018, combien aurons-nous d’avions ravitailleurs en état de voler ?

M. le ministre. Nous aurons le nombre permettant d’assurer à la fois la dissuasion et les interventions extérieures. Simplement, il faut renouveler ces appareils. Je suis heureux de constater votre activisme en faveur de ces MRTT, car la volonté a fait défaut en ce domaine pendant trop d’années !

M. Philippe Meunier. Cela veut-il dire que nous aurons des avions ravitailleurs pour assurer la mise en œuvre de la composante nucléaire aéroportée ?

M. le ministre. Pas uniquement, ils serviront aussi aux autres missions, comme c’est le cas aujourd’hui d’ailleurs, même si je juge nos capacités insuffisantes pour mener comme il convient des missions extérieures. Il aurait fallu prendre des décisions plus tôt.

M. Philippe Folliot. Les MRTT servent aussi aux transports et, compte tenu de l’état de nos capacités en la matière, la proposition du Sénat ne me choque pas, bien au contraire. Vous opposerez que l’accepter contraindrait à faire d’autres choix ailleurs, mais son rejet posera de gros problèmes, car c’est surtout dans ces domaines du ravitaillement et du transport aériens que nos manques sont criants. Et ce qui vaut pour les MRTT vaut aussi pour les A400M, officiellement baptisés « Atlas » en 2012.

M. Philippe Nauche. Ce débat est intéressant, mais appellerait, de la part de ceux qui étaient aux responsabilités ces dernières années, un peu plus de bonne foi. Le manque capacitaire, d’ailleurs ancien, a été constaté dès le déclenchement de l’opération Serval. Que ceux qui, aujourd’hui, la bouche en cœur, en demandent toujours plus tout en exigeant moins de dépenses nous expliquent comment faire ce dont ils ont été incapables dans la période précédente !

M. Christophe Guilloteau. On nous demande donc de ne pas nous conformer au vote du Sénat ?

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Ce désaccord particulier n’aboutira pas à un point de « non-retour » dans nos relations avec la Haute assemblée.

M. le ministre. Le Sénat, convaincu par différents arguments que j’avais développés au cours d’auditions sur la nécessité de renforcer le ravitaillement en vol, a voté ce doublement en vue de m’aider. Cependant, la loi de programmation a fait l’objet d’arbitrages globaux qui aboutissent à des choix financièrement cohérents en ce qui concerne les commandes. Je note aussi qu’engager la livraison de deux MRTT, c’est revenir sur quatre refus d’engagements antérieurs. Enfin, l’alinéa 3 de l’article 4 bis prévoit de revoir la question du ravitaillement en vol avant la fin de 2015.

M. Philippe Meunier. Combien d’avions ravitailleurs d’ancienne génération aurons-nous en état de voler en 2018 ?

M. le ministre. Nous disposons actuellement de 14 appareils de ce type et les deux commandes permettront d’entamer les renouvellements nécessaires avant la fin de la programmation.

M. Alain Marty. On nous reproche de ne pas avoir commandé d’appareils quand nous étions au pouvoir, mais vous êtes aux affaires depuis un moment aussi. Les contraintes budgétaires sont telles qu’elles s’imposent malheureusement à tous, quelle que soit la bonne volonté. Ainsi allez-vous attendre l’année prochaine pour passer la première commande !

M. le ministre. C’est parce que j’ai commencé par commander des drones, qui seront livrés à la fin de cette année.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement DN44 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Cet amendement vise à mettre fin aux amputations successives en forme de supplice chinois que constitue la dissolution d’un certain nombre de régiments, de bases et d’unités. Alors que la précédente loi de programmation militaire avait donné lieu à une annonce globale, vous avez choisi de distiller les annonces dans le temps. Loin de moi l’idée d’imputer ce choix à la proximité de certaines échéances, mais toute fermeture de régiment ou de base doit donner lieu à préavis : d’un an pour les personnels militaires, de deux ans pour les personnels civils. L’incertitude n’est pas propice à la sérénité de l’institution ; mieux vaudrait tout annoncer d’un coup pour apporter de la stabilité. C’est pourquoi je propose que la liste des unités touchées par les restructurations soit publiée dans les six mois suivant la promulgation de la loi de programmation militaire.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Si nous comprenons les motivations sociales de cet amendement, nous voulons rester pragmatiques. Comme l’a dit le ministre, rien ne sert de dévoiler un grand plan d’ensemble si c’est pour le détricoter au fil des années. Avis défavorable.

M. le ministre. La proposition de M. Folliot serait pour moi la solution de facilité, qui consiste à frapper un grand coup, puis à gérer. Je ne m’inscris pas dans cette logique. D’abord, je souhaite qu’il y ait le moins de dissolutions possible. Ensuite, j’entends que les unités opérationnelles ne soient touchées par ces restructurations que pour un tiers, les deux autres tiers étant pris sur les fonctions supports. Cela suppose, enfin, une analyse extrêmement précise du fonctionnel pour y parvenir. Si j’annonçais d’emblée un dispositif global valant jusqu’en 2019, ce serait préjudiciable aux réflexions approfondies que doivent avoir nos armées sur leur propre fonctionnement pour aboutir au résultat le plus économe possible en dissolutions.

D’autre part, je veux que chaque proposition soit étudiée très précisément, y compris par moi-même. C’est ainsi que j’ai procédé pour le premier dispositif qui a été annoncé pendant l’été, avec pour résultat, d’ailleurs, que ma décision n’était pas du tout conforme à ce qu’on me proposait au départ.

Je ne suis ni pervers ni adepte du supplice chinois. Je m’attache à trouver la meilleure adéquation possible d’une entreprise difficile que je veux mener à bien aux critères que j’ai déjà exposés : dissolution du moins d’unités possible, prise en compte de l’aménagement du territoire, recherche de la cohérence militaire, de la cohérence financière et de la viabilité économique des sites. Bien évidemment, tout cela n’a rien à voir avec les élections municipales.

M. Philippe Meunier. Le Président de la République voulait une France apaisée ; or le corps social est aujourd’hui soumis à toutes sortes de tensions. En dissimulant quelles bases seront touchées par la loi de programmation militaire alors même que vous avez fixé le nombre d’emplois à supprimer, vous contribuez à accentuer plutôt qu’à apaiser le stress dû à l’incertitude.

M. Olivier Audibert Troin. Comment trouverez-vous l’équilibre budgétaire si vous décalez les suppressions d’effectifs et de régiments ?

M. Philippe Folliot. Ce que nous demandons n’est pas contradictoire avec votre objectif. Sachant que les seules fonctions de soutien, déjà bien mises à contribution par le passé, ne pourront pas supporter la totalité des réductions d’effectifs, vous ne pourrez pas ne pas toucher aux unités combattantes. Plutôt que de réduire la taille de tous les régiments, vous avez préféré en supprimer certains de manière à ne pas affaiblir l’ensemble. C’est un choix courageux, encore faudrait-il pouvoir l’inscrire dans la durée de la programmation. Vous préférez distiller l’information au coup par coup. Or, en politique, on ne peut jamais préjuger de sa longévité. Il faudrait déjà que la vôtre puisse aller jusqu’au terme de la législature.

M. Bernard Deflesselles. Les fermetures au conditionnel, c’est bien ; au présent, c’est mieux. Parmi les dissolutions que vous avez annoncées il y a quelques semaines figurait celle du 4e régiment de dragons, régiment d’excellence s’il en est, installé à Carpiagne, dans ma circonscription. Vous venez de nous expliquer combien vous étiez attentifs aux restructurations. J’ai pourtant appris cette dissolution par voie de presse. Aucun coup de fil ! Même si je n’ai pas à me plaindre puisque ce régiment va être remplacé par une unité de la Légion venant d’Orange, permettez-moi de vous dire que c’est là un manquement de votre part. Vous avez appelé Jean-Claude Gaudin, c’est bien, mais Carpiagne étant à cheval entre Marseille et ma circonscription, vous auriez dû me prévenir aussi.

M. le ministre. Je vous prie de m’excuser. Je n’avais pas à l’esprit la cartographie complète des circonscriptions de votre département. Cela étant, j’ai en effet appelé le sénateur-maire de Marseille, qui était ravi et m’a même félicité.

M. Sylvain Berrios. Je ne reviens pas sur la nécessité d’informer les personnels civils et militaires qui attendent de savoir à quelle sauce ils vont être mangés, ni sur l’impact budgétaire que de telles décisions pourront avoir, mais vous avez annoncé un amendement de sécurisation du volet investissement, ce qui indique que, malgré les engagements du Président de la République, votre budget reste sous forte pression. Cette pression ne va-t-elle pas maintenant se reporter sur les dépenses de personnels, civils et militaires ? Ne seriez-vous pas bien avisé, dès lors, d’accepter le présent amendement ? En permettant d’avoir rapidement une vision claire des évolutions à venir, il contribuerait à sécuriser aussi le volet de ces crédits de personnels.

La Commission rejette l’amendement DN44.

Puis elle adopte successivement les amendements de précision rédactionnelle DN140, DN141, DN145, DN146, DN142 et DN144 des rapporteures.

Elle examine ensuite l’amendement DN60 de M. François de Rugy.

M. François de Rugy. Plus concret que l’amendement d’affichage que nous avons adopté un peu plus tôt sur l’Europe de la Défense, celui-ci constitue un engagement en faveur du renforcement de l’Agence européenne de défense. Aujourd’hui, cette agence compte moins de cent employés, à mettre en regard des 12 000 agents de la Direction générale de l’armement dans notre pays.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Avis favorable. Les moyens alloués aux agences européennes relèvent de discussions très complexes sur le budget de l’Union, et il est sans doute bon de donner un élan. En outre, le rapprochement en cours entre cette agence et l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR) est l’occasion d’examiner sérieusement si leurs moyens ont besoin d’être renforcés.

M. le ministre. Avis totalement favorable.

M. Philippe Meunier. Je me demande bien avec quels moyens on pourrait faire cela puisque l’Europe, c’est nous.

M. Philippe Vitel. Qui, en effet, paiera les moyens humains et matériels mis à la disposition de cette agence ?

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. C’est dans le cadre du budget consacré par l’Union à la politique de sécurité et de défense commune qu’il faudra y veiller.

M. Yves Fromion. Pour éviter qu’on ne sollicite les États membres, précisons que c’est à l’Union européenne de le faire.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Il s’agit d’une disposition incitative.

M. Bernard Deflesselles. Alors, écrivons que des moyens « devraient » être mis à la disposition de l’Agence « par l’Union européenne ».

M. Yves Fromion. Le traité de Lisbonne a reconnu l’existence de l’Agence et lui a donné une mission. C’est donc une charge européenne, pas une charge des pays.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Le budget de l’Agence européenne de défense est forcément européen, cela va sans dire.

M. Bernard Deflesselles. Je préfère qu’on le dise !

M. François de Rugy. Il est étrange que cet amendement plus que d’autres suscite chez vous une telle réaction. Les explications de Mme la rapporteure me paraissent suffisantes, mais j’accepte la modification proposée.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Le rapport annexé est clair à ce sujet. Votons l’amendement sans modification.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement DN46 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. Les recettes exceptionnelles que la loi de programmation militaire propose de mobiliser sont étroitement dépendantes de la conjoncture économique française. Elles doivent donc faire l’objet d’une information détaillée des commissions de la Défense de l’Assemblée nationale et du Sénat, à travers les rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances, chaque fois qu’interviendra une de ces rentrées financières, issues notamment de cessions immobilières.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Cet amendement est satisfait par l’article 4 quater introduit par le Sénat, qui consacre dans la loi les réunions qui se tiennent traditionnellement depuis plusieurs années avec le ministre de la Défense pour informer les parlementaires de l’exécution de la loi de finances et de la loi de programmation militaire.

Au surplus, un amendement de la commission des Finances à l’article 4 sexies demandera que le rapport annuel sur l’exécution de la loi de programmation décrive la ventilation entre actions et sous-actions des ressources issues des recettes exceptionnelles.

Avis défavorable.

M. le ministre. Avis défavorable également.

M. Philippe Folliot. Compte tenu de ces explications, je retire l’amendement.

L’amendement DN46 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement DN78 des rapporteures.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Cet amendement tend à garantir le maintien des compétences en matière de ressources humaines à proximité géographique des personnels, tant civils que militaires. Il ne s’agit pas de remettre en cause le fonctionnement des bases de défense, mais de faire sentir aux personnels du ministère qu’ils sont traités par l’institution avec toute l’attention qu’ils méritent. Ce réseau territorial aurait démontré tout son intérêt dans l’affaire du logiciel Louvois : des correspondants en ressources humaines placés auprès des forces et des personnels auraient pu relayer les difficultés liées à la mise en place de ce système.

M. Yves Fromion. Cela relève d’une décision de commandement.

M. le ministre. Avis favorable.

M. Serge Grouard. Vous prévoyez de supprimer 34 000 postes supplémentaires et vous créez des services !

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Il ne s’agit pas de créer des postes mais de maintenir des compétences et de donner un statut de correspondant en ressources humaines à des agents placés au sein des forces.

M. Philippe Meunier. Est-ce à dire que certains personnels auront une double casquette ?

M. le ministre. C’est déjà le cas. Les personnels qui ont cette responsabilité sont dûment identifiés dans les unités.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Leur intervention est apparue indispensable au vu des difficultés suscitées par les dysfonctionnements du logiciel Louvois. Il semblait nécessaire de la conforter dans la loi de programmation militaire.

M. Yves Fromion. Ce n’est pas du niveau de la loi.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Nous sommes ici dans le rapport annexé !

M. Alain Rousset. Au titre de mes responsabilités territoriales, je peux témoigner qu’il existe déjà, dans chaque unité, des interlocuteurs qui favorisent le réemploi des personnels quittant le service à trente-cinq ou quarante ans. Il est plutôt positif de confirmer l’existence de tels postes dans un contexte de déprise.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement DN80 des rapporteures.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Cet amendement au rapport annexé constitue, avec l’amendement DN75 portant article additionnel après l’article 28 bis, l’un des deux piliers d’une initiative de vos rapporteures visant à améliorer le dialogue social au sein du ministère.

Il tend d’abord à créer, dans le rapport annexé, une section à part entière consacrée au dialogue social.

Ensuite, pour les civils, il élargit le champ de la compétence des comités techniques ministériels. Il n’y a qu’au ministère de la Défense que ces comités n’ont pas le droit de discuter des questions d’organisation et de fonctionnement des services, ce qui est fort dommageable en période de restructuration. Nous proposons donc de lever cette restriction anachronique, excepté pour ce qui concerne les organismes à vocation opérationnelle.

Pour les militaires, est introduite une méthode nouvelle pour redynamiser les conseils de la fonction militaire (CFM) et le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM), méthode qui reprend les grands axes de la concertation engagée par le ministre pour une meilleure représentativité et un meilleur suivi des travaux, avec un comité de liaison permanent. En outre, l’amendement met en place un système de concertation, non plus seulement « par couleur d’uniforme », mais aussi par organisme employeur. Des services comme la direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information de la défense (DIRISI) ou le secrétariat général pour l’administration (SGA) emploient aujourd’hui des militaires de toutes les armes, mais le système actuel des CFM et du CSFM, « en tuyaux d’orgue », armée par armée, empêche d’aborder les problématiques propres à chaque organisme employeur.

M. le ministre. Avis favorable. Cet amendement conforte des interventions que j’ai déjà faites auprès des CFM et du CSFM ainsi que le discours prononcé par le Président de la République devant les CFM réunis à l’Élysée récemment. Il anticipe bien l’ouverture d’un chantier que je lancerai lors de la quatre-vingt-dixième session du CSFM qui se tiendra avant Noël.

M. Philippe Meunier. Il s’agit ici des armées, pas de l’ancienne administration des postes et télécommunications ! Comment peut-on prétendre traiter de « l’organisation et du fonctionnement [des] services » dans le domaine de la Défense nationale ?

M. Philippe Folliot. Il m’est difficile de mesurer la portée d’un tel amendement, mais je suis surpris qu’un changement aussi fondamental soit proposé par cette voie. Si le débat sur le statut des militaires a montré la nécessité de disposer d’outils modernes et efficaces de dialogue, il n’est pas pour autant indispensable de s’inscrire dans un cadre de type syndical. Y a-t-il un projet derrière la proposition de revoir le mode de désignation des membres des CFM et du CSFM ? Des précisions paraissent indispensables pour évaluer cet amendement qui est tout sauf anodin.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Il ressort des réflexions en cours sur l’organisation des services qu’il est nécessaire d’améliorer la représentativité des instances de concertation. Le ministre souhaite y travailler. De notre côté, nous présentons un amendement pour inscrire dans le rapport annexé, d’une part, la volonté d’élargir le champ de compétence des comités techniques et de les redynamiser grâce à une meilleure représentativité ; d’autre part, la possibilité pour les services regroupant des militaires de différentes armes de disposer d’enceintes de concertation adaptées, qui leur font défaut actuellement.

M. le ministre. Il est utile d’inscrire dans le rapport annexé de tels chantiers dont certains sont d’ailleurs déjà ouverts et même bien avancés. Dans la gendarmerie par exemple, la désignation par tirage au sort d’une partie des membres des comités, qui n’est plus satisfaisante aujourd’hui, a déjà été revue. Pour autant, il n’est pas question de se lancer dans une représentation de type syndical.

M. Olivier Audibert Troin. On y va pourtant tout droit !

M. le ministre. Absolument pas. Les sessions du CSFM étant régies par des procédures extrêmement lourdes, j’ai mis en place, pour les périodes intermédiaires, un groupe de liaison permanent qui me permet de rencontrer des représentants des personnels militaires de tous grades. Nous avons engagé une réflexion sur la concertation dans les organismes d’emploi, là où se posent en général les questions, et sur le droit d’expression, à la demande de la hiérarchie également, pour trouver une bonne adaptation des textes à la situation sociale d’aujourd’hui. Un chantier sur le sujet sera ouvert lors de la quatre-vingt-dixième session du CSFM.

Je ne vois donc pas de contradiction entre les propositions des rapporteures et les chantiers que j’ai ouverts, en collaboration avec la hiérarchie, pour la modernisation des outils de concertation.

M. Serge Grouard. Pourtant, je ne lis pas exactement dans l’amendement ce que vous venez de dire, monsieur le ministre. J’y vois qu’au lieu de transformer le dispositif existant, on y ajouterait un second, « complémentaire » et « organisé selon une logique d’employeur ». Qu’est-ce qu’une logique d’employeur ?

M. le ministre. Les employeurs en question peuvent être des organismes comme la DIRISI ou le SGA, qui emploient des militaires de différents corps d’armée servant une fonction particulière. Si la concertation par armée est souhaitable et maintenue, il faut aussi qu’elle ait lieu par employeur pour que chacun puisse s’exprimer sur les lieux de son activité.

M. Olivier Audibert Troin. Votre volonté d’améliorer le dialogue social est tout à fait louable dans le contexte actuel. Néanmoins, cette proposition par la voie d’un simple amendement, sur lequel nous n’avons pas été consultés, suscite nombre d’interrogations. Changer fondamentalement les modalités du dialogue social, passer d’une logique de corps à une logique d’employeur nécessiterait pour le moins un texte de loi.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. On ne passe pas d’une logique à une autre, on la complète par une autre.

M. le ministre. Levons tout malentendu : le texte des rapporteures se borne à énumérer des sujets qu’il faut aborder. Ainsi tout le monde convient que le dispositif des CFM et du CSFM comporte des imperfections, ne serait-ce que sous le rapport de la représentation. D’où la préconisation de renforcer la légitimité de ces conseils à travers une modification des modes de désignation, mais sans dire comment pour laisser toute sa place au débat qui va s’ouvrir.

J’ai constitué le groupe de liaison permanent pour répondre à un manque – pour tout dire, après avoir découvert le problème du logiciel Louvois au hasard d’une visite de la caserne de la brigade d’infanterie de montagne de Varces, en septembre de l’année dernière. Je n’avais pas trouvé normal que la hiérarchie n’ait pas pu me faire remonter les problèmes. C’est parce que le niveau immédiatement inférieur ne l’avait pas fait non plus, par peur d’être montré du doigt pour n’avoir pas pu absorber une réforme menée de manière accélérée et « à la schlague », et parce que, dans chaque unité, nul n’avait osé se manifester en pensant que le problème pouvait ne pas se poser ailleurs. Il a fallu attendre un an et demi pour prendre conscience de l’ampleur des difficultés. Il vous est proposé d’articuler ce groupe de liaison tel qu’il fonctionne avec le CSFM, devant lequel je me rends trois fois par an et où je trouve anormal de rencontrer des gens tirés au sort – c’est un autre problème que l’amendement soulève sans donner la réponse. N’est pas normale non plus l’absence d’un lieu d’expression d’où appeler l’attention du ministre sur tel ou tel sujet. Quant au droit d’expression et au respect des libertés fondamentales, c’est un chantier que j’ai dit aux CFM vouloir ouvrir sans prendre position. C’est aux militaires eux-mêmes de contribuer à la mise en œuvre du dialogue social.

L’amendement tel que je le comprends consiste donc à ouvrir des pistes.

M. Yves Fromion. À vous entendre, on voit bien que l’inspiration vient de chez vous.

M. le ministre. Pas du tout !

M. Yves Fromion. Si le problème avait une telle acuité, nous en aurions parlé ici. Comme mes collègues, je considère qu’on ouvre là un dossier bien lourd, qui touche notamment au statut militaire. Et on nous demande de prendre position au détour d’un amendement, au cours d’une réunion menée tambour battant ! Nous aimerions pouvoir débattre de cette question fort intéressante entre nous, éventuellement avec le ministre, avant de nous prononcer sur un simple amendement difficile à comprendre. Je demande qu’il soit retiré et que l’on revienne à un mode de travail normal.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Nous travaillons sur le mode qui est normal pour une commission permanente de l’Assemblée nationale. Quand on discute d’un projet de loi, c’est à partir des amendements déposés par les uns et les autres. Je ne connais pas d’autre méthode.

Au cours de la précédente législature, deux de nos collègues ont rédigé sur ce sujet un rapport que chacun ici peut se procurer et dont nous avons repris une partie des propositions.

En outre, au mois de septembre dernier, pour la première fois dans cette commission, nous avons auditionné le CSFM en la personne de son secrétaire général, M. Christian Giner. Il a lui-même abordé la question de la représentation et tout député présent a eu alors le loisir de lui poser les questions qu’il souhaitait. Je l’avais invité parce qu’il me semblait que le dialogue social au sein du ministère de la Défense revêtait une importance particulière dans le contexte sensible qui précédait les déflations et qui les suivait également. J’avais compris des visites que nous effectuons sur le terrain qu’il y avait une attente de la part des civils, mais aussi des militaires.

M. Christophe Guilloteau. Le secrétaire général du CSFM a, en effet, évoqué les problèmes de représentation. Je pense, pour ma part, que des parlementaires devraient siéger dans cet organisme. Ce sujet extrêmement important mérite mieux qu’un amendement : un texte pour lui seul. Entendez-moi bien, je ne suis pas contre sur le fond, je suis contre la méthode qui aboutit à faire quasiment une loi dans la loi.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Vous avez le droit de vous opposer à l’amendement, mais quelle autre possibilité de légiférer avons-nous ?

M. Philippe Nauche. Considérer que l’exercice du droit d’amendement par un parlementaire serait contraire à la démocratie, voilà une position qui n’est guère compréhensible !

M. Philippe Vitel. Nous avions montré l’exemple avec l’avant-dernière loi de programmation militaire en la dissociant du texte sur le statut des militaires. Reprendre cette formule nous permettrait d’avoir un débat sur l’évolution du statut, sujet dont l’importance ne nous échappe pas, mais qui n’a pas sa place dans le texte que nous étudions aujourd’hui.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Il ne s’agit pas de modifier le statut des militaires. Il s’agit d’ouvrir la possibilité d’une concertation pour faire évoluer la représentativité au sein du CSFM.

J’ajoute à l’intention de M. Fromion que les deux rapporteures ont travaillé seules sur cet amendement.

M. Serge Grouard. L’objet de la loi de programmation militaire est de définir les moyens qui seront consacrés au fonctionnement et à l’investissement au cours des six prochaines années. L’amendement ne s’inscrit pas véritablement dans cet objet.

D’autre part, je me suis toujours employé à le rappeler : la loi doit être normative. L’amendement n’a pas ce caractère puisqu’il ne fait qu’ouvrir des perspectives. Il ne relève donc pas du domaine de la loi.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Mais, encore une fois, il s’agit ici du rapport annexé.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Dois-je rappeler que la loi de programmation a aussi à traiter des ressources humaines, de l’accompagnement des déflations et du dialogue social ?

M. François de Rugy. Je soutiens cet amendement tant sur le fond que sur la forme. D’une part, il prévoit une mise en œuvre progressive d’ici à 2019. D’autre part, il est rare d’avoir plusieurs textes sur la politique de défense au cours d’une législature. Celui-là doit être l’occasion de traiter un certain nombre de problèmes. Je reprends l’exemple du logiciel Louvois qui est, de notoriété publique, une source de fortes tensions au sein de notre armée : aucune autre administration n’aurait supporté d’être traitée de façon aussi inacceptable ! Mettons par conséquent cette loi de programmation à profit pour rendre nos structures plus aptes à juguler de tels problèmes dès leur apparition.

M. Christophe Léonard. Je soutiens de la même manière cet amendement. Sur la forme, depuis quand un député de la Nation doit-il demander l’autorisation de faire une proposition par voie d’amendement ? Il n’y a pas si longtemps, certains avaient développé la théorie de la coproduction parlementaire. En voilà un exemple !

Sur le fond, cet amendement donne le coup d’envoi à une rénovation du dialogue social au sein de nos armées. Dans les rangs de l’UMP principalement, on entend qui se plaindre de ne pas avoir été prévenu par le ministre d’une restructuration dans sa circonscription, qui demander à être associé à toutes les réformes gouvernementales. Pourquoi les militaires, qui sont les premiers concernés par la programmation et par la réorganisation de nos armées, ne pourraient-ils pas aussi souhaiter être impliqués dans la concertation ?

L’amendement répond à cet objectif. Le débat ayant atteint ses limites, il est temps maintenant de le voter.

M. Frédéric Lefebvre. L’amendement portant sur le rapport annexé, son caractère normatif ou non n’a pas à entrer en ligne de compte. Je n’ai pas non plus de difficulté à accepter qu’un tel sujet soit abordé par cette voie. D’ici à l’examen du texte en séance, nous avons tout le temps de mesurer les conséquences, que tout un chacun peut légitimement craindre, de cet amendement.

La Commission adopte l’amendement DN80.

Elle examine ensuite l’amendement DN57 de M. Alain Rousset.

M. Alain Rousset. Le service industriel de l’aéronautique (SIAé), qui participe au maintien en condition opérationnelle, ne relève pas du titre 2 de la mission « Défense » et jouit de la liberté de recruter. Permettez-moi au passage de regretter, même si j’en comprends les raisons, la poursuite des recrutements sous statut d’ouvriers d’État.

Parmi les trois composantes du maintien en condition opérationnelle, je plaide la cause des ateliers industriels de l’aéronautique (AIA) qui ont développé une dynamique de maintenance économe pour l’État : en ne se contentant pas de changer des pièces, ils s’affranchissent de la contrainte que font peser les industriels, génératrice de coûts considérables comme on peut le constater dans le monde de l’automobile. Il faut maintenir une forme de liberté pour ces structures qui ont tantôt besoin de recruter, tantôt besoin de réduire leur périmètre d’emploi quand leur plan de charge diminue. C’est pourquoi cet amendement a pour objet de sortir le SIAé de la cible de déflation de la mission « Défense » et du décompte des effectifs.

M. le ministre. Les effectifs du SIAé ne sont pas directement concernés par les objectifs de déflation, car le service gère son outil en fonction d’une logique industrielle. Il doit donc conserver toute latitude pour ce faire.

En l’état, l’amendement ne me convient pas. Plutôt que de supprimer une phrase, je suggère de préciser que les éventuelles réductions d’effectifs du SIAé viendraient en déduction de la cible. Ainsi on ne fixe pas d’objectif de déflation et on conserve la logique industrielle spécifique. Si cette logique devait conduire à une déflation, celle-ci serait prise en compte dans l’ensemble des déflations de la Défense.

M. Alain Rousset. Je suis d’accord, mais j’insiste pour que toute ambiguïté soit levée en séance publique : le SIAé n’agit pas comme une administration, mais comme une entreprise.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel DN90 des rapporteures.

Elle en vient ensuite à l’amendement DN89 des rapporteures.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Il s’agit d’un amendement rédactionnel également.

M. Serge Grouard. Je ne suis pas d’accord. Dans la fonction publique, postes et emplois sont des notions qui ne se recouvrent pas complètement. Cela peut avoir des incidences sur les déflations d’effectifs. J’espère qu’elles ont été bien mesurées.

M. le ministre. Je n’ai pas de souci sur ce point.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Il s’agit bien de suppressions d’emplois et non de postes.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement DN61 de M. François de Rugy.

M. François de Rugy. Cet exposé vaudra aussi pour les amendements DN62 et DN63, qui portent comme le DN61 sur le reformatage des armées par la réduction du nombre d’officiers et d’officiers supérieurs.

Aujourd’hui, le taux d’encadrement dans les armées avoisine les 17 %, ce qui est particulièrement élevé et appelle un rééquilibrage à travers des politiques incitatives. L’US Marine Corps a prouvé, en réduisant son taux d’encadrement à 10 % au cours des trois dernières années, qu’un rééquilibrage de la pyramide des grades et des salaires est possible. Les amendements que je défends proposent donc d’inscrire dans la loi cette démarche volontariste, soit qu’on en revienne au taux d’encadrement de 2008 – de 15,5 % –, soit qu’on fixe un nombre maximum d’officiers.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. En proposant de revenir au niveau de 2010, soit de passer d’un taux d’encadrement de 16,75 % à un taux de 16 %, la loi fixe déjà un objectif de dépyramidage ambitieux, et ce pas seulement parce que cela suppose de mobiliser des incitations au départ coûteuses. Entre 2008 et 2010, qui constituent les années de référence de nos objectifs respectifs, nous avons dû envoyer, selon les estimations de la Cour des comptes, 880 officiers à l’OTAN. En outre, la DGA et le service de santé des armées, par nature, emploient de nombreux officiers. En réduire le nombre poserait à ces services des problèmes de fonctionnement ou obligerait de rappeler les officiers mis à la disposition de l’OTAN. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis. Si la réduction du nombre d’officiers est une nécessité, elle ne peut pas faire l’objet d’une approche globale et ne peut être conduite qu’au prix de décisions précisément mesurées. Certains corps d’armée ont un taux d’encadrement beaucoup plus faible que d’autres, les deux extrêmes étant l’armée de terre et le service de santé des armées. Aller au-delà de la diminution déjà difficilement arrêtée ne serait ni convenable ni réaliste.

M. Philippe Folliot. Le sujet est important et pourrait avoir des prolongements malheureux. Pourquoi ne pas comparer le taux d’encadrement des personnels civils à celui des personnels militaires, ou ne pas remettre en cause la prise en compte des élèves de Polytechnique dans les effectifs d’officiers ? En mettant ces divers éléments bout à bout, on arrive à des chiffres surprenants mais qui ne rendent pas compte d’une réalité diversifiée. Que le taux d’encadrement du service de santé des armées ou de la DGA soit élevé n’a rien de scandaleux !

M. François de Rugy. J’ai du mal à croire que sortir les effectifs de Polytechnique ferait bouger fortement le taux d’encadrement. D’ailleurs, cette école existe depuis très longtemps et il n’y a donc pas là d’élément nouveau à verser au débat.

Personne ne peut nier qu’il subsiste un héritage de la situation antérieure à la professionnalisation des armées, et qu’une évolution est donc souhaitable. Je note également la précision de Mme la rapporteure sur les effectifs envoyés à l’OTAN… mais je m’abstiendrai de réveiller des débats qui ont pu agiter notre majorité.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Je précise que, dans l’armée de terre, le taux d’encadrement n’est que de 12 %.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels DN92 à DN94, DN91 et DN95 à DN97 des rapporteures.

Elle adopte enfin l’article 2 et le rapport annexé modifié.

*

* *

Article 3
Programmation des crédits de paiement et des ressources exceptionnelles

L’article 3 a pour objet de définir la trajectoire financière du présent projet de loi de programmation, en détaillant, au sein des ressources disponibles, les crédits budgétaires et les ressources exceptionnelles.

Comme le souligne le point 5 du rapport annexé, « le périmètre de la présente loi de programmation porte sur l’ensemble de la mission « Défense », hors contribution au compte d’affectation spéciale « Pensions » et dans la structure de la loi de finances pour 2013 (53) ».

Globalement, les ressources définies par la programmation militaire s’élèveront à près de 190 milliards d’euros courants (soit 179,25 milliards d’euros constants 2013) sur l’ensemble des six années couvertes par cette dernière.

Il convient de souligner que le présent projet de loi respecte la trajectoire financière fixée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2012-2017. Le tableau suivant présente le passage entre les crédits prévus pour la mission « Défense » par la LPFP, qui fixe des plafonds par mission du budget général sur les seules années 2013 à 2015, et les crédits figurant dans le présent projet de loi.

CORRESPONDANCE ENTRE LFI 2013, LPFM ET LPM

(en milliards d’euros)

 

2013

2014

2015

LPFP (crédits budgétaires)

30,11

30,15

30,15

Prise en compte des amendements LFI 2013

 

-0,04

-0,04

Contribution au redressement des finances publiques

 

-0,5

-0,5

LFI 2013 et LPM (crédits budgétaires)

30,11

29,61

29,61

Ressources exceptionnelles

1,27

1,77

1,77

LFI 2013 et LPM (toutes ressources)

31,38

31,38

31,38

Source : ministère de la Défense.

Ainsi, les ressources disponibles sur le périmètre de la loi de programmation s’établiront de la façon suivante :

(en milliards d’euros courants)

 

2013 (pour rappel)

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Variation

2014-2019

Crédits budgétaires

30,11

29,61

29,61

30,13

30,65

31,5

32,36

183,86

+ 9,3 %

Ressources exceptionnelles

1,27

1,77

1,77

1,25

0,91

0,28

0,15

6,13

- 91,3 %

Ressources disponibles

31,38

31,38

31,38

31,38

31,56

31,78

32,51

189,99

+ 3,6 %

Source : Rapport annexé.

La somme des crédits budgétaires et des ressources exceptionnelles est stabilisée en valeur, à hauteur de 31,38 milliards d’euros pour les années 2014 à 2016, conformément aux engagements du Président de la République. Elle augmente ensuite à partir de 2017.

Sur le total des ressources disponibles, 6,13 milliards d’euros proviendront de ressources exceptionnelles. L’équilibre de la loi de programmation militaire 2009-2014 reposait déjà en grande partie sur des ressources exceptionnelles pour un montant total sur la période de 3,67 milliards d’euros. Le présent projet de loi met en jeu un montant plus important de recettes exceptionnelles, mais l’objectif du rétablissement d’un financement quasi exclusivement budgétaire en fin de LPM est maintenu. Ces recettes exceptionnelles diminuent en effet à compter de 2016 sur la deuxième partie de la LPM (150 millions d’euros en 2019 contre 1,25 milliard d’euros en 2016), à un rythme moindre que la hausse des crédits budgétaires, ce qui entraîne une hausse progressive des ressources disponibles.

Alors que le rapport annexé à la précédente LPM se contentait d’indiquer que les ressources exceptionnelles « proviendront notamment des cessions d’actifs », celui annexé au présent projet de loi dresse une liste précise des recettes exceptionnelles mobilisées au profit du ministère de la Défense, à savoir :

– l’intégralité du produit de cession d’emprises immobilières utilisées par le ministère de la Défense ;

– un nouveau programme d’investissements d’avenir (PIA) au bénéfice de l’excellence technologique de l’industrie de défense, financé par le produit de cessions de participations d’entreprises publiques ;

– le produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz ;

– les redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation ;

– le cas échéant, le produit de cessions additionnelles de participations d’entreprises publiques.

Le même rapport annexé comporte une « clause de sauvegarde » destinée à prévenir une non réalisation partielle de ces ressources exceptionnelles, en disposant que « dans l’hypothèse où le montant de ces recettes exceptionnelles, ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants pourraient être affectés au budget de la défense feraient l’objet d’une modification substantielle, ayant une conséquence significative sur le respect de la programmation, d’autres recettes exceptionnelles seront mobilisées. Dans l’hypothèse, à l’inverse, où le montant des ressources exceptionnelles disponibles sur la période 2014-2019 excéderait 6,1 Md€, l’excédent, à concurrence de 0,9 Md€ supplémentaires, pourrait bénéficier au ministère de la défense ».

La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté, dès le stade de la commission, un amendement présenté par M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, visant à inscrire cette clause de sauvegarde dans le corps même du projet de loi et à prévoir, dans le cas où ces recettes exceptionnelles ne seraient pas au rendez-vous au montant et au moment prévus, que ces recettes seraient intégralement compensées par d’autres recettes exceptionnelles ou bien par des crédits budgétaires sur la base d’un financement interministériel.

Comme le précise le rapport du Sénat, cette nouvelle rédaction vise « à garantir la sincérité de la programmation financière en s’assurant que les recettes exceptionnelles affectées à la mission « Défense » seront bien réalisées au montant et au moment prévus et, qu’à défaut, elles seront intégralement compensées par d’autres recettes exceptionnelles ou des crédits budgétaires sur la base d’un financement interministériel ».

Lors de la discussion en séance publique, le Gouvernement a tenté sans succès de faire adopter un amendement n° 58 visant à supprimer l’ajout par le Sénat, dans la clause de sauvegarde, de cette mention d’un recours éventuel à des crédits budgétaires sur la base d’un financement interministériel, le ministre de la Défense faisant valoir que « cette disposition entre en contradiction avec la trajectoire de redressement prévues par la loi de programmation des finances publiques ».

*

La Commission examine les amendements DN19 et DN20 de M. Frédéric Lefebvre, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. Frédéric Lefebvre. Les menaces contre notre sécurité sont de plus en plus précises et, dans le même temps, les incertitudes de plus en plus grandes, en particulier sur l’évolution du monde arabo-musulman ; or la crise économique et le leadership américain peuvent inciter les démocraties à baisser la garde. Dans ces conditions, il importe que la trajectoire des dépenses de défense ne descende pas en dessous de 1,5 % du PIB. Nous devons veiller à ce que cette loi de programmation militaire soit effectivement exécutée, sinon à l’euro près, du moins dans le respect de cette exigence, notamment au cours des deux premières années.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis défavorable, même si nous sommes d’accord sur la nécessité de veiller à la bonne exécution de la loi de programmation. Les sénateurs ont d’ailleurs amendé le texte pour y introduire des dispositions contraignantes à cet effet, assorties d’un renforcement du suivi effectué par les commissions compétentes des deux assemblées. De plus, monsieur Lefebvre, votre amendement met en jeu des décisions qui ne relèvent pas du seul ministère de la Défense.

M. le ministre. On peut souscrire aux arguments des exposés sommaires, mais gardons-nous de toute mesure contraignante en ce qui concerne les cessions d’actifs, dont la valeur peut fluctuer – surtout si l’on annonce par avance la couleur. D’autre part, l’État peut engranger les bénéfices de cessions d’entreprises autres que celles du secteur de la Défense.

Pour garantir la bonne exécution de la loi de programmation, le Sénat a, si je puis dire, prévu « ceinture et bretelles ». L’alinéa 2 de l’article 4 bis précise ainsi que « la première actualisation sera l’occasion d’examiner le report de charges du ministère de la défense, afin de le réduire dans l’objectif de le solder ». L’alinéa 4 du même article, voté avec l’appui du Gouvernement, cadenasse encore davantage le dispositif. Enfin, la bonne exécution de la programmation est la raison d’être des mesures financières que j’ai annoncées en début de séance.

M. Frédéric Lefebvre. Les cessions, à mes yeux, sont une forme de gage : c’est bien entendu la trajectoire financière qui compte.

M. Philippe Folliot. S’il faut chercher des recettes exceptionnelles, l’idée que l’État puisse perdre la majorité des parts au capital de DCNS nous inspire quelques réserves. Ce groupe, qui occupe une position stratégique pour la dissuasion, a connu une évolution plus que satisfaisante : cela démontre que le fait que l’État soit majoritaire au capital est tout sauf un handicap. Mais DCNS a besoin de gages sur le long terme.

M. François de Rugy. L’amendement permet d’ouvrir le débat sur les recettes exceptionnelles, qu’il s’agisse de leur niveau, de leur provenance ou de leur affectation.

Si des cessions d’actifs sont envisageables, le tableau qui figure dans l’amendement DN19 me semble très optimiste. De plus, je doute fort que les deux entreprises visées, Nexter et surtout DCNS, soient les bonnes cibles et il ne me semble d’ailleurs pas judicieux d’annoncer un processus de privatisation. Enfin, si le produit de telles cessions devait atteindre les niveaux indiqués, je serais opposé à son affectation exclusive au budget de la Défense : sans revenir sur un débat d’actualité qui concerne une région que M. le ministre connaît bien, les besoins d’investissements de la part de l’État se font cruellement ressentir dans d’autres domaines.

M. Yves Fromion. Je ne me prononcerai pas sur le fond, mais l’exposé sommaire de l’amendement DN19 précise, au b du 2, qu’« en application de l’article 10 de la loi du 6 août 1986, l’État pourrait continuer à détenir une action spécifique […] ». Le terme « pourrait » est inapproprié : il faut une rédaction plus impérative.

La Commission rejette successivement les amendements DN19 et DN20.

Puis elle adopte successivement les trois amendements de précision rédactionnelle DN127 à DN129 des rapporteures.

Elle examine ensuite l’amendement DN47 de M. Philippe Meunier.

M. Olivier Audibert Troin. Nous souhaitons que les excédents éventuels de recettes exceptionnelles soient intégralement affectés au budget du ministère de la Défense, à qui l’on ne cesse de demander des efforts depuis des années.

En début de séance, monsieur le ministre, vous avez annoncé un amendement de sécurisation des investissements : pourquoi ne pas sécuriser l’ensemble des crédits de la Défense ?

M. le ministre. La réponse est simple : c’est parce que la réduction de crédits envisagée dans la loi de finances rectificative pour 2013 porte essentiellement sur le programme 146, c’est-à-dire sur l’équipement des armées. Je souhaite que les commandes nécessaires soient passées dès le début de 2014.

M. Olivier Audibert Troin. Bercy, qui n’est jamais à court d’idées lorsqu’il s’agit de réaliser des économies, pourrait bien essayer de rééditer sa tentative en visant cette fois les dépenses de fonctionnement…

M. le ministre. Je suis fermement décidé, je le répète, à assurer la stricte exécution de la loi de programmation dès 2014 ; d’où la disposition que j’ai annoncée, en accord avec le ministre délégué chargé du Budget Bernard Cazeneuve.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis défavorable à l’amendement : il serait certes tentant de soutenir ainsi le budget de la Défense, mais les réalités financières s’imposent à nous. En outre, la clause de sauvegarde introduite à l’article 3 représente déjà un net progrès par rapport à la précédente loi de programmation.

M. le ministre. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

*

* *

Article 3 bis
Dotation prévisionnelle annuelle destinée à financer les surcoûts des opérations extérieures

L’article 3 bis nouveau résulte de l’adoption par le Sénat, au stade de l’examen en commission, d’un amendement présenté par M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, visant d’une part, à faire figurer dans le texte même du projet de loi les mécanismes de financement des opérations extérieures (OPEX) par une dotation prévisionnelle annuelle dans le budget de la mission « Défense » et un financement interministériel, et, d’autre part, à revenir aux règles de financement des surcoûts OPEX telles qu’elles étaient définies par la précédente loi de programmation militaire.

l Les règles de financement des surcoûts des opérations extérieures fixées par la précédente loi de programmation militaire.

La LPM 2009-2014 fixait, dans l’article 6.3 de son rapport annexé, les modalités de financement des opérations extérieures (OPEX), lequel obéit à une méthode particulière de budgétisation.

Cet article, qui insiste sur le fait qu’il convient « d’éviter que le financement des opérations extérieures ne pèse sur la réalisation de la programmation des investissements », se fixe en conséquence comme objectif « un niveau de budgétisation suffisant, assorti d’une meilleure identification des surcoûts » liés aux OPEX, précise l’évolution du « montant de la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures » en disposant que celle-ci « portée à 510 M€ en 2009, sera augmenté de 60 M€ en 2010 puis de 60 M€ en 2011 » et indique qu’« en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».

On rappellera que, sur le plan formel, la composition des surcoûts est fixée par une instruction du 25 mai 1984 toujours en vigueur qui fait l’objet de travaux interministériels périodiques d’actualisation. Ces surcoûts comprennent principalement deux types de dépenses :

1. Des dépenses directement engagées au titre des forces en opération :

– des surcoûts de solde en OPEX (titre 2) : indemnités de sujétion de service à l’étranger (ISSE OPEX) représentant en moyenne 3 000 euros par homme et par mois ;

– des dépenses de fonctionnement (titre 3), dont notamment les transports de personnels et de matériels entre les théâtres et la métropole, le soutien au stationnement des forces (installation et sécurité de celles-ci), les télécommunications, le soutien courant (alimentation, fonctionnement courant des emprises, dont externalisation le cas échéant) ;

– des surcoûts d’approvisionnement en carburant ;

– des dépenses d’intervention (titre 6) qui sont notamment les contributions françaises aux budgets de l’OTAN ainsi qu’au mécanisme de financement des opérations militaires de l’Union européenne.

2. Des dépenses correspondant essentiellement à des consommations sur stocks :

– de l’entretien programmé du matériel (maintien en condition opérationnelle) ;

– de l’entretien programmé du personnel (habillement et effets de protection) ;

– des munitions consommées en OPEX.

La première catégorie de dépenses est directement imputée au budget opérationnel de programme (BOP) OPEX du programme 178 « Préparation et emploi des forces ». La deuxième est préfinancée par les armées et retracée ex post à partir des consommations constatées. La somme des deux agrégats constitue le surcoût OPEX de l’année considérée.

Lorsque le surcoût dépasse la provision inscrite en loi de finances initiale, le mécanisme d’abondement interministériel de complément prévu à l’article 6.3 du rapport annexé précité s’applique.

La dotation au titre des surcoûts des opérations extérieures inscrite en loi de finances initiale et figurant dans le BOP OPEX ne constitue pas un objectif pour le financement des OPEX, dont l’article 6.3 précité rappelle néanmoins la nécessité « d’une maîtrise du coût », mais une simple provision pour couvrir les dépenses supplémentaires, dénommées « surcoûts OPEX », correspondant globalement à l’écart entre le coût des forces engagées en OPEX et ce qu’elles auraient coûté en métropole.

L’augmentation progressive de la dotation, qui a atteint en 2013 un montant de 630 millions d’euros, s’est toutefois avérée insuffisante pour financer la totalité du surcoût des OPEX, comme le montre le tableau suivant.

SURCOÛT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

Source : Annuaire statistique de la Défense 2012/2013, ministère de la Défense.

l Les règles de financement des surcoûts des opérations extérieures fixées par le rapport annexé au projet de loi de programmation militaire 2014-2019.

L’article 5.3 du rapport annexé retient un montant de seulement 450 millions d’euros pour la dotation prévisionnelle et modifie sensiblement les modalités de financement des surcoûts OPEX. Dans la rédaction initiale du projet de loi, il disposait qu’« en gestion, les surcoûts nets non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures maintenues en 2014 seront financés sur le budget de la mission « Défense ». En revanche les surcoûts nets (hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par cette dotation qui résulteraient d’opérations nouvelles, de déploiements nouveaux ou de renforcements d’une opération existante en 2014 feront l’objet d’un financement interministériel ».

Cette programmation repose sur une dotation prévisionnelle annuelle dans le budget de la mission « Défense », en adéquation avec les nouveaux contrats opérationnels et les priorités stratégiques définis dans le Livre blanc de 2013.

Par rapport à la période précédente, il est notamment tenu compte de la limitation des engagements de la France à une moyenne de trois théâtres importants, de l’adaptation du dispositif en Afrique et de la reconfiguration du dispositif actuel des forces prépositionnées, en cohérence avec les analyses du Livre blanc.

La programmation entre 2014 et 2019 retient ainsi un montant de 450 millions d’euros pour la dotation prévisionnelle annuelle au titre des opérations extérieures. En 2014, le calcul de cette dotation repose notamment sur la fin du désengagement d’Afghanistan, la réduction des effectifs déployés au Mali dans le cadre de l’opération Serval et la reconfiguration de l’ensemble du dispositif des OPEX et des forces prépositionnées, dont le principe a été arrêté en Conseil de Défense et qui donnera lieu à des décisions d’ici la fin de l’année 2013. Cette reconfiguration doit permettre de tenir compte des nouveaux objectifs fixés par le Livre blanc et de la nature des enjeux de sécurité dans lesquelles les forces françaises sont appelées à être impliquées, notamment sur le continent africain.

Afin de préserver les crédits d’équipement du ministère, une clause de sauvegarde est prévue. Ainsi les surcoûts nets (hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par cette dotation, qui résulteraient d’opérations nouvelles, de déploiements nouveaux ou de renforcements d’une opération existante en 2014 feront l’objet d’un financement interministériel.

l Les modifications apportées par le Sénat.

Le Sénat a tenu en premier lieu à faire figurer dans le texte même du projet de loi, les mécanismes de financement des opérations extérieures (OPEX).

Il n’a pas souhaité remettre en question le montant de 450 millions d’euros retenu pour la dotation prévisionnelle annuelle destinée à financer les surcoûts des opérations extérieures. En effet, si les surcoûts liés aux opérations extérieures sont restés en moyenne à 961,5 millions d’euros par an sur la période 2009-2012 et pourraient conduire en première analyse à estimer nécessaire une réévaluation de cette dotation de 450 millions d’euros, ce serait ignorer l’avantage que représente pour le ministère de la Défense la fixation de la dotation à 450 millions d’euros au lieu de 630 millions d’euros.

En effet, comme l’a souligné le ministre de la Défense lors de son audition devant la commission élargie relative à l’examen des crédits de la mission « Défense » en date du 23 octobre 2013, le « coût [supplémentaire] serait calculé non à partir de 630 millions d’euros, mais de 450 millions. La baisse des crédits programmés pour les OPEX me paraît donc constituer plutôt une avancée qu’un recul (…). Si les surcoûts sont entièrement supportés par le ministère de la défense, cela oblige à amputer une fois encore les crédits d’équipements. Je suis désolé, ou plutôt ravi, de vous dire que cette année, les surcoûts des OPEX feront l’objet d’un financement interministériel ».

Le Sénat a par ailleurs souhaité que les opérations extérieures fassent l’objet d’un débat annuel au Parlement et qu’un bilan politique, opérationnel et financier soit préalablement transmis aux commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, sur le modèle de la procédure existante au Bundestag.

Enfin, il a estimé que le nouveau mécanisme prévu pour la gestion des surcoûts nets non couverts par cette dotation était trop complexe, source de contentieux du fait notamment de l’imprécision de la notion de « renforcement » d’une opération extérieure et de nature à ce qu’une part croissante de ces dépenses soit de nouveau gagée par des annulations de crédits d’équipement. C’est pourquoi il est revenu sur ce point au dispositif de la LPM précédente.

Les rapporteures partagent les analyses du Sénat et souscrivent pleinement à la rédaction de l’article 3 bis.

*

La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle DN130 des rapporteures.

Puis elle examine l’amendement DN45 de M. Philippe Folliot.

M. Philippe Folliot. L’alinéa 3 de l’article 35 de la Constitution dispose que toute opération extérieure (OPEX) dont la durée dépasse quatre mois doit faire l’objet d’un débat suivi d’un vote au Parlement : aucun autre débat ultérieur n’est de droit. Je propose donc qu’un tel débat ait lieu deux fois par an, car les réunions de commission, même avec la présence régulière du ministre, n’ont pas la même portée. Ce débat porterait sur l’ensemble des OPEX : si certaines d’entre elles, qui durent depuis des décennies, ne mobilisent que peu de personnels, ce n’est pas le cas pour d’autres, dont l’ensemble de la représentation nationale doit pouvoir débattre.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis défavorable. L’article 3 bis prévoit la tenue d’un débat annuel sur les OPEX et la remise, sur ce sujet, d’un rapport par le Gouvernement aux commissions parlementaires compétentes. Notre Commission pourra éventuellement s’appuyer sur cette information pour consacrer à ces opérations une mission ou un rapport.

M. le ministre. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement de précision rédactionnelle DN132 des rapporteures.

Puis elle adopte l’article 3 bis modifié.

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* *

Article 4
Programmation des réductions nettes d’effectifs

L’article 4 détaille le rythme des réductions nettes des effectifs du ministère de la Défense par année de programmation.

D’après l’alinéa 1, le périmètre retenu concerne à la fois la mission « Défense » et la mission « Anciens combattants ».

L’alinéa 3 précise que ces réductions d’effectifs ne porteront que sur les seuls emplois financés sur les crédits de personnel du ministère de la Défense.

Il s’agit de réductions nettes d’effectifs, qui tiennent ainsi compte des créations de postes décidées, dans le domaine de la cyberdéfense par exemple.

L’outil de mesure retenu pour programmer ces réductions nettes d’effectifs est l’équivalent temps plein (ETP), distinct des effectifs physiques (agents rémunérés à une date donnée, quelle que soit leur quotité de travail et leur période d’activité sur l’année) et du décompte en équivalent temps plein travaillé (ETPT), proportionnel à l’activité des agents mesurée par leur quotité de temps de travail et par leur période d’activité sur l’année. Le décompte en ETP prend en compte la quotité de travail mais pas la durée de travail dans l’année. Il donne ainsi les effectifs présents à une date donnée, corrigés de la quotité de travail. À titre d’exemple, un agent à temps partiel à 60 % correspond à 0,6 ETP.

Il convient de rappeler que la précédente loi de programmation militaire 2009-2014 prévoyait la suppression de 54 923 emplois. Sur ce total, le paragraphe 6.2 du rapport annexé au projet de LPM 2014-2019 indique qu’il reste 10 175 déflations nettes à opérer. Cette cible nette résulte de la suppression programmée de 10 381 postes, et de la création de 206 postes dans le domaine de la cyberdéfense décidée au titre de la précédente LPM.

D’après les informations recueillies par les rapporteures auprès de la direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH-MD), le choix a été fait de lisser les opérations de suppression et de création de postes restant à effectuer au titre de la LPM 2009-2014 afin que le total des déflations à effectuer chaque année demeure relativement stable, autour de 7 500 postes.

Ainsi, la déflation brute de 10 381 emplois restant à effectuer au titre de la LPM 2009-2014 sera échelonnée entre 2014 (7 881 suppressions) et 2015 (2 500 suppressions). De même, la création des 206 postes au titre de la précédente LPM sera échelonnée entre 2016 (103 créations) et 2017 (103 créations).

Parallèlement, les déflations prévues dans le cadre de la LPM 2014-2019 sont cadencées entre les exercices 2015 (5 000 suppressions), 2016 (7 500 suppressions), 2017 (7 500 suppressions) et 2018 (3 500 suppressions), pour un total de 23 500 suppressions nettes d’emplois, conformément aux orientations du Livre blanc.

Le tableau ci-après détaille ainsi la manœuvre de déflation des effectifs qui éclaire la déclinaison par année du rythme de la déflation en ETP entre 2014 et 2019 telle qu’elle est présentée dans le tableau figurant à l’alinéa 2 de l’article 4.

MANœUVRES DE DÉFLATION DES EFFECTIFS ENTRE 2014 ET 2019

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total
2014–2019

Déflations nettes au titre de la LPM 2009-2014

– 7 881

– 2 500

       

– 10 175

dont suppressions :

– 7 881

– 2 500

       

– 10 381

dont créations :

   

+103

+103

   

+ 206

Déflations nettes au titre de la LPM 2014-2019

 

– 5 000

– 7 500

– 7 500

– 3 500

0

– 23 500

Déflation totale

– 7 881

– 7 500

– 7 397

– 7 397

– 3 500

0

– 33 675

C’est au cours de l’exercice 2014 que l’effort le plus important sera mis en œuvre. Il diminuera ensuite progressivement au cours de la période couverte par la LPM 2014-2019, la dernière année de la programmation ne comptant aucune diminution nette d’effectifs.

Ces réductions nettes d’effectifs sont cohérentes avec les nouveaux formats des armées définis dans le Livre blanc.

En 2019, au terme de la période couverte par la LPM, les effectifs du ministère de la Défense s’élèveront, d’après l’alinéa 3, à 242 279 agents en équivalent temps plein.

*

La Commission examine les amendements DN41 de M. Philippe Folliot et DN48 de M. Philippe Meunier, tendant à la suppression de l’article.

M. Philippe Folliot. Mon amendement est un amendement d’appel pour protester contre les déflations d’effectifs programmées, venant à la suite de réductions déjà importantes : après avoir ôté le gras, puis le maigre, on rogne aujourd’hui sur l’os ! En demandant la suppression de cet article, nous entendons préserver les capacités de nos forces armées.

M. Sylvain Berrios. Le ministère de la Défense a consenti un effort très important depuis de nombreuses années, 10 000 postes devant encore être supprimés au titre de la programmation en cours. Aller au-delà affecterait la performance de nos forces armées.

L’amendement de sécurisation que vous avez annoncé, monsieur le ministre, peut nous rassurer sur les capacités d’investissement à court terme ; mais il est aussi source d’anxiété dans la mesure où il laisse les autres crédits soumis à la pression de Bercy. Le présent article en porte témoignage, car, même si ce n’est pas le message que vous voulez envoyer, il donne l’impression que l’effort sera désormais assumé par les seuls personnels.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Nous préférerions tous que les crédits alloués au ministère de la Défense soient davantage extensibles, mais le principe de réalité prime. La déflation des effectifs est indispensable à l’équilibre du projet de loi de programmation si nous voulons préserver nos capacités de dissuasion, la préparation opérationnelle de nos forces et les programmes d’investissement. J’ajoute que cette déflation ne représente que la moitié de celle engagée par la précédente LPM.

Le rapport que nous avons rédigé, M. Damien Meslot et moi-même, a révélé l’existence de doublons : nul ne s’oppose, par exemple, à notre proposition de supprimer des échelons intermédiaires que constituent les états-majors de soutien Défense (EMSD). Des réductions d’effectifs sont donc possibles. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

Je le redis, l’amendement que je présenterai vise à préserver le programme 146 parce que c’est sur celui-ci que la pression du ministère du Budget s’exerçait – et cela concerne le budget de 2013, qui est hors programmation.

M. Serge Grouard. Si 44 000 postes ont été supprimés sur la durée de la précédente programmation, celle dont nous débattons en supprimera 34 000 au total – 24 000, auxquels il faut ajouter les 10 000 suppressions au titre de la LPM en cours. La déflation des effectifs, madame Gosselin-Fleury, ne sera donc pas moitié moindre.

J’ajoute que les suppressions de postes intervenues lors de la précédente LPM s’inscrivaient dans le cadre d’une déflation globale des effectifs de la fonction publique. Aujourd’hui, l’effort de réduction des déficits publics, auquel on ne peut que consentir, est exclusivement supporté par le ministère de la Défense : au nom de choix qui peuvent avoir leur logique, mais que l’on a le droit de contester, des postes sont en effet créés ailleurs. Les suppressions de postes dans les forces armées relèvent donc d’un choix politique, décidé non à votre niveau, monsieur le ministre, mais au sommet de l’État ; ajoutées aux suppressions précédentes, elles nous feront atteindre un point de non-retour car, comme vous l’avez vous-même rappelé lors de plusieurs auditions, certaines compétences ne sont conservées qu’à travers le maintien de quelques postes.

Le ministère de la Défense est, une fois de plus, le bon élève de la classe, dans un contexte d’efforts budgétaires encore globalement insuffisants, quelque 60 000 postes étant créés dans d’autres ministères ; au reste, le solde de créations d’emplois dans la fonction publique d’État devrait rester positif – sans parler de la fonction publique territoriale, qui contribue à la croissance globale des effectifs.

M. Philippe Meunier. Les 34 000 suppressions de postes supplémentaires diminueront la capacité de nos forces armées : vous contestez ce chiffre, mais les faits sont têtus. Nous assumons nos décisions : assumez les vôtres !

Les forces armées sont les seules à fournir un tel effort. Le Gouvernement ayant décidé de recruter 60 000 fonctionnaires supplémentaires ailleurs, il a fait, pour la Défense, un choix qui casse le moral de nos troupes, mais que vous devez assumer.

Mme Émilienne Poumirol. Pendant des années, la précédente majorité, elle, a cassé le moral des Français, en particulier des enseignants. Les réductions d’effectifs ne sont pas le lot du seul ministère de la Défense : elles n’épargnent que deux secteurs, la Sécurité et l’Éducation nationale. Vous ne cessez de déplorer le niveau élevé de nos déficits publics – qui est pourtant votre bilan –, mais vous protestez contre les réductions d’effectifs ici proposées. Le plus choquant est le parallèle que vous établissez entre ces réductions et les créations de postes de policiers – après les 10 000 suppressions que vous avez décidées, pour les résultats que l’on sait – et d’enseignants. Le rapport PISA – Programme international pour le suivi des acquis des élèves – révèle qu’en dix ans, le taux d’élèves ne maîtrisant pas les savoirs fondamentaux à l’entrée en sixième est passé de 9 % à 20 %.

Pour reprendre la formule d’Abraham Lincoln, « si vous trouvez que l’éducation coûte cher, essayez donc l’ignorance » : vous verrez alors à quoi se réduira l’avenir de la France !

M. François de Rugy. Le groupe UMP n’a de cesse de réclamer des économies – alors qu’il a creusé les déficits et alourdi la dette lorsqu’il était aux affaires –, et à chaque fois qu’on lui en propose, il les rejette : c’est particulièrement vrai pour le budget du ministère de la Défense. Mieux encore, il n’assume plus les suppressions de postes qu’il avait décidées. Dans ces conditions, l’effort de transparence du ministre doit être salué.

Je ne suis pas sûr que vos métaphores charcutières soient de mise, monsieur Folliot ; en tout état de cause, si la future LPM est appliquée, les effectifs du ministère de la Défense se monteront à son terme à 242 279 équivalents temps plein. Dire que l’on arrive à l’os frôle donc l’indécence. Pour notre part, nous assumons pleinement nos choix et le fait d’avoir mis fin à une réduction d’effectifs aveugle, brutale et indifférenciée. Contrairement à ce qui a été dit, d’autres ministères voient leurs effectifs décroître dans des proportions très importantes ; et personnellement, même si j’estime que l’on aurait pu aller plus loin pour le ministère de la Défense, je voterai l’article 4.

M. Philippe Folliot. Les chiffres ne mentent pas : 58 % des baisses d’effectifs dans la fonction publique sont supportées par le ministère de la Défense, qui a déjà beaucoup contribué à l’effort en ce domaine. Au regard des objectifs fixés par le Livre blanc, monsieur de Rugy, nous sommes effectivement à l’os en termes d’effectifs. Les militaires ressentent cette situation comme une injustice.

M. Sylvain Berrios. Les chiffres ne sont pas le sujet – pour ma part, je suis prêt à assumer les 55 000 suppressions de postes engagées lors de la précédente législature, y compris celles qui deviendront effectives au cours de celle-ci. Le travail a été fait : il n’y a donc pas de raison de remettre l’ouvrage sur le métier.

Après la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, instaurée par la révision générale des politiques publiques (RGPP), les choix actuels, que l’on a rappelés, conduisent à la règle du « trois sur quatre » pour nos forces armées : c’est leur envoyer un signal désastreux, que vous aurez à assumer.

M. Daniel Boisserie. Lors de la dernière législature, nos collègues de l’UMP étaient beaucoup moins bavards sur la suppression de 6 700 postes de gendarmes, sur l’état pitoyable des casernements ou sur le niveau de la dette publique. Si le débat est légitime, je les invite donc à plus de modestie.

M. Yves Fromion. Aux termes de la précédente loi de programmation, les économies réalisées devaient permettre de financer certains programmes du ministère de la Défense. Cet engagement ne figure pas, monsieur le ministre, dans le texte dont nous discutons. Reste que chacun doit assumer ses responsabilités.

La Commission rejette les amendements de suppression DN41 et DN48.

Puis elle examine l’amendement DN49 de M. Philippe Meunier.

M. Christophe Guilloteau. Il s’agit d’un amendement de repli.

Suivant l’avis défavorable des rapporteures, la Commission rejette l’amendement.

En conséquence, l’amendement DN50 tombe.

La Commission rejette ensuite, suivant l’avis défavorable des rapporteures, l’amendement DN62 de M. François de Rugy.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision rédactionnelle DN133 des rapporteures.

Puis elle rejette, suivant l’avis défavorable des rapporteures, l’amendement DN63 de M. François de Rugy.

Elle adopte ensuite l’article 4 modifié.

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* *

Article 4 bis
Actualisations de la programmation et objectif d’un redressement de l’effort de défense vers 2 % du PIB

L’article 4 bis nouveau a été introduit, dès le stade de l’examen en commission, par l’adoption d’un amendement des rapporteurs de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat. Pour reprendre les termes mêmes de l’exposé des motifs de cet amendement, celui-ci vise à instaurer dans la loi une « clause de revoyure » de la programmation budgétaire, ainsi qu’une « clause de retour à meilleure fortune ».

l La clause de revoyure.

Il convient de souligner qu’une clause de revoyure figurait déjà à l’alinéa 436 du rapport annexé. La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a toutefois estimé préférable que celle-ci soit reprise au sein même du corps du projet de loi. Le premier alinéa de l’article 4 bis nouveau la reprend donc mot à mot et l’alinéa 436 du rapport annexé a été supprimé en conséquence par voie d’amendement.

Cette clause de revoyure prévoit que la présente loi de programmation fera l’objet de plusieurs actualisations, en concertation avec la Représentation nationale, afin de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs et les résultats obtenus. Elle spécifie également que la première actualisation aura lieu à la fin de l’année 2015. La trajectoire financière, l’activité opérationnelle, les équipements majeurs, les déflations d’effectifs et la mise en œuvre des réformes du ministère de la Défense devront alors être examinées.

Cette clause de revoyure initialement présentée par le Gouvernement dans le rapport annexé, et reprise telle quelle au premier alinéa de l’article 4 bis, a par la suite été précisée par l’adoption, en séance publique, d’un amendement présenté par M. Jean-Louis Carrère, au nom de la commission, qui a fait l’objet d’une rectification en séance pour tenir compte des remarques du ministre de la Défense selon lesquelles « l’objectif de solder le report de charges » dès 2015 paraissait irréaliste car excessivement optimiste. Aux termes de cet amendement rectifié, la première actualisation prévue à la fin de l’année 2015 devra aborder la question du report de charges du ministère de la Défense « afin de le réduire, dans l’objectif de le solder ». Le Sénat a ainsi estimé que le report de charges du ministère de la Défense présentait une menace à terme pour l’équilibre financier de la programmation et qu’il était donc impératif d’afficher dans la loi un objectif volontariste de réduction de celui-ci, visant à terme à le solder.

Le même amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission a précisé que cette actualisation devra tout particulièrement traiter de la question de certaines capacités critiques, telles que le ravitaillement en vol, les drones et la livraison des Rafale à la lumière des résultats à l’export. En effet, l’éventuelle non-réalisation des contrats d’exportation du Rafale affecterait la logique industrielle de production des Rafale et l’équilibre financier de la programmation. Par ailleurs, compte tenu de leur aspect prioritaire et de l’urgence de pouvoir disposer des capacités critiques précitées pour le déploiement de nos forces en opérations extérieures, il semble en effet souhaitable de prévoir une possibilité d’accélération du calendrier de livraison.

La clause de revoyure a donc pour objet essentiel de permettre à la Représentation nationale de contrôler le bon déroulement de l’exécution de la programmation budgétaire, dont le caractère ambitieux, dans un cadre budgétaire extrêmement contraint, repose sur un équilibre délicat.

l La clause de retour à une meilleure fortune.

L’article 4 bis nouveau contient également une clause de retour à meilleure fortune. Une telle clause n’était pas prévue au sein du rapport annexé et a été introduite, au stade de l’examen en commission, par un amendement des rapporteurs de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat.

Cette clause prévoit l’examen, lors de l’actualisation de la loi de programmation militaire, de la possibilité d’un redressement de l’effort de la Nation en faveur de la défense. Cela dépendra d’un « retour à meilleure fortune », c’est-à-dire d’une amélioration du contexte économique et des finances publiques. Si un tel cas de figure se présentait, il est proposé de tendre vers l’objectif d’un budget de la Défense représentant 2 % du PIB.

Les rapporteurs considèrent que, sous réserve de l’adoption d’un amendement purement rédactionnel, l’équilibre trouvé dans la rédaction de l’article 4 bis nouveau est satisfaisant.

*

La Commission examine l’amendement DN1 de M. Frédéric Lefebvre.

M. Frédéric Lefebvre. Lors de la présentation de ce projet de loi, le Président de la République et vous, monsieur le ministre, avez déclaré qu’il était souhaitable d’y inscrire une clause de revoyure. L’amendement adopté en ce sens au Sénat avec l’assentiment du Gouvernement représente un net progrès, mais il mérite d’être complété, s’agissant du calendrier comme du rôle du Parlement ; aussi mon amendement, qui peut faire consensus, propose-t-il un rendez-vous annuel autre que celui du projet de loi de finances, dont on sait bien qu’il ne peut être l’occasion d’un débat de fond sur l’exécution de la LPM.

Mme Geneviève Gosselin-Fleury, rapporteure. Un contrôle est toujours possible lors de l’examen du projet de loi de finances ; en revanche, l’inscription dans la loi d’un rendez-vous annuel serait source de rigidité et, en toute hypothèse, il ne serait pas possible de réviser la LPM tous les ans. Mais l’exigence d’actualisation que vous mettez en avant sera satisfaite par l’article 4 bis, s’ajoutant à toutes les dispositions qui garantissent la bonne exécution de cette loi. Avis défavorable, par conséquent.

M. le ministre. Même avis. J’entends votre préoccupation, monsieur Lefebvre, mais le Sénat a beaucoup amélioré le texte de ce point de vue, en y introduisant une clause de revoyure et en prévoyant, au premier alinéa de l’article 4 sexies, la remise chaque année d’un rapport au Parlement sur l’exécution de la programmation. Tout cela me semble garantir que les engagements seront tenus !

M. Frédéric Lefebvre. Aux termes de l’article 4 sexies, le rapport remis au Parlement « peut » faire l’objet d’un débat annuel. Mon amendement rendrait ce débat obligatoire et indépendant de la discussion du projet de loi de finances. C’est même votre intérêt bien compris, monsieur le ministre : n’avez-vous pas annoncé, en début de séance, que le projet de loi de finances rectificative imposait d’amender le présent texte ? Aucune loi de programmation militaire, quels qu’aient été les gouvernements, n’a été pleinement exécutée jusqu’à présent. Nul, ici, ne met en cause votre volonté personnelle ; mais il faut changer de logique.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements de précision rédactionnelle DN134 et DN74 des rapporteures.

Elle adopte ensuite l’article 4 bis modifié.

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Chapitre Ier bis
Dispositions relatives au contrôle parlementaire de l’exécution de la loi de programmation

Article 4 ter
Pouvoirs d’investigation sur pièces et sur place pour les membres des commissions parlementaires chargées de la défense

L’article 4 ter résulte de la volonté de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat de renforcer, par l’adoption d’amendements présentés par son rapporteur, M. Jean-Louis Carrère, le contrôle parlementaire de l’exécution des lois de programmation en conférant aux commissions chargées de la Défense des deux assemblées des pouvoirs s’apparentant à ceux dont disposent déjà les commissions des Finances pour le contrôle du respect de l’application des lois de programmation militaire.

l Des pouvoirs actuellement limités.

La nécessité pour le pouvoir législatif de pouvoir contrôler la bonne application de la loi de programmation militaire est un impératif difficilement contestable.

La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a relevé qu’il lui était parfois particulièrement difficile d’obtenir communication de certains documents pourtant indispensables.

Ainsi, la version actualisée du référentiel (VAR) (54), les documents préparés en vue du comité de réforme du ministère de la Défense, ou les relevés de décision du Comité ministériel d’investissement (CMI) qui décident des choix des principaux programmes d’armement, ne sont pas facilement accessibles aux parlementaires en l’état actuel du droit. De la même façon, le Sénat a déploré, à juste titre, qu’il ne lui était pas toujours possible de procéder à certaines auditions de responsables de programmes d’armement.

Les rapporteures ne peuvent que souscrire à cette analyse lucide d’une difficulté certaine à obtenir des éléments pourtant nécessaires à un contrôle de l’application de la loi de programmation.

l Un nécessaire renforcement du contrôle qui doit toutefois être encadré.

Souhaitant remédier à cette situation des plus insatisfaisantes, le Sénat a adopté en commission un amendement présenté par son rapporteur, M. Jean-Louis Carrère, destiné à doter les commissions chargées de la Défense de larges pouvoirs d’investigation sur pièces et sur place et de la faculté de procéder à des auditions, de façon à suivre et contrôler l’emploi des crédits inscrits dans la loi de programmation militaire ainsi que ceux inscrits en loi de finances concernant la mission « Défense », en précisant que le secret de la défense nationale ne pourrait leur être opposé.

Lors de l’examen en séance publique, cette disposition a été quelque peu modifiée pour aboutir à une rédaction qui laisse néanmoins subsister une certaine ambiguïté sur les nouveaux pouvoirs des commissions chargées de la Défense, l’expression « dans le respect du secret de la défense nationale » pouvant notamment être entendue, malgré l’opposition très claire du ministre sur ce point, comme permettant la transmission d’éléments couverts par ce même secret.

Les rapporteures partagent pleinement cette volonté de doter, dans le cadre du contrôle de l’application de la loi de programmation, les commissions chargées de la Défense de pouvoirs d’auditions et d’investigations sur pièces et sur place sur le modèle des pouvoirs dont disposent les rapporteurs spéciaux des commissions des Finances en matière de contrôle de l’exécution des lois de finances, tout en respectant pleinement les prérogatives de ces derniers, notamment telles qu’elles résultent de la loi organique du 1er août 2011 relative aux lois de finances.

Les rapporteures soulignent à cet égard l’existence du précédent de la loi n° 78-727 du 11 juillet 1978 de programme sur les musées dont l’article 3 dotait déjà certains membres de la commission des Affaires culturelles de pouvoirs d’investigation en disposant que « dans chacune des deux assemblées, le rapporteur général de la commission des finances et deux représentants désignés, l’un par cette même commission et l’autre par la commission des affaires culturelles, disposeront des pouvoirs d’investigation les plus étendus, sur pièces et sur place, pour suivre et contrôler de façon permanente l’emploi des crédits inscrits au budget du musée d’Orsay ; tous les renseignements d’ordre financier et administratif de nature à faciliter l’exercice de leur mission devront leur être fournis ; ils seront habilités à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit. Les dispositions de l’alinéa précédent sont également applicables dès l’entrée en vigueur de la présente loi, à l’établissement public chargé de la réalisation du musée d’Orsay ».

En outre, il est également possible de rappeler que, préalablement à l’adoption de la LOLF, les pouvoirs de contrôle des rapporteurs spéciaux de la commission des Finances trouvaient intégralement leur source dans une disposition législative ordinaire, à savoir l’article 164-IV de l’ordonnance n° 58-1734 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, toujours en vigueur malgré la reprise de certaines de ses dispositions par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. De la même façon, il est utile de préciser que les pouvoirs importants confiés aux commissions d’enquête sont définis par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires qui a simple valeur législative.

En revanche, selon les rapporteures, il ne saurait être question de confier à l’ensemble des membres des commissions chargées de la Défense, ou même à quelques-uns d’entre eux, des prérogatives aussi larges que celles dont disposent les seuls membres de la délégation parlementaire au renseignement (DPR). Les prérogatives de cette dernière sont d’ailleurs sensiblement renforcées par le présent projet de loi.

C’est dans cet esprit que les rapporteures proposent une nouvelle rédaction de l’article 4 ter qui concilie à la fois la légitime revendication d’une meilleure information des commissions chargées de la Défense pour que celles-ci puissent exercer dans les meilleures conditions leur mission de contrôle de l’application des lois de programmation, tout en respectant les pouvoirs spécifiques de la délégation parlementaire au renseignement.

Cette rédaction précise notamment que la mission de suivi et de contrôle des lois de programmation par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense ne peut s’exercer auprès des services spécialisés de renseignement mentionnés au III de l’article 6 nonies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ni porter sur les sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l’État.

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La Commission est saisie de l’amendement DN116 des rapporteures.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Cet amendement maintient l’extension des compétences des commissions de la Défense pour le contrôle de l’application de la programmation militaire, tout en apportant des précisions sur leur champ au regard, d’une part, des règles du secret de la défense nationale et, d’autre part, des attributions de la délégation parlementaire au renseignement.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Finances, avec laquelle nous avons un désaccord sur ce point, nous donnera son sentiment en séance.

M. le ministre. Je suis favorable à cet amendement qui, monsieur Lefebvre, constitue un verrou supplémentaire en faveur de l’application de la LPM.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 4 ter est ainsi rédigé.

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Article 4 quater
Réunions de contrôle de l’exécution de la loi de finances et de la loi de programmation

L’article 4 quater résulte de l’adoption, dès le stade de l’examen par la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, d’un amendement de son rapporteur, M. Jean-Louis Carrère. Celui-ci a pour objet de consacrer au niveau législatif les réunions qui se tiennent traditionnellement depuis plusieurs années avec le ministère de la Défense afin d’informer les parlementaires sur l’exécution des lois de finances et des lois de programmation.

Les rapporteures rappellent que la commission de la Défense nationale et des forces armées a décidé de créer, dès 2003, des modalités spécifiques de contrôle des conditions de l’exécution des crédits du budget de la Défense, conformément à l’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale les autorisant à créer des missions d’information portant sur l’application d’une législation. En instaurant un contrôle régulier de l’exécution des crédits de la Défense au moyen de réunions entre les ministères concernés (ministère de la Défense et ministère du Budget) et la commission de la Défense, cette dernière manifestait ainsi son souhait de mettre en œuvre, de façon anticipée, la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (55).

Initialement, l’idée était d’organiser quatre réunions par an avec le ministère de la Défense, afin de veiller à la bonne exécution des crédits. Dans les faits, et devant la difficulté d’organiser de telles réunions trimestrielles, le contrôle s’est rapidement organisé autour de la tenue de deux réunions par an, au printemps et à l’automne.

Au sein de la commission de la Défense, ce travail de contrôle a pris la forme de la création d’une mission d’information, reconduite chaque année, sur le contrôle de l’exécution des crédits de la défense. Cette mission d’information est composée d’une dizaine de membres.

Sans pour autant être érigée en une mission d’information commune à plusieurs commissions prévue par l’alinéa 2 de l’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale, les deux rapporteurs spéciaux pour la mission « Défense » de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, assistent aux réunions de travail de cette mission avec le ministère de la Défense. Il en est de même, depuis 2009, de sénateurs membres de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat.

Ces réunions organisées au ministère de la Défense regroupent, autour du directeur de cabinet du ministre ou de son adjoint qui les préside, près de 45 personnes, dont le conseiller budgétaire du ministre, le directeur des affaires financières (DAF), le directeur des ressources humaines (DRH) et les responsables de tous les services intéressés. Elles permettent, grâce à des échanges réguliers, de veiller au respect de l’autorisation budgétaire initiale. Elles permettent également, au-delà de l’aspect budgétaire, de recueillir des indicateurs d’activités des forces, comme le nombre d’heures d’entraînement des pilotes par exemple, d’identifier des problèmes et d’aborder des thèmes spécifiques.

Les rapporteures considèrent que l’inscription dans la loi du principe de ces réunions semestrielles est de nature à pérenniser le suivi et le contrôle de l’exécution des lois de finances et des lois de programmation et va donc dans le bon sens.

Si les rapporteures constatent que le bilan détaillé de l’exécution de la loi de finances et de la loi de programmation militaire sera désormais présenté par le ministre de la Défense à l’ensemble des membres de la commission de la Défense et des forces armées et non plus aux seuls membres de la mission d’information précitée, elles tiennent à souligner que cet article ne présage pas pour autant de l’avenir de cette structure qui a permis jusqu’ici, autour d’un nombre réduit de parlementaires, d’effectuer un travail de fond qui a déjà conduit à la publication de sept rapports d’information visant à s’assurer, année après année, du respect des engagements financiers pris dans la loi de programmation militaire et du bon emploi de ces crédits par le ministère de la Défense.

Le dernier rapport de la mission d’information (56) a ainsi permis d’explorer six thèmes spécifiques, ne se limitant pas à l’examen de la seule exécution des crédits, qu’il s’agisse du niveau optimal du coût de la mise en œuvre de la dissuasion, du bilan de la gestion financière des bases de défense, de l’optimisation des règles d’attribution des marchés de maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels des armées, du bilan des conditions de recours, dans la programmation budgétaire, à des recettes exceptionnelles, des économies attendues de la réduction des emplois et des réalisations effectives et des modalités spécifiques de budgétisation et financement du surcoût des opérations extérieures (OPEX). Ces travaux se sont révélés utiles dans le cadre de la préparation de l’examen de la présente loi de programmation.

Il appartiendra donc au Bureau de la commission de la Défense nationale et des forces armées de décider selon quelles modalités et périodicité cette mission d’information poursuivra, le cas échéant, ces travaux.

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La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle DN136 des rapporteures.

Puis elle adopte l’article 4 quater modifié.

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Article 4 quinquies
(art. L. 143-5 du code des juridictions financières)
Transmission des communications de la Cour des comptes aux commissions chargées de la Défense et à la délégation parlementaire au renseignement

Issu d’un amendement de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, cet article vise à permettre la transmission des communications de la Cour des comptes aux commissions chargées de la Défense et à la délégation parlementaire au renseignement.

Conformément à son rôle, la Cour des comptes formule des observations et recommandations d’amélioration ou de réforme portant sur la gestion des différents services publics, appelées « communications » aux ministres et autorités compétentes. Ces derniers font en retour un certain nombre d’observations.

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 143-5 du code des juridictions financières prévoit que ces communications et leurs réponses sont transmises, dans leur domaine de compétences, aux commissions chargées des Finances et des Affaires sociales des deux assemblées, à l’expiration d’un délai de réponse de deux mois. Ces documents constituent toujours de précieuses sources d’information pour les parlementaires.

Cet article propose donc d’étendre ce dispositif aux commissions chargées de la Défense et des Affaires étrangères afin qu’elles soient elles aussi destinataires de ces communications et de leurs réponses.

Il propose de l’étendre également à la délégation parlementaire au renseignement pour ce qui concerne les communications relatives aux services de renseignement. Ces communications se feraient dans le respect des dispositions prévues aux III et IV de l’article 6 nonies de l’ordonnance du 17 novembre 1958, à savoir qu’elles ne pourraient notamment porter sur les activités opérationnelles des services, les échanges avec les services étrangers ou encore des données qui pourraient mettre en péril l’anonymat des agents des services intéressés.

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La Commission examine l’amendement DN2 de la Commission des lois.

M. Patrice Verchère, rapporteur pour avis de la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. C’est à l’unanimité que la commission des Lois a adopté les amendements que je vais défendre.

Le Sénat a souhaité, par amendement, rendre destinataires des communications de la Cour des comptes aux ministres les commissions chargées de la Défense et des Affaires étrangères. Aujourd’hui, ces communications, comme les réponses qui leur sont apportées, sont transmises, en application du principe d’assistance de la Cour des comptes au Parlement, aux seules commissions des Finances et des Affaires sociales – pour ces dernières, uniquement lorsqu’elles touchent aux domaines de leur compétence. Nous proposons qu’elles soient adressées à l’ensemble des commissions permanentes. Cependant, l’amendement DN70 de la commission des Finances – non défendu – étant plus précis que le nôtre, je pense qu’il est préférable de l’aligner sur la rédaction de nos collègues.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Cette modification me semble en effet appropriée.

M. le ministre. Avis favorable.

Suivant l’avis favorable des rapporteures, la Commission adopte l’amendement rectifié.

Elle adopte l’amendement de coordination DN149 des rapporteures.

Elle adopte ensuite l’article 4 quinquies modifié.

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Article 4 sexies
Rapport et débat au Parlement sur le contrôle de l’exécution de la loi de programmation

L’article 4 sexies résulte de l’adoption, lors de l’examen en commission, d’un amendement présenté par M. Jean-Louis Carrière, rapporteur, qui a pour objet de prévoir une présentation annuelle par le Gouvernement, préalablement au débat d’orientation budgétaire, un rapport sur l’exécution de loi de programmation militaire pouvant faire l’objet d’un débat au Parlement.

Il convient de souligner que le point 7.2 du rapport annexé de la précédente LPM disposait déjà que « le Gouvernement présentera chaque année au Parlement un rapport sur l’exécution de la présente loi ». Les rapporteures déplorent que cette disposition n’ait pas été appliquée, dans la mesure où un seul rapport, datant d’octobre 2011 et ne fournissant donc que les chiffres d’exécution de 2010, a été publié au cours de la période de la précédente LPM.

Attachées à un suivi régulier et plus fréquent de l’exécution de la loi de programmation militaire, elles considèrent qu’il n’est pas inutile d’attirer l’attention de l’exécutif sur la nécessité de respecter à l’avenir une obligation qu’il s’était imposé à lui-même et approuvent en conséquence une disposition qui permettra en outre, de façon novatrice, de débattre avec le Gouvernement en cas de non-respect de la programmation prévue.

Les rapporteures estiment également que le fait que ce rapport comprenne des éléments d’information sur la stratégie d’acquisition des équipements et s’attache au suivi d’exécution du plan d’accompagnement économique des territoires affectés par des restructurations est de nature à favoriser la mission de contrôle de l’exécution de la loi de programmation militaire incombant aux commissions chargées de la Défense.

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La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle DN137 des rapporteures.

Elle examine ensuite l’amendement DN64 de M. François de Rugy.

M. François de Rugy. Dans un souci de transparence, nous souhaitons que le rapport sur l’exécution de la loi de programmation précise le coût des programmes relatifs à la dissuasion nucléaire.

Dans son rapport de 2010, la Cour des comptes avait en effet relevé une dérive de ces coûts, donnant en particulier pour exemple ceux du programme de simulation lancé à la fin des années quatre-vingt-dix, dont le budget dépassait 6,5 milliards d’euros en 2009, loin des trois milliards annoncés.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. L’avis est le même que pour un amendement précédent du même ordre : défavorable.

M. le ministre. Avis défavorable également.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 sexies modifié.

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Après l’article 4 sexies

La Commission est saisie de l’amendement DN65 de M. François de Rugy, portant article additionnel après l’article 4 sexies.

M. François de Rugy. Cet amendement, qui s’inspire d’une proposition de loi déposée en 1990 par un certain François Fillon, tend à créer une délégation parlementaire des exportations de matériel de guerre. En ce domaine, le contrôle parlementaire reste insuffisant car l’organe de délivrance des agréments, placé sous la tutelle du Premier ministre, n’a pas de compte à rendre à la Représentation nationale. En outre, les seules informations dont nous disposons sont celles qui figurent dans le rapport d’information annuel, qui, de l’aveu de nombreux élus, est incomplet et approximatif.

Je précise que le contrôle exercé par cette délégation porterait exclusivement sur les exportations d’armes réalisées par des entreprises dont l’État est actionnaire.

M. Yves Fromion. Mon amendement DN54 à l’article 5 participe du même esprit ; il fait d’ailleurs suite à un autre amendement que j’avais déposé sous la précédente législature, lors de l’examen d’un projet de loi de finances, pour proposer que soit adressée aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des Finances de l’Assemblée et du Sénat la liste des exportations d’armements – au-delà d’un certain seuil –, tant celles-ci demeurent, parfois, entachées de soupçon. Cet amendement avait malheureusement été rejeté.

Dans de telles transactions, la confidentialité est souvent souhaitée par les acheteurs eux-mêmes ; aussi je propose que la délégation parlementaire au renseignement, désormais jumelée à la commission de vérification des fonds spéciaux, soit compétente en la matière. Il ne s’agit nullement de remettre en cause le pouvoir de décision de l’État, mais de conférer au Parlement un droit de regard a posteriori sur les contrats signés.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. L’avis sera défavorable sur votre amendement, monsieur Fromion, comme sur celui dont nous discutons.

Le Sénat a fortement étendu les pouvoirs de contrôle des commissions de la Défense des deux assemblées. Outre le rapport qui nous est transmis par le Gouvernement sur le sujet, nous avons des échanges réguliers avec les industriels du secteur de l’armement. N’oublions pas qu’en ce domaine, le pouvoir de décision appartient à l’exécutif, après examen des demandes par la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG). Quant à notre contrôle, il s’exerce à travers l’examen du rapport et les auditions du ministre.

M. le ministre. Avis défavorable également. Évitons, monsieur de Rugy, la confusion des genres entre la responsabilité du Gouvernement et le contrôle du Parlement.

Je comprends le souci, exprimé par M. Fromion, d’avoir un contrôle parlementaire a posteriori, mais ce dernier s’exerce à travers le rapport annuel que je présente aux commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, et ce dans des délais plus resserrés qu’auparavant afin d’évoquer les contrats de l’année écoulée. Cette réunion me donne l’occasion de répondre à toutes les questions, y compris sur des sujets très confidentiels.

Peut-être ce rapport doit-il être enrichi – il l’est d’ailleurs année après année –, mais sa présentation me semble d’ores et déjà répondre, au moins en partie, aux préoccupations de M. Fromion.

M. Christophe Guilloteau. La proposition de M. de Rugy est une fausse bonne idée : les ventes d’armes ne doivent pas être mises sur la place publique. J’étais l’un des rares députés à assister à la présentation du rapport annuel ; et pour autant que je m’en souvienne, M. de Rugy n’y assistait pas. En tout état de cause, le contrôle parlementaire me semble aujourd’hui suffisant.

M. Philippe Vitel. Dans l’exposé sommaire de son amendement, M. de Rugy déplore que les rapports annuels, qui en effet nous apportent beaucoup d’éléments, « ne permettent pas à la représentation nationale d’effectuer les vérifications qui s’imposent, notamment lorsqu’un doute entoure l’utilisation d’armes vendues par la France ». L’utilisation de ces armes est soumise à des règles internationales, mais je ne vois pas, en pratique, comment la contrôler sur le terrain – même si le sujet soulève évidemment des questions éthiques.

M. le ministre. Je réponds aussi aux questions sur ce point lors de la présentation du rapport, quitte à demander la confidentialité. Le contrôle a priori, qui existe dans certains pays, est un obstacle considérable.

M. Philippe Folliot. Le solde de la balance commerciale, dans le secteur de l’armement et de la défense, est excédentaire de 5,3 milliards d’euros, ce dont nous pouvons nous féliciter nonobstant des considérations morales légitimes. La multiplication des contraintes juridiques risquerait d’affaiblir nos capacités à l’exportation, comme c’est en effet le cas, monsieur le ministre, dans certains pays. Un point d’équilibre a été trouvé ; veillons à le préserver. L’instruction des dossiers par la CIEEMG est une procédure déjà lourde, peut-être même trop, et nos industriels, il faut le rappeler, respectent scrupuleusement les règles fixées par l’OCDE en matière de lutte contre la corruption.

M. François de Rugy. On pourrait, monsieur Guilloteau, établir la liste des présences dans l’ensemble des réunions, mais cela ne ferait assurément pas avancer le débat…

En matière de vente de matériels de guerre, je reconnais qu’il peut y avoir opposition entre le nécessaire développement de nos exportations – auquel sont d’ailleurs suspendues certaines dispositions de ce texte, alors même que toutes les promesses de soutien à notre commerce extérieur n’ont pas été tenues – et la volonté d’un contrôle plus affirmé. Mais mon amendement ne vise pas les conditions de réalisation des marchés, telles que les commissions et rétro commissions – même si, en cette matière où l’utilité du contrôle parlementaire resterait hélas limitée, notre pays a eu à subir les conséquences particulièrement lourdes de certaines affaires –, mais l’utilisation des armes. Je ne fais pas procès à la France d’exporter tels ou tels armements : seul me préoccupe l’usage qu’en pourraient faire certains États à qui ils sont vendus.

Je serais disposé à me rallier à l’amendement moins ambitieux de M. Fromion – qui ne vise que le contrôle a posteriori –, mais un renforcement du contrôle parlementaire est souhaitable. Certains États ont sans doute d’autres pratiques, monsieur le ministre, mais je ne crois pas qu’ils soient inactifs sur le terrain des exportations.

La Commission rejette l’amendement.

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Chapitre II
Dispositions relatives au renseignement

Article 5
(art. 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958)
Extension des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement

Cet article vise à renforcer les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

1. La situation actuelle

Créée par la loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007 modifiant l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, la délégation parlementaire au renseignement est un organe commun à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Elle se compose de quatre députés et quatre sénateurs, parmi lesquels les présidents des commissions des Lois et de la Défense des deux assemblées, membres de droit. Les quatre autres membres sont désignés par les présidents de chaque chambre « de manière à assurer une représentation pluraliste ». Sa présidence est alternativement exercée, chaque année, par l’un des quatre présidents de commission.

La délégation a pour mission « de suivre l’activité générale et les moyens des services spécialisés » des ministères de la Défense, de l’Intérieur et des Finances. Le terme de « contrôle » n’est volontairement pas utilisé dans la loi car celui-ci aurait eu, selon le rapporteur du texte à l’Assemblée nationale, Bernard Carayon, « une connotation trop intrusive ».

Si la mission de la délégation est définie en des termes très généraux, la liste de ses prérogatives l’est en revanche avec beaucoup plus de précision.

La loi prévoit ainsi que, dans le cadre de ses fonctions, elle est informée des éléments relatifs « au budget, à l’activité générale et à l’organisation des services de renseignement » mais elle précise que ces éléments ne peuvent porter « ni sur les activités opérationnelles de ces services » et leur financement, « ni sur les échanges avec des services étrangers ».

La loi liste avec précision les personnalités que la délégation peut entendre : le Premier ministre, les ministres, le secrétaire général de la défense nationale ainsi que les directeurs en fonction des services de renseignement. Même si son audition n’est pas formellement prévue par loi, la délégation entend cependant régulièrement le coordonnateur national du renseignement, fonction créée en 2009 à l’issue des travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008. Celui-ci s’est même progressivement imposé comme son principal interlocuteur. La délégation reçoit aussi désormais chaque année les promotions de l’Académie du renseignement.

Les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale. Chaque année, elle publie un rapport d’activité « qui ne peut faire état d’aucune information ni d’aucun élément d’appréciation protégés par le secret de la défense nationale ». Si ce rapport annuel, forcément succinct, a pour vocation première de formuler des observations sur l’organisation des services, la délégation a choisi, en 2012, d’y consacrer une part aux enseignements de l’« affaire Merah » à laquelle elle avait consacrée plusieurs auditions.

Elle peut, enfin, adresser des recommandations et des observations au Président de la République et au Premier ministre, qu’elle transmet également au Président de chaque assemblée. Ces recommandations, qui ne sont pas rendues publiques, lui permettent de rendre compte avec plus de précision de son activité.

2. Modifications apportées par le projet de loi

Cinq années après sa création, le bilan de la délégation parlementaire au renseignement est positif. Il a permis de nouer une relation de confiance entre les parlementaires et les services de renseignement. Le présent article propose de renforcer ses prérogatives.

● Pour ce faire, il prévoit tout d’abord d’élargir le champ des missions de la délégation.

Celle-ci se verrait ainsi reconnaître une mission générale de « contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement en matière de renseignement » et d’évaluation de la politique publique dans ce domaine. Il s’agit bien de contrôler l’action du Gouvernement, et non pas les services de renseignement eux-mêmes. Cette qualification de « contrôle » était une recommandation de la délégation elle-même, qu’elle avait inscrite dans son rapport d’activité 2012.

● Les moyens d’information de la délégation seraient sensiblement améliorés. Alors que le texte initial du projet de loi prévoyait que la délégation serait simplement « informée » de la stratégie nationale du renseignement et du plan national d’orientation du renseignement (PNOR), la rédaction adoptée par le Sénat prévoit que la stratégie nationale lui est transmise tandis qu’elle « prend connaissance » du PNOR.

La stratégie nationale du renseignement est un document qui aura pour vocation à fixer, pour une période de trois à cinq ans, les grands axes de la politique du Gouvernement en matière de renseignement. Il s’agira d’un document assez bref et qui devrait être rendu public. Il était donc naturel que la délégation parlementaire en reçoive communication, et ne soit pas simplement informée.

Le plan national d’orientation du renseignement sera la déclinaison annuelle de cette stratégie nationale, à destination des services. Il s’agira donc d’un document plus complet, à vocation opérationnelle, qui sera naturellement couvert par le secret de la défense nationale. Dans sa rédaction adoptée par le Sénat, le projet de loi prévoit que la délégation, dont les membres sont habilités à connaître des informations couvertes par le secret de la défense nationale, pourra prendre connaissance de ce document.

Par ailleurs, afin d’effectuer au mieux ses missions, le projet de loi prévoit que la délégation bénéficiera d’une présentation d’un « rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement » et du « rapport annuel d’activité de la communauté française du renseignement ». Le Sénat a complété la liste des informations qui seront transmises à la délégation en prévoyant qu’elle est « destinataire des informations utiles à l’accomplissement de sa mission », ce qui lui laisse la possibilité de prendre connaissance d’informations autres que celles prévues limitativement par les textes.

Le Sénat a en outre sensiblement modifié la rédaction actuelle de l’ordonnance qui prévoit que la délégation ne peut pas être informée d’éléments relatifs aux activités opérationnelles des services et à leur financement. Désormais, ces éléments pourraient être portés à sa connaissance, sauf opposition du Premier ministre. Le texte issu de la rédaction du Sénat prévoit cependant une atténuation à ce nouveau principe puisque ces informations ne pourraient porter sur les opérations en cours ou les échanges avec des services étrangers. On resterait donc dans le cadre d’un contrôle a posteriori de ces activités, sans volonté d’interférer dans les décisions du Gouvernement en la matière, ce qui est conforme à la fois à la recommandation exprimée par la délégation dans son rapport d’activité 2012 et aux exigences du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, avait estimé que le Parlement ne saurait intervenir dans « les opérations en cours. »

Le texte issu du Sénat a également ajouté que la délégation prend connaissance des rapports de l’inspection des services de renseignement, dont la création est prévue par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, ainsi que des rapports de services d’inspection des ministères portant sur les services de renseignement relevant de leur compétence. Le caractère systématique de cette transmission ne paraît pas le plus adapté, s’agissant de travaux réalisés par des organismes d’inspection dans le cadre du contrôle hiérarchique.

● Le texte du projet de loi complète la liste des personnes que la délégation peut entendre. S’agissant d’abord du coordonnateur national du renseignement et du directeur de l’Académie du renseignement, il s’agit en fait, on l’a vu, de mettre le droit en conformité avec la pratique observée ces dernières années.

Le Sénat a complété cette liste en prévoyant que la délégation puisse entendre, outre les directeurs en fonction des services de renseignement, « les autres agents de ces services, sous réserve de l’accord et en présence du directeur du service concerné », certains agents des services pouvant être amenés à fournir des éléments d’appréciation importants aux membres de la délégation. Il s’agissait également d’une recommandation exprimée par la délégation dans rapport d’activité pour 2012.

Alors que le texte initial du projet de loi prévoyait que la délégation pouvait désormais entendre les « directeurs d’administration centrale ayant à connaître les activités des services » de renseignement, mais avec l’accord des ministres concernés, le Sénat a supprimé cet accord préalable, en adoptant un amendement de la commission des Lois. L’exposé des motifs de ce dernier justifie cette suppression par un souci de cohérence : la délégation pouvant entendre les directeurs des services de renseignement sans qu’il soit précisé que ces auditions ont lieu avec l’accord de leur ministre, elle doit pouvoir en faire de même pour les directeurs d’administration centrale ayant à connaître des activités des services spécialisés de renseignement. Les directeurs d’administration concernés sont nombreux : il pourrait s’agir du directeur de la prospective ou du directeur des affaires stratégiques, de sécurité et de défense du ministère des Affaires étrangères, du chef d’état-major des armées, du délégué général pour l’armement ou encore du directeur général de la police nationale.

Enfin, la délégation pourra entendre les présidents de la commission consultative du secret de la défense nationale et de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité pour qu’ils lui présentent les rapports d’activité de ces commissions.

Au total, la liste des personnes susceptibles d’être entendues par la délégation est considérablement élargie par les dispositions de cet article, ce qui est à même d’enrichir la qualité de ses travaux.

● La rédaction proposée par le 3° de l’article prévoit que la délégation pourra désormais adresser des recommandations et observations non plus aux seuls Président de la République et Premier ministre, mais aussi aux ministres de la Défense, de l’Intérieur et des Finances.

Le dernier alinéa de l’article prévoit enfin que la délégation parlementaire au renseignement exerce les attributions de la commission de vérification des fonds spéciaux. Les modalités de cette absorption sont précisées par l’article 6 du présent projet.

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La Commission est saisie de l’amendement DN3 de la commission des Lois, qui fait l’objet d’un sous-amendement DN148 des rapporteures.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. L’amendement tend à regrouper des dispositions éparpillées dans l’article 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 décembre 1958, afin d’assurer une cohérence et de lever toute ambiguïté s’agissant des missions de la délégation parlementaire au renseignement comme de la nature des informations dont elle dispose.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis favorable à cet amendement, sous réserve de supprimer, à la fin de la dernière phrase de l’alinéa 4 de l’amendement, les mots : « par le Premier ministre ».

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. La Commission des lois souhaite faire du Premier ministre l’interlocuteur naturel de la délégation. Dans le même esprit, le rapport d’information de mai 2013, que j’ai cosigné avec le président Urvoas, suggérait qu’un collaborateur du Président de la République et du Premier ministre assure la coordination. En effet, aux termes du décret du 22 mars 2010, le coordonnateur et son équipe relèvent, pour la gestion administrative et financière, du secrétariat général du Gouvernement – donc du Premier ministre. Néanmoins, je comprends les motifs du sous-amendement et y souscris donc.

M. le ministre. Je suis favorable à l’amendement, sous réserve de l’adoption du sous-amendement.

La Commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement sous-amendé.

Elle examine ensuite l’amendement DN15 de la commission des Lois.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. Cet amendement, qui devrait faire débat, tend à supprimer la référence aux membres de droit de la délégation parlementaire au renseignement, et à préciser que lesdits membres désignent chaque année son président. Même dans l’hypothèse où vous souhaitez maintenir la composition actuelle, je vous invite à adopter l’amendement, qui regroupe les dispositions relatives à la composition de la délégation au sein du II de l’article 6 nonies de l’ordonnance du 17 décembre 1958 : compte tenu de la mesure que nous venons de voter, son rejet créerait en effet un vide juridique pour la composition de la délégation.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Les services vérifieront ce dernier point d’ici à l’examen en séance publique.

Sur le fond, nous sommes défavorables à l’amendement. La délégation est aujourd’hui composée, à parité entre les deux assemblées et entre l’opposition et la majorité, de quatre présidents de commission et de quatre membres nommés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. La présence des présidents de commission permet d’assurer à cette délégation une reconnaissance institutionnelle auprès des responsables du renseignement. Tous ceux qui ont siégé au sein de la délégation partagent, je crois, cet avis.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. Si un président de commission demandait au président d’une assemblée de le nommer, il serait très étonnant que ce dernier refuse. M. Warsmann, qui fut membre de droit de la délégation en tant que président de la Commission des lois, n’a vu aucun inconvénient à cet amendement.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Nous sommes donc en désaccord.

M. le ministre. Pour ma part, j’émets un avis de sagesse.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement DN14 de la commission des Lois, qui fait l’objet d’un sous-amendement DN199 des rapporteures.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. L’amendement précise que la délégation parlementaire au renseignement peut entendre le Premier ministre, les ministres compétents, le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, le coordonnateur national du renseignement, le directeur de l’Académie du renseignement ainsi que les directeurs en fonction des services de renseignement. Il dispose également que les directeurs peuvent se faire accompagner des collaborateurs de leur choix, en fonction de l’ordre du jour.

Cette rédaction permettra à la délégation parlementaire de disposer de l’information la plus complète possible, le responsable du service demeurant son interlocuteur naturel.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis favorable, sous réserve de l’adoption de notre sous-amendement, de pure coordination.

M. le rapporteur pour avis de la Commission des lois. J’y souscris.

M. le ministre. Je suis favorable à l’amendement ainsi sous-amendé : si l’on en était resté à la version du Sénat, j’aurais moi-même déposé un amendement.

La Commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement sous-amendé.

En conséquence, les amendements DN33 et DN34 tombent.

M. Yves Fromion. Pouvez-vous m’assurer, madame la présidente, que les agents auditionnés par la délégation ne courront pas plus de risques que s’ils étaient entendus par un procureur de la République ?

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. La commission des Lois y a veillé.

La Commission adopte ensuite l’amendement de coordination DN13 de la commission des Lois.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements DN174 des rapporteures et DN12 de la commission des Lois.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. L’amendement DN174 tend à supprimer l’alinéa 13, dans un souci de coordination avec l’amendement DN9 de la commission des Lois, que nous examinerons à l’article 6.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. Nous sommes d’accord pour que tous les ministres ne soient pas destinataires des recommandations, afin de conforter le rôle du Premier ministre, mais nous proposons par l’amendement DN12 qu’elles soient également adressées aux présidents des deux assemblées. En effet, il serait surprenant qu’un organe parlementaire informe prioritairement l’exécutif.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Adresser ces recommandations au Président de la République et au Premier ministre est conforme à leurs prérogatives. Il n’en va pas de même s’agissant des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. Notre amendement est conforme à la mission de la délégation parlementaire au renseignement.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. Pourtant, à l’heure actuelle, les recommandations sont transmises aux présidents des assemblées.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. C’est exact et nous maintenons effectivement la distinction existant dans le droit actuel.

La commission adopte l’amendement DN174.

En conséquence, l’amendement DN12 tombe.

La commission en vient à l’amendement DN54 de M. Yves Fromion.

M. Yves Fromion. Cet amendement, déjà évoqué, vise à permettre au Parlement d’exercer son pouvoir normal de contrôle de toute l’action gouvernementale – ici, des autorisations d’exportation d’armements, qui ne concernent pas seulement des contrats entre États mais aussi l’action de nos entreprises. Il n’est pas question d’exercer un contrôle a priori, ni de concurrencer l’action de la CIEEMG ou celle du Gouvernement. Simplement, une fois par an, la liste des opérations réalisées serait transmise à une commission ou à une sous-commission spécialisée constituée au sein de la délégation parlementaire au renseignement, sur le modèle de ce qui se pratique avec la commission de vérification des fonds spéciaux, que j’ai présidée au cours de la dernière législature et à laquelle j’appartiens encore.

Madame la présidente, vous aviez voté, avec l’ensemble du groupe socialiste, le même amendement lorsque je l’avais déposé, sous une forme légèrement différente, au cours de la précédente législature. J’étais d’ailleurs très heureux de ce consensus, qui ne s’étendait hélas pas à mon propre groupe.

Pourquoi le Parlement se mettrait-il un bandeau sur les yeux ? Pourquoi renoncerait-il à son pouvoir de contrôle ? Si le débat est venu sur la place publique, c’est parce que j’ai présidé la mission d’information sur l’attentat de Karachi, dont le rapporteur, Bernard Cazeneuve, était très favorable à l’instauration d’un contrôle parlementaire a posteriori de documents qui doivent à l’évidence demeurer confidentiels.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis défavorable. Quel rapport y a-t-il entre les exportations d’armements et le contrôle par le Parlement de l’action gouvernementale en matière de renseignement ? La délégation parlementaire au renseignement a suffisamment à faire avec sa fonction première. Comment pourrait-elle exercer cette nouvelle mission dans sa composition actuelle ? Au reste, le ministre nous présente déjà un rapport sur ces exportations et a avec nous des discussions très ouvertes sur le sujet.

M. le ministre. Même position.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle rejette l’amendement de coordination DN53, également de M. Yves Fromion.

Elle adopte ensuite l’article 5 modifié.

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Article 6
(art. 154 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002)

Rapprochement de la commission de vérification des fonds spéciaux de la délégation parlementaire au renseignement

Cet article a pour objet de transformer la commission de vérification des fonds spéciaux en une formation spécialisée de la délégation parlementaire au renseignement (DPR). Il rejoint en ce sens la recommandation formulée par la délégation dans son dernier rapport d’activité.

1. La situation actuelle

La commission de vérification des fonds spéciaux a pris la suite, en 2002, d’une première commission de vérification, créée en 1947 et confiée au service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE). Cette structure était composée de magistrats de la Cour des comptes, de membres du Conseil d’État et de l’Inspection générale des finances.

À ce contrôle effectué par des fonctionnaires a succédé, en 2002, un contrôle parlementaire afin de répondre à une polémique sur l’utilisation des fonds spéciaux.

La nouvelle commission de vérification est désormais composée de deux députés et deux sénateurs mais aussi de deux magistrats de la Cour des comptes. Ces derniers, à la suite de la décision de Philippe Séguin, alors Premier président de la Cour des comptes, n’y ont toutefois jamais siégé.

Si sa composition diffère, les compétences de la commission de vérification sont très proches de celles de l’instance créée en 1947. Elle est chargée de « s’assurer que les crédits sont utilisés conformément à la destination qui leur avait été assignée par la loi de finances ».

Il s’agit donc d’effectuer un contrôle de régularité des comptes des dépenses réalisées sur fonds spéciaux en s’assurant de la sincérité de leur imputation comptable. Pour effectuer ce contrôle, la commission dispose de pouvoirs étendus : elle peut prendre connaissance « de tous les documents, pièces et rapports susceptibles de justifier les dépenses considérées et l’emploi correspondants » et se faire représenter « les registres, états, journaux, décisions et toutes pièces justificatives propres à l’éclairer ».

La commission établit chaque année un rapport qu’elle remet au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions chargées des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Elle établit également un procès-verbal constatant que les dépenses réalisées sur les fonds spéciaux sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Ce procès-verbal est remis au Premier ministre et au ministre chargé du Budget.

Les travaux de la commission sont couverts par le secret de la défense nationale.

2. Le projet de loi

Sans en modifier les attributions, le projet de loi propose de rapprocher la commission de vérification des fonds spéciaux de la délégation parlementaire au renseignement.

S’il ne s’agit pas à proprement parler d’une fusion car, malgré le vœu exprimé en ce sens par les membres de la délégation dans leur rapport d’activité pour 2012, la commission de vérification deviendrait une « formation spécialisée » de la délégation parlementaire au renseignement.

La commission serait ainsi composée de deux députés et deux sénateurs membres de la délégation, chargés ensuite de présenter leur rapport aux quatre autres membres de la délégation non membres de la commission.

Le texte issu de la rédaction adoptée par le Sénat a supprimé les règles de désignation des membres et du président de la commission initialement prévues par le projet de loi, qui laissaient ces choix à l’appréciation des Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. La composition de la commission serait désormais laissée à la seule appréciation des membres de la DPR avec pour obligation d’assurer une représentation de l’opposition.

Le projet de loi prévoit enfin que le rapport de la commission de vérification sera transmis, non plus seulement au Président de la République, au Premier ministre et aux Présidents et Rapporteurs généraux des commissions chargées des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, mais aussi aux ministres chargés de la Sécurité intérieure, de la Défense, de l’Économie et du Budget.

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La Commission examine l’amendement DN11 de la commission des Lois.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. La commission de vérification des fonds spéciaux devenant une formation spécialisée de la délégation parlementaire au renseignement, il convient de préciser que ses membres doivent être choisis de manière à assurer une représentation « pluraliste ». La rédaction issue du Sénat parle de représentation « de la majorité et de l’opposition », mais il n’existe pas de définition juridique de la majorité, dont on sait qu’elle peut être fluctuante.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis favorable.

M. le ministre. Même avis.

La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.

Elle en vient ensuite à l’amendement DN10 de la commission des Lois.

M. le rapporteur pour avis de la Commission des lois. Il s’agit d’indiquer que le président de la commission de vérification est choisi chaque année, sans entrer dans plus de précisions.

Suivant l’avis favorable des rapporteures, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement DN9 de la commission des Lois.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. Aux termes de cet amendement, le rapport de la commission de vérification est remis au seul Premier ministre, et non à chacun des ministres concernés.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis favorable.

M. le ministre. Même avis.

M. Philippe Nauche. Nous avons décidé que les recommandations et observations de la délégation parlementaire au renseignement sont simplement transmises aux présidents des deux assemblées. Qu’en est-il du rapport de la commission de vérification ?

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Si le rapport de la commission de vérification n’a désormais plus vocation à être remis aux ministres concernés mais bien au seul Premier ministre, les dispositions actuelles prévoyant sa remise aux présidents et rapporteurs généraux des commissions chargées des Finances demeurent.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement DN98 des rapporteures.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Il s’agit de préciser que la première désignation des membres de la commission de vérification interviendra dans un délai de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

M. le ministre. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

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Article 7
(art. 656-1 du code de procédure pénale)

Protection de l’anonymat des agents des services de renseignement à l’occasion des procédures judiciaires

Cet article vise à renforcer la protection de l’anonymat des agents des services de renseignement appelés, dans le cadre de procédures judiciaires, à témoigner.

L’article 27 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a institué un régime de déposition spécifique aux personnels des services de renseignement qui peuvent être témoins, dans le cadre de leurs missions, de la commission d’une infraction. L’article 656-1 du code de procédure pénale les protège de plusieurs manières :

– l’identité réelle de l’agent ne doit jamais apparaître au cours de la procédure ;

– les questions susceptibles de leur être posées ne doivent pas conduire à la révélation de leur identité réelle ;

– si une confrontation est nécessaire, un dispositif technique adapté permet l’audition de l’agent des services spécialisés.

Cette procédure n’apparaît pas parfaitement satisfaisante. La présence physique des agents devant une juridiction à la suite d’une convocation et leur participation à des comparutions présentent en effet le risque de dévoiler leur couverture et de mettre en danger leur sécurité comme l’efficacité de leurs missions en cours. Les agents du renseignement peuvent avoir le sentiment de n’être pas suffisamment protégés sur le plan juridique, au regard de l’intérêt croissant porté par les magistrats et les médias au monde du renseignement.

L’augmentation notable des demandes de déclassification et des perquisitions effectuées dans les services illustrent ce regain d’attention de la justice qui découle d’un besoin accru de transparence.

De plus, en dépit des dispositions protégeant l’identité des agents et punissant la révélation de celle-ci, les agents des services de renseignement sont aujourd’hui particulièrement exposés, comme l’illustre la divulgation fréquente, par les médias, de leur identité ou de leurs modes opératoires.

Cet article a donc pour objet de faire évoluer la procédure pour, tout en facilitant la manifestation de la vérité auprès de l’autorité judiciaire, protéger davantage l’anonymat des agents concernés.

Il modifie donc l’article 656-1 du code de procédure pénale pour prévoir, lorsque l’autorité hiérarchique considère que l’audition comporte des risques pour l’agent, ses proches ou son service, que cette audition soit réalisée « dans un lieu assurant l’anonymat et la confidentialité ». Ce lieu serait choisi par le chef de service de l’agent et pourrait être le lieu du service d’affectation de l’agent.

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La Commission est saisie de l’amendement de coordination DN8 de la commission des Lois.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Nous sommes défavorables à cet amendement, car le renvoi à l’article 6 nonies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est suffisant.

M. le ministre. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels DN101 et DN100 des rapporteures.

Elle adopte ensuite l’article 7 modifié.

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Article 8
(art. L. 222-1 du code de la sécurité intérieure)

Extension de l’accès aux fichiers administratifs du ministère de l’Intérieur aux agents des services de renseignement

L’article 8 vise à accorder à l’ensemble des services de renseignement les droits d’accès à certains fichiers administratifs aujourd’hui mis en œuvre par les services du ministère de l’Intérieur.

● Les fichiers concernés sont mentionnés à l’article L. 221-1 du code de la sécurité intérieure. Ils sont au nombre de cinq :

– le système d’immatriculation des véhicules (SIV) ;

– le système national des permis de conduire ;

– le système de gestion des cartes nationales d’identité ;

– le système de gestion des passeports ;

– l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF).

L’article L. 221-1 du code de la sécurité intérieure est issu de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant diverses dispositions relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers. Celle-ci avait autorisé, de manière temporaire, les agents spécialement habilités des services de la police nationale et de la gendarmerie nationale à accéder à ces fichiers, pour les besoins de la prévention et de la répression des actes de terrorisme.

Cette même loi du 23 janvier 2006 avait ouvert cette possibilité de consultation des fichiers aux agents des services du renseignement du ministère de la Défense, mais pour les seuls besoins de la prévention des actes de terrorisme.

La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 dite « LOPSSI II » a étendu, pour les services du ministère de l’Intérieur, le droit d’accès à ces fichiers pour prévenir, en plus des actes de terrorisme, les « atteintes à l’indépendance de la Nation, à l’intégrité de son territoire, à sa sécurité, à la forme républicaine de ses institutions, aux moyens de sa défense et de sa diplomatie, à la sauvegarde de sa population en France et à l’étranger et aux éléments essentiels de son potentiel scientifique ». Cette liste recouvre strictement la définition des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnée à l’article 410-1 du code pénal.

● L’article 8 du présent projet de loi a pour objet d’étendre les droits d’accès à ces fichiers dans deux directions :

– autoriser l’ensemble des services de renseignement, et non plus seulement ceux du ministère de l’Intérieur et du ministère de la Défense, à accéder à ces fichiers ;

– harmoniser les critères d’accès à ces fichiers, qui seraient désormais, pour l’ensemble des services, non seulement à des fins de prévention des actes de terrorisme, mais aussi à des fins de prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation. L’accès à des fins de répression resterait naturellement de la seule compétence des services spécialisés du ministère de l’Intérieur.

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L’amendement DN7 de la commission des Lois est retiré.

La Commission adopte l’amendement de coordination DN200 des rapporteures.

Elle adopte ensuite l’article 8 modifié.

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Article 9
(art. L. 232-2 du code de sécurité intérieure)

Extension des conditions d’accès des agents des services de renseignement aux fichiers relatifs aux déplacements internationaux

Cet article vise à étendre l’accès des services de renseignement aux fichiers existants relatifs aux déplacements internationaux au-delà de la seule prévention des actes de terrorisme en visant également la prévention des intérêts fondamentaux de la Nation.

Ces fichiers, mentionnés à l’article L. 232-1 du code de la sécurité intérieure, sont établis à partir de données figurant sur les cartes d’embarquement des passagers de transporteurs aériens, des données collectées à partir de la bande de lecture optique des documents de voyage, de la carte nationale d’identité et des visas des passagers de transporteurs aériens, maritimes ou ferroviaires ainsi que des données relatives aux passagers et enregistrées dans les systèmes de réservation et de contrôle des départs.

Actuellement, il s’agit :

– d’une part, du fichier national transfrontière, alimenté automatiquement à partir des bandes de lecture optique des documents de voyage et des données figurant sur les cartes d’embarquement et de débarquement ;

– et, d’autre part, du système européen de traitement des données d’enregistrement et de réservation (SETRADER), contenant les seules données d’enregistrement (données API) relatives aux passagers aériens et à leurs déplacements.

Ces fichiers ont été créés par voie réglementaire, après avis de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) et ne peuvent pas contenir, conformément au I de l’article 8 de la loi du 6 janvier 1978, de données dites sensibles, c’est-à-dire des données à caractère personnel qui font apparaître directement ou indirectement les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques, religieuses ou l’appartenance syndicale, ou qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle des personnes.

Les cas dans lesquels peuvent être mis en œuvre ces fichiers sont actuellement limités au contrôle aux frontières, à la lutte contre l’immigration clandestine et à la lutte contre le terrorisme.

Ce cadre apparaît trop restrictif pour répondre aux besoins opérationnels des services de renseignement s’agissant de la lutte contre les filières acheminant des individus à risque vers des zones sensibles où ils peuvent recevoir un endoctrinement et/ou un entraînement, voire une expérience du combat qui les rendent susceptibles de commettre ou de participer à des actions terroristes en France ou contre les intérêts français à l’étranger.

C’est la raison pour laquelle le présent article prévoit d’étendre l’accès à ces fichiers, non seulement à la prévention des actes de terrorisme, mais également à la prévention des atteintes portées aux intérêts fondamentaux de la Nation, définie par l’article 410-1 du code pénal. Cet élargissement permettra de recouvrir la mission de contre ingérence et les actions de lutte contre toute menace pouvant prendre la forme d’activités de terrorisme, d’espionnage, de subversion, de sabotage ou de crime organisé. Ces activités relèvent, par définition, des compétences dévolues aux services de renseignement.

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La Commission adopte l’article 9 sans modification.

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Article 10
(art. L. 232-7 nouveau du code de la sécurité intérieure)

Création, à titre expérimental, d’un nouveau traitement relatif aux données API et PNR des transporteurs aériens

L’article 10 a pour objet d’autoriser, à titre temporaire, la création d’un nouveau système de traitement automatisé des données dites API et des données dites PNR des passagers aériens.

1. La situation actuelle

Pour des raisons à la fois de sécurité et commerciales, les compagnies aériennes collectent et conservent un certain nombre d’informations sur les passagers qu’elles transportent.

Elles collectent tout d’abord, au moment de la réservation, les données PNR (Passenger Name Record). Celles-ci comprennent des informations déclaratives communiquées par les passagers et recueillies et conservées à des fins commerciales dans les systèmes de réservation et de contrôle des départs des transporteurs aériens.

Parmi ces données PNR figurent notamment les coordonnées du passager ainsi que les dates de son voyage, l’itinéraire, les informations disponibles sur les grands voyageurs et programmes de fidélisation (surclassements, billets gratuits), des éléments sur l’agence de voyage auprès de laquelle le vol a été réservé, le moyen de paiement utilisé, le numéro du siège, les demandes d’assistance pour raisons médicales, et des données relatives aux bagages.

Au moment de l’enregistrement puis de l’embarquement, sont ensuite collectées les données API (Advanced Passenger Information). Elles correspondent aux informations biographiques extraites de la partie d’un passeport lisible par machine ainsi qu’à des données de vol.

Afin de lutter contre l’immigration clandestine et d’améliorer les contrôles aux frontières, la directive 2004/82/CE du Conseil du 29 avril 2004 a imposé aux transporteurs aériens de communiquer ces données API aux autorités répressives des États membres, sur demande de ces dernières.

Cette directive a été transposée en France par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme. Les articles L. 232-1 à L. 232-6 du code de la sécurité intérieure permettent ainsi la collecte des données API. Ces données sont collectées par le ministère de l’Intérieur et y ont accès ses services de renseignement mais aussi, au seules fins de prévention des actes de terrorisme, les services de renseignement du ministère de la Défense. Ces données peuvent faire l’objet d’une interconnexion avec le fichier des personnes recherchées et le système d’information Schengen.

Le dispositif est limité aux seuls vols à destination ou en provenance d’États n’appartenant pas à l’Union européenne, les vols intracommunautaires étant exclus.

L’article L. 232-1 du code de la sécurité intérieure prévoit aussi la collecte des données PNR, là encore uniquement pour les vols intracommunautaires. Le dispositif technique de collecte de ces dernières données n’a toutefois pas encore été développé.

2. Le dispositif proposé

● Le dispositif proposé par cet article vise à créer, à titre expérimental, jusqu’au 31 décembre 2017, un nouveau système automatisé de traitement des données API et PNR. Il introduit pour cela un nouvel article L. 232-7 dans le code de la sécurité intérieure.

L’exploitation des données API et PNR offrirait aux services français un outil de choix pour détecter les déplacements à l’étranger des personnes considérées à risque. L’accès à ces deux catégories de données leur donnerait une vision complète de ces déplacements : par la méthode du criblage, il permettrait de savoir si une personne recherchée s’apprête à prendre un vol au départ ou à l’arrivée du territoire français et, par la méthode du ciblage, il permettrait de savoir si, compte tenu des déplacements qu’elle a effectués, une personne présente un risque et doit faire l’objet d’une attention ou d’un contrôle particuliers. Les outils informatiques permettent aujourd’hui de faire ressortir, quasiment en temps réel, les comportements des voyageurs, ce qui facilite considérablement le travail des services.

● Aujourd’hui, 49 pays exploitent les données API des transporteurs aériens et seulement 19 pays les données PNR, dont le Royaume-Uni, les États-Unis, l’Australie ou le Canada.

Le Royaume-Uni a ainsi mis en œuvre, dès 2004, un projet pilote, dit « Semaphore », qui visait à mettre en place un système intégré de gestion des contrôles aux frontières, grâce notamment à l’utilisation des données API et PNR. Le programme « e-borders » entré en vigueur en mars 2008, a pris le relais de ce projet pilote. Ses finalités sont, outre le contrôle aux frontières, la lutte antiterroriste et le crime organisé, la lutte contre l’immigration illégale et la fraude fiscale. Il concerne le transport aérien, mais aussi maritime et ferroviaire. Les données des passagers sont recueillies et analysées avant le voyage puis à la frontière. Alors que les données API sont recueillies et traitées pour tous les modes de transport et tous les trajets, les données PNR ne sont recueillies que pour certaines destinations précisément ciblées. Ces données sont conservées pendant dix ans, dont cinq années sur une base active, puis cinq années avec une possibilité d’accès au cas par cas. À travers l’analyse des données des personnes susceptibles de présenter un risque de sécurité, l’ambition du projet est de disposer d’un historique précis des déplacements vers et depuis le Royaume-Uni.

Aux États-Unis, dans le cadre de la lutte antiterroriste après le 11 septembre 2001, ont été adoptés des dispositions destinées à contraindre tout transporteur aérien assurant des liaisons à destination, au départ ou transitant par le territoire des États-Unis à fournir au service des douanes et de la protection des frontières (CBP) du ministère américain de la sécurité intérieure (DHS) un accès électronique direct aux données relatives aux passagers. Le système « US-VISIT » a ainsi été institué pour permettre aux autorités américaines d’identifier d’éventuels terroristes ou individus représentant une menace pour la sécurité nationale avant leur entrée sur leur territoire. L’absence de transmission de ces informations expose les compagnies aériennes, en pratique, à de lourdes sanctions pécuniaires et au risque d’une interdiction d’atterrir sur le territoire américain.

La situation actuelle est donc paradoxale puisque les données PNR des passagers en provenance de notre territoire national sont communiquées aux autorités britanniques ou américaines, alors que les autorités françaises n’y ont pas accès.

En février 2011, la Commission européenne a présenté un projet de directive sur les données PNR. Il prévoit que les transporteurs aériens fourniront aux États membres les données contenues dans le dossier de voyage de chaque passager empruntant un vol international à destination ou en provenance de l’Union européenne. Ces données seront exploitées par les États membres pour prévenir et détecter les infractions terroristes et les formes graves de criminalité. Chaque État membre devra, sur son territoire, constituer une plateforme dite « Unité de renseignement passagers » (URP). Ces unités conserveront ces données pour cinq ans et formeront un réseau européen qui permettra l’échange de données.

L’État d’avancement du projet de directive PNR

Ayant fait l’objet d’un consensus politique en conseil JAI en avril 2012, ce projet de directive a été transmis pour examen à la commission LIBE du Parlement européen.

Après avoir repoussé à plusieurs reprises l’examen et le vote du projet du rapporteur, cette commission a rejeté le projet de directive lors de sa séance du 24 avril 2013, considérant que l’équilibre entre le respect des droits individuels et la sécurité n’était pas suffisant.

Cependant, les garanties apportées en matière de protection des données sont fortes. Elles vont au-delà de ce que prévoit la législation européenne actuelle en la matière. Malgré cela, le Parlement européen a voté à une très large majorité, le 11 juin dernier, le renvoi de ce texte devant la commission LIBE en lui enjoignant de l’examiner au fond.

Durant l’été, le ministre français de l’Intérieur et huit de ses collègues (Allemagne, Belgique, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni et Suède) ont écrit au président de la Commission LIBE pour souligner l’urgence qu’il y avait à adopter au plus vite ce texte important pour la sécurité de l’Union européenne et de ses ressortissants.

Les travaux devraient reprendre dès le début de l’automne. Bien que la Lituanie, qui assure la présidence de l’Union, ait inscrit l’adoption de la directive PNR comme une des priorités de sa présidence, il n’est pas possible à ce stade de déterminer si ce texte pourra être adopté avant la fin de l’année.

● Le projet de loi anticipe l’adoption de la directive en introduisant un dispositif tout à fait conforme à ses orientations. Il répond en fait à un appel à projets de la Commission européenne destiné à aider les États membres à mettre en œuvre des plateformes API-PNR.

La Commission a en effet prévu, sur le fonds ISEC (Internal Security) 2012-2013, une enveloppe de 50 millions d’euros pour les États membres les plus avancés dans leur projet national de mise en œuvre de telles plateformes. Cette enveloppe permettra de couvrir, à hauteur de 90 % maximum, les dépenses d’investissement réalisées au cours des deux premières années du projet.

Pour se conformer à la directive européenne, les services n’auraient pas un accès direct à la nouvelle base de données. Celle-ci sera mise en œuvre par une « unité de gestion » (UIP, Unité Informations Passagers) à laquelle s’adresseront les services concernés. Cette unité de gestion devra valider leurs demandes avant de les mettre en production et devra également valider les résultats avant de les leur transmettre. Les transporteurs aériens auront pour obligation de communiquer les données demandées, sous peine de s’exposer à l’amende prévue par l’article L. 232-5 du code de la sécurité intérieure (50 000 euros maximum pour chaque voyage). L’unité de gestion aura enfin pour obligation de rendre inaccessibles aux services les données sensibles, qui ne seraient ni traitées ni conservées.

Les services qui pourront interroger cette base de données seront, non seulement ceux des ministères de l’Intérieur et de la Défense, mais aussi ceux des ministères chargés des Transports et des Douanes.

Les finalités de cette base de données seraient plus larges que celles actuellement prévues par les articles L. 232-1 et L. 232-2 du code de la sécurité intérieure relatifs à l’exploitation des données API : il s’agirait de la prévention et de la constatation des actes de terrorisme, des infractions mentionnées à l’article 695-23 du code de procédure pénale (participation à une organisation criminelle, traite d’êtres humains, trafic illicite d’armes ou de stupéfiants, cybercriminalité, etc.) ainsi que des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

● Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) précisera les modalités d’application de l’article.

Le système de collecte des données sera soumis aux dispositions de loi n° 78-17 du 6 janvier 1978. Le décret en Conseil d’État précisera notamment comment les données à caractère personnel susceptibles de révéler l’origine raciale ou ethnique, ses convictions philosophiques ou religieuses ou ses opinions politiques seront exclues de la future base de données.

Le Sénat a adopté un amendement qui limite la conservation de ces données à une durée maximale de cinq ans.

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La Commission est saisie de l’amendement DN6 de la commission des Lois.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Lois. Cet amendement vise à garantir pleinement la confidentialité des informations personnelles sensibles. Il réaffirme la primauté des libertés publiques fondamentales dans le cadre de ce traitement automatisé de données à caractère personnel.

Mme la présidente Patricia Adam, rapporteure. Avis favorable.

M. le ministre. Même avis.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels DN102 à DN105 des rapporteures.

Elle adopte ensuite l’article 10 modifié.

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Article 11
(art. L. 234-2 du code de sécurité intérieure)

Extension de l’accès aux fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement relevant du ministère de la Défense à des fins de recrutement ou de délivrance d’une autorisation