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N° 1137

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 juillet 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

 

pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace ( 911)

PAR M. Richard Ferrand, Mme Yaël Braun-Pivet Et M. Marc Fesneau
Députés

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TOME I

PRÉSENTATION GÉNÉRALE ET COMMENTAIRES D’ARTICLES

 

 

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 911, 1053, 1097 et 1098.

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  SOMMAIRE

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Pages

LES PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION DES LOIS ()

Introduction

I. les institutions de la Vème république, un socle partagé

A. Les équilibres élaborés par le constituant depuis 1958

1. Des ressorts institutionnels à préserver

a. Un exécutif restauré

b. Un Parlement rationalisé

c. « Un esprit, des institutions, une pratique »

2. Un régime qui a évolué au fil des révisions

B. La LOI CONSTITUTIONNELLE dU 23 juillet 2008, une revalorisation forte du Parlement qui n’a pas tenu toutes ses promesses

1. Le recours systématique à la procédure accélérée

2. L’élaboration en commission du texte n’a pas permis de limiter les débats en séance

3. Un ordre du jour partagé mais engorgé

4. Une modernisation incomplète : le Conseil constitutionnel et le Conseil économique, social et environnemental

a. Le Conseil constitutionnel

b. Le Conseil économique, social et environnemental

II. La révision constitutionnelle de 2018, une adaptation aux exigences de notre temps

A. L’affirmation de plusieurs principes fondamentaux

1. La prohibition des discriminations fondées sur le sexe

2. La suppression du mot « race »

3. La reconnaissance de l’action pour la préservation de l’environnement et la diversité biologique et contre les changements climatiques

4. La mention du service national

B. un Parlement capable de mieux organiser son travail

1. Raccourcir des délais d’examen trop longs

2. Lutter contre le dévoiement du droit d’amendement

3. Assouplir les modalités de fixation de l’ordre du jour

4. Renforcer la fonction de contrôle et d’évaluation

5. Affermir la saisine du Conseil constitutionnel par les parlementaires

C. Des institutions davantage en phase avec les attentes de nos concitoyens

1. Les régimes de non-cumul et de responsabilité pénale des ministres modernisés

2. Les modalités de remplacement des parlementaires précisées

3. Les évolutions du Conseil constitutionnel et du Conseil supérieur de la magistrature en faveur d’une justice plus indépendante

4. L’ouverture du Conseil économique, social et environnemental à la société civile

5. Une décentralisation se traduisant par un droit à la différenciation

Commentaire des articles

Article additionnel avant l’article 1er (art. 1er de la Constitution)  Prohibition des discriminations fondées sur le sexe

Article additionnel avant l’article 1er (art. 1er de la Constitution)  Suppression du mot « race » de la Constitution

Article additionnel avant l’article 1er (art. 1er de la Constitution)  Affirmation de l’action pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques

Article 1er (art. 23 de la Constitution)  Incompatibilité des fonctions de membre du Gouvernement avec l’exercice de fonctions exécutives locales

Article additionnel après l’article 1er (art. 25 de la Constitution) Nouveau cas de remplacement temporaire d’un parlementaire par son remplaçant

Article 2 (art. 34 de la Constitution)  Inscription dans le domaine de la loi de l’action contre les changements climatiques

Article additionnel après l’article 2 (art. 34 de la Constitution) Élargissement du champ des lois de financement de la sécurité sociale

Article 3 (art. 41 et 45 de la Constitution)  Cas d’irrecevabilité des propositions de loi et des amendements

Article 4 (art. 42 de la Constitution)  Procédure d’examen en commission des textes de loi

Article additionnel après l’article 4 (art. 42 de la Constitution)  Faculté pour la Conférence des présidents d'organiser un débat d'orientation générale

Article additionnel après l’article 4 (art. 44 de la Constitution)  Faculté de saisine du Conseil d’État pour avis sur les amendements

Article 5 (art. 45 de la Constitution)  Raccourcissement de la navette parlementaire en cas d’échec de la CMP

Article 6 (art. 47 de la Constitution)  Réduction des délais d’examen du PLF

Article 7 (art. 47-1 de la Constitution)  Harmonisation des délais d’examen du PLFSS avec ceux du PLF

Article additionnel après l’article 7 (art. 48 de la Constitution)  Transmission d’un programme législatif prévisionnel

Articles 8 et 9 (art. 48 de la Constitution)  Conditions d’inscription prioritaire à l’ordre du jour des assemblées parlementaires

Article additionnel après l’article 9 (art. 512 de la Constitution)  Pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement

Article additionnel après l’article 9 (art. 513 [nouveau] de la Constitution)  Reddition de compte par le Gouvernement sur l’application d’une loi six mois après sa promulgation

Article 10 (art. 56 de la Constitution)  Suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel

Article 11 (art. 16, 54, 61 et 88-6 de la Constitution)  Modalités de la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel

Article 12 (art. 65 de la Constitution)  Renforcement des garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet

Article 13 (art. 68-1 à 68-3 de la Constitution)  Responsabilité pénale des ministres

Article 14 (art. 69, 70 et 71 de la Constitution)  Transformation du Conseil économique, social et environnemental en une Chambre de la société civile

Article 15 (art. 72 de la Constitution)  Droit à la différenciation des collectivités territoriales

Article 16 (art. 725 [nouveau] de la Constitution)  Statut de la collectivité à statut particulier de Corse

Article 17 (art. 73 de la Constitution)  Droit à la différenciation des départements et régions doutre-mer

Article 18 Conditions d’entrée en vigueur

ANNEXE N° 1

Amendements adoptés par la commission des Lois  sur le projet de loi constitutionnelle

ANNEXE N° 2

PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS


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   LES PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION DES LOIS ([1])

 

Lors de ses réunions des mardi 26, mercredi 27, jeudi 28, vendredi 29 juin et lundi 2 juillet 2018, la Commission a adopté des amendements apportant au projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, les principales modifications présentées ci-après.

 Avant l’article 1er du projet de loi, la Commission a adopté trois amendements modifiant l’article 1er de la Constitution destinés à :

– interdire expressément les discriminations entre les sexes ;

– supprimer toute référence au mot « race » ;

– affirmer l’action de la France pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques.

 Après l’article 1er du projet de loi, la Commission a adopté un amendement qui, modifiant l’article 25 de la Constitution, prévoit le remplacement d’un parlementaire en cas d’empêchement provisoire, visant notamment les congés de longue maladie ou de maternité.

 La Commission a proposé une nouvelle rédaction de l’article 2 du projet de loi qui, d’une part, tirant les conséquences de l’inscription à l’article 1er de la Constitution de l’action pour la préservation de l’environnement et la diversité biologique et contre les changements climatiques, supprime l’action contre les changements climatiques du domaine de la loi et prévoit, d’autre part, que la loi fixe les règles concernant les sujétions imposées par le service national.

 Après l’article 2 du projet de loi, la Commission a adopté un amendement qui étend, au sein des articles 34, 39, 42, 47-1, 47-2, 48 et 49 de la Constitution, le champ de la loi de financement de la sécurité sociale à la protection sociale.

 La Commission a adopté un amendement de suppression de l’article 3 du projet de loi, relatif aux irrecevabilités opposables aux amendements et aux propositions de loi.

 Après l’article 4 du projet de loi, la Commission a prévu, à l’article 43 de la Constitution, la possibilité d’organiser, en séance, un débat d’orientation préalable à l’examen d’un projet de texte, et, à son article 44, l’élargissement des possibilités de saisine pour avis du Conseil d’État aux amendements déposés par les parlementaires ou le Gouvernement.

 À l’article 5 du projet de loi, la Commission a adopté deux amendements :

– le premier procède à une réécriture de la procédure accélérée prévue par l’article 45 de la Constitution, qui permet au Gouvernement de convoquer une commission mixte paritaire après une lecture devant chaque assemblée et d’écarter les délais minimums de six et quatre semaines entre le dépôt ou la transmission d’un texte et son examen en séance publique : rapprochant le droit de la pratique il fait de cette faculté le droit commun mais maintient les délais précités, le Gouvernement ne pouvant les écarter qu’en engageant une procédure qualifiée d’« urgence » ;

– le second préserve le droit d’amendement des députés après l’échec de la commission mixte paritaire.

 À l’article 7 du projet de loi, la Commission a suggéré que les commissions permanentes de chaque assemblée entendent les membres du Gouvernement sur l’exécution de la loi de financement.

 Après l’article 7 du projet de loi, la Commission a adopté un amendement inscrivant à l’article 48 de la Constitution la transmission au Parlement d’un calendrier prévisionnel de mise en œuvre du programme gouvernemental tous les six mois, puis la fourniture d’un calendrier précis actualisé tous les trois mois, afin d’anticiper les travaux législatifs et de mieux programmer les activités d’évaluation et de contrôle.

 À l’article 8 du projet de loi, la Commission a suggéré de limiter à deux textes par session la possibilité pour le Gouvernement d’inscrire en priorité à l’ordre du jour des textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale.

 À l’article 9 du projet de loi, la Commission a adopté un amendement restreignant la possibilité d’inscription prioritaire sur la semaine de contrôle et d’évaluation aux propositions de loi résultant de l’exercice de cette mission, à l’exclusion des projets de loi.

 Après l’article 9 du projet de loi, la Commission a proposé de compléter l’article 51-2 de la Constitution, afin de prévoir la possibilité, pour les instances parlementaires chargées du contrôle et de l’évaluation, de convoquer toute personne dont l’audition est jugée utile, d’accéder aux données publiques et d’obtenir communication de tout document.

La Commission a également prévu d’introduire un nouvel article 51-3 dans la Constitution, afin d’obliger le Gouvernement à rendre compte de l’application d’une loi devant le Parlement six mois après la date de sa promulgation.

 À l’article 13 du projet de loi, la Commission a prévu de mettre fin à la dissociation des procédures pénales entre les membres du Gouvernement et les co-auteurs ou complices en cas de poursuites devant la Cour d’appel, qui se substitue à la Cour de justice de la République.

 À l’article 14 du projet de loi, la Commission a adopté un amendement réécrivant en grande partie cet article, relatif à la future Chambre de la société civile. Cette institution, renommée « Forum de la République », reprendrait les missions prévues par le projet de loi constitutionnelle pour la Chambre de la société civile sans prévoir toutefois de saisine obligatoire sur les projets de loi à caractère économique, social et environnemental et selon des modalités de consultation mieux définies.

 

 

 


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   Introduction

 

 

Mesdames, Messieurs,

« Il est vrai que, par une bizarrerie qui vient plutôt de la nature que de l’esprit des hommes, il est quelquefois nécessaire de changer certaines lois. Mais le cas est rare ; et lorsqu’il arrive, il n’y faut toucher que d’une main tremblante. » ([2]) La mise en garde d’Usbek à son compatriote Rhédi est connue, volontiers citée lorsqu’il est question de réviser la Constitution, mais elle ne résume pas à elle seule la pensée de Montesquieu, qui sait que l’homme n’arrête pas le temps.

On lit aussi sous la plume du philosophe : « Il faut changer de maximes d’État tous les vingt ans, parce que le monde change. » ([3]) À défaut de figer le temps, l’homme d’État se reconnaît à sa faculté de s’y adapter.

Cette ambition, le Président de la République l’a rappelée lors de son allocution devant le Parlement réuni en Congrès, le 3 juillet 2017. Réitérant les engagements pris durant la campagne électorale, quelques mois plus tôt, il a fait de la modernisation des institutions un objectif majeur de son mandat, de nature à restaurer le lien de confiance entre les citoyens et leurs gouvernants.

De fait, les attentes des Français sont grandes : ils aspirent à une transformation profonde du pays qui mettrait fin aux « mauvaises habitudes » et aux oppositions « stériles ».

Les assemblées parlementaires ont fait vivre ce projet. Les initiatives ont été nombreuses, les députés œuvrant notamment au sein de sept groupes de travail mis en place par le Président de l’Assemblée nationale ([4]). Le texte du Gouvernement, objet du présent rapport, a finalement été déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale le 9 mai 2018.

L’esprit de cette réforme institutionnelle tient en trois mots : « efficacité, représentativité, responsabilité ». Elle se décline en trois vecteurs séparés, compte tenu des matières abordées – constitutionnelle au travers de ce projet de loi, organique ([5]) ou ordinaire ([6]).

Avec le chef de l’État, les parlementaires des groupes de La République en Marche (LaREM) et du mouvement démocrate (MODEM) dressent le constat d’un rythme de conception des lois inadapté pour répondre aux besoins de la société. La simplification de la navette, le vote des textes les plus simples en commission constituent des réformes utiles, susceptibles de rendre au Parlement le temps de débattre plus sereinement des questions de fond.

La réduction du nombre de députés et de sénateurs participe également d’une modernisation salutaire : un Parlement moins nombreux mais renforcé dans ses moyens, c’est un Parlement qui travaille mieux, pour contrôler le Gouvernement, évaluer les politiques publiques et voter la loi.

Le choix de limiter le cumul des mandats dans le temps et d’introduire une dose de proportionnelle, pour que toutes les sensibilités soient mieux représentées au Parlement, est de nature à permettre un renouvellement plus régulier et nécessaire de la classe politique.

Ces transformations, porteuses d’une nouvelle conception du rôle des élus, non seulement opportune mais inéluctable du fait de l’interdiction du cumul des mandats, ne doivent pas se limiter au champ parlementaire : la modernisation du Conseil économique, social et environnemental, l’aboutissement de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature ou la reconnaissance d’un droit à la différenciation pour les collectivités territoriales sont tout autant attendues.

La présente révision de la loi fondamentale, qui pourrait être la vingt-cinquième depuis 1958, ne traite que d’une partie de ces transformations ; les deux projets de loi précités, organique et ordinaire, qui la complètent, seront débattus prochainement par notre Assemblée. Elle emprunte la forme d’un projet de loi constitutionnelle examiné selon les règles prévues par l’article 89 de la Constitution. Renvoyé à la commission des Lois compétente au fond ([7]), ce texte devra être adopté par les deux assemblées en termes identiques, puis être approuvé soit par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes, soit par référendum.

La commission des Lois, au terme de quarante-deux heures de réunion ([8]), a prolongé, à l’initiative, le plus souvent, de vos trois rapporteurs, le mouvement engagé. Elle a adopté 67 amendements, parmi lesquels la suppression du mot « race » dans la Constitution, l’obligation pour le Gouvernement d’adresser aux assemblées un programme législatif prévisionnel ou encore le renforcement des moyens de contrôle et d’évaluation du Parlement.

Ces amendements seront examinés en séance, conformément à la procédure désormais « dérogatoire » applicable aux projets de loi constitutionnelle ([9]). D’autres enrichissements du texte pourront être votés.

Le bicamérisme égalitaire, caractéristique de la procédure de révision, impose toutefois un dialogue étroit avec les sénateurs. Vos rapporteurs ont veillé, tout au long des débats, à la cohérence des ajouts opérés par l’Assemblée nationale. Ils forment le vœu que les lectures successives par chacune des deux assemblées permettent un rapprochement des points de vue et l’adoption d’une réforme attendue par nos concitoyens.


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I.   les institutions de la Vème république, un socle partagé

A.   Les équilibres élaborés par le constituant depuis 1958

1.   Des ressorts institutionnels à préserver

Selon le mot de Raymond Aron, la Constitution du 4 octobre 1958 est une « réaction », un mouvement qui s’impose en raison de l’échec des institutions de la IVe République à surmonter les événements d’Algérie. Dans l’esprit du général de Gaulle, qui en posait les bases douze ans plus tôt dans son discours prononcé à Bayeux le 16 juin 1946, le nouveau régime devait aussi tirer les leçons de l’échec de la IIIe République, coupable d’avoir placé le pouvoir exécutif en position d’infériorité face aux assemblées. À cette faiblesse, le remède était simple : « Du Parlement, composé de deux Chambres et exerçant le pouvoir législatif, il va de soi que le pouvoir exécutif ne saurait procéder (…). C’est donc du chef de l’État, placé au-dessus des partis (…) que doit procéder le pouvoir exécutif. »

Pour autant, la Ve République devait se conformer aux prescriptions de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 qui n’avait délégué au président du Conseil Charles de Gaulle et à son Gouvernement le pouvoir constituant qu’au prix de conditions de procédure – avis préalables du Conseil d’État et d’un comité consultatif, adoption référendaire – et, surtout, de cinq conditions de fond :

–  du suffrage universel ou des instances qui en sont issues dérivent le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif ;

–  les pouvoirs exécutif et législatif sont effectivement séparés ;

–  le Gouvernement est responsable devant le Parlement ;

–  l'autorité judiciaire indépendante assure le respect des libertés essentielles définies par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et la Déclaration des droits de l'homme à laquelle il se réfère ;

–  la Constitution organise les rapports avec les peuples associés.

La Constitution du 4 octobre 1958 porte chacun de ces traits mais, en ce qui concerne la séparation des pouvoirs et la responsabilité du Gouvernement devant la Chambre, retient un système que François Goguel, secrétaire général du Sénat puis membre du Conseil constitutionnel, nommait un « régime parlementaire sans souveraineté parlementaire ». Michel Debré affirme ainsi devant le Conseil d’État en 1958 : « Nous voulons donner un pouvoir à la République. »

Ce pouvoir s’incarne dans la restauration politique de la présidence de la République, que les républicains instruits des expériences du Prince-Président et du maréchal de Mac-Mahon s’étaient attachés jusqu’alors à maintenir dans un rôle limité, et dans la rationalisation de l’activité du Parlement, de sorte que les ministres procèdent de la première plutôt que du second. Il est théorisé par Maurice Duverger comme un régime « semi-présidentiel » ([10]).

a.   Un exécutif restauré

La principale évolution de la Constitution consiste à inverser la hiérarchie traditionnelle entre les pouvoirs républicains au profit de l’exécutif. En 1946, la clef de voûte des institutions était l’Assemblée nationale ; à partir de 1958, cette prééminence revient à la présidence de la République qui, symboliquement, est la première institution détaillée dans la norme suprême ([11]).

Le Président de la République est libéré de toute dépendance envers le Parlement qui n’a plus la responsabilité de l’élire, cette charge revenant en 1958 à un collège élargi de quelque 80 000 grands électeurs. Il veille au respect de la Constitution et assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État (article 5).

Mais le chef de l’État est plus qu’un arbitre puisque, dans une logique orléaniste, il exerce des compétences propres sans contreseing ministériel (article 19). il nomme un Premier ministre qui n’a pas à réclamer l’investiture de l’Assemblée nationale (article 8). Il consulte le peuple par référendum sur proposition du Gouvernement ou des assemblées (article 11). Il peut seul dissoudre l’Assemblée nationale (article 12) et même, en cas de crise majeure, recourir aux pouvoirs spéciaux (article 16).

Quant au Gouvernement, il est également renforcé dans ses prérogatives. La terminologie est évocatrice puisque le terme même de « Gouvernement » avait disparu des Constitutions françaises depuis l’an VIII au bénéfice de « cabinet », « ministère » ou « conseil des ministres ». Il est strictement séparé du Parlement, fonction ministérielle et mandat parlementaire étant incompatibles (article 23). Sa responsabilité devant l’Assemblée nationale est encadrée (article 49). Le pouvoir réglementaire lui appartient (articles 20 et 21), de même que la maîtrise de la procédure législative (initiative financière, article 40 ; fixation de l’ordre du jour, article 48 ; droit d’amendement élargi, article 44 ; durée de la navette, article 45). Il peut se substituer au Parlement si celui-ci l’habilite à légiférer par ordonnances (article 38).

b.   Un Parlement rationalisé

Le Parlement voit ses prérogatives strictement encadrées, tant dans son rôle de législateur que dans sa fonction de contrôle du Gouvernement.

La loi cesse d’être pleinement souveraine. Non seulement elle est limitée à un domaine défini à l’article 34 de la Constitution, ce qui confie à l’exécutif le soin de régir les matières restantes par voie réglementaire, mais elle supporte le regard du Gouvernement tout au long de la procédure législative. De surcroît, sa conformité à la Constitution peut faire l’objet d’un contrôle du Conseil constitutionnel, qui veille – comme dans son examen des règlements des assemblées – à ce que le Parlement ne puisse remettre en cause l’équilibre institutionnel atteint en 1958.

Quant à la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement, les prescriptions constitutionnelles l’encadrent en exigeant un délai de quarante-huit heures avant le vote d’une motion de censure, qui doit émaner d’un dixième des députés et recueillir, pour prospérer, la majorité absolue des membres composant l’Assemblée. Ainsi se trouve conjuré le spectre de l’instabilité gouvernementale qui avait paralysé les Républiques précédentes.

c.   « Un esprit, des institutions, une pratique »

La pratique de la Ve République et ses premières années de fonctionnement ont consolidé son fonctionnement jusqu’à devenir, pour le général de Gaulle, « la seconde nature des Français ».

Le texte de 1958 prévoyait une revalorisation du pouvoir exécutif. Dans les faits, celle-ci s’est traduite par la présidentialisation du régime. Cette évolution s’explique d’abord par la figure historique du général de Gaulle, ensuite par l’élection de ses successeurs au suffrage universel direct à partir de 1965.

L’année 1962 marque la seconde naissance de la Ve République en ce qu’elle valide la pratique gaullienne du pouvoir et lui confère l’onction du suffrage universel. Alors que la révision de la Constitution est supposée exiger l’accord du Parlement (article 89), c’est par un référendum convoqué par le seul Président de la République (article 11) que sont modifiées les modalités de désignation du chef de l’État. L’Assemblée nationale entend user de ses prérogatives en censurant le Gouvernement de Georges Pompidou, mais est dissoute dans la foulée par le Président de la République qui retrouve une majorité conforme à sa politique.

La Ve République n’est pas le seul texte constitutionnel d’Europe occidentale dans lequel le Président de la République détient des pouvoirs propres et se trouve directement élu par le peuple. Mais, couplée avec le fait majoritaire, « épine dorsale du régime » selon Pierre Avril, qui lui donne systématiquement – hors cohabitation – le contrôle des décisions du Gouvernement et la capacité de s’imposer à l’Assemblée nationale, voire de contourner le Parlement par des instruments de démocratie semi-directe, elle fait du Président de la République française le véritable « monarque républicain » décrit par Maurice Duverger. Cette emprise dépasse même le champ juridique puisque le pouvoir d’entraînement du chef de l’État sur la vie politique lui permet de modeler le système des partis autour de sa personne – une majorité, des oppositions.

Finalement, la Ve République a instauré un régime dominé par le Président de la République dont le pouvoir n’était tempéré que par le peuple, devant lequel il pouvait se représenter à travers des référendums à tendance plébiscitaire ou à l’occasion d’élections législatives éventuellement consécutives à une dissolution. Certains de ces traits demeurent, mais d’autres se sont estompés : le Parlement a regagné en dignité, la France s’est décentralisée, le Conseil constitutionnel est devenu le gardien des droits fondamentaux.

2.   Un régime qui a évolué au fil des révisions

L’article 89 fixe les règles de révision de la Constitution. Depuis son entrée en vigueur, cette procédure a abouti à vingt-deux reprises, illustrant la capacité de la loi fondamentale à évoluer. Le tableau ci-après récapitule l’objet de chacune de ces révisions.

Dans les premières années de la Ve République, l’article 11 de la Constitution, qui prévoit la possibilité de recourir au référendum dans des cas limitativement énumérés, a été également employé pour réviser la loi fondamentale (le 28 octobre 1962) afin d’instituer l’élection au suffrage universel direct du Président de la République. Néanmoins, cette pratique contestée n’a plus été utilisée depuis l’échec du référendum du 27 avril 1969 relatif à la régionalisation et à la suppression du Sénat ([12]).

Les révisions constitutionnelles depuis 1958

Depuis 1958, il a été procédé à vingt-quatre révisions constitutionnelles.

  1. Loi constitutionnelle n° 60-525 du 4 juin 1960 tendant à compléter les dispositions du titre XII de la Constitution, adoptée selon une procédure dérogatoire applicable aux dispositions relatives à la « Communauté » associant la France à ses anciennes colonies d’Afrique (procédure abrogée par la loi constitutionnelle du 4 août 1995).
  2. Loi constitutionnelle n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel, adoptée par référendum en application de l’article 11 de la Constitution.
  3. Loi constitutionnelle n° 63-1327 du 30 décembre 1963 portant modification des dispositions de l’article 28 de la Constitution (date des sessions parlementaires), adoptée par le Congrès.
  4. Loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974 portant révision de l’article 61 de la Constitution (extension du droit de saisine du Conseil constitutionnel à 60 députés ou 60 sénateurs), adoptée par le Congrès.
  5. Loi constitutionnelle n° 76-527 du 18 juin 1976 modifiant l’article 7 de la Constitution (règles de la campagne électorale des élections présidentielles en cas de décès ou d’empêchement d’un candidat), adoptée par le Congrès.
  6. Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre « Des Communautés européennes et de l’Union européenne » (ratification du traité de Maastricht), adoptée par le Congrès.
  7. Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVI (création de la Cour de justice de la République), adoptée par le Congrès.
  8. Loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matière de droit d’asile, adoptée par le Congrès.
  9. Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 portant extension du champ d’application du référendum, instituant une session parlementaire ordinaire unique, modifiant le régime de l’inviolabilité parlementaire et abrogeant les dispositions relatives à la Communauté et les dispositions transitoires, adoptée par le Congrès.
  10. Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale, adoptée par le Congrès.
  11. Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie (mise en œuvre de l’Accord de Nouméa du 5 mai 1998), adoptée par le Congrès.
  1. Loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution (transferts de compétences à l’Union européenne en matière de libre-circulation des personnes et ratification du traité d’Amsterdam), adoptée par le Congrès.
  2. Loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999 insérant au titre VI de la Constitution un article 53-2 (adhésion de la France au Statut de Rome) et relative à la Cour pénale internationale, adoptée par le Congrès.
  3. Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l’égalité entre les femmes et les hommes, adoptée par le Congrès.
  4. Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 relative à la réduction de la durée du mandat du Président de la République, adoptée par référendum.
  5. Loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d’arrêt européen, adoptée par le Congrès.
  6. Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, adoptée par le Congrès.
  7. Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution (ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe et recours au référendum pour les adhésions à venir), adoptée par le Congrès.
  8. Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, adoptée par le Congrès.
  9. Loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 modifiant l’article 77 de la Constitution (corps électoral de la Nouvelle-Calédonie), adoptée par le Congrès.
  10. Loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution (statut pénal du Président de la République et création d’une procédure de destitution par le Parlement constitué en Haute Cour), adoptée par le Congrès.
  11. Loi constitutionnelle n° 2007-239 du 23 février 2007 relative à l’interdiction de la peine de mort, adoptée par le Congrès.
  12. Loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution (ratification du traité de Lisbonne), adoptée par le Congrès.
  13. Loi constitutionnelle n° 2008‑724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République (rôle du Parlement et question prioritaire de constitutionnalité), adoptée par le Congrès.

La procédure prévue par l’article 89 présente la caractéristique de requérir l’accord des deux assemblées.

L’initiative de la révision appartient soit au Président de la République, sur proposition du Premier ministre, soit aux membres du Parlement. Aucune des révisions constitutionnelles ayant abouti depuis 1958 n’a eu pour origine une initiative parlementaire.

L’examen des projets ou propositions de loi constitutionnelle se déroule devant chaque assemblée selon la procédure législative de droit commun. Toutefois, une des règles nouvelles introduites par la révision constitutionnelle de juillet 2008 ne s’applique pas : la discussion d’un projet de loi constitutionnelle porte sur le texte initial du projet ou, en navette, sur le texte transmis par l’autre assemblée et non sur le texte adopté par la commission.

En revanche, est applicable le délai, introduit par la même révision, de six semaines entre le dépôt du projet ou de la proposition de loi et sa discussion en séance, sans que le Gouvernement puisse s’en affranchir par l’engagement d’une procédure accélérée. Est également applicable le délai de quatre semaines entre la transmission du texte par la première assemblée saisie et sa discussion devant la seconde.


Enfin, deux autres particularités de la discussion des projets et propositions de loi constitutionnelles sont à signaler :

– les projets de loi constitutionnelle ne sont pas accompagnés d’une étude d’impact, par dérogation expresse à la règle établie par la loi organique du 15 avril 2009 ([13]) ;

– la procédure du temps législatif programmé instituée à l’Assemblée nationale sur le fondement de l’article 44 de la Constitution par la réforme de son Règlement de mai 2009 ne peut être utilisée pour cette discussion.

La navette se poursuit jusqu’à ce que le texte soit voté dans les mêmes termes par les deux assemblées qui ont, en matière constitutionnelle, les mêmes pouvoirs. Le Gouvernement ne peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement.

L’adoption définitive du projet ou de la proposition de loi constitutionnelle est subordonnée à son approbation par référendum. Toutefois, le Président de la République peut écarter le recours au référendum en ce qui concerne les projets de loi constitutionnelle et les soumettre à l’approbation des deux assemblées réunies en Congrès, à la majorité des 3/5ème.

B.   La LOI CONSTITUTIONNELLE dU 23 juillet 2008, une revalorisation forte du Parlement qui n’a pas tenu toutes ses promesses

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a pris acte du fait qu’en cinquante ans, le monde et la société française avaient changé. L’équilibre défini en 1958, au demeurant modifié sous l’effet d’évolutions pour partie institutionnelles  telles que l’élargissement du rôle du Conseil constitutionnel, la réduction à cinq ans du mandat du Président de la République ou encore l’inversion du calendrier électoral, l’élection présidentielle précédant désormais les élections législatives –, n’était plus adapté.

Dès lors, le constituant a entendu moderniser les institutions autour de trois orientations : un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement renforcé et des droits nouveaux pour les citoyens. Plus de la moitié des articles de la Constitution ont été modifiés, avec parfois une réécriture complète ou l'introduction de procédures nouvelles.

Le bilan de cette révision, et notamment son volet parlementaire, est toutefois contrasté, certaines de ses dispositions n’ayant pas produit les effets escomptés.

1.   Le recours systématique à la procédure accélérée

Prévue au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution, la procédure accélérée, qui a remplacé en 2008 la déclaration d’urgence, permet de réduire la discussion à une seule lecture par chaque assemblée, et d’abréger ainsi la navette. Elle a connu une quasi-généralisation durant la dernière législature, ce qui n’avait pas été anticipé, passant de 45 % des projets déposés durant la précédente à plus des trois quarts sur l’ensemble de la période, en progression constante.

Engagement de la procédure accélérée (hors textes budgétaires)

Législature

sur des projets de loi

sur des propositions de loi

Total

XIe

52

9

62

XIIe

59

-

59

XIIIe

109

23

103

XIVe

166

62

228

XVe

40

8

48

Source : Assemblée nationale

La procédure accélérée a aussi pour effet d'écarter l'application des délais, introduits en 2008 pour garantir la qualité du travail parlementaire, de six semaines entre le dépôt du texte et son examen en première lecture par la première assemblée saisie (quatre semaines pour la seconde assemblée). Ces délais ont dès lors été neutralisés, même s’ils sont, de fait, souvent respectés.

2.   L’élaboration en commission du texte n’a pas permis de limiter les débats en séance

La réécriture de l'article 42 de la Constitution est l’une des innovations majeures introduites en 2008. La rédaction originelle, protégeant l'intégrité des initiatives du Gouvernement, prévoyait que le texte déposé par lui serve de base à la discussion en séance, de sorte que les amendements adoptés par la commission devaient y être repris et à nouveau débattus. Désormais, sauf exceptions parmi lesquelles figurent les révisions constitutionnelles au même titre que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, c'est le texte tel qu'amendé par la commission sur lequel s'engage la discussion.

En faisant l'économie de l'examen des modifications décidées en commission, la réforme devait concentrer le débat sur les aspects essentiels du texte et rééquilibrer les rapports entre le législateur et le Gouvernement, lequel ne peut obtenir le retour à son texte qu’en déposant des amendements.

Conséquence directe de cette réforme, expressément énoncée par le Conseil constitutionnel, les ministres ont désormais la faculté de participer, de droit, aux travaux des commissions. Les débats y préfigurent, comme par le passé, ceux qui se dérouleront en séance, mais leur nature a évolué puisque l'enjeu n'est plus seulement de proposer des amendements mais d’arrêter le texte.

Pour autant, si la réforme a incontestablement renforcé le poids des commissions, le « recentrage » de la séance sur l'essentiel n’a pas eu lieu. Bien au contraire, un sentiment de « doublon » prédomine aujourd’hui. L’hémicycle est toujours privilégié, notamment par l'opposition, qui y bénéficie d'une audience supérieure. Le nombre d’amendements déposés en séance – en augmentation depuis le début des années 1980, avec une nouvelle inflexion à partir des années 2000 – a semblé diminuer dans un premier temps, alors qu’était introduite en 2009 la procédure dite du temps législatif programmé ([14]), puis est reparti à la hausse.

Nombre d’amendements déposés et adoptés en séance

à l’Assemblée nationale

Législature

Amendements déposés

Amendements adoptés

Ire (1958-1962)

4 564

2 154

IIe (1962-1967)

7 791

3 735

IIIe (1967-1968)

1 143

618

IVe (1968-1973)

10 583

4 959

Ve (1973-1978)

13 753

5 707

VIe (1978-1981)

9 406

3 408

VIIe (1981-1986)

38 997

15 711

VIIIe (1986-1988)

11 509

2 336

IXe (1988-1993)

34 091

13 273

Xe (1993-1997)

43 444

7 819

XIe (1997-2002)

50 957

16 885

XIIe (2002-2007)

243 808 ([15])

17 114

XIIIe (2007-2012)

75 909

13 067

XIVe (2012-2017)

112 693 ([16])

18 836

XVe (2017-6/7/18)

23 760

2 897

Source : Assemblée nationale

Le nombre d’amendements déposés en séance demeure supérieur à celui des amendements déposés en commission (14 454 du 21 juin 2017 au 6 juillet 2018 – dont 3 241 adoptés –, à rapprocher des 23 760 amendements déposés en séance) bien qu’une convergence tende à s’opérer, sous réserve de disparités parfois fortes suivant les textes.

3.   Un ordre du jour partagé mais engorgé

Comme le relève le professeur Pierre Avril ([17]), la réalisation du programme du Gouvernement, qui constitue dans notre pays la source essentielle de la production législative, « doit être conciliée avec une délibération parlementaire complexe et répétitive, donc relativement lente. Or cette conciliation se heurte depuis bien des décennies à la boulimie législative d'un Gouvernement qui ne rencontre d'autres limites pour la satisfaire que celles du temps. »

L’instauration de la session unique, en 1995, qui a fait passer de six à neuf mois la réunion des assemblées, puis la révision de 2008 n’ont pas apporté de solution définitive. Cette dernière réforme a abordé la question sous l'angle d'un rééquilibrage de l'ordre du jour dont la maîtrise était désormais partagée, afin de freiner les ardeurs législatives de l'exécutif.

L'effet, toutefois, en est ambigu car, si le Gouvernement se trouve effectivement incité à modérer ses initiatives dès lors que sa priorité ne s'exerce plus mensuellement que pendant deux semaines sur quatre (à l'exception des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, soit un mois supplémentaire), en revanche l'initiative parlementaire est libérée et prend le relais, au moins une semaine sur deux (l'autre semaine étant en principe consacrée au contrôle), contribuant ainsi à la prolifération des normes.

Au demeurant, cette incitation n’a produit que des effets relatifs. Confronté à un manque de temps le Gouvernement a plutôt recherché des échappatoires devenus d’autant plus nécessaires du fait du cloisonnement rigide de l’ordre du jour entre les différentes priorités instaurées en 2008.

Ce contournement s'est opéré de plusieurs manières.

La limite, non contraignante, des 120 jours de la session ordinaire, prévue au deuxième alinéa de l’article 28 de la Constitution, a été dépassée de 2009 à 2011 et de 2013 à 2016, puis de nouveau à l’occasion de la première session de la XVe législature.

Des jours de séance supplémentaires ont été décidés, tandis que la soupape des sessions extraordinaires, dont l'ordre du jour est fixé par décret, a systématiquement fonctionné avec deux convocations annuelles, en juillet sinon août et en septembre.

Enfin, à l'Assemblée nationale, la majorité qui domine la Conférence des présidents accepte souvent d’inscrire des propositions de loi d’inspiration gouvernementale, voire des projets, à l'ordre du jour dont elle a l'initiative.

Le sentiment de désorganisation, voire de thrombose, de l’ordre du jour, alimenté par le phénomène de doublon auquel il a été fait référence, s’en est trouvé accentué.

Jours et heures siégés (sessions ordinaires et extraordinaires)

Législature

Année

Jours

Heures

Total jours législature

Total heures législature

XIe

1997

61

558 h 05

511

4 615 h 15

1998

123

1 040 h 30

1999

107

1 037 h 35

2000

106

959 h 55

2001

95

858 h 00

2002

19

160 h 10

XIIe

2002

58

519 h 55

577

5 134 h 35

2003

126

1 186 h 20

2004

139

1 260 h 15

2005

112

956 h 35

2006

121

1 043 h 55

2007

21

167 h 35

XIIIe

2007

63

517 h 30

624

5 037 h 20

2008

120

1 002 h 45

2009

155

1 269 h 50

2010

126

1 054 h 40

2011

128

1 000 h 00

2012

32

192 h 35

XIVe

2012

67

548 h 05

664

5 292 h 40

2013

159

1 440 h 05

2014

138

1 105 h 35

2015

147

1 133 h 20

2016

133

943 h 40

2017

20

121 h 55

XVe

2017

76

626 h 55

158

1 368 h 25 

2018

82

741 h 30

Source : Assemblée nationale

4.   Une modernisation incomplète : le Conseil constitutionnel et le Conseil économique, social et environnemental

a.   Le Conseil constitutionnel

Si la révision de 2008 est, à la suite de l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité ([18]) , unanimement saluée comme un progrès pour l’État de droit, en ce qu’elle a transformé le Conseil constitutionnel et le rapport des citoyens aux droits et libertés garantis par la Constitution, elle laisse toutefois une impression d’inachevé pour ce qui concerne la modernisation de la composition du Conseil.

En effet, alors que la suppression des membres de droit que sont les anciens Présidents de la République avait été préconisée à deux reprises par des comités de réflexion ([19]) et proposée par le projet de loi constitutionnelle déposé au Sénat le 11 mars 1993 ([20]), la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’a pas prévu de revoir sa composition. Pourtant, lors de l’examen en première lecture du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions, en juin 2008, le Sénat avait adopté un amendement qui prévoyait notamment d’exclure les anciens présidents de la République du Conseil constitutionnel. Cependant, cette disposition a été supprimée, en deuxième lecture, par l’Assemblée nationale.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 s’est contentée de prévoir que les nominations des membres du Conseil constitutionnel par le Président de la République et par les présidents des assemblées sont soumises à un avis public de la commission chargée des lois constitutionnelles de chaque assemblée et qu’il n’est pas possible d’y procéder lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ([21]).

b.   Le Conseil économique, social et environnemental

Considérant que « le renforcement de la démocratie sociale apparaît comme un impératif pour surmonter les blocages de la société » ([22]), le constituant de 2008 a engagé la première grande réforme du Conseil économique et social depuis 1958.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République a ainsi affirmé la vocation du Conseil économique et social à intervenir également sur les questions relatives à l’environnement et en a tiré les conséquences sur sa dénomination, en le qualifiant de Conseil économique, social et environnemental.

Elle a en outre prévu deux nouvelles modalités de saisine du Conseil : la saisine parlementaire et la saisine par voie de pétition citoyenne. L’instauration de cette dernière visait en particulier à favoriser le dialogue entre la société civile et le Conseil.

Elle a par ailleurs étendu le champ de la saisine facultative du Gouvernement aux orientations pluriannuelles des finances publiques.

Elle a enfin limité le nombre de ses membres à 233. La composition du Conseil a également été revue par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental, afin d’en assurer la diversité et de l’organiser autour de trois thématiques – la vie économique, la cohésion sociale et la protection de l’environnement.

Malgré les réformes de 2008 et 2010, le Conseil économique, social et environnemental peine à trouver sa place dans le système institutionnel français. La représentativité et le mode de désignation de ses membres continuent de faire l’objet de critiques.

Le nombre de saisines, gouvernementales ([23]) comme parlementaires ([24]), demeure faible, puisqu’elles représentent moins d’un tiers du total, les deux tiers résultant d’autosaisines. Par ailleurs, la saisine par pétition ne fonctionne manifestement pas : une seule – relative au mariage pour tous – a dépassé le seuil des 500 000 signatures, mais elle a été déclarée irrecevable par le bureau du Conseil.

Les rapports et avis qu’il rend chaque année apparaissent parfois redondants avec les travaux menés au sein des assemblées.

Quant aux suites données à ses avis, alors qu’il revient au Premier ministre d’en faire connaître, chaque année, la teneur, c’est le Conseil lui-même qui en dresse le bilan.

II.   La révision constitutionnelle de 2018, une adaptation aux exigences de notre temps

Afin de répondre à la demande de nos concitoyens de rénover la vie politique et institutionnelle et de construire une démocratie plus représentative, responsable et efficace, le projet de loi constitutionnelle propose de reconsidérer le mode de fonctionnement des institutions, sans toutefois toucher à leur équilibre.

Avec l’adoption de soixante-sept amendements, la commission des Lois entend résolument s’inscrire dans ce mouvement de modernisation de la Ve République.

A.   L’affirmation de plusieurs principes fondamentaux

La commission des Lois propose d’apporter plusieurs modifications à l’article 1er de la Constitution, qui rappelle les grands principes sur lesquels est fondée la République française.

1.   La prohibition des discriminations fondées sur le sexe

À l’initiative des rapporteurs, de plusieurs membres de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes et de plusieurs députés du groupe La République en Marche, la Commission suggère d’étendre la portée du principe d’égalité devant la loi reconnu à l’alinéa 1er de l’article 1er de la Constitution, en prohibant les distinctions fondées sur le sexe (amendement n° 326).

2.   La suppression du mot « race »

Prenant acte du caractère daté et impropre du mot « race », la Commission propose, à l’initiative de plusieurs députés des groupes LREM, Modem, UDI Agir et indépendants et Nouvelle gauche de supprimer toute référence à ce terme, qui figure encore s’agissant du principe d’égalité devant la loi, au sein de ce même alinéa 1er de l’article 1er (amendement n° 327).

3.   La reconnaissance de l’action pour la préservation de l’environnement et la diversité biologique et contre les changements climatiques

Alors que l’article 2 du projet de loi constitutionnelle prévoyait de compléter l’article 34 de la Constitution, relatif au domaine de la loi, afin de prévoir que la loi détermine les principes fondamentaux de l’action contre les changements climatiques, la commission des Lois propose une approche plus ambitieuse.

Elle a en effet adopté, à l’initiative des rapporteurs, de M. Sacha Houlié et de plusieurs de ses collègues, un amendement qui vise à inscrire à l’article 1er de la Constitution l’action de la France contre les réchauffements climatiques mais également son action pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique, leur conférant ainsi une portée symbolique et juridique plus forte (amendement n° 328).

4.   La mention du service national

Tirant les conséquences de l’inscription à l’article 1er de la Constitution de la préservation de l’environnement et de la biodiversité et de l’action contre les changements climatiques, la commission des Lois a adopté, sur proposition des rapporteurs, un amendement qui prévoit une nouvelle rédaction de l’article 2 du projet de loi constitutionnelle. Il supprime l’ajout de l’action contre les changements climatiques au sein du domaine de la loi défini par l’article 34 de la Constitution et y substitue le service national, afin de permettre la mise en œuvre du service national universel (amendement n° 332).

B.   un Parlement capable de mieux organiser son travail

Une grande partie du projet de loi constitutionnelle traite de la procédure parlementaire.

1.   Raccourcir des délais d’examen trop longs

La durée de la procédure législative est jugée excessive.

De fait, le délai moyen, en France, d’adoption des projets de loi, hors lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale et conventions internationales, était alors de 149 jours.

Cette durée est inférieure à celle qui a cours au Royaume Uni (164 jours), en Italie (180 jours), aux Pays-Bas (environ 400 jours) et en Suisse (481 jours). Elle est comparable aux durées moyennes d’adoption des lois en Irlande (147 jours), en Belgique (149 jours) et en Allemagne (156 jours). Seuls les parlements monocaméraux ont une procédure législative significativement plus rapide : la Hongrie (34 jours), le Danemark (64 jours), la Suède (72 jours) et la Norvège (86 jours) ([25]).

Trois articles du projet de loi constitutionnelle visent cependant à mieux organiser le temps parlementaire, en réduisant certains délais constitutionnels afin de dégager des marges supplémentaires pour l’examen d’autres textes.

L’article 5 abrège la navette parlementaire en permettant, après l’échec d’une commission mixte paritaire, que l’Assemblée nationale ait le dernier mot à l’issue d’une unique lecture par le Sénat, contre une lecture par chaque chambre aujourd’hui. Il procède, à cette fin, à une réécriture de l’article 45 de la Constitution.

Afin de ne pas priver les députés de la faculté d’amender après l’échec de la CMP, la commission des Lois, à l’initiative de vos rapporteurs, du groupe LaREM et plusieurs collègues, a supprimé toute limitation à l’exercice du droit d’amendement au cours de la lecture définitive (amendement n° 338).

La procédure accélérée, qui permet de limiter le nombre de lectures préalables à la réunion d’une CMP et de s’affranchir des délais constitutionnels de six et quatre semaines entre le dépôt ou la transmission d’un texte et le début de sa discussion, constitue un autre moyen de raccourcir les délais d’examen. Le recours élevé à cette procédure sous la XIVème législature a convaincu la commission des Lois de faire de la faculté de convoquer une CMP après une lecture par chaque assemblée la procédure de droit commun, tout en conservant un droit d’opposition conjointe des Conférences des Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. Le Gouvernement aurait toujours la possibilité de passer outre aux délais de six et quatre semaines prévus par l’article 42 de la Constitution en engageant une procédure dite d’urgence, elle-même soumise à un droit d’opposition conjointe (amendement n° 339).

L’article 6 réduit le délai, prévu à l’article 47 de la Constitution, dont dispose l’Assemblée nationale pour examiner en priorité le projet de loi de finances de l’année. Il entend en contrepartie revaloriser l’examen de la loi de règlement.

L’article 7 porte de vingt à vingt-cinq jours le délai dont dispose l’Assemblée nationale, conformément à l’article 47-1 de la Constitution, pour examiner en priorité le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ; il rend possible un examen conjoint de ce texte avec le projet de loi de finances.

À l’initiative de la commission des Affaires sociales, saisie pour avis, et avec l’avis favorable des rapporteurs, la commission des Lois a expressément permis l'audition des ministres sur l'exécution du PLFSS (amendement n° 341).

2.   Lutter contre le dévoiement du droit d’amendement

Dressant le constat d’une augmentation tendancielle du nombre d’amendements déposés, à l’Assemblée nationale et dans une moindre mesure au Sénat, le Gouvernement propose de recentrer l’exercice du droit d’amendement. De manière inédite, les changements envisagés assurent une stricte égalité des armes entre les initiatives gouvernementales et celles émanant des membres du Parlement.

L’article 3 du projet de loi constitutionnelle inscrit ainsi à l’article 41 de la Constitution la règle selon laquelle seraient irrecevables les propositions de loi et amendements de nature réglementaire, dépourvus de caractère normatif ou n’ayant pas de lien direct avec le texte examiné. La Commission a toutefois supprimé ces dispositions au motif qu’elles restreignaient par trop l’exercice du droit d’amendement (amendement n° 334).

L’article 4 rend possible la mise en œuvre d’une procédure de « législation en commission », à l’instar de celle qui a été mise en place par le Sénat, en réservant l’exercice du droit d’amendement à cette étape des travaux parlementaires. L’examen en séance serait limité à la discussion générale et à la mise aux voix des articles du texte de loi.

Soucieuse de la qualité juridique des dispositions introduites dans les textes de loi, au cours des débats parlementaires, la Commission a ouvert la possibilité de saisine du Conseil d'État sur les amendements parlementaire et gouvernementaux, sur le modèle des dispositions introduites par le constituant en 2008 s'agissant des propositions de loi (amendement n° 337).

3.   Assouplir les modalités de fixation de l’ordre du jour

La capacité du Parlement à anticiper et à organiser ses travaux justifie de revoir les modalités de fixation de l’ordre du jour des assemblées.

Dans cet esprit, la commission des Lois propose, à l’initiative de ses trois rapporteurs, d’inscrire dans la Constitution la faculté pour la Conférence des présidents d'organiser un débat d'orientation générale sur les projets ou propositions de loi (amendement n° 336).

L’article 8 du projet de loi constitutionnelle permet au Gouvernement d’inscrire à l’ordre du jour des assemblées parlementaires certains textes déclarés prioritaires, par dérogation à l’organisation réservant aujourd’hui une semaine sur quatre à l’initiative parlementaire et une autre semaine sur quatre aux travaux parlementaires. Il reconnaît toutefois aux Conférences des Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat un pouvoir d’opposition conjointe.

À l’initiative du groupe LaREM, la Commission a limité l’utilisation de cette procédure de « super-priorité » à deux textes de loi par session (amendement n° 344).

L’article 9 assouplit les modalités de fixation de l’ordre du jour des assemblées parlementaires, en permettant l’inscription sur les semaines dédiées au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques des projets et propositions de loi qui résultent de tels travaux. La Commission, sur la proposition des groupes LaREM et MODEM ainsi que de plusieurs collègues, a toutefois limité cette possibilité aux seules propositions de loi (amendement n° 348).

Ce même article prévoit que la Conférence des Présidents de chaque assemblée arrête à l’avance un programme de contrôle et d’évaluation.

En complément de ces dispositions, la Commission a adopté, à l’initiative de ses trois rapporteurs et du groupe LaREM, un amendement introduisant dans la Constitution l'obligation pour le Gouvernement d'adresser à chaque assemblée un calendrier prévisionnel non contraignant des textes et débats dont il envisage l'inscription à l'ordre du jour (amendement n° 343).

4.   Renforcer la fonction de contrôle et d’évaluation

La rationalisation de la procédure législative n’a de sens que dans la mesure où elle offre du temps au Parlement, aujourd’hui pleinement occupé dans sa fonction de législateur, pour un meilleur exercice de ses fonctions de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques. La Commission a considéré que les prérogatives des parlementaires devaient être complétées afin d’assurer l’efficacité de leur action.

À cette fin, la Commission a complété l’article 51-2 de la Constitution (amendement n° 346) pour qu’y figurent les pouvoirs d’investigation des instances de contrôle et d’évaluation des assemblées : droit de citation des personnes, droit de communication de tout document utile et, innovation fondamentale dans un environnement technologique toujours plus performant, droit d’accès aux données publiques dont il reviendra au législateur organique d’établir les limites.

À cette fin encore, la Commission a inscrit dans un nouvel article 51‑3 de la Constitution le principe d’une audition du Gouvernement devant la commission permanente compétente des deux assemblées, six mois après la promulgation d’une loi, pour rendre compte de son application (amendement n° 347).

5.   Affermir la saisine du Conseil constitutionnel par les parlementaires

Afin de préserver les droits de l’opposition dans la perspective de la réduction du nombre de parlementaires proposée par la loi organique précitée, l’article 11 abaisse à 40 députés ou à 40 sénateurs le seuil numérique à partir duquel les parlementaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de l’Union européenne.

C.   Des institutions davantage en phase avec les attentes de nos concitoyens

Voulant répondre à l’aspiration des Français à une vie politique et institutionnelle renouvelée, le projet de loi constitutionnelle propose d’adapter et de compléter plusieurs dispositions de la Constitution relatives aux membres du Gouvernement, du Parlement et du Conseil constitutionnel ainsi qu’aux missions du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil économique, social et environnemental et, enfin, aux collectivités territoriales.

1.   Les régimes de non-cumul et de responsabilité pénale des ministres modernisés

Dans la perspective de rendre la démocratie plus responsable, le projet de loi constitutionnelle prévoit deux dispositions qui concernent plus particulièrement les membres du Gouvernement.

L’article 1er clarifie les conditions d’exercice des fonctions de ministre en interdisant leur cumul avec l’exercice d’une fonction exécutive ou de présidence d’assemblée délibérante au sein d’une collectivité territoriale, d’un de ses groupements et des personnes morales qui en dépendent. Il s’agit ainsi d’inscrire dans la Constitution ce qui constitue aujourd’hui une pratique, afin d’éviter les risques de conflits d’intérêts, d’assurer le plein engagement des ministres au service de l’État, de reconnaître l’importance des fonctions exécutives locales et de mettre en cohérence la situation des ministres avec celle des parlementaires.

L’article 13 précise les règles relatives à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et supprime la Cour de justice de la République, afin que les ministres soient jugés par une juridiction répressive de droit commun, la cour d’appel de Paris. Une commission des requêtes, désormais inscrite dans la Constitution, procédera au filtrage des requêtes afin d’écarter celles qui sont manifestement infondées.

Complétant le dispositif ainsi proposé, la commission des Lois a adopté, à l’initiative des rapporteurs, un amendement qui a pour objet d’éviter la dissociation des procédures entre les membres du Gouvernement et les co-auteurs ou complices qui fait courir un risque de discordance entre les décisions rendues par les juridictions répressives de droit commun et par la juridiction dont relèvent les ministres (amendement n° 353).

2.   Les modalités de remplacement des parlementaires précisées

À l’initiative des rapporteurs et de Mme Bérangère Abba, la commission des Lois propose de compléter l’alinéa 2 de l’article 25 de la Constitution, relatif aux modalités de remplacement des parlementaires, afin de prévoir que les parlementaires provisoirement empêchés soient remplacés, jusqu’à leur retour, par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet (amendement n° 331). Sont notamment visés les congés de longue maladie et les congés de maternité.

3.   Les évolutions du Conseil constitutionnel et du Conseil supérieur de la magistrature en faveur d’une justice plus indépendante

Attendues depuis longtemps, les dispositions du projet de loi constitutionnelle relatives à la composition du Conseil constitutionnel et aux missions du Conseil supérieur de la magistrature poursuivent un même objectif : renforcer les garanties relatives à l’indépendance de la justice.

L’article 10 du projet de loi constitutionnelle propose ainsi de supprimer la disposition aux termes de laquelle les anciens Présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel. Cette règle, qui avait été adoptée en 1958 afin de tenir compte de la situation singulière de MM. Vincent Auriol et René Coty, n’apparaît plus justifiée aujourd’hui. L’article 18 prévoit toutefois une exception pour les anciens Présidents de la République qui ont pris part aux travaux du Conseil constitutionnel l’année précédant la délibération en conseil des ministres du présent projet de loi constitutionnelle (soit entre le 9 mai 2017 et le 9 mai 2018).

L’article 12 affermit, pour sa part, les garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet. À cet effet, il prévoit que les magistrats du parquet seront nommés sur avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature – et non plus sur avis simple – et que la même formation statuera comme conseil de discipline de ces magistrats.

4.   L’ouverture du Conseil économique, social et environnemental à la société civile

L’article 14 du projet de loi constitutionnelle prévoit de transformer le Conseil économique, social et environnemental en une Chambre de la société civile ayant pour mission d’éclairer le Gouvernement et le Parlement sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux et sur les conséquences à long terme des décisions prises par les pouvoirs publics. Resserrée, cette Chambre verrait son rôle renforcé par l’élargissement de sa fonction de représentation à l’ensemble de la société civile, par la dévolution d’une nouvelle mission de consultation du public et par l’élargissement du champ de sa saisine obligatoire à l’ensemble des projets de loi ayant un objet économique, social ou environnemental.

Soucieuse de faire du Conseil économique, social et environnemental un vrai lieu d’échanges et de débats, la commission des Lois a adopté, sur la proposition des rapporteurs et de M. Erwann Balanant et de plusieurs de ses collègues, un amendement, qui propose une nouvelle rédaction de l’article 14. À cet effet, il en change l’intitulé en le nommant : « Forum de la République ». Tout en reprenant les missions et les autorités de saisine prévues dans le projet de loi constitutionnelle, il supprime le caractère obligatoire de la saisine sur les projets de loi à caractère économique, social et environnemental et précise à quelles étapes de l’élaboration des textes le Forum de la République pourra être consulté (amendement n° 354).

5.   Une décentralisation se traduisant par un droit à la différenciation

Conformément aux engagements du Président de la République, le projet de loi consacre le droit des collectivités territoriales à déroger au droit commun pour la prise en compte de leurs spécificités, dans le respect des libertés publiques et des droits garantis par la Constitution. Trois articles octroient ainsi une latitude d’adaptation progressive en fonction des situations géographiques et historiques.

Pour l’ensemble des collectivités, l’article 15 instaure un double droit à la différenciation statutaire et matérielle, selon des modalités qu’il reviendra au législateur organique de préciser et sans qu’il puisse être porté atteinte aux conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.

D’une part, il prévoit que la loi peut accorder à certaines collectivités territoriales des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie, de sorte qu’il soit désormais possible à une région d’exercer une compétence habituellement départementale sans que les autres régions aient à faire de même, ou à un établissement public de coopération intercommunale de recevoir une compétence de l’État alors que tous les autres n’auraient pas à l’assurer.

D’autre part, les collectivités territoriales ou leurs groupements pourraient, sur autorisation législative ou réglementaire, déroger, pour un objet limité, à la loi ou au règlement dans leur domaine de compétence. Cette différenciation pourrait être précédée d’une expérimentation si cette option était pertinente.

L’article 16 affirme la spécificité de la Corse. Au-delà du caractère symbolique d’une telle inscription dans la Constitution, il autorise les lois et règlements à comporter des règles adaptées à la Corse, donc différentes du droit commun, sans que le principe d’égalité lui soit opposable avec la même rigueur qu’en droit commun, à la seule condition que ces adaptations soient la conséquence de spécificités liées à l’insularité du territoire ainsi qu’à ses caractéristiques géographiques, économiques ou sociales. Selon des modalités fixées par la loi organique et dans le respect des conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, il sera possible à la collectivité de Corse de procéder elle-même à ces adaptations à la double condition d’y être préalablement habilitée et d’intervenir dans les matières relevant de ses compétences.

Enfin, l’article 17 réforme l’article 73 de la Constitution régissant le statut des départements et régions d’outre-mer – Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et La Réunion. Il autorise ces collectivités à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans les domaines de la loi et du règlement, sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, sur la base d’une habilitation octroyée par décret en Conseil d’État. Ces actes devront être ratifiés par le Parlement dans les deux années suivant l’habilitation à peine de caducité. Conformément au statut particulier qui lui avait été donné lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les conseils régional et départemental de La Réunion pourront seulement agir dans les domaines relevant de leurs compétences.


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   Commentaire des articles

Article additionnel avant l’article 1er
(art. 1er de la Constitution)
Prohibition des discriminations fondées sur le sexe

Résumé du dispositif et effets principaux :

La Commission a adopté un amendement ajoutant la prohibition des discriminations fondées sur le sexe à l’article 1er de la Constitution qui protège, dans sa rédaction actuelle, « l’égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d’origine, de race ou de religion ».

Dernières modifications intervenues :

L’article 1er de la Constitution a été modifié par l’article 1er de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République afin d’y consacrer et regrouper, dans un second alinéa, les dispositions relatives à l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions politiques, professionnelles ou sociales.

L’article 1er ouvre la Constitution par la proclamation de principes qui, selon les termes du constitutionnaliste Guy Carcassonne, « tendent à définir (…) les piliers de ce qu’on pourrait appeler le consensus républicain » ([26]), la première phrase de cet article reprenant même, mot pour mot, l’article premier de la Constitution du 27 octobre 1946 ([27]).

Aux termes du premier alinéa, « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ». Le second alinéa prévoit que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales » ([28]).

Sur proposition de vos rapporteurs, de plusieurs membres de la Délégation aux droits des femmes ainsi que de M. Fabien Gouttefarde et plusieurs députés du groupe La République en Marche, la Commission a proposé de modifier la deuxième phrase du premier alinéa, relative au principe d’égalité devant la loi, afin de viser expressément l’interdiction des distinctions fondées sur le sexe (amendement  326).

Cet ajout vient utilement compléter les normes constitutionnelles applicables en matière d’égalité entre les femmes et les hommes.

En l’état du bloc de constitutionnalité, cette égalité est garantie, d’une part, par les dispositions de portée générale de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 – aux termes desquels « les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits » (article 1er) et « la loi (…) doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse » (article 6) – et, d’autre part, par le troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 disposant que « la loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l’homme ».

Par l’extension proposée du principe d’égalité devant la loi, les discriminations entre les sexes seront désormais explicitement interdites. Toutefois, certaines « discriminations positives » demeureront possibles en vertu du second alinéa de l’article 1er de la Constitution, qui autorise le législateur à prendre des mesures paritaires incitatives ou contraignantes afin de parvenir à l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales.

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Article additionnel avant l’article 1er
(art. 1er de la Constitution)
Suppression du mot « race » de la Constitution

Résumé du dispositif et effets principaux :

Tirant les conséquences du caractère historiquement daté et scientifiquement invalide de ce terme, la Commission a adopté un amendement supprimant le mot « race » au sein de la deuxième phrase de l’article 1er de la Constitution relative au principe d’« égalité devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion ».

Dernières modifications intervenues :

L’article 1er de la Constitution a été modifié par l’article 1er de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République afin d’y consacrer et regrouper, dans un second alinéa, les dispositions relatives à l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions politiques, professionnelles ou sociales.

Après avoir étendu la portée du principe d’égalité devant la loi reconnu par la deuxième phrase de l’article 1er de la Constitution, en prohibant les distinctions fondées sur le sexe ([29]), la Commission a souhaité modifier la rédaction de ce principe en ce qui concerne l’usage du mot « race ».

Lorsqu’il a, en 1958, consacré dans la Constitution « l’égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d’origine, de race ou de religion », le constituant s’est fortement inspiré du premier alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, qui proclame l’attachement du peuple français à ce que « tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés ».

Deux justifications sont généralement avancées à la présence du mot « race » dans notre Constitution :

– des considérations historiques : les constituants, qui avaient en mémoire les atrocités commises par le régime nazi durant la Seconde Guerre mondiale, avaient souhaité réaffirmer explicitement le rejet des thèses suprématistes ;

– l’argument formulé par le constitutionnaliste Guy Carcassonne, selon lequel « ce n’est que parce qu’il s’inscrit dans une phrase qui a justement pour objet de lui dénier toute portée que le terme race peut être présent dans la Constitution ».

Pour vos rapporteurs, la pertinence de ces justifications doit être aujourd’hui relativisée.

En premier lieu, les considérations historiques témoignent du caractère conjoncturel et historiquement daté de l’utilisation de ce mot, qui est l’héritage de l’histoire coloniale et de théories du XIXe siècle aujourd’hui invalidées par la science. En deuxième lieu, même s’il vise à lui dénier toute existence, l’usage du mot « race » peut, en creux, donner une forme de légitimité au discours raciste. En dernier lieu, le législateur a déjà remplacé le terme « race » par d’autres expressions dans de nombreux textes de loi, pour privilégier les références à « une prétendue race », à des « motifs d’ordre racial » ou à « l’origine raciale » ([30]).

C’est la raison pour laquelle, à l’initiative de plusieurs députés membres des groupes de La République en Marche, du Mouvement démocrate et apparentés, de l’UDI, Agir et Indépendants, de La Nouvelle Gauche et de la Gauche démocrate et républicaine ([31]), la Commission, suivant l’avis favorable de vos rapporteurs, a proposé de supprimer la mention du mot « race » dans la Constitution (amendement  327).

Cette suppression s’inscrit dans notre tradition constitutionnelle, qui n’admet pas l’existence de différentes catégories d’hommes, sans priver de fondement la législation réprimant le racisme. En effet, l’interdiction des inégalités fondées sur l’origine des personnes, quelle que soit la nature de cette origine, demeure posée à cet article. Par ailleurs, le mot « race » subsistera dans le Préambule de 1946, qui figure dans notre bloc de constitutionnalité. Enfin, plusieurs normes internationales prohibent les distinctions fondées sur l’existence de prétendues races, parmi lesquelles l’article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Vos rapporteurs se félicitent du très large consensus qui s’est dégagé en commission sur cette question, dont l’Assemblée nationale avait déjà eu l’occasion de débattre par le passé :

– sur le plan constitutionnel, au moment de l’examen, en 2002, d’un amendement de M. Victorin Lurel (Socialiste, radical, citoyen et divers gauche), au projet de loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République et, en 2008, d’amendements de MM. Jean-Jacques Urvoas (Socialiste, Républicain et Citoyen) et Jean‑Claude Sandrier (Gauche démocrate et républicaine) au projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République ;

– dans le domaine de la loi ordinaire, lors de la discussion, à l’initiative du groupe de la Gauche démocrate et républicaine, de propositions de loi tendant à la suppression du mot « race » de notre législation, l’une de M. Michel Vaxès rejetée en 2003, l’autre de M. André Chassaigne, adoptée en 2013 sans que toutefois la navette se poursuive.

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Article additionnel avant l’article 1er
(art. 1er de la Constitution)
Affirmation de l’action pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques

Résumé du dispositif et effets principaux :

La Commission a adopté un amendement inscrivant à l’article 1er de la Constitution l’action de la France pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques.

Dernières modifications intervenues :

L’article 1er de la Constitution a été modifié, en dernier lieu, par l’article 1er de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République afin d’y consacrer et de regrouper les dispositions relatives à l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions politiques, professionnelles ou sociales.

Sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a adopté un amendement qui, tel que sous-amendé par Mme Delphine Batho et par M. Christophe Arend, prévoit que la France agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques (amendement 328).

Cette inscription à l’alinéa 1er de l’article 1er de la Constitution – qui rappelle les grands principes sur lesquels est fondée la République française – de la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et de l’action contre les changements climatiques revêt une portée symbolique et juridique forte.

Elle vise en effet à apporter une réponse à l’un des plus grands défis auxquels l’humanité est aujourd’hui confrontée.

Elle fait par ailleurs écho à l’action internationale de la France en la matière, en particulier l’Accord de Paris, approuvé le 12 décembre 2015 et entré en vigueur le 4 novembre 2016.

Elle apporte enfin un complément utile aux normes constitutionnelles applicables en matière de préservation de l’environnement. La loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement a en effet complété le premier alinéa du Préambule de la Constitution, afin de déclarer que « le peuple français proclame solennellement son attachement (…) aux droits et devoirs définis dans la Charte de lenvironnement de 2004 » et a inscrit la préservation de l’environnement dans le domaine de la loi défini à l’article 34 de la Constitution.

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a développé dès 2008 une jurisprudence fournie. Il considère que si l’ensemble des droits et devoirs définis par la Charte de l’environnement ont valeur constitutionnelle, toutes ses dispositions n’instituent pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit ([32]) (sur ce point et plus généralement sur l’action contre les changements climatiques, cf. commentaire de l’article 2 du projet de loi). Le Conseil a également reconnu le caractère d’intérêt général de l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique ([33]).

En plaçant la préservation de l’environnement et de la biodiversité et la lutte contre les changements climatiques à l’article 1er de la Constitution, la commission des Lois entend affermir leur portée juridique.

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Article 1er
(art. 23 de la Constitution)
Incompatibilité des fonctions de membre du Gouvernement avec l’exercice de fonctions exécutives locales

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 1er du projet de loi constitutionnelle vise à inclure dans la liste des incompatibilités avec une fonction ministérielle figurant à l’article 23 de la Constitution, en plus d’une référence à tout mandat parlementaire, toute fonction de représentation professionnelle à caractère national, tout emploi public et toute activité professionnelle, l’exercice d’une fonction exécutive ou de présidence d’assemblée délibérante au sein d’une collectivité territoriale, d’un de ses groupements et des personnes morales qui en dépendent.

Dernières modifications intervenues :

L’article 23 de la Constitution n’a pas fait l’objet de modification depuis 1958.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois a adopté deux amendements rédactionnels.

I.   le rÉgime des incompatibilitÉs des membres du gouvernement

Les fonctions ministérielles sont incompatibles avec diverses fonctions, publiques ou privées, électives ou non.

Au-delà de l’incompatibilité avec la fonction de Président de la République, issue de la coutume constitutionnelle, ces incompatibilités sont prévues aux articles 23, 57 et 71-1 de la Constitution.

Elles visent à garantir la disponibilité et l’indépendance des ministres.

A.   l’INCOMPATIBILITÉ avec les FONCTIONS de reprÉsentation PROFESSIONNELLE À caractère national, les emplois publics et les activités professionnelles

L’article 23 de la Constitution prévoit, dans son alinéa 1er, l’interdiction du cumul des fonctions ministérielles avec celles de représentation professionnelle à caractère national ainsi qu’avec tout emploi public et toute activité professionnelle.

Ces incompatibilités sont destinées à assurer l’indépendance des membres du Gouvernement et à éviter l’exercice de pressions sur les organismes d’origine, et inversement. Les incompatibilités sont, par définition, d’interprétation stricte, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans plusieurs décisions ([34]).

Le remplacement des titulaires des fonctions et des emplois en cause est fixé par l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution. Ces incompatibilités ne prennent effet qu’à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la nomination du Gouvernement.

1.   L’interdiction du cumul avec les fonctions de représentation professionnelle et les activités professionnelles

Cette interdiction vise à assurer l’indépendance des membres du Gouvernement en évitant les confusions ou interférences entre l’intérêt national et les intérêts privés. Il s’agit ainsi d’éviter les pressions éventuelles des uns sur les autres ainsi que les informations privilégiées et les faveurs.

L’incompatibilité avec les activités professionnelles vise toute activité, qu’elle soit annexe ou non à la profession de l’intéressé. La détention de parts dans une société n’est toutefois pas visée par le texte : un ministre des Sports a ainsi pu conserver ses parts dans de nombreuses sociétés, dont des casinos. Dans ce cas, obligation est seulement faite à l’intéressé de mentionner ces biens et parts dans la déclaration patrimoniale qui doit être adressée, par les ministres, à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique dans les deux mois suivant leur nomination. Celle-ci peut alors faire usage de son pouvoir d’injonction que lui donne l’article 10 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique pour faire cesser une situation de conflit d’intérêts.

L’incompatibilité avec des fonctions de représentation professionnelle à caractère national, motivée par le fait qu’un ministre ne peut exercer ses fonctions que dans l’intérêt de l’État et non représenter ou défendre des intérêts catégoriels, vise la direction nationale des syndicats patronaux ou de salariés et des organismes professionnels ou interprofessionnels, qu’ils soient publics, semi-publics ou privés.

Aucune incompatibilité n’est édictée avec les fonctions de président ou de secrétaire général d’un parti politique.

Les anciens ministres ne peuvent, dans les six mois suivant la cessation de leurs fonctions ministérielles, exercer certaines fonctions – comme celles de président ou de directeur général d’une entreprise nationale ou d’un établissement public national –, dont la liste est précisée aux articles L.O. 145, L.O. 146 et L.O. 297 du code électoral. Cependant, cette interdiction ne s’applique pas si l’ancien ministre exerçait ces fonctions avant d’entrer au Gouvernement.

2.   L’interdiction du cumul avec tout emploi public

En application de cette interdiction, le membre du Gouvernement titulaire d’un emploi public est remplacé dans ses fonctions. Jusqu’en 2013, il était placé en position de détachement. La loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a mis fin à ce régime : depuis le 1er octobre 2014, il est placé d’office, pendant la durée de ses fonctions, en position de disponibilité ou dans la position équivalente prévue par son statut, ce qui ne lui permet pas d’acquérir de droits à l’avancement et de droits à pension.

3.   L’interdiction du cumul avec certaines fonctions publiques

Il en va ainsi de la fonction de membre du Conseil constitutionnel mais également de celle de Défenseur des droits, dont l’incompatibilité avec la fonction de membre du Gouvernement est posée respectivement par les articles 57 et 71-1 de la Constitution.

B.   l’INCOMPATIBILITÉ avec l’exercice d’un MANDAT Électif

1.   L’incompatibilité avec un mandat parlementaire

a.   L’interdiction du cumul avec un mandat parlementaire national

L’incompatibilité de la fonction ministérielle avec un mandat parlementaire, posée par l’alinéa 1er de l’article 23 de la Constitution, est une des innovations de 1958.

En effet, à l’exception de celles de 1791 ([35]), de l’An III ([36]) et de 1852 ([37]), toutes les Constitutions antérieures à la Ve République permettaient aux ministres de rester parlementaires. Ils continuaient de voter dans la chambre dont ils étaient membres, parfois même contre le Gouvernement auquel ils appartenaient, rompant ainsi la solidarité gouvernementale.

Dès le discours de Bayeux prononcé le 16 juin 1946, le général de Gaulle avait affirmé sa conception de la séparation entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif : « Du Parlement […], il va de soi que le pouvoir exécutif ne saurait procéder. […] C’est donc du chef de l’État […] que doit procéder le pouvoir exécutif », ajoutant « gouverner est une fonction, légiférer en est une autre. Elles ne se confondent pas, ce n’est pas aux mêmes à faire l’une et l’autre » ([38]). L’importance que revêtait à ses yeux l’incompatibilité des fonctions gouvernementales et parlementaires fut confirmée dans son discours prononcé à Épinal le 28 septembre 1946 : « Le pouvoir exécutif ne procède pas du législatif même par une voie détournée » ([39]).

Reflet de la conception stricte de la séparation des pouvoirs du général de Gaulle, selon lequel nul ne peut être à la fois parlementaire et ministre, « c’est-à-dire juge et partie, contrôleur et contrôlé » ([40]), cette incompatibilité posée par l’article 23 de la Constitution répondait également à la volonté du constituant de lutter contre l’instabilité gouvernementale ([41]).

Il s’agit d’une incompatibilité et non d’une inéligibilité. Il en résulte que les ministres peuvent être candidats aux élections législatives et sénatoriales ([42]) sans devoir démissionner préalablement ([43]). Simplement, s’ils sont élus, ils doivent, dans le mois, soit renoncer au mandat nouvellement acquis, soit démissionner de leur fonction ministérielle.

C’est également dans un délai d’un mois suivant leur nomination comme membres du Gouvernement qu’ils doivent indiquer s’ils renoncent ou non à leur mandat parlementaire ([44]). Pendant ce délai, le parlementaire membre du Gouvernement ne peut prendre part à aucun scrutin. Il est par ailleurs prévu, depuis 2013 ([45]), que durant cette période d’un mois, le parlementaire membre du Gouvernement ne peut percevoir aucune indemnité en tant que parlementaire.

En application du dernier alinéa de l’article 23 de la Constitution, le remplacement des membres du Parlement a lieu conformément aux dispositions de l’article 25 de la Constitution. Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les remplaçants des députés ou des sénateurs assurent leur remplacement temporaire en cas d’acception par eux de fonctions gouvernementales. Ce remplacement prend fin un mois après la fin des fonctions ministérielles, l’ancien ministre retrouvant alors automatiquement son siège de parlementaire. Il n’a plus à attendre, comme avant 2008, la fin du mandat de son suppléant ou sa démission et l’organisation d’une élection partielle pour retrouver son siège ([46]).

b.   L’interdiction du cumul avec un mandat parlementaire européen

En application de l’article 6 de la décision du Conseil des Communautés du 20 septembre 1976, les fonctions de membre du Gouvernement d’un État membre sont incompatibles avec le mandat de parlementaire européen.

Dès lors qu’un parlementaire européen accepte des fonctions gouvernementales il est remplacé par le candidat figurant sur la même liste immédiatement après le dernier candidat devenu parlementaire dans l’ordre de la liste. Ce remplacement est temporaire et prend fin un mois après la cessation des fonctions gouvernementales.

2.   La compatibilité avec un mandat local

Aucune limitation n’est prévue quant au cumul des fonctions de membre du Gouvernement avec un ou des mandats électifs locaux.

De même, aucune interdiction n’est prévue, en droit, quant au cumul des fonctions de membre du Gouvernement avec des fonctions exécutives locales ([47]). Un ministre peut donc exercer toute fonction exécutive au sein d’une collectivité territoriale, d’un établissement public de coopération intercommunale ou des personnes morales qui en dépendent.

Aussi, l’interdiction du cumul des fonctions de membre du Gouvernement avec des fonctions exécutives locales relève, comme le souligne M. Michel Lascombe ([48]), de « la pratique, qui n’a pas encore atteint la valeur de ce que M. Pierre Avril appelle « une convention de la Constitution » et, dès lors, encore moins celle d’une coutume ». Saisi en référé à la suite de l’interdiction faite par M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, aux membres du Gouvernement de cumuler leur fonction avec celle de maire, le Conseil d’État a ainsi considéré qu’« en exprimant le souhait que les membres de son Gouvernement n’exercent pas en même temps les fonctions de maire, le Premier ministre n’a édicté aucune règle de droit positif et n’a porté atteinte à aucune liberté fondamentale » ([49]).

II.   l’introduction d’une incompatibilitÉ avec les fonctions exÉcutives locales

L’article 1er du projet de loi constitutionnelle propose de compléter la liste des incompatibilités ministérielles posées par l’article 23 de la Constitution avec l’exercice d’une fonction exécutive ou de présidence d’assemblée délibérante au sein d’une collectivité territoriale, d’un de ses groupements et des personnes morales qui en dépendent.

A.   La constitutionnalisation d’une pratique qui n’a pas toujours ÉtÉ appliquÉe

a.   Une proposition ancienne

Dès 1982, M. Marcel Debarge, alors parlementaire en mission, remettait un rapport au Premier ministre, qui préconisait l’incompatibilité entre les fonctions de membre du Gouvernement et celles de président de conseil régional ou général.

En 1993, le Comité consultatif pour une révision constitutionnelle présidé par le doyen Georges Vedel proposait d’interdire le cumul entre les fonctions de ministre et celles de chef d’un exécutif local et de limiter le cumul des fonctions ministérielles avec un mandat d’élu local à un seul mandat local de représentation.

Plus récemment et de manière plus ambitieuse, le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Édouard Balladur ([50]) ainsi que la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique présidée par M. Lionel Jospin ([51]) ont proposé l’interdiction du cumul d’une fonction ministérielle et d’un mandat local.

b.   Une pratique qui n’a pas toujours été appliquée

En l’absence d’une telle réforme, l’incompatibilité ne résulte que d’une pratique politique, qui n’a d’ailleurs pas toujours été respectée même lorsqu’elle était affichée.

Le premier à instaurer l’interdiction du cumul des fonctions de membre du Gouvernement avec les fonctions exécutives locales fut, on l’a vu, M. Lionel Jospin, qui posa cette incompatibilité dès 1997.

M. Jacques Chirac souhaita appliquer la même règle après sa réélection à la présidence de la République en 2002 ; toutefois des dérogations furent peu à peu autorisées puisque M. Hubert Falco et Mme Marie-Josée Roig, tous deux ministres des gouvernements dirigés par M. Jean-Pierre Raffarin, demeurèrent respectivement maire de Toulon et d’Avignon, avant que le gouvernement dirigé par M. Dominique de Villepin n’y renonce, en mai 2005.

En 2012, le Président de la République M. François Hollande décida de formaliser cette règle : les membres du gouvernement dirigé par M. Jean-Marc Ayrault furent invités à respecter une « Charte de déontologie » qui précisait que « les membres du Gouvernement consacrent tout leur temps à l’exercice de leurs fonctions ministérielles. Ils doivent, de ce fait, renoncer aux mandats exécutifs locaux qu’ils peuvent détenir » ([52]). Toutefois, certains ministres, comme M. Jean-Yves Le Drian, conservèrent des fonctions exécutives locales.

Depuis 2017, l’incompatibilité des fonctions ministérielles avec les fonctions exécutives locales, voulue par le Président de la République, M. Emmanuel Macron, et mise en œuvre par le Premier ministre, M. Édouard Philippe, ne souffre aucune exception.

B.   une rÉforme justifiÉe d’un quadruple point de vue

La nature constitutionnelle des dispositions fixant les incompatibilités imposées aux ministres a été affirmée en 1984 par le Conseil constitutionnel, qui a jugé que les incompatibilités posées par les lois du 6 septembre 1984 portant statut des territoires de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie ([53]) n’étaient pas conformes à la Constitution ([54]).

L’inscription dans la Constitution de l’incompatibilité des fonctions ministérielles avec les fonctions exécutives locales poursuit quatre objectifs : éviter les conflits d’intérêts, assurer le plein engagement des ministres, reconnaître l’importance des exécutifs locaux et mettre en cohérence la situation des ministres avec celle des parlementaires.

1.   Éviter les conflits d’intérêts

Aucun intérêt local ne doit influencer ou paraître influencer les choix des membres du Gouvernement. Le cumul d’une fonction ministérielle et d’une responsabilité locale présente, de ce point de vue, un risque qu’il convient d’éviter.

2.   Assurer le plein engagement des ministres au service de l’État

L’exercice d’une fonction ministérielle exige un engagement constant et à plein temps de la part de son titulaire.

En tant que membre du Gouvernement, le ministre contribue à la détermination et à la conduite de la politique de la Nation. Il est un acteur essentiel d’un processus complexe de décision politique, qui implique notamment une concertation et un dialogue soutenus avec les acteurs économiques et sociaux, des échanges réguliers avec le Parlement ainsi que la participation aux négociations européennes. Il lui revient aussi d’expliquer les décisions prises et de veiller à leur mise en œuvre.

Le ministre est en outre le chef d’une administration. C’est de lui seul que peuvent venir l’initiative et le soutien nécessaires à la conduite de programmes de transformation de l’action publique.

3.   Reconnaître l’importance des fonctions exécutives locales

Les lois de décentralisation, qui ont considérablement renforcé le rôle des collectivités territoriales et de leurs organes exécutifs, ont créé un contexte radicalement différent de celui qui prévalait en 1958. En effet, les responsables locaux sont chargés du développement économique des territoires, de l’aménagement de l’espace et de l’urbanisme mais ils sont aussi des acteurs essentiels des politiques publiques de cohésion sociale.

Aussi, « les responsabilités locales sont trop importantes pour être exercées par des hommes et des femmes politiques par ailleurs chargés d’une fonction ministérielle », comme le soulignait la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique présidée par M. Lionel Jospin en 2012 ([55]).

4.   Mettre en cohérence la situation des ministres avec celle des parlementaires

La réforme proposée s’inscrit dans la logique de la loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur, dont l’article 1er ([56]) vise les fonctions :

– de maire, de maire d’arrondissement, de maire délégué et d’adjoint au maire ;

– de président et de vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale ;

– de président et de vice-président de conseil départemental ;

– de président et de vice-président de conseil régional ;

– de président et de vice-président d’un syndicat mixte ;

– de président, de membre du conseil exécutif de Corse et de président de l’assemblée de Corse ;

– de président et de vice-président de l’assemblée de Guyane ou de l’assemblée de Martinique ; de président et de membre du conseil exécutif de Martinique ;

– de président, de vice-président et de membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; de président et de vice-président du congrès de la Nouvelle-Calédonie ; de président et de vice-président d’une assemblée de province de la Nouvelle-Calédonie ;

– de président, de vice-président et de membre du gouvernement de la Polynésie française ; de président et de vice-président de l’assemblée de la Polynésie française ;

– de président et de vice-président de l’assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna ;

– de président et de vice-président du conseil territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon ; de membre du conseil exécutif de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– de président et de vice-président de l’organe délibérant de toute autre collectivité territoriale créée par la loi ;

– de président de l’Assemblée des Français de l’étranger, de membre du bureau de l’Assemblée des Français de l’étranger et de vice-président de conseil consulaire ;

– de président et de vice-président du conseil d’administration d’un établissement public local, du conseil d’administration du Centre national de la fonction publique territoriale ou d’un centre de gestion de la fonction publique territoriale, du conseil d’administration ou du conseil de surveillance d’une société d’économie mixte locale, du conseil d’administration ou du conseil de surveillance d’une société publique locale ou d’une société publique locale d’aménagement et, enfin, d’un organisme d’habitations à loyer modéré.

C.   les fonctions exÉcutives locales concernÉes

L’article 1er du projet de loi constitutionnelle renvoie la définition des conditions de mise en œuvre de l’interdiction du cumul des fonctions de membre du Gouvernement avec l’exercice de fonctions exécutives locales à une loi organique, qui pourrait notamment s’inspirer des dispositions des articles LO. 141-1 et LO.147-1 du code électoral, issus de la loi organique n° 2014-125, applicables aux parlementaires.

Dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle, le Conseil d’État a d’ailleurs suggéré « dans un souci de cohérence et de simplicité […] que le régime des incompatibilités des membres du Gouvernement qui sera défini par la loi organique soit, dans toute la mesure du possible, identique à celui des parlementaires » ([57]).

Cette question sera tranchée dans le cadre du futur projet de loi organique.

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

À l’initiative de vos rapporteurs, la commission des Lois a adopté deux amendements rédactionnels (amendements n° 329 et 330).

*

*     *

Article additionnel après l’article 1er
(art. 25 de la Constitution)
Nouveau cas de remplacement temporaire d’un parlementaire par son remplaçant

Résumé du dispositif et effets principaux :

La Commission a adopté un amendement qui prévoit, à l’article 25 de la Constitution, que les parlementaires provisoirement empêchés peuvent être remplacés, jusqu’à leur retour, par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet.

Dernières modifications intervenues :

L’article 25 de la Constitution a été modifié, en dernier lieu, par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République afin, d’une part, d’autoriser le retour des ministres au Parlement après la cessation de leurs fonctions si ceux-ci avaient été élus député ou sénateur et, d’autre part, de prévoir la mise en place d’une commission indépendante chargée de donner un avis sur les projets relatifs aux circonscriptions pour l’élection des députés ou des sénateurs.

Comme cela a été précédemment exposé ([58]), l’incompatibilité des fonctions de membre du Gouvernement avec l’exercice d’un mandat parlementaire, posée à l’article 23 de la Constitution, a été instituée en 1958 pour assurer la séparation des pouvoirs – l’histoire des Républiques précédentes ayant montré combien la confusion entre les deux fonctions pouvait nuire au respect de ce principe proclamé à l’article XVI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ([59]) – mais également pour lutter contre l’instabilité gouvernementale.

À la recherche d’une plus grande stabilité dans les institutions, le constituant de 1958 a souhaité mettre en place un mécanisme de remplacement rigide, à même d’éviter les remous dans les activités du Parlement et dans ses rapports avec l’exécutif. Fut donc institué le mécanisme du remplaçant, suppléant à l’Assemblée nationale, suppléant ou suivant de liste au Sénat.

À cette fin, l’article 23 de la Constitution prévoit que le remplacement des membres du Parlement a lieu conformément aux dispositions de l’article 25, qui lui-même renvoie à une loi organique. Aux termes de l’article 25, la loi organique relative à la durée des pouvoirs de chaque assemblée, au nombre de ses membres, à leur indemnité, aux conditions d’éligibilité et au régime des incompatibilités, doit également fixer les conditions « dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils appartenaient ».

La pratique a montré que ce dispositif présentait des inconvénients. Il privait les assemblées parlementaires du concours de certains de leurs membres, désignés par le suffrage universel, alors même qu’ils avaient cessé d’accomplir une fonction incompatible avec l’exercice de leur mandat. Il plaçait les membres du Gouvernement issus du Parlement, lorsque leurs fonctions ministérielles prenaient fin, dans une situation différente de celle des membres du Gouvernement d’origine non parlementaire, à qui la Constitution n’interdit pas de reprendre leurs activités antérieures et d’exercer leurs responsabilités. Il conduisait parfois à ce que des remplaçants démissionnent, au seul motif de provoquer une élection partielle et de fournir aux anciens membres du Gouvernement l’occasion de revenir au Parlement.

Aussi, le constituant a-t-il autorisé, en 2008, le retour des ministres au Parlement après la cessation de leurs fonctions si ceux-ci avaient été élus député ou sénateur. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a en effet ajouté, à l’article 25, que cette même loi organique fixe les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer le remplacement temporaire des députés ou des sénateurs en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales.

Ainsi, après avoir quitté le Gouvernement, les ministres peuvent retrouver leur siège sans avoir besoin de patienter jusqu’aux élections suivantes ni d’inciter leur remplaçant à démissionner pour provoquer une élection partielle.

Sur proposition de vos rapporteurs et de Mme Bérangère Abba, la Commission a adopté un amendement (amendement 331) qui ajoute un nouveau cas de remplacement temporaire en prévoyant que les parlementaires provisoirement empêchés sont remplacés, jusqu’à leur retour, par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet, dans des conditions fixées par la loi organique. Sont notamment visés les congés de maternité, afin de tenir compte de la féminisation croissante des assemblées, et de longue maladie.

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*     *

 

Article 2
(art. 34 de la Constitution)
Inscription dans le domaine de la loi de l’action contre les changements climatiques

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 2 du projet de loi complète l’article 34 de la Constitution, relatif au domaine de la loi, afin de prévoir que la loi détermine les principes fondamentaux de l’action contre les changements climatiques.

Dernières modifications intervenues :

L’article 34 de la Constitution a été modifié en dernier lieu par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. Celle-ci a étendu la compétence du législateur en matière :

– de liberté, pluralisme et indépendance des médias ;

– de régime électoral des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que des conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.

Elle a par ailleurs permis l’adoption de lois de programmation pour fixer les objectifs de l’action de l’État dans tous les domaines, et non plus uniquement dans le champ économique et social, et prévu que les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation et s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

Elle a enfin transféré à l’article 24 de la Constitution, relatif au rôle et à la composition du Parlement, la disposition selon laquelle « la loi est votée par le Parlement », en en inversant les termes.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois a adopté un amendement qui supprime l’ajout initialement envisagé de l’action contre les changements climatiques à l’article 34  et prévoit, dans le même temps, que la loi fixe les règles concernant les sujétions imposées par le service national.

I.   si la prÉservation de l’environnement fait L’objet d’une reconnaissance internationale et d’une consÉcration constitutionnelle, l’action contre le changement climatique ne fait pas l’objet de garanties expresses

A.    la reconnaissance gÉnÉrale d’un droit À l’environnement

1.   Au niveau conventionnel

a.   Les engagements internationaux

Au-delà des déclarations de principe qui définissent la ligne de l’action des États en matière d’environnement et des programmes d’action ([60]), dont la portée symbolique et l’influence sur les opinions publiques ne sont pas négligeables mais dont l’introduction en droit positif dépend de la volonté des États, plusieurs engagements internationaux participent de la préservation de l’environnement.

Ces traités et conventions internationales peuvent être à vocation universelle, c’est-à-dire ouverts à l’adhésion de l’ensemble des États, avoir une vocation plus régionale – ils sont alors conclus entre des États ayant des intérêts communs – ou procédurale.

On peut ainsi citer l’exemple de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information et la participation du public du 25 juin 1998. Entrée en vigueur en France le 6 octobre 2002, la Convention d’Aarhus occupe une place à part en raison du caractère général de ses stipulations. Celles-ci peuvent s’imposer au législateur dans une large gamme d’hypothèses. Son article 1er dispose en effet qu’« afin de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être, chaque partie garantit les droits d’accès à l’information sur l’environnement, de participation du public au processus décisionnel et d’accès à la justice en matière d’environnement conformément aux dispositions de la présente Convention ». L’apport de cette convention est en outre relayé par l’application de directives européennes plus contraignantes encore pour le législateur.

b.   Le droit européen

Si la Convention européenne des droits de l’homme ne contient pas de dispositions propres à l’environnement, la Cour européenne s’appuie sur les articles 2 (droit à la vie) et 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) ainsi que sur l’article premier du premier protocole (droit au respect des biens) pour se prononcer sur la protection de l’environnement, en particulier le droit à un environnement sain ([61]).

Le Conseil de l’Europe est en outre à l’origine de conventions importantes comme celle sur la protection de la vie sauvage et du milieu naturel en Europe, conclue à Berne en 1979, ou celle sur la responsabilité civile pour les dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement, signée à Lugano en 1993.

L’environnement est par ailleurs devenu une composante des politiques de l’Union à partir de 1987, avec l’entrée en vigueur de l’Acte unique. Les traités de Maastricht et d’Amsterdam ont renforcé cette intégration.

Ainsi, le traité sur l’Union européenne affirme, dans son préambule, que les États membres sont déterminés « à promouvoir le progrès économique et social de leurs peuples, compte tenu du principe du développement durable et dans le cadre de l’achèvement du marché intérieur, et du renforcement de la cohésion et de la protection de l’environnement, et à mettre en œuvre des politiques assurant des progrès parallèles dans l’intégration économique et dans les autres domaines ». Dans son article 3 le même traité dispose que l’Union « œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement ».

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne consacre un titre entier – le titre XX – à l’environnement.

TITRE XX DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE L’UNION EUROPÉENNE

 Article 191

1. La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants : la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement ; la protection de la santé des personnes ; l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ; la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique.

2. La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur.

Dans ce contexte, les mesures d’harmonisation répondant aux exigences en matière de protection de l’environnement comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les États membres à prendre, pour des motifs environnementaux non économiques, des mesures provisoires soumises à une procédure de contrôle de l’Union.

3. Dans l’élaboration de sa politique dans le domaine de l’environnement, l’Union tient compte des données scientifiques et techniques disponibles, des conditions de l’environnement dans les diverses régions de l’Union, des avantages et des charges qui peuvent résulter de l’action ou de l’absence d’action et du développement économique et social de l’Union dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions.

4. Dans le cadre de leurs compétences respectives, l’Union et les États membres coopèrent avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes. Les modalités de la coopération de l’Union peuvent faire l’objet d’accords entre celle-ci et les tierces parties concernées.

L’alinéa précédent ne préjuge pas la compétence des États membres pour négocier dans les instances internationales et conclure des accords internationaux.

 Article 192

1. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, décident des actions à entreprendre par l’Union en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 191.

2. Par dérogation à la procédure de décision prévue au paragraphe 1 et sans préjudice de l’article 114, le Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions, arrête : des dispositions essentiellement de nature fiscale ; les mesures affectant l’aménagement du territoire, la gestion quantitative des ressources hydrauliques ou touchant directement ou indirectement la disponibilité desdites ressources ; l’affectation des sols, à l’exception de la gestion des déchets ; les mesures affectant sensiblement le choix d’un État membre entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique.

Le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions, peut rendre la procédure législative ordinaire applicable aux domaines visés au premier alinéa.

3. Des programmes d’action à caractère général fixant les objectifs prioritaires à atteindre sont arrêtés par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions.

Les mesures nécessaires à la mise en œuvre de ces programmes sont adoptées conformément aux conditions prévues au paragraphe 1 ou au paragraphe 2, selon le cas.

4. Sans préjudice de certaines mesures adoptées par l’Union, les États membres assurent le financement et l’exécution de la politique en matière d’environnement.

5. Sans préjudice du principe du pollueur-payeur, lorsqu’une mesure fondée sur le paragraphe 1 implique des coûts jugés disproportionnés pour les pouvoirs publics d’un État membre, cette mesure prévoit les dispositions appropriées sous forme de dérogations temporaires et/ou d’un soutien financier du Fonds de cohésion créé conformément à l’article 177.

 Article 193

Les mesures de protection arrêtées en vertu de l’article 192 ne font pas obstacle au maintien et à l’établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées. Ces mesures doivent être compatibles avec les traités. Elles sont notifiées à la Commission.

Sur ce fondement, le corpus législatif européen en matière d’environnement ne compte pas moins de 200 textes ([62]).

2.   Au niveau constitutionnel

Si les premières tentatives d’affirmation dans la Constitution de principes relatifs à la protection de la nature et à la préservation de l’environnement remontent aux années 1970 ([63]), ce n’est qu’en 2005 que le droit à un environnement sain a été consacré.

La loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement a ainsi complété le premier alinéa du Préambule de la Constitution, afin de déclarer que « le peuple français proclame solennellement son attachement (…) aux droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement de 2004 » et a inscrit la préservation de l’environnement dans le domaine de la loi défini à l’article 34 de la Constitution.

a.   La charte de l’environnement

La Charte de l’environnement est le premier texte constitutionnel qui reconnaît un certain nombre de droits, de devoirs et de principes d’action destinés à protéger l’environnement.

Comme l’indiquait Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, rapporteure du projet de loi constitutionnelle en 2004, « elle crée en effet une séquence nouvelle dans le droit contemporain par un principe et des objectifs constitutionnels qui, ici ou là, au Portugal, en Espagne, au Brésil, en Équateur, dans la jurisprudence des cours européennes, sont reconnus mais qui, nulle part, ne composent une telle architecture et ne bénéficient d’une telle cohérence. La Charte propose l’inscription d’une autre génération de droits de l’homme, dont le motif est le respect de l’autre par l’ouverture d’un chantier juridique qu’aucun gouvernement n’avait encore osé entreprendre, celui d’une requalification des responsabilités individuelles et collectives face aux drames écologiques en ce début de XXIe siècle » ([64]).

LA CHARTE DE L’ENVIRONNEMENT DE 2004

Le peuple français,

Considérant :

Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l’émergence de l’humanité ;

Que l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel ;

Que l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains ;

Que l’homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre évolution ;

Que la diversité biologique, l’épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l’exploitation excessive des ressources naturelles ;

Que la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;

Qu’afin d’assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins,

Proclame :

Article 1er - Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

Article 2 - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.

Article 3 - Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences.

Article 4 - Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi.

Article 5 - Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

Article 6 - Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social.

Article 7 - Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

Article 8 - L’éducation et la formation à l’environnement doivent contribuer à l’exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte.

Article 9 - La recherche et l’innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l’environnement.

Article 10 - La présente Charte inspire l’action européenne et internationale de la France.

Comme l’a souligné le professeur Yves Jégouzo, « il n’aura fallu que trois ans pour que la Charte – ou tout au moins certaines de ses dispositions – reçoive pleine valeur constitutionnelle, que certains de ses articles soient considérés comme opposables directement et que la portée de la Charte soit étendue à des domaines de plus en plus nombreux » ([65]).

Le Conseil constitutionnel a en effet considéré, dès 2008, alors qu’il était interrogé sur la portée du principe de précaution posé à l’article 5 de la Charte, que « l’ensemble des droits et devoirs définis par la Charte de l’environnement ont valeur constitutionnelle » et « s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif » ([66]).

Toutefois, il a par la suite précisé sa jurisprudence en indiquant que si l’ensemble des dispositions de la Charte ont valeur constitutionnelle, toutes n’instituent pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit et ne peuvent donc être invoquées à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité ([67]). Il en va ainsi des sept alinéas qui précèdent les dix articles de la Charte de l’environnement ([68]) et de l’exigence de promotion du développement durable affirmée à l’article 6 de la Charte ([69]).

Le Conseil d’État a également consacré la valeur juridique de « l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement » dès 2008, dans l’arrêt d’assemblée Commune d’Annecy ([70]).

La Cour de cassation a été plus longue à suivre cette voie, la nature du contentieux qu’elle a à connaître expliquant ce retard. Mais, dès 2011, elle a transmis au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux articles 1 à 4 de la Charte de la théorie du trouble anormal de voisinage ([71]).

b.   L’inscription de la préservation de l’environnement dans le domaine de la loi

La loi constitutionnelle du 1er mars 2005 a également modifié l’article 34 de la Constitution afin de prévoir qu’il revient à la loi de déterminer les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement.

C’est à l’initiative de la commission des Lois de l’Assemblée nationale qui a adopté, sur l’avis favorable de la rapporteure Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, l’amendement déposé par M. Francis Delattre, que le domaine de la loi a été étendu à la préservation de l’environnement.

Il s’est ainsi agi de conférer expressément au législateur la compétence pour intervenir dans le domaine de l’environnement.

B.   un objectif spÉcifique de lutte contre le changement climatique pleinement reconnu au niveau conventionnel mais partiellement consacrÉ au niveau constitutionnel

Les changements climatiques sont définis par la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques comme « les changements de climat qui sont attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l’atmosphère mondiale et qui viennent s’ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables ».

1.   L’engagement croissant des États au niveau international en matière de lutte contre les changements climatiques

C’est pour la première fois en 1992, à l’occasion du Sommet de la terre à Rio, que plus de 170 États ont reconnu l’existence d’un changement climatique d’origine humaine et se sont engagés à lutter contre ce changement dans le cadre d’une convention internationale. La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), signée le 9 mai 1992, est ainsi le premier instrument conventionnel juridiquement contraignant spécifique au climat. 195 États et l’Union européenne y sont parties.

Entrée en vigueur le 21 mars 1994, cette convention-cadre fixe comme objectif « de stabiliser (…) les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Il conviendra d’atteindre ce niveau dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable » ([72]). Elle crée une Conférence des parties (COP) chargée d’en suivre la mise en œuvre.

Le Protocole de Kyoto, adopté à l’occasion de la troisième Conférence des Parties en 1997, prévoit, pour les pays industrialisés, un objectif de réduction de 5 % des émissions de gaz à effet de serre entre 2008 et 2012 et définit trois mécanismes : le mécanisme des permis négociables, le mécanisme dit « de la mise en œuvre conjointe » qui permet le financement de projets ayant pour objectif premier le stockage de carbone ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre et, enfin, le mécanisme de développement propre qui génère des crédits d’émission sur la base de projets d’investissement dans un pays en développement. Il est entré en vigueur en 2008, malgré le refus des États-Unis et de la Chine, les deux pays émettant le plus de gaz à effet de serre, de le ratifier.

Lors de la Conférence de Copenhague, en 2009, les États se sont engagés à limiter le réchauffement climatique à 2°C, sans toutefois fixer d’objectifs contraignants pour y parvenir.

La Conférence de Paris ou COP 21 a permis, en décembre 2015, d’aboutir à un nouvel accord international sur le climat, applicable à tous les pays. L’Accord de Paris, signé le 22 avril 2016, a pour objectif de maintenir le réchauffement mondial en deçà du seuil de 2°C, voire de tendre vers l’objectif de 1,5° par rapport à l’ère pré-industrielle.

ARTICLE 2 DE L’ACCORD DE PARIS

1. Le présent Accord, en contribuant à la mise en œuvre de la Convention, notamment de son objectif, vise à renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté, notamment en :

a) Contenant l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation des températures à 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels, étant entendu que cela réduirait sensiblement les risques et les effets des changements climatiques ;

b) Renforçant les capacités d’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques et en promouvant la résilience à ces changements et un développement à faible émission de gaz à effet de serre, d’une manière qui ne menace pas la production alimentaire ;

c) Rendantles flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz àeffet de serre et résilient aux changements climatiques.

2. Le présent Accord sera appliqué conformément à l’équité et au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux contextes nationaux différents.

L’Accord de Paris contient :

– des engagements de la part de chaque pays pour réduire les gaz à effet de serre ;

– des règles pour contrôler les efforts entrepris ;

– des solutions pour financer durablement la lutte et l’adaptation au changement climatique des pays en voie de développement ;

– un agenda regroupant les initiatives des acteurs non gouvernementaux.

Entré en vigueur le 4 novembre 2016, l’Accord de Paris est, fin 2017, ratifié par 169 pays (dont les 28 de l’Union européenne) représentant 87,75 % des émissions.

2.   Une protection constitutionnelle encore partielle

Le Conseil constitutionnel a certes eu l’occasion de reconnaître le caractère d’intérêt général de l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique. Dans sa décision de 2009 relative à la taxe carbone ([73]), il a ainsi admis la possibilité pour le législateur d’établir des impositions spécifiques ayant pour objet d’inciter les redevables à adopter des comportements conformes à cet objectif. Il a même censuré, comme créant une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques, les régimes d’exemption totale contraires à cet objectif. Mais un objectif d’intérêt général n’a pas le même objectif qu’un objectif de valeur constitutionnelle.

De même, le Conseil constitutionnel a tiré de l’article 7 de la Charte de l’environnement l’exigence que le législateur prévoit non seulement le principe de la participation du public à l’élaboration des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie et des schémas éoliens qui en constituent une annexe, mais aussi les conditions et les limites dans lesquelles doit s’exercer le droit de toute personne de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ([74]). Mais cette jurisprudence n’équivaut pas à une consécration pleine et entière de la compétence du législateur en matière d’action contre le changement climatique.

II.   la consÉcration de l’action contre les changements climatiques dans la Constitution

Alors que la France a pris la tête des nations entendant agir contre les changements climatiques lors du sommet de Paris en 2015, il est proposé que la Constitution puisse traduire ce choix en confiant au législateur la responsabilité de définir les principes fondamentaux de l’action contre les changements climatiques.

Aussi, l’article 2 du projet de loi constitutionnelle complète l’article 34 de la Constitution en inscrivant l’action contre les changements climatiques au nombre des matières dont la loi détermine les principes fondamentaux.

Certes, comme l’a souligné le Conseil d’État, « cette disposition aura sans doute peu d’incidence sur les compétences respectives du législateur et du pouvoir réglementaire, qui sont l’objet de l’article 34 de la Constitution » ([75]). Il n’en demeure pas moins que cette inscription à l’article 34 de la Constitution est utile.

Elle permet tout d’abord de mettre fin au paradoxe selon lequel l’action contre les changements climatiques est absente des matières énumérées à l’article 34 de la Constitution comme relevant du domaine de la loi, alors qu’elle fait l’objet de plusieurs lois.

Elle permet ensuite d’affermir la compétence du législateur en matière d’action contre les changements climatiques. En effet, en l’absence de base constitutionnelle, la compétence du législateur est fragile, ce qui est d’autant plus préjudiciable que l’article 3 du projet de loi propose concomitamment de rendre irrecevables les textes de loi et les amendements qui ne sont pas du domaine de la loi tel que défini par l’article 34 de la Constitution.

Elle revêt enfin une portée symbolique, compte tenu du caractère primordial de l’action contre les changements climatiques et de l’intérêt qui s’attache à ce que ses principes fondamentaux soient décidés par le Parlement. La responsabilité du législateur pour arbitrer les grands débats relatifs au climat apparaît en effet comme une évidence.

Il s’agit bien là d’attribuer compétence au législateur car ce qui est en cause présente un caractère fondamental, ce qu’a souligné à Berlin le Président de la République dans son discours prononcé à la COP 23, le 17 novembre 2017.

EXTRAIT DU DISCOURS DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

COP 23 - BERLIN

17 NOVEMBRE 2017

« Les pays riches, mesdames et messieurs, ont une double responsabilité. Nous avons participé au changement climatique, nous avons participé à la transformation de l’ère industrielle et contemporaine avec tous les effets que nous connaissons ; nous devons donc participer aujourd’hui activement à la transition climatique et à l’atténuation de ses effets.

Au siècle dernier, les pays riches ont imposé au monde leur modèle industriel, aujourd’hui il leur est interdit d’imposer au monde leur propre tragédie. Nous n’avons donc qu’une obsession : l’action ; nous n’avons qu’un horizon : c’est maintenant ».

La France pourrait ainsi être le premier pays européen à inscrire l’action contre les changements climatiques dans sa Constitution.

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

Tirant les conséquences de l’inscription à l’article 1er de la Constitution de l’action pour la préservation de l’environnement et de la biodiversité et contre les changements climatiques, la commission des Lois a, à l’initiative des rapporteurs, adopté un amendement qui supprime l’ajout, prévu par l’article 2 du projet de loi constitutionnelle, de l’action contre les changements climatiques au sein du domaine de la loi. Dans le même temps, cet amendement prévoit que la loi fixe les règles concernant les sujétions imposées par le service national (amendement n° 332).

Il s’agit ainsi d’autoriser que soit imposée une obligation de service à l’ensemble d’une classe d’âge, pour permettre la mise en place du service national universel.

Annoncé le 18 mars 2017 par M. Emmanuel Macron, alors candidat à l’élection présidentielle, puis réaffirmé lors des vœux du Président de la République aux Armées le 19 janvier 2018, le service national universel est « un projet de société qui a pour finalité de favoriser la participation et lengagement de chaque jeune dans la vie de la Nation, de valoriser la citoyenneté et le sentiment dappartenance à une communauté rassemblée autour de ses valeurs, de renforcer la cohésion sociale et de dynamiser le creuset républicain » ([76]).

Sur le fondement du rapport remis le 26 avril 2018 au Président de la République par le groupe de travail chargé de proposer un format et des modalités de mise en œuvre pour le futur service national universel ([77]), le Gouvernement en a validé, le 27 juin 2018, les grands principes, en particulier son organisation en deux phases distinctes.

La première phase, obligatoire, constituera l’aboutissement du parcours citoyen commencé à l’école primaire. Effectuée vers l’âge de 16 ans par une classe d’âge entière de jeunes, quels que soient leur origine, leur sexe ou leur milieu, cette phase, d’une durée maximale d’un mois, sera une occasion de vie collective permettant à chacun d’entre eux de créer des liens nouveaux, d’apprendre d’autres modalités de vie en commun et de développer sa culture d’engagement pour affermir sa place et son rôle au sein de la société.

La seconde phase, facultative, concernera les jeunes qui souhaitent poursuivre un engagement lié, par exemple, à la défense et à la sécurité (engagement volontaire dans les armées, la police, la gendarmerie, les pompiers, la sécurité civile), à l’accompagnement des personnes, à la préservation du patrimoine ou de l’environnement, ou encore au tutorat. L’offre des différentes opportunités d’engagements, civils ou militaires, intégrera notamment les volontariats existants, en particulier l’actuel service civique. Cette phase durera au minimum trois mois.

Dans le cadre ainsi fixé, le Gouvernement a chargé le groupe de travail relatif au service national universel d’organiser une consultation sur les modalités pratiques de mise en œuvre du service national, qui a vocation à permettre la participation de chacun. Menée en régions et sur Internet, elle devrait notamment associer les mouvements d’éducation populaire, les associations, les syndicats, les professionnels du secteur de la jeunesse, les entreprises et les collectivités territoriales.

À l’issue de cette vaste consultation, le groupe de travail devrait formuler, d’ici à la fin de l’année, des propositions complémentaires au Gouvernement, afin de permettre la mise en place du service national universel à partir de 2019.

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*     *

Article additionnel après l’article 2
(art. 34 de la Constitution)
Élargissement du champ des lois de financement de la sécurité sociale

Résumé du dispositif et effets principaux :

La Commission a adopté un amendement qui renomme les lois de financement de la sécurité sociale en lois de financement de la protection sociale. Il s’agit d’un premier pas vers un élargissement du champ des PLFSS, qui devra être opéré en loi organique.

Dernières modifications intervenues :

L’article 34 de la Constitution a été modifié, en dernier lieu, par l’article 11 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République afin de créer la catégorie des lois de programmation des finances publiques.

Sur la proposition de M. Olivier Véran, la Commission a adopté, avec l’accord de vos rapporteurs, un amendement visant à rebaptiser les lois de financement de la sécurité sociale en lois de financement de la protection sociale (amendement no 333).

Elle a ainsi approuvé le principe d’un élargissement du  champ des lois de financement. Il conviendrait toutefois d’en préciser davantage les contours à l’article 34 de la Constitution, puis d’en tirer les conséquences dans la loi organique.

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Article 3
(art. 41 et 45 de la Constitution)
Cas d’irrecevabilité des propositions de loi et des amendements

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 3 du projet de loi inscrit à l’article 41 de la Constitution la règle selon laquelle seraient irrecevables les propositions de loi et amendements :

– de nature réglementaire ;

– dépourvus de caractère normatif ;

– constituant des « cavaliers législatifs ».

Dernières modifications intervenues :

L’article 41 de la Constitution a été modifié par l’article 20 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois a supprimé cet article.

I.   Le droit existant

Aussi sacré et fondamental soit-il dans un régime parlementaire, le droit d’amendement fait l’objet, depuis la IIIème République au moins, d’un encadrement. La jurisprudence du Conseil constitutionnel en a resserré les modalités au cours de la période récente.

A.   L’irrecevabilité de L’arTICLE 41 et le respect du domaine de la loi

Au nom de la rationalisation du régime parlementaire, le constituant a entendu, en 1958, rompre avec la pratique antérieure et contraindre le Parlement à respecter la séparation des domaines de la loi et du règlement issue des articles 34 et 37 de la Constitution.

Cette « révolution » n’a pas connu le destin imaginé par ses concepteurs. En particulier, l’article 41 n’a guère été utilisé, au point que la doctrine ait évoqué, au cours des dernières années, sa quasi-désuétude.

1.   Le caractère facultatif de l’irrecevabilité de l’article 41

Pour assurer la protection de son domaine réglementaire, le Gouvernement a en théorie le choix entre deux moyens :

– en cours d’examen par le Parlement, l’invocation de l’exception d’irrecevabilité à l’encontre d’une proposition de loi ou d’un amendement parlementaire ne relevant pas du domaine de la loi (article 41 de la Constitution) ou contraire à une délégation accordée au Gouvernement pour légiférer par voie d’ordonnances (liée à l’article 38, mais également prévue par l’article 41) ;

– une fois la loi promulguée, la saisine du Conseil constitutionnel en vue d’une « délégalisation » de la disposition votée par le Parlement, de façon à recouvrer la possibilité de la modifier voire de l’abroger (article 37, second alinéa, de la Constitution).

Il résulte du texte constitutionnel que soulever l’irrecevabilité de l’article 41 est une faculté et non une obligation. Le Conseil constitutionnel l’a souligné dans sa décision Blocage des prix et revenus ([78]) : le constituant « n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l'autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en œuvre des procédures spécifiques des articles 37, alinéa 2, et 41, le pouvoir d'en assurer la protection contre d'éventuels empiétements de la loi ».

Le Conseil a par ailleurs précisé :

– que l’irrecevabilité opposée par le Gouvernement ne pouvait être discutée devant lui que si elle avait été contestée devant l’assemblée intéressée ([79]) ;

– que la faculté d’opposer l’irrecevabilité devait résulter de la seule initiative du Gouvernement prise sans que celui-ci ait à exposer au cours d’un débat préalable les raisons de nature à déterminer son appréciation ([80]).

Cette jurisprudence est constante même si, en 2005, dans une décision restée sans suite, le Conseil constitutionnel a stigmatisé la présence dans la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école de dispositions ayant, « à l'évidence, le caractère réglementaire » ([81]).

2.   Une procédure lourde et difficile à mettre en œuvre

Les inconvénients de la procédure de l’article 41 sont réels. Le délai pour statuer est en effet fixé à huit jours si, le président de l’assemblée concernée s’opposant à l’irrecevabilité, le Conseil constitutionnel est saisi. Au plan politique le coût peut être élevé puisqu’il met le Gouvernement à l’initiative de déclencher une procédure exceptionnelle.

Le Gouvernement est donc naturellement enclin à mobiliser d’autres instruments pour s’opposer aux initiatives parlementaires, tout en disposant de la procédure de déclassement ex post pour reprendre sa compétence réglementaire s’il le souhaite.

Ces caractéristiques expliquent le bilan modeste de cette procédure : invoqué 45 fois à l’Assemblée nationale contre des amendements et 80 fois au Sénat, l’article 41 n’a donné lieu qu’à 11 décisions du Conseil constitutionnel ([82]). Il a cependant été mobilisé plus récemment pour lutter contre des dépôts massifs d’amendements déposés sur certains textes ([83]).

Il n’a jamais été fait usage de la possibilité de soulever l’irrecevabilité contre une proposition de loi qui serait contraire à une délégation accordée par le Parlement au Gouvernement en vertu de l’article 38 de la Constitution.

Un constat du même ordre peut être fait pour l’application du second alinéa de l’article 37 dans la mesure où on ne recense que 270 décisions de déclassement entre 1958 et le 1er juin 2018, soit une moyenne comprise entre 4 et 5 décisions par an.

La révision du 23 juillet 2008 ([84]) a modifié l’article 41 afin de donner aux présidents des chambres la faculté, jusqu’ici détenue par le seul Gouvernement, de soulever l’irrecevabilité. Il s’agit d’une compétence personnelle (et non d’une compétence du président de séance) qui, lorsqu’elle est exercée, peut l’être à tout moment – comme pour l’irrecevabilité de l’article 40 – et donner lieu à consultation du président de la commission des Lois (articles 93 du Règlement de l’Assemblée nationale et 45 du Règlement du Sénat).

Cette faculté n’a pas été utilisée, à l’Assemblée nationale, depuis l’entrée en vigueur de ces modifications. Elle l’a en revanche été fréquemment au Sénat ([85]).

B.   L’irrecevabilité financière de l’article 40

Jamais modifié depuis 1958, l’article 40 de la Constitution interdit aux membres du Parlement, et à eux seuls, de proposer des mesures dont l’adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ([86]). Symbole également du parlementarisme rationnalisé, il constitue l’une des plus fortes restrictions pesant sur l’initiative parlementaire.

1.   Le caractère absolu de l’irrecevabilité de l’article 40

Le Conseil constitutionnel interprète l’article 40 comme instituant une irrecevabilité absolue. En d’autres termes, c’est au moment du dépôt, à tout le moins s’agissant des amendements, que doit avoir lieu, au Parlement, l’examen de la recevabilité financière. Déclarés irrecevables au terme d’un examen préalable, ceux-ci ne peuvent pas être distribués et ne sont pas discutés en séance publique.

Il convient cependant de préciser que, conformément au principe dit du « préalable parlementaire », le Conseil constitutionnel n’accepte d’examiner la conformité d'un amendement ou d'une proposition de loi à l'article 40 de la Constitution que si l'irrecevabilité a été soulevée devant la première assemblée qui en a été saisie.

Pleinement en vigueur à l’Assemblée nationale pour les amendements depuis 1958, le contrôle de la recevabilité financière des amendements a longtemps été moins strict au Sénat. Dans sa décision relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ([87]), le Conseil a levé toute ambiguïté et invité le Sénat à mettre en place dans son règlement, à l’instar de l’Assemblée nationale, une procédure d’examen a priori de la recevabilité des amendements à l’égard de l’article 40.

Le Conseil a ainsi relevé que « si la question de la recevabilité financière des amendements d’origine parlementaire doit avoir été soulevée devant la première chambre qui en a été saisie pour que le Conseil constitutionnel puisse en examiner la conformité à l’article 40, cette condition est subordonnée, pour chaque assemblée, à la mise en œuvre d’un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt de tels amendements ».

Constatant l’absence d’une telle procédure, le Conseil avait indiqué qu’à défaut de réponse positive du Sénat à son injonction, il pourrait procéder d’office à l’examen de la recevabilité financière de toutes les dispositions résultant d’amendements sénatoriaux.

2.   Un contrôle mis en œuvre par des instances parlementaires

Les règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat, dans leur version modifiée consécutivement à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoient que le Bureau de l’assemblée concernée contrôle, au dépôt, la recevabilité des propositions de loi au regard de l’article 40 de la Constitution. L’examen de la recevabilité des amendements et sous-amendements déposés en commission et, à ce stade, des propositions de loi relève des présidents des commissions saisies au fond. Il relève du Président – qui, en pratique, s’en remet au président de la commission des finances – lorsqu’ils sont déposés en séance.

Les présidents des commissions permanentes ont toutefois, à l’Assemblée nationale, sur le fondement du deuxième alinéa de l’article 89 du Règlement, la faculté de saisir pour avis le président de la commission des Finances, ce qui tend à devenir, en pratique, quasi-systématique.

Dans sa décision du 25 juin 2009 sur la modification du règlement du Sénat ([88]), le Conseil constitutionnel a rappelé sa jurisprudence relative à l’examen a priori de la recevabilité financière des amendements et réaffirmé le fait que les présidents des commissions compétentes devaient procéder à l’examen préalable de la recevabilité financière des amendements avant de permettre leur dépôt et leur mise en distribution.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a précisé, dans sa décision du 25 juin 2009 précitée, ainsi que dans celle adoptée à la même date sur la modification du règlement de l’Assemblée nationale, que l’irrecevabilité financière peut être soulevée à tout moment, non seulement à l’encontre des amendements déposés, mais également à l’encontre des modifications du texte déposé ou transmis apportées par la commission saisie au fond et intégrées à ce texte.

Outre l’article 40 de la Constitution stricto sensu, l’examen de la recevabilité financière s’étend également au respect des dispositions organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, en particulier celles qui prohibent l’adoption d’amendements méconnaissant le domaine de la loi de finances ou celui de la loi de financement : il s’agit des cavaliers dits « budgétaires » et « sociaux », qui donnent lieu chaque année à de nombreuses décisions et censures.

C.   LES AUTRES IRRECEVABILITÉS

1.   L’absence de lien avec le texte en discussion

Depuis une décision du 10 juillet 1985, le Conseil constitutionnel vérifie que les amendements ne sont pas dépourvus de tout lien avec les dispositions figurant dans le projet ou la proposition de loi ([89]). Dans le cas contraire il s’agit de « cavaliers législatifs » s’exposant à la censure.

Ce contrôle fait écho à une exigence qui était déjà présente, à quelques nuances près, dans les règlements des assemblées sous les IIIème et IVème Républiques. Il en est fait mention, sous la Vème République, à l’article 98, alinéa 5, du Règlement de l’Assemblée nationale et à l’article 48, alinéa 3, de celui du Sénat.

Au terme d’un resserrement de sa jurisprudence entamée en 1998, qui l’a conduit progressivement à donner valeur constitutionnelle au principe – également présent dans le règlement des assemblées – dit « de l’entonnoir » ([90]) à partir de la commission mixte paritaire puis dès la deuxième lecture à compter de 2006, le Conseil a été conduit à récapituler l’ensemble des règles qui s’appliquent aux amendements d’origine parlementaire comme à ceux du Gouvernement dans un considérant de principe énoncé par sa décision du 19 janvier 2006 ([91]) :

« Le droit d’amendement qui appartient aux membres du Parlement et du Gouvernement doit pouvoir s’exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées ; il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l’objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. »

De fait, le rythme des censures de cavaliers législatifs s’est sensiblement accru à compter du tournant des années 2000. À partir de 2006, le Conseil constitutionnel a décidé de soulever désormais ce moyen d’office ([92]), augmentant encore les censures.

Lors de la révision du 23 juillet 2008, les parlementaires ont réagi à cette plus grande intensité du contrôle opéré par le juge constitutionnel en introduisant au premier alinéa de l’article 45 de la Constitution la phrase suivante : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Cet ajout, qui avait il est vrai pour conséquence de conférer à l’appréciation du lien avec le texte en discussion un fondement constitutionnel explicite qui lui faisait jusqu’alors défaut, a eu cependant l’effet inversé à celui qui était recherché.

De fait, le Conseil s’est appuyé sur cette assise constitutionnelle pour intensifier son contrôle. Pour prendre un exemple récent il a ainsi censuré, dans sa décision du 26 janvier 2017 ([93]), pas moins de 36 articles de la loi sur l’égalité et la citoyenneté, qui en comptait 224.

Le Président du Sénat a décidé, pour sa part, de renforcer l’effectivité du contrôle de cette irrecevabilité. Désormais, les commissions saisies au fond sont chargées de déclarer irrecevables les amendements relevant de l’article 45 de la Constitution. Du 1er janvier 2015 au 1er mai 2018, 274 amendements ont ainsi été déclarés irrecevables sur ce fondement.

2.   L’absence de portée normative

Dans un considérant de principe de sa décision du 29 juillet 2004 ([94]), le Conseil constitutionnel a déduit de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (« La loi est l'expression de la volonté générale... ») et de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévue par la Constitution, « la loi a vocation à énoncer des règles de droit et doit par suite être revêtue d’une portée normative ». Dans sa décision du 21 avril 2005 il a donné une portée concrète à cette exigence en censurant, pour défaut manifeste de toute normativité, des dispositions de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école ([95]).

Cette exigence nouvelle fait écho aux critiques formulées par le Conseil d’État dans ses rapports publics successifs  à l’égard des dispositions incantatoires, déclaratives ou des « neutrons législatifs » contenues dans les lois.

Peu de censures ont toutefois été prononcées sur ce fondement.

II.   Le droit proposÉ 

Face à l’augmentation du nombre d’amendements déposés, qui est accusée d’engorger le Parlement, l’article 3 du présent projet de loi constitutionnelle propose de rendre plus effectives les dispositions de l’article 41 de la Constitution relatives à l’irrecevabilité des propositions de loi ou des amendements. Elle en complète également l’objet.

A.   Le dÉvoiement du droit d’amendement

L’augmentation du nombre d’amendements déposés devant les assemblées est un phénomène connu. De quelques milliers par législature il s’est accru à partir du début des années 1980 puis de nouveau à partir du tournant des années 2 000 au point de franchir la barre des 100 000 amendements sous les XIIème et XIVème législatures.

Les chiffres présentés ci-dessous permettent de prendre la mesure d’un phénomène qui porterait atteinte à la qualité du travail parlementaire et, de ce fait, à la qualité de la loi elle-même.


 

Années

Total des amendements enregistrés

1ère législature

1959-1962

4 564

2e législature

1962-1966

7 791

3e législature

1967-1968

1 143

4e législature

1968-1972

10 583

5e législature

1973-1977

13 753

6e législature

1978-1980

9 406

7e législature

1981-1986

38 997

8e législature

1986-1988

11 509

9e législature

1988-1992

34 091

10e législature

1993-1997

43 437

11e législature

1997-2002

50 957

12e législature

2002-2007

206 143

13e législature

2007-2012

75 910

14e législature

2012-2017

115 200

15e législature

2017-2018

23 814

 

Note : réfaction faite des 137 665 amendements déposés en 2006 sur le seul projet de loi relatif au secteur de l’énergie.

B.   Une nouvelle irrecevabilité absolue

Afin d’endiguer ce phénomène les alinéas 1 à 4 du présent article tendent à donner une portée nouvelle aux irrecevabilités précédemment évoquées au travers d’une réécriture complète de l’article 41 de la Constitution.

Comme le souligne le Conseil d’État dans son avis ([96]), l’exigence nouvelle, pour qu’un amendement soit recevable, d’un lien direct entre celui-ci et le texte auquel il se rapporte impose une « contrainte importante » mais elle est « susceptible de favoriser la cohérence interne de la loi tout en contribuant à sa clarification ». Il faut, à cet égard, relever que les irrecevabilités du nouvel article 41 continueront à s’appliquer aux amendements d’origine parlementaire comme à ceux du Gouvernement.

L’ensemble de ces irrecevabilités, absolues ou facultatives, continueraient à pouvoir être soulevées à l’initiative du Gouvernement ou du président de l’assemblée concernée (alinéa 6), selon des modalités qui sont néanmoins reformulées.

Ainsi, l’alinéa 7 réduit, pour les seuls amendements, de huit à trois jours le délai au terme duquel, en cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l’assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel est appelé à statuer. Cette modification vise à favoriser l’usage de la procédure sans pour autant ralentir le débat parlementaire. En revanche le délai demeure fixé à huit jours dans le cas des propositions de loi.

Les autres règles de la procédure devant le Conseil constitutionnel relèvent, conformément à l’article 63 de la Constitution, de la loi organique. Comme le rappelle le Conseil d’État, il reviendra à celle-ci de définir les modalités d’organisation nécessaires pour que le Conseil constitutionnel puisse se prononcer dans le nouveau délai, le cas échéant en permettant que cette compétence soit exercée par une formation restreinte du Conseil, voire par un seul de ses membres.

III.   La suppression votée par la commission des lois

À l’initiative de MM. Acquaviva, Castellani, Chassaigne, Collard et Diard, de Mme Florennes, M. Gosselin, Mme Kuster, M. Le Fur, Mme Lorho, MM. Molac, Reda et Ruffin, Mme Untermaier et M. Verchère, la commission des Lois a supprimé l’article 3 (amendement no 334). Les autres amendements à cet article n’ont donc pas été discutés.

*

*    *

Article 4
(art. 42 de la Constitution)
Procédure d’examen en commission des textes de loi

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 4 du projet de loi rend possible la mise en œuvre d’une procédure de « législation en commission », en réservant l’exercice du droit d’amendement à cette étape des travaux parlementaires. L’examen en séance serait limité à la discussion générale et à la mise aux voix des articles du texte de loi.

Dernières modifications intervenues :

L’article 42 de la Constitution a été modifié par l’article 17 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel.

I.   Le droit existant

Lors de son allocution devant le Congrès, le 3 juillet 2017, le Président de la République a exprimé le souhait que les parlementaires « [puissent], dans les cas les plus simples, voter la loi en commission ». Cette proposition fait écho à une évolution déjà entamée par les assemblées.

De manière générale, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a renforcé le rôle des commissions, notamment en prévoyant, à l’article 42, que la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sauf exception (lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale, révisions constitutionnelles), sur le texte adopté par celles-ci. Le travail en commission s’en est trouvé considérablement transformé avec, notamment, la présence des ministres lors de l’examen des textes et la publicité des débats.

Par ailleurs l’article 44 dispose désormais, à la seconde phrase de son alinéa 1, que le droit d’amendement « s’exerce en séance ou en commission, selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ».

Ladite loi organique, n° 2009-403 du 15 avril 2009, a fondé la mise en place, à l’Assemblée nationale, de la procédure du temps législatif programmé. En se fondant sur l’alternative possible entre le droit d’amendement en commission ou en séance elle a également créé les conditions permettant aux assemblées d’instituer, dans leur règlement, une procédure d’examen simplifiée pouvant aller jusqu’à se rapprocher d’une procédure d’adoption des lois en commission, sans toutefois supprimer totalement l’examen en séance publique.

Il est aujourd’hui proposé de franchir une nouvelle étape susceptible de donner toute sa portée aux évolutions précitées. Il s’agit bien de rééquilibrer la répartition du travail entre commission et séance publique, objectif déjà affiché en 2008 mais qui n’a pas été atteint jusqu’à présent, loin s’en faut.

A.   La « procédure d’examen simplifiée » de l’Assemblée nationale

Introduite en 1998, la procédure d’examen simplifié (PES) est prévue aux articles 103 à 107 du Règlement de l’Assemblée. Elle peut être engagée par la Conférence des présidents à la demande du Président, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe ; un droit d’opposition est ouvert symétriquement à ces mêmes autorités (à l’exception du Président de l’Assemblée) jusqu’à la veille de la discussion en séance.

Lorsqu’elle est mise en œuvre, la PES est toujours précédée d’un examen du texte en commission selon les modalités habituelles. En séance, il n’y a ni discussion générale, ni motion de rejet préalable mais le droit d’amendement s’exerce normalement. Quand il n’y a pas d’amendements, l’ensemble du texte est immédiatement mis aux voix ; dans le cas contraire, seuls sont appelés les articles auxquels ces amendements se rapportent

Cette PES, qui n’a été modifiée qu’à la marge en 2009, s’applique dans les faits aux projets de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international, dans la mesure où ces textes ne font généralement pas l’objet d’amendements. Rien ne ferait obstacle, en théorie, à ce qu’elle soit plus largement appliquée si ce n’est – mais ce n’est pas rien – la réticence avérée de certains groupes à une telle évolution : la désorganisation de l’ordre du jour qui découlerait d’oppositions trop fréquentes a conduit à relativiser le gain susceptible de résulter d’une utilisation plus fréquente de la PES.

B.   De La « procédure d’examen en commission » expérimentée par le Sénat à la « législation en commission »

Le Sénat, où les rapports entre les groupes sont il est vrai plus consensuels qu’ils ne le sont à l’Assemblée nationale, a davantage fait usage des nouvelles dispositions constitutionnelles issues de la révision du 23 juillet 2008.

Introduit en mars 2015 à titre expérimental, l’article 47 ter du Règlement du Sénat prévoit une procédure d’examen en commission (PEC) au cours de laquelle le droit d’amendement s’exerce uniquement en commission. Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif, tout en posant plusieurs réserves d'interprétation.

La PEC, qui n'est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, doit faire l’objet d’un accord entre le Président du Sénat, le président de la commission saisie au fond, les présidents de groupe et le Gouvernement, puisque chacun (à l’exception du Président du Sénat) dispose d’un pouvoir de veto. La décision appartient à la Conférence des Présidents, à laquelle il revient également de fixer la date de la réunion de commission consacrée à l’examen des amendements et le délai limite pour leur dépôt.

La réunion de la commission est publique. Le Gouvernement peut y participer, de même que les sénateurs qui ne sont pas membres de la commission, s’ils sont signataires d’un amendement, même s’ils ne peuvent voter. Les règles du débat en séance plénière sont applicables en commission, sous réserve des règles spécifiques à la PEC parmi lesquelles l’interdiction de présenter toute autre motion de procédure que l’exception d’irrecevabilité.

Le texte adopté par la commission est ensuite examiné en séance publique. Lors de cette séance, aucun amendement n’est recevable. Peuvent seuls intervenir le Gouvernement, le(s) rapporteur(s) des commissions et, pour explication de vote, un représentant par groupe, ainsi qu’un sénateur non inscrit. Ensuite, le Président met aux voix l’ensemble du texte adopté par la commission.

Il doit cependant être observé qu’en deux ans, cette procédure n’a été utilisée qu’à quatre reprises. À chaque fois, les textes concernés faisaient l’objet d’un large consensus.

Le Sénat a toutefois souhaité modifié l’article 47 ter de son Règlement au mois de janvier 2018 ([97]) afin de pérenniser cette procédure, rebaptisée « législation en commission ». Le mécanisme retenu diffère de la procédure expérimentale d'examen en commission sur deux points :

– la possibilité d'appliquer la procédure sur une partie de texte seulement, et pas uniquement sur l'ensemble d'un texte, au nom d'un « meilleur équilibre entre les travaux en commission et en séance publique » selon l'exposé des motifs de la proposition de résolution ;

– la possibilité de présenter, dans certains cas très limitativement circonscrits, des amendements en séance sur les dispositions ayant fait l'objet d'un examen en commission suivant cette nouvelle procédure.

Cette nouvelle procédure de législation en commission a déjà été utilisée à plusieurs reprises, notamment au mois de juin pour l’examen de la proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination.

C.   L’exemple italien

Parfois citée comme modèle, la « procédure décentralisée » prévue à l’article 72 de la Constitution italienne a pour but d’activer et de faciliter le travail législatif qui incombe au Parlement. Elle permet « lorsqu’un projet ou une proposition de loi porte sur un domaine n’étant pas d’une importance particulière… [de] proposer à la Chambre qu’il soit assigné à une commission permanente ou spéciale en séance délibérante pour y être examiné et adopté » (article 92 du Règlement de la Chambre).

L’utilisation de cette procédure, introduite dès 1947, s’est cependant révélée beaucoup plus fréquente que souhaitée. Elle a abouti à une multiplication de petites lois (leggine) en faveur de certaines catégories professionnelles et de divers intérêts économiques sectoriels. Les spécificités de la vie politique italienne ont également permis à l’opposition d’utiliser cette procédure pour mettre en œuvre son propre programme.

II.   Le droit proposÉ 

Le présent article poursuit le renforcement du rôle des commissions initié par la révision du 23 juillet 2008 en autorisant la loi organique, comme cela a été suggéré à plusieurs reprises par le passé, à déterminer les conditions dans lesquelles les projets et les propositions de loi adoptés par la commission en présence du Gouvernement sont, en tout ou partie, seuls mis en discussion en séance.

A.   La réforme écarte l’adoption directe de lois en commission, sans passage en séance publique

La première phrase de l’alinéa 2 renvoie à la loi organique le soin de définir les conditions dans lesquelles des projets ou propositions de loi, « en tout ou partie », seront discutés en séance dans le cadre d’une nouvelle procédure d’examen limité à la commission. Ces dispositions imposent donc a minima une mise aux voix en séance publique, à la différence de l’exemple italien.

Il reviendra à la loi organique de déterminer les garanties accompagnant cette procédure, s’agissant de questions aussi importantes que d’éventuels pouvoirs de veto ou, à l’inverse, de règles de majorité qualifiée pour y recourir. Ces garanties auront vocation à orienter la procédure vers les textes les plus consensuels.

La même première phrase prévoit expressément que, pour l’application de cette procédure d’examen limité à la commission, les dispositions en cause doivent avoir été adoptées « en présence du Gouvernement ».

Le Conseil d’État ([98]) juge cette condition essentielle, dès lors que la nouvelle procédure permet qu’une disposition ne soit pas ensuite débattue en séance publique. Elle suffirait à elle seule à justifier, eu égard au principe de la séparation des pouvoirs, que la nouvelle procédure soit inscrite au niveau constitutionnel alors que le droit existant permet déjà de réserver l’exercice du droit d’amendement à l’examen en commission.

B.   Elle pourrait s’apparenter davantage à la procédure de législation en commission mise en place par le Sénat

La seconde phrase de l’alinéa 2 limite, sur les articles relevant de cette procédure, le droit d’amendement qui s’exercerait alors uniquement en commission. Il s’agit évidemment d’une exigence essentielle, de nature à transformer le rôle de la commission.

Il faut rappeler à cet égard que les règlements des assemblées permettent à tout parlementaire de participer à une commission dont il n’est pas membre et d’y présenter un amendement, sans toutefois pouvoir le voter, sous réserve, au Sénat, de recevoir l’accord de la commission.

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

La Commission n’a adopté qu’un amendement rédactionnel à l’article 4 (amendement no 335).

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Article additionnel après l’article 4
(art. 42 de la Constitution)
Faculté pour la Conférence des présidents d'organiser un débat d'orientation générale

Résumé du dispositif et effets principaux :

La Commission a adopté un amendement prévoyant, à l’article 42 de la Constitution, la possibilité d'organiser, en séance, un débat d’orientation préalable sur un projet ou une proposition de loi.

Dernières modifications intervenues :

L’article 43 de la Constitution a été modifié, en dernier lieu, par l’article 18 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. Il avait alors fait l’objet d’une réécriture globale, prévoyant l’augmentation de six à huit du nombre maximal de commissions permanentes dans chaque assemblée.

À l’initiative de vos rapporteurs, la Commission a adopté un amendement permettant l’organisation, en séance publique, d’un débat d’orientation préalablement à l’examen d’un texte de loi par la commission saisie au fond (amendement  336). Il tire les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 25 juin 2009, de dispositions analogues que le Sénat avait tenté d’introduire dans son Règlement ([99]).

Ce débat constituerait la première étape de l’examen parlementaire d’un projet ou d'une proposition de loi. Il prendrait la forme d’une discussion portant sur l’orientation générale du texte peu après son dépôt ou sa transmission.

Ainsi que l’a relevé Mme Pauline Türk lors de son audition par le groupe de travail sur la procédure législative ([100]), un débat d’orientation préalable en séance « concernerait les enjeux du texte, permettrait de discuter de son esprit, de ses principes et de ses objectifs, de son opportunité et de son architecture ; peut-être permettrait-il même de dégager des lignes de consensus ou au moins d’éclairer les points de tension ».

Les sujets pourraient ainsi être mieux répartis entre la séance publique, qui se concentrerait sur les grands enjeux politiques, et le travail en commission.

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Article additionnel après l’article 4
(art. 44 de la Constitution)
Faculté de saisine du Conseil d’État pour avis sur les amendements

Résumé du dispositif et effets principaux :

La Commission a adopté un amendement prévoyant, à l’article 44 de la Constitution, la possibilité de saisine du Conseil d'État sur les amendements, sur le modèle des dispositions introduites par le constituant en 2008 s'agissant des propositions de loi

Dernières modifications intervenues :

L’article 44 de la Constitution a été modifié, en dernier lieu, par l’article 19 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, précisant que le droit d’amendement s’exerce en commission ou en séance publique.

À l’initiative de vos rapporteurs, la Commission a proposé d’élargir les possibilités de saisine pour avis du Conseil d'État aux amendements, déposés par les parlementaires ou le Gouvernement (amendement  337).

Le dispositif adopté renvoie à une loi organique le soin d'organiser la procédure, car il convient d'assurer une stricte symétrie entre les saisines de l'Assemblée nationale et celles du Sénat.

Comme en matière de projets et de propositions de loi, deux procédures distinctes sont prévues : le Gouvernement saisit le Conseil d'État sur ses propres projets d’amendement, tandis que le Président de l'assemblée intéressée le saisit des amendements parlementaires.

Il appartiendrait à ce dernier d’assurer un filtre des amendements transmis pour avis au Conseil d'État. Celui-ci se prononcerait avant l'examen de l'amendement, afin de garantir la pleine et entière information du Parlement.

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Article 5
(art. 45 de la Constitution)
Raccourcissement de la navette parlementaire en cas d’échec de la CMP

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 5 du projet de loi abrège la navette parlementaire en permettant, après l’échec d’une commission mixte paritaire, que l’Assemblée nationale ait le dernier mot à l’issue d’une unique lecture par le Sénat, contre une lecture par chaque chambre aujourd’hui.

Dernières modifications intervenues :

L’article 45 de la Constitution a été modifié par l’article 20 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois a adopté deux amendements modifiant, pour l’un, la navette parlementaire et supprimant, pour l’autre, les limites au droit d’amendement en lecture définitive.

I.   Le droit existant

La procédure de l’article 45 se caractérise par sa plasticité. Elle autorise le Gouvernement et l’Assemblée nationale qui lui apporte son soutien à imposer leurs vues à un Sénat récalcitrant. Elle permet aussi à un « Gouvernement qui veut résister à l’Assemblée de trouver au Sénat un soutien solide » ([101]). C’est pourquoi sa rédaction a été peu modifiée depuis 1958, sous réserve des changements apportés par la révision du 23 juillet 2008 à la notion de « cavalier législatif ».

A.   La navette, Un processus respectueux du bicaméralisme et un exemple de rationalisation

La Constitution prévoit l’examen successif par l’Assemblée nationale et le Sénat d’un texte en vue de son adoption dans les mêmes termes. Ce processus de « navette » peut se poursuivre indéfiniment ([102]). C’est pourquoi l’article 45 prévoit une procédure de conciliation, afin de faciliter et hâter le vote d’un texte commun par les deux assemblées.

1.   La navette entre l’Assemblée nationale et le Sénat

Le premier alinéa de l’article 45 prévoit que l’adoption d’une loi résulte du vote successif, dans les mêmes termes, par les deux assemblées, d’un projet ou d’une proposition de loi, à l’issue d’une ou plusieurs lectures ([103]).

Cette navette peut déboucher sur l’adoption d’un texte identique après une seule lecture, lorsque la seconde assemblée vote conforme le texte dont elle est saisie. Plus fréquemment, l’examen peut donner lieu à plusieurs lectures.

Lorsque la navette se poursuit au-delà de la première lecture par chaque assemblée, elle se limite aux articles pour lesquels l’Assemblée nationale et le Sénat n’ont pas abouti à un texte identique, de telle sorte que les articles votés conformes ne peuvent plus, en principe, être remis en discussion. Cette règle dite de l’« entonnoir », qui a pour but de faciliter l’adoption de la loi par les deux assemblées, emporte également l’interdiction d’introduire des dispositions nouvelles à partir de la deuxième lecture, au terme d’une évolution de la jurisprudence constitutionnelle achevée en 2006 et déjà commentée à propos de l’article 3 du présent projet de loi constitutionnelle ([104]).

la « navette parlementaire »

Initiative de la loi

Premier ministre

Sénateurs

Députés

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Projet de loi

Proposition de loi

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Délibération en conseil des ministres,
après avis du Conseil d'État

 

Contrôle de la recevabilité financière
de la proposition de loi par le Bureau du Sénat
ou de l'Assemblée nationale

Examen par le Parlement

Dépôt sur le Bureau du Sénat ou de l'Assemblée nationale

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Examen par l'une des commissions permanentes ou par une commission spéciale du Sénat
ou de l'Assemblée nationale ; adoption d'un rapport écrit et, le cas échéant, d'un texte.

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Discussion en séance publique et vote

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Transmission à l'autre assemblée (initialement non saisie du texte)

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Examen par l'une des commissions permanentes ou par une commission spéciale
de l'autre assemblée ; adoption d'un rapport écrit et, le cas échéant, d'un texte

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Discussion en séance publique et vote (autre assemblée)

Hypothèse n° 1 : accord

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Adoption du texte dans les mêmes termes par les deux assemblées

Hypothèse n° 2 : désaccord

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Transmission du texte, en deuxième lecture,
à la première assemblée saisie

Après deux lectures dans chaque assemblée
ou une seule lecture si la procédure accélérée
a été engagée, réunion d'une commission mixte paritaire (CMP), composée de sept députés
et sept sénateurs à la demande du Premier ministre ou des présidents des deux assemblées conjointement pour les propositions de loi

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Deuxième lecture : examen en commission,
discussion en séance publique et vote,
nouvelle transmission à l'autre assemblée

Examen et vote par chacune des deux assemblées du texte élaboré par la CMP

En cas d'échec de la CMP ou de rejet du texte de la CMP, nouvelle lecture par chaque assemblée.

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Poursuite de la "navette" jusqu'à adoption
d'un texte identique dans les deux assemblées

Nouvelle lecture à l’Assemblée nationale

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Nouvelle lecture au Sénat

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Le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement

Contrôle de constitutionnalité et promulgation

Saisine éventuelle du Conseil constitutionnel par le Président de la République, le Premier ministre,
le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, 60 députés ou 60 sénateurs

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Décision du Conseil constitutionnel

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Promulgation de la loi par le Président de la République
et publication au Journal officiel de la République française

2.   Une procédure rationalisée : la faculté de convoquer une commission mixte paritaire

Pour éviter que la navette ne se prolonge à l’excès entre les deux assemblées, le second alinéa de l’article 45 de la Constitution prévoit un mécanisme de conciliation dont la mise en œuvre appartenait, jusqu’à la révision de juillet 2008 ([105]), au seul Premier ministre. La faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire (CMP) a été étendue, alors, pour les propositions de loi, aux présidents des assemblées, qui doivent cependant agir conjointement.

Le moment opportun pour recourir à ce mécanisme de conciliation est libre :

– la convocation de la CMP peut intervenir après une seule lecture dans chacune des assemblées si le Gouvernement a engagé la « procédure accélérée » sans que les conférences des Présidents ne s’y soient conjointement opposées – autre aménagement introduit par la dernière révision constitutionnelle ([106]) ;

– dans le cas contraire, elle peut intervenir à partir de deux lectures, à tout moment.

Les CMP comprennent sept députés et sept sénateurs, ainsi qu’autant de suppléants, qui ne sont appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées. Elles se réunissent alternativement au Palais Bourbon et au Palais du Luxembourg ([107]).

Une CMP est chargée d’élaborer un « texte sur les dispositions restant en discussion ». Cette expression a été définie par le Conseil constitutionnel comme celles des dispositions qui n’ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l’une et l’autre des deux assemblées ([108]). Cette interprétation conduit à saisir la CMP de l’ensemble d’un texte dans le cas où celui-ci a été rejeté par l’une ou l’autre des assemblées, alors même que certaines dispositions avaient pu être votées à l’identique à un stade antérieur de la procédure. Elle exclut la possibilité pour les CMP d’introduire des dispositions nouvelles ([109]) ou de revenir sur des articles conformes, sinon à des fins de coordination.

Mais le rôle de la CMP est plus subtil car elle a aussi pour mission d’élaborer un texte de compromis qui soit susceptible d’être adopté non seulement par ses membres mais ensuite par l’Assemblée nationale et le Sénat ([110]).

Lorsque la CMP parvient à l’élaboration d’un texte, ce dernier n’est pas automatiquement soumis aux assemblées. Le Gouvernement demeure libre d’en décider ([111]) et de choisir l’ordre dans lequel les deux assemblées seront saisies de ce texte.

Enfin, pour éviter que l’accord trouvé au terme de la procédure de conciliation ne soit remis en cause, le troisième alinéa de l’article 45 limite le droit d’amendement sur le texte issu de la CMP en subordonnant l’exercice de celui-ci par les parlementaires à l’accord préalable du Gouvernement.

B.   L’obtention d’un texte définitif en cas de désaccord entre les assemblées

Qu’il résulte de l’absence d’accord en CMP ou du rejet par l’une ou l’autre des assemblées du texte de compromis ainsi élaboré ([112]), l’échec de la procédure de conciliation ouvre la possibilité de l’adoption d’un texte définitif grâce au dernier mot de l’Assemblée nationale, légitimée pour cela par son origine tirée du suffrage universel direct.

Une fois l’échec avéré, la première étape, pour que s’engage la phase ultime, consiste à ce que le Gouvernement saisisse explicitement l’Assemblée nationale d’une demande de « nouvelle lecture ».

Le dernier alinéa de l’article 45 prévoit, en effet, qu’une nouvelle lecture du projet ou de la proposition doit avoir lieu à l’Assemblée nationale, puis au Sénat. Cela conduit l’Assemblée à reprendre son propre texte comme base de discussion – celui qu’elle avait adopté avant la réunion de la CMP – si le projet ou la proposition a été déposé initialement sur le bureau du Sénat.

Cette nouvelle lecture est une véritable lecture, au cours de laquelle le droit d’amendement, sous la réserve des adjonctions qui contreviendraient à la logique de « l’entonnoir », n’est pas limité comme il l’est sur le texte élaboré par la CMP ou en lecture définitive.

Le Gouvernement doit ensuite demander explicitement à l’Assemblée nationale de procéder à une lecture définitive. Aux termes de l’article 114, alinéa 4, de son Règlement, l’Assemblée nationale peut, si la demande n’est pas présentée dans les quinze jours suivant la transmission du texte voté en nouvelle lecture, reprendre la navette dans les conditions de droit commun ([113]).

En lecture définitive, la marge de manœuvre de l’Assemblée est strictement encadrée. Elle doit reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire – s’il existe –, soit le dernier texte voté par elle. Si l’Assemblée reprend le texte de la CMP, elle ne peut y apporter aucun amendement. Si elle reprend le texte voté en nouvelle lecture, elle peut le modifier par des amendements adoptés par le Sénat lors de la dernière lecture par lui du texte en discussion ([114]). Encore faut-il que le Sénat n’ait pas adopté des amendements mais in fine rejeté le texte.

C.   Une procédure dont la maîtrise revient au Gouvernement

Tout au long de la navette et de ses prolongements, c’est au Gouvernement qu’il revient de procéder à des choix procéduraux, mais également politiques. La révision du 23 juillet 2008 n’a pas remis en cause cette logique d’ensemble.

C’est, en effet, lui qui :

– choisit discrétionnairement laquelle des deux assemblées sera saisie en premier d’un projet de loi ;

– engage la procédure accélérée qui lui donne la possibilité de provoquer la réunion d’une CMP après une seule lecture par chaque assemblée ([115]), ce qu’il fait de façon quasi-systématique depuis la précédente législature ;

– provoque la réunion d’une CMP sur les projets de loi, pour lesquels il dispose d’un monopole, ou sur les propositions de loi, concurremment avec les présidents des assemblées ;

– engage la procédure conduisant au dernier mot de l’Assemblée nationale, si la CMP n’est pas conclusive ou si le texte qui en est issu est rejeté ;

– si la CMP parvient à un texte commun, y donne suite en le soumettant à l’approbation des deux assemblées.

Quand il décide, enfin, de soumettre le texte de la CMP, le Gouvernement choisit laquelle des deux assemblées en connaîtra la première et maîtrise ses modifications potentielles puisqu’aucun amendement n’est recevable sans son accord.

II.   Le droit proposÉ 

Le Gouvernement considère que la navette parlementaire joue de moins en moins son rôle et qu’elle allonge de façon excessive le temps nécessaire à l’adoption des lois. Il propose de supprimer, dans la période post-CMP, la nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, qui occupe une place non négligeable dans la navette mais qui s’avère peu utile, et de réaménager en conséquence la procédure.

De fait, si l’on considère la XIVe législature :

– le temps moyen qui s’est écoulé entre les commissions mixtes paritaires et les lectures définitives a été de 43 jours (contre 15 jours entre les CMP et la lecture de leurs conclusions lorsqu’elles ont été conclusives) ;

– les nouvelles lectures ont représenté, à l’Assemblée nationale, près de 350 heures de séance, soit environ 10 % du temps d’examen des lois considérées.

Le présent article modifie, à cet effet, la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 45 de la Constitution, qui ne comporterait plus que deux étapes au lieu de trois en cas de mise en œuvre de la procédure du « dernier mot ».

A.   Après l’échec de la CMP, une lecture obligatoire par le Sénat

La première phrase de l’alinéa 2 reprend les mêmes conditions qu’actuellement pour mettre en œuvre la procédure du « dernier mot », à savoir l’absence d’accord en CMP ou le rejet par l’Assemblée nationale ou le Sénat du texte de compromis élaboré par elle. Elle supprime, en revanche, le préalable de la nouvelle lecture devant chacune des deux assemblées ; le Gouvernement n’aura donc plus à saisir explicitement l’Assemblée nationale d’une demande en ce sens et pourra d’emblée lui demander de procéder à une lecture définitive. À défaut, le texte sera transmis à l’autre assemblée et la navette pourra reprendre, dans les conditions de droit commun prévues au premier alinéa de l’article 45.

Une fois cette demande faite, la deuxième phrase de l’alinéa 2 prévoit que la procédure s’engage par une lecture devant le Sénat, au lieu de l’Assemblée actuellement, auquel il est demandé de « statue[r] », soit en adoptant, soit en rejetant le texte. Cette lecture s’organise sur la base du « dernier texte voté par l’Assemblée nationale », et non pas de son propre texte – celui que le Sénat, s’il était la seconde assemblée saisie, avait adopté avant la réunion de la CMP.

Dans le silence du texte le droit d’amendement n’est pas limité à ce stade : il s’exerce dans les mêmes conditions que pour l’actuelle nouvelle lecture.

Le Sénat doit statuer dans les quinze jours suivant la demande de dernier mot adressée par le Gouvernement à l’Assemblée nationale. L’hypothèse dans laquelle il ne le ferait pas expressément, ou pas dans les délais prévus, n’est pas traitée. Elle ne saurait cependant faire obstacle au dernier mot de l’Assemblée ou différer sa mise en œuvre, sauf à reconnaître au Sénat un pouvoir de blocage dont il ne dispose pas aujourd’hui.

les modifications proposées à la « navette parlementaire »

Désaccord

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Transmission du texte, en deuxième lecture,
à la première assemblée saisie

Après deux lectures dans chaque assemblée
ou une seule lecture si la procédure accélérée
a été engagée, réunion d'une commission mixte paritaire (CMP), composée de sept députés
et sept sénateurs à la demande du Premier ministre ou des présidents des deux assemblées conjointement pour les propositions de loi

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Deuxième lecture : examen en commission,
discussion en séance publique et vote,
nouvelle transmission à l'autre assemblée

Examen et vote par chacune des deux assemblées du texte élaboré par la CMP

En cas d'échec de la CMP ou de rejet du texte de la CMP, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement.

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Poursuite de la "navette" jusqu'à adoption
d'un texte identique dans les deux assemblées

Nouvelle lecture au Sénat

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L'Assemblée nationale statue définitivement

B.   Une seconde étape permettant immédiatement le dernier mot de l’Assemblée nationale

La troisième phrase de l’alinéa 2 du présent article impose que l’Assemblée nationale, après la lecture par le Sénat, « statue » – sous-entendu définitivement – sur le « dernier texte voté par elle ». Elle supprime donc la nouvelle lecture actuelle devant l’Assemblée, au profit de la lecture définitive.

Le choix de la base de référence pour cette lecture définitive est plus limité qu’aujourd’hui : le texte élaboré par la commission mixte paritaire, lorsqu’il existe ce qui n’est pas évidemment le cas le plus fréquent, ne peut être utilisé et il appartiendra à l’Assemblée de réintroduire par amendement les modifications qui avaient été votées dans ce cadre.

Comme aujourd’hui, le droit d’amendement est alors strictement limité. Il est possible de reprendre des amendements adoptés par le Sénat sur le texte en discussion au cours de la lecture qui a immédiatement précédé. En revanche, la dernière phrase de l’alinéa 2 introduit une possibilité nouvelle, à ce stade de la procédure, en permettant la reprise, mais sous réserve de l’accord du Gouvernement, d’amendements ayant été déposés mais non adoptés par le Sénat, ce qui peut recouvrir une portée réelle en cas de rejet du texte.

C.   L’encadrement de la nouvelle procédure par des délais

Les deuxième et troisième phrases de l’alinéa 2 du présent article imposent des délais impératifs. Le Sénat se prononcera, comme on l’a vu, dans les quinze jours sur le dernier texte voté par l’Assemblée nationale. Celle-ci disposera ensuite de huit jours pour statuer définitivement sur le même texte, seuls étant alors recevables devant elle les amendements adoptés par le Sénat et, sous réserve de l’accord du Gouvernement, ceux qui ont été déposés devant lui.

Ce délai de 23 jours au plus peut être opportunément comparé à celui qui sépare, en moyenne, les commissions mixtes paritaires et les lectures définitives (pour mémoire : 43 jours sous la XIVe législature).

Comme le relève le Conseil d’État ([116]), les nouveaux délais d’examen imposés aux deux assemblées pourront justifier une inscription prioritaire à l’ordre du jour, qui s’ajoutera aux priorités déjà mentionnées à l’article 48 de la Constitution. Ainsi, même si le délai de quinze jours expire pendant une semaine dédiée au contrôle de l’action du Gouvernement, il sera possible d’inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale la lecture définitive d’un projet ou d’une proposition de loi.

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

La Commission a adopté deux amendements à l’article 5.

Le premier, sur la proposition de Mme Florennes et de vos trois rapporteurs,  fait de la convocation de la CMP après une lecture devant chaque assemblée le droit commun de la navette parlementaire (amendement no 339). La Commission propose ainsi d'aligner le droit avec la pratique, tout en l'assortissant de garanties nouvelles.

Depuis la précédente législature, l'encombrement de l'ordre du jour a conduit à systématiser le recours à la procédure accélérée, afin de provoquer une conciliation dès la fin de la première lecture. Il est proposé de prendre acte de cette évolution, tout en conservant la faculté pour les Conférences des Présidents de s'y opposer conjointement.

Pour autant, la procédure accélérée emporte aujourd'hui l'écrasement des délais entre le dépôt et l'examen en séance, puis entre la transmission à la deuxième assemblée saisie et l'examen en séance. Il est donc prévu par l’amendement de dissocier ces deux sujets, en instituant une procédure d'urgence spécifique pour passer outre les délais, qui serait elle-même soumise à un droit d'opposition conjointe des Conférences des Présidents.

Le second amendement, adopté par la Commission à l’initiative de Mme Bonnivard, de Mme Florennes, de M. Houlié, de M. Emmanuel Maquet, de Mme Pompili et de vos rapporteurs, lève les restrictions au droit d'amendement en lecture définitive (amendement no 338) prévues par la dernière phrase de l’alinéa 2 du présent article.

*

*     *

Article 6
(art. 47 de la Constitution)
Réduction des délais d’examen du PLF

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 6 du projet de loi réduit le délai dont dispose l’Assemblée nationale pour examiner en priorité le projet de loi de finances de l’année et entend revaloriser l’examen de la loi de règlement.

Dernières modifications intervenues :

L’article 47 de la Constitution a été modifié par l’article 22 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel.

I.   Le droit existant

Sous la IIIe et la IVe République, la procédure d’examen du budget s’était caractérisée par l’enlisement des débats et un retard chronique dans le vote définitif de la loi de finances. Le constituant de 1958 a entendu rationaliser cette procédure afin d’en assurer le bon fonctionnement.

L’article 47 de la Constitution a ainsi encadré le vote de la loi de finances dans des délais impératifs. Formant un cadre efficace et souple, il n’a fait l’objet, sous réserve du déplacement des dispositions relatives à la Cour des comptes opéré par la révision du 23 juillet 2008 ([117]), d’aucune modification depuis l’origine. La refonte, en 2001, des dispositions organiques auxquelles il renvoie n’a pas nécessité de réécriture alors même qu’elle a rénové profondément les conditions d’examen des lois de finances.

A.   Le renvoi à des dispositions organiques pour fixer les conditions de présentation et de vote des lois de finances

Le premier alinéa de l’article 47 de la Constitution dispose que « le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique », tandis que le dix-huitième alinéa de l’article 34 réserve aux lois de finances le soin de déterminer les ressources et les charges de l’État.

L’ordonnance du 2 janvier 1959 ([118]), puis la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([119]), prolongent ces dispositions constitutionnelles et appliquent les principes du parlementarisme rationalisé aux lois de finances avec une rigueur particulière.

L’article 38 de la loi organique prévoit ainsi qu’il revient au ministre chargé des finances, sous l’autorité du Premier ministre, de préparer les « projets » de loi de finances, traduisant l’interdiction implicite opérée par les articles 39 et 47 de la Constitution de faire examiner des « propositions » de loi de finances émanant de parlementaires.

Le contenu des lois de finances est strictement défini par l’article 34 de la loi organique, qui interdit par suite que des « cavaliers budgétaires », c’est-à-dire des dispositions étrangères au domaine budgétaire ([120]), soient soumises à la procédure spécifique d’adoption de la loi de finances de l’année, plus rapide et plus restrictive pour les assemblées que celle applicable aux lois ordinaires.

Ce champ est contrôlé par les instances des assemblées en charge de la recevabilité financière des amendements et, ex post, par le Conseil constitutionnel, qui soulève d’office les cavaliers dits budgétaires.

La loi de finances de l’année, comme la loi de finances rectificative ou la loi de règlement, comporte deux parties distinctes ([121]) :

– la première autorise la perception des impôts, comporte les dispositions fiscales qui affectent l'équilibre budgétaire de l'année ainsi que les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne), évalue les ressources de l’État, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire (présentées dans un tableau d’équilibre) ;

– la seconde fixe, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois ; elle peut également comporter des dispositions fiscales qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire de l’année (articles dits « non rattachés »), des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année (articles dits « rattachés » à une mission) et des dispositions relatives à l’information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances publiques.

Elle comprend également, depuis la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([122]), un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques.

Les crédits du budget général de l’État sont présentés selon une nomenclature à trois niveaux :

– la mission, ministérielle ou interministérielle ;

– les programmes ;

– les actions.

Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :

– les projets annuels de performances (PAP, ou « bleus » budgétaires) présentent, pour chaque mission, les crédits de chacun de ses programmes, en précisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performances qui leur sont associés ;

– les annexes informatives (ou « jaunes » budgétaires) : par exemple le rapport relatif à l’État actionnaire, le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir, le rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, le rapport sur les relations financières avec l’Union européenne, le rapport sur les autorités publiques indépendantes, etc.) ;

– les documents de politique transversale, de couleur orange, présentent de façon détaillée certaines politiques relevant de plusieurs ministères (par exemple : sécurité civile, outre-mer, ville, tourisme) concernant des programmes relevant de différentes missions ;

– l’annexe dite des « voies et moyens » qui retrace l’ensemble des évaluations de recettes de l’État et des dépenses fiscales ;

– d’autres documents budgétaires qui permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte économique, social et financier : rapport sur les prélèvements obligatoires ; rapport économique, social et financier ; rapport sur les comptes de la Nation.

En application de la révision du 23 juillet 2008 et de la loi organique du 15 avril 2009 ([123]), le projet de loi de finances est également accompagné d’une annexe présentant l’ensemble des évaluations préalables des mesures qu’il propose, qui constituent l’équivalent des études d’impact des projets de loi non financiers ([124]).

B.   L’encadrement constitutionnel de la procédure d’examen de la loi de finances de l’année

La procédure d’examen du projet de loi de finances de l’année présente d’importantes particularités par rapport à la procédure de droit commun, encore renforcées par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ([125]).

1.   Une discussion encadrée par des délais constitutionnels stricts

Les quatre derniers alinéas de l’article 47 témoignent de la volonté des constituants de garantir que le budget sera adopté avant le 1er janvier de l’année d’exécution et, ainsi, d’assurer le respect du principe d’annualité et la continuité de la vie nationale.

Le projet de loi de finances de l’année est déposé obligatoirement sur le bureau de l’Assemblée nationale, qui dispose d’une priorité constitutionnelle sur le Sénat ([126]), avant le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget conformément à l’article 39 de la loi organique ([127]). En pratique, le dépôt effectif intervient, depuis plusieurs années, au cours de la dernière semaine de septembre.

L’article 47 de la Constitution fixe à 70 jours le délai global accordé au Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances ([128]).

Ce délai est décliné par l’article 40 de la loi organique de la façon suivante :

– 40 jours pour la première lecture à l’Assemblée nationale ;

– 20 jours pour la première lecture au Sénat ;

– et 10 jours pour la suite de la navette parlementaire.

Les articles 47 de la Constitution et 45 de la loi organique précisent les conséquences d’un dépassement du délai global. Si ce dépassement est imputable au Parlement, le Gouvernement peut recourir à une ordonnance pour en mettre les dispositions en vigueur. Si celui-ci est imputable au Gouvernement, ce dernier peut soit demander au Parlement d’adopter uniquement la première partie du projet de loi de finances (« projet de loi partiel »), la seconde partie étant discutée plus tard, soit demander le vote d’une loi spéciale l’autorisant à percevoir les impôts existants jusqu’à l’adoption de la loi de finances. Dans les deux cas, les crédits sont temporairement répartis conformément aux services votés, c’est-à-dire le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour permettre le fonctionnement de l’État dans les conditions de l’année précédente.

L’article 45 de la loi organique prévoit également le cas où la promulgation de la loi de finances avant le 1er janvier est rendue impossible par une décision du Conseil constitutionnel : dans ce cas, le Gouvernement dépose un « projet de loi spéciale » l’autorisant à continuer à percevoir les impôts jusqu’à l’adoption de la nouvelle loi de finances dont l’examen se déroulerait en parallèle.

Le dépassement des délais intermédiaires par l’une ou l’autre assemblée peut être sanctionné par le dessaisissement ([129]).

Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée dans un délai de quarante jours, l’article 40 de la loi organique prévoit que le Gouvernement saisit le Sénat du texte qu’il a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par l’Assemblée nationale et acceptés par lui. Si le Sénat n’a pas émis un vote en première lecture sur l’ensemble du projet de loi de finances dans le délai imparti, le Gouvernement saisit à nouveau l’Assemblée du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui.

2.   Un examen qui mobilise l’ensemble des commissions permanentes

L’article 39 de la loi organique prévoit le renvoi du projet de loi de finances à la commission des Finances, excluant ainsi la possibilité de constitution d’une commission spéciale. Mais si celle-ci joue un rôle prépondérant dans l’examen de ce texte, les autres commissions permanentes s’en saisissent pour avis.

a.   Le rôle de la commission des Finances

L’examen en commission des Finances du projet de loi de finances de l’année commence traditionnellement par l’audition du ou des ministres chargés des finances et du budget dès la sortie du Conseil des ministres qui a adopté le projet de loi. Il repose d’abord sur le rapporteur général puis sur les rapporteurs spéciaux.

Le rapporteur général est élu chaque année en même temps que le président de la commission et les membres de son bureau. Le rapport général sur le projet de loi de finances de l’année lui est automatiquement confié – de même que le rapport sur les projets de loi de finances rectificatives, de règlement ou de programmation des finances publiques.

Le rapporteur général examine l’ensemble des dispositions de la première partie ainsi que les articles non rattachés de la seconde. Dans ce cadre, il propose à la commission des amendements les concernant et est chargé de défendre les positions de la commission en séance publique sur l’ensemble des amendements déposés.

L’examen détaillé des crédits est assuré par les rapporteurs spéciaux auxquels l’article 57 de la loi organique accorde des pouvoirs d’investigation sur pièces et sur place et un droit de communication des renseignements et documents d’ordre financier et administratif ([130]).

Désignés par la commission des Finances au cours du premier trimestre de l’année, les rapporteurs spéciaux sont chargés de façon permanente du contrôle de l’exécution budgétaire dans leur domaine d’attribution et, au moment de l’examen de la loi de finances de l’année, de l’examen des crédits d’une mission, ou dans certains cas, d’un ou plusieurs programmes d’une même mission.

b.   Le rôle des autres commissions permanentes

Les autres commissions permanentes sont saisies de la seconde partie ([131]) de la loi de finances par l'intermédiaire de leurs rapporteurs pour avis chargés de l’examen des missions (pour tout ou partie) relevant de leurs domaines de compétences.

3.   La navette parlementaire et la promulgation de la loi

La procédure accélérée s’appliquant de droit, le projet de loi de finances fait l’objet d’une seule lecture par chaque assemblée, avant que le Gouvernement ne provoque la constitution d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion.

La procédure postérieure à la réunion de la CMP est la procédure normale applicable à tous les projets de loi.

En cas de succès de la CMP et d’adoption d’un texte commun sur les dispositions restant en discussion, celui-ci est soumis aux votes des deux assemblées. Son adoption par chacune d’elles met fin à la navette parlementaire et entraîne l’adoption définitive du projet de loi de finances.

En cas d’échec de la CMP ou de rejet par l’une des deux assemblées du texte qu’elle aurait élaboré, l’Assemblée nationale et le Sénat doivent procéder à une nouvelle lecture. En cas de désaccord persistant, le Gouvernement demande à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. Pour l’examen en nouvelle lecture, c’est le rapporteur général qui rapporte l’ensemble des dispositions du projet de loi de finances et il n’y a aucune intervention particulière des rapporteurs spéciaux ou des rapporteurs pour avis.

Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel qui veille, en particulier, au respect des règles organiques applicables en la matière.

C.   le suivi de l’exécution budgétaire

Le contrôle de l'exécution du budget vise à la fois à garantir le respect de l'autorisation parlementaire et la régularité des opérations financières de l'administration. Il se limite aujourd’hui à l’examen de la loi de règlement.

La loi de règlement a principalement pour objet d’arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte et le résultat budgétaire qui en découle.

La date limite de dépôt du projet de loi de règlement est fixée au 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte, conformément à l’article 46 de la loi organique. Il est accompagné des rapports annuels de performances (RAP), de couverture rouge, qui permettent de comparer l’exécution budgétaire et ses résultats avec les prévisions figurant dans les projets annuels de performances (PAP), annexés au projet de loi de finances de l’année.

Le projet de loi de règlement est examiné selon les règles ordinaires, l’article 41 de la loi organique prévoyant cependant que le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote en première lecture du projet de loi de règlement afférent au dernier exercice clos.

Jusqu’à cette année, l’examen du projet de loi de règlement ne mobilisait que la commission des Finances car il était rare qu’une autre commission s’en saisisse pour avis.

Dans le cadre du « Printemps de l’évaluation », qui s’est tenu pour la première fois au mois de juin à l’Assemblée nationale, dix-huit commissions d’évaluation des politiques publiques se sont réunies en présence des ministres portant sur chaque mission. Ces auditions avaient pour base les RAP, les notes d’exécution budgétaire de la Cour des comptes ainsi que les travaux d’évaluation menés par les rapporteurs spéciaux. Des propositions de résolution ou des recommandations ont été formalisées par les rapporteurs spéciaux compétents.

La séance publique a été consacrée, en vue de l’examen du projet de loi de règlement, à l’audition du Premier président de la Cour des comptes, aux débats, questions ou propositions de résolution proposés par les groupes politiques et à l’examen des propositions de résolutions présentées par les rapporteurs spéciaux dont la Conférence avait arrêté l’inscription sur proposition de la commission des finances.

II.   Le droit proposé

Le présent article 6 modifie sur deux points l’article 47 de la Constitution afin d’améliorer les conditions d’examen des lois de finances et d’opérer un meilleur équilibre entre leur examen et le contrôle de l’exécution budgétaire. Il est prolongé par les dispositions de l’article 7 du projet de loi constitutionnelle, qui modifie l’article 47-1 de la Constitution afin notamment de mieux coordonner les examens respectifs, à l’automne, du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

A.   L’harmonisation des délais d’examen du PLF et du PLFSS

Il est d’abord proposé un raccourcissement significatif des délais précités prévus aux deuxième et troisième alinéas de l’article 47 de la Constitution. Cette modification viserait moins à accélérer l’examen du projet de loi de finances de l’année qu’à faciliter l’examen, à l’automne, d’autres textes que les seules lois financières, selon l’avis du Conseil d’État ([132]).

En effet, le raccourcissement des délais permettrait de reporter la date ultime de dépôt du projet de loi de finances de l’année, fixée actuellement par l’article 39 de la LOLF au premier mardi d’octobre.

Les alinéas 1 à 3 harmonisent ainsi ces délais avec ceux de l’article 47-1 de la Constitution, afin de rapprocher les conditions d’examen des projets de loi de finances de celles des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Si l’Assemblée Nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans les vingt-cinq jours suivant le dépôt du projet de loi de finances, contre quarante actuellement, le Gouvernement pourra saisir le Sénat qui devra statuer dans le même délai qu’aujourd’hui, soit quinze jours (alinéa 2).

En outre, le délai au terme duquel les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par ordonnance si le Parlement ne s’est pas prononcé, qui est aujourd’hui de soixante-dix jours, sera ramené à cinquante jours, à l’instar du délai déjà existant pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale (alinéa 3).

B.   La consécration du rôle des commissions permanentes, autres que celles chargées des finances

Les alinéas 4 et 5 du présent article complètent l’article 47 de la Constitution afin de prévoir que la loi organique détermine les conditions dans lesquelles les commissions permanentes de chaque assemblée entendent les membres du Gouvernement sur l’exécution de la loi de finances.

Il s’agit ainsi, selon l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, de permettre aux commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat pour la partie proprement budgétaire et aux autres commissions permanentes chargées de suivre, sur le fond, les politiques publiques, de mettre en place les outils nécessaires pour rendre effectif le contrôle de l’exécution budgétaire.

Le Conseil d’État a, en effet, estimé qu’une habilitation constitutionnelle était nécessaire, dès lors que l’obligation ainsi faite au Gouvernement, si elle n’était prévue que par la loi, serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs ([133]).

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

La Commission n’a adopté qu’un amendement rédactionnel à l’article 6 (amendement no 340).

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Article 7
(art. 47-1 de la Constitution)
Harmonisation des délais d’examen du PLFSS avec ceux du PLF

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 7 du projet de loi porte de vingt à vingt-cinq jours le délai dont dispose l’Assemblée nationale pour examiner en priorité le projet de loi de financement de la sécurité sociale et rend possible un examen conjoint de ce texte avec le projet de loi de finances.

Dernières modifications intervenues :

L’article 47-1 de la Constitution a été modifié par l’article 22 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel et un amendement élargissant l’objet des lois de financement de la sécurité sociale.

I.   Le droit existant

La catégorie juridique des « lois de financement de la sécurité sociale » (LFSS) a été créée par la loi constitutionnelle du 22 février 1996 ([134]), qui a inséré un nouvel article 47-1 dans la Constitution.

A.   Une loi organique détermine les conditions d’application de l’article 47-1

Tant le dix-neuvième alinéa de l’article 34 de la Constitution, qui dispose que les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique », que l’article 47-1, précité, renvoient leurs conditions d’application à une loi organique. Ces dispositions organiques sont codifiées aux articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2 du code de la sécurité sociale ([135]).

La loi de financement est une catégorie particulière de loi ordinaire dont les conditions d’examen sont encadrées par des règles propres et le périmètre défini par la Constitution et la loi organique.

La sécurité sociale, dans ce cadre, s’entend des régimes obligatoires de base et des fonds concourant à leur financement :

– les régimes obligatoires de base incluent, pour l’essentiel, le régime général, la Mutualité sociale agricole (MSA) et le Régime social des indépendants (RSI) ;

– le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est désormais le seul fonds à concourir au financement des régimes obligatoires ;

– les régimes complémentaires et l’assurance chômage sont hors du champ de la sécurité sociale au sens des lois de financement.

Entrent également dans ce champ le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) ainsi que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Comme pour les lois de finances, le contenu des lois de financement est strictement encadré. On peut distinguer :

– le domaine obligatoire qui concerne les mesures devant obligatoirement figurer en loi de financement ;

– le domaine exclusif concernant les mesures qui, si elles ne doivent pas obligatoirement figurer en loi de financement, ne peuvent figurer dans une autre loi (affectation – totale ou partielle – à toute autre personne morale d’une recette exclusive des régimes de base et des organismes concourant à leur financement ; non compensation par l’État de mesures d’exonération de cotisations sociales) ;

– le domaine partagé visant les mesures qui peuvent figurer en loi de financement, mais qui pourraient figurer dans une autre loi, typiquement les dispositions qui modifient l’assiette ou le taux d’un impôt dont le produit est affecté aux organismes de sécurité sociale, ou encore les mesures permettant d’améliorer l’information du Parlement sur les recettes et les dépenses de la sécurité sociale ;

– le domaine interdit qui renvoie aux « cavaliers sociaux », c’est-à-dire aux mesures étrangères au domaine des lois de financement.

La loi de financement de la sécurité sociale pour l’année n + 1 comprend quatre parties.

La première partie est relative au dernier exercice clos et constitue l’équivalent d’une loi de règlement en matière de finances de l’État, c’est-à-dire une forme d’arrêté des comptes de l’année n-1.

La deuxième partie est consacrée aux dispositions relatives à l’année en cours (année n), ce qui permet au Gouvernement de proposer au Parlement d’adopter des rectifications des données arrêtées en loi de financement pour l’année n. Cette partie est articulée en deux sous-parties, la première relative aux recettes et à l’équilibre général, la seconde relative aux dépenses. Cette partie correspond en quelque sorte à une loi de finances rectificative pour le budget de l’État ([136]).

La troisième partie établit les prévisions de recettes et l’équilibre général des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement pour l’année n + 1 ; outre les tableaux d’équilibre relatifs à l’année n + 1 (recettes, dépenses et soldes), elle fixe ainsi les plafonds d’avances de trésorerie auxquelles peuvent recourir les régimes.

La quatrième partie détermine les objectifs de dépenses des différentes branches de la sécurité sociale (maladie, accidents du travail, maladies professionnelles, vieillesse et famille).

Enfin, les projets de loi de financement sont accompagnés d’une dizaine d'annexes informatives et de deux rapports formellement approuvés par le Parlement ([137]).

B.   L’encadrement constitutionnel de la procédure d’examen de la loi de financement de l’année

L’article 47-1 de la Constitution fixe les grands traits de la procédure applicable à l’examen par le Parlement des projets de lois de financement.

Comme en matière de lois de finances, le Gouvernement dispose du monopole de la présentation des lois de financement, qui ne peuvent donc résulter que de l’adoption d’un projet de loi.

1.   La priorité d’examen donnée à l’Assemblée nationale

L’article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), comme les projets de loi de finances (PLF), sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Il était donc cohérent que le Conseil constitutionnel transpose aux lois de financement – et non plus seulement aux lois de finances – l’interdiction faite au Gouvernement d’introduire des mesures nouvelles par voie d’amendement pour la première fois devant le Sénat ([138]).

Préparés par le ministre chargé de la sécurité sociale, sous l’autorité du Premier ministre, le projet de loi de financement de l’année n+ 1, et les annexes prévues à l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale ([139]), doivent être déposés sur son bureau au plus tard le 15 octobre de l'année n.

2.   Un débat et un vote dans des délais resserrés

De même que l’article 47 pour les PLF, l’article 47-1 de la Constitution fixe de manière stricte les délais d’examen des PLFSS : si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans un délai de vingt jours après le dépôt du projet, le Gouvernement saisit le Sénat. Ce dernier doit statuer dans un délai de quinze jours. Ces délais sont repris et précisés à l’article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai global de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance ([140]), ce qui ne s'est jamais produit jusqu'ici.

La procédure accélérée est applicable de droit à l’examen des PLFSS. Il n’y a donc qu’une seule lecture par assemblée avant que le Gouvernement ne provoque la constitution d’une commission mixte paritaire. Le dernier alinéa de l’article 42 de la Constitution dispose par ailleurs que le délai de six semaines devant en principe s’écouler entre le dépôt d’un texte et sa discussion en séance publique n’est pas applicable aux PLFSS.

Comme pour les lois de finances, la contrepartie de ces délais contraignants est une protection particulière du domaine des lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, les dispositions qui n’ont pas de lien avec le financement de la sécurité sociale sont considérées comme des « cavaliers sociaux » et censurées à ce titre soit par les présidents des commissions des Finances, s’agissant des amendements parlementaires, soit a posteriori par le Conseil constitutionnel, dont la compétence en la matière s’étend aux amendements gouvernementaux et même aux articles du projet de loi initial.

Contrairement aux PLF qui, en application d’une disposition organique, sont renvoyés aux commissions chargées des Finances, il n’existe pas de renvoi automatique du PLFSS aux commissions parlementaires chargées des affaires sociales. Cependant, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, la commission des Affaires sociales est traditionnellement chargée de l’examen au fond ; la commission des Finances s'en saisit pour avis.

En application du deuxième alinéa de l’article 42 de la Constitution, l’examen en séance publique du PLFSS, comme du PLF, s’engage sur la base du texte présenté par le Gouvernement.

Les modalités de discussion du PLFSS sont décidées par la Conférence des présidents. Dans l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et compte tenu des délais très courts imposés par les textes, la discussion se déroule durant la dernière semaine d’octobre, après l’adoption de la première partie du PLF. La procédure dite du « temps législatif programmé » n’est pas applicable.

La discussion en séance publique dure en général quatre à cinq jours. Elle suit les règles habituelles mais présente néanmoins des particularités en ce qui concerne l’ordre de vote des différentes parties du projet de loi. En effet, l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale prévoit notamment que la quatrième partie du projet de loi de financement – comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir – ne peut être mise en discussion avant l’adoption de la troisième partie – comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour la même année.

Enfin, la possibilité pour le Gouvernement de recourir à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution (engagement de responsabilité sur le vote d’un texte) a été maintenue sans limitation pour le vote des PLFSS.

3.   La navette parlementaire et la promulgation de la loi

La procédure accélérée s’appliquant, comme on l’a vu, de plein droit, le projet de loi de financement fait l’objet, après sa lecture au Sénat, de la réunion d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion. La procédure suivie en cas de succès de la CMP (élaboration d’un texte) ou d’échec de cette commission est la procédure normale applicable à tous les projets de loi.

Avant sa promulgation, la loi de financement est soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel s’il en est saisi, ce qui a toujours été le cas depuis 1996. Le juge constitutionnel a développé une abondante jurisprudence ([141]).

II.   Le droit proposé

Le présent article modifie l’article 47-1 de la Constitution afin d’améliorer les conditions d’examen des PLFSS. Il permet par ailleurs leur examen conjoint, en tout ou partie, avec les PLF.

A.   L’harmonisation des délais d’examen du PLF et du PLFSS

Les alinéas 1 et 2 du présent article portent de 20 à 25 jours le délai dont disposera l’Assemblée nationale pour se prononcer en première lecture sur le PLFSS de l’année à venir. Ils ne modifient ni le délai alloué au Sénat (15 jours) ni le délai global de 50 jours prévu au troisième alinéa de l’article 47-1. Ils prolongent ainsi les dispositions de l’article 6 du projet de loi, qui modifie l’article 47 de la Constitution afin de ramener à cette même durée l’examen du PLF.

B.   L’examen conjoint du PLF et du PLFSS

Les alinéas 3 et 4 du présent article autorisent la loi organique à fixer les conditions dans lesquelles les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale « peuvent être examinés conjointement, en tout ou partie ».

Ces dispositions rejoignent l’idée, avancée notamment par le groupe de travail sur la procédure législative et les droits de l’opposition (proposition n° 16) ([142]) , d’organiser une discussion commune des « volets recettes » du PLF et du PLFSS et d’y évoquer les mesures fiscales non rattachées (tels que les crédits d’impôt). Cette nouvelle organisation permettrait d’avoir une vision globale des grands équilibres budgétaires.

Toutefois, comme le relève le Conseil d’État ([143]), les premiers alinéas des articles 47 et 47-1 de la Constitution, rédigés en des termes identiques, prévoient déjà que la loi organique détermine les conditions dans lesquelles ces textes sont votés. Or, le Conseil constitutionnel a interprété le premier alinéa de l’article 47 comme autorisant la loi organique « à fixer des modalités d’examen et de vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit commun de la procédure législative » ([144]).

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

Outre un amendement rédactionnel (amendement no 342), la Commission a adopté, avec l’accord de vos rapporteurs, un amendement de la commission des Affaires sociales saisie pour avis visant à permettre l’audition des ministres sur l’exécution des lois de financement de la sécurité sociale (amendement no 341).

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Article additionnel après l’article 7
(art. 48 de la Constitution)
Transmission d’un programme législatif prévisionnel

Résumé du dispositif et effets principaux :

La Commission a adopté un amendement introduisant à l’article 48 de la Constitution l'obligation pour le Gouvernement d'adresser à chaque assemblée un programme prévisionnel des textes et débats dont il envisage l'inscription à l'ordre du jour.

Dernières modifications intervenues :

L’article 48 de la Constitution a été modifié, en dernier lieu, par l’article 23 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. Il avait alors fait l’objet d’une réécriture globale, organisant un partage de la maîtrise de l’ordre du jour.

À l’initiative de M. Houlié et de vos rapporteurs, la Commission a adopté un amendement prévoyant la transmission d’un calendrier prévisionnel de mise en œuvre du programme gouvernemental tous les six mois, puis la fourniture d’un calendrier précis actualisé tous les trois mois, afin d’anticiper les travaux législatifs et de mieux programmer les activités d’évaluation et de contrôle parlementaires. (amendement  343).

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Articles 8 et 9
(art. 48 de la Constitution)
Conditions d’inscription prioritaire à l’ordre du jour des assemblées parlementaires

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 8 du projet de loi permet au Gouvernement d’inscrire à l’ordre du jour des assemblées parlementaires certains textes qu’il déclarera prioritaires, par dérogation à l’organisation réservant aujourd’hui une semaine sur quatre à l’initiative parlementaire et une semaine sur quatre aux travaux parlementaires. Il reconnaît toutefois aux Conférences des Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat un pouvoir d’opposition conjointe.

L’article 9 assouplit les modalités de fixation de l’ordre du jour des assemblées parlementaires, en permettant l’inscription sur les semaines dédiées au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques des projets et propositions de loi qui résultent de tels travaux. Il prévoit également que la Conférence des Présidents de chaque assemblée arrête à l’avance un programme de contrôle et d’évaluation.

Dernières modifications intervenues :

L’article 48 de la Constitution a été modifié par l’article 23 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

Modifications proposées par la commission des Lois :

À l’article 8, la commission des Lois a adopté un amendement de M. Houlié visant à limiter l’utilisation de la procédure de super priorité à deux textes par session.

À l’article 9, elle a adopté, sur la proposition de Mme Florennes, M. Houlié, Mme Pompili et Mme Sage, un amendement qui limite la possibilité d'inscrire des textes de loi sur les semaines de contrôle aux seules propositions.

 

I.   Le droit existant

En conférant, en 1958, au Gouvernement, la maîtrise de l’ordre du jour des assemblées parlementaires, le constituant a entendu marquer une rupture avec le passé. Les contraintes prévues à cet effet à l’article 48 de la Constitution se sont progressivement desserrées avec les révisions d’août 1995 et de juillet 2008.

A.   La maîtrise gouvernementale de l’ordre du jour, un élément prépondérant du parlementarisme rationalisé

Jusqu’à la révision constitutionnelle de 1995, le Gouvernement disposait de la plus grande latitude pour fixer l’ordre du jour prioritaire, déterminé par le premier alinéa de l’article 48 dans sa rédaction alors applicable ([145]). Par conséquent, le calendrier des travaux parlementaires résultait d’une lettre adressée chaque semaine par le Premier ministre ou le ministre chargé des relations avec le Parlement, avant la réunion de la Conférence des Présidents, au président de chaque assemblée. Ainsi, le Gouvernement déterminait-il les textes à discuter, l’ordre de leur discussion et les dates de celle-ci ([146]).

Le droit d’établir un programme prioritaire s’accompagnait du droit de le modifier. À tout moment, y compris en cours de séance, et sans que la Conférence des Présidents ait besoin de se réunir, le Gouvernement peut ajouter un point à l’ordre du jour, en retirer un ou intervertir l’ordre des discussions, par simple lettre adressée au président de l’assemblée intéressée ([147]).

Dans ces conditions, l’ordre du jour complémentaire, entendu comme celui que pouvait arrêter, dans chaque assemblée, la Conférence des Présidents en sus de l’ordre du jour prioritaire et qui, contrairement à celui-ci, donnait normalement lieu à un vote, était réduit à la portion congrue : l’ordre du jour prioritaire suffisait, le plus souvent, à occuper entièrement le temps du Parlement.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a, très tôt, conforté la prééminence du Gouvernement dans l’organisation des travaux parlementaires :

– le Conseil a prohibé tout vote sur l’ordre du jour prioritaire ([148]) ;

– il a interdit de donner à la seule Conférence des Présidents le pouvoir de choisir à son gré la matinée réservée aux travaux des commissions ([149]) ;

– il a exclu, sans l’accord du Gouvernement, d’intercaler une discussion relevant de l’ordre du jour complémentaire entre des points prioritaires ([150]) ;

– il a censuré des dispositions législatives imposant l’organisation d’un débat en séance publique, une telle obligation pouvant faire obstacle aux prérogatives du Gouvernement en matière de fixation de l’ordre du jour ([151]).

B.   Un rééquilibrage progressif de la maîtrise de l’ordre du jour

1.   Une pratique assouplie

L’application de l’article 48 de la Constitution a conduit à adapter la procédure des questions prévue au deuxième alinéa et, dans une moindre mesure, les modalités de fixation de l’ordre du jour définies au premier alinéa.

En plus des questions avec débat et sans débat, le développement à compter de juin 1974 des « questions au Gouvernement », à l’invitation du Président de la République Valéry Giscard d’Estaing, s’inscrit en marge du texte constitutionnel.

Avec le temps, le Gouvernement va également se prêter à davantage de concertation en matière de fixation de l’ordre du jour.

À l’Assemblée nationale, compte tenu du fait majoritaire, l’ordre du jour prioritaire accueille des propositions d’initiative parlementaire. En novembre 1992 elle examine dans le cadre de l’ordre du jour prioritaire des propositions de résolution modifiant son Règlement ([152]).

Par la réforme de son Règlement du 10 octobre 1995 l’Assemblée nationale prévoit que le Gouvernement communique à la Conférence des Présidents l’ordre du jour prioritaire des trois semaines à venir et qu’en début de session, et au plus tard le 1er mars suivant, il l’informe des affaires dont il demandera l’inscription à l’ordre du jour et de la période envisagée pour leur discussion.

Au Sénat, la Conférence des Présidents, s’appuyant sur l’article 32 du Règlement, fait prévaloir le principe selon lequel si le Gouvernement est maître de l’ordre du jour, le Sénat est maître de ses horaires. Ainsi lui est-il arrivé de refuser les dates prévues par le Gouvernement, de siéger un autre jour ou de lever sa séance ([153]).

2.   La révision d’août 1995 et l’introduction d’un ordre du jour prioritaire d’initiative parlementaire

L’institution de la session unique par la loi constitutionnelle du 4 août 1995 ([154]) s’est accompagnée d’une modification des articles 28 et 48.

Deux phrases ont ainsi été ajoutées au deuxième  les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée ») et au dernier alinéa de l’article 28 (« les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée ») de la Constitution qui ont renforcé la place des assemblées dans la détermination du calendrier de leurs travaux. Le Gouvernement est moins en position de force pour exiger des assemblées qu’elles siègent, aux fins d’examen de l’ordre du jour prioritaire, hors des trois jours (mardi, mercredi et jeudi) que leur règlement prévoit, même si cette faculté lui a toujours été reconnue à l’Assemblée nationale et que le Sénat s’est heurté sur ce point au Conseil constitutionnel ([155]).

La révision a également consacré, au dernier alinéa de l’article 48, une séance hebdomadaire consacrée non seulement aux questions des parlementaires mais aussi à l’examen de propositions de loi. Désormais le Gouvernement n’a plus le monopole de la priorité. De fait, la part des textes d’initiative parlementaire dans la production législative s’accroît mécaniquement.

3.   La révision de juillet 2008 et la maîtrise « partagée » de l’ordre du jour

Explicitement mentionnée dans la lettre de mission adressée le 18 juillet 2007 ([156]) au Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, dit « Comité Balladur », la modification de l’article 48 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a procédé à un rééquilibrage entre les prérogatives du Gouvernement et celles de chacune des assemblées en matière d’ordre du jour.

L’ordre du jour dit « partagé », qui en résulte et qui correspond à l’état du droit, conduit à distinguer plusieurs catégories d’ordre du jour.

a.   Le partage des séquences de quatre semaines (deuxième et quatrième alinéas de l’article 48)

L’ordre du jour est désormais fondé sur des séquences de quatre semaines, en apparence équitablement réparties.

Une semaine sur quatre est dédiée, conformément aux préconisations du Comité Balladur, au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques, en cohérence avec les nouvelles missions du Parlement inscrites à l’article 24.

Quoique l’article 48 ne la mentionne pas, la quatrième semaine, qui n’est que la résultante des obligations prévues aux autres alinéas ([157]), permet l’examen, dans chaque assemblée, des textes que celle-ci souhaite voir débattus – propositions de loi, mais également projets de loi si la Conférence des Présidents en décide ainsi.

b.   Les priorités gouvernementales (troisième alinéa)

Ce partage est fortement tempéré par les priorités qui sont reconnues au Gouvernement pour obtenir l’inscription, en dehors de la période de deux semaines prévue par le deuxième alinéa, de certaines catégories de textes limitativement énumérées, qui répondent à plusieurs considérations :

– assurer la discussion des textes qui sont au cœur de l’action gouvernementale et dont l’examen annuel est imposé par d’autres dispositions constitutionnelles : il s’agit des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ;

– garantir le fonctionnement régulier de la navette parlementaire en assurant l’inscription des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins ;

– permettre au Parlement de délibérer sans délai dans des situations d’urgence : « projets relatifs aux états de crise » ([158]) et application de l’article 35 de la Constitution ([159]).

Cependant, seule la première catégorie de textes bénéficie d’une « super priorité » sur l’ensemble du temps parlementaire, les deux autres ne l’étant pas par rapport au temps de séance réservé pour le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques ([160]).

c.   L’ordre du jour réservé à l’opposition et aux groupes minoritaires (cinquième alinéa)

Une journée de séance par mois (contre une seule séance par mois auparavant, même si la pratique avait conduit à en doubler le nombre) est mise à la disposition des groupes d’opposition et des groupes minoritaires ([161]), sur des sujets qu’ils choisissent.

d.   L’ordre du jour réservé aux questions au Gouvernement (dernier alinéa)

Les séances de questions sont étendues aux sessions extraordinaires, à raison d’une séance par semaine au moins.

Au total et bien que le « partage » soit en réalité plus proche des 2/3 pour le Gouvernement et 1/3 pour les assemblées que de la parité, le changement apporté par la révision constitutionnelle de 2008 n’en est pas moins important par rapport à la situation antérieure : le Parlement dispose incontestablement d’espaces nouveaux en termes d’ordre du jour ; la Conférence des Présidents est désormais une instance où l’ordre du jour est discuté, sinon négocié ; l’opposition a des droits sur cet ordre du jour, en particulier à l’Assemblée nationale à travers les droits de tirage qui lui sont reconnus sur l’ordre du jour de la semaine réservée, chaque mois, au contrôle et à l’évaluation.

Ces nouvelles règles s’accompagnent d’une programmation renforcée de l’ordre du jour. En particulier, avant ouverture de la session, chaque assemblée fixe les périodes de suspension des travaux en séance plénière et le Gouvernement indique les semaines qu’il se réserve sur toute la session. Corrélativement, au bénéfice de la nouvelle logique sur laquelle se fonde l’ordre du jour partagé, ont été supprimées dans le Règlement de l’Assemblée nationale les dispositions prévoyant que le Gouvernement informe la Conférence des Présidents, au début de la session, des affaires dont il demandera l’inscription.

II.   Le droit proposé

L’ordre du jour partagé n’a pas atteint les objectifs qui sous-tendaient sa mise en place. La contraction du temps réservé à l’examen des textes – contrainte forte pour le Gouvernement – et la rigidité du partage des semaines désorganise l’agenda. La semaine de contrôle, peu attractive, est par ailleurs considérée comme un échec.

En conséquence, les articles 8 et 9 du projet de loi constitutionnelle modifient l’article 48 de la Constitution en rendant plus fongibles les différentes catégories d’ordre du jour.

A.   L’élargissement du champ des textes susceptibles d’être inscrits par le Gouvernement à l’ordre du jour par priorité

L’article 8 du projet de loi constitutionnelle ajoute au troisième alinéa de l’article 48, prévoyant la possibilité pour le Gouvernement d’obtenir l’inscription, en dehors de la période de deux semaines prévue par le deuxième alinéa, de certaines catégories de textes limitativement énumérées, les textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale que celui-ci déclare prioritaires sans que les Conférences des présidents s’y soient conjointement opposées.

Il s’agit d’un élargissement notable du champ des textes prioritaires. Le caractère prioritaire des nouveaux textes visés dépendra moins de leur objet que du choix du Gouvernement. Le nombre de textes pouvant ainsi être déclarés prioritaires au cours d’une session n’est pas limité.

En outre, comme le relève le Conseil d’État ([162]), la portée réelle de la faculté d’opposition conjointe des Conférences des Présidents est limitée par le fait majoritaire. Il faut, à cet égard, rappeler que n’a jamais été utilisée la disposition identique de l’article 45 de la Constitution, issue de la révision constitutionnelle de 2008, qui permet aux Conférences des Présidents de faire obstacle à la mise en œuvre de la procédure accélérée.

La réécriture ainsi opérée a également pour effet de supprimer la réserve limitant la priorité gouvernementale par rapport au temps de séance dédié au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. Désormais, c’est l’ensemble des textes mentionnés au troisième alinéa de l’article 48, et non plus seulement les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, qui pourront être inscrits par priorité pendant la semaine réservée en principe au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques.

B.   L’aménagement de l’ordre du jour de la semaine de contrôle et d’évaluation

L’article 9 du projet de loi constitutionnelle élargit le champ de l’ordre du jour, prévu au quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution, consacré au contrôle et à l’évaluation, pour y inclure « l’examen des projets et propositions de loi en résultant ».

Compte tenu de la rédaction du projet de loi constitutionnelle et de l’intention exprimée dans l’exposé des motifs, le Conseil d’État estime, dans son avis, que cette disposition ne concernera que les textes dont la Conférence des présidents de l’assemblée concernée aura estimé qu’ils sont directement inspirés par des travaux parlementaires.

Enfin, la dernière phrase du même article 9 prévoit que la Conférence des présidents arrête, pour chaque trimestre, le programme de contrôle et d’évaluation de l’assemblée concernée. Cette disposition s’inscrit dans le prolongement d’une orientation suivie à l’Assemblée nationale consistant à confier la fonction de coordination des travaux de contrôle et d’évaluation à la Conférence des présidents ([163]).

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

Outre un amendement rédactionnel à l’article 8 (amendement no 345), la Commission a adopté un amendement de M. Houlié, avec l’avis favorable des rapporteurs, visant à limiter l’utilisation de la procédure de super priorité (ou « fast track ») à deux textes par session (amendement no 344).

À l’article 9, elle a adopté un amendement, sur la proposition de Mme Florennes, M. Houlié, Mme Pompili et Mme Sage, qui limite la possibilité d'inscrire des textes de loi sur les semaines de contrôle aux seules propositions (amendement no 348).

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Article additionnel après l’article 9
(art. 512 de la Constitution)
Pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement

Résumé du dispositif et effets principaux :

En adoptant un amendement présenté par M. Sacha Houlié et le groupe La République en Marche, la Commission a précisé les pouvoirs dont dispose le Parlement dans l’exercice de ses missions d’évaluation et de contrôle : la convocation de toute personne dont l’audition est jugée utile, l’accès sans restriction aux données publiques et la communication de tout document. La loi organique d’application pourra prévoir d’adjoindre aux députés et sénateurs une agence dédiée dans ces fonctions.

Dernières modifications intervenues :

L’article 51‑2 de la Constitution a été créé par la  loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. Il prévoit l’existence de commissions d’enquête parlementaires, dont les modalités de création sont fixées par le règlement de chaque assemblée et les règles de fonctionnement par la loi.

Introduit dans la Constitution à l’occasion de la révision du 23 juillet 2008 portant modernisation des institutions de la Ve République, le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution définit les missions du Parlement : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. » L’article 51‑2, inséré au même moment, indique que les assemblées peuvent créer en leur sein des commissions d’enquête chargées plus particulièrement de l’exercice des fonctions de contrôle et d’évaluation.

Au préalable, des instances dédiées aux travaux avaient notamment été instituées au sein des commissions des Finances ([164]) et des Affaires sociales ([165]) ; un organe transversal chargé de l’évaluation des politiques publiques, le Comité d’évaluation et de contrôle (CEC), a été mis en place ([166]). Par la suite, l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale a assigné aux commissions permanentes une mission d’évaluation de l’impact de la loi ([167]).

Article 145‑7, troisième alinéa, du Règlement de l’Assemblée nationale

Sans préjudice de la faculté ouverte par l’article 145, alinéa 2, à l’issue d’un délai de trois ans suivant l’entrée en vigueur d’une loi, deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, présentent à la commission compétente un rapport d’évaluation sur l’impact de cette loi. Ce rapport fait notamment état des conséquences juridiques, économiques, financières, sociales et environnementales de la loi, le cas échéant au regard des critères d’évaluation définis dans l’étude d’impact préalable, ainsi que des éventuelles difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre de ladite loi. La liste des lois faisant l’objet des rapports d’évaluation mentionnés au présent alinéa est arrêtée chaque année par le bureau de la commission compétente. 

L’article 6 de l’ordonnance n° 58‑1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires confie aux commissions d’enquête des pouvoirs importants pour la conduite de leurs investigations. Elles disposent :

–  d’un droit de citation directe : les personnes qu’une commission d’enquête souhaite entendre sont tenues de déférer à la convocation qui leur est délivrée pour déposer sous serment ([168]). La personne qui refuse de comparaître, de déposer ou de prêter serment est passible de deux ans d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende ;

–  de pouvoirs spécifiques attribués aux rapporteurs qui exercent leurs missions sur pièces et sur place et sont habilités à se faire communiquer tout document de service, a l’exception de ceux revêtant un caractère secret, concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité de l’État, et sous réserve du respect d’éventuelles investigations judiciaires.

Ces prérogatives sont également conférées aux président, rapporteur général et rapporteurs spéciaux des commission des Finances pour toute question relative aux finances publiques ([169]), ainsi qu’au président des commissions des Affaires sociales et des rapporteurs des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour les sujets relatifs aux finances sociales ([170]).

Les commissions permanentes des deux assemblées peuvent également ordonner la comparution de toute personne devant elles aux termes de l’article 5 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958, tout refus constituant un délit réprimé de 7 500 euros d’amende. Enfin, l’article 5 ter permet aux mêmes commissions permanentes de bénéficier des prérogatives des commissions d’enquête pour une mission déterminée et une durée n’excédant pas six mois  ([171]).

La jurisprudence constitutionnelle a cependant limité l’extension des pouvoirs d’évaluation au-delà du champ des commissions d’enquête et du contrôle de l’exécution des lois financières. Le Conseil constitutionnel s’est notamment opposé à ce que le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques bénéficie du pouvoir de convoquer devant lui les responsables administratifs ([172]).

En conséquence, et suivant en cela l’analyse et les préconisations formulées par le groupe de travail de l’Assemblée nationale sur les moyens de contrôle et d’évaluation ([173]), la Commission a adopté, avec l’avis favorable des rapporteurs, un amendement  présenté par M. Sacha Houlié et les députés du groupe La République en Marche (amendement n° 346).

L’amendement insère à l’article 51‑2 de la Constitution une disposition généralisant l’attribution des pouvoirs de convocation, d’accès aux données publiques ([174]) et de communication de documents à l’intégralité des instances chargées, au sein de chaque assemblée, des missions de contrôle et d’évaluation. Il reviendra au législateur organique de déterminer les conditions d’application de cette disposition – notamment au regard du secret de la défense nationale, du secret de l’instruction, du secret médical et des investigations concomitamment diligentées par l’autorité judiciaire.

Si l’Assemblée nationale venait à se doter d’une agence dédiée, disposant de moyens spécifiques, pour assister les députés dans leurs missions d’évaluation et de contrôle, cette disposition constitutionnelle lui permettrait de recevoir, elle-aussi et sous l’autorité des parlementaires, les mêmes prérogatives d’enquête. Son éventuelle création relève cependant du législateur, en coordination avec les règlements des assemblées, et non du constituant.

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Article additionnel après l’article 9
(art. 513 [nouveau] de la Constitution)
Reddition de compte par le Gouvernement sur l’application d’une loi six mois après sa promulgation

Résumé du dispositif et effets principaux :

En adoptant deux amendements présentés, d’une part, par M. Sacha Houlié et le groupe La République en Marche, et, d’autre part, par Mme Isabelle Florennes et le groupe du Mouvement démocrate, la Commission a souhaité que le Gouvernement rende compte de l’application d’une loi devant la commission permanente compétente de chaque assemblée six mois après la date de sa promulgation.

Dernières modifications intervenues :

Aucune.

Constatant le caractère jusque-là « épisodique » du contrôle de l’application des lois, l’Assemblée nationale a introduit, en 2004, dans son Règlement un dispositif nouveau confié pour l’essentiel, selon le texte en question, à la commission permanente compétente ([175]). Il figure désormais aux deux premiers alinéas de l’article 145‑7 et prévoit la présentation d’un rapport à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont l’application est conditionnée à la publication de textes réglementaires.

La charge de rédiger ledit rapport incombe à deux députés, l’un de la majorité, l’autre de l’opposition, qui recensent les textes réglementaires publiés et les dispositions qui n’ont pas encore reçu leurs décrets d’application.

Le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité de ce mécanisme à condition que le rapport de la commission soit dépourvu de caractère contraignant pour l’exécutif : « les missions de suivi ainsi définies revêtent un caractère temporaire et se limitent à un simple rôle d'information contribuant à permettre à l'Assemblée nationale d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution (…) ; le rapport présenté ne saurait en aucun cas adresser une injonction au Gouvernement » ([176]).

Article 145‑7, alinéas 1er et 2, du Règlement de l’Assemblée nationale

Sans préjudice de la faculté ouverte par l’article 145, alinéa 2, à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition et parmi lesquels figure de droit le député qui en a été le rapporteur, présentent à la commission compétente un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires. Dans ce cas, la commission entend ses rapporteurs à l’issue d’un nouveau délai de six mois.

Le député, autre que le rapporteur, mentionné à l’alinéa 1er peut être désigné par la commission dès qu’un projet ou une proposition de loi est renvoyé à son examen 

Le rapporteur de l’Assemblée nationale partageait d’ailleurs cette précaution ([177]) : « Il ne s'agit toutefois nullement d'appeler à une inutile agitation parlementaire, qui serait tout à fait contraire à l'économie générale de notre Constitution et à la rationalisation des procédures qui en découlent. C'est pourquoi il faut d'emblée écarter toute forme d'interpellation, si déstabilisatrice par le passé et néfaste aux institutions républicaines ; ce n'est donc pas sur la confrontation que l'accent doit être mis, mais sur une "coopération renforcée", dans le cadre de la poursuite d'un "dialogue constructif" entre législatif et exécutif. » La résolution des difficultés dans la parution des textes d’application devait donc passer par les « questions écrites ou orales, questions lors des auditions de ministres en commission, avec des rappels opportuns à l'occasion de l'examen des avis budgétaires, en commission et, a fortiori, en séance publique ».

Il semble cependant utile d’institutionnaliser une clause de rendez-vous avec le Gouvernement pour renforcer l’efficacité du contrôle de l’application des lois, afin que la Commission puisse directement obtenir du ministre compétent les raisons d’un retard dans l’édiction des mesures nécessaires à la bonne entrée en vigueur de la loi. Certes, l’article 5 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires donne aux commissions permanentes des assemblées le pouvoir de convoquer devant elles toute personne dont elles jugent l’audition utile à peine d’infraction délictuelle réprimée de 7 500 euros, mais cette procédure apparaît particulièrement inadaptée dans le cadre d’un contrôle de l’action du Gouvernement.

En conséquence, la Commission a adopté, avec l’avis favorable des rapporteurs, deux amendements identiques, respectivement présentés par M. Sacha Houlié et les députés du groupe La République en Marche et par Mme Isabelle Florennes et les membres du groupe du Mouvement démocrate (amendement n° 347).

Ces amendements insèrent dans la Constitution un nouvel article 51‑3 prévoyant que le Gouvernement rend compte de l’application d’une loi devant la commission permanente compétente de chaque assemblée six mois après la date de sa promulgation.

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Article 10
(art. 56 de la Constitution)
Suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 10 du projet de loi supprime le droit pour les anciens présidents de la République de siéger, à vie, au Conseil constitutionnel, prévu au deuxième alinéa de l’article 56 de la Constitution. Il tend ainsi à rapprocher le quatrième organe de l’État – le titre VII de la Constitution, intitulé « Le Conseil constitutionnel », vient en effet après ceux consacrés au président de la République, au Gouvernement et au Parlement, mais avant ceux traitant de l’Autorité judiciaire, de la Haute cour de justice et du Conseil économique, social et environnemental – des autres cours constitutionnelles européennes.

Dernières modifications intervenues :

L’article 56 de la Constitution n’a pas fait l’objet de modification depuis 1958.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois n’a adopté aucun amendement.

I.   Le droit existant

1.   Le Conseil constitutionnel

a.   Les membres nommés

Le Conseil constitutionnel compte neuf membres nommés pour neuf ans en application de l’alinéa premier de l’article 56 de la Constitution. Trois sont nommés par le Président de la République, trois par le président de l’Assemblée nationale et trois par le président du Sénat. Il se renouvelle par tiers tous les trois ans et chacune de ces autorités désigne à chaque renouvellement triennal un membre de chaque série.

Les nominations faites par le Président de la République sont dispensées du contreseing, conformément à l’article 19 de la Constitution, et n’engagent donc pas la responsabilité du Gouvernement. Elles ne peuvent pas non plus faire l’objet d’un recours juridictionnel ([178]).

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ([179]) et la loi organique du 23 juillet 2010 ([180]), ces nominations sont soumises à la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution. Elles font l’objet d’un avis public de la commission chargée des lois constitutionnelles de chaque assemblée et il n’est pas possible d’y procéder lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Toutefois, au nom de l’autonomie des assemblées parlementaires, les nominations effectuées par les présidents de chaque assemblée sont soumises au seul avis de la commission chargée des lois constitutionnelles de l’assemblée concernée.

Le mandat des membres nommés n’est pas renouvelable ([181]), afin de garantir leur indépendance. Ceux-ci peuvent démissionner, mais également être déclarés démissionnaires d’office lorsqu’ils ont méconnu leurs obligations ou lorsqu’une incapacité physique les empêche d’exercer définitivement leurs fonctions. Le remplacement est alors effectué dans les huit jours.

Le dernier alinéa de l’article 56 concerne le président du Conseil constitutionnel. Celui-ci est nommé par le Président de la République, sans contreseing, soit parmi les membres de droit, soit parmi les membres nommés. La durée de sa présidence est fonction de celle de son mandat restant à courir.

LES MEMBRES nommÉs DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Membre

Mandat

Autorité de nomination

Auteur de la nomination

Observations

Maurice

Patin

Mars 1959 - mars 1962

Pdt R

Charles De Gaulle

Nommé pour 3 ans

Maurice

Delépine

Mars 1959 - avril 1960

Pdt S

Gaston Monnerville

Nommé pour 3 ans

En cours de mandat

Victor

Chatenay

Mars 1959 - mars 1962

Pdt AN

Jacques Chaban-Delmas

Nommé pour 3 ans

Léon

Noel

Mars 1959 - mars 1965

Pdt R

Charles De Gaulle

Président de 1958 à 1965 Nommé pour 6 ans

Charles

Le Coq De Kerland

Mars 1959 - mars 1965

Pdt S

Gaston Monnerville

Nommé pour 6 ans

Louis

Pasteur Vallery Radot

Mars 1959 - mars 1965

Pdt AN

Jacques Chaban-Delmas

Nommé pour 6 ans

Georges

Pompidou

Mars 1959 - avril 1962

Pdt R

Charles De Gaulle

Nommé pour 9 ans

Nommé Premier ministre le 14.04.1962

Jean

Gilbert-Jules

Mars 1959 - mars 1968

Pdt S

Gaston Monnerville

Nommé pour 9 ans

Jean

Michard-Pelissier

Mars 1959 - mars 1968

Pdt AN

Jacques Chaban-Delmas

Nommé pour 9 ans

René

Cassin

Juillet 1960 - mars 1971

Pdt S

Gaston Monnerville

Remplace M. Delépine, décédé 

Mandat renouvelé en 1962

Marcel

Waline

Mars 1962 - mars 1971

Pdt R

Charles De Gaulle

 

Edmond

Michelet

Mars 1962 - mars 1967

Pdt AN

Jacques Chaban-Delmas

Élu député en mars 1967 Démission

Bernard

Chenot

Mai 1962 - juillet 1964

Pdt R

Charles De Gaulle

Remplace G. Pompidou, démissionnaire en août 1964

André

Deschamps

Septembre 1964 - mars 1968

Pdt R

Charles De Gaulle

Remplace B. Chenot, démissionnaire

Gaston

Palewski

Mars 1965 - mars 1974

Pdt R

Charles De Gaulle

Président de 1965 à 1974

François

Luchaire

Mars 1965 - mars 1974

Pdt S

Gaston Monnerville

 

Henri

Monnet

Mars 1965 - mars 1974

Pdt AN

Jacques Chaban-Delmas

 

Jules

Antonini

Avril 1967 - février 1971

Pdt AN

Jacques Chaban-Delmas

Remplace E. Michelet, démissionnaire

Jean

Sainteny

Mars 1968 - mars 1977

Pdt R

Charles De Gaulle

 

Georges-Léon

Dubois

Mars 1968 - mars 1977

Pdt S

Gaston Monnerville

 

Pierre

Chatenet

Mars 1968 - mars 1977

Pdt AN

Jacques Chaban-Delmas

 

François

Goguel

Mars 1971 - février 1980

Pdt R

Georges Pompidou

 

Paul

Coste-Floret

Mars 1971 - août 1979

Pdt S

Alain Poher

Décédé en cours de mandat

Henri

Rey

Mars 1971 - octobre 1977

Pdt AN

Achille Peretti

Décédé en cours de mandat

Roger

Frey

Mars 1974 - mars 1983

Pdt R

Georges Pompidou

Président de 1974 à 1983

Gaston

Monnerville

Mars 1974 - mars 1983

Pdt S

Alain Poher

 

René

Brouillet

Mars 1974 - mars 1983

Pdt AN

Edgar Faure

 

André

Segalat

Mars 1977 - mars 1986

Pdt R

Valéry Giscard d'Estaing

 

Louis

Gros

Mars 1977 - octobre 1984

Pdt S

Alain Poher

Décédé en cours de mandat

Achille

Peretti

Mars 1977 - avril 1983

Pdt AN

Edgar Faure

Décédé en cours de mandat

Louis

Joxe

Novembre 1977 - février 1989

Pdt AN

Edgar Faure

Remplace H. Rey, décédé

Mandat renouvelé en 80

Robert

Lecourt

Septembre 1979 - février 1989

Pdt S

Alain Poher

Remplace P. Coste-Floret, décédé

Mandat renouvelé en 1980

Georges

Vedel

Février 1980 - février 1989

Pdt R

Valéry Giscard d'Estaing

 

Daniel

Mayer

Mars 1983 - mars 1992

Pdt R

François Mitterrand

Président de 1983 à 1986

Léon

Jozeau-Marigne

Mars 1983 - mars 1992

Pdt S

Alain Poher

 

Pierre

Marcilhacy

Mars 1983 - juillet 1987

Pdt AN

Louis Mermaz

Décédé en cours de mandat

Paul

Legatte

Mai 1983 - mars 1986

Pdt AN

Louis Mermaz

Remplace A. Peretti, décédé

Maurice-René

Simonnet

Octobre 1984 - août 1988

Pdt S

Alain Poher

Remplace L. Gros, décédé

Mandat renouvelé en 1988

Décédé en cours de mandat

Robert

Badinter

Mars 1986 - mars 1995

Pdt R

François Mitterrand

Président de 1986 à 1995

Robert

Fabre

Mars 1986 - mars 1995

Pdt AN

Louis Mermaz

 

Francis

Mollet-Vieville

Juillet 1987 - mars 1992

Pdt AN

Jacques Chaban-Delmas

Remplace P. Marcilhacy, décédé

Jacques

Latscha

Septembre 1988 - mars 1995

Pdt S

Alain Poher

Remplace M-R. Simonnet, décédé

Maurice

Faure

Mars 1989 - mars 1998

Pdt R

François Mitterrand

 

Jean

Cabannes

Mars 1989 - mars 1998

Pdt S

Alain Poher

 

Jacques

Robert

Mars 1989 - mars 1998

Pdt AN

Laurent Fabius

 

Georges

Abadie

Mars 1992 - mars 2001

Pdt R

François Mitterrand

 

Marcel

Rudloff

Mars 1992 - mars 1996

Pdt S

Alain Poher

Décédé en cours de mandat

Noëlle

Lenoir

Mars 1992 - mars 2001

Pdt AN

Henri Emmanuelli

 

Roland

Dumas

Mars 1995 - février 2000

Pdt R

François Mitterrand

Président de 1995 à 2000
Démission le 29 février 2000

Etienne

Dailly

Mars 1995 - décembre 1996

Pdt S

René Monory

Décédé en cours de mandat

Michel

Ameller

Mars 1995 - mars 2004

Pdt AN

Philippe Seguin

 

Alain

Lancelot

Avril 1996 - mars 2001

Pdt S

René Monory

Remplace M. Rudloff, décédé

Yves

Guéna

Janvier 1997 - mars 2004

Pdt S

René Monory

Remplace M. Dailly, décédé 
Président du 1er mars 2000 (démission de R.Dumas) à 2004

Pierre

Mazeaud

Mars 1998 - mars 2007

Pdt R

Jacques Chirac

Nommé Président en 2004

Simone

Veil

Mars 1998 - mars 2007

Pdt S

René Monory

 

Jean-Claude

Colliard

Mars 1998 - mars 2007

Pdt AN

Laurent Fabius

 

Monique

Pelletier

Mars 2000 - mars 2004

Pdt R

Jacques Chirac

Remplace M. Dumas, démissionnaire

Olivier

Dutheillet de Lamothe

Mars 2001 - mars 2010

Pdt R

Jacques Chirac

 

Dominique

Schnapper

Mars 2001 - mars 2010

Pdt S

Christian Poncelet

 

Pierre

Joxe

Mars 2001 - mars 2010

Pdt AN

Raymond Forni

 

Jean-Louis

Pezant

Mars 2004 - juillet 2010

Pdt AN

Jean-Louis Debré

Décédé en cours de mandat

Jacqueline

De Guillenchmidt

Mars 2004 - mars 2013

Pdt S

Christian Poncelet

 

Pierre

Steinmetz

Mars 2004 - mars 2013

Pdt R

Jacques Chirac

 

Jacques

Barrot

Mars 2010 - décembre 2014

Pdt AN

Bernard Accoyer

Décédé en cours de mandat

Hubert

Haenel

Mars 2010 - août 2015

Pdt S

Gérard Larcher

Décédé en cours de mandat

Jean-Louis

Debré

Mars 2007 - mars 2016

Pdt R

Jacques Chirac

Président de 2007 à 2016

Guy

Canivet

Mars 2007 - mars 2016

Pdt AN

Jean-Louis Debré

 

Renaud

Denoix de Saint- Marc

Mars 2007 - mars 2016

Pdt S

Christian Poncelet

 

Michel

Charasse

Mars 2010

Pdt R

Nicolas Sarkozy

 

Claire

Bazy Malaurie

Août 2010 puis février 2013

Pdt AN

Bernard Accoyer
puis Claude Bartolone

Remplace J-L. Pezant, décédé
Mandat renouvelé en 2013

Nicole

Maestracci

Mars 2013

Pdt R

François Hollande

 

Nicole

Belloubet

Mars 2013 - juin 2017

Pdt S

Jean-Pierre Bel

Nommée Garde des Sceaux le 21 juin 2017

Lionel

Jospin

Janvier 2015

Pdt AN

Claude Bartolone

Remplace J. Barrot, décédé

Jean-Jacques

Hyest

Octobre 2015

Pdt S

Gérard Larcher

Remplace H. Haenel, décédé

Laurent

Fabius

Mars 2016

Pdt R

François Hollande

Président depuis 2016

Corinne

Luquiens

Mars 2016

Pdt AN

Claude Bartolone

 

Michel

Pinault

Mars 2016

Pdt S

Gérard Larcher

 

Dominique

Lottin

Novembre 2017

Pdt S

Gérard Larcher

Remplace N. Belloubet, démissionnaire

Source : Conseil constitutionnel

b.   Les membres de droit

Le deuxième alinéa de l’article 56 de la Constitution prévoit qu’« en sus des neuf membres [nommés], font de droit partie à vie du Conseil constitutionnel les anciens Présidents de la République ». La qualité de membre de droit est donc automatique et perpétuelle ; dès la fin de son mandat, un ancien président se trouve doté d’une qualité qu’il ne peut refuser.

Les dispositions de l’article 56 ont trouvé à s’appliquer à huit reprises :

–  les anciens Présidents de la IVème République Vincent Auriol (de mars 1959 à novembre 1962 ([182])) et René Coty (de mars 1959 à novembre 1962), puis Valéry Giscard d’Estaing (depuis avril 2004), Jacques Chirac (de mai 2007 à mars 2011) et Nicolas Sarkozy (de mai 2012 à juillet 2013) ont siégé au Conseil constitutionnel ;

–  en revanche, Charles de Gaulle, François Mitterrand et François Hollande ont été membres de droit mais n’ont jamais siégé.

Cette catégorie des membres de droit est semble-t-il apparue tardivement dans le cours des travaux d’élaboration de la Constitution. Les textes des premiers avant-projets révèlent qu’à l’origine le Conseil ne devait être composé que de membres nommés. L’avant-projet originel, en date du 8 juillet 1958, disposait que « le Conseil constitutionnel comprend neuf membres, quatre d’entre eux sont nommés par le Président de la République, deux par le Président du Sénat, deux par le Président de l’Assemblée nationale, le neuvième membre est choisi par les autres membres » ([183]). La disposition selon laquelle les anciens présidents de la République font, de droit, partie du Conseil ne figurait pas non plus dans le texte soumis au Conseil interministériel du 10 juillet 1958.

Si les conditions de sa genèse ne sont pas précisément connues, la fonction de membre de droit aurait été peu discutée par les constituants. Elle était dans la logique du rôle accordé par la loi constitutionnelle au Président de la République qui « veille au respect de la Constitution » (article 5) et cohérente avec la place assignée au Conseil dans les nouvelles institutions, qui n’était pas, en 1958, celle d’une cour constitutionnelle. Des arrière-pensées politiques ont pu également peser ([184]).

2.   Les autres cours constitutionnelles

Dans la plupart des pays européens, le contrôle de constitutionnalité est, comme en France, exercé par une instance spécialisée. Ce n'est pas le cas aux États-Unis, où ce contrôle est effectué par les tribunaux de droit commun, et en dernier ressort par la Cour suprême ([185]). Dans tous les cas, aucun mandat ne confère la qualité de membre de ces cours constitutionnelles.

a.   En Europe

En Europe, les juges constitutionnels, lorsqu'ils ne sont pas nommés pour une durée limitée, sont astreints au respect d'une limite d'âge. Ils sont nommés pour neuf ans en Espagne, en Italie, en Pologne ainsi qu'au Portugal, et pour douze ans en Allemagne.

Une limite d'âge existe en Autriche, en Belgique et au Luxembourg, où le mandat des juges constitutionnels n'a pas de durée fixe. Elle s'établit à soixante-cinq ans (Luxembourg) ou à soixante-dix ans (Autriche et Belgique).

Pour être nommés dans les cours européennes, les juges constitutionnels doivent généralement posséder une expérience ou une qualification juridique. Ainsi, en Allemagne, les membres de la Cour constitutionnelle doivent avoir suivi la formation commune à tous les membres des professions juridiques. De même, en Espagne et en Italie, les juges constitutionnels doivent être des juristes expérimentés, tandis qu'en Pologne, ils doivent posséder la qualification requise des magistrats des juridictions suprêmes. La Belgique constitue une exception, puisque, pour être nommé membre de la cour constitutionnelle, il faut avoir pendant au moins cinq ans soit avoir exercé des fonctions juridiques, soit avoir été parlementaire.

b.   Aux États-Unis

Les États-Unis sont le seul pays où les neuf juges constitutionnels sont nommés à vie et où aucune qualification particulière n'est requise. Cependant, le processus de désignation garantit leur indépendance.

D’après la Constitution des États-Unis, les juges de la Cour suprême sont désignés par le président américain, mais les nominations doivent être confirmées par le Sénat. Traditionnellement, le président demande l'avis de l'American Bar Association sur les qualifications des candidats. Ces derniers sont auditionnés par la commission permanente des affaires judiciaires du Sénat, qui émet une recommandation. Ensuite, le Sénat s'exprime par un vote à la majorité simple.

Aucune qualification n'est requise. Traditionnellement, les membres de la Cour suprême sont des juristes (magistrats, membres des autres professions judiciaires ou professeurs de droit). La plupart ont auparavant occupé une fonction politique au cours de leur carrière.

Par ailleurs, l'origine ethnique, religieuse et le sexe des futurs juges sont pris en compte, de manière à ce que la Cour suprême représente la diversité de la société américaine.

Le mandat des membres de la Cour suprême n'a pas de terme fixe, la constitution des États-Unis prévoyant que les juges conservent leurs fonctions aussi longtemps que leur « bonne conduite » le justifie.

II.   LA Présence DES ANCIENS PRÉSIDENTS DE LA RÉPUBLIQUE JUGÉE INOPPORTUNE

La suppression des membres de droit a été préconisée par plusieurs comités de réflexion ([186]) et envisagée, à deux reprises, par le législateur ([187]), au nom de la juridictionnalisation croissante du Conseil constitutionnel.

1.   La situation des anciens Présidents de la République est en principe la même que celle des autres membres

Les obligations des membres du Conseil constitutionnel sont régies par le décret du 13 novembre 1959, sans distinction entre membres nommés et membres de droit. Le Conseil l’a lui-même rappelé dans une décision de 1984 : les membres de droit sont « soumis aux mêmes obligations que les autres membres du Conseil constitutionnel » ([188]). L’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel crée toutefois une spécificité pour les membres de droit : à la différence des membres nommés, ils ne sont pas soumis à l’obligation de prêter serment à leur entrée en fonction ([189]).

Ces obligations incluent, en particulier, l’interdiction de prendre une position publique sur les « questions ayant fait ou susceptibles de faire l’objet de décisions de la part du Conseil » ([190]).

Toutefois, aucune disposition ne permet de sanctionner l’inexécution de leurs obligations par les membres de droit puisque ceux-ci ne peuvent être déclarés démissionnaires d’office par le Conseil constitutionnel.

2.   Une présence qui affecte l’autorité du Conseil constitutionnel

a.   L’activité politique des membres de droit

Si la qualité de membre est inhérente à la personne de l’ancien Président de la République, la pratique a démontré que l’exercice effectif de la fonction était à la seule discrétion de son titulaire.

Devenu membre de droit en 1981, le Président Valéry Giscard d’Estaing a choisi de poursuivre sa carrière politique et de solliciter des mandats électifs. Lorsqu’il fut élu député en 1984, le Conseil constitutionnel a dû répondre à la question de savoir si la qualité de membre de droit entraînait de facto l’inéligibilité. Il a considéré que, dans le silence des textes, un membre de droit était éligible, tout en rappelant que l’incompatibilité de fonctions qui résulte de l’élection faisait obstacle à ce qu’il siège au sein du Conseil ([191]).

Du fait de cette jurisprudence, ce n’est qu’une 2004 que, désormais dépourvu de tout mandat électif, M. Valéry Giscard d’Estaing s’est trouvé en situation de siéger. Membre de droit actif depuis lors, il n’a pas pour autant renoncé à intervenir dans le débat politique.

En 2005, l’ancien président, tout comme Simone Veil, nommée au Conseil constitutionnel par le président du Sénat, ont participé à la campagne pour le référendum sur le Traité portant constitution européenne. Le premier s’est abstenu de siéger pendant six mois au Conseil constitutionnel tandis que la seconde s’est mise en congé de l’institution, même si le statut ne l’impose que lorsqu’un membre est candidat à une élection.

En 2007, lors de la campagne pour l’élection présidentielle, M. Valéry Giscard d’Estaing a soutenu la candidature de M. Nicolas Sarkozy dans un entretien au journal Le Parisien ([192]). Le Conseil constitutionnel n’a pu réagir qu’en se déclarant « unanimement ému de son attitude » à l’issue de la séance plénière du 19 avril 2007.

Ces deux exemples illustrent les difficultés d’une distanciation du politique.

b.   La mise en cause de l’impartialité du Conseil constitutionnel

L’obligation de réserve envers les affaires soumises au Conseil constitutionnel a été également remise en cause par certains membres de droit, qui ont pris publiquement position.

En 1960, le Président Vincent Auriol a réagi vivement à l’interprétation des institutions par le chef de l’État, qui avait refusé de convoquer le Parlement en session extraordinaire. Dans une lettre au Président du Conseil rendue publique, il a dénoncé la « violation de la Constitution » et demandé une réunion du Conseil sur l’élargissement de sa compétence à ce type de manquements.

Le Président Valéry Giscard d’Estaing a, en 2007, pris publiquement position sur le Traité de Lisbonne, alors même qu’il était susceptible d’être soumis au Conseil constitutionnel. Il n’a toutefois pas siégé lorsque le Conseil a examiné cette question.

La présence des anciens Présidents de la République au sein du Conseil constitutionnel a pu apparaître d’autant plus problématique lorsque ce dernier a été saisi, sur le fondement de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du président de la République au suffrage universel ([193]) , d’un recours de pleine juridiction contre la décision de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qui a rejeté les comptes déposés par l’ancien Président Nicolas Sarkozy, candidat à sa réélection en 2012 ([194]) .

Même si l’ancien chef de l’État n’a pas siégé au Conseil lorsque celui-ci a rendu la décision, le seul fait de connaître d’une question intéressant l’un de ses membres a pu affecter l’impartialité de la juridiction, dans sa double dimension objective et subjective. Suite à cette décision, le président Nicolas Sarkozy a annoncé, par voie de presse, qu’il « démissionnait » du Conseil constitutionnel ([195]).

c.   La question prioritaire de constitutionnalité

Le débat autour de la présence des anciens Présidents de la République au sein du Conseil constitutionnel a pris une nouvelle dimension avec la mise en place, au 1er mars 2010, de la question prioritaire de constitutionnalité, sur le fondement de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le développement de ce contentieux, qui rapproche, encore un peu plus, le Conseil des autres cours constitutionnelles, a conduit certains à s’interroger sur sa composition en général, et sur la présence des membres de droit en particulier.

La juridictionnalisation du Conseil constitutionnel rend, en effet, mal aisé le maintien en son sein de membres – de droit ou nommés – ne présentant pas les garanties d’indépendance et de qualification attendues au regard des standards européens. Sans préjuger de leur impartialité, la seule présence des membres de droit est troublante à l’heure où la Cour européenne des droits de l’homme est attachée à la théorie des apparences ([196]).

Plus particulièrement, la question prioritaire de constitutionnalité place un ancien président de la République en situation d’avoir à connaître d’une loi qu’il a lui-même promulguée – et souvent initiée compte tenu de l’évolution de la fonction présidentielle depuis 1962. C’est une préoccupation d’autant plus forte que la QPC concerne un domaine sensible, les droits et libertés garantis par la Constitution.

En 2012, le Président Nicolas Sarkozy a ainsi siégé pour des décisions rendues sur huit QPC concernant des lois promulguées sous sa présidence ([197]).

III.   LA MESURE proposÉE

La fin de la présence des anciens Présidents de la République marque un pas important vers une modernisation du statut des membres du Conseil constitutionnel.

1.   La réduction à neuf du nombre de membres du Conseil constitutionnel

L’alinéa unique du présent article supprime la disposition, figurant au second alinéa de l’article 56 de la Constitution, aux termes de laquelle les anciens Présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel.

Cette suppression ne laisse subsister que la catégorie des membres nommés. Elle aboutira, à terme, à limiter à neuf le nombre de membres.

Cette évolution aboutit à unifier le statut des membres du Conseil et leur régime d’incompatibilité.

2.   Le Président Valéry Giscard d’Estaing ne serait pas concerné par cette suppression

Le second alinéa de l’article 18 (II) du projet de loi constitutionnelle règle les modalités d’entrée en vigueur de cette disposition.

Il maintient dans leurs fonctions de membres de droit les anciens chefs de l’État ayant siégé au Conseil constitutionnel l’année précédant la délibération du présent projet de loi en conseil des ministres. L’option consistant à prévoir que la réforme ne s’applique pas à tous les anciens présidents actuellement membres de droit est expressément écartée ([198]).

En pratique, seul le Président Valéry Giscard d’Estaing satisfait les conditions pour bénéficier de cette disposition. Le Président de la République en fonction, ainsi que ses successeurs, ne deviendront plus membres de droit à la fin de leur mandat. Quant aux Présidents Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy et François Hollande, ils perdront la qualité de membres de droit dès la promulgation de la présente loi constitutionnelle.

IV.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

La Commission a adopté l’article 10 sans modification.

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*   *

Article 11
(art. 16, 54, 61 et 88-6 de la Constitution)
Modalités de la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel

Résumé du dispositif et effets principaux :

Le présent article abaisse le seuil numérique à partir duquel les parlementaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de l’Union européenne, dans les domaines pour lesquelles la Constitution prévoit cette faculté. Ce faisant, il prend en compte la réduction envisagée des effectifs de l’Assemblée nationale et du Sénat ([199]).

Dernières modifications intervenues :

La possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de déférer une loi au Conseil constitutionnel résulte de la loi constitutionnelle  n° 74-904 du 29 octobre 1974.

Cette faculté a été étendue aux engagements internationaux par la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 et à l’exercice des pleins pouvoirs après trente jours d’exercice par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.

La possibilité de saisir la Cour de justice de l’Union européenne résulte également de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois a adopté un amendement rédactionnel.

I.   Le droit existant

En accordant le droit de saisine du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) à une minorité de parlementaires, les révisions successives de la Constitution ont consacré un droit essentiel de l'opposition.

A.   Le contrôle de constitutionnalité a priori des lois ordinaires

Conformément au deuxième alinéa de l’article 61, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la République, sans contreseing, par le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat aux fins de contrôler la conformité à la Constitution d’un texte de loi ordinaire, avant sa promulgation. La révision constitutionnelle de 1974 ([200]) a élargi cette faculté à soixante députés ou soixante sénateurs.

La saisine ne peut intervenir que pendant le délai de promulgation du texte voté, c’est-à-dire pendant quinze jours au plus (article 10 de la Constitution), mais une fois la loi promulguée le Conseil constitutionnel est incompétent pour statuer ([201]). Quand elle est présentée dans ce délai, elle suspend la promulgation. Une fois déposée, la saisine ne peut être retirée par aucun de ses signataires ([202]).

La loi organique du 26 décembre 1974 en a tiré les conséquences en modifiant l'article 18 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique relative au Conseil constitutionnel : « Lorsqu'une loi est déférée au Conseil constitutionnel à l'initiative de parlementaires, le Conseil est saisi par une ou plusieurs lettres comportant au total les signatures d'au moins soixante députés ou soixante sénateurs. Le Conseil constitutionnel [...] avise immédiatement le Président de la République, le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ces derniers en informent les membres des assemblées ». Cette disposition a été interprétée comme permettant à chacune de ces autorités d’intervenir, ouvrant ainsi la possibilité d’une instruction contradictoire. En pratique, c’est le secrétariat général du gouvernement qui prend la défense du texte déféré ; les auteurs de la saisine peuvent répondre à cette défense.

Depuis octobre 1974, les saisines du Conseil constitutionnel pour le contrôle a priori des lois ordinaires sont presqu’exclusivement d’origine parlementaire : sur 501 saisines enregistrées, on ne dénombre qu’une saisine par le Président de la République, treize par le Premier ministre, trois par le président de l’Assemblée nationale et cinq par le président du Sénat.

B.   Le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux

L’article 54 ouvre une voie de procédure permettant de déférer au Conseil constitutionnel un engagement international afin de vérifier si celui-ci comporte une clause contraire à la Constitution. En ce cas, « l’autorisation de ratifier ou d’approuver [...] ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution » ([203]). Cette formule respecte le droit international puisqu’elle ne fait pas disparaître l’engagement mais subordonne sa réalisation à une révision constitutionnelle.

La rédaction de 1958 limitait la faculté de saisine au Président de la République – sans contreseing conformément à l’article 19 –, au Premier ministre et aux présidents de l’une ou l’autre des assemblées parlementaires. La révision constitutionnelle de 1992 ([204]) a étendu à soixante députés ou soixante sénateurs cette possibilité ([205]).

Le Conseil constitutionnel est intervenu quatorze fois dans le cadre de la procédure prévue à l’article 54, dont trois fois sur saisine parlementaire.

C.   Le recours devant la Cour de justice de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité

L’article 88-6 de la Constitution, introduit par la révision de mars 2005 ([206]), renuméroté par la révision de février 2008 ([207]) et dont la rédaction a été modifiée par la révision de juillet 2008 ([208]), organise le contrôle du principe de subsidiarité par le Parlement français :

« L’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. L’avis est adressé par le président de l’assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé.

« Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par le Gouvernement.

« À cette fin, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d’initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. À la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit. »

Ont ainsi été instituées deux procédures :

− l’une en amont, en vertu de laquelle le Parlement français peut émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité ;

− l’autre en aval, permettant au Parlement de présenter un recours devant la CJUE s’il estime que le principe de subsidiarité n’a pas été respecté, ce recours prenant la forme d’une résolution transmise au Gouvernement, lequel saisit la Cour ; aucun recours n’a été formé à ce jour par des députés ou des sénateurs.

D.   L’avis sur la mise en œuvre des pleins pouvoirs

L’article 16 de la Constitution, qui figure dans le titre Ier relatif au Président de la République, permet au chef de l’État d’exercer des pouvoirs exceptionnels. Cette légalité d’exception est conçue pour faire face aux crises les plus graves, comme le précédent de 1961 l’atteste.

La dernière révision de juillet 2008 ([209]) a doté ce régime d’un garde-fou utile en prévoyant l’avis du Conseil constitutionnel pour constater si les conditions de mise en œuvre sont toujours réunies. Conformément au sixième et dernier alinéa de l’article 16, celui-ci peut être invité, au bout de trente jours, par les présidents des assemblées, par soixante députés ou soixante sénateurs, à se prononcer sur cette question ; il est tenu de le faire au terme d’un délai de soixante jours. Le Conseil se prononce dans les deux cas par un avis public.

Jusqu’à présent, le Conseil constitutionnel n’a été conduit qu’une seule fois à se prononcer sur les conditions de mise en œuvre de l’article 16, au début de la Vème République ; il ne l’a jamais fait sur saisine parlementaire.

II.   L’abaissement du seuil de saisine à quarante députés ou quarante sénateurs

L’article 1er du projet de loi organique précité pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace fixe à 404 le nombre de députés, au lieu de 577 actuellement, et à 244 le nombre de sénateurs, au lieu de 348 actuellement, en modifiant les articles L.O. 119 et L.O. 274 du code électoral.

Cette diminution représenterait une baisse de 30 % des effectifs tout en préservant strictement le poids relatif des deux assemblées parlementaires.

L’article 10 du présent projet de loi constitutionnelle en tire les conséquences, par anticipation, en abaissant d’un tiers – soit à quarante députés ou sénateurs – le seuil de déclenchement des quatre procédures de saisine parlementaire du Conseil constitutionnel ou de la CJUE prévues par la Constitution. Ce faisant, il préserve les droits de l’opposition.

L’autre droit majeur de l’opposition est la faculté, prévue depuis 1958, de mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement par le dépôt d’une motion de censure « signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale » (deuxième alinéa de l’article 49 de la Constitution). En pratique, la procédure est utilisée par l’opposition pour marquer son désaccord avec la politique du Gouvernement. Elle a pour intérêt de permettre l’organisation d’un débat solennel.

Compte tenu de l’abaissement du nombre de parlementaires, le dépôt d’une motion de censure serait désormais conditionné par la signature de 41 députés, contre 58 jusqu’à présent, sans qu’aucune modification constitutionnelle ne soit requise.

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

La Commission n’a adopté qu’un amendement rédactionnel à l’article 11 (amendement no 349).

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*     *

Article 12
(art. 65 de la Constitution)
Renforcement des garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 12 modifie l’article 65 de la Constitution afin d’affermir les garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet. À cet effet, il prévoit que les magistrats du parquet seront nommés sur avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et que la même formation statuera, à leur égard, comme conseil de discipline.

Dernières modifications intervenues :

L’article 65 de la Constitution, relatif à la composition et aux missions du Conseil supérieur de la magistrature, a été modifié à deux reprises depuis 1958.

La loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 a étendu les attributions du CSM aux magistrats du parquet, de telle sorte qu’il donne son avis sur leurs nominations – à l’exception des emplois de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près une cour d’appel – et sur les sanctions disciplinaires les concernant. Elle a renforcé ses attributions à l’égard des magistrats du siège en remplaçant l’avis simple du CSM par un avis conforme et en élargissant le pouvoir de proposition aux nominations des présidents de tribunal de grande instance. Elle a, enfin, légèrement modifié la composition du CSM tout en y maintenant une majorité de magistrats et a consacré l’existence de deux formations – l’une pour le siège, l’autre pour le parquet.

La loi constitutionnelle 2008-724 du 23 juillet 2008 a étendu l’avis simple du CSM aux nominations aux postes de procureurs généraux. Elle a, par ailleurs, prévu la saisine à fin disciplinaire du CSM par tout justiciable. Elle a, enfin, supprimé la présidence du CSM par le Président de la République et la vice-présidence par le garde des Sceaux, revu sa composition pour donner la majorité aux non magistrats (sauf dans les formations disciplinaires où la parité prévaut) et posé le principe de l’avis des commissions des Lois sur les nominations des personnalités qualifiées.

Modifications proposées par la commission des Lois :

La commission des Lois n’a pas proposé de modification.

I.   Le statut actuel des magistrats du parquet

Fondé sur le titre VIII de la Constitution relatif à l’autorité judiciaire, le statut des magistrats est régi par l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, qui organise le déroulement de la carrière des magistrats du parquet et du siège.

Au-delà du principe de l’unité du corps judiciaire, qui permet à chaque magistrat, au cours de sa carrière, d’être nommé à des fonctions du siège et du parquet, et des règles communes à ces magistrats en matière d’incompatibilités, d’obligations, d’avancement et d’irresponsabilité, il existe des différences notables entre le statut des magistrats du parquet et celui des magistrats du siège.

A.   la reconnaissance progressive de garanties relatives À l’indÉpendance des magistrats du parquet

1.   La justification d’une spécificité

Les différences entre le statut des magistrats du parquet et celui des magistrats du siège trouvent leur origine dans la distinction qui est opérée dans l’exercice de leur mission d’application du droit :

– les magistrats du siège – les juges – sont chargés de dire le droit en rendant des décisions de justice ;

– les magistrats du parquet – les procureurs – ont pour fonction de veiller, au nom de la société et dans l’intérêt général, à l’application de la loi.

Les magistrats du siège possèdent ainsi un statut leur garantissant une indépendance renforcée par rapport aux membres du parquet. L’article 64 de la Constitution prévoit leur inamovibilité, ce qui signifie qu’ils ne peuvent recevoir d’affectation nouvelle sans leur consentement, même en avancement. Cette règle constitue l’une des traductions concrètes du principe d’indépendance de l’autorité judiciaire. Elle est destinée à éviter les pressions hiérarchiques ou politiques sur les décisions des juges du siège.

À l’inverse, les magistrats du parquet sont soumis à un principe hiérarchique qui découle de la nature même de leurs fonctions, puisqu’ils sont notamment chargés de l’application de la politique pénale définie par le Gouvernement en application de l’article 20 de la Constitution ([210]).

Ils forment ainsi, au sein du corps des magistrats judiciaires, un ensemble indivisible ([211]) et hiérarchisé : le ministère public ([212]).

Le principe hiérarchique apparaît comme le pilier de l’organisation du ministère public. L’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, inchangé depuis son entrée en vigueur et dont la conformité à la Constitution a été reconnue par le Conseil constitutionnel ([213]), dispose ainsi que « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice ».

Ce lien de subordination vaut au sein du parquet : le procureur général près la cour d’appel a autorité sur tous les officiers du ministère public du ressort de la cour d’appel ([214]) et le procureur de la République sur les officiers du ministère public près les tribunaux de police de son ressort ([215]).

Il trouve également à s’appliquer dans les relations entre les magistrats du parquet et le ministre de la Justice. L’existence d’un lien hiérarchique est en effet consubstantielle à la création d’un parquet en France, au tournant des XIIIe et XIVe siècles. Les procureurs et avocats du Roi étaient alors chargés de défendre les droits de ce dernier devant les juridictions royales, mais aussi ceux des plus faibles afin de garantir la paix publique. Cette fonction de défense des intérêts de l’État a été assignée aux magistrats du ministère public sous les différents régimes politiques que la France a connus jusqu’à aujourd’hui.

L’autorité hiérarchique se traduit dans le pouvoir confié au garde des Sceaux de nommer les magistrats du parquet et de les sanctionner ainsi que dans celui de conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement et de veiller à la cohérence de son application sur le territoire de la République ([216]). Toutefois, comparée au pouvoir hiérarchique que le ministre exerce sur les agents de son département ministériel, l’autorité qui lui est reconnue sur les magistrats du parquet est réduite puisqu’elle se limite aujourd’hui à un pouvoir d’instructions générales et qu’il ne peut ni substituer sa décision à la leur ni annuler ou réformer les actes pris par eux.

Par ailleurs, le principe de subordination hiérarchique des magistrats du parquet ne fait obstacle ni à la liberté de parole des magistrats du parquet à l’audience ([217]), ni au pouvoir propre du procureur de la République d’exercer l’action publique ([218]).

En revanche, et contrairement aux juges du siège, ces magistrats ne bénéficient pas de la garantie d’inamovibilité.

2.   Une intervention récente et limitée du CSM en matière de nomination et de discipline

Il résulte de cette spécificité du parquet qu’il revient au garde des Sceaux de nommer et de sanctionner les magistrats du parquet, l’intervention du Conseil supérieur de la magistrature ne prenant la forme que d’un simple avis. Cet office du CSM est d’ailleurs récent.

De sa création en 1883 à 1993, le Conseil supérieur de la magistrature n’a en effet pas eu à connaître des magistrats du parquet, contrairement aux magistrats du siège.

L’ÉVOLUTION DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATUTRE DE 1883 À 1993

Le Conseil supérieur de la magistrature a été créé par la loi du 30 août 1883 sur la réforme de l’organisation judiciaire. Cette loi avait à la fois pour objet de suspendre, pour une durée de trois mois, la règle de l’inamovibilité des magistrats du siège – ce qui permit de révoquer les magistrats suspects de complaisance ou de compromission avec le précédent régime – et de soustraire le déroulement de carrière des magistrats à la volonté politique, en créant une institution, indépendante de l’exécutif, chargée de la discipline des magistrats du siège. Le CSM était alors constitué par la Cour de cassation, réunie en assemblée plénière.

L’inscription du CSM dans la Constitution date de la IVe République – titre IX de la Constitution du 27 octobre 1946. Il était alors chargé de proposer au Président de la République les nominations des magistrats du siège et les décisions concernant leur avancement ; il exerçait également des compétences disciplinaires. Présidé par le Président de la République – le garde des Sceaux en étant le vice-président – le CSM était composé de six personnalités élues par l’Assemblée nationale en dehors de ses membres, quatre magistrats élus par chacune des catégories de magistrats (magistrats de la Cour de cassation, des cours d’appel, des tribunaux de première instance et juges de paix) et deux membres désignés par le Président de la République au sein des professions judiciaires, mais en dehors du Parlement et de la magistrature. Le CSM comprenait ainsi quatorze membres, pour un mandat de six ans.

La Constitution du 4 octobre 1958 prévoit, en son article 65, que le CSM fait des propositions au Président de la République pour les nominations des seuls magistrats du siège de la Cour de cassation et les premiers présidents de cour d’appel et qu’il donne un avis sur les propositions du ministre de la Justice relatives à tous les autres magistrats du siège. Le CSM statue comme conseil de discipline des magistrats du siège sous la présidence du premier président de la Cour de cassation. Il est consulté sur les grâces.

Le nombre de ses membres est réduit de quatorze à onze, tandis que la durée de leur mandat est portée de six à quatre ans Tous les membres du CSM sont désignés par le Président de la République. L’ordonnance du 22 décembre 1958 précise la répartition des neuf membres autres que le Président de la République et le garde des Sceaux qui en restent respectivement président et vice–président :

— trois membres de la Cour de cassation, dont un avocat général, et trois magistrats du siège des cours et tribunaux, désignés sur une liste établie par le bureau de la Cour de cassation, comportant trois fois plus de noms que de postes à pourvoir ;

— un conseiller d’État, désigné sur une liste de trois noms établie par l’assemblée générale du Conseil d’État ;

— deux personnalités qualifiées, désignées à raison de leur compétence.

Confirmant l’analyse portée par M. Jean Gicquel sur le Conseil supérieur de la magistrature, dans lequel il voyait l’exemple même d’« une institution constitutionnelle en mutation continue » ([219]), les révisions qui ont porté sur l’article 65 de la Constitution ont été marquées par une progression constante de l’autonomie du CSM à l’égard du pouvoir exécutif, qu’il s’agisse des modalités de désignation de ses membres ou de ses compétences. En particulier, à partir de 1993, la compétence du CSM en matière de nomination et de discipline des magistrats du parquet a progressivement été reconnue.

a.   La révision constitutionnelle de 1993

S’inspirant de certaines des préconisations ([220]) formulées par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par M. Georges Vedel ([221]), la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 a étendu les attributions du CSM aux magistrats du parquet, de telle sorte qu’il donne son avis sur leurs nominations – à l’exception des emplois de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près une cour d’appel –, et sur les sanctions disciplinaires les concernant.

Elle a en outre renforcé ses attributions à l’égard des magistrats du siège, en remplaçant l’avis simple du CSM par un avis conforme et en élargissant le pouvoir de proposition aux nominations des présidents de tribunal de grande instance.

Elle a enfin légèrement modifié la composition du CSM tout en y maintenant une majorité de magistrats et a consacré l’existence de deux formations : l’une pour le siège, l’autre pour le parquet.

b.   La révision constitutionnelle de 2008

Reprenant en partie des propositions ([222]) présentées par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Édouard Balladur ([223]), la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a, s’agissant du parquet, étendu l’avis simple du CSM aux nominations aux postes de procureurs généraux.

Elle a, en outre, prévu la saisine à fin disciplinaire du CSM par tout justiciable.

Elle a, par ailleurs, supprimé la présidence du CSM par le Président de la République et la vice-présidence par le garde des Sceaux ; ce sont désormais le premier président de la Cour de cassation qui préside la formation plénière ainsi que la formation compétente à l’égard du siège et le procureur général près la Cour de cassation qui préside la formation compétente à l’égard du parquet. Elle a également revu sa composition en faveur des non magistrats (sauf dans les formations disciplinaires où la parité prévaut) et posé le principe de l’avis des commissions des Lois sur les nominations des personnalités qualifiées.

B.   le pouvoir d’avis du Conseil supÉrieur À l’Égard des magistrats du parquet

Que ce soit en matière de nomination ou de discipline, le pouvoir des formations du CSM compétente à l’égard des magistrats du parquet se limite à un avis simple, qui peut être outrepassé par le garde des Sceaux.

1.   La nomination

Contrairement aux magistrats du siège, qui sont nommés par le Président de la République sur proposition du garde des Sceaux après avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature ([224]) ou, pour les chefs de juridiction et les magistrats du siège de la Cour de cassation, sur proposition de ce conseil supérieur ([225]), les magistrats du parquet sont nommés par le chef de l’État sur proposition du garde des Sceaux après un avis simple du Conseil supérieur.

La procédure suivie par la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est la suivante. Lui sont transmis par la chancellerie, depuis 2013, ainsi qu’aux candidats, les projets de nomination à une fonction ainsi que la liste des candidats, en application du dispositif dit de la « transparence ». La formation compétente désigne un rapporteur pour chaque poste à pourvoir, qui procède à l’instruction du dossier en examinant le profil du candidat proposé ainsi que ceux des magistrats qui n’ont pas été retenus par la chancellerie et qui ont formé des observations (les « observants »). Dans le cadre de la désignation des avocats généraux près la Cour de cassation, des procureurs généraux, des procureurs de la République ou des inspecteurs de la justice, la formation compétente entend le candidat et les observants dont le rapporteur a estimé qu’ils pouvaient légitimement entrer en compétition avec le candidat proposé par la chancellerie. S’en suit une phase de délibéré à l’issue de laquelle la formation du CSM conclut par un avis favorable ou un avis défavorable à la proposition de nomination qui lui est soumise. Les avis défavorables sont systématiquement motivés et notifiés aux intéressés.

La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet a en outre développé une pratique dite de « gradations », lui permettant d’émettre des recommandations, notifiées au garde des Sceaux, afin, sans contester une nomination pour laquelle elle a donné un avis favorable, de signaler les mérites particuliers de tel ou tel observant pour un poste futur. Il lui arrive également d’émettre des signalements sur certains dossiers, afin qu’il puisse être tenu compte de la situation spécifique d’un magistrat (enfant malade, parent âgé).

L’avis formé par la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet ne lie pas le Gouvernement. La pratique en la matière s’est révélée très variable.

Fréquente jusqu’en 2007 – le ministre de la Justice avait ainsi passé outre l’avis du CSM dans 9 cas sur 10 en 2006 et dans 9 cas sur 14 en 2007 –, cette pratique n’a plus cours depuis 2008. Depuis cette date, aucune nomination d’un magistrat du parquet n’est intervenue après un avis défavorable rendu par le CSM.

2.   La discipline

En matière disciplinaire, le CSM peut être saisi par le garde des Sceaux de faits motivant des poursuites disciplinaires contre un magistrat du siège ou du parquet. Il peut aussi être saisi par les premiers présidents de cours d’appel ou les présidents de tribunaux supérieurs d’appel, ou par les procureurs généraux près les cours d’appel ou les procureurs près les tribunaux supérieurs d’appel. Depuis la révision de 2008, il peut également l’être par tout justiciable, sous réserve que la commission d’admission des requêtes juge la saisine recevable.

Les fonctions exercées par le magistrat déterminent l’autorité disciplinaire compétente à son égard.

Tandis que la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du siège statue, sous la présidence du premier président de la Cour de cassation, en tant que conseil de discipline de ces derniers ([226]), les sanctions disciplinaires à l’égard des magistrats du parquet sont prononcées par le garde des Sceaux après avis simple de la formation du CSM compétente, qui est alors présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Les sanctions prononcées par le garde des Sceaux peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, porté devant le Conseil d’État, qui effectue un contrôle plus étendu que lorsqu’il est juge de la cassation d’une décision de sanction disciplinaire prise par le CSM.

Le CSM statue lors d’une audience publique qui se tient dans les locaux de la Cour de cassation, après enquête et rapport de l’un de ses membres. Le principe du contradictoire est respecté : le magistrat mis en cause est assisté de conseils (avocats et/ou collègues magistrats membres d’un syndicat) ; il est entendu par le rapporteur avant l’audience, puis par la formation lors de l’audience publique au cours de laquelle, après que les griefs lui ont été notifiés, il est interrogé ; le représentant de la direction des services judiciaires de la chancellerie avance les arguments de l’accusation, puis vient le temps de la défense, le dernier mot étant donné au mis en cause. La délibération a ensuite lieu hors la présence du rapporteur.

La formation du parquet n’émet que des avis sur l’existence et la sanction d’une faute disciplinaire, le garde des Sceaux pouvant, après avoir sollicité une seconde délibération du Conseil, prononcer une sanction différente de celle proposée.

Le Procureur général près la Cour de cassation et président de la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet, M. Jean-Claude Marin, a souligné que, depuis 2011, les ministres de la justice ont toujours suivi les avis disciplinaires émis par le Conseil ([227]).

II.   le renforcement des garanties relatives À l’indÉpendance des magistrats du parquet

Mettant en œuvre des orientations définies par le Président de la République dès son intervention devant le Parlement réuni en congrès le 3 juillet 2017, l’article 12 du projet de loi constitutionnelle propose de renforcer les pouvoirs du CSM à l’égard des magistrats du parquet afin d’affermir les garanties relatives à leur indépendance. Il prévoit de :

– transformer l’avis simple sur leurs nominations en un avis conforme à l’instar de ce qui prévaut pour les magistrats du siège n’occupant pas les fonctions hiérarchiques les plus élevées, ces derniers faisant l’objet de propositions de nomination par le CSM ;

– lui conférer le rôle de conseil de discipline à l’égard de ces mêmes magistrats, comme c’est le cas actuellement pour les magistrats du siège.

Le projet de loi constitutionnalise ainsi la pratique, constante depuis 2008, du respect, par le garde des Sceaux, des avis de la formation compétente en matière de nomination des magistrats du parquet.

Comme le soulignait à ce propos le rapporteur de la commission des Lois à l’Assemblée nationale, M. Dominique Raimbourg, en 2016 : « Si l’engagement successif des gardes des Sceaux en faveur de l’indépendance du parquet doit être salué, il n’efface pas la pratique antérieure et ne garantit en rien contre un revirement » ([228]). Le rapporteur de la commission des Lois au Sénat, M. Jean-Pierre Michel, relevait également qu’« il est raisonnable de préférer des garanties objectives, inscrites dans notre texte fondamental, à des garanties subjectives » ([229]) et d’inscrire ce principe dans la Constitution.

A.   une rÉforme attendue depuis plus de vingt ans

Ce projet de réforme intervient après deux tentatives de révision constitutionnelle qui partageaient le même objectif : affermir les pouvoirs du CSM.

1.   Deux tentatives de révision inabouties

L’article 12 du projet de loi reprend les propositions relatives à l’indépendance des magistrats du parquet contenues dans les projets de révision de la Constitution présentés en 1998 et en 2013, qui n’avaient pu aboutir pour des raisons politiques.

Le premier ([230]), engagé en 1998, prévoyait de revoir la composition du CSM en faveur d’une majorité de non magistrats et de renforcer l’indépendance des magistrats du parquet en instaurant un avis conforme du CSM à l’égard de l’ensemble de ces magistrats et en érigeant la formation compétente à leur égard en conseil de discipline.

Ce projet de loi constitutionnelle n’a finalement pas été adopté, le Président de la République, M. Jacques Chirac, ayant décidé, face à un blocage politique ne permettant pas l’adoption du texte à la majorité requise des trois cinquièmes, d’abroger, le 19 janvier 2000, le décret de convocation du Congrès avant sa réunion.

Le second ([231]), présenté le 13 mars 2013 en conseil des ministres, prévoyait, outre le renforcement des prérogatives du CSM à l’égard des magistrats du parquet en matière de nomination et de discipline, d’affermir le rôle du CSM en matière de garantie de l’indépendance de l’autorité judiciaire, d’élargir son champ de saisine et de revoir en profondeur sa composition, les modalités de désignation de ses membres et son organisation.

Alors que l’Assemblée nationale en avait adopté, le 4 juin 2013, une version qui visait à renforcer davantage encore l’indépendance, l’autorité et les pouvoirs du CSM, le Sénat a fait le choix inverse, un mois plus tard, contre l’avis du Gouvernement et de sa commission des Lois, en limitant son champ à la clarification de la mission du CSM et à l’accroissement de ses prérogatives à l’égard des magistrats du parquet. Le différend, jugé dirimant, connut cependant un nouveau rebondissement à la fin de la XIVe législature : le 26 avril 2016 l’Assemblée nationale votait sans modification, en deuxième lecture, le texte adopté par le Sénat trois ans plus tôt ([232]). Pour autant, le Congrès ne fut pas convoqué par le Président de la République.

L’article 12 du projet de loi constitutionnelle reprend ainsi exactement les dispositions qui avaient fait l’objet d’un vote conforme des deux assemblées en 2016 (renforcement des pouvoirs du CSM à l’égard des magistrats du parquet en matière de nomination et de discipline), à l’exception de celle relative à la mission du CSM, qui consistait à indiquer à l’article 64 de la Constitution que le CSM ne se contente pas d’assister le Président de la République, garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, mais qu’il « concourt à garantir cette indépendance ».

2.   Une réforme souhaitée

Cette réforme est tout d’abord souhaitée par les magistrats, comme l’ont confirmé lors de leurs auditions MM. Bertrand Louvel, Premier président de la Cour de cassation, et Jean-Claude Marin, Procureur général près la Cour de cassation.

Elle concerne également les justiciables dans la mesure où l’approfondissement des garanties relatives à l’indépendance du parquet contribue à rendre l’impartialité de la justice insoupçonnable et, par conséquent, à renforcer leur confiance dans les institutions judiciaires.

De fait, l’objectif de restaurer la confiance des citoyens dans la justice, et plus particulièrement celle des justiciables, préside à l’action du Gouvernement. C’est dans cet esprit que le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, présenté en conseil des ministres le 19 avril 2018, tend à simplifier et à renforcer l’efficacité de la procédure civile et de la procédure pénale. Sont en particulier prévues, en matière pénale, la simplification du parcours judiciaire des victimes avec la consécration de la possibilité de porter plainte en ligne, et la facilitation des jugements en matière criminelle avec l’expérimentation d’un tribunal criminel départemental pour faire face à l’engorgement des cours d’assises, qui conduit aujourd’hui à de trop nombreuses correctionnalisations de faits de nature criminelle.

B.   une rÉforme qui rÉpond À trois objectifs

Le renforcement du rôle du CSM vis-à-vis des magistrats du parquet, tant dans leur mode de nomination que dans leur procédure disciplinaire, poursuit trois objectifs.

1.   L’extension des garanties relatives à l’indépendance du parquet, corollaire indispensable de l’accroissement de ses pouvoirs

Dans un État de droit, l’extension des garanties doit accompagner celle des pouvoirs. Aussi, l’accroissement continu des prérogatives du parquet au cours des dernières années plaide-t-il en faveur du renforcement des garanties relatives à son indépendance.

Depuis une vingtaine d’années, plusieurs lois ont en effet confié aux magistrats du parquet de nouvelles prérogatives, dont certaines d’entre elles relevaient auparavant exclusivement des magistrats du siège. Au-delà du développement des procédures rapides de traitement des affaires pénales (comparution immédiate, composition pénale, ordonnance pénale, comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité), ce mouvement s’est confirmé avec, notamment, l’adoption de la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale ([233]), qui crée la fonction de procureur de la République financier, la loi du 28 mars 2014 relative à la géolocalisation ([234]), qui définit un cadre spécifique pour le recours judiciaire à la géolocalisation, notamment sur décision préalable et limitée dans le temps du procureur de la République, et la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement ([235]), qui a doté les procureurs de nouveaux moyens d’enquête en matière de lutte contre le terrorisme et le crime organisé, jusque-là principalement réservés à l’instruction, comme l’extension des perquisitions de nuit, le recours à l’« IMSI catcher », la sonorisation, la fixation d’images et la captation de données informatiques ainsi que le renforcement des pouvoirs des forces de l’ordre à l’occasion des contrôles et vérifications d’identité.

Le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, déjà évoqué, confirme cette tendance à l’accroissement des pouvoirs du ministère public puisqu’il prévoit l’élargissement du champ de l’ordonnance pénale et l’assouplissement des conditions de recours à la composition pénale.

En réponse à cet accroissement des prérogatives du ministère public, des garanties nouvelles ont été apportées ces dernières années aux parquetiers ainsi qu’aux justiciables pour renforcer l’exigence d’impartialité de ces magistrats en matière pénale.

Ainsi, la loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public ([236]) a mis un terme à la possibilité pour le ministre de la justice d’adresser au procureur général des instructions aux fins d’engagement des poursuites dans des affaires individuelles et a consacré l’impartialité dans l’exercice de l’action publique.

De même, la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement a précisé que, dans le cadre de ses attributions de police judiciaire, le procureur de la République contrôle la légalité des moyens mis en œuvre par les enquêteurs, la proportionnalité des actes d’investigation au regard de la nature et de la gravité des faits, l’orientation donnée à l’enquête ainsi que la qualité de celle-ci. Il veille en outre à ce que les investigations tendent à la manifestation de la vérité et qu’elles soient accomplies à charge et à décharge, dans le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspectée.

Le projet de loi constitutionnelle apporte donc un complément utile aux garanties entourant l’indépendance des magistrats du parquet.

2.   La prise en compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme

Les développements récents de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ([237]) déniant aux magistrats du parquet la qualité d’autorité judiciaire au sens de l’article 5 § 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ([238]) ont été perçus, au moins symboliquement, comme illustrant la nécessité de renforcer les garanties d’indépendance du parquet à l’égard de l’exécutif.

L’un des arguments retenus par la Cour pour refuser à ces magistrats la possibilité d’exercer sur certaines mesures d’arrestation ou de détention le contrôle requis par l’article 5 § 3 tient à ce que leur indépendance n’est pas suffisamment garantie à l’égard de l’exécutif.

La chambre criminelle de la Cour de cassation a manifesté son ralliement à la position de la CEDH dans plusieurs arrêts, en prenant soin de relier l’impossibilité de qualifier le ministère public d’autorité judiciaire au sens de l’article 5 § 3 à son défaut d’indépendance et d’impartialité ([239]).

Toutefois, les arrêts rendus par la CEDH et par la Cour de cassation n’ont pas remis en cause le statut des magistrats du parquet dans toutes ses implications, mais uniquement en ce qu’il ne présente pas les garanties suffisantes pour leur permettre d’assurer le contrôle de la légalité d’une arrestation et d’une détention au sens du paragraphe 3 de l’article 5 de la Convention.

Dans ce contexte, un renforcement de ces garanties apparaît également bienvenu.

3.   La volonté de mieux affirmer l’unité du corps judiciaire sans renoncer à la conception française du ministère public

L’unité du corps judiciaire a été consacrée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 juillet 2016 ([240]). Le Conseil, se fondant sur l’alinéa 1er de l’article 64 de la Constitution, qui dispose que « le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire », a en effet considéré qu’« il découle de l’indépendance de l’autorité judiciaire, à laquelle appartiennent les magistrats du parquet, un principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l’action publique devant les juridictions pénales ».

En renforçant les garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet, la réforme proposée l’affirme davantage encore, sans renoncer au modèle d’un ministère public exercé par des magistrats appliquant la politique pénale conduite par le garde des Sceaux au nom du Gouvernement.

L’article 12 du projet de loi constitutionnelle permet ainsi de concilier l’indépendance des magistrats du parquet, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et le principe selon lequel les politiques publiques de la justice, dont la politique pénale, relèvent du Gouvernement, conformément à l’article 20 de la Constitution, qui dispose que « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ».

Dans sa décision du 8 décembre 2017 ([241]), le Conseil constitutionnel, saisi de la question de la conformité à la Constitution de l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, qui prévoit que « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice. A l’audience, leur parole est libre », a en effet considéré que « les dispositions contestées assurent une conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution. Elles ne méconnaissent pas non plus la séparation des pouvoirs ».

Fort de ce constat, le projet de loi constitutionnelle n’entend pas remettre en cause les prérogatives essentielles à la détermination de la politique pénale du Gouvernement, lesquelles ont évolué au cours des dernières années.

Jusqu’en 1993, l’article 36 du code de procédure pénale reconnaissait au ministre de la Justice la faculté de dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il avait connaissance, de lui enjoindre d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites qu’il jugeait opportunes. La loi du 4 janvier 1993 ([242]) avait imposé que « les instructions du ministre de la justice » soient « toujours écrites », tandis que la loi du 9 mars 2004 ([243]) avait repris ces dispositions à l’article 30 du code de procédure pénale. Il s’en déduisait, a contrario, que les instructions de classement sans suite étaient interdites.

La loi du 25 juillet 2013 ([244]) a supprimé la faculté ouverte au ministre de la Justice d’adresser aux magistrats du ministère public des instructions dans des affaires individuelles.

Mais, on peut d’une part observer que, depuis la loi du 9 mars 2004, « l’organisation pyramidale du parquet avec à sa tête le garde des sceaux ressort de l’architecture même du code de procédure pénale » ([245]). Le chapitre consacré aux attributions du garde des sceaux, ministre de la justice, précède en effet celui consacré au ministère public, qui distingue les attributions du procureur général près la cour d’appel et celles du procureur de la République.

Il ressort, d’autre part, de l’article 30 du code de procédure pénale que le ministre de la justice conduit la politique pénale – cette expression a remplacé depuis 2013 celle de « politique d’action publique » – déterminée par le Gouvernement et veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. À cette fin, il adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales.

Elles peuvent prendre la forme de circulaires générales de politique pénale, mais aussi de directives données par le directeur des affaires criminelles et des grâces par délégation du ministre ou encore de commentaires de lois nouvelles. Le ministre de la Justice publie par ailleurs un rapport annuel sur l’application de la politique pénale déterminée par le Gouvernement, précisant les conditions de mise en œuvre de cette politique et des instructions générales. Ce rapport est transmis au Parlement et peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Comme l’indiquait le Président de la République dans son discours devant la Cour de cassation le 15 janvier 2018, « il est normal qu’un gouvernement qui porte une politique pénale puisse la défendre, l’expliquer, en répondre, qu’elle puisse être débattue et le parquet doit donc continuer à mes yeux à appartenir à une chaîne hiérarchique dont le sommet est une autorité qui porte cette responsabilité politique, l’assume, car c’est l’exécutif qui est dépositaire du mandat du peuple. Je crois à la nécessité d’une politique pénale donc définie par l’exécutif, responsable devant le Parlement et appliquée par le parquet. (…) Comment assurer, dans l’équilibre démocratique que je viens de rappeler, l’indépendance pleine et entière des magistrats et, en particulier, des magistrats du parquet ? En étant d’une rigueur absolue sur les critères de nomination et de promotion et en étant d’une rigueur équivalente sur le sujet des affaires individuelles. (…) Pour ce qui est de la nomination, je souhaite (…) que nous puissions apporter des garanties supplémentaires. Les magistrats du parquet seront donc nommés après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature et bénéficieront en matière disciplinaire de la même procédure que leurs collègues juges ».

III.   Les modifications proposÉes par la commission des lois

La Commission a adopté l’article 12 sans modification.

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Article 13
(art. 68-1 à 68-3 de la Constitution)
Responsabilité pénale des ministres

Résumé du dispositif et effets principaux :

L’article 13 du projet de loi, qui remplace les articles 68-1 à 68-3 de la Constitution par un unique article 68-1, précise les règles relatives à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et supprime la Cour de justice de la République, afin que les ministres soient jugés par une juridiction répressive de droit commun.

Dernières modifications intervenues :

Les articles 68-1 et 68-2 de la Constitution ont créé la Cour de justice de la République pour juger les ministres qui ont commis des crimes ou des délits dans l’exercice de leurs fonctions. Le premier pose les principes de la responsabilité pénale individuelle des ministres du fait des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et de la compétence de la Cour de justice de la République pour en juger conformément au principe de légalité des délits et des peines, tandis que le second établit la composition et les modalités de saisine de la Cour. Ces articles n’ont fait l’objet d’aucune modification depuis leur introduction par la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 ([246]).

L’article 68-3 résulte de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 ([247]), qui ne faisait cependant que reprendre le deuxième alinéa de l’article 93 issu de la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, introduit afin de soumettre à la Cour de justice de la République les faits antérieurement commis à son entrée en vigueur, tels que ceux en cause dans l’affaire du sang contaminé. Il n’a pas non plus été modifié depuis.

Modifications proposées par la commission des Lois :

Outre plusieurs amendements rédactionnels, la commission des Lois a adopté un amendement qui a pour objet d’éviter la dissociation des procédures entre les membres du Gouvernement et les co-auteurs ou complices.

I.   le rÉgime actuel de responsabilitÉ pÉnale des ministres

Il est dans la tradition française, depuis l’Ancien Régime, de soumettre la responsabilité pénale des ministres à des juridictions d’exception. Cette tradition a perduré après 1789 à l’exception de la IIIe République, qui certes confia au Sénat, constitué en Haute Cour de justice, le soin de juger les ministres mais avec la compétence concurrente des juridictions pénales ordinaires. Un seul ministre, M. Charles Baihaut, a été condamné, en 1893, par une juridiction de droit commun – la cour d’assises de la Seine –, pour une infraction commise dans l’affaire du canal de Panama.

LES PRÉCÉDENTS HISTORIQUES

Sous l’Ancien régime, Jacques Coeur en 1453, Semblançay en 1527 et Nicolas Fouquet en 1661-1664 furent jugés par des juridictions spéciales et selon des procédures particulières pour des infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions.

La Constitution de 1791 institua une Haute Cour nationale pour connaître « des délits des ministres et agents principaux du pouvoir exécutif et des crimes qui attaqueront la sûreté générale de l’État ». Cette juridiction condamna ainsi à la guillotine MM. Montmorin-Saint-Herem, de Lessart et Franqueville d’Abancourt en 1792 et MM. Duport-Dutertre, Duranthon et Tondu en 1793.

Sous le Premier Empire fut instaurée la Haute Cour impériale, constituée de dignitaires de l’Empire. Toutefois, aucun ministre ne comparut devant cette juridiction.

La Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 et celle du 14 août 1830 confièrent à la Chambre des Pairs, constituée en Cour des Pairs, le soin de juger les crimes de haute trahison et les attentats à la sûreté de l’État. Comparurent devant la Cour des Pairs MM. Chantelauze, Peyronnet, Guernon-Ranville et Polignac en 1830 et Teste et Despans-Cubières en 1847.

Les Constitutions des 4 novembre 1848 et 14 janvier 1852 instituèrent des Hautes cours de justice composées de cinq juges de la Cour de cassation et de trente-six hauts jurés tirés au sort parmi les conseillers généraux.

Sous la IIIe République, la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 puis celles des 10 avril 1889 et 5 janvier 1918 confièrent au Sénat, constitué en Haute Cour de justice, le soin de juger les ministres tout en prévoyant la compétence concurrente des juridictions pénales ordinaires. Ainsi, M. Charles Baihaut, fut jugé et condamné, en 1893, par la cour d’assises de la Seine dans l’affaire du canal de Panama. En 1899 le général Mercier, inquiété pour son rôle dans l’affaire Dreyfus, échappa aux poursuites, la Chambre des députés n’ayant pas donné suite à la demande de mise en accusation présentée par le garde des Sceaux. En revanche, M. Louis Malvy, en 1918, et M. Joseph Caillaux, en 1920, connurent, à la suite de leur action ministérielle pendant la Première Guerre mondiale, un procès devant le Sénat constitué en Haute Cour.

Sous le régime de Vichy, l’Acte constitutionnel du 30 juillet 1940 créa une Cour suprême pour juger les ministres de la IIIe République. Elle fut supprimée en 1943 sans avoir pu fonctionner.

Créée par une ordonnance du 18 novembre 1944, la Haute Cour de justice de la Libération fut chargée de juger les membres des « gouvernements ou pseudo-gouvernements qui ont tenu leur siège dans le territoire de la métropole depuis le 17 juin 1940 jusqu’à l’établissement sur le territoire continental du Gouvernement provisoire de la République française pour crimes et délits commis dans l’exercice ou à l’occasion de leurs fonctions ». Elle prononça plusieurs condamnations à mort dont trois furent exécutées : MM. Pierre Laval et Joseph Darnand en 1945 et M. Fernand de Brinon en 1947.

La Constitution du 27 octobre 1946 institua la Haute Cour de justice, chargée de juger le Président de la République et les ministres. Elle était une émanation de l’Assemblée nationale : son président, ses vice-présidents, ses trente juges titulaires et leurs suppléants, ainsi que six des neuf juges de la commission d’instruction, le procureur général et les deux avocats généraux étaient élus par elle. En outre, seule l’Assemblée nationale avait l’initiative de la mise en accusation. Cette juridiction ne fut saisie d’aucune affaire entre 1946 et 1958.

Sous la Ve République, la responsabilité pénale des membres du Gouvernement était traitée, jusqu’en 1993, en même temps que celle du Président de la République, par l’article 68 de la Constitution, qui prévoyait la compétence de la Haute Cour de justice, composée de membres du Parlement.

La conjugaison des obstacles intrinsèques de la procédure – les conditions de saisine de la Haute Cour rendaient impossible le jugement des ministres et transformaient ce privilège de juridiction en impunité de fait ([248]) – et de la jurisprudence de la Cour de cassation ([249]) rendait toute responsabilité pénale illusoire. De fait, aucune des dix procédures engagées de 1980 à 1992 n’a abouti à la réunion effective de la Haute Cour de justice.

Après plusieurs tentatives infructueuses de renvoi devant la Haute Cour de d’anciens ministres cités dans l’affaire du sang contaminé, la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 a introduit dans la Constitution de 1958 un titre X, consacré à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement, qui prévoit, en ses articles 68-1 et 68-2, le régime de la responsabilité pénale des ministres et la compétence de la Cour de justice de la République. Ce titre X a été complété par un article 68-3, introduit par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, reprenant le deuxième alinéa de l’article 93 issu de la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, qui vise à soumettre à la Cour de justice de la République les faits antérieurement commis à son entrée en vigueur.

A.   le champ de compétence de la cour de justice de la république

L’article 68-1 prévoit, en ses alinéas 1er et 2, que les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis et qu’ils sont jugés par la Cour de justice de la République.

1.   La compétence matérielle

Le champ de compétence matérielle de la Cour de justice de la République est déterminé par deux critères.

a.   La notion de crime ou délit

La Cour de justice de la République n’est compétente que si l’acte imputé à un membre du Gouvernement constitue, au moment où il a été commis, un crime ou un délit défini comme tel par la loi. Elle n’est par conséquent pas compétente s’il s’agit d’une contravention.

En revanche, aucune sorte de crime ou de délit n’est exclue des prévisions du texte. Tous les crimes et délits commis, dans l’exercice de ses fonctions, par un membre du Gouvernement relèvent, quelle que soit leur nature, de la compétence de la Cour de justice de la République.

C’est ainsi que les délits de presse n’en sont pas exclus, les règles de procédure de la loi du 29 juillet 1881 n’étant pas incompatibles avec celles de la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la Républ