N^° 717

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 février 2008

RAPPORT D’INFORMATION

déposé

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) ⁽¹⁾

sur le financement des projets d’équipement naval militaire

et présenté

par MM. Jean-Michel FOURGOUS et Bernard CAZENEUVE

Députés

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MM. Georges TRON et David HABIB

Présidents.

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La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances de l’économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell’Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.

INTRODUCTION 7

I.– DES PROGRAMMES SITUÉS À DES DEGRÉS DE MATURITÉ INÉGAUX 11

A.– LES SOUS-MARINS NUCLÉAIRES D’ATTAQUE BARRACUDA 11

1.– Les caractéristiques techniques du programme 11

a) Un programme développé rapidement mais retardé 11

b) Des sous-marins bien plus volumineux et silencieux que les Rubis 11

c) Un programme au fort pouvoir d’entraînement économique 13

2.– Le remplacement nombre pour nombre en question 13

a) Les progrès qualitatifs permettent-ils une réduction du parc ? 13

b) Des missions spécifiques justifient le nombre des SNA 14

3.– Un calendrier et un coût qui ont fluctué 14

a) Le calendrier n’est plus modifiable 14

b) Un coût élevé mais qui intègre six années et demi d’entretien 15

B.– LES FRÉGATES EUROPÉENNES MULTI-MISSIONS (FREMM) 16

1.– Les caractéristiques générales du programme 17

a) Un rythme rapide 17

b) Des navires modernes, furtifs et rapides 17

c) Des perspectives prometteuses à l’exportation 18

2.– L’articulation opérationnelle des FREMM et des frégates Horizon 18

3.– Un financement incertain 19

a) Un coût unitaire modéré… 19

b) …mais un programme non financé par la loi de programmation 19

c) Vers une réduction du format du programme ? 20

C.– LE DEUXIÈME PORTE-AVIONS 20

1.– Les principales caractéristiques du programme 21

a) Un programme réalisé en coopération 21

b) Un navire aux dimensions respectables 22

c) Le choix d’une propulsion conventionnelle 24

d) Les perspectives pour l’industrie française 25

2.– La coopération franco-britannique 26

a) L’historique de la coopération 26

b) Des différences doctrinales profondes 26

c) Des conséquences techniques substantielles 27

d) Des considérations industrielles nationales 28

e) Bilan mitigé de la coopération franco-britannique 29

3.– Le deuxième porte-avions coûterait plus de 3 milliards d’euros 30

a) Un coût plus élevé que pour le Charles-de-Gaulle 30

b) Un devis évolutif 31

c) Un processus irréversible ? 31

4.– La permanence à la mer du groupe aéronaval 32

a) Un instrument unique de dissuasion et d’intervention 32

b) Le ravitaillement en vol a relativisé l’intérêt des porte-avions 33

c) L’entraînement des équipages du groupe aérien 33

II.– UN FINANCEMENT QUE LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE REND PROBLÉMATIQUE 35

A.– DES BESOINS DE FINANCEMENT QUI IMPOSENT DES CHOIX 36

1.– Les lacunes des documents budgétaires 36

a) Des programmes aux coûts mal connus 36

b) Les principaux programmes d’équipement naval 37

2.– La bosse programmatique 39

a) Des restes à payer conséquents 39

b) L’importance des programmes FREMM, Barracuda et PA2 41

c) Des dépenses supplémentaires sont inéluctables 42

3.– Des cadres d’analyse multiples 44

4.– Les causes de l’impasse budgétaire 46

a) Les défauts de conception des lois de programmation militaire 46

b) Le manque de sincérité des budgets 48

5.– La recherche de solutions 50

a) Améliorer la connaissance des coûts dans le processus de décision 50

b) Des arbitrages pourraient intervenir sur de nombreux postes de dépenses 52

B.– MUTUALISER LES COÛTS DE DÉVELOPPEMENT POUR DIMINUER LES COÛTS D’ACQUISITION 53

1.– Les limites de la politique de développement des exportations 54

a) Les matériels non exportables 54

b) Quel avenir pour les équipements exportables ? 55

c) L’exportation : une démarche délicate, voire périlleuse 56

2.– Les mécomptes des programmes en coopération 58

a) Les déboires des synergies avortées 58

b) Les risques de pillage des savoir-faire 60

c) Les compromis industriels qui affectent la satisfaction du besoin opérationnel 60

3.– Consolidation européenne ou champions nationaux ? 61

a) Les rapprochements s’opèrent surtout dans le cadre national 61

b) Un vrai nationalisme industriel 63

C.– LES ENJEUX STRATÉGIQUES 65

1.– Le contrat opérationnel de la marine 65

2.– Maintenir les compétences et protéger les savoir-faire 66

3.– L’activité industrielle et l’emploi 67

a) La construction navale militaire : une activité structurante 67

b) Quelle mise en concurrence pour la construction et l’entretien des équipements navals militaires ? 68

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC 71

EXAMEN EN COMMISSION 75

I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 79

II.– COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 81

INTRODUCTION

Les programmes d’équipement militaire représentent pour notre pays des enjeux considérables, et pas seulement sur le plan stratégique.

Leur effet d’entraînement sur des secteurs de pointe de la recherche et de l’industrie françaises, leur caractère de vitrine de l’exportation, leur part dans la guerre économique, en somme, sont trop évidents pour qu’on y insiste.

Pour le budget de l’État, ces programmes représentent un domaine–clef, supérieur à la moitié des dépenses globales d’équipement de l’État. Les décisions y prennent donc une portée particulière : plus de trois milliards d’euros pour le seul coût d’acquisition du second porte-avions, si celle–ci est décidée. Ces charges sont assurées sur 30 à 40 ans selon les programmes, de sorte que leur durée de vie est exactement comparable à la durée de carrière d’un fonctionnaire. Le parallèle est d’autant plus manifeste que le coût de possession des équipements militaires inclut la charge des équipages, durant leur vie active, puis leur retraite.

Autant de raisons justifiant que les décisions en la matière soient pesées mûrement et débattues en connaissance de cause.

Or, paradoxalement, pour la représentation nationale, la clarté est loin d’être de mise, pour des raisons fort diverses. Passons sur les aspects légitimement confidentiels de matières qui sont au rendez-vous du secret de la défense nationale et du secret industriel. Il est plus gênant, du point de vue de la gouvernance, que l’information circule mal au sein du Gouvernement entre la Défense et les Finances, du fait du « jeu de rôle » budgétaire traditionnel. Mais il n’est pas acceptable que la programmation militaire éclaire mal le budget annuel, ni que des choix politiques structurants soient seulement portés à la connaissance du Parlement au stade du fait accompli. Or la situation des finances publiques exige des choix rigoureux.

Comment clarifier les enjeux ? Comment donner tout son sens au vote du Parlement, tant sur les lois de programmation que sur les lois de finances ?

*

* *

Le rôle de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) est d’évaluer les méthodes de décision et de gestion, puis de formuler des préconisations concrètes en vue d’améliorer la gouvernance publique et sa traduction financière. Il était donc naturel qu’elle se voie confier un rapport sur le financement des équipements militaires. Eu égard à l’ampleur du sujet, il a été décidé de s’intéresser particulièrement à trois grands programmes navals : les frégates FREMM, les sous–marins Barracuda et le porte-avions PA2, compte tenu de leur poids prédominant dans la masse des « restes à payer » de la programmation militaire. Cette notion recouvre les paiements à opérer pour honorer les engagements des crédits affectés à la réalisation de ces programmes.

La MEC ne méconnaît pas que les décisions à venir, préparées par les travaux de la commission du Livre blanc et la revue générale des programmes, seront prises dans un cadre plus global, tenant compte du contexte géopolitique, et pourront porter également sur les dépenses ordinaires du ministère de la Défense. La mission constate simplement que l’échéancier des paiements correspondant aux engagements prévus à la fin de 2008 et non couverts par des paiements à la fin de 2006 met en évidence l’importance de ces programmes.

Dans l’échéancier, si les paiements associés au programme Rafale sont les plus importants, avec 7 milliards d’euros, suivis des 5,9 milliards d’euros de l’avion de transport futur A400M, les programmes navals devraient nécessiter pas moins de 4,5 milliards d’euros pour 8 FREMM, 3,1 milliards d’euros pour le PA2 et 3 milliards d’euros pour la poursuite du programme Barracuda.

Encore faut-il préciser que ces montants ne correspondent qu’à la réalisation des autorisations d’engagement déjà ouvertes qui ne portent, pour les FREMM et les Barracuda, que sur une part minoritaire du programme physique annoncé. Le développement de ces programmes n’est donc qu’embryonnaire alors que, selon la prévision, ils doivent coïncider avec la période la plus tendue au plan budgétaire. Telle est la justification du choix de l’examen des trois principaux programmes d’équipement naval militaire.

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* *

La mission a constaté qu’il lui fallait en premier lieu identifier les facteurs de coût, pas toujours manifestes, de chacun de ces programmes. Ce n’est que dans une seconde partie qu’elle a pu ensuite cerner le cadre des choix futurs : contexte budgétaire de la « bosse programmatique », espoirs fondés sur la coopération et l’exportation, enjeux industriels et stratégiques.

Afin de présenter un diagnostic et des propositions de consensus, la MEC est restée fidèle à sa démarche. Elle a associé majorité et opposition, dans la conduite des travaux comme dans l’élaboration du rapport. Elle a aussi associé la commission de la Défense – à laquelle appartient M. Bernard Cazeneuve – et celle des Finances – dont M. Jean–Michel Fourgous, membre de la MEC, est le rapporteur spécial concerné.

À l’évidence, chacun des deux co-rapporteurs aurait, s’il avait été seul, ajouté des considérations plus personnelles. Ainsi, M. Bernard Cazeneuve aurait insisté pour que la France garde la maîtrise de son outil de défense et aurait exprimé son opposition à l’éventualité d’une plus grande ouverture du capital de DCNS. Pour sa part, M. Jean-Michel Fourgous n’aurait pas manqué de plaider pour le développement de la culture entrepreneuriale et pour la reconnaissance de la priorité à l’exportation au sein de la délégation générale pour l’armement.

Tel qu’il est, le présent rapport exprime pleinement leur position commune et celle de la MEC. Il reflète donc une manière de consensus de l’Assemblée nationale, pour une clarification des choix en matière d’équipement naval militaire.

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I.– DES PROGRAMMES SITUÉS À DES DEGRÉS DE MATURITÉ INÉGAUX

A.– LES SOUS-MARINS NUCLÉAIRES D’ATTAQUE BARRACUDA

Ce programme est destiné à assurer le remplacement des six sous-marins nucléaires d’attaque de type Rubis. Ces sous-marins devront participer à la maîtrise des espaces maritimes pour assurer la sûreté de la force océanique stratégique (FOST) et la liberté d’action d’un groupe aéronaval. En outre, ils participeront à la projection de puissance dans la profondeur.

Peu de marines dans le monde disposent de sous-marins nucléaires d’attaque. Outre la France, seuls les États-Unis, le Royaume-Uni, la Russie et la Chine disposent de tels bâtiments.

1.– Les caractéristiques techniques du programme

a) Un programme développé rapidement mais retardé

Le programme du sous-marin d’attaque Barracuda a été lancé le 14 octobre 1998. L'évolution des missions ainsi que des considérations financières ont considérablement retardé le calendrier : la conception des Barracuda n’a véritablement débuté qu’en 2002, à une époque où les essais du premier exemplaire devaient débuter en 2008 pour une entrée en service programmée en 2010.

L’étalement de ce programme, qui a également pâti du retard des sous-marins nucléaires lanceurs d’engin de nouvelle génération (SNLE-NG), a conduit à reporter à plusieurs reprises l’entrée en service des six Barracuda : il est désormais acquis que le premier exemplaire n’entrera pas en service avant 2017 tandis que le dernier est attendu pour 2028.

b) Des sous-marins bien plus volumineux et silencieux que les Rubis

Conçus par DCNS et bénéficiant des avancées technologiques des SNLE-NG, les Barracuda seront plus volumineux que leurs prédécesseurs : 99 mètres contre 73, et 5 100 tonnes de déplacement en plongée contre 2 670 pour les Rubis. Paradoxalement, au moment où l’espace disponible à bord s’accroît, l’automatisation de certaines tâches permet une réduction du format de l’équipage : 60 marins seulement seront embarqués à bord des Barracuda contre un peu plus de 70 à bord des Rubis et une centaine sur les SNA britanniques.

L’augmentation de la taille de ces bâtiments, qui resteront néanmoins plus petits que leurs homologues étrangers, a pour but d’améliorer leur discrétion acoustique afin de les rendre les plus silencieux possible. Cette augmentation du volume disponible permettra également d’augmenter l’autonomie de chaque bâtiment qui pourra emmagasiner près de 70 jours de vivres.

Enfin, la taille plus importante facilitera également l’entretien, qui ne devrait pas être plus onéreux que celui des bâtiments de la classe Rubis. Le prix du programme inclut contractuellement les six premières années et demi d’entretien. Le réacteur nucléaire aura une autonomie de dix ans, contre 7 à 8 ans sur les Rubis et sur le porte-avions Charles-de-Gaulle.

PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES SNA RUBIS ET BARRACUDA

	SNA de type Rubis	SNA de type Barracuda
Déplacement en surface	2 385 tonnes	3 650 tonnes
Déplacement en plongée	2 670 tonnes	5 100 tonnes
Longueur	73,60 mètres	99 mètres
Largeur maximale	7,60 mètres	8,8 mètres
Tirant d’eau	6,40 mètres	7,30 mètres
Équipage	70 personnes	60 personnes
Propulsion	1 réacteur nucléaire à eau pressurisée K 48, 1 moteur électrique de propulsion, 1 hélice	1 réacteur nucléaire à eau pressurisée K15 de 150 MW, 2 turbo-alternateurs, 2 moteurs électriques de secours SEMT Pielstick de 480 kW, 1 pompe hélice (hydroréacteur)
Armement	4 tubes lance-torpilles de 533 mm avec 14 torpilles F 17 et missiles surface-surface Exocet SM 39	4 tubes lance-torpilles de 533 mm, missiles de croisière Scalp Naval, missiles antinavires Exocet SM39, torpilles Eurotorp FTL et mines
Profondeur	Supérieure à 300 mètres	Supérieure à 350 mètres
Vitesse maximale	25 nœuds	25 nœuds en plongée, 14 en surface
Entrée en service	1983 à 1993	2017 à 2028

Les Barracuda devraient être les premiers sous-marins français, et parmi les premiers au monde, à embarquer des femmes. En effet, il est prévu, dès la construction, d’aménager des quartiers spécifiques.

La Marine nationale a récemment choisi les noms des futurs sous-marins nucléaires d’attaque du type Barracuda. La tête de série s’appellera Suffren. Elle sera suivie des Duguay-Trouin, Dupetit-Thouars, Duquesne, Tourville et De Grasse, l’ordre d’attribution pouvant encore évoluer.

c) Un programme au fort pouvoir d’entraînement économique

La France n’exportant pas de sous-marins à propulsion nucléaire, les Barracuda ne trouveront pas de débouchés à l’exportation. Le savoir-faire acquis par DCNS sera néanmoins très précieux, de nombreux équipements étant communs aux sous-marins nucléaires et à ceux à propulsion classique.

D’ailleurs, dans un marché largement dominé par l’Allemagne (environ 70 % des ventes mondiales), DCNS a déjà enregistré quelques réussites : depuis 1994, trois sous-marins de type Agosta ont été vendus au Pakistan tandis que dix Scorpène l’ont été à l’Inde (6), au Chili (2) et à la Malaisie (2).

Constatant la qualité de ses matériels, à une époque où le concurrent allemand U-214 connaît quelques déboires techniques, DCNS estime que d’autres pays pourraient s’ajouter à la liste de ses clients, tandis que des premiers acheteurs pourraient passer une nouvelle commande. Un sous-marin Scorpène est vendu 400 millions d’euros ce qui représente 20 TGV ou 8 Airbus A-320.

Hors exportations, le seul programme Barracuda représente l’emploi de 2 300 personnes à DCNS et 200 chez Areva TA entre 2010 et 2020, année à partir de laquelle une décroissance progressive apparaîtra. Pour le seul site de Cherbourg, le nombre d’emplois générés est de 1 700 personnes environ, soit 75 % du site. L’avenir de l’arsenal de Cherbourg dépend donc de la mise en œuvre effective de cette commande. Les emplois induits chez les sous-traitants sont estimés à 1 600, ce qui représente un total de 4 100 emplois en France sur dix ans. La masse salariale concernée, charges comprises, représente donc globalement un ordre de grandeur supérieur à 200 millions d’euros pour chacune des dix années 2010 à 2020.

2.– Le remplacement nombre pour nombre en question

a) Les progrès qualitatifs permettent-ils une réduction du parc ?

Compte tenu de l’augmentation du tonnage et des performances des SNA de la classe Barracuda, certains observateurs, à commencer par le directeur du Budget au ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, entendu par la MEC, ont pu s’interroger sur la nécessité de remplacer nombre pour nombre les sous-marins de la classe Rubis.

Le progrès technique et les choix faits en matière de dissuasion n’ont-ils pas permis de réduire de six à quatre le nombre des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de nouvelle génération ?

L’augmentation de la taille des SNA qui est censée faciliter l’entretien, l’amélioration des réacteurs nucléaires qui ne nécessitent plus qu’une IPER tous les dix ans ainsi que la hausse de la productivité chez DCNS sont autant de facteurs qui laissent entrevoir un gain de disponibilité non négligeable. Dans ces conditions, une réduction de la cible est-elle envisageable ?

b) Des missions spécifiques justifient le nombre des SNA

Sur ces interrogations, la marine nationale rappelle que les sous-marins nucléaires d’attaque remplissent trois types de missions :

– ils assurent la protection des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins ;

– ils assurent la protection du groupe aéronaval autour du porte-avions ;

– ils mènent des actions spécifiques sur lesquelles la marine ne peut être diserte mais qui peuvent consister, par exemple, à débarquer des commandos ou à surveiller divers trafics.

Ces trois types de missions sont susceptibles d’être assurées en même temps. C’est la raison pour laquelle la marine estime que trois SNA doivent être opérationnels en permanence. Pour atteindre cet objectif, le parc doit être dimensionné à six unités afin de tenir compte des périodes d’entretien fréquentes sur des mécaniques aussi complexes.

En effet, la hausse de disponibilité attendue, de l’ordre de 10 à 15 % seulement, ne permet pas de faire l’économie d’un sous-marin si le pouvoir politique souhaite pouvoir disposer en permanence de trois unités opérationnelles.

Diminuer le nombre de SNA reviendrait donc à accepter que le nombre de sous-marins opérationnels soit parfois réduit à deux et que toutes les missions opérationnelles ne puissent être remplies. Cela revient à réduire les ambitions de notre pays pour une économie en fin de compte modeste, l’effet de série réduisant le coût marginal de la dernière unité produite.

3.– Un calendrier et un coût qui ont fluctué

a) Le calendrier n’est plus modifiable

La commande des sous-marins Barracuda a été passée sous la forme d’un marché à tranches où la commande de chaque sous-marin est affermie par une tranche conditionnelle.

Le premier sous-marin a été commandé en 2006, le second devrait l’être en 2009. Les autres sous-marins le seront à raison d’un tous les deux ans. La première livraison interviendra en 2017, la seconde en 2019, les autres se succédant au rythme d’une unité tous les deux ans. Le délai entre la commande et la livraison de chacune de ces unités s’établit ainsi à dix ans.

Déjà décalé à plusieurs reprises, le calendrier de ce programme ne peut désormais plus être modifié pour deux raisons principales :

– sur le plan opérationnel, les sous-marins de la classe Rubis sont entrés en service entre 1983 et 1993 ; ils pourront très probablement être maintenus en service pendant 35 ans – ce qui constitue déjà une performance remarquable – mais certainement pas au-delà, compte tenu des contraintes sécuritaires en matière de réacteur nucléaire et de plongée. Ils seront donc retirés du service au plus tard entre 2018 et 2028 : si les Barracuda ne sont pas au rendez-vous, les missions opérationnelles ne pourront plus être remplies ;

– sur le plan industriel, le dernier SNLE-NG (le Terrible) étant en voie d’achèvement, l’établissement DCNS de Cherbourg risque de se retrouver dangereusement sous-utilisé si la série des Barracuda n’est pas mise en chantier selon le calendrier prévu. Dans l’hypothèse d’un nouveau retard ou d’une réduction de la cible, des emplois devraient être supprimés, ce qui conduirait à une perte irrémédiable d’un savoir-faire particulièrement précieux.

Proposition n° – Renoncer à l’étalement dans le temps de tout programme militaire majeur. L’expérience montre que tous les programmes qui ont fait l’objet d’un décalage se sont avérés plus onéreux, notamment parce qu’il a fallu prolonger des équipements devenus obsolètes. Par ailleurs, les contraintes financières ne doivent pas peser seulement sur les armements navals, mais être équitablement réparties sur l’ensemble des programmes d’armement militaires en fonction des priorités stratégiques de la Nation.

b) Un coût élevé mais qui intègre six années et demi d’entretien

Le devis initial du programme Barracuda, en janvier 2001, s’élevait à 5,4 milliards d’euros, soit 6,1 milliards d’euros en valeur 2006. À noter que, selon les indications de la DGA, cette actualisation de 13 %, soit 2,5 % l’an, inclut au moins partiellement l’évolution du coût des facteurs. Elle « découle de l’estimation faite année après année de la hausse moyenne du coût des facteurs de production pour les programmes d’armement », par application d’un barème interne à la DGA.

À l'issue des travaux et négociations conduits en 2005 et 2006, le devis de référence s’est établi à 7,87 milliards d’euros, ce qui correspond à une hausse de 1,77 milliard d’euros.

Selon la DGA, ces surcoûts sont imputables aux facteurs suivants :

– le changement de statut de DCNS oblige désormais le ministère de la Défense à s’acquitter de la TVA ; par ailleurs, l’entreprise est désormais assurée et doit s’acquitter d’une taxe professionnelle, ce qui constitue des frais qu’elle est obligée de répercuter sur ses prix de ventes ⁽²⁾. Ce premier surcoût est évalué à 0,86 milliard d’euros ;

– le tonnage du sous-marin, à l’origine évalué à 4 000 tonnes, a été réévalué pour des raisons techniques à environ 5 000 tonnes, d’où un surcoût de 0,33 milliard d’euros ;

– le résultat des études de sûreté et la hausse du coût de certaines fournitures propres à la chaufferie nucléaire ont induit une augmentation de 0,34 milliard d’euros ;

– diverses évolutions techniques liées à la discrétion acoustique et à la réalisation du système de combat font naître un surcoût évalué à 0,34 milliard d’euros.

Au total, le ministère de la Défense considère que chaque sous-marin devrait coûter 982 millions d’euros. Vos rapporteurs constatent toutefois que si l’on divise par six le montant global du programme, on atteint un coût unitaire d’environ 1,3 milliard d’euros l’unité. Mais ce chiffre intègre, outre la construction, le maintien en condition opérationnelle pendant une durée de six ans et demi.

Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008 au titre du programme Barracuda s’élèvent à 253,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 330,4 millions d’euros en crédits de paiement.

Proposition n° – Le calendrier de réalisation des Barracuda, optimisé à la fois pour des raisons opérationnelles et industrielles, ne doit plus être modifié. Les SNA, à qui il incombe, entre autre, de protéger les SNLE porteurs du feu nucléaire, sont indispensables à la crédibilité de la dissuasion française. Or, la durée de vie des SNA de la précédente génération, les Rubis, ne pourra être prolongée indéfiniment. Toute mesure d’économie devra donc être envisagée sur un autre programme.

B.– LES FRÉGATES EUROPÉENNES MULTI-MISSIONS (FREMM)

Les frégates européennes multi-missions (FREMM) sont des frégates furtives de deuxième génération (après les Lafayette) construites par la France et l’Italie. La marine nationale en commissionnerait 17 entre 2010 et 2015 dont 8 en version anti-sous-marine (ASM) pour remplacer les 10 frégates de la classe Tourville (type F67) et de la classe Georges-Leygues (type F70) ainsi que neuf en version destinée à l’action vers la terre (AVT) pour remplacer les 17 avisos de la classe d’Estienne d’Orves (type A69). Elles seront les premières frégates françaises à être armées du missile de croisière Scalp Naval.

1.– Les caractéristiques générales du programme

a) Un rythme rapide

Le projet des frégates multi-missions a été engagé fin 2002 en coopération avec l’Italie lorsqu’est apparue l’opportunité de réaliser en commun un nombre important de frégates en remplacement de navires entrés en service dans les années soixante-dix ou quatre-vingt : 17 pour la France et 10 pour l’Italie.

En février 2003 a été notifié à DCNS et à son partenaire italien Fincantieri le contrat relatif à la définition du projet de navire répondant aux besoins des deux marines.

Le 16 novembre 2005, huit frégates multi-missions ont été commandées par la France pour une entrée en service des premiers bâtiments en 2011. Les neuf dernières seront commandées dans le cadre de la prochaine loi de programmation (2009-2014).

En octobre 2006, la définition globale du navire a été figée, puis la découpe de tôle de la première frégate, baptisée Aquitaine, a eu lieu à Lorient en mai 2007. Sa livraison, en version ASM, est prévue pour la fin de l’année 2011 tandis que la livraison de la deuxième FREMM est prévue 13 mois plus tard. Si rien ne vient perturber le déroulement du programme, le rythme de livraison prévu est d’une frégate tous les sept mois.

b) Des navires modernes, furtifs et rapides

Déplaçant 5 750 tonnes, ces navires de 137 mètres de long et de 19 mètres de large auront une vitesse maximale de 27 nœuds et leur distance franchissable sera de 6 000 nautiques à 15 nœuds. Elles seront équipées de capacités anti-navires (huit missiles mer-mer), de moyens de défense anti-aérienne (16 missiles Aster 15) et anti-sous-marine (torpilles MU 90) et de capacités de frappe dans la profondeur (16 missiles de croisière navals). Ces navires disposeront en outre d’un hélicoptère de type EC-725 Cougar ou NH-90.

Les frégates AVT seront plus particulièrement destinées à l’appui et au soutien des opérations de projection avec des capacités de frappe dans la profondeur, de recueil de renseignement, de projection de forces spéciales, d’appui et d’escorte de forces amphibies ou logistiques.

Les frégates ASM seront destinées aux opérations de lutte contre les sous-marins dans le cadre de la sûreté de la mise en œuvre de la force océanique stratégique et pour la protection anti-sous-marine des opérations de projection : protection du groupe aéronaval et du groupe amphibie, protection des forces au contact et des voies de communication maritimes. Ces frégates seront, en outre, aptes aux missions de surveillance, de protection et de lutte anti-navire.

L’architecture des frégates a été conçue pour faciliter l’entretien des équipements et bénéficier d’une disponibilité accrue. Fortement automatisées, elles ne seront armées que par 108 membres d’équipage contre 230 sur les frégates de la classe F70 qu’elles remplaceront. Le coût de possession des FREMM en sera considérablement réduit.

c) Des perspectives prometteuses à l’exportation

Les FREMM disposent d’un potentiel certain à l’exportation en raison de leurs performances et de leur prix relativement modéré par rapport à la concurrence, notamment allemande. La perspective la plus prometteuse concerne le Maroc qui s’est engagé, en octobre 2007, à acquérir une frégate multi-missions. La Grèce, qui a signé un accord de partenariat avec Armaris (DCNS) en octobre 2006, pourrait commander jusqu’à six exemplaires de la FREMM.

DCNS propose également à l’exportation la corvette Gowind qui, bien que de dimensions inférieures (1 250 à 1 950 tonnes selon les versions) est directement dérivée du dessin et des avancées technologiques des FREMM. Ce bâtiment est spécialisé dans des missions de défense du littoral, de prévention, de service public mais aussi de lutte anti-sous-marine. Des pays comme la Bulgarie, la Géorgie ou l’Arabie Saoudite ont déjà manifesté leur intérêt pour ce bâtiment.

2.– L’articulation opérationnelle des FREMM et des frégates Horizon

L’attention de la Mission d’évaluation et de contrôle a été attirée par la concomitance dans le temps de deux programmes de frégates : le programme FREMM et le programme Horizon. Ce dernier, qui devait aboutir à l’origine à la construction de quatre bâtiments, a été réduit à deux pour des raisons budgétaires. Le Forbin doit être livré cette année tandis que le Chevalier Paul sera admis au service actif en 2009.

Les frégates Horizon sont beaucoup plus chères que les FREMM puisque leur coût unitaire est évalué entre 900 millions et un milliard d’euros selon les méthodes de calcul contre environ 400 millions d’euros pour une FREMM. La différence de coût entre les deux types de navire tient à l’absence d’effet série pour les frégates Horizon, mais aussi pour partie au fait que les deux frégates Horizon seront un peu plus volumineuses (6 635 tonnes, 153 mètres) mais aussi mieux équipées notamment en matière de radar : elles disposeront en effet d’un radar de surveillance et d’un radar de conduite de tir qui seront situés assez haut sur la mer grâce à leurs dimensions généreuses ; les FREMM, quant à elles, ne seront équipées que d’un seul radar polyvalent placé moins haut, donc moins performant. En revanche, les systèmes d’armes de tous ces navires seront identiques.

Mais les techniques modernes de transmissions de données permettront à une FREMM, lorsqu’elle naviguera de conserve avec une frégate Horizon, de bénéficier des données fournies par le radar de cette dernière. Cette possibilité a conduit la marine nationale à accepter que les équipements des FREMM ne soient pas intrinsèquement aussi performants que ceux des Horizon, ce qui a rendu possible un abaissement non négligeable du coût du programme.

Proposition n° – Renoncer aux « surspécifications » inutiles qui alourdissent le coût des programmes militaires. En l’occurrence, le programme FREMM sur ce point semble exemplaire.

3.– Un financement incertain

a) Un coût unitaire modéré…

La première tranche du programme notifiée le 16 novembre 2005 couvre le développement, la construction et le maintien en condition opérationnelle des 8 premières frégates (6 ASM et 2 AVT) durant 6 ans pour un montant de 4,4 milliards d’euros.

Le coût total du programme FREMM s’élève à 8,5 milliards d’euros pour la construction des 17 frégates ASM et AVT. Le coût par bâtiment est estimé à 450 millions d’euros, hors entretien, ce qui apparaît modéré si l’on compare avec les frégates Horizon ou les 2,5 milliards d’euros dépensés par l’Allemagne pour ses quatre frégates F 125.

Les crédits inscrits au budget de 2008 au titre du programme FREMM s’élèvent à 53 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 182,2 millions d’euros en crédits de paiement.

b) …mais un programme non financé par la loi de programmation

Inscrit dans le modèle d’armée 2015 ainsi que dans la loi de programmation militaire pour les années 2003-2008 sans que son financement ait été prévu, le programme FREMM a embarrassé le ministère de la Défense au point que, dès l’été 2003, un financement dit « innovant » a été évoqué : un leasing, ou paiement à crédit associant un partenaire privé.

Cette méthode aurait sans doute permis de respecter la programmation militaire en repoussant le paiement des frégates multi-missions à la loi de programmation suivante. Mais compte tenu de ses effets négatifs sur l’endettement du pays, cette méthode peu conforme à l’orthodoxie budgétaire a été abandonnée en 2005. M. Philippe Josse, directeur du Budget, a estimé, au cours de son audition par la MEC, que cette décision était à porter au crédit du système de décision public… À la même époque, des difficultés budgétaires conduisent l’Italie à étaler la construction de ses 10 FREMM jusqu’en 2023 au lieu de 2017.

Un autre plan de financement est alors imaginé pour la durée de l’actuelle loi de programmation. Selon le modèle utilisé par les Britanniques, il est décidé que 6/19^èmes du programme seront financés par le budget du ministère de la Défense tandis que les 13/19^èmes manquant le seront par des crédits complémentaires ajoutés à l’initiative du ministère du Budget. Or, Bercy qui n’a pas manifesté d’enthousiasme devant cette nouvelle méthode de financement a inscrit les sommes dues non pas en loi de finances initiale, mais en loi de finances rectificative, avec une interdiction d’engagement des sommes en question, gonflant un peu plus le report de dépenses du ministère de la Défense.

Proposition n° – Ne plus engager de programme d’armement sans les moyens financiers correspondants. En raison de la concurrence économique mondiale à laquelle elle est confrontée, la France ne devra plus lancer un programme d’armement sans qu’aient été dégagées les ressources réelles correspondantes, dans le cadre d’une politique budgétaire soutenable.

c) Vers une réduction du format du programme ?

Compte tenu des difficultés à financer non seulement le programme des 17 FREMM, mais également celui des SNA Barracuda et du deuxième porte-avions, il semblerait que des révisions soient envisagées au sein du ministère de la Défense. Selon des informations parues dans la presse en octobre 2007, la marine pourrait se contenter des huit frégates multi-missions déjà commandées, éventuellement complétée par deux ou trois autres, en contrepartie du financement du second porte-avions.

S’exprimant sur ce point le 12 octobre 2007, le ministre de la Défense M. Hervé Morin ne s’est pas prononcé sur les deuxième et troisième tranches (9 frégates au total dont 2 ASM et 7 AVT) dont le coût de 3,5 milliards d’euros est à rapprocher de celui du deuxième porte-avions.

Or, un étalement alourdit toujours considérablement la facture, induit des différences technologiques importantes entre les différentes tranches (exemple du char Leclerc) et rend nécessaire un coûteux traitement des obsolescences. En outre, il est généralement nécessaire de financer le prolongement de la durée de service des équipements qui ne sont pas remplacés dans les délais prévus (hélicoptères Puma et Gazelle, SNA Rubis…).

C.– LE DEUXIÈME PORTE-AVIONS

Le format du groupe aéronaval français, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, a toujours été constitué d’au moins deux porte-avions, de manière à assurer une permanence à la mer du groupe aérien embarqué lorsque l’un des deux bâtiments est indisponible.

Dans l’immédiat après-guerre, l’acquisition, auprès de la marine américaine, du porte-avions léger Lafayette (15 800 tonnes, 26 avions) et auprès de la Royal Navy du porte-avions Arromanches (18 300 tonnes, 24 appareils) permet à l’aéronavale française renaissante de se réapproprier les techniques si spécifiques du catapultage et de l’appontage d’avions de combat depuis une plate-forme maritime qu’elle avait acquises au cours des années trente avec son premier véritable porte-avions, le Béarn.

En 1955 est lancé le projet de deux porte-avions identiques de 32 000 tonnes et 40 aéronefs qui aboutira, au début des années soixante, à la mise en service du Clemenceau et du Foch.

Au cours des années soixante-dix et quatre-vingt, le ministère de la Défense commence à réfléchir au remplacement, pourtant encore lointain, de ces deux navires. Le projet PH 75 de deux bâtiments à propulsion nucléaire (Bretagne et Provence) entrant en service au cours de la dernière décennie du vingtième siècle est évoqué. Mais des contraintes budgétaires réduisent ce programme à un seul porte-avions (40 500 tonnes, 40 aéronefs) qui, fortement remanié et renommé Richelieu en 1986, puis Charles-de-Gaulle en 1987, entre en service en 2001 lorsqu’est retiré du service actif le porte-avions Foch.

Depuis 1997 et le désarmement du Clemenceau, la marine nationale française ne possède donc plus qu'un seul porte-avions, même si elle peut s’appuyer sur d’autres plates-formes mettant en œuvre des hélicoptères (porte-hélicoptères Jeanne d’Arc, bâtiments de projection et de commandement Mistral et Tonnerre, Transports de chalands de débarquement Foudre et Siroco).

C’est au nom de la permanence à la mer du groupe aéronaval que le gouvernement a proposé au Parlement, dans le cadre de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008, d’inscrire le principe de l’acquisition d’un second porte-avions.

1.– Les principales caractéristiques du programme

a) Un programme réalisé en coopération

La loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008, adoptée dès la première lecture par l’Assemblée nationale et le Sénat, a inscrit le principe d’un deuxième porte-avions (PA2) dans « les capacités essentielles du modèle d’armée 2015 ». Le système de forces « Frappe dans la profondeur », tel qu’inscrit dans cette loi, prévoit la « commande en 2005 d’un porte-avions pour une mise en service opérationnelle avant la deuxième période d’indisponibilité programmée pour entretien et réparation (IPER) du Charles-de-Gaulle ».

En janvier 2003, le ministère de la défense britannique attribue à BAe Systems, en coopération avec Thales Naval Ltd, la maîtrise d’œuvre du programme de ses deux porte-avions destinés à accueillir des appareils à décollage court et atterrissage vertical. Outre-manche, ce programme est communément dénommé CVF pour Carrier Vessel Future.

En février 2004, le Président Jacques Chirac décide, conformément aux préconisations de l’état-major de la marine, que le deuxième porte-avions sera doté d’une propulsion classique. En novembre 2004, lors d’un sommet bilatéral, le Président Jacques Chirac et le Premier ministre britannique Tony Blair annoncent leur volonté de coopérer dans la construction des trois porte-avions : les deux CVF britanniques et le PA2 français.

Le 24 janvier 2005, la ministre de la Défense, Mme Michèle Alliot-Marie, lance l’opération de conception du deuxième porte-avions et transforme le projet en programme. Au cours de l’été 2005, un rapport établit que la marine nationale « pourrait satisfaire son besoin opérationnel en adoptant le dessin des CVF britanniques, moyennant des adaptations limitées ».

En mars 2006 est signé l’accord de coopération bilatérale entre la France et le Royaume-Uni. Au cours de l’été 2006 est réalisée une revue de conception du projet PA2 sous la présidence conjointe de la DGA et de l’état-major de la marine. En décembre 2006 est remise à la DGA une première offre engageante sur le développement et la réalisation du deuxième porte-avions.

En mai 2007, bien que la décision de construire le deuxième porte-avions n’ait pas été annoncée par le Président de la République, la France commande aux États-Unis les catapultes et les freins d’appontage. Cette décision a dû être prise par le précédent gouvernement : en effet, compte tenu des délais de fabrication de ces mécaniques particulièrement sophistiquées, une commande était indispensable en 2007 pour que le bâtiment, s’il doit être réalisé, soit disponible dès 2015. Si la décision finale devait être négative, le ministère de la Défense résilierait cette commande et verserait des pénalités qui, pour l’instant, sont d’un montant relativement faible (environ un million d’euros).

Enfin, à l’automne 2007, en cohérence avec la loi de programmation militaire promulguée cinq ans plus tôt, le Parlement vient d’adopter, lors de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2008, les autorisations d’engagement, d’un montant de 3 milliards d’euros, destinées à permettre la commande du second porte-avions dans le courant de l’actuel exercice.

Le rapport annuel de performances déposé par le Gouvernement lors de la discussion du projet de loi de finances 2008 nous apprend que l’autorisation d’engagement de trois milliards d’euros constitue « une provision » ajustable ultérieurement. La MEC s’interroge sur l’originalité de la démarche qui donne l’impression d’une certaine précipitation. N’aurait-il pas été plus sage d’attendre les conclusions du Livre blanc sur la Défense, de la revue générale des programmes ainsi que des différents travaux qui sont actuellement menés avant de demander au Parlement de se prononcer ? D’autant que cette nouvelle dépense est engagée alors que le financement d’importants programmes antérieurs (notamment les FREMM et les sous-marins Barracuda) n’est toujours pas entièrement bouclé.

b) Un navire aux dimensions respectables

Ayant tenu compte du fait que le tonnage et les dimensions ne constituent pas l’élément le plus onéreux d’un tel navire, les concepteurs du projet ont dessiné un bâtiment d’un tonnage encore jamais atteint pour un porte-avions européen : 60 000 tonnes. Au fil des dessins, ce tonnage a encore évolué au point d’atteindre désormais, selon DCNS, 70 000 tonnes, ce qui rapproche le PA2 des dimensions des porte-avions américains (80 000 à 90 000 tonnes environ).

L’augmentation des dimensions du navire accroît la surface de son pont d’envol qui atteindra 15 000 m², soit entre celui du Charles-de-Gaulle (12 000 m²) et celui des porte-avions américains de la classe Nimitz (21 000 m²). Une telle surface rend possible un allongement des catapultes qui, d’une longueur de 75 mètres sur le Charles-de-Gaulle, seront portées à 90 mètres, se rapprochant ainsi des standards de l’US Navy. Cet allongement permet de catapulter des appareils de dernière génération lourdement armés comme le Rafale Marine F3, dans des conditions améliorées et sans imposer au navire une vitesse à la limite de ses possibilités, comme cela est le cas avec le premier porte-avions. Un avion peut être catapulté toutes les 30 secondes à une vitesse de 277 km/h.

L’espace d’appontage, particulièrement restreint sur le Charles-de-Gaulle, sera plus généreux et offrira ainsi de meilleures conditions de sécurité. Le PA2 serait capable de naviguer à 26 nœuds en fin de vie. L’équipage serait de l’ordre de 900 personnes contre 1 200 environ pour le Charles-de-Gaulle. À ces marins viennent s’ajouter 800 personnes chargées de mettre en œuvre le groupe aérien.

ÉLÉMENTS DE COMPARAISON ENTRE LE CHARLES-DE-GAULLE ET LE PROJET PA 2

	Charles-de-Gaulle	PA 2
Découpage de la première tôle	25 novembre 1987
Lancement	Mai 1994
Admission au service actif	18 mai 2001
Déplacement	40 500 tonnes	70 000 tonnes
Longueur	261,5 mètres	283 mètres
Largeur	64 mètres	73 mètres
Tirant d’eau		11 mètres
Surface du pont d’envol	12 000 m²	15 000 m²
Surface du hangar	4 600 m²	4 700 m²
Vitesse	27 nœuds	26 nœuds
Propulsion	Deux réacteurs nucléaires à eau pressurisée K 15	Propulsion électrique alimentée par des moteurs diesel et turbines à gaz
Équipage (hors groupe aérien)	1 200	900
Groupe aérien	40 appareils (32 Rafale, 3 Hawkeye, 5 hélicoptères)	40 appareils (32 Rafale, 3 Hawkeye, 5 hélicoptères)
Défense	Système de missiles antiaériens MBDA Aster 15 (longue portée) et Mistral (très courte portée), 8 canons Giat 20F2 de 20 mm	Système de missiles antiaériens MBDA Aster 15 (longue portée), système de lutte antitorpille (SLAT) et artillerie de petit calibre couvrant 360°.

La surface du hangar est annoncée comme à peine supérieure à celle du Charles-de-Gaulle (soit 4 700 m² contre 4 600), bien que les aéronefs y soient un peu à l'étroit. Une zone de maintenance aéronautique, divers ateliers et magasins aéronautiques autorisent l’entretien complet des aéronefs, traditionnel sur les porte-avions français. Les possibilités de stockage en carburant aviation sont de l’ordre de cinq millions de litres.

Le programme PA2 est placé sous la maîtrise d’œuvre de MOPA 2, filiale à 100 % de DCNS. Les principaux partenaires de DCNS sont Aker Yards France, dont les chantiers de l’Atlantique fabriqueraient la coque et les éléments de propulsion, EADS pour les éléments des systèmes de combat, MBDA pour la gestion embarquée des munitions, Bertin technologies pour l’étude des facteurs humains et Thales naval UK pour la définition du périmètre du dessin commun.

c) Le choix d’une propulsion conventionnelle

Le choix d’une propulsion classique, retenue par le Président Chirac en 2004, est en parfaite adéquation avec les objectifs exprimés par la marine nationale. Cette décision ne remet aucunement en cause les indéniables qualités démontrées par le Charles-de-Gaulle en opérations. Le choix réalisé alors prenait en compte d’autres contraintes dont l’analyse n’est pas l’objet de ce rapport.

La réalisation d’un second porte-avions nucléaire, avec les réacteurs de type K 15 qui équipent déjà le Charles-de-Gaulle et les sous-marins de la marine nationale, aurait imposé une limitation du tonnage du bâtiment, sous peine de réduire ses performances. Les avantages décrits plus haut liés aux dimensions plus généreuses de la plateforme auraient été annihilés. En outre, l’évolution permanente de la réglementation en matière d’énergie nucléaire aurait accru la difficulté de l’entreprise et l’aurait rendue aléatoire car l’agrément en ce domaine est préalable à la réalisation. Le développement d’un nouveau réacteur nucléaire aurait renchéri de manière déraisonnable le coût du navire.

À l’inverse, le mode de propulsion conventionnel présente, entre autres avantages, de permettre la réalisation d’un navire aux dimensions et au tonnage plus généreux, avec les avantages décrits ci-dessus en matière d’emploi et de sécurité ; il est censé permettre également une réduction du coût global du navire ; il permet une réduction du format de l’équipage affecté à la propulsion du navire ; il réduit le coût et la durée des immobilisations pour entretien (6 mois au lieu de 15 pour une IPER) et plus encore le coût du démantèlement en fin de vie (30 millions d’euros contre 100 à 150 millions d’euros pour un porte-avions nucléaire). Enfin, il facilite le passage dans certains ports étrangers où la notion d’énergie nucléaire, associée à la puissance militaire, peut ne pas laisser insensible.

En contrepartie, une propulsion conventionnelle ne permet pas de bénéficier de l’autonomie offerte par l’énergie nucléaire. Mais cette autonomie, dont bénéficie le Charles-de-Gaulle, reste relative dans la mesure où les navires qui escortent le porte-avions sont équipés de moteurs conventionnels et ont besoin d’être ravitaillés régulièrement. Le porte-avions lui-même, pour mettre en œuvre ses avions, a besoin de l’assistance régulière d’un pétrolier ravitailleur.

Enfin, la propulsion classique induit un coût de possession maîtrisé. Aux dires des responsables de la marine nationale que la mission a entendus, le coût de fonctionnement du Charles-de-Gaulle s’élèverait actuellement à environ 150 millions d’euros par an dont 80 millions d’euros pour les rémunérations et charges sociales de l’équipage et environ 70 millions d’euros pour le fonctionnement courant du navire. Le coût de possession d’un porte-avions à propulsion conventionnelle serait annuellement de l’ordre d’environ 125 à 135 millions d’euros, soit une économie d’environ 20 %. Selon le vice-amiral d’escadre Philippe Sautter, les 11 bâtiments à propulsion nucléaire de la marine française (dix sous-marins et un porte-avions) mobilisent environ les trois-quarts des moyens consacrés à l’entretien de la flotte, les 115 autres bâtiments se partageant les 25 % restant.

Au total, sur une durée de service de 40 ans, le coût de possession global (y compris pensions de l’équipage) du deuxième porte-avions serait donc compris entre 5 et 5,4 milliards d’euros.

Il est à souligner que, selon des études menées par la marine américaine, la hausse des prix des produits pétroliers à laquelle nous assistons ne modifie pas cet avantage : il faudrait que le cours du baril dépasse 200 à 230 dollars pour que la propulsion nucléaire retrouve un avantage par rapport au diesel.

d) Les perspectives pour l’industrie française

La construction du PA2 constituerait assurément un apport d’heures de travail particulièrement appréciable pour DCNS et Thales ainsi que pour leurs nombreux sous-traitants. Il a été déclaré à la Mission d’évaluation et de contrôle que la construction de ce second porte-avions représenterait pour Aker Yards l’équivalent d’un paquebot de croisière comme le Queen Mary.

Pour DCNS, ce chantier est également très important, au regard de la charge de travail de l’établissement de Brest, mais aussi des autres établissements qui seront certainement sollicités pour construire des éléments. En outre, un tel chantier ne peut qu’être bénéfique à l’image de marque de la société.

La construction d’un second porte-avions permettrait surtout à DCNS de conserver un savoir rare et précieux. En effet, ainsi que nous l’avons vu, seules deux marines au monde sont aujourd’hui capables de mettre en œuvre, à partir d’une plateforme navale, des avions classiques par catapultage et de les récupérer : l’US Navy et la marine nationale française. La Royal Navy et la marine japonaise qui maîtrisaient cette technique lors de la seconde guerre mondiale ont perdu leur savoir-faire tandis que des puissances comme l’URSS (puis la Russie) et la Chine, pourtant peu regardantes en dépenses militaires, n’ont jamais été en mesure de l’acquérir. Il est donc de la plus grande importance stratégique de conserver ces compétences.

Sur le plan de l’exportation, peu de débouchés sont à espérer en matière de porte-avions. En effet, si plusieurs pays cherchent à se doter de plateformes capables de mettre en œuvre des avions par catapultage, il est probable que ces puissances voudront de se doter de cet outil par leurs propres moyens, de manière à affirmer leurs capacités et leur souveraineté. Par ailleurs, même si la France parvenait à convaincre un pays de lui acheter un porte-avions « clés en mains », encore faudrait-il convaincre l’administration américaine de vendre les catapultes que seuls les États-Unis savent actuellement fabriquer.

Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, seuls des porte-avions d’occasion ont été exportés dans le monde, l’exemple emblématique pour notre pays étant le Foch, vendu en 2000 à la marine brésilienne pour 50 millions de francs (7,6 millions d’euros) et qui navigue depuis lors sous le nom de Sao Paulo. Mais les porte-avions vendus d’occasion ont toujours été utilisés comme plateformes pour hélicoptères ou pour avions à décollage et atterrissage verticaux.

2.– La coopération franco-britannique

a) L’historique de la coopération

En février 2003, à l'issue du 25^ème sommet franco-britannique du Touquet le président de la République française a annoncé « la grande satisfaction des autorités françaises pour ce qui concerne la décision des autorités britanniques concernant la construction des deux porte-avions britanniques, puisque c'est un accord entre BAe et Thales qui permettra de réaliser ces porte-avions. » Et de préciser : « nous allons immédiatement engager les études permettant de voir si nous ne pourrions pas nous associer à cette construction des deux porte-avions, étant entendu que construire trois unités est naturellement plus intéressant sur le plan économique et financier qu'en construire deux ou une. »

Au début de l’année 2005, lorsque la France est associée aux études, le projet britannique est déjà bien avancé. L’inhabituelle configuration à deux îlots au-dessus du pont supérieur au lieu d’un seul, est déjà présente et permet, selon les concepteurs, de réduire l'empreinte des superstructures, les problèmes de compatibilité entre équipements électroniques et, surtout, de libérer de l'espace sur le pont d'envol.

Les études concluent, au cours de l’été 2005, à une « communabilité » de 85 % entre les CVF britanniques et le PA2 français, notamment pour ce qui concerne la coque, les machines et les locaux de vie. Toutefois, certaines exigences françaises (installations de catapultes et de brins d’arrêt, aménagement des hangars d’aviation, accroissement de la capacité des soutes à combustible pour des sorties plus fréquentes, mise en place d’un système de commandement pour une force amphibie et aéronavale) rendent nécessaires de nombreuses adaptations qui augmentent le coût du PA2 et font diverger les deux versions. Des vues d’artistes publiées entre 2005 et 2007 témoignent d’une divergence progressive des deux projets.

Ces différences d’exigences techniques entre la partie française et la partie britannique proviennent des différences d’approches entre les deux marines pour le rôle et l’emploi d’un porte-avions et de son aviation embarquée.

b) Des différences doctrinales profondes

Au cours des années soixante, le Royaume-Uni a développé un avion à l’époque très novateur, le Harrier, dont la conception est fondamentalement différente d’un avion classique : des tuyères orientables permettent à cet appareil d’utiliser la force de réacteurs à la manière des fusées pour quitter le sol soit complètement à la verticale, pour certaines versions, soit après quelques dizaines de mètres de course et avec l’aide d’un tremplin, pour d’autres versions.

Cette révolution dans le processus de décollage et d’atterrissage a suscité à l’époque l’espoir de pouvoir s’affranchir, sur un porte-avions, des catapultes et brins d’arrêts. Le Harrier a ainsi été exporté en Espagne, en Inde et en Thaïlande, pays dotés de porte-hélicoptères, mais aussi aux États-Unis ou le corps des Marines en a acquis plusieurs dizaines pour équiper des plateformes maritimes légères tandis que l’US Navy continuait à utiliser des appareils catapultables.

Cet appareil a toutefois déçu. La nécessité de concevoir une architecture destinée à orienter les tuyères s’est faite au détriment des performances aériennes et le Harrier s’est rapidement retrouvé surclassé par ses concurrents en vitesse, maniabilité et autonomie. Sa confrontation avec les Super Étendard argentins lors de la guerre des Malouines, en 1982, n’a pas tourné à son avantage.

Ayant perdu son savoir-faire dans le domaine du catapultage et de la récupération d’appareils militaires classiques, la Royal Navy a persévéré dans la voie des appareils à décollage court et atterrissage vertical et s’est lancée, en coopération avec les États-Unis, dans le développement du F 35B, la version à décollage court du F 35, encore connu sous le nom de JSF (Joint Strike Fighter). Les Américains, qui achèteront aussi le F 35B pour remplacer les Harrier du corps des Marines, prévoient toutefois d’équiper leurs grands porte-avions de la version catapultable F 35C, dont les performances seront supérieures au F 35B.

Outre les différences techniques en matière d’aéronefs, des divergences doctrinales fondamentales relatives à l’usage des porte-aéronefs perdurent des deux côtés de la Manche : pour les Britanniques, un porte-avions est avant tout un transport d’avions amélioré, chargé de convoyer des appareils vers une base terrestre et, éventuellement, de les mettre en œuvre et de les récupérer depuis la mer, de manière minimaliste. C’est la raison pour laquelle les Britanniques sont beaucoup moins exigeants que les Français quant à la quantité de carburant pour avions stockable à bord de la plateforme.

Pour les marins français, un porte-avions est une véritable base aérienne, chargée de mettre en œuvre et de récupérer des appareils dotés de performances identiques à leurs homologues basés à terre. Le porte-avions doit être capable, en toute autonomie, de procéder à l’entretien le plus complet possible des appareils, changement de moteur ou d’aile compris. Outre les chasseurs bombardiers Super Étendard ou Rafale, le porte-avions français embarque des appareils de guet aérien de type Hawkeye, sorte de gros radar volant permettant d’obtenir une meilleure vision du champ de bataille. Les Britanniques n’ont pas cette possibilité puisqu’il n’existe pas de version du Hawkeye à atterrissage vertical.

c) Des conséquences techniques substantielles

Les choix britanniques en matière de doctrine et d’avions embarqués ont des conséquences directes sur la conception des porte-avions qui les font diverger des porte-avions français :

– les avions à atterrissage vertical n’ont pas besoin de l’aide du vent lors de l’appontage et peuvent donc se poser sur un navire immobile ; à l’inverse, les avions classiques, portés par l’action du vent sur leurs ailes, ont besoin d’une plateforme capable d’avancer rapidement afin de créer un « vent relatif » le plus important possible. C’est la raison pour laquelle le dessin de la coque a été modifié sur la version française, de manière à gagner quelques nœuds en vitesse de pointe ;

– les porte-avions britanniques n’ont pas besoin d’une piste oblique : en effet, le décalage de la piste oblique est destiné à permettre à un avion classique ayant raté son appontage de redécoller de biais, sans percuter les autres aéronefs qui pourraient se trouver stationnés à l’avant du pont. Cette question ne se pose évidemment pas pour un avion qui se pose à la façon d’un hélicoptère. Toutefois, les Britanniques ont accepté d’inclure dans le projet commun une piste oblique, cet élément étant indispensable à la coopération avec les Français ;

– pour un avion qui se pose verticalement, la présence de l’îlot, cette structure servant à la fois de timonerie pour le navire et de tour de contrôle pour l’aviation, ne pose pas de difficulté particulière. Pour des raisons qui leur sont propres, les concepteurs britanniques ont imaginé une structure double, l’une spécialisée pour le commandement du navire, l’autre pour le contrôle de l’aviation embarquée. Or, pour un avion classique qui se pose à 135 nœuds (environ 245 km/h) sur une surface très réduite, cette structure représente un danger physique et peut, en outre, créer des turbulences. Il semble, heureusement, que les simulations menées en soufflerie aient levé les inquiétudes des ingénieurs français quant aux dangers potentiels créés par cette architecture inhabituelle.

d) Des considérations industrielles nationales

Il apparaît que la volonté politique de favoriser l’Europe de la défense en construisant un équipement commun avec le Royaume-Uni ne s’est pas appesantie sur des considérations techniques qui ont pourtant leur importance : s’il est construit, le deuxième porte-avions français sera, in fine, relativement différent des navires britanniques. Certains observateurs ont rapporté à la Mission d’évaluation et de contrôle que seule la partie située sous la ligne de flottaison, coque et système de propulsion, serait commune. Ce ne sera même pas entièrement le cas puisque, ainsi que nous l’avons vu, la coque du PA2 a été retouchée par rapport aux CVF britanniques.

Le 14 novembre 2007, le ministre de la Défense M. Hervé Morin a annoncé devant l’Assemblée nationale que « sur la construction de la coque, il n'y aura pas de coopération avec les Britanniques [...]. Ils ont décidé de lancer leur programme de construction de deux porte-avions et en profitent pour restructurer leurs chantiers navals. » Contre la logique qui prévalait jusqu’alors, le ministre ajoute que l'absence de coopération sur les coques permettra le cas échéant à la France de revoir une partie du dessin du PA2 et de réaliser ainsi des économies…

Privilégiant la restructuration de leurs chantiers navals, les Britanniques ont décidé de construire leurs deux porte-avions séparément, en cinq super-blocs répartis dans quatre chantiers différents regroupés en une « Carrier Alliance ». Le bloc 1 (la proue avec tremplin) sera construit par Babcock Engineering Services (BES) à Rosyth, le bloc 2 (plus les deux îlots) par VT Group à Portsmouth, le bloc 3 par BAe Systems Submarine à Barrow-in-Furness, les blocs 4 et 5 par BAe Systems Surface Fleet à Govan (avec l’assistance du chantier de Scotstoun), tandis que l'intégration finale sera réalisée par VT Group à Portsmouth.

Le PA2, s’il doit se faire, devrait être construit entièrement en France par Aker Yards à Saint-Nazaire et par DCNS à Brest : Aker Yards fabriquera la coque propulsée tandis que DCNS, qui assurera la maîtrise d’œuvre, intègrera les systèmes d’armes et construira les équipements intérieurs.

La coopération franco-britannique s’est donc fortement réduite, au point que, le 15 novembre 2007, DCNS et Aker Yards en furent réduits à signer avec BAE Systems, VT, Thales UK et Babcock Support Services un accord minimaliste prévoyant que « les six signataires se consulteront sur l'opportunité d'acheter ensemble les systèmes de combats ou de communications, les radars, la motorisation conventionnelle de ces trois navires et la maintenance des deux projets. »

Quant à la perspective, pour les Britanniques, d’équiper ultérieurement leurs navires de catapultes et de brins d’arrêt pour utiliser des avions classiques, elle reste très lointaine dans la mesure où la marine britannique ne dispose pas d’appareils catapultables de type Rafale et devrait donc en acquérir, en plus des F 35B déjà très onéreux dont elle cofinance le développement ; en outre la conversion à la technique du catapultage nécessiterait, soit de la part de la France, soit de la part des États-Unis, un transfert de compétences de grande ampleur.

e) Bilan mitigé de la coopération franco-britannique

Au total, la coopération franco-britannique présente un bilan contrasté. Ainsi que la MEC l’a appris au cours de ses travaux, les Britanniques auraient le sentiment probablement fondé, que la participation financière de la France leur aurait permis de réaliser des économies lors de la conception du navire. Lord Drayson, ancien minister for defence procurement du gouvernement britannique, n’aurait-il pas déclaré dans un débat public, sans doute pour les besoins de la cause, que le budget français aurait financé la conception - le design - des porte-avions britanniques ?

Du côté français, les responsables de la DGA et de DCNS reconnaissent que la coopération avec les Britanniques, si elle n’aboutit pas à un résultat aussi satisfaisant qu’espéré, a néanmoins permis de gagner deux années d’études sur les parties communes des navires. En outre, chacun fait remarquer que les essais avant admission au service actif des navires seront plus rapides et moins onéreux s’ils sont partagés. De la même manière, le maintien en condition opérationnelle devrait en être facilité. Enfin, sur le plan logistique, les échanges de pièces de rechange entre marines alliées sont fréquents lorsque les navires se trouvent en opération, éloignés de leurs ports d’attache. Ils en seront facilités entre ces navires, pour ce qui concerne leurs parties communes.

Enfin, la coopération avec le Royaume-Uni sur un projet emblématique tel qu’un porte-avions a pris une forte dimension symbolique : cette amorce de coopération va dans le sens de l’accord de Saint-Malo, signé le 3 décembre 1998 entre la France et le Royaume-Uni, et qui devait être à la base d'une relance du processus de défense européenne.

3.– Le deuxième porte-avions coûterait plus de 3 milliards d’euros

a) Un coût plus élevé que pour le Charles-de-Gaulle

Le Parlement a donc adopté en loi de finances pour 2008 les crédits relatifs au programme du second porte-avions : 3 milliards d’euros d’autorisation d’engagement à titre provisionnel. Si cette adoption a été peu débattue, dans l’attente des conclusions du Livre blanc, la Mission d’évaluation et de contrôle s’interroge pourtant sur le montant, qui paraît élevé, comparativement au Charles-de-Gaulle. Construit entre 1987 et 2001, ce dernier a coûté au total environ 14 milliards de francs, soit 2,1 milliards d’euros. Les responsables de la DGA et de DCNS qui ont été entendus par la Mission ont déclaré que cette somme, réévaluée pour tenir compte de la hausse des prix de la construction, équivaudrait, en 2008, aux 3 milliards d’euros inscrits en loi de finances pour le deuxième porte-avions.

Or, ce coût n’inclut pas les sommes importantes, mais difficiles à comptabiliser, qui ont déjà été dépensées en études. Selon l’état-major des armées, 50 millions de livres sterling (67,2 millions d’euros) auraient déjà été versés aux Britanniques sur les 100 millions (134,5 millions d’euros) réclamés à la France pour avoir bénéficié du travail de conception.

Le double choix de construire un bâtiment à propulsion classique et de coopérer avec les Britanniques était notamment fondé sur la possibilité de réduire les coûts. La Mission d’évaluation et de contrôle constate que cet objectif n’est pas atteint puisque le coût annoncé du PA 2 ne sera nullement inférieur à celui du porte-avions nucléaire Charles-de-Gaulle.

Au coût du porte-avions doivent être ajoutés les frais, encore difficiles à évaluer, nécessaires à l’aménagement des infrastructures des ports militaires de Brest et de Toulon.

Le coût paraît d’autant plus élevé que le Charles-de-Gaulle est opérationnel en moyenne environ 65 % à 75 % du temps, son entretien mobilisant les 25 % qui restent. Pour assurer la permanence à la mer du groupe aéronaval, il s’agit donc d’acheter, pour au moins 3 milliards d’euros, une unité alors que la marine nationale n’aurait mathématiquement besoin que de combler ces 25 % à 35 % qui manquent…

b) Un devis évolutif

Par ailleurs, il est bien précisé que le coût « provisionnel » inscrit en loi de finances initiale n’est qu’approximatif et demandera à être affiné si le Président de la République ne décide pas de renoncer au deuxième porte-avions. Selon le représentant de l’état-major des armées que la Mission d’évaluation et de contrôle a entendu, le respect de cette enveloppe serait déjà problématique et un budget final proche sans doute de 3,5 milliards d’euros serait certainement plus réaliste.

Dans l’hypothèse où le Président de la République donnerait son aval au projet, une évaluation plus précise serait déterminée à l’issue des travaux en cours en impliquant le partenaire britannique et les industriels, lors du lancement du stade de la réalisation du programme.

Sur la base d’un coût fixé à 3 milliards d’euros, les crédits de paiement seraient dépensés sur huit ans selon l’échéancier suivant.

HYPOTHÉSE D’ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT DU SECOND PORTE-AVIONS

(en millions d’euros)

2008	2009	2010	2011-2015	Total
81,5	225,14	610,72	2 082,64	3 000

Lorsque le Président de la République rendra publique sa décision, peut-être vers mars 2008, le ministère sera apte à réagir immédiatement et à lancer les travaux dans des délais très brefs si la décision est favorable. Dans l’hypothèse où la décision serait négative, les crédits seraient redéployés.

c) Un processus irréversible ?

Selon l’expression imagée de son représentant, l’état-major des armées a fait en sorte de rester « manœuvrant » quelle que soit la décision politique prise. Toutefois, compte tenu de la lourdeur du projet, des engagements internationaux de la France et des sommes déjà investies, la question se pose de savoir si le processus de construction du deuxième porte-avions n’est pas déjà enclenché de manière irréversible.

En octobre 2006, lors de l’ouverture du salon Euronaval, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la Défense, affirmait son « ambition [...] de rendre ce programme aussi irréversible que possible ». Lors du débat sur la loi de finances pour 2007, elle précisait : « le projet de loi de finances 2007 inscrit 700 millions d'euros pour le développement du PA2 et [on] voit mal un gouvernement renoncer aux sommes investies pour rien. C'est en ce sens qu'on peut parler d’irréversibilité. ».

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ouverts jusqu’en 2007 au titre du second porte-avions s’élèvent respectivement à un peu plus d’un milliard d’euros et à 250 millions d’euros.

CRÉDITS CONSACRÉS AU SECOND PORTE-AVIONS AVANT 2008

(en millions d’euros)

	Avant 2006	2006	2007	Total
Autorisations d’engagement	20,9	269,1	710,9	1 000,9
Crédits de paiement	0,01	140	90	250,01

Source : projet de loi de finances pour 2007

Les crédits de paiement restant à ouvrir après 2007 sur les engagements en compte en 2007 atteignent 770,9 millions d'euros.

Proposition n° – Si la décision de construire le deuxième porte-avions est finalement prise, le contrat devra inclure, comme c’est le cas pour les Barracuda et les FREMM, au moins six années de maintien en condition opérationnelle (MCO). D’une manière générale, pour l’ensemble de ses programmes majeurs, la marine nationale devra contractualiser, le plus en amont possible, la disponibilité de ses unités.

4.– La permanence à la mer du groupe aéronaval

Depuis Pearl Harbor et la guerre du Pacifique, le porte-avions s’est imposé, au détriment du cuirassé, comme outil essentiel des grandes marines de guerre. Mais une seule unité ne permet pas d’assurer sa permanence à la mer.

a) Un instrument unique de dissuasion et d’intervention

L’intérêt pour un pays comme la France de disposer d’un porte-avions capable de mettre en œuvre des avions classiques est évident : une telle plateforme permet d’affirmer sa souveraineté bien au-delà de ses eaux territoriales et, en utilisant mers et océans, de s’affranchir des autorisations de survol ou d’escale nécessaires à des avions opérant depuis le territoire national ou prépositionnés à l’étranger. C’est ainsi que les porte-avions de la marine nationale ont permis à la France d’intervenir par voie aérienne au Liban, au cours des années quatre-vingt, qu’ils ont permis à des avions français de porter le feu en ex-Yougoslavie sans survoler aucun territoire tiers, ou de mener des missions de guerre en Afghanistan sans être dépendant de bases terrestres.

Le porte-avions, potentiellement équipé de l’arme nucléaire, sait aussi se transformer en élément de diplomatie « musclée » et contribuer, par sa seule approche, à faire pression sur des régimes qui peuvent se sentir menacés au gré de ses évolutions : l’agitation, parfois l’affolement, que ses pérégrinations suscitent dans les services de transmission de certaines armées, prouve que sa présence n’est pas neutre.

b) Le ravitaillement en vol a relativisé l’intérêt des porte-avions

Toutefois, l’augmentation du nombre de bases terrestres utilisables par les appareils de l’Otan ainsi que le développement des performances des avions de l’armée de l’air grâce à la généralisation du ravitaillement en vol, réduisent l’attrait des plateformes navales ⁽³⁾. C’est ainsi que, lors des missions Héraclès et Agapanthe sur l’Afghanistan, les avions de la marine mis en œuvre depuis le Charles-de-Gaulle étaient utilisés concomitamment avec ceux de l’armée de l’air basés sur place. Et les Rafale de l’armée de l’air, comme ceux de la Marine, étaient ravitaillés en vol par les avions ravitailleurs de l’armée de l’air ou de l’Otan, également stationnés dans la région.

En effet, l’autonomie reste le point faible des avions de guerre modernes (550 à 1 100 km pour un Rafale, selon sa mission). Le ravitaillement à partir d’un autre avion embarqué reste limité et ne permet pas d’augmenter sensiblement l’autonomie d’un appareil en mission de guerre d’autant que la « nounou », qui est un autre chasseur équipé de bidons supplémentaires n’a, lui aussi, qu’une autonomie relativement limitée. En revanche, les ravitailleurs de l’armée de l’air (KC 135, bientôt Airbus A 330 MRTT), malheureusement trop lourds pour se poser sur un porte-avions, peuvent rester en vol de longues heures et ravitailler plusieurs avions à plusieurs reprises. Or, si un Rafale Marine peut être ravitaillé par un appareil de l’armée de l’air, un Rafale de l’armée de l’air peut l’être tout autant…

Si elles restent théoriquement possibles, les très longues missions de guerre conduites depuis le territoire national ou des bases alliées et assorties de plusieurs ravitaillements, posent toutefois la question de l’état de fatigue de l’équipage, souvent composé d’une seule personne et donc de la sécurité globale de la mission.

Pour des pays enclavés et éloignés de toute mer comme l’Afghanistan, le vice-amiral d’escadre Philippe Sautter a admis que des avions basés à Kaboul ou Kandahar étaient plus opérationnels que ceux opérant depuis un porte-avions. Il n’en reste pas moins vrai que dans un rayon d’action limité à une frange littorale d’une profondeur raisonnable, la Marine peut opérer en parfaite autonomie en combinant des appareils armés pour le combat et d’autres pour le ravitaillement. Dans ce cadre-là, le porte-avions reste très précieux.

c) L’entraînement des équipages du groupe aérien

Si d’aucuns peuvent considérer que l’armée de l’air, grâce à ses Rafale et à ses ravitailleurs, peut pallier l’absence momentanée du porte-avions, – c’est le cas actuellement, pendant la première IPER du Charles-de-Gaulle – la question de l’entraînement des équipages du groupe aérien n’est pas résolue de manière satisfaisante.

En effet, les cours théoriques et les entraînements à terre, sur la base de Landivisiau, ne permettent pas de recréer les conditions réelles d’un appontage ou d’un catapultage sur un porte-avions secoué par la houle. Seul cet entraînement dans des conditions réelles permet de maintenir la qualification des équipages pour un exercice qui reste périlleux.

Durant l’immobilisation du Charles-de-Gaulle, la marine nationale n’a donc d’autre choix que de négocier avec l’US Navy la possibilité de permettre à ses équipages de s’entraîner sur un porte-avions américain. Au cours de l’été 2008, deux cents mécaniciens et aviateurs français participeront à bord du porte-avions Theodore Roosevelt à l’exercice JTFEX au large des côtes américaines avec 6 à 8 Rafale et 2 Hawkeye. La durée de l’entraînement des pilotes français sera fonction des contraintes du groupe aérien américain, mais une période de quelques jours de réentraînement à l’appontage sera réservée au profit de tous les pilotes. Les modalités financières sont en cours d’étude avec les autorités américaines.

Cette solution, qui place notre pays dans une situation de dépendance à l’égard de notre allié n’est pourtant pas parfaite. En effet, pour des raisons d’incompatibilité des systèmes de catapultage, les Super Étendards modernisés (SEM) ne peuvent utiliser les plateformes américaines pour s’entraîner. S’ils appontaient sur un porte-avions américain, ils ne pourraient pas en repartir et y resteraient en quelques sortes « prisonniers ». Il est envisagé que les équipages de ces appareils s’entraînent en coopération avec la marine brésilienne sur l’ex-Foch, à condition qu’au moins une des deux catapultes soit encore opérationnelle.

Les exercices communs et les échanges réguliers et réciproques d’équipages sont certes indispensables à la bonne interopérabilité entre les deux marines et ils n’ont d’ailleurs jamais cessé, même au plus fort de la brouille franco-américaine de 2003. Pour autant, confier l’entraînement de nos pilotes à un pays tiers pendant les immobilisations du Charles-de-Gaulle ne peut être pleinement satisfaisant, ni sur le plan technique, ni sur le plan de la souveraineté nationale. En outre, les différences de dimensions et les caractéristiques techniques propres au Charles-de-Gaulle font qu’une période d’adaptation et d’aguerrissement supplémentaire sera nécessaire aux équipages aériens lors de la reprise d’activité du porte-avions, prolongeant d’autant son indisponibilité opérationnelle.

COÛT ANNUEL DE POSSESSION POUR UNE UNITÉ

(en millions d’euros, sauf équipages et durée de vie)

		FREMM	BARRACUDA	PA2
Travaux liés aux infrastructures (estimations approximatives par unité)		2	6	50
Entretien (MCO)	Annuel	5,3	17	50 à 60
	Total MCO sur durée de vie	159	561	Env. 2 000
Munitions de petit calibre (acquisition et entraînement)		Flux annuel de munitions petit calibre pour la marine : 1,5 million d’euros par an
Munitions moyen et gros calibres (acquisition et entraînement)		2,3	10,46	1
Équipages		108	120 ^(1)	900
RCS		6,1	7,5	55
Dont RCS relevant des pensions (environ 40 % des RCS)		2,44	3	22
Carburant		2,4	4	19
Total coût annuel de fonctionnement (MCO, RCS, carburants, entraînement) pour une unité		16,1	31,46	De l’ordre de 125 à 135
Durée de vie		30 ans	33 ans	40 ans
Total coût de fonctionnement sur la durée de vie (MCO, RCS, carburants, entraînement) pour une unité		482,55	1 038,18	5 000 à 5 400

(1) Deux équipages de 60 personnes se relaient.

MCO : maintien en condition opérationnelle

RCS : rémunérations et charges sociales

Source : données fournies par le ministère de la Défense

II.– UN FINANCEMENT QUE LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE
REND PROBLÉMATIQUE

La question du financement des programmes d’équipement naval militaire peut être appréhendée sous différents aspects :

– le principal est budgétaire en période de tension : il est patent que le financement de l’intégralité des programmes d’armement en cours ne va pas de soi ;

– ensuite, la méthode tendant à rechercher la diminution des coûts unitaires d’acquisition des équipements par le rallongement des séries, dans le cadre des programmes en coopération ou par le développement des exportations, se révèle d’une efficacité relative ;

– enfin, la révision à la baisse de tel ou tel programme doit également être compatible avec la stratégie globale de défense de la France et prendre en compte les paramètres industriels afin de préserver les capacités indispensables au maintien d’un niveau stratégique élevé. Il est avéré que l’étalement des programmes contribue à augmenter le coût des équipements, comme il est indiqué ci-après.

A.– DES BESOINS DE FINANCEMENT QUI IMPOSENT DES CHOIX

Il est maintenant acquis que les programmes d’armement déjà lancés dans le cadre des deux lois de programmation militaire 1997-2002 et 2003-2008, ou hors de ce cadre, ne peuvent être réalisés dans leur intégralité compte tenu des moyens budgétaires prévisibles. Ce constat découle autant de la contrainte budgétaire que de la dérive des coûts inhérente à la mise en œuvre des programmes d’armement et aux méthodes de programmation.

1.– Les lacunes des documents budgétaires

Le réexamen des programmes d’équipement naval suppose la connaissance du coût présumé de ces programmes. Or, ce coût est étonnamment incertain.

a) Des programmes aux coûts mal connus

Les éléments mis à la disposition du Parlement sont lacunaires. Jusqu’à la présentation du projet de loi de finances pour 2008, dans les projets annuels de performances (PAP) pour 2006 et 2007, l’autorisation d’engagement n’était plus accompagnée, à la différence de l’ancienne autorisation de programme régie par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, d’un échéancier indicatif des engagements et des paiements : seuls les crédits de paiement de l’année étaient connus. Durant deux ans, le Parlement ne disposait donc plus des échéanciers de paiement attachés à chaque programme d’armement, qui avaient permis, dans les anciens « bleus » budgétaires, de disposer d’une vision de moyen terme de l’évolution des dépenses d’investissement.

Cette lacune a été réparée dans le cadre du PAP pour 2008, ce qui a permis de procéder aux constatations dont le détail est présenté ci-après.

Par ailleurs, l’autorisation d’engagement, comme d’ailleurs l’ancienne autorisation de programme, n’est votée que par « tranche » : seules les autorisations d’engagement nouvelles inscrites au budget de l’année du projet de loi de finances sont mentionnées. Celles à ouvrir ultérieurement en fonction des lois de programmation n’y figurent pas.

Dès lors, le suivi de l’application des lois de programmation militaires se heurte à deux écarts. Le premier apparaît entre les tranches annuelles résultant du suivi du « sentier de programmation » et le contenu des budgets successifs : les PAP n’identifient ni les dérives de coûts, ni les arbitrages, ni les restes à financer pour réaliser la programmation. Le second type d’écart s’interpose entre les ouvertures de crédits annoncées au budget et les besoins résultant des contrats passés par l’État. Pour les FREMM, le décalage est encore plus important avec le programme physique prévu, qui porte sur 17 frégates, puisque 8 ont été commandées. Les mêmes observations peuvent être faites pour les sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) Barracuda : des autorisations d’engagement ont été ouvertes pour financer la phase de développement et la construction du premier sous-marin alors que 6 bâtiments sont annoncés.

Les informations transmises aux rapporteurs des commissions parlementaires dans le cadre des réponses aux questionnaires budgétaires sont tout autant insuffisantes puisqu’elles se limitent la présentation de « fiches-programme » synthétiques sans que les modalités de détermination des éléments financiers qui y figurent soient explicitées.

Proposition n° – Le projet annuel de performances et le rapport annuel de performances doivent récapituler, pour chacun des principaux programmes d’armement, les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ouverts depuis l’origine ainsi que les changements d’affectation d’AE et de CP survenus depuis l’origine.

Enfin, la réévaluation des moyens budgétaires affectés aux programmes est calculée par application de l’indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances pour chacune des années considérées ⁽⁴⁾. Le taux de réévaluation des crédits résultant de l’application de cette règle étant inférieur à celui de l’augmentation des coûts des facteurs des programmes, il en résulte un déport qui s’aggrave avec le temps et qui éloigne le montant des crédits ouverts de la réalité des moyens nécessaires à la réalisation effective des programmes.

Proposition n° – Dans le cadre du passage à la présentation pluriannuelle du budget, les AE et CP à ouvrir au cours des années ultérieures devront être comparables avec le suivi de la « trajectoire de programmation » de la LPM, et rendre compte au moins de toute la période couverte par la LPM.

b) Les principaux programmes d’équipement naval

Le PAP pour 2008 ayant réduit pratiquement des deux tiers le nombre de sous-actions correspondant aux programmes d’armement, les informations disponibles s’en sont trouvées appauvries. Le PAP 2007 distingue, au sein de l’action Équipement des forces navales, 23 sous-actions correspondant à des programmes d’armement ou des ensembles cohérents auxquelles on peut rattacher deux sous-actions de l’équipement de la composante interarmée (dissuasion).

Il est clair que les arbitrages ne pourraient porter sur des équipements au coût significatif, lorsqu’ils sont en cours d’achèvement. C’est le cas du bloc de programmes associés à la dissuasion nucléaire et organisés autour de la mise en œuvre du missile balistique M51 : il s’agit, à titre principal, des programmes afférents au missile lui-même, au suivi de cohérence opérationnelle, à l’achèvement du dernier sous-marin nucléaire lanceur d’engins de nouvelle génération – SNLE-NG – Le Terrible, et à la modification des installations de l’Île-longue pour l’accueil du missile M51.

C’est le cas également pour les deux frégates anti-aériennes Horizon Forbin et Chevalier Paul qui sont terminées et devraient être livrées en 2008 et 2009, des bâtiments de projection et de commandement (BPC) Mistral et Tonnerre qui sont entrés en service.

Trois programmes sont actuellement en débat parce qu’ils engagent pour plusieurs décennies les finances de l’État. Deux ont fait l’objet de contrats fermes de prises de commandes (les frégates FREMM et les SNA Barracuda), le troisième est incertain, celui du porte-avions PA2.

Le programme des frégates européennes multi-missions (FREMM) vise à organiser le renouvellement de plusieurs types de bâtiments avec une série de 17 frégates. À partir d’une architecture générique commune, deux versions au moins seront toutefois développées, une version AVT (action vers la terre) et une version ASM (anti-sous-marine), alors qu’on évoque maintenant une version antiaérienne. L’ensemble du programme représente un coût total de 8,5 milliards d’euros au coût des facteurs de janvier 2006. Ces frégates sont construites en coopération avec l'Italie. Le programme comporte au total 27 frégates, 17 pour la France et 10 pour l’Italie. Pour la France, il est décliné en trois tranches, une ferme et deux conditionnelles. Pour l'heure, seule une tranche ferme a été notifiée fin 2005. Elle comprend les études et le développement, ainsi que la réalisation de six bâtiments spécialisés dans la lutte anti-sous-marine (ASM) et deux dans l'action vers la terre (AVT). La première tranche optionnelle, qui doit être affermie en 2011, porte, quant à elle, sur quatre frégates, soit 2 ASM et 2 AVT. Le programme prévoit enfin la commande de cinq autres navires AVT, intégrés dans une seconde tranche conditionnelle (pouvant être affermie en 2013).

Le programme du sous-marin nucléaire d’attaque futur (SNA) Barracuda est destiné à assurer le remplacement des six sous-marins nucléaires d’attaque de la classe Rubis à partir de 2014. Le coût de ce programme est estimé à près de 7,9 milliards d’euros (au coût des facteurs de janvier 2006). Ces montants incorporent le maintien en condition opérationnelle (MCO) les premières années de vie active de chaque bâtiment.

La construction d’un second porte-avions a pour but d’assurer la permanence à la mer du groupe aéronaval alors que la perspective d’acquisition de deux porte-avions par le Royaume-Uni avait permis d’envisager une coopération. Le ministre de la Défense a approuvé le 26 janvier 2005 le dossier de faisabilité du second porte-avions et lancé le stade de conception du programme. Le PA2 devrait être un bâtiment à propulsion classique, d'un déplacement de 74 000 tonnes, supérieur à celui du Charles de Gaulle.

Un contrat d'études d'avant-projet a été notifié par la DGA le 23 décembre 2004 à un groupement d'entreprises, dénommé MOPA2, constitué de DCNS (65 %) et de Thales Naval France (35 %), et contrôlé maintenant à 100 % par DCNS, à l’issue du rapprochement DCNS/Thales. Le coût global du second porte-avions est maintenant estimé à plus de 3 milliards d’euros, 3,14 milliards d’euros d’autorisations d’engagement ayant déjà été ouvertes pour sa réalisation.

Proposition n° – Le projet annuel de performances doit présenter, pour chacun des principaux programmes d’armement, la correspondance entre le programme physique d’équipements annoncé et les équipements pouvant être réellement financés par les moyens budgétaires prévus, compte tenu des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ouverts, affectés et consommés depuis l’origine.

2.– La bosse programmatique

L’expression « bosse programmatique » a été employée devant la Mission par M. Philippe Josse, directeur du Budget, pour qualifier la période immédiatement postérieure à l’actuelle loi de programmation militaire 2003-2008, qui concentre la majeure part des besoins de paiements. Elle est meilleure que celle de « bosse de la LPM » que l’on rencontre souvent, puisque les besoins de paiement ne résultent pas tous de programmes prévus par la LPM, mais également de contrats passés hors LPM. Elle correspond à l’image de la courbe des besoins de paiement qui devraient demeurer relativement faibles jusqu’en 2008 pour croître fortement à partir de 2009.

C’est ainsi que lors de son audition par votre commission de la Défense le 3 octobre 2007, M. Hervé Morin, ministre de la Défense, a précisé que, pour l’ensemble du ministère, « la bosse n’apparaît qu’à partir de 2009 puisque les besoins de paiement établis par la version actualisée du référentiel (VAR) s’établiront à 19,1 milliards d’euros en 2009, à 21,4 milliards d’euros en 2010, à 22,2 milliards d’euros en 2011 et à 23 milliards d’euros en 2012. »

Au-delà des déclarations du ministre, l’écart entre les programmes physiques annoncés et les moyens budgétaires qui leur sont alloués est mis en évidence d’abord par certaines analyses de qualité, notamment celles de la commission des Finances du Sénat, en dernier lieu par le rapport de MM. Yves Fréville et François Trucy sur les crédits de la défense dans le projet de loi de finances pour 2008 (Rapport n° 91 2007-2008, tome III, annexe n° 8).

Il est ainsi établi que la couverture budgétaire des engagements fermes exige l’ouverture (et la consommation) d’au moins une cinquantaine de milliards d’euros après 2008 pour l’ensemble des programmes d’équipement de la défense, alors même que des dépenses supplémentaires sont inéluctables.

a) Des restes à payer conséquents

Les engagements fermes générant des paiements ultérieurs, c’est-à-dire le reste à payer au 31 décembre 2006, s’élevaient pour le total de la mission Défense à 45,248 milliards d’euros, comme le montre le tableau ci-après. Ce montant de 45 milliards constitue un ordre de grandeur réaliste évoqué également par le directeur du Budget et par le vice-amiral d’escadre Christian Pénillard qui avait mentionné, lui, un chiffrage de 44 milliards, lors de leurs auditions par la mission.

Le reste à payer à la fin de 2008 devrait atteindre 47,012 milliards d’euros, en augmentation de 3,9 % par rapport à fin 2006.

Pour la première fois depuis la mise en œuvre de la LOLF, le « bleu » budgétaire présente l’estimation des crédits de paiement qui pourraient être consacrés en 2009, en 2010 puis après 2010 aux engagements non couverts au 31 décembre 2008. Le reste à payer sur engagements effectifs fin 2008 serait couvert en paiements à hauteur de 35,4 % en 2009, 22,8 % en 2010 et 41,8 % après 2010.

Ces éléments qui résultent de la lecture attentive du PAP par les rapporteurs du Sénat ne prennent pas en compte les dotations et engagements du programme n° 152 Gendarmerie nationale. Les restes à payer de la défense, y compris la gendarmerie, s’élèvent à 45,983 milliards d’euros au 31 décembre 2006 et devraient être portés à 48,453 milliards d’euros au 31 décembre 2008.

ÉVOLUTION 2006–2008 DES RESTES À PAYER SUR ENGAGEMENTS
ET ÉCHÉANCIER DES PAIEMENTS

(en millions d’euros)

	PR 144 (Prospective)	PR 146 (Équipement)	PR 178 (Emploi des forces)	PR 212 (Soutien)	Total mission Défense	PR 152 (Gendarmerie)	Total Défense
Engagements
Reste à payer fin 2006	1 472,5	35 310,7	6 762	1 703	45 248,2	735,1	45 983,3
Engagements moins paiements pour 2007–2008 (*)	130,2	252	733,7	648,2	1 764,2	705,6	2 469,7
Prévision du reste à payer fin 2008	1 602,7	35 562,8	7 495,7	2 351,2	47 012,4	1 440,7	48 453
Paiements après 2008
Paiements à envisager en 2009	786,1	10 231	4 289,1	1 347,7	16 653,9	606,1	17 259,8
Paiements à envisager en 2010	507,6	8 092,6	1 704,4	416,3	10 720,9	261,7	10 982,7
Paiements à envisager après 2010	309	17 239,2	1 502,2	587,4	19 637,7	572,9	20 210,6
Total paiements à envisager après 2008	1 602,7	35 562,8	7 495,7	2 351,4	47 012,5	1 440,7	48 453

(*) Estimation

Ces montants constituent des prévisions pour la fin de l’exercice 2008, ils supposent la consommation effective en 2007 et 2008, pour le seul programme n° 146 Équipement des forces, de 20 071,1 millions d’euros. Les rapporteurs du Sénat ont calculé pour chaque sous-action de ce programme la somme des engagements et des paiements constatés et prévus, ils aboutissent à des données chiffrées légèrement différentes de celles présentées par le PAP à l’échelon du programme. Compte tenu d’une masse d’engagements prévue à 55 371,7 millions d’euros à la fin de 2008, il resterait à payer 35 300,6 millions d’euros à fin 2008 (au lieu de 35 562,8 selon le tableau ci-dessus) sur le seul programme n° 146.

La consommation de plus de 20 milliards de crédits de paiement d’ici à la fin de l’exercice 2008 est fort incertaine : ainsi, la consommation de crédits de paiement en 2007 n’a pas dépassé les montants ouverts en LFI, les reports étant de fait gelés. En conséquence, pour le seul programme n° 146 Équipement des forces, le rapport du Sénat précité faisait état d’une prévision de consommation de 10 649 millions d’euros en 2007 alors que les crédits de paiements ouverts au titre 5 par la loi de finances initiale pour 2007 s’élevaient à 8 741 millions d’euros. Il manque donc plus de 1 900 millions d’euros sur ce seul programme pour satisfaire l’objectif de consommation de 20 milliards d’euros de crédits de paiement. On peut donc considérer que les restes à payer, sauf remise en cause de certains programmes, seront au minimum de l’ordre de 50 milliards d’euros à la fin de 2008.

b) L’importance des programmes FREMM, Barracuda et PA2

Les programmes FREMM, Barracuda et PA2 représentent une part importante de ces restes à payer, alors que les prévisions de paiements effectifs concernent essentiellement la période postérieure à 2010, comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION 2006–2008 DES RESTES À PAYER SUR ENGAGEMENTS
ET ÉCHÉANCIER DES PAIEMENTS (PA2, FREMM, BARRACUDA)

(en millions d’euros)

	PA2	FREMM	BARRACUDA	Total 3 programmes
Engagements
Reste à payer fin 2006	86,79	4 149,10	1 084,38	5 320,27
Engagements moins paiements 2007-2008 (*)	2 891,30	–332,09	1 466,29	4 025,50
Prévision du reste à payer fin 2008	2 978,09	3 817,01	2 550,67	9 345,77
Paiements après 2008
Paiements à envisager en 2009	240,74	853,50	533,71	1 627,95
Paiements à envisager en 2010	626,82	605,27	544,21	1 776,30
Paiements à envisager après 2010	2 110,53	2 358,24	1 472,85	5 941,62
Total paiements à envisager après 2008	2 978,09	3 817,01	2 550,77	9 345,87

(*) Estimation

Les restes à payer sur les trois programmes devraient fortement augmenter de fin 2006 à fin 2008 et passer de 5 320,27 millions d’euros à 9 345,77 millions d’euros, du fait de l’ouverture d’autorisations d’engagement de plus de 3 milliards d’euros pour le PA2, principalement en 2008 et de 1 902,56 millions d’euros en 2007 et 2008 pour les sous-marins Barracuda. Les 9 345,77 millions d’euros représentent 19,88 % de l’ensemble des restes à payer prévus à la fin de 2008 pour la mission Défense. À titre de comparaison, les restes à payer estimés sur le programme du Rafale à fin 2008 sont de 4 011 millions d’euros.

Les paiements envisagés en couverture de ces autorisations d’engagement sont de 1 627,95 millions d’euros en 2009, 1 776,30 millions d’euros en 2010 et 5 941,62 millions d’euros après 2010. Au-delà des montants en cause, c’est la structure des paiements qui est originale et différente de celle de l’ensemble des programmes de la mission Défense.

En effet, les restes à payer estimés à fin 2008 pourraient donner lieu à des paiements en 2009 à hauteur de 17,42 %, en 2010 à hauteur de 19,01 % et après 2010 pour 63,57 %. Pour les trois programmes d’équipement naval majeurs FREMM, Barracuda et PA2, les paiements sont largement reportés après 2010 alors que les engagements pris sont inférieurs aux besoins réels des programmes.

c) Des dépenses supplémentaires sont inéluctables

● Sur l’ensemble des crédits d’équipement de la défense, il apparaît que les quelque 50 milliards d’euros de besoins de financement après 2010 constituent le plancher de dépenses inéluctables, en l’absence de remise en cause des prévisions physiques d’équipement des forces armées. Ils constituent seulement un plancher de dépenses pour deux raisons.

Premièrement, l’évolution des missions dévolues aux armées exige continûment une adaptation des moyens, donc des dépenses supplémentaires. C’est ainsi que l’armée de terre a obtenu des crédits pour la réalisation de petits véhicules protégés (PVP), moins onéreux que les véhicules blindés légers (VBL), mais permettant une meilleure protection du personnel contre la menace des mines et autres engins explosifs artisanaux employés en situation de guerre asymétrique, en particulier en Afghanistan.

En second lieu, les programmes d’armement ne sont jamais en définitive réalisés au coût initialement prévu et ils connaissent une dérive certaine. Cette dérive, dont les causes seront explicitées ci-après, trouve sa source principalement dans l’écart entre la hausse des prix des marchés d’armement et l’indexation budgétaire ainsi que dans le coût de l’étalement des programmes dans le temps.

● Par ailleurs, les engagements budgétaires ne couvrent pas la totalité des moyens nécessaires à la réalisation des programmes navals FREMM, Barracuda et PA2. Les engagements budgétaires matérialisés par l’ouverture d’autorisations d’engagement n’apparaissent pas couvrir la totalité des trois programmes d’équipement naval annoncés, tout au moins clairement pour les FREMM et les Barracuda. Il est impossible de retracer l’ensemble des autorisations d’engagement dévolues à un programme d’équipement à partir du projet annuel de performances pour 2008 ; celui-ci prend pour base de la présentation des crédits le « reste à payer », soit les engagements moins les paiements effectués au 31 décembre 2006. Il faut donc se reporter au rapport annuel de performances pour 2006, puis tenter de surmonter les difficultés résultant de la réaffectation d’AE ou de l’utilisation d’AE en report. C’est ainsi que l’exercice 2006 a donné lieu à des réaffectations d’autorisations d’engagement du programme PA2 vers le programme Barracuda, pour plus de 800 millions d’euros.

● Pour les frégates multi-missions FREMM, le rapport annuel de performances pour 2006 fait état de 4 624,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement ouvertes à la fin de 2006, qui ont donné lieu à 403,6 millions d’euros de paiements à la même date. Ces engagements correspondent à la seule première tranche de huit frégates commandées à la fin de 2005, l’affermissement des deux tranches conditionnelles ultérieures supposerait, selon le rapport sénatorial précité, 1 875 millions d’euros d’engagements supplémentaires en 2011 pour quatre frégates et 2 189 millions d’euros en 2013 pour cinq autres frégates.

Il est à noter que les éléments chiffrés transmis à la MEC par le ministre de la Défense font état d’un coût total du programme de 8 510,6 millions d’euros au coût des facteurs de janvier 2006 et d’un coût de 9 965,5 millions d’euros d’ici à 2021 en euros courants, sans plus de précision.

Les autorisations d’engagement ouvertes au titre des FREMM (compte tenu de 292,40 millions d’euros d’AE prévues en 2007 et 53,04 millions d’euros pour 2008) représentent donc environ la moitié du financement du programme physique annoncé.

● La situation est encore plus étonnante et originale pour les sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda. Selon le rapport annuel de performances pour 2006, 1 392,79 millions d’euros d’autorisations d’engagement avaient été ouverts à la fin de 2006, qui avaient donné lieu à 29,62 millions d’euros de paiements à la même échéance. 883,23 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été prévus en 2007 et 1 019,33 millions d’euros le sont pour 2008. Ainsi, alors que le projet annuel de performances pour 2008 fait état d’un seul sous-marin commandé, certaines sources considèrent que la première tranche de crédits comprend les études et seulement le début de la réalisation du premier sous-marin. Selon le projet annuel de performances pour 2008, les paiements associés devraient s’élever à 105,90 millions d’euros en 2007 et 330,37 millions d’euros en 2008.

Les éléments chiffrés transmis à la MEC par le ministre de la Défense font état d’un coût total du programme de 7 873 millions d’euros au coût des facteurs de janvier 2006 et indiquent que « les deux premiers sous-marins seront commandés d’ici mi-2009 ».

La réalisation intégrale des deux programmes FREMM et Barracuda suppose donc l’ouverture d’environ 5 milliards d’euros d’autorisations d’engagement supplémentaires pour les FREMM et de 4,6 milliards d’euros pour les Barracuda, qui devraient s’additionner, pour ces deux seuls programmes, aux restes à payer déjà évoqués.

● Enfin, pour le projet de porte-avions PA2, le rapport annuel de performances pour 2006 fait état de 209,49 millions d’euros d’autorisations d’engagement ouvertes à la fin de 2006, qui avaient donné lieu à 122,75 millions d’euros de paiements à la même échéance.

Les autorisations d’engagement étaient prévues à 49,60 millions d’euros en 2007 (pour les catapultes) et 3 000 millions d’euros ont été votés en loi de finances pour 2008. Au 1^er octobre 2007, 33,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement avaient été effectivement engagés et 36,9 millions d’euros de crédits de paiement effectivement payés. Avec 3 259 millions d’euros d’autorisations d’engagement au total, le projet de second porte-avions PA2 semble avoir bénéficié d’engagements en correspondance avec les besoins.

Au total, la somme des restes à payer pour les trois programmes FREMM, Barracuda et PA2, sur les seules autorisations d’engagement déjà ouvertes ou à ouvrir à fin 2008 représente 9,3 millions d’euros et il s’y ajoute quelque 9,6 milliards d’euros pour la réalisation effective des programmes physiques de sous-marins et de frégates annoncés.

3.– Des cadres d’analyse multiples

Il est clair que, d’emblée, dès le début de la programmation, il existe un écart entre les programmes physiques et les moyens budgétaires prévus. Selon M. Philippe Josse, directeur du Budget, si la notion de reste à payer est importante, il convient de s’intéresser à deux autres agrégats. Le premier est le « reste à financer ou à engager » qui correspond au montant des autorisations d’engagement affectées à un programme, dont on soustrait celles qui ont été effectivement engagées. Un dernier concept est beaucoup plus programmatique : il fait référence à un modèle nominal de réalisation des programmes d’armement, l’examen de la trajectoire de leur réalisation, qui suppose d’avoir une hypothèse de ressources sur l’avenir. Cette perspective est certainement avec celle de reste à payer la plus intéressante puisqu’elle s’attache à établir l’exact besoin de crédits au regard de la programmation annoncée.

Cette réalité conduit à souligner une nouvelle fois la pauvreté des documents transmis au Parlement lors de l’examen du budget. Cette situation empêche, comme cela a déjà été évoqué, comme cela a été évoqué au 1. ci-avant, de retracer les ouvertures et la consommation d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement depuis le début d’un programme comme de mettre en rapport les moyens budgétaires et les objectifs physiques annoncés.

Les lois de programmation militaire donnent lieu à un suivi spécifique des programmes qui y sont inscrits, cette forme de comptabilité distincte du reste du budget s’attache à démontrer qu’elles sont respectées, ou, lorsque la majorité a changé, qu’elles ne l’ont pas été précédemment. Ainsi, il est habituel de considérer qu’il manquait une annuité de crédits environ pour l’exécution de la LPM 1997-2002 et que la loi de programmation 2003-2008 est marquée par le financement de dépenses ordinaires, les surcoûts (essentiellement de rémunérations) résultant des opérations extérieures (OPEX), en gageant les ouvertures supplémentaires par des annulations de crédits ouverts initialement pour les dépenses d’équipement.

Cela étant, il est manifeste que le cadre véritable de suivi des programmes d’équipement des armées par le ministère de la Défense est un document approuvé par le ministre et qui n’est jamais transmis au Parlement, la Version Actualisée du Référentiel (VAR). Pour la conduite des opérations d'armement, le ministère de la Défense a en effet mis en place depuis longtemps une démarche de programmation qui vise à satisfaire au mieux les besoins opérationnels, y compris les besoins nouveaux, tout en veillant au suivi des coûts et des délais. Il est donc procédé à des arbitrages constants entre niveaux de dépenses, calendrier d'acquisition des capacités, et performances techniques des armements. Dans ce cadre, les mesures de nature à assurer une utilisation optimale des crédits d'équipement des armées au regard des données nouvelles de l'année sont proposées au ministre, avant un éventuel arbitrage en conseil de défense.

La VAR constitue donc le cadre de suivi réel des dépenses d’équipement. C’est sur sa base, et compte tenu des besoins effectifs en gestion, que le ministère de la Défense, en accord avec la direction du Budget, procède constamment à des réaffectations d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement. À titre d’exemple, la consommation d’autorisations d’engagement pour le programme Barracuda s’est élevée à 1 074,6 millions d’euros en 2006 pour 188,5 millions d’euros ouverts à ce titre par la loi de finances initiale. Comme l’explique le rapport annuel de performances, des autorisations d’engagement ont été réaffectées, principalement à partir des dotations prévues pour le second porte-avions PA2, au sein du programme n° 146 Équipement des forces.

Une grande confusion résulte de cette situation, indépendamment même de l’absence d’information transmise au Parlement. La mise en correspondance des données figurant dans le RAP 2006 avec celles du PAP 2008 met en évidence quelques écarts de chiffres et le rapport du Sénat déjà cité sur les crédits de la mission Défense du projet de loi de finances pour 2008 montre d’autres écarts entre les données présentées pour les programmes d’armement individualisés dans des sous-actions et les agrégats du programme n° 146 Équipement des forces.

Proposition n° – Le Gouvernement doit transmettre au Parlement deux fois par an, lors du dépôt du rapport annuel de performances et du projet annuel de performances relatifs à la mission Défense, la dernière version actualisée du référentiel, accompagnée des explications et justifications des changements d’affectation d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement au sein des programmes budgétaires et leurs effets sur le déroulement des programmes d’armement. Des députés et des sénateurs doivent représenter le Parlement à la commission exécutive permanente chargée du suivi des programmes d’armement.

En définitive, cette situation invite les responsables publics à s’interroger à un double titre : d’une part, la sincérité budgétaire est-elle au rendez-vous en matière de programmes d’équipement militaire ? D’autre part, la posture qui, de 2002 à 2007, a consisté à maintenir la fiction d’une exécution rigoureuse de la loi de programmation militaire 2003-2008 était-elle réaliste ?

4.– Les causes de l’impasse budgétaire

a) Les défauts de conception des lois de programmation militaire

La distorsion entre les moyens budgétaires annoncés et la réalité des moyens nécessaires à la réalisation des capacités prévues par la LPM constitue le principal problème qui explique l’impossibilité de réaliser, après quelques années de programmation, la réalité des équipements annoncés.

Les débats de la MEC pendant les auditions ont mis chaque fois l’accent sur cette réalité. Le « ver est dans le fruit » dès le début de la programmation. La meilleure expression de cette distorsion a été l’intervention de M. Éric Querenet de Breville, sous-directeur à la direction du Budget. Les lois de programmation militaire ont été mal pensées : en premier lieu, les coûts des programmes y sont en effet exprimés en coûts objectifs et non en coûts estimés prévisionnels, ce qui constitue un facteur de dérive puisque le biais de budgétisation est en l’occurrence estimé à 30 % environ. Avant même le commencement de sa réalisation, le coût du programme est donc sous-estimé de 30 %. Deuxièmement, les autorisations d’engagement inscrites en loi de programmation n’incluent pas la dérive du coût des facteurs. On est donc confronté à un risque de sous-estimation du prix d’acquisition des programmes qui ne peut s’analyser comme un succès de la négociation de la DGA face aux industriels. Il s’ensuit une dynamique plus forte des révisions des prix pendant la vie des programmes. Enfin, en troisième lieu, l’expression des besoins ne distingue pas un socle de spécifications minimales d’un ensemble de spécifications optionnelles. C’est la critique des surspécifications.

● Sur le premier point, il est patent que la détermination des besoins budgétaires, à raison du coût objectif, n’est pas réaliste. Elle se fonde sur le coût recherché des programmes d’armement par l’État avant et hors de toute négociation, alors que les devis présentés par les industriels sont au départ très supérieurs au cadre budgétaire. On vient de le constater pour le projet de second porte-avions : quelques mois à peine après l’annonce d’un budget limité à 2,5 milliards d’euros, l’État ouvre plus de 3 milliards d’euros au total d’autorisations d’engagement au titre de ce programme.

Proposition n° – Renoncer à la fiction d’une LPM formulée en coûts objectifs, facteur de graves dérives. Il convient de faire figurer les programmes pour leurs coûts estimés prévisionnels, notamment en tenant compte de l’évolution prévisible du coût des facteurs.

● Sur le deuxième point évoqué par M. Querenet de Breville, il a été constaté depuis fort longtemps que la dérive du coût des facteurs est supérieure au mécanisme d’indexation budgétaire et l’on peut s’étonner de l’absence de prise en compte de cette réalité dans la traduction budgétaire de la programmation.

Deux rapports récents du comité des prix de revient des fabrications d’armement (CPRA), de septembre 2006 et de novembre 2007 traitent de ce sujet et proposent même des mesures chiffrées de l’écart, du déport entre les deux variations. Comme l’explique élégamment le comité, « l’actualisation de la dépense est plus importante que l’actualisation de la ressource ». Sur ce dernier point, le comité observe que si la hausse des prix du PIB sert en général de fondement à l’actualisation des ressources lors des travaux budgétaires, l’indice des prix à la consommation hors tabac, retenu pour l’actualisation de la programmation, n’a guère évolué différemment du précédent entre 2000 et 2005. Donc, globalement, l’actualisation budgétaire est conforme aux prescriptions de la LPM.

Le comité considère que l’augmentation élevée du coût des facteurs s’explique principalement par l’application de formules d’actualisation ou d’indexation prévues par les marchés qui comporte une part d’indice salaires dont le dynamisme est supérieur à celui des prix du PIB. Il estime que les effets de cet écart restent limités si on ne les accumule pas sur une longue période. En effet, inversement, l’écart entre les deux indices cumule ses effets et accroît l’insuffisance de crédits constatés en gestion lorsque les programmes sont réalisés sur une longue période. Pour cette raison, la situation devient moins confortable au fur et à mesure que l’on se rapproche de la fin de la période de programmation. De même, l’étalement des programmes a un effet sur les coûts qui, à terminaison, sont plus élevés qu’en cas d’exécution du programme dans le créneau initialement prévu, à cause du renchérissement du coût des facteurs.

Il existe peu de solutions pour limiter l’augmentation du coût des facteurs. En 1997, le délégué général pour l’armement avait décidé que le taux d’actualisation pris en compte par le directeur de programme de la DGA pour l’exécution des contrats serait le taux de hausse du PIB et non pas un taux déterminé contrat par contrat. La méthode a eu pour inconvénient de mettre les programmes concernés en cessation de paiement et d’aboutir à permettre des dépassements de devis, compte tenu de son caractère peu réaliste. Par ailleurs, une pression trop forte sur les mécanismes de révision des prix peut avoir pour contrepartie un prix initial du contrat plus élevé.

À rebours, le directeur du Budget, auditionné par la MEC, a considéré que les formules de révision trop favorables du coût des facteurs contribuent à compenser, dans certains marchés, la baisse faciale du prix du marché qui n’est que factice. Le CPRA a établi que l’écart d’indexation entre les coefficients de révision des marchés et les coefficients d’actualisation budgétaire a pu varier dans le temps, mais que, pour la période la plus récente, il est de l’ordre de 1 % par an.

● Le comité s’est également interrogé sur la prise en compte de l’effet qualité dans l’augmentation des prix des armements. Il n’est pas rare que dans la mise en œuvre d’un marché d’armement, des spécifications nouvelles soient retenues, qu’elles répondent à des demandes opérationnelles ou à l’adaptation de l’équipement aux progrès constatés lorsque le calendrier de mise en œuvre a été étalé. Cette constatation rejoint celle des surspécifications dénoncées par la direction du Budget qui s’étonne par ailleurs que l’augmentation prévisible de la disponibilité des sous-marins Barracuda par rapport aux sous-marins de la classe Rubis ne permette pas d’envisager une réduction du nombre de bâtiments commandés.

Le programme Barracuda est au demeurant exemplaire des effets des différents facteurs de dérapage des coûts sur la dérive d’un programme d’armement. Ainsi qu’il a été évoqué dans la première partie ci-avant, le devis initial de 5,4 milliards d’euros a été porté à 7,87 milliards d’euros en valeur 2006 du fait des facteurs détaillés en page 15 ci-avant.

Proposition n° – Le rapport annuel de performances et le projet annuel de performances doivent présenter une estimation de l’évolution du coût des facteurs pour chacun des principaux programmes d’armement et les effets de cette évolution sur le coût total prévisible de chacun des programmes.

b) Le manque de sincérité des budgets

● Cela étant, la responsabilité de l’impasse budgétaire n’est pas seulement à attribuer à la sphère de la défense, la direction du Budget y prend également part compte tenu des conditions de gestion des crédits dans le cadre inchangé d’une culture du conflit entre « ministères dépensiers » et Budget.

Le dispositif de régulation budgétaire comporte ordinairement deux volets, l’un portant sur une mise en réserve de crédits, l’autre définissant une norme de dépenses à ne pas dépasser. La régulation budgétaire peut prendre un tour très conflictuel. Ainsi, en 2004, le gel des crédits d’équipement a été appliqué de manière forfaitaire sur proposition du contrôleur financier, faute d’accord entre la direction des affaires financières du ministère de la Défense et le Budget, puis l’arbitrage du Premier ministre a, le 28 octobre, imposé un plafond de dépenses et un niveau maximum d’ordonnancements au ministère de la Défense. Au début du mois de décembre, après avoir constaté que cet arbitrage n’était pas respecté, le ministère du Budget a donné instruction de suspendre immédiatement le paiement de tous les mandats émis par les ordonnateurs secondaires (qu’ils soient militaires ou civils), imputés sur les titres V et VI, relatifs aux opérations d’investissement, et non encore payés. Le déblocage n’est survenu qu’en début d’année 2005.

Un autre mode de limitation des dépenses consiste à geler l’utilisation des reports de crédits. La bonne consommation constatée pendant l’exercice 2005 s’explique a contrario par le dégel au moins partiel des reports.

La régulation budgétaire a deux effets sur le déroulement des programmes : l’étalement des programmes et consécutivement l’augmentation de la charge des intérêts moratoires.

Le ministère de la Défense ne manque pas de moyens pour préserver ses possibilités de consommation des dotations budgétaires. En premier lieu, la connaissance réelle du budget de la Défense est incertaine, compte tenu d’une gestion organisée dans le cadre des états-majors respectifs, contrôlée par les commissariats et marquée par des procédures dérogatoires très spécifiques, au moins pour les dépenses ordinaires, le régime des dépenses à bon compte qui recouvre lui-même deux régimes dérogatoires distincts, celui des fonds d’avance et celui des masses. Cela étant, la direction du Budget semble considérer, en s’en félicitant naturellement, que la tradition d’opacité du ministère de la Défense est en passe d’être surmontée. En second lieu, les conseils de défense ont pu servir entre 2002 et 2007 à obtenir au plus haut niveau décisionnel des arbitrages budgétaires favorables aux armées.

En définitive, les difficultés d’exécution des programmes d’équipement militaire sont la conséquence d’une insuffisante sincérité budgétaire dont toutes les parties semblent en fait se satisfaire. Au-delà du décalage entre les moyens budgétaires et le programme physique annoncé, certains expédients témoignent de cette réalité.

Ainsi le programme FREMM a-t-il été inscrit dans le cadre de la loi de programmation militaire 2003-2008 mais les dotations budgétaires correspondantes n’avaient pas été prévues. Il avait été envisagé à l’époque un mode de financement dit innovant, en fait la débudgétisation du coût des frégates par la mise en œuvre d’un mécanisme de crédit bancaire proche des systèmes de crédit-bail appliqués depuis longtemps à d’importants équipements industriels (TGV, Airbus). Après l’abandon de ce projet, il a été décidé que le ministère de la Défense en financerait les 6/19^èmes par redéploiement des crédits de l'agrégat LPM, et que le ministère du Budget pourvoirait à l'inscription des 13/19^èmes restants en crédits supplémentaires sur le budget du ministère de la Défense. Ce partage de financement s’inspire des normes en vigueur au Royaume-Uni pour le financement des partenariats public-privé. Du fait du gel fréquent des reports de crédits, les dotations ainsi ouvertes en loi de finances rectificative de fin d’année, sont indisponibles en fait. Aucune dotation n’a été prévue à ce titre ni inscrite dans la loi de finances rectificative pour 2007.

Par ailleurs, il a pu arriver en 2004 que, si les services de la DGA n’ont pas passé de marchés pour lesquels il était prévu, dès l’origine ou lors de l’exécution, le paiement d’intérêts moratoires à proprement parler, ils ont négocié cependant des frais financiers liés soit à un décalage entre la date de paiement figurant dans le plan d’acomptage du marché et l’exécution de la prestation, soit à un allongement des délais d’exécution dû à l’État. Ce type d’expédients (marchés prévoyant ab initio des frais financiers) témoigne clairement de la faible sincérité des annonces en matière d’équipement militaire.

Au total, les lois de programmation militaire apparaissent donc d’une portée relative. Les débats de la MEC ont mis en évidence que la méthode consistant à réaliser le modèle d’armée 2015 en trois lois successives organisées de telle manière que, compte tenu également des délais de réalisation des programmes, les dépenses effectives soient reportées essentiellement à la fin de la période, n’est pas pertinente. Il est irréaliste de prévoir des paiements massifs en fin de période, compte tenu des contraintes budgétaires. Par ailleurs, il n’apparaît pas que le phasage des grands programmes d’armement soit optimal, que ce soit en termes de financements ou d’utilisation des moyens industriels.

5.– La recherche de solutions

a) Améliorer la connaissance des coûts dans le processus de décision

Selon le rapport de novembre 2007 du comité des prix de revient des fabrications d’armement sur l’actualisation des prix des programmes d’armement, le dossier de lancement du programme donne le devis de base exprimé en coût des facteurs pour des conditions économiques données et l’échéancier des paiements effectifs prévisionnel. Cet échéancier est déterminé moyennant une hypothèse d’évolution générale des prix et d’application des formules de révision. La décision de lancer le programme est déterminée par des considérations politico-opérationnelles et/ou de politique industrielle. « Le devis du programme sert pour savoir si le programme peut être financé. En forçant le trait, on pourrait soutenir qu’il n’est pas un élément déterminant du choix ! »

De plus, si des contraintes budgétaires conduisent à rechercher des économies, celles-ci ne peuvent actuellement être recherchées que dans un coûteux étalement des livraisons ou dans la réduction du nombre d’unités commandées – comme ce fut le cas des frégates Horizon –, au risque de peser sur les capacités opérationnelles. Dans cette perspective, le « variantage » peut être un outil d’expression des choix structurants.

Proposition n° – Afin de clarifier les coûts prévisionnels et éviter que les arbitrages ne portent que sur les volumes, faire figurer dans la LPM, pour chaque programme, un jeu de variantes de coûts en fonction des missions assurées et des équipements possibles.

L’amélioration du processus de décision peut également passer par la prise en compte du coût à terminaison des programmes et, d’une manière plus globale, par celle des coûts de possession des équipements.

Proposition n° – Aucune décision de lancement d’un programme ne devrait intervenir sans une évaluation exhaustive de son coût complet. (Rappel d’une préconisation figurant dans le rapport de la MEC du 5 juillet 2006 Améliorer la conduite des programmes d’armement : 21 propositions à partir de l’exemple du VBCI, doc. A. N. n° 3254.)

Le coût à terminaison est le coût du programme à son terme, qu’il s’exprime en euros courants, c’est alors la somme des paiements associés au programme ; ou en euros constants, la somme des paiements actualisés. Le taux d’actualisation à retenir doit procéder naturellement des coefficients de révision ou d’actualisation prévus par le programme, ce qui permet d’obtenir une appréciation réaliste des coûts des équipements. Le coût est révisé à chaque étape significative du déroulement du programme, afin de disposer en permanence d’une information objective sur le coût à terminaison attendu du programme. Il est à noter que les industriels, de leur côté, pour le suivi des projets, tiennent à jour mensuellement le tableau de bord du chiffre d’affaires à terminaison et de la marge à terminaison, pour chacun des projets.

Proposition n° – Le Gouvernement doit transmettre aux Présidents et aux Rapporteurs généraux des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, au début de chaque session parlementaire, une estimation du coût à terminaison de chaque programme d’armement et l’explication de l’évolution de ce coût depuis le début du lancement du programme.

Par ailleurs, il est d’un grand intérêt d’évaluer le coût d’un programme non seulement à raison du coût d’acquisition mais également du coût de possession de l’équipement. Sur la base d'une durée de vie de 30 à 40 ans, ce coût de possession, somme des coûts de maintenance (Indisponibilité périodique pour entretien et réparations – IPER – et Indisponibilité pour entretien – IE) augmenté des coûts de remplacement et de démantèlement du cœur nucléaire de la chaufferie (le cas échéant) et des coûts des moyens d'exploitation (munitions, missiles, moyens d'entraînement, infrastructures spécifiques), peut représenter un montant équivalent au coût d’acquisition. Dans ce cadre, la prise en compte des frais d'équipage, qui sont les plus importants des frais de fonctionnement, amène à reconsidérer totalement la notion de coût des navires de combat. Cette charge est à la fois de nature économique (la solde) et de nature tactique (les lieux de vie de l'équipage étant un espace perdu pour les fonctions de combat du navire). On peut ajouter qu’il ne serait pas illégitime d’ajouter à la rémunération directe des personnels, les dettes viagères contractées par l’État à leur égard en termes de pensions militaires.

L’analyse des programmes d’armement en termes de coût de possession a été introduite par le CPRA dans son 24^ème rapport d’ensemble publié au Journal officiel du 19 mars 2002. Le CPRA définit le coût de possession comme « l’ensemble des dépenses générées par un système durant la totalité de son cycle de vie (acquisition, utilisation, retrait du service). Il s’agit donc d’un agrégat de coûts définitifs, s’appliquant en particulier à l’acquisition du matériel principal, et de coûts récurrents, tels que le maintien en condition opérationnelle et l’exploitation ».

Le CPRA, dans un rapport du 2 septembre 2002 ⁽⁵⁾, a estimé le coût de possession du porte-avions Charles-de-Gaulle (hors groupe aérien embarqué), sur la base d’une durée de vie de 40 ans et aux coûts des facteurs du 1^er janvier 2001, à 7 689 millions d’euros dont 46 % pour l’acquisition et 17 % pour les rémunérations.

Un autre rapport de novembre 2005, dont la synthèse a été publiée au Journal officiel du 10 mai 2006, porte sur le programme de bâtiment de projection et de commandement (BPC). Il fait état d’un coût de possession global pour deux navires armés par deux équipages, sur une durée de 30 ans, aux coûts des facteurs de 2000 de 1 363 millions d’euros dont 47 % pour l’acquisition et 22 % pour les charges et soutien des personnels. Les structures de coût des deux bâtiments, pourtant très différents quant à l’emploi opérationnel, au mode de propulsion (nucléaire pour le porte-avions, classique pour le BPC) et à l’effectif (1 292 marins sur le porte-avions, deux équipages à 160 sur les BPC), sont étonnamment proches. Dans les deux cas, le coût d’exploitation jusqu’au démantèlement est supérieur au coût d’acquisition.

Il convient de rappeler que la MEC a, dans le cadre de son rapport du 5 juillet 2006 Améliorer la conduite des programmes d’armement : 21 propositions à partir de l’exemple du VBCI, déjà préconisé (proposition n° 2) de ne pas lancer la réalisation d’un programme sans une évaluation exhaustive de son coût complet. La proposition n° 12 du même rapport portait sur la présentation, dans le projet de loi de programmation militaire puis, chaque année dans la partie relative à la justification des crédits du projet annuel de performances, du coût consolidé d’un équipement.

Proposition n° – Le projet annuel de performances doit comporter, pour chacun des principaux programmes d’armement, une estimation actualisée des coûts de possession.

b) Des arbitrages pourraient intervenir sur de nombreux postes de dépenses

À court terme, le passage de la « bosse programmatique » va se traduire par des choix aboutissant très probablement à la remise en cause de programmes d’armement, après l’aboutissement des travaux du livre blanc et l’achèvement de la réflexion sur les orientations stratégiques.

Dans le cadre de leur audition, les représentants de la direction du Budget ont observé que, plus le temps passe, plus il est difficile d’ajuster les programmes, la seule variable d’ajustement restant la quantité et non les prix ou les coûts. S’il avait été possible d’intervenir avec souplesse en amont des programmes, des mesures correctrices auraient permis d’éviter la « bosse programmatique ». Ce n’est plus le cas aujourd’hui où l’on est contraint de s’acheminer vers la remise en cause de programmes complets.

Il apparaît que le gouvernement envisage de procéder à des mesures d’économies en réduisant le format des armées. La progression de la masse salariale depuis 2002 comme celle des charges de pensions incite à faire participer les crédits de dépenses ordinaires au financement de la révision de la politique de défense.

Proposition n° – Le Gouvernement doit transmettre aux Présidents et aux Rapporteurs généraux des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat le compte rendu des travaux de la commission du Livre blanc. Il serait souhaitable qu’un débat soit organisé à l’Assemblée nationale sur les orientations préconisées dans le cadre de ces travaux et qu’un vote permette à la représentation nationale de s’exprimer.

B.– MUTUALISER LES COÛTS DE DÉVELOPPEMENT POUR DIMINUER LES COÛTS D’ACQUISITION

Le financement des programmes d’équipement militaire, et parmi ceux-ci les programmes navals, étant contraint, il est souhaitable de chercher à diminuer les coûts unitaires des équipements par l’augmentation du nombre de bâtiments. En effet, les frais de développement sont fixes, et l’augmentation de la quantité produite permet de les mutualiser, donc de baisser les prix unitaires des équipements. Comme l’ont expliqué les représentants de DCNS lors de leur audition, pour développer un nouveau programme de frégates, il faut investir pas moins que le coût d’une ou deux frégates. Il est donc clair que la mise en œuvre de partenariats ou d’alliances industrielles doit permettre un partage des coûts fixes se traduisant inévitablement par la réduction du coût moyen des produits de série. En cas d’exportation, l’effet est comparable puisque, les frais de développement ayant déjà été exposés, soit la marge peut être améliorée, soit le prix des offres en est réduit d’autant, ce qui augmente l’avantage concurrentiel.

Au demeurant, certains programmes d’armement sont à la fois des programmes en coopération et des programmes de bâtiments exportables. Tel est le cas des frégates multi-missions FREMM, réalisées en coopération de la France et de l’Italie et exportables. Également, la construction en coopération industrielle et non étatique de sous-marins Scorpène pour le Chili et la Malaisie par les chantiers navals militaires espagnols Bazan (devenu Navantia) et par DCNS est organisée dans le cadre de programmes en coopération conçus pour proposer des sous-marins à l’exportation exclusivement. Dans ce cas emblématique, on peut d’ailleurs s’interroger sur la qualification d’un autre contrat liant Armaris ⁽⁶⁾ et l’Inde pour l’acquisition de Scorpène. Les six sous-marins devant être réalisés en Inde, avec transfert de technologie, peut-on qualifier ce contrat d’un contrat d’exportation ou d’un programme en coopération associant Armaris et les clients indiens ?

1.– Les limites de la politique de développement des exportations

Le développement des exportations présente en principe un intérêt économique évident, compte tenu du retour d’activité qui génère la création de richesses pour le pays exportateur et donc des recettes supplémentaires pour l’État, les collectivités territoriales et la sécurité sociale. Il convient cependant de s’interroger sur l’intérêt réel de cette politique : la concurrence s’exerce sur les marchés d’armement naval hors de toute transparence, les conditions réelles d’exécution des contrats sont obscures, les marges des plus aléatoires et les risques élevés.

a) Les matériels non exportables

Toute opération d’exportation pour un matériel de guerre fait l’objet d’une demande d’agrément préalable examinée par la Commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériel de guerre (CIEEMG), présidée par le Secrétaire général de la Défense nationale. La CIEEMG émet un avis qui est entériné au niveau du Premier ministre. Les bâtiments à propulsion nucléaire sont interdits d’exportation ; il s’agit du porte-avions Charles-de-Gaulle (lorsque, en fin de vie, la question du retrait de service sera posée) et surtout des sous-marins à propulsion nucléaire conçus pour la marine nationale, sous-marins lanceurs d’engins SNLE et sous-marins d’attaque SNA.

Par ailleurs, l’exportation des sous-marins, principal produit dérivé de la technologie française, fait l’objet d’un examen très attentif par les autorités politiques. C’est ainsi que, pour des motifs tenant à des préoccupations d’ordre international, un projet de vente de Scorpène au Venezuela n’a pas abouti. Selon certaines informations, des interférences du même ordre pèseraient sur les négociations menées par DCNS pour la vente de sous-marins au Pakistan.

Certains équipements sont donc interdits d’exportation pour des raisons politiques, d’autres ne sont pas exportables en l’absence de marché, comme c’est le cas en pratique des porte-avions. Des États développent actuellement des forces navales conséquentes, et disposent déjà ou entendent développer des projets de porte-avions. C’est le cas de la Chine, de l’Inde, sans parler de la Russie qui dispose déjà de l’Admiral Kuznetsov et qui envisagerait la construction d’un nouveau porte-avions. La Chine a entamé des travaux sur la coque du Varyag, porte-avions inachevé acheté à la Russie, et envisagerait la construction de trois porte-avions. L’Inde dispose du Viraat, ex-porte-aéronefs Hermes acheté au Royaume-Uni et a entrepris de rénover l’ex porte-avions soviétique Admiral Gorshkov. Dans tous les cas, il n’est pas imaginable que la Chine et l’Inde envisagent d’acquérir un porte-avions à la France et d’ailleurs il est établi que l’Inde a déjà lancé un programme national de construction avec la mise en chantier d’un porte-avions en 2005 à Cochin.

b) Quel avenir pour les équipements exportables ?

La France a exporté, exporte et peut exporter à l’avenir d’une part des navires de surface, et d’autre part des sous-marins.

● Les frégates constituent le produit phare des exportations en matière de navires de surface. À partir des bâtiments de la classe La Fayette (3 700 tonnes) qui équipent la marine nationale et dont la première a été lancée en 1992, la France a vendu 6 frégates Bravo (3 800 tonnes) en 1991 à Taïwan, qui ont été livrées entre 1996 et 1998, 3 frégates Sawari II (4 500 tonnes) en 1996 à l’Arabie Saoudite, livrées entre 2002 et 2004, 6 frégates Delta à Singapour (3 700 tonnes) en 2000 mais si la première a quitté Lorient, où elle avait été construite, le 31 mai 2005, les autres sont réalisées à Singapour, la cinquième ayant été livrée en octobre 2007.

Les FREMM sont maintenant les types de frégates proposées par la France à l’exportation. D’un prix peu élevé au regard de celui des bâtiments étrangers comparables, notamment les frégates allemandes F 125, elles sont exportables et la vente d’une frégate au Maroc a été annoncée en octobre 2007.

Par ailleurs, DCNS propose également à l’exportation un bâtiment plus petit, la corvette Gowind (en trois versions jaugeant de 1 250 à 1 950 tonnes) dont quatre exemplaires auraient fait l’objet d’une lettre d’intention avec la Bulgarie.

Sur le segment des gros bâtiments, DCNS est présente à l’exportation pour le bâtiment de projection et de commandement (BPC), après la livraison de deux exemplaires de ce type de navires à la marine nationale. L’industriel a connu un revers puisque des négociations très avancées avec l’Australie ont abouti, en juin 2007, au choix d’un projet espagnol présenté par Navantia.

● Dans le domaine des sous-marins ⁽⁷⁾, DCN associé à l’espagnol Navantia, selon une clé de répartition sensiblement de 2/3 pour l’industriel français et 1/3 pour l’espagnol, a vendu des Scorpène au Chili, à la Malaisie et à l’Inde. 2 Scorpène ont été commandés par le Chili en 1997 et ont été livrés, 2 autres ont été vendus à la Malaisie en 2002. La construction des bâtiments est réalisée à Cherbourg et Carthagène (Espagne) ; les contrats malaisiens prévoient de surcroît la formation des équipages, notamment à Brest sur un sous-marin de la classe Agosta réarmé à cette occasion. Si l’Inde a commandé 6 Scorpène en septembre 2005, leur construction est prévue exclusivement dans les chantiers indiens, ce qui est de peu d’effet sur la charge de travail de DCNS.

La production française de sous-marins profite globalement du retour d’expérience consécutif aux commandes de SNA et de SNLE par la marine nationale. La France entre sur ce terrain directement en concurrence avec les autres exportateurs de sous-marins, en particulier les Allemands dont on considère qu’ils occupent bon an mal an environ 70 % du marché mondial. Dans ce contexte, la MEC a eu l’occasion lors d’une audition d’entendre un éloge du sous-marin allemand U 214, dernier modèle proposé à l’exportation par le groupe Thyssen Krupp Marine Systems (TKMS) dérivé du sous-marin de la classe U 212 livré à la marine fédérale. Ce propos était assorti d’une critique systématique du SNA Barracuda, supposé trop volumineux ⁽⁸⁾ et trop bruyant et d’un plaidoyer en faveur de la construction par la France d’un second porte-avions, de préférence à propulsion nucléaire. Le U 214 a déjà été vendu à la Grèce et à la Corée du sud et il semblerait que ses performances ne soient pas exactement en adéquation avec le discours tenu devant la mission. La Grèce n’aurait toujours pas accepté la réception du premier sous-marin U 214 compte tenu de divers défauts tels qu’une forte prise de gîte par mer formée, des vibrations du périscope, une signature acoustique élevée ou des défaillances du mécanisme de génération d’air en plongée.

● L’exportation représente, selon les représentants de DCNS auditionnés, environ 30 % du chiffre d’affaires du groupe. L’avenir des industriels français à l’exportation et leur intérêt à s’y développer ne peuvent être assurés pour plusieurs raisons.

En premier lieu, aussi bien pour les navires de surface que pour les sous-marins, les clients imposent la construction des navires par les chantiers navals du pays de destination (frégates Delta de Singapour, Scorpène en Inde), solution qui ne déplaît pas nécessairement à l’industriel pour des raisons de coût de la main-d’œuvre. Cette orientation est bien évidemment préjudiciable à l’activité et à l’emploi en France. En second lieu, les contrats à l’exportation sont assortis de clauses de transfert de technologie, notamment s’agissant de celui des Scorpène pour l’Inde. On ne peut être convaincu par l’argument selon lequel les transferts de technologie sont inévitables, faute de quoi ils seraient effectués par un concurrent ⁽⁹⁾ puisque ces transferts comportent le risque d’être à plus ou moins long terme concurrencé sur le même terrain des exportations de sous-marins, lorsque l’État acheteur est une grande puissance économique, comme dans le cas de l’Inde.

c) L’exportation : une démarche délicate, voire périlleuse

Les marges sur les contrats à l’exportation sont des plus aléatoires et d’ailleurs mal connues, ce qui est naturel puisqu’elles relèvent du secret industriel. Lors de leur audition, les représentants de DCNS ont indiqué, sans plus de précision, que l’équilibre des contrats d’exportation Scorpène Chili et précédemment Agosta avec le Pakistan n’avait pas été satisfaisant, alors même que l’État avait pris à sa charge les frais de développement du Scorpène, mais que, pris globalement, les contrats d’exportation des Scorpène au Chili, en Malaisie et en Inde étaient bénéficiaires.

Par ailleurs, comme précédemment indiqué, ces contrats comportent le risque de transfert de technologies et donc celui de favoriser des concurrents. Certes, l’audition des représentants de DCNS a confirmé que l’industriel veillait à la protection des éléments les plus sensibles appartenant à la coque épaisse du sous-marin, cloisons résistantes, brèches de coques et tubes lance-torpilles. Dans le cas de l’Inde et pour le Scorpène en général, ces éléments fabriqués à Ruelle ou à Cherbourg et assemblés à Cherbourg sont ensuite incorporés au sous-marin lors de sa finition en Inde ou à Carthagène. Ces précautions supposées n’ont pourtant pas empêché Navantia, co-constructeur du Scorpène, de développer un sous-marin S 80 dont on dit qu’il ressemble fort au Scorpène, qui a donné lieu à une commande ferme de quatre exemplaires par la marine espagnole et a été proposé à l’exportation en concurrençant le Scorpène, notamment très récemment au Pakistan et en Turquie.

On peut donc s’interroger, comme l’avait fait la Cour des comptes dans un rapport particulier sur l’activité, les comptes et la gestion de DCN S.A. pour les exercices 2003 à 2005 ⁽¹⁰⁾, sur la capacité de l’industriel à protéger efficacement ses savoir-faire.

L’intérêt de la présence des industriels de la défense à l’exportation pose d’autres problèmes liés à la complexité des contrats dont le périmètre est également mal connu. Il est admis que c’est la négociation commerciale des contrats qui génère le plus de marge alors que les produits compensent les frais commerciaux. Cette réalité a expliqué la création d’Armaris, co-filiale de DCN et Thales chargée des contrats à l’exportation et en coopération, comme l’insistance de DCN à obtenir le contrôle à 100 % d’Armaris, efforts concrétisés effectivement au printemps 2007, à l’issue du processus de convergence entre DCN et Thales. Cependant, les contrats sont globaux ; ils incorporent éventuellement des dispositifs de compensation industrielle exigés par l’acheteur, appelés dans le jargon de la profession les offsets. Les offsets sont si importants et sensibles qu’ils font l’objet d’un rapport annuel du département du commerce au Congrès des États-Unis.

Par ailleurs, les marchés d’exportation peuvent donner lieu à des anomalies, comme l’a montré le dossier de frégates Bravo vendues à Taïwan. Le terme « ingénierie commerciale » désigne dans leur ensemble les montages (contrats, accords de coopération, échanges) et les clauses négociées associés à une transaction et comprend les offsets dont il vient d’être question.

La notion de risque OCDE, qui est couramment évoquée en matière d’exportation d’armements par la profession, fait référence au risque lié à l’application de la convention OCDE du 17 décembre 1997 relative à la corruption des agents publics dans les transactions du commerce international, entrée en vigueur en 1999.

En dernier lieu, les marchés d’exportation sont incertains et, indépendamment même des annonces officielles, les négociations se prolongent et laissent attendre longtemps le dénouement attendu.

On a ainsi successivement appris récemment l’attribution du contrat de BPC australien à Navantia mais ce contrat ne semble pas encore signé, ce qui laisse planer quelque incertitude ; la vente d’une frégate FREMM au Maroc, mais le contrat n’est pas non plus signé et le Maroc semble avoir acquis très récemment trois corvettes aux Pays-Bas ; et un projet sérieux de ventes de corvettes Gowind à la Bulgarie, qui vient de se fournir en Belgique pour deux frégates d’occasion.

Pour cet ensemble de raisons, il convient de relativiser les avantages à attendre d’un positionnement fort à l’exportation.

En tout état de cause, dans la situation de concurrence économique mondiale que nous connaissons, il importe de réfléchir aux conséquences des choix stratégiques en matière d’exportations d’armement et d’équiper nos armées, tout en prenant en compte les contraintes opérationnelles, de matériels susceptibles d’être exportés ou de favoriser l’exportation de matériels dérivés (comme les sous-marins Scorpène bénéficiant d’avancées technologiques développées pour les sous-marins à propulsion nucléaire).

Proposition n° – Intégrer, dès le début du processus décisionnel relatif à tout programme d’armement, la dimension exportation.

2.– Les mécomptes des programmes en coopération

Les programmes en coopération posent des problèmes très comparables à ceux posés par les exportations, ils comportent des difficultés particulières si l’on considère que la mise en œuvre d’un projet commun par plusieurs États et plusieurs industriels se heurte le plus souvent à de très sérieuses difficultés, faute d’une réelle adéquation des intérêts et des moyens financiers des partenaires.

a) Les déboires des synergies avortées

Les programmes en coopération apparaissent peu concluants, un nombre limité de programmes lancés en commun aboutit effectivement. Les personnes auditionnées par la MEC ont, sans exception, exprimé, à des degrés divers, des réserves sur les programmes en coopération.

Le programme de frégates de défense aérienne Horizon, qui a donné lieu à un rapport du CPRA en septembre 2000 ⁽¹¹⁾, constitue un bon exemple de cette situation. Le programme Horizon a été lancé à la fin de 1990 et donné lieu à partir de 1993 à un programme formel de coopération associant la France et le Royaume-Uni d’abord, puis tripartite avec l’intégration de l’Italie en 1994. À la fin de la phase de définition, en 1999, le Royaume-Uni s’est retiré unilatéralement du programme. Le rapport du CPRA souligne que, dès l’origine, des désaccords importants étaient apparus entre la France et le Royaume-Uni, sur le système de défense aérien à installer avec des divergences sur le radar multifonctions, sur la désignation du maître d’œuvre industriel de l’ensemble « bâtiment et système d’armes » et concernant l’étude du système de combat.

L’échec de la coopération tripartite s’explique essentiellement par les insuffisances de la maîtrise d’œuvre, les interventions constantes et divergentes des autorités étatiques, la multiplication des variantes nationales et le désaccord de fond sur le système d’exploitation de l’information et du commandement.

Le CPRA ne semble pas considérer que l’un des trois États ait pu tirer un avantage particulier des travaux menés en commun, et il insiste sur les travaux d’expertise nationale fort coûteux que le Royaume-Uni a mis en œuvre et dont il a assuré le financement. Il n’estime pas pouvoir répondre précisément à la question de savoir si une opération purement nationale aurait été moins coûteuse. Il apparaît pourtant que la coopération tripartite pour la phase de définition a duré sept ans, délai absolument excessif et très supérieur à celui requis par la définition d’un programme dans le cadre national. La coopération induit des surcoûts en termes de déplacements et d’organisation ; les travaux menés ont été particulièrement onéreux. En définitive, le CPRA constate que le coût total de la coopération est incontestablement et très significativement supérieur au coût d’une solution nationale mais, mutualisé entre trois pays et compte tenu du total dépensé par la France, il est inférieur à ce qu’il était prévisible pour une solution nationale. Cette considération ne mesure pas le coût de l’allongement des délais, puisque, pour un programme lancé en 1990, le premier bâtiment n’est toujours pas en service.

Au total, et parmi les causes des étalements de calendrier des programmes, un rapport du CPRA de janvier 2003 ⁽¹²⁾ mentionne les difficultés dues à la coopération internationale puisque, dans ce cadre, chaque État participant apporte sa contribution particulière aux retards : les contraintes budgétaires sont rarement concordantes, ainsi les situations respectives de la France et de l’Allemagne ont fréquemment été en contrephase, ce qui est une raison de l’allongement du programme d’hélicoptère de combat Tigre, des divergences naissent souvent entre les États sur la conduite des programmes et l’organisation industrielle choisie est rarement optimale en raison des conditions imposées pour la répartition de l’activité.

Les mêmes considérations s’appliquent au second porte-avions PA2, programme en coopération décidé pour des impératifs politiques, et pour lequel les synergies attendues avec les deux porte-avions britanniques CVF se réduisent au fur et à mesure de l’avancement du projet (voir la première partie du présent rapport). Ainsi, la construction ne sera même pas commune avec partage des blocs entre les chantiers navals français et britanniques pour des raisons qui tiennent à la restructuration des chantiers navals britanniques et s’analysent comme une manifestation de préférence nationale.

b) Les risques de pillage des savoir-faire

Le risque de transfert de technologie existe en cas de programme en coopération et ce problème a déjà été évoqué pour le Scorpène.

Des difficultés du même ordre sont apparues pour le projet de second porte-avions et sont évoquées par le rapport particulier de la Cour des comptes précité sur les comptes et la gestion de DCN S.A. de 2003 à 2005. La coopération a été lancée en prévoyant l’achat par la partie française du droit d’étudier les plans du porte-avions britannique, ce qui laisse perplexe compte tenu du fait que les Britanniques n’ont pas l’expérience de la construction d’un véritable porte-avions catapultant des aéronefs, à la différence des Français. En pratique, le travail en commun d’équipes intégrées laisse planer un doute sur les principaux bénéficiaires de la coopération alors que, selon la Cour des comptes, l’impératif de protection des compétences est insuffisamment pris en compte par la partie française.

c) Les compromis industriels qui affectent la satisfaction du besoin opérationnel

La coopération internationale a pour effet tendanciel de renchérir les coûts des équipements dans la mesure où les différentes parties n’ont pas nécessairement les mêmes besoins opérationnels sur un même projet : un compromis est facilité en cas d’alignement sur la solution la plus exigeante, donc la plus onéreuse. Les sur-spécifications qui apparaissent sont alors la conséquence du caractère coopératif du programme.

Dans le cas des FREMM, les projets français et italiens étaient au départ substantiellement différents. Les Italiens recherchaient la définition d’une frégate rapide pouvant atteindre 30 nœuds, alors que les Français auraient pu se satisfaire d’un bâtiment de moindre vitesse. En définitive, alors que le principe d’une propulsion mixte diesel-électrique et à gaz a été retenu, le contrat ayant été signé en novembre 2005, le choix du moteur à gaz restait à opérer au printemps 2006. La compétition a opposé la société italienne Fiat Avio qui proposait initialement une turbine à gaz sous licence américaine General Electric, et Rolls Royce qui était en mesure d’équiper les FREMM de la même turbine que celle envisagée pour les futurs porte-avions français et britanniques, ce qui aurait constitué un avantage pour l’entretien et les rechanges. Fiat Avio a remporté le marché, avec une turbine d’une puissance insuffisante au regard du cahier des charges, en mars 2006. Pour la partie diesel-électrique de la propulsion, le motoriste allemand MTU a été retenu, en avril 2007, contre l’italien Isotta Fraschini. La motorisation a donc donné lieu à des compromis.

En définitive, le développement des programmes en coopération apparaît guidé surtout par des considérations d’ordre politique, alors que la construction d’une Europe de la défense est encore embryonnaire. Sur le terrain de la réduction des coûts d’acquisition par la mutualisation des frais de développement, le résultat est plus qu’incertain puisque les inconvénients des programmes en coopération semblent engendrer des surcoûts au moins équivalents aux avantages qu’ils procurent.

3.– Consolidation européenne ou champions nationaux ?

Une dernière piste qui permettrait de diminuer les coûts des équipements navals réside dans l’accélération du processus dit de « consolidation européenne », c’est-à-dire le regroupement capitalistique et industriel des industries du secteur naval de défense en Europe. En effet, le regroupement des acteurs aurait pour effet de concentrer les moyens en recherche et développement en simplifiant la gamme des bâtiments proposés à l’exportation, et donc de faciliter la conclusion de contrats. Cependant, il est clair que, actuellement, les rivalités à l’exportation comme les difficultés des programmes en coopération mettent en évidence l’absence de coopération franche entre les groupes européens. On ne peut donc s’étonner que les rapprochements s’opèrent surtout pour l’instant dans le cadre national et s’apparentent à l’expression d’un véritable nationalisme industriel.

a) Les rapprochements s’opèrent surtout dans le cadre national

Le secteur des industries de défense en Europe est morcelé et en posture difficile face aux industries extra-européennes, non seulement des États-Unis, mais également celles des pays émergents. Cinq des six premiers groupes mondiaux de défense sont américains. EADS est le septième groupe du classement, avec moins de 10 milliards d'euros de chiffre d'affaires lié aux activités de défense (les cinq premiers groupes réalisent chacun plus de 15 milliards d'euros de chiffre d'affaires dans ce domaine). Viennent ensuite, pour la France, en neuvième position Thales (environ 7,5 milliards d'euros de chiffre d'affaires pour les activités militaires), en seizième position DCNS. Les industriels des autres pays européens apparaissent relativement loin dans le classement à l'exception du Britannique BAe systems ; Finmeccanica est onzième.

● Une restructuration de l'industrie européenne est indispensable pour qu'elle reste compétitive, notamment sur les marchés d'exportation.

Sur le plan de l’industrie navale du secteur de défense, l’amiral Alain Oudot de Dainville, alors chef d’état-major de la Marine, a estimé lors de son audition par la commission de la Défense de l’Assemblée nationale, le 18 octobre 2006, que « Le rapprochement de DCN avec Thales (processus « Convergence ») est essentiel. C’est un préalable à la constitution d’un groupe de construction navale européen de taille à faire face efficacement aux chantiers navals concurrents américains. Ainsi, on ne dénombre aux États-Unis que cinq constructeurs navals militaires qui s’appuient sur cinq bureaux d’études, à comparer aux quatorze bureaux d’études en Europe. Il serait possible de procéder à des regroupements européens, afin d’obtenir des économies d’échelle, par la production de bâtiments communs ».

● Dans les faits, la consolidation européenne s’opère surtout dans le cadre national.

En Allemagne, au sein d’un secteur naval militaire développé, comprenant une dizaine de chantiers, deux acteurs importants, HDW et ThyssenKrupp, ont fusionné leurs activités en 2004 au sein de Thyssen Krupp Marine Systems (TKMS), au capital détenu à 75 % par ThyssenKrupp, et qui occupe environ 8 000 personnes. Contrairement à DCNS, les chantiers allemands TKMS ont développé une forte activité civile, qui équilibre les cycles plus erratiques de la commande militaire publique. L’activité se répartit approximativement par moitié entre civil et militaire. La constitution de TKMS a permis de mettre fin au contrôle d’HDW par le fonds d’investissement américain One Equity Parner (OEP), filiale de la banque américaine Bank One et de réunir l’essentiel des chantiers navals dans le cadre national.

Il est à noter que des susceptibilités sont apparues outre Rhin en 2005 lors de la recomposition du capital de l’électronicien allemand Atlas Electronik qui détient le marché des systèmes de combat et d’équipement des sous-marins produits par HDW ainsi que de bonnes positions en matière de guerre des mines et de management des systèmes de combat. Également présent dans le secteur terrestre, il était détenu à hauteur de 51 % par Rheinmetall et de 49 % par BAe Systems, puis a été scindé en deux en 2003, Rheinmetall acquérant la branche terrestre et BAe Systems la division navale. Lors de sa cession par BAe, le Gouvernement allemand a pesé fortement pour écarter Thales comme repreneur et aboutir, à la fin de l’année 2005 à son rachat par un consortium formé de TKMS et d’EADS. TKMS, qui est très présent également en Grèce et en Suède a pu être présenté comme « le fer de lance des ambitions allemandes ». Le groupe TKMS se pose donc comme l’axe central de la consolidation du secteur en Europe et s’oppose logiquement aussi bien à Thales qu’à DCNS.

En France, l’année 2007 a vu en avril l’aboutissement du processus Convergence qui rapproche DCN et Thales, sous l’impulsion du Gouvernement. Après une négociation longue et difficile, démarrée fin 2003, un accord a été trouvé entre DCN et Thales et signé le 15 décembre 2005. Ses grandes lignes sont les suivantes :

– entrée directe de Thales au capital de DCN à hauteur de 25 %, financée partiellement par la cession préalable par Thales à DCN de ses actifs français dans le secteur naval de défense, soit les actifs de sa filiale Thales Naval France (TNF) – hors activités radars – et ses participations dans Armaris (50 %), dans le joint-venture du deuxième porte-avions - PA2 (35 %) et dans Eurotorp (24 %) ;

– possibilité donnée à Thales d’accroître sa part dans le capital de DCN en même temps que s’approfondira l’intégration entre son pôle naval de défense et DCN. Sous la forme d’une option d’achat, Thales pourra monter sa participation à 35 % au lieu de 25 % par apport d’actifs ou en numéraire pendant une période de trois ans commençant deux ans après le closing de la première opération, donc en 2009 ;

– des droits spécifiques sont reconnus à Thales en tant qu’actionnaire industriel de référence (nomination de deux administrateurs sur les six membres représentants l’entreprise), concertation sur la nomination du Président de DCN, concertation approfondie sur le budget et le plan à trois ans, droit de veto au conseil d’administration sur des décisions structurantes. Thales sera représentée dans l’ensemble des comités spécialisés du conseil d’administration de la société, à l’exclusion du comité des offres (les offres feront, cependant, l’objet d’une concertation avec Thales en vue de s’assurer de leur équilibre économique).

Le processus de rapprochement s’est achevé en avril 2007 à l’issue des due diligences entre DCN et Thales, et DCNS est devenu le seul acteur national dans le domaine de l'industrie de la construction navale militaire.

Enfin, très récemment, dans le contexte de la construction attendue des deux porte-avions britanniques, BAe Systems et VT Group ont annoncé en juillet 2007 un accord de fusion de leurs chantiers navals. BAe détiendrait 55 % de la filiale commune et VT Group 45 %. Il s’agit des deux principaux opérateurs britanniques en matière de construction navale militaire qui occupe plus 5 000 personnes sur 90 000 au total chez BAe, et 9 000 chez VT Group.

En Espagne, le groupe public Navantia qui emploie maintenant environ 5 000 personnes résulte de la fusion, en 2001, du chantier militaire Bazan et du chantier civil Astilleros Españoles dans une société nouvelle Izar. Cette opération, qui avait pour but d’adosser des activités civiles ayant connu de nombreux déboires à un groupe militaire plus solide, a abouti à la constitution d’une entreprise comptant 11 000 personnes en 2003. La cession des activités civiles en 2005, pour satisfaire notamment les exigences de la Commission européenne en matière d’aides d’État, a donné naissance au groupe Navantia.

La consolidation du secteur naval de défense intervient donc presque exclusivement dans le cadre national. Dans un entretien de décembre 2007, M. Jean-Marie Poimboeuf, président de DCNS, a considéré que « Se battre entre Européens à l’export, c’est perdre de la marge ou multiplier par deux les coûts de développement d’un navire. Aujourd’hui, la tendance n’est pas aux rapprochements, chacun croyant être le meilleur ».

b) Un vrai nationalisme industriel

Une étude récente de la fondation pour la recherche stratégique ⁽¹³⁾ observe que les acteurs industriels travaillant pour la défense tardent aujourd’hui à se restructurer et à se rapprocher et que « le secteur européen de l’industrie navale militaire reste structuré par nations, avec des industries domestiques extrêmement dépendantes des commandes étatiques nationales ». Parmi les principaux acteurs européens, TKMS, BAe Systems, VT Group et Aker Yards sont des entreprises à capitaux privés alors que les industriels de France, d’Espagne et d’Italie sont contrôlés par l’État.

Navantia et Fincantieri sont deux entreprises publiques, la première une filiale à 100 % de la sociedad estatal de participaciones industriales (SEPI), équivalent espagnol de l’agence des participations de l’État ; et la seconde contrôlée à 90 % par l’État italien. En France, DCNS est contrôlé par l’État à 75 % et par Thales à 25 %, l’État demeure propriétaire de 27 % du capital de Thales. Finmeccanica qui est un acteur surtout en matière de systèmes de combat a pour actionnaire de référence l’État italien avec 32,5 % du capital.

Aucune restructuration européenne n’émerge dans le secteur des industries navales de défense, sauf en ce qui concerne TKMS qui est implanté en Suède et en Grèce. Les structures sont différentes puisque si TKMS et Fincantieri exercent aussi bien des activités civiles et militaires, les deux groupes DCNS et Navantia sont dédiés presque totalement aux activités militaires et dépendent des commandes de l’État en même temps actionnaire. Dans tous les cas, que l’industriel soit public ou privé, la politique de commandes publiques contribue à le viabiliser et participe au processus national de restructuration. On a pu s’étonner que l’Allemagne signe avec TKMS (auquel est associé EADS) la commande de quatre frégates F 125 spécialisées dans l’action vers la terre alors que français et italiens sont en train de développer le programme FREMM depuis plusieurs années. Ces frégates F 125, très comparables aux FREMM quant à la taille, au tonnage et à l’emploi, devraient coûter 2,6 milliards d’euros, enveloppe contractuelle qui pourrait être portée à 3 milliards compte tenu des révisions de coûts attendues jusqu’à la livraison de la dernière unité en 2019. Même si les comparaisons sont rendues difficiles par la question de la mutualisation des frais de développement qui n’est pas la même selon le nombre de bâtiments commandés ⁽¹⁴⁾, les frégates F 125 apparaissent nettement plus onéreuses que les FREMM. Le gouvernement allemand s’est-il fait « rouler dans la farine » comme on l’a entendu lors d’une audition, ou bien la commande des F 125 constitue-t-elle pour ce gouvernement une occasion de favoriser un champion national ?

Le nationalisme industriel doit être compatible avec la réglementation communautaire en matière d’aides d’État. L’article 296 du traité instituant la Communauté européenne prévoit que « tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires ». Dans ce cadre, les industriels qui exercent une faible part de leur activité dans le domaine civil sont moins exposés que les autres, DCNS est en la matière dans une meilleure posture que TKMS. Au total, pour les industries d’armement, le droit communautaire de la concurrence semble pour l’instant relativement peu contraignant.

Comme la politique de commandes d’État sert objectivement le plus souvent les industries nationales, certains groupes ont développé une stratégie multidomestique dans le cadre de leur développement externe. Des sociétés de stature internationale peuvent ainsi plus facilement obtenir des marchés dans des États étrangers par le biais de filiales implantées dans ces États. C’est ainsi que Thales, implanté aujourd’hui dans dix États différents, a pu, après l'acquisition par OPA de la société britannique Racal Electronics, s’établir durablement au Royaume-Uni. Une autre filiale implantée aux Pays-Bas, Thales-NL, peut présenter des offres dans le cadre de marchés d’armement et concurrencer celles de DCNS. L’opposition frontale des deux entreprises a déjà été constatée, notamment en matière de drones sous-marins et de dispositifs de contrôle de zone, même si Thales participe au capital de DCNS à hauteur de 25 %.

C.– LES ENJEUX STRATÉGIQUES

En définitive, les projets d’équipement naval militaire ont pour but de servir la capacité de défense de la France et de donner à la marine les moyens de remplir son contrat opérationnel. Dans un contexte budgétaire tendu, on ne peut que constater que la perspective de mutualisation des frais de développement des programmes pour diminuer les coûts unitaires des équipements est une entreprise incertaine : les exportations ne permettent pas nécessairement de dégager des marges bénéficiaires, les programmes en coopération sont décevants ; toute coopération comporte au demeurant le risque de dilapider des savoir-faire, quant à la consolidation européenne des industries de défense, elle demeure une formule cachant difficilement l’expression constante du nationalisme économique.

Il convient donc de satisfaire les impératifs stratégiques : donner à la marine les moyens d’assurer ses missions, maintenir les compétences pour assurer à l’avenir les conditions de développement d’armements modernes, préserver l’activité industrielle indispensable aux constructions neuves et au maintien en condition opérationnelle des bâtiments.

1.– Le contrat opérationnel de la marine

Les arbitrages à venir ne seront pas seulement budgétaires mais essentiellement stratégiques. La marine nationale assure d’autres missions que la dissuasion nucléaire et a l’usage d’autres navires que les sous-marins nucléaires d’attaque, les porte-avions ou les frégates.

Avec les bâtiments de projection et de commandement, qui ont pris la suite des transports de chalands de débarquement, elle dispose de bâtiments utiles en temps de crise, pour l’évacuation de populations, comme au Liban à l’été 2006, ou la projection de forces. En l’absence du porte-avions Charles-de-Gaulle, qui subit sa première IPER à Toulon depuis septembre 2007, c’est le BPC Mistral qui devrait à partir du mois prochain participer à une mission Agapanthe dans l’océan Indien. On peut évoquer également l’activité des patrouilleurs, celle des avisos, le réseau des sémaphores, les bâtiments de servitude.

Son format est appelé à évoluer enfin parce qu’il s’inscrit dans une démarche stratégique qui est presque toujours mutualisée : dans le cadre de l’Union européenne, de l’ONU ou de l’OTAN.

2.– Maintenir les compétences et protéger les savoir-faire

Les arbitrages à venir entre les programmes d’armement naval doivent également prendre en considération l’intérêt de conserver en France les savoir faire industriels essentiels à l’indépendance nationale. Cette question recoupe celle du maintien des programmes participant à la cohérence stratégique en matière de défense nationale. Une industrie nationale est-elle indispensable pour les frégates (et autres navires « légers » de surface : corvettes, avisos), pour les sous-marins, pour les porte-avions ?

Il est avéré que la construction des sous-marins, forte de plusieurs décennies de conception et de développement de sous-marins nucléaires (SNLE, SNA), constitue un pôle d’excellence technique de la France, dans un domaine infiniment plus complexe que pour toute autre catégorie de navire. En particulier, la conception même des SNA de la classe Rubis avait suscité l’admiration des techniciens, puisque le Rubis est le plus petit sous-marin nucléaire du monde. Pour les SNLE de première génération du type le Redoutable, la chaufferie est dite à boucle. Le générateur de vapeur est situé à un autre emplacement que le réacteur. Dans les SNLE-NG, les SNA et le porte-avions Charles-de-Gaulle, la chaufferie est dite compacte : pour réduire son volume, l'unique générateur de vapeur est placé directement au-dessus de la cuve contenant le coeur nucléaire. Ce type de chaufferie a été développé dans un premier temps pour équiper les SNA, dont le diamètre n'est que de 7 mètres. Grâce à ses nombreux avantages, son utilisation a été généralisée aux autres types de bâtiments.

Il semble a contrario, s’agissant des industriels anglais, qu’une déperdition des savoir-faire pourrait au moins partiellement expliquer la dérive des coûts du programme de SNA Astute. La Royal Navy, qui a procédé au lancement du HMS Astute en juin 2007 n'avait pas connu de tel événement depuis le lancement du HMS Vengeance, dernier sous-marin nucléaire lanceur d'engins de la classe Vanguard, en 1998. Le programme a rencontré des difficultés techniques, conduisant à un important dépassement budgétaire, la facture des trois premières unités aurait atteint 5,4 milliards d'euros, soit près du double de ce qui était initialement prévu. De surcroît, les équipes de BAe Systems en charge du projet ont dû faire appel à l’aide de l’industrie américaine (General Dynamics) pour résoudre ces difficultés.

La question de la déperdition des savoir-faire se pose différemment pour les navires de surface. En effet, le recours de plus en plus répandu à des chantiers civils pour la construction de bâtiments aux normes civiles affaiblit l’argument selon lequel seuls les arsenaux d’État sont capables de construire des navires au niveau de qualité exigé par la marine, argument déployé encore récemment à propos des frégates de surveillance de la classe Floréal, construites par les Chantiers de l’Atlantique dans la dernière décennie du siècle précédent.

3.– L’activité industrielle et l’emploi

La prépondérance du marché domestique, c'est-à-dire la part du « client national » ou encore, plus concrètement, de la mission Défense, est estimée à 70 % du chiffre d’affaire de DCNS. Cette prépondérance est patente non seulement au regard du chiffre d’affaires réalisé au cours des dernières années mais, aussi, dans les estimations de prises de commandes pour les années à venir.

a) La construction navale militaire : une activité structurante

Les grands programmes d’équipement naval permettent donc d’assurer la plus grande part du chiffre d’affaires et de l’emploi des établissements industriels de DCNS. Tous les programmes dits « structurants » (principalement FREMM et Barracuda) fournissent l’essentiel du plan de charge à des établissements comme Cherbourg ou Lorient.

Cependant, les conditions d’exécution des contrats sont susceptibles de varier selon la nature des bâtiments en cause.

Les SNA Barracuda devraient être intégralement construits sur le site DCNS de Cherbourg, leurs coques y étant assemblées, avec certains éléments essentiellement produits sur d’autres sites du groupe : la chaufferie nucléaire à Indret près de Nantes, les tubes lance-torpilles, les mâts hissables (périscopes, radars, senseurs), les générateurs de gaz des missiles stratégiques M45 et M51 et les portes supérieures des silos de missiles des SNLE-NG à Ruelle près d’Angoulême, les torpilles à Saint-Tropez.

Pour les FREMM, les modalités d’exécution sont très différentes. En effet, les méthodes de construction ont été transformées depuis le milieu des années quatre-vingt-dix pour les navires de surface avec l’optimisation de l’utilisation des lieux d’assemblage (forme couverte, bassins et terres pleins) afin d’éviter les goulots d’étranglement. Les bâtiments sont maintenant construits par tranches (blocs ou anneaux), ce qui réduit à une durée minimale le passage en forme de construction, l’assemblage d’un navire prenant environ six mois de travail. La méthode nouvelle permet non seulement d’augmenter les flux mais également de sous-traiter à l’extérieur du site d’assemblage la réalisation de blocs ⁽¹⁵⁾, La frégate Lafayette a été la dernière construite de manière traditionnelle entièrement en forme (1992).

Pour le montage industriel du programme FREMM, DCNS a décidé de mettre en concurrence les chantiers navals susceptibles de réaliser comme sous-traitants des anneaux de frégates. À la fin de 2006, la direction du groupe avait précisé que la tête de série serait intégralement réalisée à Lorient, afin de bénéficier des retours d’expérience du premier de série.

Pour les sept frégates suivantes, seule la partie arrière des bâtiments sera construite à Lorient. La moitié avant de la FREMM n° 2, sera construite à Brest et à Cherbourg. À partir du troisième bâtiment, seul le site de Cherbourg travaillerait sur la construction, avec les deux blocs de la proue, les quatre autres étant réalisés en sous-traitance. Brest conserverait l'assemblage et l'armement de la proue, avant son transfert vers Lorient pour assemblage à la moitié arrière. Les sites DCNS de Brest, Cherbourg et Lorient sont donc mis en concurrence et priés de s'aligner sur les prix des autres chantiers concurrents : il s’agit non seulement de chantiers navals français comme Piriou (Concarneau) et Aker Yards (Lorient), voire des Constructions Mécaniques de Normandie mais également de chantiers polonais, grecs et bulgares.

Au-delà de la réalisation de la coque nue, le contrat des FREMM est important du fait de l’armement des frégates. Il est prévu de les équiper de missiles Exocet MM40, du système de protection contre les menaces aériennes, maritimes et sous-marines (Principal Anti Air Missile PAAMS) avec des lanceurs Sylver, des missiles antiaériens Aster 15, des missiles de croisière Scalp Naval, des torpilles légères MU90 et un hélicoptère NH90. Les FREMM sont donc importantes pour le missilier européen MBDA, Eurocopter, le GIE Eurotorp et le site DCNS de Saint-Tropez ainsi que celui de Ruelle. Ce dernier a pour activité prépondérante de produire le SYstème de Lancement VERtical de missiles SYLVER. L’activité est régulière et liée aux commandes de missiles, DCNS fournissant les lanceurs des missiles MBDA. Thales est également très présent pour la fourniture d’équipements, ainsi que SAFRAN.

Le contrat du second porte-avions PA2 n’est pas encore signé mais, les discussions ont déjà commencé sur la détermination des sites de réalisation des trois bâtiments français et britanniques (CVF : Carrier Vessel Future). En plus de l'achat de gros équipements en commun, comme la propulsion, Français et Britanniques auraient pu aller plus loin en matière de construction. Il aurait été possible de réaliser les mêmes parties des trois porte-avions dans le même site industriel, pour tenter de bénéficier d'un effet de série. Les Britanniques n’ont pas souhaité une telle solution et les porte-avions anglais seront intégralement construits au Royaume-Uni.

Les établissements industriels de DCNS sont implantés dans des bassins d’emploi où ils représentent une activité importante, quelquefois prépondérante : 3 200 emplois à Brest, 2 500 à Toulon, 2 400 à Cherbourg, 2 000 à Lorient, un millier à Indret et plus de 800 à Ruelle. Il s'y ajoute une sous-traitance abondante de PME et PMI, principalement dans le voisinage des chantiers de construction et d'armement.

b) Quelle mise en concurrence pour la construction et l’entretien des équipements navals militaires ?

La MEC a abordé à plusieurs reprises lors de ses auditions la question de la mise en concurrence des industriels comme moyen de diminuer les coûts des programmes. La question n’est pas simple, puisque le fonctionnement du marché de l’armement n’a qu’un rapport ténu avec les principes de l’économie libérale, que l’on considère la réalité des marchés d’exportation ou la sensibilité des États à protéger un secteur national fort. Cette dernière préoccupation n’est d’ailleurs ni illégitime, puisqu’elle répond à des impératifs de sécurité nationale, ni prohibée par la réglementation communautaire.

Il est à noter que l’État, principal client, est également l’actionnaire principal de DCNS, à 75 %, représenté au conseil d’administration et au comité des offres de l’industriel. Il dispose donc simultanément, mais par des personnes différentes, d’éléments d’information comme client (la DGA) et comme actionnaire (l’Agence des participations de l’État) sur les négociations des programmes d’Armement et sur la marge attendue par l’industriel…

L’intérêt de la mise en concurrence doit être mesuré à l’aune de la qualité des personnels de DCNS et de la volonté de l’État de maîtriser son outil de défense.

Comme cela a été exprimé très clairement à l’occasion d’une audition, si la mise en concurrence ne concernait que la phase initiale et laissait la place in fine à un mécanisme de coopération aboutissant à un saupoudrage de la production dans les différents bassins d’emploi, on risquerait de connaître les mêmes surcoûts que ceux que l’on a déjà constatés dans tous les programmes menés en coopération, surcoûts qui se profilent en cas de lancement des programmes de construction des trois porte-avions, puisque les Britanniques ont refusé une organisation rationnelle de partage des activités.

Sur un plan strictement hexagonal, l’État est limité dans sa démarche de mise en concurrence pour la construction neuve et doit traiter au maximum avec deux industriels, et même, la plupart du temps, avec un seul, dont il est le principal actionnaire, et dont la survie est indispensable, étant donné les intérêts nationaux en jeu et le souci de protéger l’autonomie de nos capacités de production et d’avancée technologique.

Pour la construction de navires neufs, la mise en concurrence est réelle de la part du maître d’œuvre désigné après attribution du marché, elle s’applique à ses fournisseurs et à ses sous-traitants. Lorsque le contrat initial est signé, tout reste à faire et notamment le choix de la motorisation, des équipements électroniques et des systèmes de combat voire des armements, comme on l’a vu pour les FREMM : plusieurs options étaient possibles. Comme systèmier, le titulaire du contrat a intérêt à diminuer ses coûts de production, à agir sur les achats et sur la sous-traitance. C’est d’ailleurs dans le domaine des achats que les améliorations ont été les plus spectaculaires après le changement de statut de DCN.

La problématique n’est guère différente en matière d’entretien des bâtiments. Après le changement de statut, le service de soutien de la flotte (SSF) a entrepris de mettre DCN S.A. en concurrence afin de faire baisser les prix et améliorer les prestations. Au moment du renouvellement de la plupart des contrats d’entretien des bâtiments de la flotte en 2005, comme l’indique le rapport particulier de la Cour des comptes précité, la concurrence a été plus importante que prévu mais n’a pas empêché l’industriel habitué de remporter la quasi-totalité des marchés, 90 % des crédits du SSF lui étant attribués, y compris les marchés de gré à gré qui représentent plus de la moitié de l’ensemble ⁽¹⁶⁾.

Dès lors, l’alternative à la mise en concurrence est la confrontation étroite entre les services de l’État d’une part et l’industriel de l’autre. Cela était impossible lorsque DCN était une administration centrale de l’État. Depuis sa transformation et la constitution, en vis-à-vis, du service de soutien de la flotte
– SSF – au sein de la marine, la confrontation est devenue davantage serrée, au moins pour tout ce qui concerne le maintien en condition opérationnelle (MCO).

En matière d’entretien des bâtiments, les nouveaux contrats prévoient la rémunération de jours de disponibilité, le prestataire étant soumis à une obligation de résultat. Pour les nouveaux programmes, tel celui des Barracuda, le contrat incorpore le coût du maintien en condition opérationnelle des premières années suivant la réception des bâtiments. Le CPRA a étudié dans un rapport de septembre 2006 ⁽¹⁷⁾ le maintien en condition opérationnelle des frégates fortement armées de Toulon, comme exemple d’application des nouveaux contrats de disponibilité opérationnelle en 2005. Le CPRA indique que l’objectif des nouveaux marchés était de remédier à la dégradation du taux de disponibilité opérationnelle des bâtiments. L’ouverture à la concurrence a eu pour résultat que DCN a remporté l’essentiel des marchés de MCO, étant le seul partenaire industriel possible. L’expérience qu’il a accumulée sur les bâtiments de tous types et la connaissance technique qu’il en a retirée rendent déraisonnable le recours à une concurrence pure. « Dans ce contexte, le but premier du MCO est avant tout de parvenir à l’optimum technico-économique et militaire ».

Au total, la mise en concurrence systématique d’industriels peu nombreux dont un, DCNS, à un avantage sur les autres par son ancienneté et sa connaissance du client et des équipements déjà en service, n’apparaît pas indispensable à la baisse des coûts. Il est préférable de mener une politique de renforcement des moyens de la marine nationale qui lui permette de parvenir à améliorer la qualité des prestations et de récupérer également une part des gains de productivité de DCNS par la baisse de leur coût.

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC

A.– La conduite des programmes

Proposition n° 1.– Renoncer à l’étalement dans le temps de tout programme militaire majeur. L’expérience montre que tous les programmes qui ont fait l’objet d’un décalage se sont avérés plus onéreux, notamment parce qu’il a fallu prolonger des équipements devenus obsolètes. Par ailleurs, les contraintes financières ne doivent pas peser seulement sur les armements navals, mais être équitablement réparties sur l’ensemble des programmes d’armement militaires en fonction des priorités stratégiques de la Nation.

Proposition n° 2.– Le calendrier de réalisation des Barracuda, optimisé à la fois pour des raisons opérationnelles et industrielles, ne doit plus être modifié. Les SNA, à qui il incombe, entre autre, de protéger les SNLE porteurs du feu nucléaire, sont indispensables à la crédibilité de la dissuasion française. Or, la durée de vie des SNA de la précédente génération, les Rubis, ne pourra être prolongée indéfiniment. Toute mesure d’économie devra donc être envisagée sur un autre programme.

Proposition n° 3.– Renoncer aux « surspécifications » inutiles qui alourdissent le coût des programmes militaires. En l’occurrence, le programme FREMM sur ce point semble exemplaire.

Proposition n° 4.– Ne plus engager de programme d’armement sans les moyens financiers correspondants. En raison de la concurrence économique mondiale à laquelle elle est confrontée, la France ne devra plus lancer un programme d’armement sans qu’aient été dégagées les ressources réelles correspondantes, dans le cadre d’une politique budgétaire soutenable.

Proposition n° 5.– Si la décision de construire le deuxième porte-avions est finalement prise, le contrat devra inclure, comme c’est le cas pour les Barracuda et les FREMM, au moins six années de maintien en condition opérationnelle (MCO). D’une manière générale, pour l’ensemble de ses programmes majeurs, la marine nationale devra contractualiser, le plus en amont possible, la disponibilité de ses unités.

Proposition n° 10. – Renoncer à la fiction d’une LPM formulée en coûts objectifs, facteur de graves dérives. Il convient de faire figurer les programmes pour leurs coûts estimés prévisionnels, notamment en tenant compte de l’évolution prévisible du coût des facteurs.

Proposition n° 12.– Afin de clarifier les coûts prévisionnels et éviter que les arbitrages ne portent que sur les volumes, faire figurer dans la LPM, pour chaque programme, un jeu de variantes de coûts en fonction des missions assurées et des équipements possibles.

Proposition n° 13.– Aucune décision de lancement d’un programme ne devrait intervenir sans une évaluation exhaustive de son coût complet. (Rappel d’une préconisation figurant dans le rapport de la MEC du 5 juillet 2006 Améliorer la conduite des programmes d’armement : 21 propositions à partir de l’exemple du VBCI, doc. AN n° 3254.)

Proposition n° 17.– Intégrer, dès le début du processus décisionnel relatif à tout programme d’armement, la dimension exportation.

B.– L’information du Parlement

Proposition n° 6.– Le projet annuel de performances et le rapport annuel de performances doivent récapituler pour chacun des principaux programmes d’armement les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ouverts depuis l’origine ainsi que les changements d’affectation d’AE et de CP survenus depuis l’origine.

Proposition n° 7.– Dans le cadre du passage à la présentation pluriannuelle du budget, les AE et CP à ouvrir au cours des années ultérieures devront être comparables avec le suivi de la « trajectoire de programmation » de la LPM, et rendre compte au moins de toute la période couverte par la LPM.

Proposition n° 8.– Le projet annuel de performances doit présenter, pour chacun des principaux programmes d’armement, la correspondance entre le programme physique d’équipements annoncé et les équipements pouvant être réellement financés par les moyens budgétaires prévus, compte tenu des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ouverts, affectés et consommés depuis l’origine.

Proposition n° 9.– Le Gouvernement doit transmettre au Parlement deux fois par an, lors du dépôt du rapport annuel de performances et du projet annuel de performances relatifs à la mission Défense, la dernière version actualisée du référentiel, accompagnée des explications et justifications des changements d’affectation d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement au sein des programmes budgétaires et leurs effets sur le déroulement des programmes d’armement. Des députés et des sénateurs doivent représenter le Parlement à la commission exécutive permanente chargée du suivi des programmes d’armement.

Proposition n° 11.– Le rapport annuel de performances et le projet annuel de performances doivent présenter une estimation de l’évolution du coût des facteurs pour chacun des principaux programmes d’armement et les effets de cette évolution sur le coût total prévisible de chacun des programmes.

Proposition n° 14.– Le Gouvernement doit transmettre aux Présidents et aux Rapporteurs généraux des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, au début de chaque session parlementaire, une estimation du coût à terminaison de chaque programme d’armement et l’explication de l’évolution de ce coût depuis le début du lancement du programme.

Proposition n° 15.– Le projet annuel de performances doit comporter, pour chacun des principaux programmes d’armement, une estimation actualisée des coûts de possession.

Proposition n° 16.– Le Gouvernement doit transmettre aux Présidents et aux Rapporteurs généraux des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat le compte rendu des travaux de la commission du Livre blanc. Il serait souhaitable qu’un débat soit organisé à l’Assemblée nationale sur les orientations préconisées dans le cadre de ces travaux et qu’un vote permette à la représentation nationale de s’exprimer.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 13 février 2008, votre Commission a procédé à l’examen des conclusions du présent rapport.

Après l’exposé des Rapporteurs, M. David Habib, Président de la MEC, a constaté que la mission a mis en évidence que les gouvernements successifs n’ont pas soutenu un effort de hiérarchisation dans la conduite des programmes d’armement. Le rapport s’inscrit dans le cadre de la réflexion sur la stratégie de défense de la France menée notamment par la Commission du Livre blanc et doit favoriser cet effort de hiérarchisation des priorités à mener par ministère de la Défense comme par les autres responsables politiques et les militaires. Une plus grande vérité des coûts des investissements est indispensable. Le travail de programmation doit s’appuyer sur les coûts prévisionnels et non sur les coûts d’objectifs, comme cela a été le cas jusqu’à présent. Il doit également établir les coûts de possession prévisionnels, sur le cycle de vie entier des bâtiments qui, actuellement, sont mal connus et mal pris en compte par les autorités politiques avant le lancement d’un projet d’équipement. En outre, l’absence de véritable politique européenne de la défense ne permet pas de réaliser les économies d’échelle qui pourraient résulter d’une mutualisation des moyens et des programmes. Il faut donc exiger une plus grande transparence de l’information sur les programmes d’équipements navals. L’effort des deux rapporteurs pour parvenir à des conclusions communes doit être salué. Il s’inscrit parfaitement dans l’esprit de consensus qui inspire les travaux de la mission d’évaluation et de contrôle. Un courrier adressé à M. Philippe Séguin, Premier Président de la Cour des comptes, pourrait également saluer la collaboration des deux conseillers maîtres qui représentaient la Cour, et qui ont grandement contribué à la qualité des travaux de la mission par leur participation aux auditions.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur de la MEC, a souhaité que le rapport soit présenté devant la commission de la Défense.

Le Président Didier Migaud a approuvé cette suggestion puis il s’est interrogé sur le sens de la proposition n° 17 du rapport qui suggère d’« intégrer, dès le début du processus décisionnel relatif à tout programme d’armement, la dimension exportation ». Des équipements militaires tels que l’avion de combat Rafale, le sous-marin Barracuda ou le second porte-avions PA2 sont très spécifiques et l’on peut douter de la possibilité réelle de les exporter.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a demandé quelle était la formalisation de l’engagement de l’Italie dans le déroulement du projet de frégates FREMM. Il a considéré également comme essentiel d’obtenir une plus grande transparence de l’information sur les coûts des programmes d’armement. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, les documents budgétaires devraient comporter une présentation triennale des crédits qui pourrait faciliter une meilleure application des lois de programmation grâce à leur adéquation plus fine avec les moyens budgétaires. Jusqu’à présent, il n’existait que des lois de programmation sectorielles qui ont leur logique propre, parfois distincte des dotations ouvertes dans le cadre budgétaire annuel. La programmation pluriannuelle du budget de l’État fait d’ailleurs partie des réformes proposées par MM. Didier Migaud et Alain Lambert.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur de la MEC, a indiqué que l’Italie avait procédé à la commande ferme de deux frégates sur les dix prévues. Il faut développer en France une culture de service du client et de soutien des projets à l’exportation. DCNS participe à la restructuration du secteur industriel naval de défense français. Les mentalités doivent évoluer. Le marché potentiel mondial de l’armement représente 1 200 milliards d’euros environ. Les États-Unis sont les premiers avec 40 % du marché et la France est 4^ème avec 8,4 % du marché. Il faut donc mener une véritable réflexion ayant pour fin d’augmenter les parts de marché de l’industrie de la défense, tout en préservant l’indépendance nationale.

Le Président Didier Migaud a demandé si les équipements exportés étaient vendus au prix coûtant.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur de la MEC, a souligné que, compte tenu de leurs caractéristiques, la plupart des équipements ne sont pas exportables. À titre d’exemple, l’exportation du sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda, parce qu’il est propulsé au moyen d’une chaufferie nucléaire, est interdite par les accords internationaux. Néanmoins, ce type de bâtiment offre des opportunités d’améliorations technologiques, applicables à d’autres produits qui sont eux exportables. Les avancées en matière de discrétion acoustique des Barracuda servent à d’autres sous-marins eux-mêmes exportables : les prochaines générations de sous-marins classiques proposés par DCNS offriront de meilleures performances technologiques et seront donc mieux positionnées à l’exportation. Un contrat non rentable pris isolément peut ainsi s’avérer intéressant sur le long terme. C’est le cas du premier marché d’exportation de sous-marins Scorpène, vendus au Chili. L’audition des dirigeants de DCNS a montré que ce contrat déficitaire avait ouvert la voie à des exportations de Scorpène dans d’autres pays et permis d’atteindre un équilibre global en termes de rentabilité.

Les documents budgétaires transmis au Parlement sont insuffisants. Le projet annuel de performance de la mission Défense n’apporte à la représentation nationale aucune information claire sur le financement des programmes d’équipement militaire. Par exemple, le ministère de la Défense a procédé en gestion 2006 à un redéploiement d’autorisations d’engagement entre les dotations du PA2 et celles des sous-marins Barracuda, sans que la représentation nationale en soit informée. Autre exemple, le financement des FREMM a, dès l’origine, posé problème : non prévu dans le cadre du budget par la LPM, il a d’abord donné lieu à un projet baroque, vite abandonné, de financement dit innovant, en fait par un emprunt extrabudgétaire. Il a ensuite été décidé d’en financer une petite fraction dans le cadre de la loi de finances initiale, la plus grande part des crédits afférents aux FREMM devant faire l’objet d’ouvertures de crédits par la loi de finances rectificative – LFR – de fin d’année. Dans les faits, les crédits ouverts en LFR, nécessairement reportés, ont été mis en réserve en gestion et non utilisables. Ce mode de financement s’est donc révélé inopérant et, qui plus est, les ouvertures de crédits n’ont pas été toujours effectuées. Elles ont par exemple manqué en loi de finances rectificative pour 2007. Aucun intervenant n’a évoqué cette anomalie lors du débat budgétaire, la plupart ne disposant même pas de cette information. La présentation pluriannuelle des moyens budgétaires devrait apporter plus de transparence et une meilleure appréciation de la compatibilité des moyens ouverts dans le cadre du budget avec la mise en œuvre de la loi de programmation militaire.

Le Président Didier Migaud a constaté l’accord de la commission des Finances pour la publication du rapport et il a proposé que les deux rapporteurs de la MEC en fassent la présentation devant la commission de la Défense. Plusieurs commissaires des finances pourraient également être utilement présents.

Votre Commission a ensuite autorisé, en application de l’article 145 du Règlement, la publication du présent rapport.

I.– LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Pages

18 décembre 2007

a) 9 heures : – Le vice-amiral Gérard VALIN, sous-chef d’état-major « Plans et programmes » à l’état-major de la Marine. 81

b) 10 h 30 : – Dr Markus KERBER, professeur d’économie de la défense à la faculté d’économie et de management de la Technische Universität de Berlin, professeur à l’Institut d’études politiques de Paris. 89

20 décembre 2007

a) 9 h 30 : – MM. Bernard PLANCHAIS, directeur général délégué de DCNS, Pierre LEGROS, directeur de la division « Projets » de DCNS et Pierre QUINCHON, directeur de la division « Navires armés » de DCNS. 97

b) 11 heures : – M. l’ingénieur général François PINTART, directeur de l’unité de management « Opérations d’armement navales » de la délégation générale pour l’armement (DGA) 116

8 janvier 2008

a) 9 h 30 : – M. Philippe JOSSE, directeur du Budget, et M. Éric QUERENET de BREVILLE, sous-directeur à la direction du Budget. 129

c) 10 h 30 : – Le vice-amiral Emmanuel DESCLÈVES (2^ème section), ancien président de la commission des programmes et des essais (CPPE) des navires de la Marine nationale. 139

10 janvier 2008

9 h 30 : – Le vice-amiral Gérard VALIN, sous-chef d’état-major « Plans et programmes » à l’état-major de la Marine, le capitaine de vaisseau Hervé de BONNAVENTURE (officier de programme PA2), le capitaine de vaisseau Éric PAGÈS (officier de programme FREMM), le capitaine de frégate Guillaume MARTIN de CLAUSONNE, (officier de programme Barracuda), l’ingénieur général de l’armement François PINTART, directeur de l’unité de management opérations d’armement navales à la Délégation générale pour l’armement (DGA), l’ingénieur en chef de l’armement Michel WENCKER (directeur de programme PA2), l’ingénieur en chef de l’armement François-Olivier DAL, directeur de programme FREMM, l’ingénieur en chef de l’armement Thierry PÉRARD, directeur de programme Barracuda ; M. Pierre LEGROS, directeur de la division « Projets » de DCNS, M. Georges JOAB, responsable de MOPA2 DCNS, Mme Marie RANGDET, responsable du projet FREMM DCNS et M. Philippe POIRIER, responsable du projet Barracuda DCNS. 145

17 janvier 2008

a) 9 h 30 : – Le vice-amiral d’escadre Philippe SAUTTER, commandant la Force, et le Vice-Amiral d’escadre Yves BOIFFIN, commandant la Force océanique stratégique (ALFOST). 171

b) 10 h 30 : – L’amiral Alain OUDOT de DAINVILLE, chef d’état-major de la Marine. 185

c) 11 h 30 : – Le vice-amiral d’escadre Christian PÉNILLARD, sous-chef d’état-major « Plans » à l’état-major des armées 195

II.– COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

Auditions du 18 décembre 2007

a) à 9 heures : le vice-amiral Gérard Valin, sous-chef d’état-major « Plans et programmes » à l’état-major de la marine

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président : Amiral, je vous souhaite la bienvenue au nom de la mission d’évaluation et de contrôle. Permettez-moi de vous rappeler que vous avez toute liberté d’expression orale, étant entendu que les règles de confidentialité seront respectées si vous en exprimez le souhait sur tel ou tel point.

Le vice-amiral Gérard Valin : C'est avec fierté et un grand intérêt que je réponds à l'honneur que vous me faites en m'auditionnant sur les problématiques générales relatives aux programmes d'équipement naval.

Je vous propose, avant de répondre à vos questions, quelques réflexions liminaires destinées à placer les programmes d'armement dans une approche globale qui me paraît être le fondement de l'optimisation recherchée et au sein de laquelle les responsabilités doivent être clairement établies, conformément à l'esprit de la LOLF.

Responsable de la conduite des opérations menées par les armées françaises, seul le chef d’état-major des armées (CEMA) est légitime pour proposer aux autorités politiques les grandes options relatives aux capacités des armées. C'est la raison pour laquelle lui a été confiée la responsabilité de l'élaboration de la planification et de la programmation, ainsi que celle de prendre ou de soumettre les arbitrages en matière de programme d'armement. Il préside à cette fin le conseil des systèmes de forces, qui réunit le délégué général pour l’armement (DGA), le secrétaire général pour l’administration (SGA), les chefs d'état-major d'armées et le contrôle général des armées (CGA). C'est à ce niveau, que je qualifie « de direction », que sont élaborés les grands objectifs des programmes d'armement en performance, en délais et dans une enveloppe financière donnée.

Le sujet de notre rencontre d'aujourd'hui concerne la réalisation des programmes d'armement conduits conjointement par la DGA et un ou plusieurs états-majors. La DGA est responsable de la maîtrise d'ouvrage et apporte une expertise technique. Les états-majors apportent une expertise technico-opérationnelle et sont responsables du respect des performances et des normes qui conditionnent l'admission au service actif et l'utilisation des équipements

Je centrerai donc mon propos sur les programmes navals et sur les responsabilités du chef d'état-major de la marine afin d'identifier quelques idées-forces d'optimisation, mais également pour souligner quelques difficultés.

L'optimisation des programmes navals est fondée sur trois préoccupations :

La première est le souci de leur finalité. Il s'agit, avant tout, du combat, mais avec la recherche de la polyvalence et de l'adaptabilité, nécessaires au bon usage des deniers publics dans l'environnement stratégique incertain caractérisant le monde actuel. Cette polyvalence et cette adaptabilité répondent à l'exigence de continuité entre les missions de défense et de sécurité. Cette approche constitue le fondement du concept de sauvegarde maritime développé par la marine.

La deuxième préoccupation consiste à éviter toute spécification inutile en recherchant les effets de seuils pour obtenir au meilleur coût le juste niveau de performances permettant de répondre au besoin opérationnel.

Enfin, un programme de bâtiment de combat doit être appréhendé en coût de possession, c'est-à-dire dans une approche qui regroupe sa conception, son développement, sa construction, son utilisation et, enfin, son démantèlement. La phase d'utilisation est de loin la plus longue – trente ans pour une frégate, quarante ans ou plus pour un porte-avions. C'est la raison pour laquelle une marine se construit dans la durée. Il convient, en particulier, de bien prendre en compte la problématique des ressources humaines.

La meilleure adéquation des performances aux missions et l'optimisation de l'emploi des bâtiments de combat constituent les deux exigences essentielles propres à optimiser un programme naval. Le chef d'état-major de la marine est directement responsable devant le CEMA et les plus hautes autorités politiques du succès ou de l'échec d'une mission remplie par un bâtiment de combat. Il est également responsable de la capacité à naviguer et à combattre en toute sécurité d'un bâtiment de combat aux normes et bien entretenu, manœuvré par un équipage correctement formé et entraîné.

C'est la raison pour laquelle la responsabilité du chef d'état-major s'exerce tout au long de la conduite d'un programme naval : d’une part, pendant les phases de conception et de réalisation, il est responsable, par l’intermédiaire de l'officier de programme et en collaboration avec la DGA, du respect des performances et des normes dont il est redevable lorsqu'il décide l'admission au service actif du bâtiment, en s'appuyant sur l'expertise indépendante de la commission permanente des programmes et des essais dont le président est également celui de la commission de sécurité maritime ; d’autre part, pendant toute la période d'utilisation, il est responsable de l'entretien du bâtiment ainsi que de la formation et de l'entraînement du personnel.

L'expertise technico-opérationnelle de l'état-major de la marine joue donc un rôle essentiel pour permettre à son chef de remplir ses responsabilités. Elle s'alimente directement du retour d'expérience des opérations conduites par les forces et de l'expertise technique de la DGA. Elle permet aux officiers de programme d'identifier les effets de seuil avec le directeur de programme de la DGA et d'éviter les surspécifications coûteuses, tout en étant le garant des performances du bâtiment de combat comme de son respect des normes et du bon rapport coût/efficacité de son utilisation future. Dans sa phase d'utilisation, l'optimisation globale d'un bâtiment de combat est liée à son activité qui conditionne directement et de façon totalement imbriquée l'entretien du bâtiment et celui de l'équipage qui l'habite.

Contrairement à certaines idées reçues, les coûts fixes d'immobilisation dans un chantier naval sont déterminants. C'est la raison pour laquelle la réduction de la durée des périodes d'entretien et donc l'augmentation de la disponibilité des bâtiments sont une piste de réduction de coûts.

Pour exercer ses responsabilités dans la phase d'utilisation, le chef d’état-major de la marine (CEMM) s'appuie sur le directeur du service de soutien de la flotte, pour la maintenance des bâtiments, et sur l’amiral commandant de la force d'action navale (ALFAN), pour la formation et l'entraînement des équipages ainsi que pour la programmation de l'activité en jouant sur la polyvalence des bâtiments.

Une illustration concrète de cette recherche d'optimisation est le programme des frégates multimissions (FREMM). Dès la décision du Président de la République de suspendre l'appel sous les drapeaux, et pour faire face au fameux papy boom, la marine a conduit une politique volontariste de réduction de l'effectif des équipages. Cette politique a été mise en œuvre pour le programme FREMM avec un effectif prévu de 108 personnes à comparer aux 230 de la frégate Montcalm. Simultanément, elle a chassé toute spécification inutile sur ces bâtiments et recherché la fiabilité des équipements pour limiter les redondances.

Enfin, la coopération avec la DGA et l'industriel a permis la mise au point d’un calendrier optimisant l’effet de série sur le plan de la production. La marine a le souci d’éviter la multiplication de bâtiments de type différents construits en peu d'exemplaires, source d'importants frais de développement et d’augmentation des coûts de formation du personnel. Au résultat, le coût unitaire des FREMM est particulièrement attractif.

Mais cette recherche d'optimisation est parfois rendue délicate : l'évaluation des coûts n'est pas facile compte tenu de la complexité d'un bâtiment de combat, de l'évolution des normes ou des fortes variations du coût des matières premières et de la main d'œuvre ; les contraintes de la base industrielle et technologique de défense (BITD), qui peuvent conduire à des choix moins optimisés ; l’architecture de la LOLF, qui fait dépendre la construction et l’entretien de deux programmes différents (respectivement le 146 et le 178) ; enfin, les diminutions en gestion des ressources prévues en planification qui conduisent à des étalements ou à des réductions de cible qui désoptimisent les programmes.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Depuis six mois, plusieurs chantiers ont été lancés pour redéfinir le schéma de nos forces ainsi que leur implantation : livre blanc, revue générale des programmes, loi de programmation militaire, nouvelle loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI). Or cette réflexion se poursuit alors que de nombreux programmes sont déjà engagés. Pouvez-vous nous rappeler, dans ces conditions, si les trois grands programmes de la marine étaient bien inscrits dans la précédente loi de programmation militaire : les frégates multi-missions FREMM, les sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) Barracuda et le second porte-avions ?

Le vice-amiral Gérard Valin : Ces trois programmes figurent dans le modèle d’armée 2015 inclus dans la loi de programmation militaire pour les années 2003-2008 ; ils constituent pour nous l’objectif à atteindre.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Le ministre a pourtant clairement indiqué devant la commission de la défense que le second porte-avions, envisagé dans la précédente loi de programmation militaire comme une hypothèse, n’avait fait l’objet dans le projet de loi de finances de 2008 que d’une autorisation d’engagement provisionnelle, étant entendu que les frégates n’en faisaient pas partie. Elles ne sont d’ailleurs pas financées.

Le vice-amiral Gérard Valin : Effectivement, un système de financement particulier a été adopté pour les FREMM.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : La précision est importante, car engager simultanément des programmes sans les hiérarchiser, ne peut, à un moment où l’argent public est rare, que poser problème.

Le vice-amiral Gérard Valin : L’état-major de la marine établit, en fonction des orientations qui lui sont données – la programmation et la planification étant conduites sous la direction de l’état-major des armées – la cohérence organique de ses forces. Une marine se construit dans la durée et, même si les lois se succèdent, il faut prévoir bien en avance l’articulation entre les différents programmes.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Le ministre de la défense a indiqué qu'il existait un décalage d’à peu près 15,9 milliards d’euros entre l’ensemble des programmes annoncés et engagés et la capacité de financement résultant de l’actuelle loi de programmation militaire. Pour votre part, vous indiquez lancer les programmes, en fonction de leur calendrier défini par la loi de programmation militaire. Dans ces conditions, comment faites-vous lorsque des programmes nouveaux, dont le calendrier n'est pas précisé dans la loi de programmation militaire, sont annoncés – ce qui est le cas pour le second porte-avions – alors que des programmes prévus dans la loi de programmation militaire, dont le calendrier était défini, sont décalés, à l’exemple des sous-marins Barracuda ?

Le vice-amiral Gérard Valin : L’exécutant que je suis doit faire de son mieux pour optimiser, en fonction des décisions politiques prises, les programmes d’armement dont il a la charge.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Mon propos n'est pas de vous mettre en difficulté, mais de comprendre comment vous pouvez réagir lorsque le politique ne travaille plus de façon rationnelle.

Le vice-amiral Gérard Valin : Un processus interne au ministère de la défense de réévaluation de la loi de programmation militaire conduit à réajuster en permanence nos référentiels en fonction des priorités politiques, mais également des retours d’expériences, de l’évolution des besoins opérationnels ou encore de difficultés techniques ou de financement rencontrées par un programme. La marine peut être ainsi appelée, avant arbitrage puis décision politique, à fournir à l’état-major des armées les options aptes à maintenir la cohérence de l’ensemble et à permettre la poursuite des missions qui lui sont confiées. Dans le cas d’un décalage de programmes, nous avons ainsi été conduits à proposer une prolongation des sous-marins de la classe Rubis tout en maintenant leur niveau opérationnel, sachant que tout programme décalé rompt l’optimisation de l’ensemble.

Lorsque l’exécution d’une loi de programmation militaire, comme celle votée pour les années 1997-2002, aboutit à un déficit équivalent à une annuité d’investissement, soit 15 milliards d’euros, la planification s’en trouve grandement perturbée. L’état-major de la marine essaie alors de faire au mieux pour optimiser le niveau d’exécution des programmes dont la conduite lui est confiée avec la DGA.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur : Quelle est l’attractivité à l’exportation de produits comme les FREMM, d’un coût de 400 millions d’euros, ou de la frégate Horizon, deux fois plus chère, par rapport à la frégate allemande F 125 ?

Quel est l’impact de la situation financière du pays, qui est en faillite et dont le déficit structurel atteint le grave record de 40 milliards d’euros, sur les décisions ou les propositions que vous pouvez être conduits à formuler ? Mettez-vous l’accent sur les programmes qui ont une capacité exportatrice, comme les FREMM, les Barracuda ou les avions, à la différence d’un porte-avions ?

Enfin, dans le choix d’un fournisseur, intégrez-vous le fait que les conséquences économiques et sociales du choix d’un chantier français (50 % des dépenses revenant alors d’une manière ou d’une autre à l’État) sont plus importantes que celles d’une augmentation des devis de 30 %, comme l’a fait la DGA voilà quelques années pour des sous-marins, avec tous les effets dévastateurs que ce choix a eus ?

Le vice-amiral Gérard Valin : Comme citoyen, je considère que le déficit de 40 milliards d’euros n’est pas acceptable et si la responsabilité de la situation est à tout le moins partagée, notre préoccupation est de répondre au besoin opérationnel au meilleur coût. Toutefois, le militaire que je suis n'est pas un exportateur. Ma réflexion intègre cette notion car je suis bien conscient que l’exportation permet d’optimiser l’outil de défense et de réduire les coûts par une augmentation des séries, mais mon métier est d’abord de défendre la France et d’exécuter les missions qui me sont confiées.

Pour autant, l’état-major de la marine mène une politique volontariste de soutien à l’export, conscient de l’intérêt de l’exportation pour la Nation, pour les forces armées, pour nos bassins d’emplois et pour l’efficience même de notre outil de défense. Il faut simplement régler le curseur de façon intelligente entre le besoin opérationnel des forces et la facilitation de l’export de façon à obtenir le meilleur ratio coût/efficacité, sachant toutefois que la finalité reste tout de même le succès, en fin de compte, des missions confiées par la France à ses forces armées.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur : Connaît-on le prix de la frégate allemande F 125 ?

Le vice-amiral Gérard Valin : À ma connaissance, il est supérieur de 100 millions à celui de la FREMM.

La notion de responsabilité est essentielle. Chaque acteur assume ses responsabilités : celle de la performance pour la marine et celle des coûts pour la DGA. Nos équipes sont très soudées. C’est d’ailleurs le seul moyen d’identifier les fameux effets de seuil : tandis que la DGA nous apporte son expertise technique, il nous revient de décider si tel ou tel saut technologique doit être franchi pour obtenir une performance et, dans le cas contraire, de chercher à compenser tout déséquilibre qui pourrait en résulter. Il faut avoir une approche de système. Par exemple, le choix de limiter, pour des raisons de coût, la performance d’un capteur anti-sous-marin d’une frégate peut être compensé par un accroissement moins onéreux de la performance de son hélicoptère embarqué. De même, une diminution de la performance des équipements de détection du second porte-avions, aux fins de réduire les coûts, pourrait être compensée par une augmentation de performance des systèmes embarqués à bord des bâtiments d’escorte.

Une force navale est un tout : la lutte anti-navires fait appel à différents éléments complémentaires et l’optimisation de l’outil dépendra de la façon dont l’ensemble sera utilisé tactiquement en opération. C’est sur la base du retour d’expérience que l’utilisateur final peut bien identifier ce dont il peut se passer, ce qui explique que le CEMA soit légitime pour proposer un schéma d’ensemble et qu’il nous revienne de préciser celui-ci en apportant notre expertise technico-opérationnelle.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur : Entre les FREMM, les porte-avions, les sous-marins, les avions et les hélicoptères, quels matériels vous semblent les plus exportables dans les années à venir en fonction de l’évolution des menaces ?

Le vice-amiral Gérard Valin : Si l’exportation est importante, elle ne constitue pas le premier critère pour l’acquisition d’un équipement de défense. Par exemple, il est certain qu’il est plus facile d’exporter, plutôt qu’un porte-avions ou un SNA, un sous-marin diesel. Mais ce dernier ne nous permet pas de remplir nos missions d’accompagnement du porte-avions, de sûreté de nos SNLE, de frappes terrestres et de débarquement de commandos. En effet, un sous-marin diesel n’a pas la mobilité nécessaire. Il y a là une divergence entre le besoin français et la demande du marché d’exportation.

M. David Habib, Président : On pourrait dire, au vu des informations dont nous disposons, que ce n’est pas une responsabilité, mais une irresponsabilité partagée qui a conduit à la situation actuelle, dont les trois causes tiennent, l’une, au cadrage programmatique, l’autre au bouclage budgétaire et la dernière au dérapage des réalisations industrielles.

Les dotations inscrites dans les précédentes lois de programmation militaire étaient insuffisantes pour satisfaire à temps tous les besoins du modèle d’armée 2015, puisque, des trois hypothèses – haute, moyenne et basse – de dotation annuelle en équipement du ministère de la défense, c'est la moyenne qui a été retenue, ce qui a conduit à des choix. Or il semble que les budgets des années à venir étant grevés par la réalisation des programmes déjà annoncés, le ministère qui a souhaité initier d’autres programmes jugés nécessaires, a esquissé une solution maladroite avec un « modèle d’armées 2015 » comprenant le porte-avions et les FREMM, sans que le financement dans les lois de programmation militaire en soit prévu, espérant que le pouvoir politique lui accorderait les crédits correspondants en raison de la nécessité de ces deux outils.

À cette irresponsabilité programmatique s’ajoute une deuxième cause : le manque de crédits d’équipement du ministère de la défense. Alors que la loi de programmation militaire 1997-2002 s’est close avec un retard estimé à l’équivalent d’une année budgétaire, un report de crédits de 800 millions d’euros a été enregistré au cours de la présente loi de programmation militaire en dépenses de fonctionnement et non en dépenses d’investissement.

Par ailleurs, si les crédits prévus pour la présente loi de programmation militaire ont été votés, cela ne s’est pas traduit en loi de finances exécutée puisque l’on assiste à un report de crédits de plus de 1,7 milliard d’euros. Si l’on ajoute à cela, d’une part, le financement de programmes qui n’étaient pas pris en compte dans le cadrage budgétaire, obligeant le gouvernement à dégager trois années de suite des crédits supplémentaires se rajoutant au report, mais avec interdiction de les consommer et, d’autre part, le financement de l’organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR), maître d’ouvrage des FREMM, ce sont donc des crédits qu’il a fallu retirer à des programmes en financement réel et non virtuel, ce qui n’a pu qu’affecter les programmes déjà lancés.

Quant au dérapage industriel, il tient lui-même à plusieurs causes.

L’une est due à certaines caractéristiques technologiques complexes de certains programmes, qui rendent ceux-ci plus chers que prévu.

Une autre s’explique par le fait qu’ont été ajoutés au déficit de certains programmes d’armement des surcoûts qui n’avaient rien à voir avec les programmes considérés. Ainsi l’on s’est aperçu que si le devis initial pour les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de nouvelle génération (SNLE-NG) avait dérapé – puisque l’achat de quatre d’entre eux allait finalement coûter 27 % plus cher que six SNLE-NG au prix défini au départ – la raison tenait au fait que l’on avait comptablement logé, à l’époque, le déficit global de la DCN dans le programme SNLE tout simplement parce que l’on estimait ce dernier comme le plus protégé du point de vue de l’expertise, compte tenu de son caractère nucléaire.

La dernière tient au fait que, dans la préparation d’une loi de programmation militaire, l’évolution des crédits est calculée en se calant sur l’indice des prix à la consommation. Or, structurellement, les programmes d’armement ont un indice d’augmentation de leur coût annuel nettement supérieur puisqu’il est plus proche de 3,2 % que de 1,6 ou de 1,8 %. Tout cela explique, année après année, des déports financiers non négligeables.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Ce qui préside à notre politique en matière de défense, c'est la volonté de nous protéger, à un coût maîtrisé, avec des équipements dont le pays a besoin. À cet égard, si l’exportation peut financer une partie du coût des équipements nécessaires à la défense du pays, l’expérience n'est pas toujours concluante. J’en veux pour preuve le programme de sous-marins Scorpène pour lequel la France a dû consentir un effort budgétaire de 350 millions d’euros pour en permettre l’exportation au Chili, sans parler de la vente de ce même sous-marin à la Malaisie ou du contrat de transfert de technologie au Pakistan.

L’exportation sur un marché très concurrentiel, où nous ne sommes pas forcément bien positionnés, implique un effort budgétaire qui tend à démontrer que financer par l’exportation des programmes dont on a besoin pour sa défense nationale est un exercice parfois difficile.

La construction du second porte-avions a été décidée en coopération avec les Britanniques quelques mois après l’entrée en service du Charles-de-Gaulle. Le Président de la République Jacques Chirac a justifié à l’époque cette coopération à la fois par la mutualisation des coûts et la réduction du prix des programmes et par l’interopérabilité. Étiez-vous convaincu d’un moindre coût du programme et de la réalité de l’interopérabilité, puisque l’on s’aperçoit aujourd’hui que si tout ce qui est sous la ligne de flottaison sera commun, tout ce qui sera au-dessus sera différent ?

Le vice-amiral Gérard Valin : Il est vrai que le pont d’envol sera différent puisque nous n’avons pas les mêmes avions, bien que les Britanniques, conscients de l’intérêt des catapultes, aient prévu la possibilité technique d’en installer ultérieurement.

S’agissant de l’interopérabilité, leurs avions pourront se poser sur nos porte-avions, puisqu’ils sont à décollage vertical. Nous souhaitons également un maximum d’interopérabilité en matière de systèmes d’armes et sur l’acquisition de certains autres équipements, en particulier liés à la propulsion. Leur acquisition devra toutefois tenir compte de leurs coûts afin de les minimiser.

Nous attendions à l’origine davantage de réduction de coûts que ce que nous pouvons espérer aujourd’hui. Notre porte-avions sera toutefois d’un coût inférieur à ceux des Britanniques.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Vous dites que vous espériez aller plus loin en matière de réduction de coûts.

Le vice-amiral Gérard Valin : Nous espérions mutualiser, par exemple, la construction des coques, ce que nous n’avons pu faire.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : On constate cependant que le porte-avions qui sera construit en coopération avec les Britanniques devrait coûter 800 millions d’euros constants de plus que le Charles-de-Gaulle. Il sera donc beaucoup plus cher que si nous l’avions réalisé seuls.

Le vice-amiral Gérard Valin : Il me semble difficile de comparer les coûts entre les deux porte-avions. À l’époque, la DCN était une direction de l’État et l’estimation des coûts n’avait pas la même finesse que maintenant où DCNS est devenue une véritable entreprise. Je suis persuadé, même si ce n’est qu’une simple intuition car je n’ai pas la compétence d’un ingénieur de la DGA, que si l’on devait construire une copie du Charles-de-Gaulle, celle-ci coûterait au moins aussi cher que le navire sur lequel nous travaillons. Il faut être en effet très prudents pour évaluer les coûts, car cela doit se faire à périmètre constant et en fonction d’un environnement économique et de structures industrielles à un instant donné.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Dès lors que l’on intègre le coût de possession dans la définition du programme, le coût du carburant rend-il toujours souhaitable un second porte-avions qui ne soit pas à propulsion nucléaire ?

Le vice-amiral Gérard Valin : Je suis convaincu que malgré la hausse du carburant, un bâtiment à propulsion classique reste plus économique en coût de possession. D’ailleurs, les Américains ont récemment conclu que, jusqu’à un coût de 230 dollars le baril de pétrole, la propulsion nucléaire restait plus chère. Le coût de possession du deuxième porte-avions sera beaucoup moins élevé que celui du premier.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Compte tenu de la faible autonomie des avions, une plate-forme aéronavale constitue-t-elle vraiment un outil pertinent ?

Le vice-amiral Gérard Valin : Avec des Rafale ayant opéré en Afghanistan au nord de Kaboul, démonstration est faite de l’intérêt du porte-avions. Celui-ci est en effet devenu un outil dont on ne pouvait imaginer voilà encore dix ans qu’il permettrait d’opérer à de telles distances à l’intérieur des terres.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Avec ravitaillement.

Le vice-amiral Gérard Valin : Avec ravitaillement bien sûr, que ce soit à partir d’un Rafale lui-même embarqué ou d’appareils d’une autre provenance. Nos avions vont beaucoup plus loin que les Super-Étendard : aujourd’hui, 90 % des objectifs stratégiques mondiaux sont accessibles à partir d’un porte-avions.

M. David Habib, Président : Avant de conclure cette audition, souhaiteriez-vous évoquer un point que nous n’aurions pas abordé ?

Le vice-amiral Gérard Valin : Je m’attendais à être davantage entendu sur des affaires relevant de mon domaine de responsabilité, c’est-à-dire la conduite des programmes navals, plutôt que sur des problématiques de planification qui relèvent de l’état-major des armées. J’espère en tout cas vous avoir apporté les éclairages que vous attendiez.

M. David Habib, Président : Il me reste à vous remercier.

b) à 10 h 30 : Dr Markus Kerber, professeur d’économie de la défense à la faculté d’économie et de management de la Technische Universität de Berlin, professeur à l’Institut d’études politiques de Paris

Présidence de M. David Habib

M. David Habib, Président : M. le professeur, je vous souhaite la bienvenue. La mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances n’est pas une commission d’enquête : sa vocation est d’éclairer le Parlement et l’ensemble de la Nation sur certains modes de fonctionnement de l’État et sur les processus de décision politique.

M. Markus Kerber : Permettez-moi de formuler deux préalables à mon exposé.

Tout d’abord, c’est un réserviste de la marine nationale allemande qui s’exprime devant vous, mais celle-ci, avec laquelle je mène un dialogue critique, n’est engagée en rien par mes propos.

Par ailleurs, je n’ai connaissance des sujets traités par la mission qu’à partir de sources publiques : n’ayant pas accès à certains dossiers, je ne puis émettre un jugement complet.

Aujourd'hui, les programmes militaires les plus importants, notamment en matière navale, concernent des produits très coûteux dont le cycle de vie est compris entre trente et quarante ans. Ils font donc l’objet de décisions irréversibles qui engagent les marines nationales et les industriels pour longtemps. Aussi est-il très important de veiller à éviter le plus possible les déphasages entre programmes. Les coûts seront sensiblement réduits si, par exemple, la France, l’Allemagne et l’Italie peuvent renouveler leurs frégates de façon synchronisée.

J’appelle également de mes vœux la coordination des spécifications techniques des matériels, de manière à assurer une interopérabilité et à réaliser des économies d’échelle dans les programmes et les achats. L’association de l’Italie à l’Allemagne pour un programme de sous-marins conventionnels a ainsi permis d’abaisser sensiblement les coûts du maintien en conditions opérationnelles.

Le troisième axe de ma réflexion est celui de la souveraineté des marines nationales. Elles devraient détenir seules le pouvoir de définir les besoins et doivent s’émanciper tant des services d’armement que des considérations de politique industrielle.

J’analyserai donc les programmes discutés par votre mission sous cet aspect du degré d’émancipation de la marine dans la définition de la demande. Je suis convaincu que les rapprochements nécessaires dans ce secteur ne doivent pas être le fait des industriels, mais découler de la demande. Il ne faut pas que les marines aient pour tout rôle de conférer une légitimité à telle commande parce que celle-ci est supposée avoir des retombées locales en matière d’industrie et d’emploi. En France, l’émancipation doit se faire à la fois vis-à-vis de la Délégation générale pour l’armement et vis-à-vis des industriels.

Je souhaite également analyser les programmes sous l’angle de la concurrence. Celle-ci n’est pas tout mais, sans elle, l’acheteur se retrouve le dos au mur : ses marges de manœuvre deviennent extraordinairement réduites, d’où la nécessité impérieuse de lancer, pour chaque programme militaire, des appels d’offres au moins à l’échelle européenne. Le cas des frégates F 125 n’en donne pas l’exemple. L’état-major de la marine allemande, que j’essayais de convaincre, m’a objecté que les appels d’offres ne font qu’attirer des groupes subventionnés par les États et ralentissent le processus. Pourtant, l’appel d’offres est à mes yeux tout à fait justifié, ne serait-ce que pour mesurer la compétitivité des industriels mis en concurrence.

J’en viens aux programmes que vous souhaitez évaluer.

S’agissant du deuxième porte-avions, dès lors que la France considère que le Charles-de-Gaulle est la pièce maîtresse de sa marine, il faut assurer la permanence sur mer. Même si les services de maintien en conditions opérationnelles se sont améliorés, on ne peut éviter d’immobiliser le bâtiment à certains moments, ce qui suppose qu’un deuxième porte-avions maintienne pendant ce temps la capacité de projection de puissance. Les autres aspects n’appellent de ma part que des commentaires prudents, mais je ne peux vous épargner la citation de Lord Drayson, ancien minister for defence procurement du gouvernement britannique, qui disait dans un débat public au sujet du deuxième porte-avions : « They have bought our design », sous-entendant que c’est la France qui aurait financé la conception britannique du bâtiment. On ne peut marier l’eau et le feu. Le deuxième porte-avions français doit embarquer des appareils capables de frapper très loin en territoire ennemi, ce que ne permet pas la plateforme proposée par les Britanniques.

En outre, la propulsion non nucléaire exige un service de ravitaillement extrêmement sûr. Au contraire, la propulsion nucléaire confère à un porte-avions une autonomie indéniable. Je n’ai cependant pas connaissance des études diligentées par la marine nationale française à ce sujet.

En ce qui concerne les frégates multi-missions FREMM, le programme franco-italien aurait pu constituer un modèle pour l’Europe et aurait dû rassembler beaucoup plus de pays, avec une plateforme et un armement modulables. Je regrette beaucoup que l’Allemagne ne s’y soit pas jointe en temps utile avec éventuellement une version adaptée à ses besoins spécifiques.

J’ai plus d’interrogations sur le programme de sous-marins nucléaires d’attaque. Ceux-ci sont notamment destinés à un emploi tactique, pour des opérations spéciales qui, par nature, sont menées à proximité du littoral. Transporter des troupes spécialisées dans une plateforme de cinq mille tonnes, c’est prendre le risque d’être détecté. En outre, la capacité de plonger à une profondeur de six cents mètres me semble inadaptée à ces emplois tactiques.

Pour ce qui est des frappes dans la profondeur, je ne saurais trop insister sur la difficulté d’effectuer une approche des cibles avec ces énormes engins dont la propulsion à turbine est, en outre, très bruyante. Il faut au contraire une approche clandestine, aussi silencieuse que possible. Les torpilles ne doivent pas faire trop de bruit au moment où elles sont lâchées et c’est à ce moment également que le sous-marin doit se retirer aussi silencieusement que possible. Or ce n’est pas envisageable avec les sous-marins d’attaque à propulsion nucléaire tels qu’ils sont conçus. De ce point de vue, les technologies développées en Allemagne autour de la classe de sous-marins non nucléaires U214 apparaissent techniquement plus pertinentes et sont moins coûteuses.

Au demeurant, si les Israéliens s’intéressent tellement à cette technologie allemande, c’est qu’ils souhaitent combiner une politique de menaces déclaratoires envers la Syrie et la possibilité de frapper immédiatement avec des engins qui se retirent au moment où la frappe est effectuée et évoluent – sans émerger – ensuite pendant quatorze jours à 4 ou 6 nœuds, de façon à ne pas être détectables.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Avez-vous déjà visité l’établissement de DCNS à Cherbourg, M. le professeur ?

M. Markus Kerber : Je n’ai pas encore eu cet honneur.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je vais donc vous y inviter. Vous pourrez notamment découvrir le travail du service d’études et d’ingénierie consacré à la discrétion acoustique et apprécier les progrès accomplis dans ce domaine depuis dix ans.

Le groupe DCNS a noué des partenariats avec l’industriel espagnol Navantia pour fournir des sous-marins Scorpène au Chili. Au Brésil, la France s’engage dans des coopérations avec transfert de technologies. Au Pakistan et en Inde, nous nous sommes trouvés en concurrence avec les Allemands. Quelles coopérations fortes pourraient-elles être nouées, selon vous, entre l’ensemble de ces industriels ? Un rapprochement entre HDW et DCNS sur des programmes destinés à l’exportation est-il toujours d’actualité, ou le projet est-il définitivement enterré ?

M. Markus Kerber : La société HDW a été intégrée dans le groupe ThyssenKrupp. Il y a eu en effet concurrence sur le marché des sous-marins non nucléaires. Aujourd'hui, les sous-marins U212 ou U214 sont livrés aux marines allemande, grecque, turque, sud-coréenne. Le handicap du Scorpène est qu’il n’a pas bénéficié au départ de références de la part de la marine nationale française. De plus, je vous signale l’existence des réserves fondamentales des chantiers navals allemands vis-à-vis de DCNS. En effet, les conditions de la transformation des arsenaux en société anonyme sont considérées comme un cas de subsides d’État. De telles aides sont couvertes par l’article 296 du traité de Rome, mais cela ne change rien à l’entrave à la concurrence qui s’ensuit.

De plus, le président de DCN s’est rendu à un entretien avec le secrétaire d’État allemand chargé de l’armement en compagnie d’une personne présentée comme le conseiller du groupe pour les affaires allemandes et qui n’était autre qu’un ancien chef d’entreprise allemand condamné deux fois pour faillite frauduleuse et fraude fiscale. Cela n’est pas passé inaperçu !

À la suite de cet incident, le ministère a réalisé une évaluation approfondie des conditions de privatisation de DCN et j’ai eu connaissance de l’arrêt du tribunal de grande instance de Marseille sur des faits qui se sont produits dans l’établissement DCNS de Toulon. Le fait qu’il y ait eu relaxe ne change rien à l’appréciation managériale que l’on peut avoir des événements et de l’impunité dont ont bénéficié les responsables dont l’actuel président de DCNS. Il existe donc – à juste titre – une très grande réserve des pouvoirs publics allemands à l’égard de DCNS. L’influence du nouvel actionnaire minoritaire, Thales – qui est une entreprise également présente en Allemagne –, sera observée attentivement. Du côté du secrétariat d’État chargé de l’industrie maritime et navale, qui dépend du ministère de l’économie, on se donne au moins une demi-douzaine d’années pour réévaluer la situation.

En outre, DCNS a toujours refusé de traiter en dehors du secteur de l’armement, ce qui traduit son attachement à des marchés captifs. Tel n’est pas le cas des industries navales allemandes ou italiennes, dont les activités sont à la fois militaires et civiles. Il convient de mentionner dans ce contexte la bonne coopération de l’Allemagne avec Fincantieri dont les ingénieurs ne cessent de nous inspirer le plus grand respect.

Pour toutes ces raisons, je crois que tout rapprochement éventuel se ferait par la demande (coopération des marines) et non par les industriels.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur : M. le professeur, que pensez-vous de la norme européenne relative aux frais financiers à l’exportation – les « commissions » – qui met nos industriels en difficulté ? La pratique est internationale et remonte aux Phéniciens et aux Romains. Le choix du F16 américain au détriment du Rafale sur le marché marocain s’est accompagné d’un apport de 700 millions de dollars à la fondation du roi. En Inde, beaucoup d’industriels ont subi des échecs à cause de cette législation française et européenne, du reste subtilement contournée par certains pays. Au-delà des discours incantatoires sur la moralisation des marchés, qui ne peut être effective que si elle est mondiale, quelle réponse apporter à nos industriels ?

Plus généralement, quelles sont les voies qui, selon vous, permettraient d’améliorer la compétitivité des industriels français et européens ?

M. Markus Kerber : J’ai travaillé longtemps dans le privé et je ne suis pas de ceux qui veulent tout moraliser. Je n’irai cependant pas jusqu’à souscrire aux commentaires cyniques sur certaine législation hypocrite inspirée par Bruxelles. Il n’est pas dans notre intérêt d’alimenter la corruption qui existe dans certains pays, car on génère ou conforte ainsi des structures malsaines, au lieu d’aider les pays émergents à trouver une gouvernance qui rende leur système compatible avec les démocraties occidentales et l’État de droit. Il faudrait un sommet des industriels sur ce sujet, voire un cartel. Je ne méconnais pas que l’on ne peut traiter avec un pays émergent sans tenir compte de ses « particularités », mais c’est de cette manière que l’on pourrit à long terme sa gouvernance. Au surplus, cela n’apporte rien à nos technologies ni à nos emplois.

En ce qui concerne la compétitivité, je vous renvoie à ce que j’ai dit sur la concurrence et les appels d’offres, qui, à mes yeux, devraient devenir la règle. Ce n’est pas un remède universel, mais c’est un moyen de comparer, de mesurer et de négocier.

Pour en revenir aux frégates F 125, le partage du marché entre deux groupes a engendré un surcoût d’approximativement 400 millions d’euros, sur un total de 2,5 milliards pour les quatre navires. Autre exemple, la division des marchés en tranches fait que, à partir de la troisième tranche, le client est très dépendant de l’industriel. Dans le cas du troisième lot de sous-marins conventionnels de classe 212, des résultats ont été obtenus après une dure négociation. Je suis aussi de ceux qui pensent – tout comme le président de la commission des finances du Bundestag – que l’Allemagne devrait ouvrir un appel d’offres pour la troisième tranche de l’Eurofighter. J’attends du ministre de la défense qu’il ait le courage de demander un devis à Dassault.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur : Quel est le rapport de prix entre l’Eurofighter et le Rafale ?

M. Markus Kerber : Il est très favorable au Rafale, peut-être d’un tiers. Je puis vous dire que le lobbying de la part des industriels européens a pris des proportions considérables. Or il faut aussi comparer les deux avions du point de vue de leurs performances…

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Qu’en est-il de la mise en concurrence pour les trois programmes lancés par la marine nationale française ? Tous trois correspondent à des urgences opérationnelles.

Tout en préconisant la concurrence, vous soulignez, à juste titre, la difficulté qu’il y a à organiser le rapprochement entre les industriels de l’Union européenne pour réaliser ces programmes, d’autant que l’on est loin d’une Europe de la défense intégrée prenant des décisions conjointement.

Vous regrettez également que, dans les programmes en coopération, il arrive que certains paient pour les autres sans s’en rendre compte. Un État conscient de tous ces éléments peut-il vraiment prendre le risque de la concurrence, c'est-à-dire de la délocalisation d’emplois vers d’autres pays, d’autant que ce risque s’accompagne de celui de la perte de l’outil industriel de défense qui apporte la garantie de l’indépendance stratégique du pays ? Les logiques contradictoires qui sont ici à l’œuvre peuvent susciter des préoccupations de nature politique tout à fait légitimes de la part des États concernés.

M. Markus Kerber : En ce qui concerne les trois programmes en cours, il serait bien entendu très difficile d’organiser la concurrence au moyen d’appels d’offres. De surcroît, le choix de la propulsion nucléaire – qui peut être fait pour deux des programmes – fait presque automatiquement tomber le marché entre les mains de l’industriel national.

En revanche, il était possible et souhaitable que le programme FREMM devienne un grand programme européen, dans le cadre duquel les différentes agences d’armement auraient pu lancer des appels d’offres pour la conception – le design – et se seraient mises d’accord sur la fabrication dans les pays concernés. Le Royaume-Uni est incontestablement le pays le plus progressiste en matière d’ouverture du marché. Pourtant, en passant un appel d’offres sur son porte-avions ou, aujourd'hui, sur son véhicule blindé de combat d'infanterie, ce pays n’envisage pas que la fabrication se fasse à l’étranger.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Il est à craindre que la capacité d’ouverture des Britanniques ne se réduise à leur aptitude à faire payer par d’autres la conception de bâtiments construits chez eux.

M. David Habib, Président : Nous observons fréquemment de la part du Royaume-Uni, comme de bien d’autres pays, derrière l’affichage, une très grande attention à ce que les matériels militaires commandés soient fabriqués en Grande-Bretagne par des entreprises britanniques ou assimilées. Les Britanniques savent très bien, en revanche, faire payer les frais de développement par les autres États, pour se raccrocher ensuite à la phase de production.

Il n’est pas interdit de considérer que les problèmes rencontrés avec les Britanniques ont contribué à l’échec du programme Horizon.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Même lorsque les Britanniques achètent à l’extérieur, comme dans le domaine aéronautique, ils ont pour principe que le maintien en conditions opérationnelles doit rester purement national. En outre, le système britannique a beaucoup évolué. Depuis la mise en place de l’équivalent britannique de la base industrielle et technologique de défense (BITD), la plupart des fabrications ont été rapatriées au Royaume-Uni. Du reste, le modèle « multidomestique » développé par Thales est né de la réticence des Britanniques à ouvrir leur marché. En rachetant Racal, Thales a pu maintenir en Grande-Bretagne toutes les lignes de produits, les bureaux d’étude, etc. Ce n’est pas une ouverture à proprement parler. Il ne faut pas se montrer trop angélique.

M. Markus Kerber : Je savais que je commettais un sacrilège en évoquant ici les mérites des Britanniques ! L’ouverture des marchés est en effet toute relative. Un autre tabou concerne le système satellitaire MUSIS, destiné à prendre la succession d’Hélios et de SAR-Lupe.

C’est une vision réaliste de l’espace de concurrence possible qui me conduit à préconiser la mise en concurrence au moment de la genèse d’un programme. Cela suppose que les marines se mettent d’accord pour surmonter, par une politique volontariste, le déphasage entre leurs programmes d’équipement respectifs. Cette coordination est un premier pas. Ensuite, on peut organiser la concurrence entre les industriels compétents en matière de conception, puis on se partagera la fabrication et la maîtrise d’ouvrage, en tenant compte, bien entendu, de considérations d’emploi dans les régions où l’industrie navale joue un rôle important.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Mes questions ne sont pas seulement dictées par des considérations territoriales, M. le professeur. J’essaie aussi de réfléchir à la manière d’organiser l’industrie navale française et européenne pour réaliser les grands programmes dans des conditions de coût et de mise en œuvre opérationnelle optimales.

Il y a cinq ans seulement, DCN était encore une administration centrale de l’État. Les évolutions statutaires considérables qu’elle a connues ces dernières années lui permettent de commencer à faire de l’industrie comme n’importe quelle société soucieuse de rationaliser le fonctionnement de ses équipes et de ses métiers. L’État investit pour que cette mutation se fasse. Si l’on s’engage trop vite dans la direction que vous indiquez, sans qu’il y ait de coordination entre les gouvernements européens, je crains que les efforts réalisés n’aboutissent à la déstabilisation des industries et des bassins d’emploi concernés, donc à une situation où nous ne serions plus à même d’affirmer notre indépendance nationale. Il faudrait alors avoir recours à d’autres pour réaliser, à leurs conditions, les programmes stratégiques de notre pays. Le sujet ne relève pas d’un souverainisme suranné : c’est une question qui se pose réellement.

M. David Habib, Président : La proposition de M. Kerber est intéressante, mais elle ne concerne qu’un avenir lointain, car les programmes navals actuels sont soit lancés, soit en voie de lancement.

Par ailleurs, si la mise en concurrence ne concerne que la phase initiale et laisse la place in fine à un mécanisme de coopération aboutissant à une retombée en pluie de la production dans les différents bassins d’emploi, on risque de connaître les mêmes surcoûts que ceux que l’on a déjà constatés dans tous les programmes menés en coopération, au premier rang desquels les programmes d’Airbus.

Sur un plan strictement hexagonal, nous avons en face de nous au maximum deux industriels, et même, la plupart du temps, un seul, à la survie duquel nous tenons, étant donné les intérêts nationaux en jeu et notre souci de protéger l’autonomie de nos capacités de production et d’avancée technologique. Dès lors, l’alternative à la mise en concurrence est la confrontation étroite entre les services de l’État d’une part et l’industriel de l’autre. Cela était impossible lorsque DCN était un arsenal. Depuis sa transformation en société anonyme et la constitution, en vis-à-vis, du service de soutien de la flotte – SSF – au sein de l’état-major de la marine, la confrontation est devenue extrêmement serrée, au moins pour tout ce qui concerne le maintien en conditions opérationnelles.

Les devis et les délais relatifs aux IPER – indisponibilité périodique pour entretien et réparation – du Triomphant et du Charles-de-Gaulle ont ainsi été réduits de façon significative. Le nouveau contrat passé par le SSF avec DCNS pour le maintien en conditions opérationnelles des navires est lui aussi très avantageux financièrement et opérationnellement : il est désormais de la responsabilité de l’industriel d’assurer à la marine une disponibilité d’un certain nombre de jours à la mer par an, quel que soit l’état des navires.

Face à un monopole ou un monopsone, une des solutions est de mettre en place du côté de l’État un dispositif permettant une confrontation permanente avec l’industriel. Il peut en résulter un plus grand bénéfice pour les finances publiques que dans le cas d’un simple appel à la concurrence.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : La thèse de M. Kerber n’est pas si isolée que cela. Pour la plupart des grands programmes, la DGA tâte toujours un peu le terrain pour passer des partenariats. Le taux de réussite est très réduit, et l’on invoque souvent la responsabilité des états-majors, que l’on accuse d’être incapables de définir des spécifications communes.

S’agissant de l’idée d’une mise en concurrence au stade de la conception, il faut remarquer que DCNS, depuis son changement de statut, est de moins en moins un constructeur naval – à l’exception peut-être des sous-marins – et de plus en plus un systémier. DCNS considère que sa valeur ajoutée réside dans son bureau d’études. Dès lors, la règle du jeu est de sous-traiter au maximum et l’on peut tout à fait organiser, au niveau des sous-traitants, un retour industriel sur des programmes communs. C’est ce que l’on connaît dans l’industrie spatiale civile européenne. La réponse se trouvera beaucoup plus dans la capacité à définir des programmes en commun que dans le modèle de l’appel d’offres ouvert, au demeurant totalement ignoré par les champions du libéralisme que sont les Américains.

M. Markus Kerber : Loin de moi l’idée naïve que les appels d’offres feront des miracles pour l’industrie navale européenne. Ils sont cependant un élément de compétitivité important au stade de la conception. De ce point de vue, d’ailleurs, l’industrie navale allemande est très compétitive, non seulement dans le domaine militaire, mais aussi en matière civile.

Le plus important, toutefois, est que les états-majors et les gouvernements fassent preuve de volontarisme pour coordonner leurs politiques. J’aimerais d’ailleurs que la chancelière exerce une pression plus forte sur le chef d’état-major de la marine nationale allemande.

C’est le développement de nouveaux programmes qui permettra de renforcer les coopérations. Je propose de suivre deux grands axes.

Le premier est la puissance de projection, qui présuppose des porte-avions. À terme, c’est sans doute une flotte européenne de porte-avions qu’il faut envisager. Notre continent en a les moyens.

Ensuite, il faut une coordination en matière de ravitailleurs. Avec le chef d’état-major de la marine nationale française, nous avons cherché des programmes et des produits qui se prêtent à une mise en commun plus importante. Sur ce plan, l’Agence européenne de défense devra jouer un rôle beaucoup plus important. Pendant trois ans, les Britanniques l’ont réduite à une sorte de think tank qui ne devait surtout pas lancer de programmes. Avec la nomination d’un nouveau DG d’Agence Européenne de Défense, une fenêtre s’ouvre désormais, à un moment où l’Europe spatiale formule ses ambitions.

Les marines nationales craignent que les crédits pour des programmes communs européens ne soient retranchés de leur budget. Il faut donc avoir le courage d’ouvrir un budget supplémentaire, qui seul permettra d’obtenir une plus grande convergence.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Si cette dernière hypothèse était retenue par la mission dans son rapport, je doute qu’elle soit accueillie avec beaucoup de bienveillance.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur : Quelles sont les trois principales menaces contre lesquelles, selon vous, doivent être organisés les programmes dans les dix ans à venir ?

M. Markus Kerber : La première menace est l’incapacité à frapper des territoires qui sont très éloignés de nos frontières, mais où l’on a identifié des menaces militaires ou paramilitaires.

La deuxième est celle qui pèse sur nos infrastructures : centrales nucléaires, approvisionnement en eau, etc.

La troisième réside dans la sous-estimation de la fragilité des prétendues démocraties qui nous entourent, notamment en Russie et en Biélorussie. Cette sous-estimation a conduit l’Allemagne à négliger sa défense territoriale.

M. David Habib, Président : Je vous remercie pour ces propos clairs et directs, M. le professeur. Ils permettront à la mission d’évaluation et de contrôle de clarifier plusieurs des questions qu’elle se pose.

Auditions du 20 décembre 2007

a) à 9 h 30 : MM. Bernard Planchais, directeur général délégué de DCNS, Pierre Legros, directeur de la division « Projets » de DCNS et Pierre Quinchon, directeur de la division « Navires armés » de DCNS

Présidence de M. Georges Tron

M. Georges Tron, Président : Je vous remercie, Messieurs, d’avoir répondu à l’invitation de la mission.

Je donne tout de suite la parole au Rapporteur, M. Bernard Cazeneuve. Les questions pourraient porter sur les aspects économiques de l’équipement naval de défense ; puis sur les savoir-faire stratégiques et industriels et sur les exportations ; ensuite traiter du programme du second porte-avions et de la coopération avec les Britanniques ; enfin porter sur le programme des frégates multi missions FREMM.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je commencerai par une question d’ordre général : quel bilan peut-on dresser de la réforme du statut de DCNS intervenue il y a cinq ans, du point de vue, d’une part, de la performance et de la compétitivité de cette entreprise et, d’autre part, de sa capacité à réaliser pour le compte de la Marine nationale des programmes à des coûts mieux maîtrisés ?

M. Bernard Planchais : Comme j’ai piloté, avec Jean-Marie Poimboeuf, Président de DCNS, le changement de statut, je vais répondre à cette question.

Cinq ans après la décision prise par le Gouvernement, l’activité de DCNS s’établit à environ 2,7 milliards d’euros en 2007, ce qui en fait le premier groupe européen de défense dans les systèmes navals militaires et le quatrième mondial après trois groupes américains, juste devant la partie navale de BAE Systems et le groupe allemand TKMS. L’entreprise regroupe aujourd’hui environ 13 000 personnes. Elle a fait l’objet, au cours des quinze dernières années, d’une opération de restructuration importante, puisqu’elle comptait plus de 30 000 personnes au début des années quatre-vingt-dix. DCNS a aujourd’hui un format qui correspond à la nouvelle activité de l’entreprise.

Une autre grande évolution est remarquable. Après le passage du statut d’administration à celui de société anonyme détenue par l’État, DCNS a acquis l’ensemble des activités de maîtrise d’œuvre navale de Thales en France, soit Thales Naval France et sa filiale à 50 % Armaris que DCNS détenait déjà également à 50 %, ce qui fait de ce dernier l’acteur français du domaine naval militaire. Au même moment, l’État a cédé 25 % du capital de DCNS à Thales.

DCNS a donc regroupé toutes les activités de maîtrise d’œuvre de systèmes navals dans le domaine militaire et dépend maintenant de deux actionnaires : l’État pour 75 % et Thales pour 25 %.

Depuis le changement de statut, DCNS a dégagé des résultats positifs, avec une mise en œuvre du plan de marche plus rapide que ce qui était prévu dans le contrat d’entreprise qui avait été signé avec l’État au moment du changement de statut.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Quels étaient les résultats de l’entreprise au cours de l’année précédant le changement de statut et quels sont-ils aujourd’hui ?

M. Bernard Planchais : En tant qu’administration, nous n’avions pas formellement de résultats financiers. Nous étions dans une logique de compte de commerce équilibré au sein du budget de l’État. La notion de résultats économiques n’avait pas le même sens que dans le cas d’une entreprise.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : On avait cependant une petite idée de l’argent que DCN perdait, puisque cet argument a présidé à la réforme de son statut.

M. Bernard Planchais : les coûts de DCN étaient effectivement en partie liés à son statut. Je vais citer des exemples de ce qu’a apporté le changement de statut.

L’un des principaux enjeux a été d’améliorer la fonction Achats. À cet égard, la substitution des règles du privé aux procédures prévues par le code des marchés publics a permis de réduire le coût des achats, en quatre ans, d’au moins 15 %. Sachant que, dans le chiffre d’affaires de DCN, les achats représentent les deux tiers des coûts, soit 1,5 milliard d’euros, cela donne un ordre de grandeur des économies réalisées. La maîtrise économique de ces achats a été un facteur déterminant de la performance de DCN dans les premières années qui ont suivi le changement de statut.

Lors du changement de statut, nous avions prévu de parvenir à l’équilibre économique en 2005, c’est-à-dire deux années après le changement de statut. Or nous l’avons atteint dès la première année, c’est-à-dire dès 2003. Nous avons donc été plus vite que le plan de marche prévu.

L’activité de DCNS est plutôt en croissance depuis la réforme du statut : alors qu’elle représentait un peu plus de 2 milliards d’euros juste après la réforme, elle correspond actuellement à 2,7 milliards d’euros.

En résumé on peut dire que le changement de statut a apporté à l’entreprise une meilleure maîtrise, d’une part, des coûts, en particulier en matière d’achats, et, d’autre part, dans le domaine des ressources humaines dont l’entreprise a besoin dans les domaines commercial, juridique, industriel et des achats. Nous avons, en particulier en quatre ans, recruté plus de 3 000 personnes, alors que, dans le même temps, de nombreux collaborateurs sont retournés dans le giron de l’État conformément aux dispositions de la loi adoptée avant le changement de statut.

M. Georges Tron, Président : Beaucoup de collaborateurs de DCN ont-ils opté pour leur maintien dans le cadre étatique ?

M. Bernard Planchais : Au moment du changement de statut, nous étions un peu moins de 15 000 personnes. Aujourd'hui, nous sommes 13 300, dont 600 venus de Thales. Il y a donc eu une réduction des effectifs de l’entreprise qui, en cinq ans, a enregistré environ 5 000 départs et un peu plus de 3 000 recrutements.

M. Georges Tron, Président : Les personnels détachés de l’État avaient-ils la possibilité d’y revenir ?

M. Bernard Planchais : Les ouvriers d’État constituaient l’essentiel des effectifs de l’entreprise puisqu’ils étaient au nombre de 9 000 au moment du changement de statut. La loi avait prévu que ces personnels seraient apportés à l’entreprise en conservant leur statut d’ouvrier d’État. Ils sont donc payés par l’État, lequel est remboursé par l’entreprise à l’euro près.

Après le changement de statut, l’entreprise ne pouvait plus recruter des personnels d’État. Elle a donc embauché des personnes sous convention collective. L’extinction des ouvriers d’État se fera dans la durée puisqu’il n’est pas prévu de mettre fin à leur situation. C’était l’une des conditions importantes pour que le changement de statut soit acceptable sur le plan social.

Les cadres civils et militaires et les fonctionnaires de l’entreprise ont bénéficié d’un délai de deux ans pour opter, soit pour un retour dans le cadre de l’État, soit pour la signature d’un contrat au sein de l’entreprise : dans le cadre d’un contrat de service détaché, conformément aux règles prévues pour les fonctionnaires et les militaires, ou bien d’une démission de leur position antérieure pour pouvoir intégrer l’entreprise. Plus de 90 % des personnels sont restés dans l’entreprise.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Le changement de statut a abouti à la modification de la structure capitalistique de DCNS. Certains pensent – et je ne partage pas ce point de vue – qu’il serait possible d’améliorer encore la compétitivité de l’entreprise en allant plus loin dans l’ouverture de son capital. Est-ce un souhait de DCNS ?

M. Bernard Planchais : La compétitivité n’est pas directement liée à la détention du capital.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Le président Jean-Marie Poimboeuf explique souvent que la compétitivité de l’entreprise dépend de sa capacité à nouer des alliances, notamment pour développer des contrats à l’exportation. Cela a nécessairement un impact sur la structure capitalistique, car on imagine mal que l’on puisse passer des alliances à structure de capital inchangée. C’est cela qui me préoccupe.

M. Bernard Planchais : Ma réponse se fera à deux niveaux.

L’amélioration de la compétitivité résulte d’abord d’actions internes de conception aux justes coûts des produits que nous réalisons, ce que l’on appelle la conception à coût objectif. C’est ce que nous avons fait pour les grands projets des FREMM, du Barracuda et celui du second porte-avions PA2.

Cela étant, nous recherchons également des progrès de compétitivité en matière de coûts fixes. Pour développer un nouveau programme de frégates, il faut investir le coût d’une ou deux frégates. Il est clair que, si nous travaillons en coopération, en partenariat, ou dans le cadre d’alliances industrielles ou capitalistiques, le partage des coûts fixes se traduit inévitablement par la réduction du coût moyen des produits de série.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : L’une des pistes, souvent évoquée par vous, du renforcement de la compétitivité de DCNS est un recentrage de l’entreprise sur son cœur de métier. Certains pensent qu’une externalisation de fonctions peut être réalisée par le recours à des sous-traitants ou à d’autres industriels à moindres coûts. Pour ce qui vous concerne, avez-vous le sentiment que, à moyen terme, DCNS pourra rester compétitive en demeurant une entreprise de production ou envisagez-vous une externalisation plus importante de ses activités pour qu’elle devienne un grand pôle d’ingénierie concevant des programmes et réfléchissant aux conditions de leur mise en œuvre ?

Toujours sous l’angle de la compétitivité, comment voyez-vous la répartition entre les emplois de production et les emplois d’ingénierie ?

M. Bernard Planchais : La réponse à cette question est différente selon les domaines d’activité de DCNS, qui sont, pour environ 60 %, la conception et la construction de navires neufs ; pour environ 30 %, la maintenance des navires et, pour environ 10 %, la fourniture des équipements.

Dans le premier domaine, celui des navires neufs, il faut distinguer, d’une part, les bâtiments de surface et, d’autre part, les sous-marins.

Pour ce qui est des bâtiments de surface, nous avons déjà organisé l’entreprise afin de concentrer notre activité sur les phases amont – c’est-à-dire l’ingénierie et la conception des navires – et sur les phases d’assemblage et d’intégration finale, non seulement de la plateforme mais aussi du système de combat, ce dernier étant au cœur de nos activités stratégiques.

Nous avons dimensionné nos activités, en particulier, notre site de Lorient qui est dédié aux bâtiments de surface, pour ne réaliser qu’une partie des navires. Pour la réalisation des activités à faible valeur ajoutée comme la coque – la tôle au sens propre du terme –, les coûts sont nettement inférieurs chez d’autres industriels, en particulier étrangers. Nous ne sommes d’ailleurs pas les seuls à pratiquer une telle politique puisque des chantiers français comme Aker Yards et Piriou sous-traitent aussi largement ces éléments de coque dans des pays comme la Pologne, en Europe de l’Est, et même dans certaines zones d’Asie.

Il s’agit d’une tendance lourde, liée au fait que ces activités, qui sont essentiellement de main-d’œuvre peu qualifiée, sont réalisées aujourd’hui dans des conditions économiques beaucoup plus favorables en dehors de l’Europe occidentale.

Le recentrage de l’activité de DCNS sur les métiers à forte valeur ajoutée, autour de l’ingénierie du système de combat et de l’intégration sur les navires, est une action que nous avons entreprise de longue date et qui a été poursuivie après le changement de statut. Au moment de ce dernier, nous avions moins de 20 % de cadres et près de 55 % d’ouvriers. Aujourd’hui, avec l’évolution naturelle des effectifs, les ratios sont de 30 % d’ingénieurs et de cadres, 30 % de techniciens et seulement 40 % d’ouvriers. Une évolution en profondeur se fait de façon maîtrisée et sans heurts, elle se poursuivra dans le domaine des bâtiments de surface (la situation est différente pour les sous-marins), en particulier, avec l’objectif que nous nous sommes fixé de développer l’exportation, laquelle représente actuellement 30 % de l’activité du groupe.

L’exportation est un enjeu important, non seulement pour accroître l’activité de l’entreprise, mais aussi pour amortir les coûts fixes. Cependant, même s’il y a des perspectives d’exportation sur des produits comme les FREMM – une négociation est en voie de finalisation avec le Maroc –, l’exportation concerne en général des gammes de produits qui sont plus simples que ceux réalisés pour la Marine nationale. Ainsi des négociations sont en cours avec la Bulgarie pour la vente de corvettes Gowind. Dans ce cas, les clients imposent qu’une part très significative des activités soit réalisée dans leur pays. Et, même lorsqu’ils ne l’imposent pas, la faible complexité de ces bateaux nous conduit, pour des questions de coûts, à rechercher une fabrication locale.

La problématique est différente pour les sous-marins, dont la coque est l’élément clé, comme la structure de l’appareil l’est pour les avions. Sa qualité conditionne à la fois la sécurité et la performance. C’est pourquoi la fabrication de la coque d’un sous-marin est une activité stratégique pour notre groupe, en particulier dans notre établissement de Cherbourg qui est dédié à cette activité. Elle met en œuvre des technologies très pointues de conception et de réalisation, notamment en matière de soudage d’acier à très haute performance. Ce sont des spécificités de ce type d’activité, qu’on ne retrouve pas dans l’industrie, et encore moins dans des pays dits à bas coûts.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Toujours sur l’exportation, j’ai trois questions à vous poser.

Premièrement, si l’on part du principe que l’exportation peut permettre d’absorber les coûts fixes de l’établissement, combien DCNS a-t-elle gagné sur les contrats chilien, malaisien et pakistanais ?

Deuxièmement, n’y a-t-il pas un risque, dans un marché très mondialisé, de faire des contrats d’exportation avec transfert de technologies, favorisant ainsi l’émergence de concurrents dans des pays qui ne sont pas sans savoir-faire technologique, contrairement à ce qu’on a pu penser jusqu’à présent ?

Troisièmement, vous avez dit que l’exportation représentait 30 % du chiffre d’affaires de DCNS. Quelle est la part des bâtiments de surface et des sous-marins dans ce pourcentage ?

M. Bernard Planchais : Le contrat de vente de sous-marins Scorpène au Chili a été passé avant le changement de statut et soldé juste après. Son niveau de marge était extrêmement faible puisqu’il couvrait globalement les coûts de production. Il n’a pas permis de dégager des marges supplémentaires.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : J’ai entendu dire, à l’occasion de précédentes auditions, qu’un effort de 350 millions d’euros avait dû être consenti pour permettre la passation de ce contrat.

M. Bernard Planchais : Le contrat d’exportation de sous-marins au Chili a été conclu avec un niveau de marges réduit pour lancer le sous-marin Scorpène. Il couvrait les frais de production, mais pas tous les frais de développement, qu’il a été prévu d’amortir sur les programmes suivants.

L’exécution du contrat d’exportation de Scorpène avec la Malaisie n’est pas terminée. Il a été passé avec un niveau de marges standard.

Le contrat des sous-marins Agosta avec le Pakistan a été conclu bien avant le changement de statut. Il n’a pas dégagé de marge.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Monsieur Planchais, il est très important pour les parlementaires de voir quelle est l’adéquation entre le discours tenu par la DGA, par DCNS, par l’exécutif, et la réalité des chiffres. Dès lors que l’on part du principe que le développement de contrats à l’exportation, pour ce qui concerne les sous-marins ou les FREMM, peut permettre de dégager des marges et des moyens de financement des coûts fixes de l’établissement sur les programmes domestiques, il est intéressant d’avoir une idée de l’importance de ces marges et des bénéfices engrangés sur chacun des contrats.

M. Bernard Planchais : Cela me conduit à ouvrir une petite parenthèse sur les programmes nationaux.

Quand on exporte, on est en compétition avec d’autres industriels, en particulier européens, pour lesquels la politique de prix est aussi liée à l’équilibre des charges et à la façon dont ils les répartissent à l’intérieur des entreprises. Des programmes très voisins, voire presque identiques, sont en effet menés en France et dans d’autres pays européens.

Pour le programme FREMM, DCNS a réalisé un travail de conception à coût objectif très serré. Or l’Allemagne a lancé récemment un programme de frégates F 125, des bâtiments quasiment identiques aux FREMM.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Son coût, jugé excessif, a été critiqué par la Cour des comptes allemande. Il serait d’ailleurs intéressant que vous puissiez nous expliquer les raisons de cette différence de coût.

M. Bernard Planchais : J’allais y venir. Ce sont donc des matériels très voisins, pesant autour de 6 000 tonnes, de longueurs très proches – 139 pour 142 mètres –, de même vitesse et aux mêmes fonctionnalités de système de combat. Or le prix moyen des frégates allemandes, d’après les informations publiques que nous avons pu avoir, est d’au moins 30 % supérieur à celui des FREMM.

Les bâtiments sont pratiquement identiques et les prix différents, ce qui peut se traduire par un niveau de marge sensiblement différent.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Il est vrai que la plupart des contrats concernant les sous-marins ont été signés avant la modification du statut de DCN. Néanmoins il serait intéressant de savoir si, par rapport à la faible marge, voire la marge négative, que dégagent à l’heure actuelle les contrats de vente à l’exportation de ces sous-marins, est incluse ou non la prise en charge, au moins partielle, des frais de développement payés par DCN avant la modification de son statut pour concevoir ce nouveau produit.

D’après les informations dont dispose la mission, quand la Cour des comptes a examiné la question, il lui a semblé, non seulement que les frais de production étaient à peine couverts par les montants financiers du contrat, mais encore que les frais de développement du produit Scorpène n’étaient pas pris en charge dans le cadre des contrats. Au total, si ces contrats pouvaient présenter un certain intérêt pour le maintien de l’activité de Cherbourg, sur le plan financier leur bilan n’était pas très positif.

Quant aux FREMM, la différence de prix unitaire est peut-être également liée au fait que, d’un côté, les frégates sont vendues par série de quatre et, de l’autre, par tranche de huit. Dans le premier cas, la répercussion sur une cible faible de la totalité des frais de développement renchérit le coût unitaire du navire ; dans le second cas, les frais de développement qui chargent les frais de production de chaque frégate se révèlent inférieurs.

M. Bernard Planchais : Il est clair qu’il ne s’agit pas de séries identiques mais cela est loin d’expliquer l’écart de prix.

Le même scénario se retrouve pour les frégates anti-aériennes Horizon. Le programme britannique de destroyers lance-missiles T 45 propose quasiment les mêmes bateaux puisque la genèse de ces derniers est liée à la coopération initiale de la France, du Royaume-Uni et de l’Italie, dont les Britanniques se sont retirés. L’écart de prix est comparable. DCNS a réalisé deux frégates Horizon pour la Marine nationale, avec un coût moyen, en réintégrant le système principal de missiles anti-aériens (PAAMS) qui est réalisé par un groupement spécifique, indépendamment de notre contrat, un peu inférieur à 900 millions d’euros par bateau, pour l’achat de deux bateaux. Pour les Britanniques, qui en ont commandé six, le coût moyen est de près de 1 100 millions d’euros.

M. Georges Tron, Président : Dans le rapport de la Cour des comptes – qui a été transmis à la commission des Finances à l’issue de la contradiction –, il était indiqué que l’acquisition de deux frégates Horizon, au coût des porteurs de janvier 2004, avait atteint un total de 2,7 milliards d’euros. Cela ne correspond pas à un prix unitaire de chaque frégate de 900 millions d’euros.

M. Pierre Quinchon : Les 2,7 milliards sont la somme du coût du développement, qui est de l’ordre de 800 millions d’euros et du coût de deux frégates.

M. Georges Tron, Président : Cela est logique. Je ne vois pas pourquoi on appliquerait ailleurs qu’aux deux frégates le coût de développement de celles-ci.

M. Bernard Planchais : Tout cela mérite certainement des expertises, mais je pourrais compléter la liste. Ainsi une négociation est en voie de finalisation concernant le second porte-avions PA2. Nous avons des éléments de comparaison de même nature avec les Britanniques.

Tout cela montre que les modalités d’acquisition des bâtiments entre la France et les autres pays peuvent présenter des écarts significatifs.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Pouvez-vous répondre à la question sur les marges réalisées sur les trois contrats d’exportation de sous-marins ?

M. Bernard Planchais : Les contrats avec le Chili et le Pakistan ont été signés bien avant le changement de statut. Leur équilibre financier n’était donc pas satisfaisant, mais ils ont apporté une activité significative à l’entreprise.

M. Pierre Quinchon : Le bilan financier de l’exportation des Scorpène doit être fait globalement. Le contrat passé avec le Chili s’analysait comme un investissement initial et l’on avait admis que l’entreprise – l’État à l’époque – ferait le développement à ses frais et l’amortirait sur les autres suivants. Cela étant, sur l’ensemble des contrats Chili et Malaisie auxquels il faut ajouter celui avec l’Inde, l’ensemble de l’opération Scorpène dégage aujourd’hui des marges positives. L’investissement qui a été fait au moment du contrat passé avec le Chili a été compensé au moment du contrat avec la Malaisie et, avec le contrat avec l’Inde, on commence à gagner de l’argent.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : C’est un élément très important.

M. Pierre Legros : Pour le contrat d’exportation de Scorpène avec la Malaisie, qui est presque terminé, la marge nette est bénéficiaire.

Il est plus difficile de faire le bilan du contrat avec l’Inde puisqu’il est prévu pour durer encore sept ans, mais, s’il se déroule normalement, nous tiendrons les objectifs fixés.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je rappelle ma question sur le transfert de technologie. Dans une économie mondialisée, sur des métiers très spécifiques, qui font la force et l’excellence de DCNS, on donne la technologie à des pays émergents alors que nous subissons déjà la concurrence d’autres européens. Cette stratégie permettra-t-elle de continuer à dégager des marges à l’exportation ?

M. Bernard Planchais : Dans le domaine de l’exportation, nous répondons à des appels d’offres avec des mises en compétition et des exigences définies par les pays acheteurs. Il est clair que le transfert de technologie est un critère majeur, voire imposé, dans ce cadre.

Il ne s’agit pas, bien entendu, de transférer n’importe quelle technologie. Notre politique consiste à garder systématiquement des verrous technologiques, en particulier en matière de conception, pour éviter que les pays à qui nous assurons ces prestations puissent effectivement nous concurrencer dans un délai court. Cela nous permet de garder une longueur d’avance.

En matière de production, nous appliquons la même politique.

M. Pierre Quinchon : Tout d’abord, pour ce qui est des sous-marins, nous ne pouvons échapper au transfert de technologie dans la mesure où, si ce n’est pas nous qui la vendons, ce sera un concurrent.

Nous nous en protégeons en ne transférant pas ce qu’on appelle le know why, c’est-à-dire le savoir-faire de fond de conception. La personne à qui nous transférons la technologie saura tout au plus reproduire exactement le produit que nous lui avons vendu. C’est un point important.

Deuxièmement, nous nous protégeons par des verrous technologiques. Dans le cas des sous-marins, par exemple, il s’agit des cloisons résistantes, des brèches de coque résistantes, qui sont des outils particulièrement difficiles, à la fois à concevoir et à réaliser, et des tubes lance-torpilles. Nous gardons en propre ces fabrications.

On peut noter d’ailleurs que, alors que nos concurrents allemands ont transféré de la technologie à un certain nombre de pays depuis maintenant de nombreuses années, seule la Corée du Sud a quelques velléités de vendre des sous-marins copiés des sous-marins allemands à l’aide de la technologie transférée. Nous considérons que, aujourd’hui, on peut se protéger efficacement en matière de transfert de technologie.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : On a vu, dans le domaine de l’électronique, que le concept d’entreprise sans usine, chère au président Serge Tchuruk, qui consistait à concentrer ici la recherche et développement et à envoyer la production ailleurs, a abouti à l’émergence de véritables concurrents technologiques dans un certain nombre de pays vers lesquels on a transféré ces technologies.

DCNS a fait une joint venture avec Navantia sur le Scorpène. Or les Espagnols ont sorti un sous-marin concurrent S80 qui ressemble comme deux gouttes d’eau au Scorpène. C’est aussi l’un des aspects des risques du transfert de technologie .

M. Bernard Planchais : Vous soulevez l’important sujet de la coopération avec Navantia, engagée au début des années quatre-vingt-dix, à l’époque où la DCN était encore une entité de l’administration. Il était prévu, dans le cadre de cette coopération, que l’Espagne nous associerait à son futur programme national de sous-marins de remplacement des Agosta que nous les avions aidés à réaliser dans les décennies précédentes. Il s’est avéré que, in fine, les Espagnols ont retenu un programme national, le S80, qu’ils réalisent seuls. C’est ce sous-marin qu’ils ont proposé le 12 novembre 2007 à la Turquie en compétition avec le Scorpène que nous avons développé en commun. Cette situation est préjudiciable aux intérêts de la DCNS.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Le Scorpène n’a pas été développé en commun avec Bazan ?

M. Bernard Planchais : Bazan est devenu Izar puis Navantia.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : On m’a dit que le S80 avait le même diamètre de coque que le Scorpène.

M. Pierre Quinchon : Il est plus gros : il est à la fois plus long et plus large, et a donc un plus gros diamètre de coque.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : J’ai une dernière question sur DCNS dans son environnement européen et international.

Quand on regarde ce qui se passe et qu’on lit les déclarations du président Jean-Marie Poimboeuf, on a le sentiment que la coopération entre industriels européens est en panne. Un universitaire allemand, qui joue un rôle de conseiller du ministère de la défense allemand, que nous avons entendu mardi dernier, a tenu des propos très durs sur les relations entre DCNS et TKMS. N’avez-vous pas l’impression d’être un peu isolé ? N’avez-vous pas le sentiment que le discours qui a été tenu jusqu’à présent, selon lequel les évolutions nécessaires de DCNS allaient permettre d’accroître les coopérations entre industriels de l’Union européenne est démenti par le constat de panne, ou en tout cas de demi-échec, que nous faisons aujourd’hui ?

M. Bernard Planchais : Je répondrai en deux temps.

D’abord, nous savons tous que les perspectives d’activité sur les programmes nationaux sont plutôt à la baisse. Nous avons donc besoin des exportations pour assurer non seulement l’activité de notre entreprise, mais aussi le partage des coûts fixes et des frais d’investissement et de développement de technologies nécessaires pour réaliser des programmes nationaux au moindre coût.

Les grands exportateurs dans le domaine des sous-marins sont l’Allemagne, avec TKMS, qui est le leader, avec des concurrents émergents comme Navantia en Espagne, mais aussi d’autres en Asie, les Coréens, les Russes, et, dans quelques années peut-être, les Chinois.

Dans le domaine des bâtiments de surface, la compétition est beaucoup plus émiettée, mais tout aussi réelle et avec les mêmes pays.

Le constat que nous faisons est que, si les industriels européens ne s’allient pas, la poursuite d’une activité en Europe sur les systèmes navals pourrait être fortement compromise.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : M. Jean-Marie Poimboeuf a déclaré, le 17 décembre, dans le journal Le Monde : « Aujourd’hui, la tendance n’est pas au rapprochement, chacun croyant être le meilleur. »

M. Bernard Planchais : Je poursuis, c’est le deuxième temps de ma réponse.

L’analyse que nous faisons aujourd’hui est que, s’il n’y a pas un rapprochement entre les pays de l’Union, l’industrie européenne risque de décroître. Les alliances sont donc une nécessité.

Cela dit, pour pouvoir coopérer, il faut être deux. Une coopération au niveau industriel n’est possible, dans le secteur stratégique où nous sommes, que s’il y a des orientations politiques en ce sens. Or vous connaissez aussi bien que moi l’état actuel des relations entre les différents pays. C’est un fait qu’aujourd’hui la tendance est à privilégier plutôt les solutions nationales. Nous sommes d’ailleurs dans une phase, qui n’est pas incompatible avec la consolidation européenne de l’industrie navale de défense, de regroupements nationaux : DCNS et Thales en France en 2007 ; les Allemands en 2005 avec la création de TKMS ; un rapprochement entre BAE System et VT Group est exigé par le gouvernement britannique pour le lancement du programme des porte-avions Carrier Vessel Future (CVF).

Cela n’empêche pas les contacts informels entre industriels. Nous avons avec les Allemands la même vision industrielle. Nous partageons l’idée que l’évolution des structures et le rapprochement des industriels ne peuvent se faire qu’en plusieurs étapes, la première étant au niveau commercial, du marketing, de l’ingénierie et de la R et D. C’est là où l’on peut, pour les futurs programmes tant nationaux qu’à l’exportation, partager les coûts fixes. La partie production, qui a un impact social fort, ne peut qu’être une seconde étape dans le rapprochement.

Les discussions avec les autres industriels européens (notamment les Britanniques et les Allemands) doivent donc se poursuivre pour préparer l’avenir. Autant la coopération franco-allemande a un sens en matière d’exportations, autant la coopération franco-britannique en a un sur les grands programmes nationaux, notamment pour les navires fortement armés, que ce soit des sous-marins ou des bâtiments de surface.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Nous allons aborder plus spécifiquement les programmes, en commençant par celui du second porte-avions PA2.

Lorsque le Président de la République, M. Jacques Chirac, a lancé le projet du PA2, le coût d’objectif était de l’ordre de 2 milliards d’euros. L’autorisation provisionnelle d’engagement, qui est une catégorie nouvelle dans la nomenclature budgétaire, pour le PA2 s’élève à 3 milliards.

Le Président Chirac a indiqué qu’il souhaitait que la France réalise ce programme en coopération avec les Britanniques, justifiant ce souhait par deux arguments : la mutualisation permettrait de réduire les coûts, et nous aurions plus d’interopérabilité. Or nous constatons aujourd’hui que le bâtiment coûtera plus cher et que des questions se posent en matière d’interopérabilité puisqu’il n’est pas sûr que nos avions puissent opérer sur les futurs porte-avions britanniques.

Un précédent orateur entendu par la mission nous a indiqué qu’un secrétaire d’État britannique aurait déclaré, devant la Chambre des communes, que l’intérêt de cette coopération aura été que les Français ont payé le design de leur porte-avions, ce qui est un intérêt limité pour nous, vous en conviendrez. Qu’en pensez-vous ?

Je précise que je me fais l’avocat du diable : le fait même d’être en coopération ne suffit pas pour les légitimer et pour les exonérer d’une expertise. Il faut vérifier que les objectifs sont atteints.

M. Bernard Planchais : En tant qu’industriel, DCNS répond à une spécification, et celle du second porte-avions PA2 sur lequel nous travaillons actuellement émane de l’expression d’un besoin émis par la Marine et par la DGA. Ce que l’on peut noter, c’est que la Marine nationale a consenti un effort très important pour se rapprocher de l’expression de besoins de la Marine britannique afin d’aboutir à des produits qui soient les plus similaires possibles.

En tant qu’industriel, nous notons cette évolution importante, un tel rapprochement dans l’expression des besoins n’étant pas la règle générale et n’avait pas été obtenu dans le cadre de tous les programmes précédents à l’exception du programme Horizon et dans une moindre mesure FREMM.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Il n’en demeure pas moins que ce qui est totalement commun est ce qui est sous la ligne de flottaison et ce qui est totalement différent est ce qui est au-dessus.

M. Bernard Planchais : Les besoins français portent sur deux points spécifiques : d’une part, les avions qui apponteront sur l’éventuel futur porte-avions sont des Rafale marine qui nécessitent une catapulte, alors que les Britanniques ont fait un choix différent ; d’autre part, la Marine nationale veut pouvoir emporter des armes spécifiques qui, du fait des conditions de manutention et de stockage particulières qu’elles exigent, nécessitent l’adaptation de certaines zones, certes limitées, mais avec des niveaux d’exigence importants.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Ces deux spécificités ruinent-elles l’interopérabilité ?

M. Pierre Quinchon : Tout d’abord, c’était plutôt une bonne idée d’aller chercher la conception initiale d’un porte-avions chez quelqu’un qui l’avait déjà étudiée. Cela nous a fait gagner beaucoup de temps.

Comme l’a indiqué Bernard Planchais, la Marine nationale française a accompli de gros efforts pour essayer de rapprocher les besoins opérationnels. Cela a permis de récupérer le maximum de choses dans le projet de porte-avions britannique avec deux grandes spécificités : l’aviation embarquée et la mise en oeuvre de l’arme atomique.

Pour répondre à votre question sur l’interopérabilité, il est clair que le porte-avions britannique sera capable d’accueillir les avions français le jour où il sera équipé de catapultes. Ce n’est pas le cas actuellement, mais il est possible, dans une génération ultérieure, que cela le soit, tout en sachant qu’aujourd’hui, il est capable de l’être.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Cette question mérite d’être creusée, non seulement pour les travaux conduits par la MEC, mais également pour la réflexion de la commission de la défense.

Il y a à peu près 800 millions d’euros de différence entre l’autorisation provisionnelle d’engagement que le Parlement a votée et le coût du PA2. Dans un contexte de rareté de l’argent public et de décalage très important entre ce qui a été prévu dans le cadre de la loi de programmation militaire et les moyens qu’il faudrait mobiliser pour la mettre en œuvre – le ministère de la Défense estime à 15,9 milliards d’euros la somme à rajouter –, pensez-vous que plusieurs centaines de millions d’euros de plus sur un projet de ce type justifie la coopération ? En termes d’économies comme d’interopérabilité, la preuve de l’intérêt de la coopération reste à faire.

M. Pierre Quinchon : La coopération nous a permis d’acquérir très vite le design d’ensemble du bateau, en le récupérant chez les Britanniques.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : On aurait pu faire un second porte-avions Charles de Gaulle, ce qui aurait permis de disposer de deux porte-avions.

M. Pierre Quinchon : Cela impliquait d’opter pour une propulsion nucléaire et ce n’est pas le choix politique qui a été fait.

Je vais énumérer les avantages de la coopération.

Nous y avons tout d’abord gagné en récupérant un design d’ensemble. Nous y gagnons ensuite parce qu’on va pouvoir acheter ensemble les équipements du bateau, en particulier ceux de la plateforme, sur une assiette de trois porte-avions au lieu d’un seul. Nous avons mis en place avec les Britanniques des moyens pour lancer les consultations ensemble, dans la perspective de faire, si possible, les achats ensemble.

Nous aurions voulu aller plus loin et pouvoir construire ensemble. Cela n’a pas été possible pour une série de raisons qui tiennent à la situation de l’industrie et des chantiers navals britanniques.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Dans le coût d’un programme, s’ajoute au coût de construction le coût de possession, dont celui afférant aux frais d’équipage. Compte tenu de l’évolution du prix du carburant, le choix de la propulsion classique a-t-il été rationnel au plan économique ?

M. Bernard Planchais : Le choix politique s’est porté sur ce mode de propulsion.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Le choix politique est fait. C’est votre avis de technicien que je demande. Est-ce plus économique ?

M. Bernard Planchais : Nous ne disposons pas aujourd’hui de tous les éléments en tant qu’industriel pour répondre à cette question. L’élément majeur dans le coût de possession est celui des équipages – au cours des trente ou quarante années de la vie d’un navire de ce type –, et nous n’avons pas d’élément d’évaluation à ce sujet.

Cela étant, il est clair que le coût d’entretien d’une chaufferie nucléaire génère, compte tenu de sa spécificité – sans compter les éléments liés au cœur qui sont du ressort du CEA – des coûts supplémentaires par rapport aux coûts d’entretien d’une propulsion classique.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Lorsqu’un gouvernement prend la décision politique de construire tel type de bateau plutôt que tel autre et fait le choix de sa propulsion, la délégation générale pour l’armement (DGA) et des établissements comme le vôtre sont-ils préalablement consultés ?

Par ailleurs je suis frappé par le fait que vous dites ne pas disposer de la totalité des éléments permettant d’évaluer le coût de chaque option. Une expertise technique n’a-t-elle pas été fournie au gouvernement pour l’aider dans son choix ? Quel type de relations avez-vous avec la DGA et l’exécutif préalablement à la prise de décisions politiques ?

M. Bernard Planchais : L’acheteur public est la DGA. C’est elle qui pilote l’ensemble de ces paramètres. Cela étant, quand on nous interroge, nous répondons bien évidemment.

Le programme des sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda a nécessité des années de travail en commun avec les services de la DGA et de la Marine pour aboutir à son optimisation, l’objectif étant de reprendre au maximum ce qui avait été fait précédemment, en particulier sur les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) de la classe Le Triomphant pour le système de combat et la technologie acoustique.

M. Pierre Quinchon : Nous avons effectivement participé à la réflexion. Nous nous sommes prononcés sur les avantages comparés de la propulsion nucléaire et de la propulsion conventionnelle et sur leurs conséquences quant au nombre de personnes embarquées.

L’élément qui a changé est le prix du pétrole. Au moment où la question s’est posée, il n’était pas aussi élevé. Toutefois nous avons techniquement participé à cette réflexion et alimenté la DGA de nos observations sur les avantages comparées des deux solutions.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Quelle était la position de DCNS à l’époque ?

M. Pierre Quinchon : Les deux solutions présentaient des avantages.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je vais poser la question différemment : quelle est, des deux solutions, celle qui présentait le plus d’inconvénients ?

M. Pierre Quinchon : Comme l’a fait remarquer Bernard Planchais, le nucléaire pose un certain nombre de difficultés qui rejaillissent sur le coût d’entretien, en particulier dans un monde où la réglementation en matière de sécurité nucléaire devient de plus en plus prépondérante. Nous pourrons en reparler lorsqu’il sera question du Barracuda.

D’ailleurs, un avantage supplémentaire que nous imaginons du rapprochement avec les Britanniques sera de pouvoir ultérieurement organiser ensemble les opérations de maintien en condition opérationnelle – MCO.

En termes de coûts de possession, nous pensions à l’époque que la propulsion classique présentait beaucoup d’avantages.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : En ce qui concerne le programme Barracuda, beaucoup de parlementaires ont interrogé le ministre sur ses intentions à l’occasion du débat sur la loi de finances pour 2008. Il a répondu que le programme était inscrit au budget pour 2008, qu’il commencerait le 1^er janvier et que la suite dépendrait du Livre blanc, de la revue générale des programmes et de la loi de programmation militaire.

Quel est le coût du programme Barracuda tel qu’il est envisagé aujourd’hui ?

Quelles seraient les conséquences industrielles et sociales d’une remise en cause du rythme de réalisation ?

De manière générale, lorsque l’État a du mal à financer les programmes engagés, il a pour habitude de les lisser dans le temps. Or on constate que les programmes lissés dans le temps coûtent plus cher à l’unité que ceux réalisés dans les délais.

M. Pierre Quinchon : Le rythme de réalisation des Barracuda a été déterminé compte tenu de la meilleure optimisation possible de l’outil industriel de l’établissement DCNS de Cherbourg, de l’ingénierie et de l’outil industriel de l’établissement de Nantes-Indret qui réalise la propulsion.

Les délais de réalisation prévus sont de deux ans et demi entre le premier sous-marin et le deuxième, et de deux ans entre chacun des bâtiments suivants de la série.

Ce programme est tout juste suffisant à la fois pour faire fonctionner correctement les outils industriels et de Cherbourg et de Nantes-Indret pour les sous-marins nucléaires, et pour maintenir la compétence correspondante. Cela signifie, pour parler très clairement que, sur la région de Cherbourg que vous connaissez très bien, monsieur le Rapporteur, le programme Barracuda tout seul ne permet pas de donner beaucoup de travail à la sous-traitance. Nous sommes amenés à conserver le travail dans la maison DCNS.

Tout décalage du projet Barracuda aurait des conséquences désastreuses et sur Cherbourg et sur Nantes-Indret, et se traduirait nécessairement par des surcoûts parce qu’il faudrait, de toute façon, maintenir le potentiel industriel au niveau où il est.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : C’est un élément très important.

M. Pierre Legros : Le projet global est de l’ordre de 6 milliards d’euros, aux conditions économiques de janvier 2006, c’est-à-dire du contrat. Cette somme couvre à la fois la part de DCNS et la part d’AREVA, qui détient à peu près 15 % du contrat global.

Pour avoir une appréciation plus précise des coûts, il faut savoir que la phase de développement s’élève, à elle seule, à environ 1,2 milliard d’euros et le premier sous-marin à environ un milliard, puisque, au-delà du rodage des process et autres, il y a toute la phase de qualification. Les sous-marins suivants sont nettement moins onéreux.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je précise que personne n’a remis en cause le programme. La question ne se pose pas. Par contre, ce qui est possible, c’est que le rythme de réalisation soit étiré et que le nombre de sous-marins soit réduit de six à cinq. Il me semble d’ailleurs qu’entre les deux questions « À quel rythme ? » et « Combien ? », la plus importante sur le plan industriel est la première.

M. Georges Tron, Président : Je souhaite des précisions chiffrées. Le coût de développement est estimé à 1,2 milliard d’euros et celui du premier sous-marin à un milliard. On arrive, pour les six sous-marins, à un total de 7,2 milliards et non de 6 milliards. Par ailleurs, j’ai une estimation à 7,9 milliards pour le coût total du programme.

M. Pierre Legros : D’abord, le chiffre d’un milliard d’euros concerne le premier sous-marin. Les prix sont ensuite dégressifs pour chaque sous-marin.

D’autre part, les chiffres que je vous ai donnés sont des montants hors taxes. Le total de 7,9 milliards est le chiffre public, donné toutes taxes comprises.

M. Bernard Planchais : Je précise que nous parlons du montant des contrats que nous avons reçus et non pas du montant du programme qui, lui, relève de la DGA. Il peut y avoir un écart lié aux activités spécifiques de la DGA sur ces opérations.

M. Georges Tron, Président : Les chiffres que nous ont communiqués la DGA et DCNS établissaient le programme à 7,87 milliards d’euros au coût des facteurs de janvier 2006, ce qui représentait une augmentation de 25 % par rapport au coût objectif qui se trouve dans la LPM. Les chiffres concordent donc.

M. Pierre Legros : Je souhaite répondre à la question de M. Cazeneuve sur le bon rythme de réalisation du programme.

Pierre Quinchon a déjà précisé les paramètres relatifs à la charge industrielle et montré la nécessité de conserver un rythme soutenu pour assurer la charge complète dans les meilleures conditions économiques possibles de l’établissement de Cherbourg.

À cela s’ajoute une autre considération : la réalisation du programme est prévue sur vingt ans. Si elle était étalée au-delà, il faudrait rajouter inéluctablement à ces coûts celui du traitement d’obsolescence. On peut déjà imaginer que, sur la période de vingt ans prévue pour réaliser les Barracuda, nos sous-traitants pour les diverses composantes électromécaniques et électroniques devront probablement revoir les composants des sous-marins. Au-delà de vingt ans, cela deviendrait une nécessité absolue. Le coût de ces reprises d’obsolescence n’est, bien entendu, pas compris dans les chiffres que je vous ai indiqués.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je poserai les mêmes questions au sujet des FREMM. Quel est leur coût ? Quel est le bon rythme industriel de leur fabrication ? Quels risques industriels pourraient-on constater si la deuxième tranche du programme n’était pas affermie ?

M. Pierre Legros : Les chiffres que je vais vous donner sont les prix prévus par les contrats négociés par la DGA. Ils sont toujours exprimés hors taxes mais aux conditions économiques de janvier 2005.

Le contrat des FREMM a été conclu en cotraitance franco-italienne. Vous avez demandé tout à l’heure si DCNS n’était pas isolé sur la scène européenne. En fait, elle est le seul industriel européen à avoir pratiquement mis en œuvre des coopérations interétatiques et interindustrielles sur deux programmes majeurs, à savoir celui des frégates Horizon et celui des FREMM. Horizon est le fruit d’une coopération industrielle très étendue ; celle du contrat FREMM l’est un peu moins.

Le développement des FREMM représente, pour la part française, 805 millions d’euros et, pour la part italienne, 444 millions, pour réaliser quatre types de frégates : deux types spécialisés dans l’action vers la terre – AVT –, deux types dans la lutte anti-sous-marine – ASM. La tranche correspondant à la réalisation des huit premières frégates françaises – six ASM, deux AVT – s’élève à 2 698 millions d’euros et les délais de livraison s’étalent, au rythme actuel, entre 2012 et 2017. Ils sont relativement optimisés, le délai entre deux frégates étant de l’ordre de sept mois une fois le rythme de croisière atteint.

Au-delà, sont prévues deux tranches conditionnelles : une de quatre frégates notifiable en juillet 2011, pour 1 197 millions d’euros, et une troisième tranche conditionnelle de cinq frégates notifiable en novembre 2013, pour 1 363 millions d’euros. Tous ces montants, encore une fois, sont aux conditions économiques de janvier 2005 et hors taxes, ce qui donne aussi le prix visé à terme pour les frégates elles-mêmes.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : S’il devait, au terme de la revue générale des programmes ou dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de programmation militaire, y avoir un arbitrage remettant en cause l’un des trois programmes, quelle est la remise en question qui poserait le plus de problèmes à DCNS sur le plan industriel ?

M. Bernard Planchais : De même que la pérennité des établissements de Cherbourg et d’Indret est liée aux Barracuda, de même celle de l’établissement de Lorient est liée aux FREMM.

Le programme de second porte-avions qui, lui, n’est pas signé, contrairement aux deux précédents, serait réalisé en cotraitance avec Aker Yards. Aker Yards serait chargé de la partie non militaire de la plate-forme, et DCNS du reste. L’impact de la non-réalisation de ce programme aurait une incidence, dès l’année 2009, sur notre activité d’ingénierie, qui est principalement centrée à Lorient, mais se trouve aussi à Cherbourg, Brest et Toulon. Les répercussions sur la production de la plate-forme du navire seraient plus fortes chez Aker Yards que chez DCNS.

Dans tous les cas, il y aurait un impact économique sur le résultat de DCNS, compte tenu du fait que l’activité réalisée pour la Marine nationale représente aujourd’hui 70 % de notre chiffre d’affaires. DCNS serait amené à prendre des positions sur le format des établissements concernés dans l’hypothèse d’une éventuelle remise en cause des programmes.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Il va falloir prévoir l’organisation des IPER – indisponibilités périodiques pour entretien et réparations – des Barracuda dans l’un des établissements de DCNS. Ne pensez-vous pas qu’en termes de retour d’expérience industrielle, cela aurait un vrai sens de les réaliser sur le même site que celui où ont été construits les bâtiments ?

M. Bernard Planchais : Les IPER sont organisées aujourd’hui sur les sites de Brest et de Toulon où nous disposons des infrastructures de soutien et des outillages adaptés.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je croyais que les IPER des sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) de la classe Rubis étaient faites à Toulon ?

M. Bernard Planchais : Oui, ces IPER sont faites et restent à Toulon.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Les IPER des Barracuda seront-elles également faites à Toulon ?

M. Bernard Planchais : Le débat sur la localisation de l’IPER des Barracuda n’est pas tranché. Nous travaillons sur la question pour fournir des éléments d’appréciation aux décideurs.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Vous sentez bien tout l’intérêt qu’il y aurait de faire cela à Cherbourg ! (Sourires.)

M. Bernard Planchais : Cette hypothèse n’est pas aujourd’hui envisagée. Je n’ai pas de position sur ce sujet, monsieur le Rapporteur. (Sourires). En revanche, on peut ressentir le besoin de globaliser les opérations de même nature sur un seul site.

M. Pierre Quinchon : Il faut bien admettre que la réalisation d’une IPER et la construction d’un navire neuf ne font pas appel aux mêmes métiers. Cela requiert certes les mêmes compétences dans l’absolu puisqu’il s’agit, par exemple, dans le cas du Barracuda, de savoir ce qu’est un sous-marin. Il n’empêche que ce ne sont pas les mêmes métiers auxquels il est fait appel pour la réparation et la maintenance que pour la construction.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Vous êtes d’une prudence qui laisse ouvertes toutes les hypothèses, ce qui est déjà une bonne chose !

M. Bernard Planchais : Un industriel doit toujours être très ouvert aux hypothèses du futur !

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Vous avez raison, Monsieur Planchais. Monsieur le Président, j’en ai terminé avec mes questions.

M. Georges Tron, Président : Je ferai quelques commentaires sur certains points évoqués ce matin.

M. Cazeneuve a comparé le prix du Charles-de-Gaulle au prix futur de l’éventuel second porte-avions PA2. La différence n’est pas de l’ordre qu’il a indiqué, mais elle est difficile à calculer. En effet, le Charles-de-Gaulle étant achevé depuis longtemps, on a une expression de son coût final au coût des facteurs de 1985, ce qui nous ramène au siècle précédent.

Il avait coûté à l’époque 13,8 milliards de francs, avec un dépassement par rapport au devis initial de 18,7 %. Ce dépassement n’a pas été dû à DCN, même sous sa forme antérieure d’arsenal. Les causes les plus lourdes ont tenu au fait qu’il était à propulsion nucléaire puisque 302 millions de francs ont dû être ajoutés pour l’adaptation de la chaudière K15 du SNLE au porte-avions et plus de 653 millions de francs pour des raisons de sécurité nucléaire.

Pour voir comment le devis de l’éventuel futur second porte-avions PA2 s’établit par rapport à ce que serait le coût du Charles-de-Gaulle aux conditions économiques de 2007, il faudrait déflater le coût réel du Charles-de-Gaulle des surcoûts liés au fait qu’il était nucléaire puisqu’une chaudière classique sur un porte-avions coûte moins cher à installer qu’une chaudière nucléaire. Nous aurions une meilleure estimation de la différence éventuelle de coût entre les deux bâtiments.

Concernant le Barracuda et les FREMM, les devis, certes, ont augmenté par rapport aux coûts objectifs tels qu’ils avaient été définis – pour le Barracuda l’augmentation a été d’environ 51 % par rapport au coût d’objectif de 2001, mais il faut aussi tenir compte du fait que DCNS est dorénavant intégralement soumise à la TVA depuis le changement de statut, alors que celle-ci n’était auparavant imputée qu’à hauteur de 10 % dans les devis.

Le plus important pour les réflexions de la MEC, – et nous revenons aux auditions de mardi dernier –, c’est que soient pris en compte, dans les travaux de programmation budgétaire qu’initie le Gouvernement et que valide le Parlement, les vrais devis tels qu’ils sont actuellement en possession des différentes autorités responsables.

Dans l’exemple du Barracuda, la divergence entre le devis intégré dans la LPM pour un montant de 6,1 milliards et celui d’aujourd’hui qui s’élève à 7,8 milliards, est considérable et, s’il n’y est pas remédié, il y aura un manque a priori de 600 millions d’euros en crédits de paiement pour financer le Barracuda d’ici à 2012, donc dans le cadre de la nouvelle LPM. Là est le problème. Si l’on n’en tient pas compte programme par programme, le bouclage de la LPM sera impossible.

Je veux revenir sur la question des dégâts collatéraux que causerait un étalement de la réalisation du Barracuda. On peut se poser la même question qu’à propos du programme Rafale : y a-t-il un sens à avoir une chaîne industrielle qui, pour des raisons budgétaires, est condamnée à sortir 1,7 Rafale par an ? Cela est absurde. Il vaut mieux réaliser le programme vite et bien.

Lorsqu’une série de programmes forme une « bosse financière », si on étale leur réalisation, on ne fait que renforcer l’effet de bosse. La réflexion aurait dû être menée antérieurement Le problème est donc celui du phasage des grands programmes, phasage qui était probablement une utopie complète à l’époque où il y avait une indépendance des états-majors et que chacun obtenait en gros un tiers de l’enveloppe budgétaire des crédits d’équipement.

Il est tout de même probable que la réforme qui est intervenue, et qui a redonné un plus grand rôle au chef d’état-major des armées (CEMA), permettra de simplifier les choses. On peut espérer que, pour les futurs programmes, il y aura un phasage tel qu’on ne créera pas d’un seul coup ces énormes bosses qui obligent ensuite, inéluctablement, à étaler les programmes d’une telle façon que l’on nuit à leur cohérence dans le cadre du contrat opérationnel. Nous sommes actuellement dans une telle situation.

La conclusion est que, si l’on isole un programme tel que celui des SNA Barracuda, on est amené à considérer qu’il ne faut surtout pas retarder ce programme, mais cela répercute sur les autres programmes le problème qui a été résolu pour les Barracuda. On peut difficilement isoler un programme d’un autre, de même qu’on peut difficilement isoler l’établissement de Cherbourg du reste de DCNS.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Il existe un autre élément qui entre en ligne de compte et que l’on doit absolument examiner lorsqu’on fait le choix de tel programme plutôt que de tel autre, par-delà les aspects industriels et sociaux : ce sont les considérations opérationnelles.

Quel est l’état des équipements que l’on doit remplacer ? Quelles sont les conditions pour que les forces soient en situation opérationnelle de défendre le territoire ? Quand on croise les préoccupations sociales et industrielles avec des considérations opérationnelles et stratégiques, cela devient encore plus compliqué.

M. Georges Tron, Président : Là où l’on atteint le maximum de complexité, c’est que le même problème se pose entre états-majors. L’une des raisons pour lesquelles les Allemands n’ont pas pu participer à la coopération européenne pour le programme FREMM, c’est qu’il avait été entrepris au mauvais moment pour eux. Ce déphasage entre les grands états-majors européens ne fait, à l’échelon européen, que démultiplier celui que nous avons
– ou avions car ; peut-être, l’aurons-nous moins dans le futur ? – entre les différents états-majors nationaux.

Il y a un énorme problème de phasage des besoins pour parvenir à regrouper au maximum la demande et à la faire passer dans le chas de l’aiguille du budget. Tout raisonnement fait à partir d’un programme isolé doit toujours être replacé dans son contexte d’ensemble. Encore une fois, si on résout le problème du phasage d’un programme et de sa bonne exécution dans le temps, dans les circonstances actuelles, on va poser immédiatement le problème des autres programmes.

Les décideurs précédents, sans leur jeter la pierre – il est plus facile de critiquer le passé que de construire le présent et d’imaginer l’avenir –, ont été un peu naïfs dans la marche qui devait prétendument nous emmener au modèle d’armée 2015 en trois lois de programmation. L’idée était la suivante : la première loi de programmation était censée permettre le paiement des développements, la deuxième le paiement de la production et la troisième devait permettre d’affiner l’exécution afin d’aboutir au résultat souhaité en 2015. Cette marche rationnellement envisagée n’a pas du tout été ce que l’on pensait qu’elle serait. Et l’on se trouve actuellement face à un engorgement temporel et financier sur la quasi-totalité des grands programmes.

Comment sort-on de cette difficulté si l’on maintient les cibles de chacun des grands programmes en fonction des raisonnements spécifiques que l’on peut faire pour chacun d’entre eux ? Ainsi on ne peut pas diminuer le programme des Rafale parce que cela pose des problèmes à Dassault ; ni celui des Barracuda car cela entraînerait des difficultés économiques à Cherbourg, et l’on peut faire ce genre de constatation pour chacun des programmes.

C’est là que réside la difficulté majeure au sens politique, plein et entier, du terme, que les décideurs vont avoir à affronter au cours des prochains mois. Il n’y a pas de solution idéale. En revanche il en est une qui serait certainement très mauvaise pour les finances publiques, fort désagréable et peu pertinente pour les armées, qui consisterait à pérenniser le mode antérieurement retenu d’étalement et de délitement dans le temps des réalisations des programmes car, in fine, cela est terriblement onéreux pour la Nation et remet à des années lumières la fourniture aux armées des matériels dont elles ont besoin rapidement sur le plan opérationnel.

Une autre solution, qui n’est pas très facile non plus à concevoir, serait d’essayer de retrouver une marge de liberté, une respiration budgétaire par la dégradation importante de la cible d’un programme extraordinairement coûteux. En effet, la diminution des cibles de petits programmes qui sont, eux, peu coûteux, ne génère pas une économie majeure et n’entraîne pas une respiration budgétaire suffisante.

C’est un vrai problème qui va se poser dans les prochains mois.

M. Bernard Planchais : Comme il a été fait allusion à l’évolution du coût du Barracuda, je tiens à préciser qu’il faut savoir ce que l’on compare, entre les estimations budgétaires et les prix de l’industriel. Nous souhaitons pouvoir contribuer aux prévisions, comme le disait tout à l’heure M. Cazeneuve, le plus en amont possible afin d’aider les décideurs et participer à l’évaluation des coûts budgétaires. Je voulais préciser à ce sujet que, sur le Barracuda, nos devis ont été continuellement en baisse, et pas en augmentation.

Enfin, nous sommes tout à fait conscients qu’un programme d’armement doit répondre d’abord à des enjeux opérationnels, mais notre devoir est de dire quels sont les enjeux industriels. De par notre histoire, nous sommes le premier employeur du département dans chacun des sites de DCNS. C’est un fait qu’il faut prendre en compte. Ce n’est pas suffisant pour définir des besoins militaires, mais notre devoir est de le dire.

M. Georges Tron, Président : Pour clore cette audition, pouvez-vous nous indiquer ce que signifie le « S » de DCNS ?

M. Bernard Planchais : Nous voulions éviter que l’on continue à nous appeler Direction des Constructions Navales. Nous avons mené une réflexion avec des spécialistes en communication, qui a abouti à ajouter un « S » à DCN, « S » signifiant à la fois, service, système et même sea, c’est-à-dire la mer, qui est notre domaine d’origine, et également, je l’espère, du futur.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Nous avons compris, compte tenu de l’évolution de DCNS, que « S » n’était pas pour socialiste ! (Sourires.)

b) à 11 heures : M. l’ingénieur général de l’armement François Pintart, directeur de l’unité de management « Opérations d’armement navales » de la délégation générale pour l’armement (DGA).

Présidence de M. Georges Tron

M. Georges Tron, Président : Monsieur l’ingénieur général, je vous souhaite la bienvenue. Nous venons d’entendre les responsables de DCNS, que vous connaissez bien, et nous allons reprendre avec vous les thèmes que nous avons abordés.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je vous remercie à mon tour d’avoir répondu à l’invitation de la mission d’évaluation et de contrôle, monsieur l’ingénieur général.

Comment se passent les relations entre DCNS et le Gouvernement lors de la préparation des arbitrages politiques en vue du lancement d’un programme – je pense en particulier à celui du second porte-avions – et lors de la détermination du coût d’objectif des programmes nécessaires, compte tenu des contraintes budgétaires de l’État ? Hier a eu lieu à Cherbourg la cérémonie de découpe de la première tôle du Barracuda. Les intervenants ont évoqué à plusieurs reprises la difficulté, voire la dureté des négociations qui se sont déroulées entre la DGA, DCNS et le Gouvernement.

M. François Pintart : L’unité de management « Opérations d’armement navales » dont je suis le directeur a la charge de l’ensemble des programmes d’équipement naval, au premier rang desquels le second porte-avions, les frégates multimissions FREMM, les sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda, ainsi que les frégates de défense aérienne Horizon. J’ai également assuré au début de cette année la réception du bâtiment de projection et de commandement (BPC) Tonnerre.

Avant le lancement d’un programme, les relations avec l’industrie – en l’occurrence DCNS pour le Barracuda et les FREMM –, mais aussi, dans le cas du second porte-avions, Aker Yards France, dont le site de Saint-Nazaire devrait être associé à la réalisation du programme – sont des relations naturelles de client à fournisseur. Avec l’état-major de la marine et l’état-major des armées, nous nous efforçons de définir ce qui correspondra au juste besoin en termes de capacités opérationnelles. Ensuite intervient une phase de négociations très longues et délicates avec les industriels. Notre objectif est que le besoin soit satisfait au juste nécessaire, sans que le client se laisse entraîner dans des surspécifications et des solutions techniques trop onéreuses et risquant d’allonger les délais de réalisation. Il est important d’identifier ces risques dès ce stade.

Avec les états-majors, la DGA essaie de déterminer si le besoin réel n’est pas surestimé, au vu des propositions techniques formulées par l’industriel : ne peut-on se contenter de solutions qui seraient moins risquées tout en satisfaisant tout aussi bien les besoins ? L’ensemble s’inscrit bien sûr dans une logique financière. Nous construisons des éléments d’estimation des coûts très en amont du lancement effectif d’un programme, à travers les relations quotidiennes que nous entretenons avec l’industrie au titre des programmes précédents ou à travers nos relations avec nos partenaires étrangers. Il s’agit de placer le curseur au bon endroit pour faire correspondre les ressources à mobiliser et le besoin à satisfaire.

Les négociations avec l’industriel ont pour objet, non pas de mettre celui-ci sur la paille, mais d’obtenir le juste prix.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Pour le deuxième porte-avions, le choix a été fait d’une propulsion classique et d’une coopération avec les Britanniques. Dans ses relations avec DCNS et le ministère de la défense, la DGA a-t-elle été amenée à produire des documents présentant les avantages et les inconvénients de chacune des deux solutions possibles ? En d’autres termes, l’arbitrage politique a-t-il été pris sur la base d’éléments rationnels tels que des expertises, des données techniques, etc. ?

M. François Pintart : Le choix concernant la propulsion du second porte-avions a été effectué avant que j’entre en fonctions. Autant que je sache, la décision a été prise sur la base d’analyses de l’intérêt technique et opérationnel de chacun des deux modes de propulsion ainsi que de leurs coûts respectifs, par référence aux conditions de réalisation du porte-avions Charles-de-Gaulle : dans quelles conditions sommes-nous capables de réaliser un porte-avions à propulsion nucléaire aujourd’hui ?

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Qu’entendez-vous par là ? L’objectif d’une industrie de défense n’est-il pas de maintenir ses compétences pour assurer l’autonomie du pays en la matière, et, par voie de conséquence, d’être capable de faire demain ce qu’elle était capable de faire hier ? J’espère que nous sommes toujours capables de construire un porte-avions à propulsion nucléaire.

M. François Pintart : Oui, à condition d’y mettre le prix. La question réside dans le rapport entre le prix, le délai et les capacités opérationnelles souhaitées. En outre, on a pu se demander si la propulsion nucléaire ne poserait pas des problèmes pour le déploiement du bâtiment dans certaines conditions. La capacité technique existe, mais elle a un prix. Aujourd’hui, l’entretien du système de propulsion nucléaire oblige à arrêter le bâtiment pour une durée relativement longue, comme dans le cas actuellement du porte-avions Charles-de-Gaulle : c’est aussi un paramètre à prendre en compte.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Quel a été le coût du porte-avions Charles-de-Gaulle et quel est le coût prévisionnel du nouveau porte-avions ?

M. François Pintart : Pour le porte-avions Charles-de-Gaulle, je ne dispose pas d’éléments précis. Le coût était d’environ 3 milliards d’euros de l’époque. En ce qui concerne le second porte-avions, nous visons un montant d’environ 3 milliards d’euros actuels.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Les seules données relatives au porte-avions Charles-de-Gaulle dont nous disposons sont basées sur le coût des facteurs pour 1985, ce coût s’est élevé à 13,8 milliards de francs, ce qui fait un peu plus de 2 milliards d’euros.

Pour pouvoir comparer, il faudrait ajouter, non pas la dérive monétaire depuis 1985, qui est d’environ 2 % par an, mais l’évolution du coût des facteurs, de 3 % par an en moyenne. Le total dépasse ainsi les 3 milliards.

Il faut ajouter à cela que, si l’on avait opté pour la propulsion nucléaire, on n’aurait certainement pas repris les réacteurs K15 qui équipent le Charles-de-Gaulle : il aurait fallu concevoir une nouvelle chaufferie nucléaire.

En outre, c’est le choix de la coopération avec les Britanniques qui a déterminé le choix de la propulsion classique, et non l’inverse.

M. François Pintart : La possibilité de coopération a en effet été l’un des paramètres de ce choix. Par ailleurs, la réglementation dans le domaine de la sûreté nucléaire impose des évolutions techniques impliquant de nombreux travaux, comme dans le cas du Barracuda.

De plus, les coûts du Charles-de-Gaulle étaient définis dans la structure de coûts de DCN, organisme d’État, qui est différente de celle de l’industriel actuel.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je disposais pour ma part d’une estimation réalisée il y a un ou deux ans et selon laquelle le coût du second porte-avions s’élèverait à 2,5 milliards d’euros. Pourquoi une telle différence avec le montant de 3 milliards que vous avancez aujourd’hui ?

M. François Pintart : Beaucoup de chiffres circulent au sujet du second porte-avions. Ceux que fournissent DCNS et Aker Yards sont généralement hors taxes et ne concernent que leur part du marché. Il faut y ajouter non seulement les taxes, mais aussi le coût des équipements transverses de télécommunications, de communications à bord, ainsi que celui des essais et des travaux n’entrant pas dans les coûts industriels. Cela explique la disparité constatée, qui tient aussi à la négociation en cours. Le délégué général pour l’armement, M. François Lureau, a même fixé, à l’intention de DCNS, un objectif de négociation de 2,1 milliards hors taxes, pour inciter l’industriel à chercher les solutions techniques les plus économiques. C’est à la suite de cette initiative qu’Aker Yards a été associé à DCNS en co-traitance, de façon à différencier les risques selon les industriels et d’abaisser ainsi les prix.

En incluant les taxes et le coût des autres éléments, alors que la négociation n’est pas terminée, le coût total devrait être d’un peu plus de 3 milliards d’euros.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : La coopération avec les Britanniques s’est-elle traduite par des économies sur le programme de second porte-avions ? Si tel est le cas, pourquoi ?

M. François Pintart : A priori, un exemplaire d’une série de trois coûte moins cher qu’un exemplaire unique. Pour les Britanniques, cependant, le programme est structurant pour la réorganisation de leur industrie navale et les solutions de partage des constructions en commun n’ont malheureusement pas pu être approfondies jusqu’à présent. Les perspectives d’économies reposent aujourd’hui sur le choix d’équipements communs, sujet sur lequel nous travaillons, et sur la mise en commun d’études et d’essais pour valider certaines fonctions techniques.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Peut-on aller plus loin et dire que c’est une coopération qui nous coûte ?

M. François Pintart : Il est difficile de le déterminer puisque nous avons abandonné toutes les études portant sur une solution nationale après que l’on eut choisi, au début de 2006, de s’engager dans cette coopération. Les réflexions sur l’optimisation technique et la conception – le design – du bâtiment britannique ont été menées en commun avec les Britanniques. On ne peut réécrire l’histoire : nul ne sait combien aurait coûté l’autre option depuis 2006.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Cela signifie donc que la décision de construire ce porte-avions en coopération avec les Britanniques découlait d’un arbitrage purement politique, qui n’avait fait l’objet d’aucune expertise technique et financière préalable à laquelle vous auriez été associé. Sinon, des études explorant les deux options auraient existé, ce qui vous aurait permis de répondre à ma question.

M. François Pintart : Des études ont été réalisées : DCNS a fourni des éléments de coût sur l’hypothèse d’une conception assurée par le seul industriel français, mais ces données n’avaient fait l’objet d’aucune optimisation. À la mi-2005, nous avions donc des éléments de coûts pour une solution purement française et les éléments que nous donnaient les Britanniques sur la part qu’ils pourraient prendre. Ils se sont ajoutés, dans la balance, aux aspects politiques relatifs à l’intérêt de cette coopération.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Qu’apporte cette coopération en termes d’interopérabilité ?

M. François Pintart : De ce point de vue, l’intérêt est patent. La marine nationale a dû mener sa réflexion par rapport aux exigences opérationnelles de la marine britannique et aux solutions techniques qui en découlent, ce qui l’a conduit à faire des choix convergents. C’est un gage évident d’interopérabilité pour le futur.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Nos avions pourront donc atterrir sur le porte-avions britannique, et vice-versa…

M. François Pintart : Il s’agit plutôt de l’organisation interne du bâtiment. Il faut distinguer la partie purement navale, qui mobilise un équipage de neuf cents personnes et qui est ici seule concernée, et le groupe aérien embarqué.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Pourtant, le fait de pouvoir ou non faire atterrir des avions sur une plate-forme aéronavale devrait être un élément non négligeable de l’interopérabilité.

M. Georges Tron, Président : Nous ne pouvons sommer le Royaume-Uni d’équiper ses futurs bâtiments de catapultes afin qu’ils puissent accueillir des Rafale dès le départ. En revanche, la conception retenue permet d’installer ultérieurement des catapultes. Cela s’inscrit dans un débat plus général concernant l’espoir de concrétiser, sinon une Europe de la défense, du moins un certain « accrochage » entre deux ou trois grandes puissances européennes pour le pilotage conjoint des actions de défense ou de projection.

Le choix effectué pour le second porte-avions présente au moins deux avantages. D’abord, il concrétise les accords franco-britanniques de Saint-Malo en allant plus loin dans la construction de l’Europe de la défense qui, il faut bien le constater, est en panne ; ensuite, il amorce une coopération alors que les Britanniques étaient jusqu’à présent révulsés à l’idée de travailler avec DCN dans ses anciennes structures. Cette amorce de coopération peut se révéler profitable pour d’autres réalisations futures.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je ne méconnais pas la dimension symbolique de cette coopération et ne conteste pas qu’elle puisse être porteuse de développements qui ne sont pas évidents aujourd’hui. Toutefois cela ne doit pas nous interdire de réfléchir à l’efficacité immédiate de ce que l’on a engagé. Je ne vous demande nullement de vous prononcer sur un arbitrage politique, monsieur l’ingénieur général, car ce n’est pas votre fonction. Je demande seulement quelle peut être, du point de vue technique, l’interopérabilité entre deux porte-avions dont les systèmes d’appontage sont incompatibles.

M. François Pintart : La première zone d’interopérabilité est le système de propulsion. Sur cet aspect essentiel, notamment pour la disponibilité du bâtiment, nous continuons de travailler avec les Britanniques pour identifier les équipements à choisir en commun qui permettront une maintenance commune partagée.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Un système de propulsion identique permet en effet de mutualiser le maintien en conditions opérationnelles et donc de faire des économies, mais qu’en est-il de l’interopérabilité sur le théâtre des opérations ?

M. François Pintart : J’ai donné des éléments de réponse à votre question relative à l’interopérabilité technique. Pour ce qui est de l’interopérabilité opérationnelle, le vice-amiral Gérard Valin, sous-chef d’état-major « Plans et programmes » à l’état-major de la marine, que vous avez entendu il y a deux jours, est mieux à même de vous répondre.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je n’arrive pas à obtenir une réponse précise à cette question.

M. François Pintart : Je peux rappeler que, dans le cadre de l’opération Enduring Freedom menée en Afghanistan, on a pu constater l’interopérabilité entre le Charles-de-Gaulle et les porte-avions américains.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Ma question n’en prend que plus de force : d’une part, on construit un porte-avions en coopération industrielle, avec un design commun, pour permettre l’interopérabilité ; d’autre part, comme vous venez de l’indiquer, on constate depuis plusieurs années, sur un autre théâtre d’opérations, que l’interopérabilité est possible entre des porte-avions de conceptions très différentes. Où est la cohérence ? Ne sommes-nous pas dans la posture d’une pure déclaration politique dont on serait bien en peine de trouver à quelle réalité technique elle renvoie ?

M. François Pintart : Il ne m’appartient pas de juger si l’on est dans une telle posture. En revanche, je sais d’expérience – pour l’avoir vécu avec les Italiens dans le cadre du programme FREMM – que la réalisation d’un programme en coopération permet une convergence de la façon de penser les solutions techniques, auxquelles sont associés les marins des deux pays, futurs utilisateurs du bâtiment, et conduit à une amélioration de l’interopérabilité. Peut-être n’est-ce qu’une perspective difficilement quantifiable, mais cela ne saurait être contesté.

M. Georges Tron, Président : Il faut savoir de quelle interopérabilité l’on parle. Nous constatons qu’il existe par exemple plusieurs définitions de l’interopérabilité opérationnelle. Selon celles qui sont en usage dans le cadre de l’OTAN, l’interopérabilité n’est pas la capacité à poser un avion sur une autre plate-forme ou, plus généralement, à utiliser l’équipement d’un allié. L’important est que les deux bâtiments aient un CMS – combat management system – très proche. Celui du porte-avions Charles-de-Gaulle est, je crois, le SENIT 8, de DCNS. C’est la multiplicité des normes qui pose des problèmes. Si deux bâtiments ont le même CMS, la question de l’interopérabilité opérationnelle est en grande partie résolue, même si les avions sont différents, et même si les plates-formes ne sont pas mutualisables.

Suivant ce que l’on entend par « interopérabilité », on peut formuler un avis très critique ou considérer que deux plate-formes qui ont au départ le même CMS présentent un avantage considérable par rapport à une construction purement britannique d’un côté et purement française de l’autre.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Je ne critique pas le système, j’essaie de le comprendre.

M. Georges Tron, Président : Nous savons que les Britanniques doivent renouveler leur flotte aéronavale. Pour eux, l’alternative est soit de persister à utiliser des avions à décollage vertical, soit d’opter pour des avions qui appontent, comme les Rafale et les appareils américains. Comme il n’existe pas de version aéronavale de l’Eurofighter, le choix devrait se faire entre le Rafale – français, donc a priori indigeste pour le Royaume-Uni – et un avion américain, dont le poids excessif risque de poser des problèmes. La plate-forme commune permet de maintenir ouverte la perspective d’une flotte aéronavale composée d’avions, sinon identiques, du moins similaires.

M. François Pintart : Il me faut, je le crains, tempérer cet optimisme : en ce qui concerne les porte-avions, nous n’en sommes pas encore à avoir un CMS commun avec les Britanniques. En revanche, nous nous employons à trouver des équipements communs dont les caractéristiques opérationnelles conduisent à cette convergence. Ce n’est pas d’un CMS identique que dépend l’interopérabilité opérationnelle entre deux bateaux : il faut que les spécifications soient identiques, de manière à ce que l’industrie puisse proposer des solutions identiques. Aujourd’hui, la perspective est de favoriser des solutions techniques communes.

Pour les Britanniques, le sujet est sensible, car il leur serait douloureux de renoncer à l’avion à décollage vertical, qui sera américain, en raison de son coût, auquel ils ont déjà participé de façon importante, mais s’ils y renoncent, il leur sera possible de s’appuyer sur les solutions techniques de DCNS en matière de pont d’envol pour la conception des porte-avions du programme CVF. En effet, si les conditions politiques se trouvent un jour réunies pour qu’ils fassent le choix d’avions à décollage classique, ils pourront s’appuyer sur les spécifications actuellement mises en œuvre.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Vous n’y êtes pour rien, mais tout cela est d’une grande confusion.

Comment se passe la coopération avec les Italiens sur le programme de frégates FREMM ?

M. François Pintart : Les Italiens ont connu quelques difficultés budgétaires à la fin de 2005…

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Nous en connaissons aussi, et c’est bien pourquoi nous sommes là aujourd’hui ! (Sourires.)

M. François Pintart : C’est donc quand l’Italie nous a rejoint début 2006 que nous avons lancé la fabrication effective des dix frégates : huit pour la France dès la fin 2005 et deux, à l’heure actuelle, pour l’Italie, mais, si mes informations sont exactes, le projet de loi de finances italien pour 2008 devrait permettre d’en ajouter quatre. Nous en sommes à la phase de conception détaillée des bâtiments, qui se déroule conformément aux prévisions et dans une étroite concertation entre les deux marines. L’OCCAR – Organisation conjointe de coopération en matière d’armement –, qui assure la conduite du programme, est le service unique d’acquisition.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Comment expliquez-vous la différence de coût entre nos frégates et les frégates allemandes F 125 ? Cela se réduit-il à un effet de série ?

M. François Pintart : Je n’ai eu connaissance des chiffres sur la frégate allemande F 125 que par la presse. Sans doute les conditions de négociation d’un contrat concernant, in fine, vingt-sept frégates multi-missions FREMM, ont-elles pu, en raison de la visibilité qu’elles donnaient, être mieux mesurées par les industriels, et le travail d’optimisation technique du besoin a également porté ses fruits. J’ignore en revanche comment a été défini le coût du programme allemand de frégates F 125.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Comment les négociations entre DCNS et la marine nationale se sont-elles passées pour le programme Barracuda ? Par rapport à ce que prévoyait la loi de programmation militaire 2003-2008, le décalage est de quatre ans. Le Gouvernement impute ce retard aux difficultés qui sont apparues dans les négociations. Sur quoi celles-ci ont-elles porté et pourquoi ont-elles été si difficiles ?

M. François Pintart : Tout d’abord, les éléments de coûts présentés par l’industrie ne correspondaient en rien à nos estimations. Un autre élément important retardant la conclusion de la négociation est l’expérience britannique du programme de sous-marins nucléaires d’attaque Astute, l’équivalent du Barracuda, qui s’est traduit juste après son lancement par des dépassements de coûts très importants. Chaque année, le rapport du National Audit Office dénonce le doublement du coût de ce programme par rapport aux conditions fixées au moment de son lancement.

L’analyse des risques est un préalable essentiel à la détermination des coûts : c’est ce point qui a été l’objet de la négociation. Quand DCNS, associé à Areva TA pour ce qui a trait à la chaufferie nucléaire, annonce des prix sans commune mesure avec nos références, il apparaît nécessaire d’en trouver les raisons techniques et essayer de résorber les écarts dans les prévisions de coûts. Il appartient à l’État client de l’industrie navale de défense de financer au plus juste par rapport au besoin des armées le maintien d’un outil industriel à Cherbourg. L’objectif est d’obtenir un produit conforme aux besoins de la marine. Or, tant que l’équilibre global de la négociation n’était pas trouvé, il fallait retarder le lancement et continuer à travailler pour trouver la meilleure solution.

Du reste, cet épisode a été l’occasion de démontrer la possibilité de maintenir en état les sous-marins de la classe Rubis jusqu’à leur remplacement par les Barracuda, et ce en dépit du retard pris pour le lancement de ce programme.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Vous n’avez pas d’autre élément à porter à notre connaissance sur la négociation relative au programme Barracuda ?

M. François Pintart : Je reconnais que cette négociation a été difficile, mais elle a abouti à un coût qui traduit une juste adéquation entre la capacité de l’industriel et notre capacité financière.

M. Georges Tron, Président : Nous retrouvons ici les interrogations générales de la mission sur les modalités de détermination des programmes d’armement. Nous avons tout de même assisté, en peu de temps, à une augmentation vertigineuse des coûts prévisionnels des Barracuda. Le devis était de 4,4 milliards d’euros en 1998. Il est passé à 5,2 milliards en 2001, puis à 6,1 milliards en loi de programmation militaire 2003-2008, et s’élève maintenant à 7,8 milliards. Pour qui veut réfléchir à la façon dont le pouvoir politique projette dans l’avenir le financement de ses décisions en matière de programmes d’armement, l’exemple est parlant !

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Pour d’évidentes raisons géographiques, je souhaite que ce programme se fasse, et à des prix tellement compétitifs qu’on construise plus de sous-marins qu’il n’était prévu. Cela étant, au vu de ce qui est presque un doublement du devis, je n’ose imaginer ce qu’aurait été le résultat si la DGA n’avait pas « durement négocié » comme elle nous l’a expliqué !

M. François Pintart : Le chiffre de 4,4 milliards était un coût d’objectif qui n’avait pas été inscrit dans les travaux de programmation. Toutes choses égales par ailleurs, et ramené au coût actuel de 7,8 milliards, les prévisions étaient plutôt de 6,3 milliards.

M. Georges Tron, Président : Plus exactement de 6,1 milliards.

M. François Pintart : Au surplus, ce dernier montant n’intégrait pas le changement de statut de DCN et ses conséquences fiscales, qui ont renchéri le coût de plus de 15 %.

M. Georges Tron, Président : C’est là un point fondamental. À combien se monte cet impact fiscal ?

M. François Pintart : Au moment du changement de statut, en juin 2003, il avait été estimé à seulement à 11 %, mais en se fondant sur l’hypothèse d’un taux de sous-traitance bien supérieur à ce que l’on a constaté par la suite. Dans le calcul final, on est arrivé à un renchérissement de 15 %, du fait de l’application de la TVA aux activités propres de DCN.

Parmi les autres facteurs de renchérissement, le dispositif de propulsion nucléaire intervient. Contrairement à ce que l’on pensait au départ, il a fallu, du fait de la réglementation, modifier significativement la conception générale de la chaufferie nucléaire des Barracuda par rapport à celle des sous-marins de type Rubis.

L’évolution des normes d’habitabilité a également eu une incidence : les conditions de vie de l’équipage qui existaient à bord des sous-marins antérieurs ne sont plus acceptées. Ces éléments ont contribué à faire passer le bâtiment de 5 000 tonnes environ à 6 400 tonnes. Mécaniquement, ces facteurs entraînent une augmentation du prix du sous-marin.

M. Georges Tron, Président : Pouvez-vous nous donner une imputation chiffrée correspondant à chacune des trois causes de surcoût que vous avez distinguées, à savoir l’assujettissement à la TVA, les contraintes sur la chaufferie nucléaire et les aménagements destinés à l’équipage ?

M. François Pintart : Je n’ai pas ces éléments dans la documentation que j’ai apportée.

M. Georges Tron, Président : Pourriez-vous nous faire parvenir ces chiffres ultérieurement ?

M. François Pintart : Volontiers.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Vous avez abordé un point intéressant, qui n’a jamais été communiqué à la représentation nationale alors même que celle-ci a demandé à plusieurs reprises une évaluation de l’impact de la réforme de DCN sur la compétitivité de l’entreprise.

Lorsque nous avons adopté, dans la loi de finances rectificative pour 2001, l’article 78 portant réforme du statut de DCN, le ministre de la défense de l’époque, M. Alain Richard, et M. Jean-Marie Poimboeuf, président de DCN, ont affirmé que cette réforme devait permettre à l’entreprise d’atteindre un niveau de compétitivité lui permettant, tant à l’exportation que sur le marché domestique, d’afficher des prix plus compatibles avec les contraintes budgétaires de l’État et les prix pratiqués par nos concurrents sur les marchés étrangers. Or vous indiquez – et c’est la première fois que j’entends un tel argument – que la réforme a au contraire contribué, pour des raisons fiscales, à l’augmentation des coûts. Vous affirmez également que l’on espérait de DCN qu’elle sous-traite davantage, alors que tout l’esprit de la réforme était que l’entreprise produise plus, notamment en organisant sa relation avec les ouvriers d’État, qu’il était impossible de mettre en chômage technique pour faire travailler la sous-traitance. Tout cela était parfaitement connu et mesuré par les autorités qui ont pris la décision.

Selon vous, la réforme a-t-elle abouti à une augmentation des coûts non seulement sur le projet Barracuda mais également pour l’ensemble des programmes ?

M. François Pintart : L’augmentation des coûts des programmes d’armement naval résultant de raisons fiscales ne pèse pas que sur la mission Défense du budget général de l’État. Pour l’État, elle est bien entendu neutre. Cette neutralité fiscale a d’ailleurs été prise en compte lors des actualisations successives de la loi de programmation militaire 2003-2008.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Par parenthèse, je puis vous assurer que la neutralité fiscale est inexistante pour les collectivités territoriales : la réforme de DCN a abouti à une telle modification des bases de la taxe professionnelle qu’il s’en est suivi une diminution tragique de leurs ressources. Jean-Yves Le Drian et moi-même avions déposé un amendement tendant à ce que les collectivités bénéficient elles aussi de la neutralité, mais il n’a pas été retenu.

M. Georges Tron, Président : Si l’augmentation des coûts s’élève à 15 %, elle est tout de même compensée, sur la base de 10 à 11 %, par un transfert supplémentaire de crédits au ministère de la défense, mais ce mécanisme prend fin avec l’actuelle loi de programmation militaire. Il faut noter que le renchérissement du coût des équipements achetés par le ministère de la défense se traduit aussi par des recettes supplémentaires pour l’État.

Pour le seul client intérieur de DCN, la Marine nationale, la réforme a en effet été compensée, au moins dans la loi de programmation militaire initiale, par un versement sur la base de 11 %. A l’exportation, en revanche, la TVA est neutre, mais l’abaissement de la taxe professionnelle, qui n’est pas récupérable à l’export, est probablement à l’origine d’un léger gain de compétitivité.

J’admets que M. Pintart a raison d’affirmer que le devis initial de 4,4 milliards d’euros n’est pas une base scientifiquement sûre. Cependant, sans que l’on puisse incriminer la DGA ou DCN, le mode de détermination du devis est assez emblématique du lancement des programmes. On commence par une estimation réalisée « à la louche » en 1998. Le pouvoir politique, qui s’intéresse au lancement d’un nouveau sous-marin d’attaque, retient ce chiffre. Puis, par une suite de péripéties dont chacune a sa logique, on aboutit à 7,8 milliards, somme que l’on n’a pas programmée budgétairement parlant : le montant correspondant dans la loi de programmation militaire 2003-2008 s’élève, au mieux, à 5,6 milliards et l’on ne tient jamais compte des hausses économiques intrinsèques aux programmes d’armement, les crédits budgétaires étant calés sur la seule évolution du PIB. C’est ainsi que toute une série de raisons dont chacune est explicable aboutit à un résultat qui, lui, est inexplicable. Chaque programme d’armement coûte finalement beaucoup plus cher que ce que l’on avait imaginé quand il a été lancé.

Du reste, cette mécanique est à l’œuvre pour tous les autres programmes d’armement. Dans le cas des hélicoptères NH90 ou Tigre, par exemple, on retrouve les mêmes déports considérables qui expliquent que l’on n’arrive pas à boucler le financement du programme dans le cadre de la loi de programmation militaire. En effet, celle-ci ne retient pas les mêmes bases pour déterminer l’évolution des crédits d’investissement, sur le titre 5 du budget du ministère.

M. Bernard Cazeneuve, Rapporteur : Quels sont les engagements financiers précis de l’État sur le programme Barracuda ? Qu’en est-il également pour les FREMM ?

M. François Pintart : Seul le premier sous-marin bénéficie d’un financement assuré, à hauteur de 2 milliards d’euros. Ce montant comprend la chaufferie nucléaire, dont la maîtrise d’ouvrage est assurée conjointement par DCN et par le CEA.

M. Georges Tron, Président : Ce n’est pas le montant financé, mais le montant à financer.

M. François Pintart