N° 3484

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 octobre 2020

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE L’Économie gÉnÉrale
et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

en conclusion des travaux d’une mission d’information

sur les dotations de soutien à l’investissement du bloc communal

 

TOME I

 

LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

ET PRÉSENTÉ PAR

PAR Mme Christine PIRES BEAUNE,
Rapporteure

M. Jean-René CAZENEUVE,
Président

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(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.


La mission d’information est composée de : M. Jean-René CAZENEUVE, président ; Mme Christine PIRES BEAUNE, rapporteure ; M. Jean-Paul DUFRÈGNE, Mme Patricia LEMOINE, M. Jean-Paul MATTEI, M. François PUPPONI, Mme Sabine RUBIN et M. Laurent SAINT-MARTIN.

 


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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION

I. LES CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ ET DE RÉPARTITION DE LA DOTATION D’ÉQUILIBRE DES TERRITOIRES RURAUX

A. L’ÉLIGIBILITÉ DES COMMUNES ET DES EPCI À LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

1. Les différentes méthodes utilisées pour définir la ruralité

a. La définition des unités urbaines et non urbaines

b. La définition des aires urbaines et des communes isolées hors influence des pôles

c. La définition des communes denses et peu denses

2. Les critères utilisés pour l’éligibilité des communes et des EPCI à la DETR

a. Les critères d’éligibilité des communes

b. Les critères d’éligibilité des EPCI

c. La combinaison des critères d’éligibilité des communes et des EPCI

3. Les critères d’éligibilité de la DETR conduisent à une prise en compte significative des communes et intercommunalités urbaines

B. LA RÉPARTITION DE LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX ENTRE LES DÉPARTEMENTS

1. Les critères de répartition de la DETR entre les enveloppes départementales

2. Les évolutions récentes de certaines enveloppes départementales paraissent peu cohérentes

3. L’impact des différents critères sur la répartition des enveloppes départementales de la DETR

4. Une forte augmentation des enveloppes départementales et de la population éligible à la DETR

5. Une faible corrélation entre les enveloppes départementales et la population rurale

6. La forte hétérogénéité de la DETR par habitant entre les départements

II. ANALYSE DE L’UTILISATION DES CRÉDITS DE LA DETR ET DES PROJETS SUBVENTIONNÉS

1. Une procédure d’exécution déconcentrée

a. Les crédits ouverts en loi de finances

b. La présentation des projets auprès du préfet

c. L’instruction des dossiers

d. L’intervention des sous‑préfectures est plus ou moins importante

e. La commission d’élus intervient dans la procédure

f. La commission d’élus exerce ses prérogatives en lien avec les préfectures

g. La transparence sur les projets étudiés et retenus

h. Le calendrier d’attribution de la DETR peut varier mais suit une trame commune

2. Une exécution satisfaisante des crédits

a. La délégation des crédits par la DGCL aux préfectures

b. La consommation des crédits dans les départements

c. Le financement de projets en plusieurs tranches

3. Une cible de taux de subvention atteinte au niveau national

B. LES PROJETS SUBVENTIONNÉS

1. La loi fixe les catégories de projets éligibles

2. Des priorités politiques nationales peuvent être fixées par le Gouvernement par circulaire

3. L’administration utilise des catégories de projets communes à plusieurs dotations d’investissement pour suivre l’utilisation des crédits de la DETR

4. La DETR contribue au financement des projets inscrits dans les contrats de ruralité

a. Les contrats de ruralité

b. La contribution de la DETR au financement des contrats de ruralité

TRAVAUX DE LA COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES


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SYNTHÈSE DU RAPPORT

La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), créée en 2011, a pour vocation de soutenir l’investissement local dans les collectivités rurales du bloc communal. Elle fonctionne selon une logique d’appel à projets présentés au préfet de département. En 2021, et depuis 2018, son montant est stable à plus d’un milliard d’euros en autorisations d’engagement.

La stabilité de la DETR depuis 2018, tant du point de vue des critères d’éligibilité des communes et intercommunalités et de répartition de la dotation entre départements, que des crédits alloués par l’État, a pourtant conduit par ailleurs à une évolution contrastée, parfois contre‑intuitive, des enveloppes départementales. Notamment, certains départements semblent inscrits sur une trajectoire durablement baissière, sans que leur caractère plus ou moins « rural » puisse l’expliquer.

Le présent rapport propose en premier lieu une définition consensuelle de la ruralité : cette définition semble un préalable nécessaire à l’analyse de la pertinence de la répartition de la DETR. La mission a ainsi procédé à l’audition des associations d’élus locaux ainsi que d’universitaires spécialisés, pour aboutir à une définition fondée sur la méthode de la « grille de densité ».

À l’aune de cette définition de la ruralité, la mission a ensuite analysé précisément les critères d’éligibilité des communes et intercommunalités à la DETR, ainsi que les critères de répartition des crédits entre départements.

Elle en déduit que les règles actuelles d’éligibilité, et de répartition de la DETR, ne saisissent qu’imparfaitement la ruralité. La rapporteure propose un certain nombre de modifications. Les nombreuses simulations menées avec le concours de l’administration ont permis d’approfondir la compréhension de cette dotation complexe et de modéliser certaines tendances. Néanmoins, elles n’ont pas encore permis de comprendre entièrement les motifs d’évolution de certaines enveloppes départementales.

Si la souplesse de la DETR, dotation déconcentrée, est un atout, il convenait enfin de faire le point sur les différences de méthode entre préfectures

La mission a ainsi examiné l’exécution locale des crédits, en sollicitant un échantillon représentatif et divers, géographiquement et socialement, de préfectures départementales. Cette analyse a permis de dégager un ensemble de « bonnes pratiques » qu’il serait pertinent de généraliser pour une exécution optimale des crédits.

Au total, la rapporteure formule dans le présent rapport onze recommandations qui doivent permettre un meilleur ciblage des territoires ruraux par la DETR.


 

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

Préconisation n° 1 : poursuivre la concertation avec l’AMF et l’AMRF sur l’étude et l’opportunité d’un resserrement des critères communaux d’éligibilité à la DETR afin de la cibler prioritairement vers les communes rurales (au sens de la grille de densité), c’est-à-dire les communes peu denses et très peu denses.

Préconisation n° 2 : Restreindre l’éligibilité des EPCI en abaissant le seuil de population des EPCI éligibles, en abaissant le seuil de densité des EPCI éligibles ou en appliquant un critère de potentiel fiscal aux EPCI, à l’image de celui applicable aux communes.

Préconisation n° 3 : A minima, réserver la DETR « intercommunale » aux projets portés par les EPCI sur le territoire de leurs communes elles‑mêmes éligibles à la dotation.

Préconisation n° 4 : modifier les modalités d’encadrement des variations de la dotation afin de répartir de manière plus équitable le reliquat de dotation en évitant que les départements dont la variation spontanée de DETR est supérieure à – 5 % et inférieure à + 5 % ne captent seuls l’intégralité du reliquat.

Préconisation n° 5 : ajuster les modalités de calcul des enveloppes départementales de la DETR, notamment en substituant la prise en compte de la population des communes rurales à celle des EPCI éligibles.

Préconisation n° 6 : limiter l’évolution annuelle des enveloppes des départements dont la DETR par habitant est très supérieure à la moyenne. A minima, réduire, au moins à titre conservatoire, le « tunnel » des évolutions annuelles, par exemple à + ou – 3 %.

Préconisation n° 7 : vérifier que les restes à payer sur la DETR résultent essentiellement de surestimations du coût réel de certains projets et ne traduisent pas une insuffisance de la programmation en crédits de paiement (CP).

Préconisation n° 8 : à l’issue du déploiement du dispositif de soutien territorial de l’ANCT, établir un premier bilan de l’ingénierie disponible pour les communes rurales de petite taille.

Préconisation n° 9 : publier les données relatives aux projets subventionnés par la DETR dans un format harmonisé, consolidé et aisément exploitable.

Préconisation n° 10 : généraliser une délégation de crédits de début d’année dès le mois de janvier afin de soutenir la trésorerie des communes les plus fragiles.

Préconisation n° 11 : étendre les « bonnes pratiques » locales relevées dans les préfectures pour une consommation optimale des crédits de la DETR.

 

Les préconisations 3, 4, 5 et 6 ont d’ores et déjà été au moins en partie engagées lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2021.

 

 

 


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   INTRODUCTION

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2020, devant les interrogations que suscitait l’évolution de l’attribution de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) de certains départements depuis quelques années, l’Assemblée nationale a décidé, à titre conservatoire, de « geler » en 2020 les enveloppes départementales de DETR, par rapport à l’année 2019.

Ce gel temporaire devait permettre à la commission des finances d’engager un travail de réflexion et d’analyse sur cette dotation, afin de proposer des pistes de réforme tendant à mieux prendre en compte la ruralité dans l’attribution des enveloppes de DETR.

La rapporteure a souhaité procéder en trois étapes principales : définir la ruralité, analyser la pertinence des critères d’éligibilité à la dotation et de répartition des enveloppes, et examiner l’exécution concrète des crédits au niveau départemental.

Ces travaux aboutissent à formuler onze recommandations que la rapporteure estime être de nature à favoriser un meilleur ciblage des territoires ruraux, ce qui correspond à l’objectif originel de la DETR.

Certaines de ces recommandations, présentées à la commission des finances en octobre 2020, ont pu être discutées en séance publique à l’Assemblée nationale dès l’examen de la loi de finances pour 2021. Leur mise en œuvre est en partie déjà engagée à la publication de ce rapport.

Toutefois, il ressort de ces travaux, et notamment des réponses des préfectures, que la véritable efficacité du soutien financier de l’État à l’investissement du bloc communal ne pouvait se réduire à l’étude de la seule DETR. Au contraire, pour apprécier l’impact de cette dotation, il convient selon la rapporteure d’intégrer à l’analyse la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL).

La commission des finances a ainsi décidé de prolonger cette mission d’information au premier semestre de l’année 2021, afin de poursuivre l’analyse de la DETR, et de l’étendre à la DSIL.

Le présent rapport, centré sur la répartition et l’exécution des crédits de la DETR, constitue donc un « tome I ». Il sera suivi d’un « tome II », axé essentiellement sur la DSIL et sur l’articulation entre les deux dotations.

 


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I.   LES CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ ET DE RÉPARTITION DE LA DOTATION D’ÉQUILIBRE DES TERRITOIRES RURAUX

La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), créée par la loi de finances pour 2011 ([1]), résulte de la fusion de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR). Ces deux dotations visaient à « aider les petites communes rurales et surtout les petits EPCI à bénéficier d’équipements classiques comme des bâtiments publics ou des installations de voirie » ([2]). Cet objectif est désormais celui de la DETR qui vise à subventionner les dépenses d’investissement des communes et des groupements de communes situés en milieu rural.

Pour parvenir à cet objectif, des critères d’éligibilité et de répartition, principalement fondés sur la population et la richesse fiscale des communes et des EPCI, sont définis par le code général des collectivités territoriales (CGCT). Ces critères permettent de sélectionner les communes et les EPCI ruraux éligibles, et d’effectuer, à partir de ces derniers, une répartition entre les départements de la dotation nationale de manière cohérente avec l’objectif de soutien à l’investissement local en milieu rural.

Afin d’analyser la pertinence des critères retenus par la loi avec les objectifs de la DETR, il est nécessaire de distinguer, d’une part, les critères d’éligibilité à la dotation pour les communes et les EPCI et, d’autre part, les critères utilisés pour effectuer la répartition de la DETR nationale entre les différentes enveloppes départementales. Ces deux étapes ne sont toutefois pas sans lien puisque ce sont les caractéristiques des communes ou des EPCI éligibles qui sont utilisées pour réaliser, dans un second temps, la répartition des enveloppes départementales.

 

La fusion de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DSR) en dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

La DETR, créée par la loi de finances pour 2011, résulte de la fusion de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR). D’une manière générale, les critères retenus pour la nouvelle DETR sont plus proches de ceux de la DGE que de ceux de la DDR.

La dotation globale d’équipement (DGE) a été mise en place par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État (loi Defferre).

Le montant de la DGE, après déduction de la quote-part destinée aux collectivités territoriales d’outre-mer, était réparti en deux fractions, elles-mêmes réparties en deux enveloppes destinées aux communes et aux EPCI, de telle sorte qu’il était obtenu quatre montants différents.

Les deux enveloppes destinées aux EPCI étaient attribuées aux départements proportionnellement au montant des investissements réalisés au cours de la dernière année connue respectivement par les EPCI éligibles dont la population n’excède pas 2 000 habitants et par les EPCI éligibles dont la population est supérieure à 2 000 habitants.

Étaient éligibles à la DGE, dans les départements de métropole et d’outre-mer :

– les communes de 2 000 habitants au plus (7 500 dans les DOM) ;

– les communes de 2 001 à 20 000 habitants (7 501 à 35 000 dans les DOM) dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen des communes de métropole de 2 001 à 20 000 habitants ;

– les EPCI de 20 000 habitants au plus (35 000 dans les DOM) ;

– les EPCI de plus de 20 000 habitants (35 000 dans les DOM) dont les communes membres sont toutes éligibles à la DGE ;

– les EPCI de plus de 20 000 habitants (35 000 dans les DOM) dont le potentiel fiscal moyen par habitant est inférieur à 1,3 fois celui de l’ensemble des établissements de même nature et dont toutes les communes membres ont une population inférieure à 3 500 habitants.

La première fraction destinée aux communes était répartie entre les départements en fonction des critères suivants :

– pour 30 % en fonction de l’écart relatif entre le potentiel financier moyen par habitant des communes du département éligibles à la DGE et le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes éligibles ;

– pour 25 % en fonction de la population des communes éligibles ;

– pour 25 % en fonction de la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal, cette longueur étant doublée en zone de montagne ;

– pour 20 % en fonction du nombre de communes éligibles.

La seconde fraction destinée aux communes était répartie entre les départements au prorata du nombre d’habitants des communes éligibles dont la population est supérieure à 2 000 habitants.

La dotation de développement rural (DDR) avait été créée par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. Elle faisait l’objet d’une répartition en deux parts : une première part destinée au financement de projets locaux, une seconde part destinée au maintien des services publics en milieu rural. Étaient éligibles à la première part les EPCI à fiscalité propre :

– ayant une compétence en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique ;

– dont la population regroupée est inférieure à 60 000 habitants ;

– ne satisfaisant pas aux conditions nécessaires pour une transformation en communauté d’agglomération ;

– et dont les deux tiers au moins des communes membres comptent moins de 5 000 habitants.

Étaient éligibles à la seconde part, les EPCI éligibles à la première part de la DDR ainsi que les communes éligibles à seconde part de la dotation de solidarité rurale.

Pour la première part de la DDR, après déduction de la quote-part destinée aux collectivités territoriales d’outre-mer, les crédits étaient répartis à raison de :

– 25 % en fonction du nombre de communes membres des EPCI éligibles et du nombre d’établissements sachant que le nombre de communes situées en zone de montagne est doublé ; lorsque plus de la moitié des communes concernées est située en zone de montagne, l’EPCI est compté pour deux ;

– 25 % en fonction de la population des EPCI à fiscalité propre concernés ;

– 50 % en fonction du produit de la population par l’écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant de la catégorie et le potentiel fiscal par habitant de chacun de ces EPCI, pondéré par le coefficient d’intégration fiscale.

S’agissant de la seconde part, l’enveloppe était répartie en proportion inverse de la densité du département.

 

A.   L’ÉLIGIBILITÉ DES COMMUNES ET DES EPCI À LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

Afin d’effectuer une évaluation de la pertinence des critères retenus pour l’éligibilité à la DETR, il est préalablement nécessaire de définir la ruralité. Cette définition de la ruralité est néanmoins difficile et souvent réalisée par opposition aux territoires urbains. La rapporteure estime toutefois qu’un consensus semble aujourd’hui s’établir pour une définition de la ruralité à partir de la méthodologie dite de la « grille de densité ». Aujourd’hui, il apparaît que les critères d’éligibilité de la DETR conduisent à inclure une part substantielle des communes et intercommunalités urbaines.

1.   Les différentes méthodes utilisées pour définir la ruralité

Au contraire des découpages administratifs (régions, départements, communes et intercommunalités), qui sont hétérogènes et variables dans le temps et l’espace, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) produit et diffuse des zonages d’études (unités urbaines, aires urbaines, zones d’emploi, bassins de vie, etc.) mis à jour généralement tous les dix ans. Certains zonages d’études sont harmonisés au niveau européen (aires urbaines), d’autres utilisent une méthode européenne commune, mais sans obligation de mise en œuvre au niveau national (zones d’emploi) et d’autres sont uniquement nationaux (unités urbaines).

Il existe plusieurs zonages d’études relatifs aux espaces ruraux. Ces derniers reposent généralement sur deux types de critères : des critères morphologiques établis sur une base démographique (la population ou la densité) et sur une base foncière (la continuité du bâti) ; des critères fonctionnels qui mesurent l’attraction des villes à partir des trajets entre le domicile et le lieu de travail des individus.

Si l’ensemble de ces zonages permettent d’approcher une définition statistique de la ruralité, les critères retenus ne sont pas toujours adaptés et ne saisissent pas le rôle de centralité que peuvent jouer certaines villes dans l’espace rural. Pour appréhender la diversité de la ruralité, il est nécessaire de développer de nouveaux indicateurs : M. Laurent Rieutort, directeur de l’Institut d’Auvergne du Développement des Territoires, propose, par exemple, la prise en compte de critères d’espace territorial (superficie du territoire à gérer ou à aménager par habitant), de fonctionnement des territoires ruraux (flux, accès aux services), d’aménités environnementales et récréatives des territoires ruraux (pourcentage de surface artificialisée, fragmentation des unités naturelles), ou encore de la délimitation de bassins de vie afin de prendre en compte les villes intermédiaires créatrices de liens entre le rural et l’urbain.

Ce débat, essentiel pour appréhender la diversité des ruralités, dépasse toutefois le cadre de la présente mission. La rapporteure rappelle qu’un groupe de travail mis en place en février 2020 par l’INSEE a pour objectif de définir les espaces ruraux en utilisant une méthode qui n’est pas construite par opposition aux espaces urbains.

a.   La définition des unités urbaines et non urbaines

L’urbain se caractérise généralement par la concentration, tandis que le rural se caractérise par la dispersion. À partir de ce constat simple, une unité urbaine est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. Sont considérées comme rurales les unités qui ne rentrent pas dans la constitution d’une unité urbaine. La ruralité n’est donc pas définie par des caractéristiques qui lui sont propres, mais par opposition aux autres types d’unité.

RÉpartition des communes par Tranche
d’unitÉ urbaine

(Nombre de communes)

Source : commission des finances, données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

Suivant cette approche, près de 22 % de la population serait située en zone rurale (hors unité urbaine) ; 27 784 communes n’appartiennent pas à une unité urbaine et sont considérées comme appartenant à une unité rurale.

RÉpartition de la population par Tranche
d’unitÉ urbaine

(Pourcentage de la population totale)

Source : commission des finances, données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

Le poids de la population rurale varie dans des proportions considérables au niveau départemental : 17 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des communes rurales. Des niveaux élevés sont atteints pour les départements de la Creuse (78 % d’habitants en communes rurales), du Gers (65 %) ainsi que du Cantal (63 %), de la Lozère et du Lot (62 % chacun). À l’inverse, 27 départements comptent moins de 20 % d’habitants en communes rurales et 16 départements comptent moins de 10 % d’habitants en communes rurales. À l’extrême, 4 départements franciliens (Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine–Saint-Denis et le Val-de-Marne) ne comportent même aucune commune rurale.

Part de la population vivant dans une unitÉ non urbaine
par dÉpartement

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires ; données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

M. Gérard-François Dumont, Professeur à l’université de Paris‑IV Sorbonne, estime que cette approche par unités urbaines crée une illusion de la disparition du rural, dans la mesure où elle se base sur des chiffres déconnectés de la réalité vécue par les habitants. Il estime que les critères retenus pour définir l’urbanité sont de nature extensive. Il critique notamment la modification effectuée en 2010 par l’INSEE concernant l’application de la règle des 200 mètres qui conduit à prendre en compte toutes les catégories de bâtiments, alors que seuls les logements étaient auparavant pris en compte pour l’application de cette règle.

Cette modification permettrait de ne pas faire apparaître une baisse du taux d’urbanisation. Pour M. Laurent Rieutort, il s’agit également d’une approche ancienne et obsolète, peu adaptée à la réalité fonctionnelle des territoires et qui ne permet pas de représenter réellement la ruralité.

Néanmoins, si l’INSEE reconnaît que l’approche par unité urbaine conduit à surestimer les territoires urbains et la population urbaine, elle rappelle que l’intérêt de ce zonage réside en partie dans la stabilité de sa définition, depuis le premier recensement de 1954, permettant de retracer l’histoire des territoires sur de longues périodes.

RÉpartition gÉographique des unitÉs urbainespar tranche

(communes)

Source : Observatoire des territoires ; données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

b.   La définition des aires urbaines et des communes isolées hors influence des pôles

Le zonage en aires urbaines, défini par l’INSEE, se fonde sur une différenciation fonctionnelle des territoires qui décrit l’influence des villes sur le territoire, à travers le lien de dépendance à l’emploi qu’elles engendrent : les habitants quittent la ville pour s’installer dans des espaces moins urbanisés tout en gardant leur emploi dans le pôle urbain. Ce lien est mesuré par l’emploi (trajet entre le domicile et le lieu de travail) qui traduit une polarisation des villes concentrant certains équipements structurants.

Cette approche vise à regrouper dans une aire urbaine, d’une part, un pôle urbain avec une densité forte de population et une concentration importante d’emplois et, d’autre part, une couronne périurbaine comprenant un nombre important d’actifs travaillant dans le pôle. Cette approche distingue ainsi plusieurs catégories :

– les grandes aires urbaines : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par une unité urbaine de plus de 10 000 emplois (le pôle), et par des communes la ceinturant dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci (la couronne périurbaine). Ces grandes aires urbaines regroupent près de 43 % des communes françaises et concentrent plus des trois quarts de la population et de l’emploi ;

– les moyennes aires urbaines : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par une unité urbaine de 5 000 à 10 000 emplois, et par des communes la ceinturant dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci ;

– les petites aires urbaines : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par une unité urbaine de 1 500 à 5 000 emplois, et par des communes la ceinturant dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci ;

– les communes multipolarisées des grandes aires urbaines : communes dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs grandes aires urbaines, sans atteindre ce seuil avec une seule d’entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d’un seul tenant ;

– les communes multipolarisées situées hors des grandes, moyennes et petites aires urbaines, hors des communes multipolarisées des grandes aires urbaines dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs aires, sans atteindre ce seuil avec une seule d’entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d’un seul tenant ;

– les communes isolées hors influence des pôles : communes non couvertes par les catégories précédentes, c’est-à-dire celles dont moins de 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans une ou plusieurs aires urbaines.

RÉpartition des communes par catÉgorie
d’aire urbaine

(nombre de communes)

Source : commission des finances, données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

Selon cette nomenclature, les territoires ruraux peuvent être appréhendés comme la combinaison des communes isolées hors influence des pôles (rural le plus isolé) et des communes multipolarisées situées hors des aires urbaines (rural sous influence des pôles). Ces deux catégories rassemblent près de 10 % de la population et recouvrent 13 599 communes.

RÉpartition de la population par catÉgorie
d’aire urbaine

(pourcentage de la population totale)

Source : commission des finances, données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

 

RÉpartition gÉographique des aires urbaines
par catÉgorie

(communes)

Source : Observatoire des territoires ; données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

Cette approche basée sur des critères fonctionnels est particulièrement restrictive. Seul un département (la Creuse) compte plus de la moitié de leur population dans des communes dites rurales (communes isolées ou autres communes multipolarisées). À l’inverse, 62 départements comptent moins de 20 % d’habitants en communes rurales et 42 départements comptent moins de 10 % d’habitants en communes rurales. À l’extrême, 10 départements ne comportent presque aucune commune rurale.

Pour M. Laurent Rieutort, cette approche a été beaucoup utilisée pour justifier l’importance des dynamiques métropolitaines. Elle se base uniquement sur une dimension économique (le trajet entre le domicile et le lieu de travail) alors qu’il existe d’autres types de flux dans les territoires (loisir, consommation) et que de nombreuses personnes ne travaillent pas (jeunes, retraités, chômeurs) ou n’effectuent pas de tels flux (agriculteurs, commerçants). Elle ne montre que des dynamiques d’emploi internes aux territoires. Aussi, l’INSEE rappelle que depuis 2010, la méthode des aires urbaines n’est plus utilisée pour qualifier les espaces ruraux, mais délimite uniquement l’espace d’influence des villes (communes isolées hors influence des pôles).

Part de la population vivant dans une commune isolÉe ou dans une autre commune multipolariSÉE par dÉpartement

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires ; données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

La méthodologie des aires urbaines est en cours de modification auprès de l’INSEE afin d’harmoniser les critères français avec ceux utilisés au niveau européen par Eurostat pour l’élaboration de la base des « cities » et des aires urbaines fonctionnelles. Pour Eurostat, une « city » se compose d’une ou plusieurs communes dont la majorité de la population vit dans un centre urbain d’au moins 50 000 habitants tandis qu’une aire urbaine fonctionnelle se compose d’une « city » et de sa zone de « navettage ». La zone de « navettage » correspond à l’ensemble des communes dont au moins 15 % des résidents actifs en emploi travaillent dans la « city ».

c.   La définition des communes denses et peu denses

La grille communale de densité se fonde sur une différenciation morphologique des territoires élaborée au niveau européen et utilisée pour la réalisation de comparaisons internationales (Eurostat, Organisation de coopération et de développement économiques – OCDE, Organisation des Nations unies – ONU). Pour prendre en compte la population communale et sa répartition dans l’espace, la grille communale de densité s’appuie sur la distribution de la population à l’intérieur de la commune en découpant le territoire en carreaux d’un kilomètre de côté. Il s’agit d’une analyse plus fine et plus précise que le calcul d’une densité communale rapportant simplement la population de la commune à sa surface. Cette grille de densité permet de définir quatre niveaux de densité, de dense à très peu dense.

À partir de carreaux d’un kilomètre de côté, sont formées des mailles urbaines, agrégations de carreaux contigus qui remplissent deux conditions : une densité de population au carreau d’au moins 300 habitants par km2 et un minimum de 5 000 habitants après agrégation. Dans une démarche identique et pour définir l’urbain dense, sont formées des mailles urbaines denses qui remplissent deux conditions : une densité de population au carreau d’au moins 1 500 habitants par km2 et un minimum de 50 000 habitants, après agrégation. Cette typologie urbaine est complétée par la définition de mailles peu denses qui remplissent deux conditions : une densité de population au carreau d’au moins 25 habitants par km2 et un minimum de 300 habitants après agrégation. Les autres carreaux sont considérés comme très peu denses. Ainsi, quatre types de carreaux sont obtenus, du très dense au très peu dense. Chaque commune est ensuite classée selon la part majoritaire de sa population vivant dans l’un des quatre types de carreaux.

RÉpartition des communes Par type de densitÉ

(nombre de communes)

Source : commission des finances, données 2020 Observatoire des territoires et INSEE.

Selon cette approche, les territoires ruraux peuvent être appréhendés comme la combinaison des espaces peu denses et très peu denses. Ces deux catégories rassemblent près de 33 % de la population et recouvrent 30 788 communes. De plus, environ un tiers des communes sont dites très peu denses, mais ne représentent que 3,6 % de la population. Ainsi, les territoires peu denses et très peu denses (territoires ruraux) comptent en réalité presque autant d’habitants que les territoires denses (territoires très urbains).

RÉpartition de la population par type de densitÉ

(pourcentage de la population totale)

Source : commission des finances, données 2020 Observatoire des territoires et INSEE.

Le poids de la population rurale est mis en valeur par cette approche : 47 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des communes rurales. Des niveaux élevés sont atteints pour les départements de la Creuse (89 % d’habitants en communes rurales), de la Lozère (84 %), du Gers (83 %) et du Lot (80 %). À l’inverse, 15 départements comptent moins de 20 % d’habitants en communes rurales et 10 départements comptent moins de 10 % d’habitants en communes rurales. À l’extrême, 4 départements franciliens (Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne) ne comportent toujours aucune commune rurale.

L’INSEE a indiqué que la grille de densité est mise à jour en moyenne tous les dix ans (dernière actualisation réalisée en 2020). L’institut souligne toutefois que les évolutions ne sont pas significatives entre chaque période, car les phénomènes de concentration ou de dispersion de la population (et donc les variations de densité dans les territoires) sont progressifs et relativement stables dans la durée.

Part de la population vivant dans une commune dense ou peu dense
par dÉpartement

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires ; données 2020 Observatoire des territoires et INSEE.

La rapporteure estime que la définition de la ruralité par l’identification de communes peu denses et très peu denses (méthode de la grille de densité) semble plus fonctionnelle que la définition de la ruralité par l’identification de communes appartenant à des unités non urbaines (méthode des unités urbaines) ou de communes isolées hors zone d’influence des pôles urbains (méthode des aires urbaines). Cette approche est en effet plus pertinente, car il s’agit :

– d’un zonage simple (densité des territoires) et précis (niveau communal) qui permet d’éviter des effets de seuils ;

– d’un zonage graduel avec différents niveaux de densité (dense, intermédiaire, peu dense et très peu dense) permettant de définir l’ensemble du spectre entre entités urbaines et rurales ;

– d’un zonage positif où la ruralité n’est pas définie « en creux », par défaut ;

– d’un zonage utilisé dans tous les pays européens qui permet de mener des comparaisons européennes et internationales (même si le niveau très peu dense est une spécificité française).

Pour ces raisons, la rapporteure souhaite que le recours à la méthode de la grille de densité soit généralisé pour l’ensemble des politiques publiques à destination des communes rurales, sous réserve que cette approche soit soutenue par l’Association des maires ruraux de France (AMRF). Une première étape pourrait être franchie en appliquant cette méthode à la définition des communes rurales éligibles à la DETR.

RÉpartition gÉographique des communes
en fonction de leur densitÉ

(communes)

Source : Observatoire des territoires ; données 2020 Observatoire des territoires et INSEE.

2.   Les critères utilisés pour l’éligibilité des communes et des EPCI à la DETR

Les critères d’éligibilité retenus pour l’éligibilité et la répartition de la DETR sont principalement des critères morphologiques (population utilisée pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement – DGF – ou population INSEE et potentiel financier). Ils visent à identifier les communes dites rurales dont la situation financière justifie un soutien financier de l’État dans le cadre de projets d’investissement.

Au total, l’application des critères définis par le code général des collectivités territoriales (CGCT) conduit à rendre éligible à la DETR pas moins de 33 900 communes (soit 97 % des communes) et 1 137 EPCI (soit 90 % des EPCI), représentant respectivement 37,7 millions d’habitants (soit 55 % de la population) et 32,5 millions d’habitants (soit 48 % de la population).

a.   Les critères d’éligibilité des communes

En application de l’article L. 2334-33 du CGCT, les communes répondant à certaines conditions démographiques et de richesse peuvent bénéficier de la DETR. Sont donc éligibles à cette dotation :

– les communes dont la population n’excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d’outre-mer ;

– les communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants dans les départements de métropole (et à 3 500 habitants dans les départements d’outre-mer – DOM) sans excéder 20 000 habitants dans les départements de métropole (et 35 000 habitants dans les DOM), et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes des départements de métropole et d’outre-mer dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n’excède pas 20 000 habitants ;

– les communes de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– dans les trois années à compter de la date de leur création, les communes nouvelles issues de la transformation d’un EPCI éligible à la DETR ou issues de la fusion de communes dont au moins une était éligible à la DETR l’année précédant la fusion.

La population à prendre en compte est la population dite DGF définie à l’article L. 2334-2 du CGCT, tandis que les données servant à la détermination des communes éligibles s’apprécient au 1er janvier de l’année précédant l’année au cours de laquelle est faite la répartition.

Ainsi, en 2019, près de 33 900 communes étaient éligibles à la DETR (soit 97 % des communes) et 55 % de la population totale était située dans une commune éligible à la DETR.

Communes Éligibles À la DETR en 2019

(communes)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

Les critères d’éligibilité des communes à la DETR sont ainsi particulièrement larges et peu discriminants : 89 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des communes éligibles à la DETR. L’intégralité de la population des départements de l’Ariège, de la Creuse, de la Lozère et de la Meuse sont ainsi situées dans une commune éligible à la DETR. À l’inverse, seuls 4 départements comptent moins de 20 % d’habitants en communes éligibles à la DETR (Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne).

La rapporteure observe en effet que les seuils supérieurs de 20 000 habitants en métropole et de 35 000 communes dans les DOM sont peu discriminants, car seulement 475 communes ont une population supérieure à ces seuils. Ces communes représentent toutefois près de 26,9 millions d’habitants, soit 38 % de la population nationale.

Part de la population vivant dans une commune
Éligible À la DETR

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

Enfin, la rapporteure observe que le critère de potentiel financier n’est pas particulièrement excluant puisqu’il conduit à n’exclure du bénéfice de la DETR que près de 580 communes pour 33 900 communes éligibles, soit un taux d’exclusion de seulement 1,7 %. Ce critère est donc avant tout symbolique et permet d’éviter que quelques communes « riches » de plus de 2 000 habitants ne puissent recourir à la DETR pour financer leurs projets d’investissement.

b.   Les critères d’éligibilité des EPCI

De même, l’ensemble des EPCI à fiscalité propre de métropole et des DOM sont éligibles à la DETR sauf s’ils répondent aux trois conditions cumulatives suivantes :

– disposer d’un territoire d’un seul tenant et dont la population est supérieure à 75 000 habitants dans les départements de métropole (à 150 000 habitants dans les DOM) ;

– comprendre au moins une commune dont la population est supérieure à 20 000 habitants dans les départements de métropole (à 85 000 habitants dans les DOM) ;

– depuis 2019, avoir une densité de population supérieure ou égale à 150 habitants au kilomètre carré. Ce nouveau critère permet de rendre éligibles de grands EPCI, fortement peuplés du fait de leur taille, mais peu denses.

La population prise en compte est celle issue du dernier recensement, c’est-à-dire la population INSEE, tandis que les données servant à la détermination des EPCI éligibles s’apprécient également au 1er janvier de l’année précédant l’année au cours de laquelle est faite la répartition.

Enfin, certains dispositifs dérogatoires d’éligibilités sont prévus pour les EPCI ayant connu une évolution de périmètre, ainsi que certains EPCI éligibles en 2010 à la dotation globale d’équipement (DGE) des communes ou à la dotation de développement rural (DDR), certains syndicats mixtes et syndicats de communes et certains pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), dont la population n’excède pas 60 000 habitants.

Ainsi, en 2019, près de 1 137 EPCI étaient éligibles à la DETR (soit 90 % des EPCI) et 48 % de la population totale était située dans une commune éligible à la DETR.

EPCI Éligibles À la DETR en 2019

(Établissements publics de coopération intercommunale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

Les critères d’éligibilité des EPCI à la DETR sont particulièrement larges : 69 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des EPCI éligibles à la DETR. L’intégralité de la population de 32 départements est située dans un EPCI éligible à la DETR. À l’inverse, seuls 9 départements comptent moins de 20 % d’habitants dans un EPCI éligible à la DETR.

Part de la population vivant dans un EPCI
Éligible À la DETR

(en pourcentage de la population départementale)

Note : une répartition entre départements de la population des EPCI « transdépartementaux » a été effectuée en fonction du département d’appartenance des communes membres de l’EPCI.

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

La rapporteure note que le principal critère de sélection des EPCI reste le critère de population. En effet, la suppression du critère de densité conduirait à rendre inéligibles à la DETR environ 28 intercommunalités.

 

 

 

 

Ce critère a été introduit par la loi de finances pour 2019 ([3]), à l’initiative du Gouvernement ([4]), « afin de ne pas exclure de la répartition les EPCI comprenant une commune centre importante, une population relativement nombreuse mais dont la densité serait trop faible pour qu’ils puissent être considérés comme urbains ». L’exposé sommaire de l’amendement précise également que pour « certains territoires, l’achèvement de la carte intercommunale a conduit à une réduction parfois très importante du nombre d’EPCI éligibles et par conséquent, à une diminution de l’enveloppe de DETR, alors même que le nombre de communes éligibles a pu rester du même niveau » ([5]).

L’introduction de ce nouveau critère a conduit à rendre éligibles 28 EPCI (sur un total de 1 137 EPCI éligibles en 2019) représentant une population de 3,1 millions de personnes (sur un total de 32,5 millions d’habitants vivant en 2019 dans un EPCI éligible). Le principal département bénéficiant de la mesure est le département du Maine-et-Loire (+ 3 EPCI représentant 334 000 habitants) suivi du département des Pyrénées-Atlantiques (+ 1 EPCI représentant 315 000 habitants), du département de la Manche (+ 2 EPCI représentant 265 000 habitants) et du département de l’Ain (+ 1 EPCI représentant 136 000 habitants). Ainsi, à titre d’exemple, entre 2014 et 2019, la population (INSEE) des EPCI éligibles a augmenté de 2 % dans le Gers et de 3 % dans le Puy‑de‑Dôme, mais de 37 % dans le Maine‑et‑Loire. Pour autant, la population rurale n’a pas connu une évolution aussi différenciée dans ces départements sur la période.

 

INTERCOMMUNALITÉS rendues ÉLIGIBLES DU FAIT DU SEUL CRITÈRE
DE DENSITÉ

(nombre d’habitants)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

La rapporteure rappelle que le rattrapage des enveloppes des départements ayant bénéficié de cette mesure a été financé par la minoration des enveloppes des départements ne bénéficiant pas de la mesure.

INTERCOMMUNALITÉS rendues ÉLIGIBLES DU FAIT des CRITÈREs
DE COMMUNE centre et de DENSITÉ

(nombre d’habitants)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

De même, la rapporteure note que le principal critère discriminant reste la population de l’EPCI, qui a été fixée à 75 000 habitants en métropole (150 000 habitants dans les DOM). La suppression à la fois du critère de densité, mais également de celui de commune centre de 20 000 habitants en métropole (ou de 35 000 habitants dans les DOM) conduirait à rendre inéligible une cinquantaine d’EPCI représentant une population de 5,1 millions d’habitants. Les principaux bénéficiaires de ces deux critères exclusifs additionnels sont les départements de la Manche (+ 3 EPCI pour 356 000 habitants), du Maine-et-Loire (+ 3 EPCI pour 334 000 habitants), des Pyrénées-Atlantiques (+ 1 EPCI pour 315 000 habitants), de l’Ain (+ 3 EPCI pour 310 000 habitants) et des Côtes-d’Armor (+ 3 EPCI pour 280 000 habitants).

c.   La combinaison des critères d’éligibilité des communes et des EPCI

Du fait de ce double dispositif d’éligibilité (commune et EPCI), c’est au total près de 62 % de la population qui peut bénéficier de la DETR et près de 98 % des communes qui sont éligibles, soit directement, soit par le biais de leur EPCI.

Part de la population vivant dans une commune Éligible À la DETR
ou dont l’EPCI d’appartenance est Éligible

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

En cumulant les règles d’éligibilité des communes et des EPCI, 93 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des communes éligibles à la DETR ou dont l’EPCI d’appartenance est lui-même éligible à la DETR. L’intégralité de la population de 33 départements est ainsi située dans une commune éligible à la DETR ou dont l’EPCI d’appartenance est lui-même éligible. À l’inverse, seuls 4 départements comptent toujours moins de 20 % d’habitants en communes éligibles à la DETR ou dont l’EPCI d’appartenance est lui-même éligible.

3.   Les critères d’éligibilité de la DETR conduisent à une prise en compte significative des communes et intercommunalités urbaines

● La rapporteure observe en premier lieu que les principaux critères d’éligibilité des communes à la DETR sont des critères de population et de richesse. Ces critères simples ne permettent pas véritablement d’appréhender la diversité des espaces ruraux ni d’effectuer une sélection efficace en fonction de la richesse de la commune.

En particulier, les critères de population retenus conduisent à englober dans la DETR de nombreuses communes urbaines :

– 3 275 communes de forte densité ou de densité intermédiaire sont éligibles à la DETR ; près de 16 millions d’habitants urbains peuvent bénéficier de la dotation (méthode de la grille de densité) ;

– 6 165 communes appartenant à une unité urbaine sont éligibles à la DETR ; près de 22,8 millions d’habitants urbains peuvent bénéficier de la dotation (méthode de l’unité urbaine).

La Cour des comptes opère un constat similaire. Elle relève ainsi que « la DETR et la DSIL bénéficient surtout aux grandes aires urbaines. Même dans les territoires qualifiés de « campagnes », l’analyse fait apparaître que ce sont plutôt les campagnes péri‑urbaines ou littorales et les vallées urbanisées qui sont bénéficiaires de la DETR, nonobstant l’affichage de cette dotation vers la ruralité. » ([6])

L’écart entre la population vivant dans des communes éligibles à la DETR (37,7 millions d’habitants) et la population rurale évaluée selon la méthode de la grille de densité (22,4 millions d’habitants) est par ailleurs particulièrement élevé au niveau national (différence de 15,3 millions d’habitants). Cet écart est particulièrement important dans les départements du Nord (1 million d’habitants), du Pas-de-Calais (760 000 habitants), de la Seine-et-Marne (518 000 habitants) et du Val-d’Oise (388 000 habitants).

Écart par dÉpartement entre la population des communes Éligibles
À la DETR et la population rurale

(nombre d’habitants)

Note de lecture : dans le département du Nord, le nombre d’habitants vivant dans une commune éligible à la DETR est supérieur de 1 035 707 habitants au nombre d’habitants vivant dans une commune rurale définie selon la méthode de la grille de densité.

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

 

Par conséquent, il serait envisageable et cohérent de resserrer les critères d’éligibilité à la DETR aux communes rurales denses ou très peu denses (méthode de la grille de densité) afin d’exclure du bénéfice de la dotation les communes urbaines denses ou intermédiaires. Le recentrage de la DETR sur les communes rurales de la grille de densité a ainsi été simulé. Il aurait néanmoins l’inconvénient de rendre inéligibles environ 3 300 communes (selon les années) qui ont toujours pu bénéficier de la DETR jusqu’à présent. En tout état de cause, si cette recommandation devait être formulée à l’avenir, la rapporteure estime qu’elle devrait intervenir à l’issue d’une concertation avec l’Association des maires de France (AMF) et l’AMRF.

 

Préconisation n° 1 : poursuivre la concertation avec l’AMF et l’AMRF sur l’étude et l’opportunité d’un resserrement des critères communaux d’éligibilité à la DETR afin de la cibler prioritairement vers les communes rurales (au sens de la grille de densité), c’est-à-dire les communes peu denses et très peu denses.

 

Comparaison des critÈres d’ÉLIGIBILITÉ de la DETR avec
les principales mÉthodes de dÉfinition des zones rurales

(communes ou millions d’habitants)

Méthode retenue

Unité urbaine

Grille de densité

Définition retenue d’une commune rurale

Commune n’appartenant à aucune unité urbaine

Commune peu dense ou très peu dense

Nombre de communes rurales

27 784

30 788

Nombre de communes rurales éligibles à la DETR

27 746

30 636

Nombre de communes rurales non éligibles à la DETR

40

154

Nombre de communes rurales exclues de la DETR au titre du critère de richesse (1)

40

150

Nombre de communes urbaines éligibles à la DETR

6 165

3 275

Population rurale

14,9

22,4

Population rurale éligible à la DETR

14,8

21,8

Population rurale non éligible à la DETR

0,1

0,6

Population urbaine éligible à la DETR

22,8

15,9

(1) En l’absence du critère de potentiel financier, ces communes rurales auraient été éligibles à la DETR.

Source : commission des finances.

En 2019, 33 911 communes sont éligibles à la DETR et 37,7 millions d’habitants vivent dans une commune éligible à la DETR.

On note que, inversement, 154 communes rurales au sens de la grille de densité sont inéligibles ; parfois du fait de leur population, mais principalement du fait de leur potentiel financier élevé (150 sont inéligibles au titre du critère de richesse). Pour autant, ce critère n’est pas particulièrement excluant puisqu’il conduit à exclure du bénéfice de la DETR près de 580 communes pour 33 900 communes éligibles, soit un taux d’exclusion d’environ 1,7 %.

● En second lieu, la rapporteure observe que les principaux critères d’éligibilité des EPCI à la DETR sont des critères de population (population de l’EPCI, population de la commune centre et densité de l’EPCI). Elle rappelle que seul le critère de population de l’EPCI est véritablement discriminant (le critère de commune centre et celui de densité ne rendent éligibles qu’une cinquantaine d’EPCI sur un total de 1 137 EPCI éligibles).

Il est difficile d’évaluer la pertinence de ces critères de population dans la mesure où la qualification rurale ou urbaine d’un EPCI ne fait l’objet d’aucune formalisation particulière, du fait d’une forte hétérogénéité d’organisation et de population de cet échelon territorial. Sur ce point, la rapporteure estime qu’il est nécessaire d’utiliser davantage un maillage territorial de proximité (niveau communal plutôt qu’intercommunal) afin d’éviter une dilution territoriale masquant la diversité des ruralités.

Écart par dÉpartement entre la population des EPCI Éligibles
À la DETR ET la population rurale

(nombre d’habitants)

Note de lecture : dans le département de l’Ain, le nombre d’habitants vivant dans une commune membre d’un EPCI éligible à la DETR est supérieur de 336 214 habitants au nombre d’habitants vivant dans une commune rurale définie selon la méthode de la grille de densité. Inversement, dans le département du Morbihan, le nombre d’habitants vivant dans une commune membre d’un EPCI éligible à la DETR est inférieur de 60 347 habitants au nombre d’habitants vivant dans une commune rurale définie selon la méthode de la grille de densité.

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

De plus, l’écart entre la population vivant dans les communes membres des EPCI éligibles à la DETR (32,5 millions d’habitants) et la population rurale évaluée selon la méthode de la grille de densité (22,4 millions d’habitants) est également élevé au niveau national (différence de 10,1 millions d’euros). Cet écart est plus homogène que pour les communes, mais reste important dans les départements métropolitains de l’Ain (336 000 habitants), de Seine-et-Marne (336 000 habitants), de Moselle (319 000 habitants), du Var (289 000 habitants) et de Gironde (265 000 habitants). Inversement, dix départements ont une population éligible à la DETR légèrement inférieure à leur population rurale, en particulier les départements du Morbihan, du Doubs et des Hautes-Pyrénées.

Cette définition extensive des EPCI éligibles pourrait éventuellement permettre à certaines petites communes rurales de bénéficier indirectement d’une ingénierie technique et financière, autrement difficile d’accès. Toutefois, cela ne paraît pas établi de manière évidente. En 2019, environ 79 % de l’enveloppe est attribuée directement aux communes (806 millions d’euros en autorisations d’engagement – AE) et 21 % aux EPCI (213 millions d’euros en AE). La DETR est donc une dotation essentiellement communale ; la rapporteure estime qu’elle doit le rester. La subvention moyenne d’une commune (42 000 euros) est inférieure à la subvention moyenne d’un EPCI (95 000 euros) et le coût moyen d’un projet communal (160 000 euros) est inférieur au coût moyen d’un projet intercommunal (425 000 euros). Par comparaison, pour la DSIL, 68 % de l’enveloppe est communale et 32 % est affectée aux projets des EPCI.

En tout état de cause, l’éligibilité aujourd’hui très large des EPCI apparaît moins conforme à la vocation d’origine de la DETR que celles des communes. La rapporteure souligne en outre que cette définition large a des conséquences sur la répartition des enveloppes départementales de la DETR dans la mesure où la population des EPCI éligibles est prise en considération à hauteur de 25 % pour le calcul des enveloppes départementales. La rapporteure recommande donc de revenir sur l’élargissement des critères d’éligibilité des EPCI, selon plusieurs modalités possibles.

 

Préconisation n° 2 :

Restreindre l’éligibilité des EPCI :

– en abaissant le seuil de population des EPCI éligibles ;

– en abaissant le seuil de densité des EPCI éligibles ;

– ou en appliquant un critère de potentiel fiscal aux EPCI, à l’image de celui applicable aux communes.

 

La rapporteure a proposé, par amendement, la mise en œuvre de cette préconisation à l’Assemblée nationale, dans le cadre de l’examen des articles rattachés à la mission Relations avec les collectivités territoriales du projet de loi de finances 2021.

L’amendement visait à restreindre l’éligibilité des EPCI à la DETR en introduisant un nouveau critère d’éligibilité fondé sur le potentiel fiscal, s’inspirant ainsi du critère appliqué aux communes ([7]). Cet amendement avait pour objet d’exclure du bénéfice de la dotation les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des EPCI de leur catégorie, c’est-à-dire 175 EPCI selon les données de l’année 2020, regroupant plus de 5 millions d’habitants. Concrètement, il aurait permis, sur le fondement d’un critère de richesse, de revenir entièrement sur la hausse de 5,1 millions d’habitants de la population des EPCI éligibles constatée entre 2014 et 2020. Les rapporteurs spéciaux et le Gouvernement ayant demandé le retrait de l’amendement, il a été rejeté. La rapporteure a néanmoins relevé, en séance publique, que ce seuil proposé de potentiel fiscal aurait pu, par sous‑amendement, être fixé à un niveau moins restrictif.

L’éligibilité large des EPCI a certes l’avantage de permettre le portage local de projets de grande ampleur, y compris au bénéfice des communes rurales qui en sont membres. À défaut de restreindre l’éligibilité des EPCI, la rapporteure estime néanmoins qu’il serait logique, à tout le moins, de permettre à un EPCI qui comporte des communes urbaines et rurales, elles‑mêmes inéligibles ou éligibles, de réserver la DETR intercommunale aux projets sur le territoire des communes elles‑mêmes éligibles à la dotation.

 

Préconisation n° 3 :

A minima, réserver la DETR « intercommunale » aux projets portés par les EPCI sur le territoire de leurs communes elles‑mêmes éligibles à la dotation.

 

Le second amendement, cosigné par les deux rapporteurs spéciaux, proposait ainsi de réserver le bénéfice de la DETR perçue par les EPCI aux projets qu’ils réalisent sur le territoire de leurs communes membres qui sont elles‑mêmes éligibles à la DETR ([8]). Sans modifier le champ des EPCI éligibles, il avait pour effet de recentrer le bénéfice de la DETR des EPCI sur les communes rurales du territoire intercommunal, étant rappelé que les communes urbaines, inéligibles à la DETR mais membres d’un EPCI éligible, peuvent toujours bénéficier de la DSIL.

Le Gouvernement n’a pas exprimé d’opposition à cette recommandation, mais a estimé qu’il s’agissait d’une règle de niveau réglementaire, plutôt que législatif. Il a ainsi pris l’engagement, par circulaire, de « faire en sorte que lorsqu’un EPCI recouvre à la fois un territoire rural et un territoire urbain, la DETR soit bien fléchée vers le territoire rural. » ([9]) En conséquence, la rapporteure a retiré cet amendement. La circulaire du 2 février 2021 ([10]) précise en effet que, dans le cas d’un EPCI éligible à la DETR et composé d’espaces urbains et ruraux, les subventions octroyées doivent correspondre à des projets situés sur les territoires ruraux de l’EPCI ou bénéficient directement aux habitants de ces derniers. Le Gouvernement a en outre profité de ce débat pour évoquer le cas des communes nouvelles qui serait modifié par la même voie réglementaire : « avoir fusionné avec une commune rurale suffisait à faire bénéficier la commune nouvelle de la DETR : ce ne sera désormais plus le cas. Seule la fraction de DETR revenant à l’ancienne commune rurale sera versée. »

B.   LA RÉPARTITION DE LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX ENTRE LES DÉPARTEMENTS

La répartition de la DETR entre enveloppes départementales est distincte de l’éligibilité d’une commune ou d’un EPCI à la dotation. Cette seconde étape permet de déterminer le montant de chaque enveloppe départementale, calculé à partir de critères de population éligible, de richesse communale et intercommunale relative et de densité départementale relative. Il existe toutefois un lien entre les deux étapes, dans la mesure où les caractéristiques des communes et des EPCI éligibles sont utilisées comme critères pour effectuer la répartition de la DETR entre les départements.

1.   Les critères de répartition de la DETR entre les enveloppes départementales

Le montant de DETR voté chaque année en loi de finances fait l’objet d’une répartition départementale. La loi de finances pour 2020 dispose exceptionnellement que les montants 2020 de l’enveloppe calculée pour chaque département étaient égaux aux montants calculés en 2019. En revanche, en 2019, la répartition avait été effectuée selon les règles de droit commun fixées aux articles L. 2334-34 et L. 2334-35 du CGCT, à savoir :

– pour 25 % en fonction de la population des EPCI à fiscalité propre éligibles ;

– pour 25 % en proportion du rapport entre la densité moyenne de population de l’ensemble des départements et la densité de population du département, le rapport pris en compte étant plafonné à 10 ;

– pour 25 % en fonction du rapport, pour chaque EPCI à fiscalité propre éligible, entre le potentiel fiscal moyen des EPCI à fiscalité propre de sa catégorie et son potentiel fiscal moyen par habitant ;

– pour 25 % en fonction du rapport, pour chaque commune éligible, entre le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes appartenant au même groupe démographique et son potentiel financier par habitant.

La population à prendre en compte pour l’application de ces critères est la population dite « DGF ». Les données servant à la répartition des crédits de cette dotation sont relatives à la dernière année précédant l’année de répartition.

Le montant de l’enveloppe départementale de DETR effectivement versée diffère toutefois de la stricte application de ces critères, du fait de l’application d’un mécanisme de limitation des variations annuelles de la dotation qui doit être au moins égal à 95 % et au plus égal à 105 % du montant de l’enveloppe versée au département l’année précédente. Dans le cas contraire, ce montant est soit majoré à hauteur de 95 %, soit diminué à hauteur de 105 % du montant de l’enveloppe versée l’année précédente. Pour les départements d’outre-mer et le Département de Mayotte, le montant de l’enveloppe ne peut être inférieur au montant perçu l’année précédente.

Du fait de l’application de ces mécanismes d’encadrement des évolutions de la DETR (entre – 5 % et + 5 % pour les départements de l’hexagone), il existe une DETR « calculée », qui résulte de la seule application des critères de répartition, et une DETR effectivement « versée » chaque année, qui résulte de l’application des critères de répartition et de la dotation versée l’année précédente. Ainsi, toute modification des critères de répartition de la DETR se traduit progressivement dans la DETR « versée », ce qui permet d’atténuer des fluctuations annuelles des enveloppes départementales. La DETR « calculée » est donc une DETR « cible », celle vers laquelle tend l’enveloppe une année N.

Corrélativement, ces mécanismes d’encadrement des évolutions annuelles de la DETR « versée » conduisent à maintenir, sur plusieurs années, des écarts potentiellement importants entre la DETR « versée » et la DETR normalement due (ou « calculée »), au détriment ou à l’avantage de certains départements. Hors départements ultramarins, ces mécanismes d’encadrement des variations sont particulièrement défavorables, en volume, aux départements de Charente-Maritime (17), de Haute-Corse (20), de l’Indre (36), de l’Aude (11) et du Lot-et-Garonne (47). En revanche, ils sont favorables aux départements du Puy-de-Dôme (63), des Côtes-d’Armor (22), de Seine-Maritime (76), des Hautes-Pyrénées (65) et de l’Isère (38).

Modalités d’encadrement des variations annuelles de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

L’article L. 2334-35 du code général des collectivités territoriales dispose que le montant de l’enveloppe départementale doit être au moins égal à 95 % et au plus égal à 105 % du montant de l’enveloppe versée au département l’année précédente.

Ces limites ont été ajustées, ponctuellement, pour accompagner des abondements de l’enveloppe globale de DETR en loi de finances. Ainsi, le plafond a été relevé par dérogation à 150 % en 2015, à 130 % en 2017 et à 110 % en 2018.

Dans le cas contraire, ce montant est soit majoré à hauteur de 95 %, soit diminué à hauteur de 105 % du montant de l’enveloppe versée l’année précédente.

Dans ce cadre, le reliquat de dotation qui résulte de l’application de ces règles est réparti uniquement entre les départements dont la variation spontanée de DETR est supérieure à – 5 % et inférieure à + 5 %, ce qui constitue pour ces derniers un effet d’aubaine qui tend à les éloigner de leur dotation tendancielle de long terme.

La rapporteure propose de répartir de manière plus équitable le reliquat de dotation entre tous les départements dont la variation spontanée de DETR est inférieure à + 5 %.

 

Dans ce cadre, les enveloppes départementales de l’hexagone varient substantiellement d’un département à l’autre : près de 17,5 millions d’euros pour la Gironde (33), 16,7 millions d’euros pour l’Aisne (02), 16,2 millions d’euros pour le Pas-de-Calais (62), un peu plus de 140 000 euros pour les Hauts-de-Seine (92), 310 000 euros pour la Seine-Saint-Denis (93) ou 800 000 euros pour le Val-de-Marne (94).

Enveloppes dÉpartementales de DETR en 2020 En France mÉtropolitaine
et Écarts entre DETR versÉe et calculÉe

(en euros)

Numéro du département

Nom du
département

DETR versée
en 2020

Écart entre la DETR versée et calculée

01

Ain

11 193 194

290 000

02

Aisne

16 703 487

920 000

03

Allier

10 539 128

– 240 000

04

Alpes-de-Haute-Provence

11 019 724

– 230 000

05

Hautes-Alpes

11 076 843

470 000

06

Alpes-Maritimes

3 562 522

140 000

07

Ardèche

13 562 504

880 000

08

Ardennes

8 802 009

– 660 000

09

Ariège

10 824 088

280 000

10

Aube

9 966 853

310 000

11

Aude

8 538 516

– 1 290 000

12

Aveyron

13 937 081

580 000

13

Bouches-du-Rhône

2 178 154

– 610 000

14

Calvados

13 466 853

320 000

15

Cantal

11 470 754

– 280 000

16

Charente

8 952 981

220 000

17

Charente-Maritime

10 439 262

– 2 260 000

18

Cher

12 646 059

340 000

19

Corrèze

9 808 538

250 000

20A

Corse du sud

7 687 976

260 000

20B

Haute-Corse

10 150 461

– 1 590 000

21

Côte-d’Or

14 102 444

790 000

22

Côtes-d’Armor

11 853 431

1 370 000

23

Creuse

13 859 420

820 000

24

Dordogne

14 957 016

– 320 000

25

Doubs

10 451 456

230 000

26

Drôme

8 329 718

70 000

27

Eure

13 505 898

1 030 000

28

Eure-et-Loir

8 923 255

– 130 000

29

Finistère

14 078 166

890 000

30

Gard

11 052 191

80 000

31

Haute-Garonne

12 624 569

560 000

32

Gers

14 557 808

– 930 000

33

Gironde

17 452 339

650 000

34

Hérault

10 897 127

660 000

35

Ille-et-Vilaine

12 255 801

150 000

36

Indre

10 728 429

– 1 470 000

37

Indre-et-Loire

8 828 329

490 000

38

Isère

11 819 436

1 140 000

39

Jura

13 373 171

740 000

40

Landes

13 267 773

280 000

41

Loir-et-Cher

10 353 909

400 000

42

Loire

7 444 210

340 000

43

Haute-Loire

9 743 968

350 000

44

Loire-Atlantique

10 818 300

590 000

45

Loiret

9 587 639

470 000

46

Lot

11 190 851

250 000

47

Lot-et-Garonne

8 480 140

– 1 230 000

48

Lozère

15 457 643

100 000

49

Maine-et-Loire

9 039 432

610 000

50

Manche

12 186 758

540 000

51

Marne

10 846 016

650 000

52

Haute-Marne

12 548 013

630 000

53

Mayenne

8 221 788

690 000

54

Meurthe-et-Moselle

14 227 882

– 80 000

55

Meuse

15 029 380

330 000

56

Morbihan

9 192 238

620 000

57

Moselle

16 135 958

680 000

58

Nièvre

12 414 599

70 000

59

Nord

11 564 263

– 1 030 000

60

Oise

14 884 027

700 000

61

Orne

13 598 696

560 000

62

Pas-de-Calais

16 230 306

920 000

63

Puy-de-Dôme

14 695 147

3 400 000

64

Pyrénées-Atlantiques

10 791 163

100 000

65

Hautes-Pyrénées

11 391 219

1 200 000

66

Pyrénées-Orientales

8 468 527

– 360 000

67

Bas-Rhin

12 938 309

610 000

68

Haut-Rhin

7 375 509

90 000

69

Rhône

6 403 647

– 260 000

70

Haute-Saône

14 570 497

– 220 000

71

Saône-et-Loire

14 613 611

870 000

72

Sarthe

11 385 629

780 000

73

Savoie

8 485 304

570 000

74

Haute-Savoie

9 717 207

510 000

76

Seine-Maritime

15 717 634

1 300 000

77

Seine-et-Marne

13 166 223

800 000

78

Yvelines

3 846 589

160 000

79

Deux-Sèvres

8 409 360

540 000

80

Somme

14 874 965

770 000

81

Tarn

10 880 019

800 000

82

Tarn-et-Garonne

8 548 574

690 000

83

Var

7 938 939

– 370 000

84

Vaucluse

7 023 306

– 80 000

85

Vendée

12 962 847

750 000

86

Vienne

8 132 526

460 000

87

Haute-Vienne

8 405 716

170 000

88

Vosges

13 452 829

880 000

89

Yonne

12 868 725

340 000

90

Territoire de Belfort

2 072 661

20 000

91

Essonne

3 821 193

200 000

92

Hauts-de-Seine

144 892

120 000

93

Seine-Saint-Denis

306 756

230 000

94

Val-de-Marne

801 284

700 000

95

Val-d’Oise

3 556 035

180 000

Note : la DETR versée au département de l’Ain est 290 000 euros supérieurs à celle qui résulterait de la seule application des critères de répartition (DETR calculée).

Source : commission des finances.

 

Préconisation n° 4 : modifier les modalités d’encadrement des variations de la dotation afin de répartir de manière plus équitable le reliquat de dotation en évitant que les départements dont la variation spontanée de DETR est supérieure à – 5 % et inférieure à + 5 % ne captent seuls l’intégralité du reliquat.

Cette proposition relative à la répartition du reliquat de dotation, de dimension plutôt technique, a été adoptée par le Parlement à l’occasion du projet de loi de finances pour 2021, par un amendement de la rapporteure et des rapporteurs spéciaux de la mission Relations avec les collectivités territoriales ([11]). Elle est donc prise en compte pour la répartition de la DETR à compter de 2021.

En outre, cet amendement a procédé à un resserrement des modalités d’évolution annuelle de la dotation en l’abaissant de 5 % à 3 % (voir infra).

2.   Les évolutions récentes de certaines enveloppes départementales paraissent peu cohérentes

Les abondements de la DETR nationale dans les lois de finances successives depuis 2015 (en AE, + 200 millions d’euros en 2015, + 180 millions en 2017 et + 50 millions en 2018) se sont répercutés de manière dispersée dans les enveloppes départementales, sans que le caractère rural du département puisse intuitivement l’expliquer. En prenant pour référence l’année 2014, dernière année avant les modifications récentes des critères de répartition (voir infra) et des hausses de crédits, la variation de la DETR « cible » ([12]) est très différente entre départements, sans raison évidente.

Exemples de variation cumulée d’enveloppes dÉpartementales de DETR depuis 2014

(en euros)

Département

DETR 2014

DETR 2015

DETR 2016

DETR 2017

DETR 2018

DETR 2019

Variation 2014/2019

DETR « cible »

Variation 2014/cible

Hautes‑Alpes

5 376 861

8 065 292

8 380 634

10 894 824

11 659 835

11 076 843

106,01 %

10 672 356

98,49 %

Gers

6 818 252

9 620 165

9 695 510

12 604 163

13 864 579

14 557 808

113,51 %

15 444 638

126,52 %

Maine‑et‑Loire

6 490 635

9 390 928

9 382 435

9 382 435

8 913 313

9 039 432

39,27 %

8 421 514

29,75 %

Nord

10 539 315

10 539 315

10 012 349

10 012 349

11 013 584

11 564 263

9,72 %

12 576 485

19,33 %

Puy‑de‑Dôme

10 282 994

15 158 649

15 195 475

16 282 712

15 468 576

14 695 147

42,91 %

11 306 820

9,96 %

Pyrénées‑
Atlantiques

6 854 139

9 275 934

9 295 553

11 956 967

11 359 119

10 791 163

57,44 %

10 719 172

56,39 %

Note : La DETR 2019 est calculée en utilisant la population DGF 2018 des communes éligibles en 2019.

Source : commission des finances, données transmises par la direction générale des collectivités locales (DGCL).

On note la grande divergence de l’évolution des enveloppes depuis 2014 pour certains départements.

Si l’on observe spécifiquement l’évolution des enveloppes depuis 2018, c’est-à-dire depuis que la DETR est stable en AE, on constate qu’elle ne peut manifestement s’expliquer par une évolution du caractère rural des départements concernés sur la période. Notamment, pour certains départements, l’enveloppe s’est contractée de 5 % en 2018 et de 5 % en 2019, sans que leur « ruralité » ait substantiellement diminué relativement aux autres départements.

exemple de variation annuelle des enveloppes dÉpartementales de DETR depuis 2018

(en pourcentage)

Département

DETR 2014/2015

DETR 2015/2016

DETR 2016/2017

DETR 2017/2018

DETR 2018-2019 (et 2020)

DETR 2021

Haut‑Rhin

41,15 %

– 0,51 %

17,18 %

– 5,00%

– 5,00%

– 2,31 %

Vienne

39,42 %

– 0,27 %

30,00 %

– 5,00%

– ,00%

3 %

Doubs

40,94 %

0,80 %

24,63 %

– 5,00 %

– 5,00 %

3 %

Calvados

44,80 %

– 0,26 %

7,06%

– 5,00%

– 5,00%

0,16 %

Eure

43,75 %

0,81 %

28,94 %

– 5,00 %

– 5,00 %

– 3 %

Côtes‑d’Armor

32,88 %

– 2,66 %

8,56 %

– 5,00%

– 5,00%

– 0,61 %

Puy‑de‑Dôme

47,41 %

0,24 %

7,16 %

– 5,00 %

– 5,00 %

– 3 %

Hautes‑Pyrénées

32,12 %

1,42 %

26,29 %

– 5,00 %

– 5,00 %

– 3 %

Pyrénées‑Atlantiques

35,33 %

0,21 %

28,63 %

– 5,00 %

– 5,00 %

– 3 %

Haute‑Garonne

45,35 %

0,72 %

11,39 %

– 5,00 %

– 5,00 %

– 1,13 %

Manche

9,50 %

– 1,14 %

23,09 %

– 5,00%

– 5,00%

0,92 %

Charente

32,04 %

– 0,55 %

28,90 %

– 5,00%

– 5,00%

3 %

Rappel : le « tunnel » d’évolution limite, depuis 2018, la baisse ou la hausse annuelle de l’enveloppe départementale à 5 %.

Note : la DETR 2020 est identique à la DETR 2019 du fait du « gel » de la dotation en 2020 ; voir ci‑dessous.

Source : commission des finances, données DGCL.

Cette évolution très marquée des enveloppes de certains départements depuis 2018, sans lien évident avec leur ruralité propre, a motivé le gel des enveloppes décidé par l’Assemblée nationale en loi de finances pour 2020 ([13]). En effet, certains départements semblent inscrits sur une trajectoire baissière durable qu’il convient de corriger. Pour l’année 2020, la répartition des enveloppes départementales a ainsi été identique, à l’euro près, à celle de l’année 2019. Ce gel permet d’étudier l’impact de chaque critère sur la répartition des enveloppes.

En 2021, on constate un rééquilibrage de l’enveloppe pour certains départements parmi les plus « perdants ». Mais pour d’autres, comme le Puy‑de‑Dôme, la DETR en forte baisse annuelle. La baisse est cependant contenue à – 3% au maximum par le resserrement du « tunnel » qui résulte de la loi de finances pour 2021 à la suite des préconisations de la mission (voir infra).

3.   L’impact des différents critères sur la répartition des enveloppes départementales de la DETR

Les différents critères utilisés pour réaliser la répartition de la DETR entre les départements permettent de prendre en compte, en parts égales (25 %), la population des EPCI éligibles dans le département, le potentiel fiscal des EPCI, le potentiel financier des communes éligibles, ainsi que la densité moyenne du département. Les analyses réalisées par la rapporteure révèlent, pour les départements métropolitains, que :

– le critère de la population des EPCI à fiscalité propre éligibles est plus favorable pour les départements de la Gironde (33), de la Moselle (57), du Finistère (29), de la Vendée (85) et de la Loire-Atlantique (44) ; en dehors des départements franciliens et du Territoire de Belfort, il conduit à pénaliser les départements de la Lozère (48), de la Corse-du-Sud (20), de la Creuse (23), des Hautes-Pyrénées (65) et des Alpes-Maritimes (06) ;

– le critère de densité relative du département à la moyenne nationale est nettement plus favorable pour les départements de Lozère (48), de la Creuse (23), des Alpes-de-Haute-Provence (04), des Hautes-Alpes (05) et du Cantal (15) ; en dehors des départements franciliens et du Territoire de Belfort, il conduit à pénaliser les départements du Rhône (69), du Nord (59), des Bouches-du-Rhône (13), des Alpes-Maritimes (06) et du Bas-Rhin (67). Ce critère est le plus discriminant et conduit à augmenter l’écart moyen des enveloppes départementales. Il s’agit également du seul critère sans aucun lien avec les communes et les EPCI éligibles à la DETR (au contraire des critères de population, de potentiel financier et de potentiel fiscal qui reflètent les caractéristiques des communes ou des EPCI éligibles) ;

 

– le critère du potentiel fiscal par habitant des EPCI à fiscalité propre éligibles est le moins discriminant de l’ensemble des critères utilisés pour effectuer la répartition : il est légèrement plus favorable pour les départements de la Gironde (33), de Haute-Saône (70), du Finistère (29), de Dordogne (24) et du Cher (18) ; en dehors des départements franciliens et du Territoire de Belfort, il conduit à pénaliser les départements des Bouches-du-Rhône (13), des Alpes-Maritimes (06), de la Vienne (86), des Pyrénées-Atlantiques (64) et de la Corse-du-Sud (20) ;

– enfin, le critère du potentiel financier par habitant des communes éligibles est favorable aux départements du Pas-de-Calais (62), de la Somme (80), de l’Aisne (02), de la Seine-Maritime (76) et de la Moselle (57) ; en dehors des départements franciliens et du Territoire de Belfort, il conduit à pénaliser les départements des Bouches-du-Rhône (13), du Vaucluse (84), du Var (83), des Alpes-Maritimes (06) et de la Lozère (48).

Impact des diffÉrents critÈres de rÉpartition sur le montant des enveloppes dÉpartementales de DETR calculÉe

(en euros)

 

Note : les simulations réalisées ne prennent pas en compte les mécanismes d’encadrement des variations annuelles.

Source : commission des finances.

La rapporteure note que la dernière modification des critères de répartition a été effectuée par la loi de finances pour 2017 ([14]). Celle-ci a modifié la pondération entre les différents critères qui était auparavant de 35 % en fonction de la population regroupée des EPCI, 35 % en fonction du potentiel fiscal par habitant de l’EPCI, 15 % en fonction de la densité du département et 15 % en fonction du potentiel financier par habitant des communes.

Dans le cas hypothétique où ces critères seraient de nouveau appliqués dans le cadre actuel, la mesure pénaliserait principalement les départements de la Lozère (48), de la Creuse (23), de la Haute-Marne (52), des Alpes-de-Haute-Provence (04) et de l’Ariège (09). Elle bénéficierait principalement aux départements de la Gironde (33), du Finistère (29), de la Loire-Atlantique (44), du Var (83) et de la Vendée (85). La mesure conduirait à redistribuer environ 47 millions d’euros entre les différentes enveloppes départementales.

Toutefois, les conséquences de la réforme des critères de répartition intervenue en 2017 sont en réalité difficiles à identifier, dans la mesure où cette réforme est concomitante à celle des critères d’éligibilité des EPCI (hausse de 50 000 à 75 000 habitants du critère de population de l’EPCI et de 15 000 à 20 000 habitants du critère de commune centre de l’EPCI) et à une modification en profondeur de la carte intercommunale applicable au 1er janvier 2017.

Application sur la DETR calculÉe en 2020 des critÈres de
rÉpartition applicables avant la loi de finances pour 2017

(en euros)

Note : la simulation a été réalisée en appliquant au droit actuel les critères de répartition de la dotation en vigueur avant la loi de finances pour 2017, à savoir la répartition suivante : 35 % en fonction de la population regroupée des EPCI, 35 % en fonction du potentiel fiscal moyen par habitant de l’EPCI, 15 % en fonction de la densité moyenne du département et 15 % en fonction du potentiel financier moyen des communes. La simulation ne tient pas compte des mécanismes d’encadrement de l’évolution annuelle de la DETR. Les départements en rouge sont ceux qui seraient le plus avantagés par un retour aux anciens critères de répartition (et donc, corrélativement, les principaux perdants de la réforme de la loi de finances pour 2017).

Source : commission des finances.

 

La rapporteure note que les critères de richesse (potentiel financier des communes et fiscal des EPCI) représentent près de 50 % de la répartition, alors que la population éligible n’est utilisée pour la répartition qu’à hauteur de 25 %. Le critère de densité prend toutefois indirectement en compte la population mais conduit à favoriser les départements peu denses, sans lien avec la population effectivement éligible. De ce fait, il apparaît que les enveloppes départementales sont faiblement corrélées à la population rurale présente dans le département. Les modalités actuelles de calcul des critères de potentiel fiscal des EPCI et de potentiel financier des communes éligibles conduisent en outre à prendre en compte indirectement le nombre des communes et d’EPCI éligibles.

Or, ces modalités ne sont prévues ni dans la loi, ni dans les instructions ou circulaires d’application. L’organisation institutionnelle d’un département affecte donc le montant de son enveloppe. Un département ayant connu de nombreuses fusions d’EPCI avec la refonte de la carte intercommunale (voir infra sur la refonte de la carte intercommunale) a donc pu voir son enveloppe fortement baisser dans les années suivantes, sans que le caractère rural ou urbain de sa population ait évolué par ailleurs (c’est le cas du Puy‑de‑Dôme).

Dans ce contexte, la rapporteure estime que les modalités de calcul des enveloppes départementales la DETR sont particulièrement complexes et doivent être revues.

4.   Une forte augmentation des enveloppes départementales et de la population éligible à la DETR

La DETR a connu une hausse importante au cours des dernières années, en passant de 608 millions d’euros en 2014 à 1 033 millions d’euros depuis 2018, soit une hausse de près de 70 % sur la période. Parallèlement, la population des EPCI à fiscalité propre éligibles a augmenté en passant de 27,2 millions d’habitants en 2014 à 32,3 millions d’habitants en 2019, soit une hausse de 19 %. Ainsi, le montant de dotation par habitant vivant dans un EPCI éligible a augmenté de 43 % entre 2014 et 2019, en passant de 22 euros par habitant à 32 euros par habitant.

Cette hausse de la population éligible résulte de plusieurs réformes intervenues durant la période entre 2014 et 2019 :

– la loi de finances pour 2019 ([15]) a élargi le bénéfice de la DETR aux EPCI à fiscalité propre peuplés mais peu denses (introduction d’un critère de densité de population supérieure ou égale à 150 habitants au kilomètre carré) ;

– la loi de finances pour 2017 ([16]) a élargi le bénéfice de la DETR aux EPCI peuplés en rehaussant de 50 000 à 75 000 habitants le critère de population de l’EPCI et de 15 000 à 20 000 habitants le critère de commune centre de l’EPCI ;

– la loi de finances pour 2016 ([17]) a introduit une distinction entre EPCI des départements de métropole et EPCI des départements d’outre-mer avec des seuils de population relevés à 150 000 habitants pour la population de l’EPCI et à 85 000 habitants pour la commune centre.

Évolution de la DETR et de la population Éligible
entre 2014 et 2019

(en millions d’euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2014-2019

Montant de la DETR

608

806

806

984

1 033

1 033

+ 70 %

Population INSEE des EPCI à FP éligibles

27,2

26,9

28,3

31,9

29,6

32,3

+ 19 %

Population DGF des communes éligibles

39,1

39,4

39,7

39,9

40,1

40,3

+ 3 %

Montant de la DETR par habitant résidant dans un EPCI éligible

22,4 €

30,0 €

28,5 €

30,9 €

34,9 €

32,0 €

+ 43 %

Source : commission des finances ; données DGCL.

La hausse de la population éligible observée résulte indirectement de la modification de la carte intercommunale intervenue au 1er janvier 2017 du fait de la loi NOTRe du 7 août 2015 ([18]) qui prévoit la mise en œuvre des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI). Ainsi, entre 2016 et 2017, le nombre d’EPCI de moins de 50 000 habitants est passé de 1 830 à 988 EPCI et le nombre d’EPCI de moins de 75 000 habitants est passé de 1 916 à 1 092 EPCI ; de même, la population vivant dans un EPCI de moins de 50 000 habitants est passée de 24,7 millions à 20,4 millions d’habitants et la population vivant dans un EPCI de moins de 75 000 habitants est passée de 30 millions à 26,7 millions d’habitants.

La modification de la carte intercommunale aurait dès lors eu des conséquences sur le nombre et la population des EPCI éligibles. La mise en œuvre de ces SDCI a amené à une forte baisse du nombre d’EPCI à fiscalité propre. Ainsi, au 1er janvier 2017, on comptait 1 266 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, contre 2 062 l’année précédente. En instituant des EPCI très étendus, la refonte de la carte intercommunale aurait donc spontanément suscité une réduction importante de la population éligible à la DETR.

C’est pour atténuer ce phénomène que la loi de finances pour 2017 a élargi le bénéfice de la DETR aux EPCI en rehaussant de 50 000 à 75 000 habitants le critère de population de l’EPCI et de 15 000 à 20 000 habitants le critère de commune centre de l’EPCI. La mesure a ainsi permis de contrer la baisse de population éligible qui aurait résulté de l’entrée en vigueur de la nouvelle carte intercommunale.

La rapporteure estime toutefois que l’ajustement réalisé en loi de finances pour 2017 a été excessif et a conduit à une hausse de près de 3,6 millions d’habitants vivant au sein d’un EPCI éligible entre 2016 et 2017. La refonte de la carte intercommunale a donc perturbé le fonctionnement des critères d’éligibilité à la DETR et de répartition des enveloppes.

Dans le cas hypothétique où les anciens critères seraient de nouveau appliqués (50 000 habitants pour la population de l’EPCI et 15 000 habitants pour la commune centre), la population des EPCI éligibles diminuerait, selon les calculs réalisés par la rapporteure, d’environ 2 millions d’habitants, et près de 29 EPCI perdraient leur éligibilité à la DETR. La mesure pénaliserait principalement les départements de Moselle (57), de Seine-et-Marne (77), d’Yonne (89), du Nord (59) et de Loire-Atlantique (44). Elle bénéficierait principalement aux départements du Finistère (29), de l’Ille-et-Vilaine (35), de l’Ain (01), du Bas-Rhin (67) et de l’Oise (60). La mesure conduirait à redistribuer environ 15 millions d’euros entre les différentes enveloppes départementales.

Application sur la DETR calculÉe en 2020 des critÈres d’ÉLIGIBILITÉ des EPCI applicables avant la loi de finances pour 2017

(en euros)

Note : la simulation a été réalisée en appliquant au droit actuel les critères d’éligibilité des EPCI en vigueur avant la loi de finances pour 2017. La simulation ne tient pas compte des mécanismes d’encadrement de l’évolution annuelle de la DETR. Les départements en rouge seraient les plus avantagés par un retour aux anciens critères d’éligibilité (et donc, corrélativement, les principaux perdants de la réforme de la loi de finances pour 2017).

Source : commission des finances.

5.   Une faible corrélation entre les enveloppes départementales et la population rurale

Un département peut être considéré comme rural si plus de la moitié de la population du département vit dans une commune rurale (selon la méthode de la grille de densité). Il ressort des analyses réalisées par la rapporteure qu’il existe bien, dans l’ensemble, un lien positif entre le caractère rural d’un département et le montant de la dotation départementale versée. Toutefois, en dépit de ce lien, la dispersion reste particulièrement forte, par exemple :

– pour les départements plutôt urbains : le département de la Gironde (33), dont 28 % de la population départementale vit dans une commune rurale, bénéficie d’une dotation de 17,5 millions d’euros ; inversement, le département du Haut-Rhin (68), dont 32 % de la population vit dans une commune rurale, bénéficie d’une dotation de seulement 7,4 millions d’euros ;

– pour les départements plutôt ruraux : le département de la Corrèze (19), dont 67 % de la population départementale vit dans une commune rurale, bénéficie d’une dotation de 9,8 millions d’euros ; inversement, le département de Haute-Saône (70), dont 70 % de la population vit dans une commune rurale, bénéficie d’une dotation de 14,6 millions d’euros.

Dotation versÉe en 2020 et part de la population rurale
dans le dÉpartement

(en pourcentage / en euros)

Note : population rurale dans le département = somme de la population des communes rurales, au sens de la grille de densité, dans le département.

En abscisse, le montant de dotation du département en 2020; en ordonnée, la part de la population rurale du département. On constate bien que plus un département est rural, plus sa dotation est élevée ; mais la dispersion reste forte autour de la tendance.

Source : commission des finances.

Ce constat suggère que les critères de répartition actuels sont inadaptés à l’objet originel de la dotation : soutenir l’investissement local des territoires ruraux.

La rapporteure estime que l’importance des écarts entre les enveloppes départementales, entre des départements pourtant similaires en matière de population rurale, résulte de plusieurs facteurs, parmi lesquels :

– la population rurale au sens de la grille de densité n’est pas utilisée comme critères de répartition, puisque seule la population INSEE des EPCI éligibles est utilisée pour effectuer 25 % de la répartition de la DETR ;

– les paramètres retenus en matière d’éligibilité des communes et des EPCI conduisent à rendre éligibles à la DETR de nombreuses collectivités urbaines : pour rappel, 3 275 communes de forte densité ou de densité intermédiaire sont éligibles à la DETR et 15,9 millions d’habitants urbains bénéficient ainsi de la dotation (méthode de la grille de densité) ;

– le critère du nombre d’habitants n’est pris en compte qu’à travers la population des EPCI éligibles, et de manière indirecte, à travers le critère de densité du département ; en revanche, près de la moitié de la dotation fait l’objet d’une répartition en fonction de la richesse des communes ou des EPCI éligibles ;

– enfin, la dotation versée ne reflète que partiellement la dotation réellement due du fait de l’application des critères, en raison de la mise en œuvre des mécanismes d’encadrement des variations annuelles de la DETR.

En revanche, la rapporteure note que le critère de densité retenu pour le calcul des enveloppes départementales est fortement corrélé à la part de population rurale dans le département. Ce critère pourrait ainsi être renforcé dans le calcul des enveloppes départementales. Néanmoins, une modification de la pondération de chaque critère pourrait modifier fortement l’évolution des enveloppes départementales.

Part de population rurale dans le dÉpartement et densitÉ dÉpartementale

(en pourcentage / en habitants par kilomètre carré)

Note : population rurale dans le département = somme de la population des communes rurales, au sens de la grille de densité, dans le département.

Source : commission des finances.


En revanche :

– la grille de densité apparaît comme une définition pertinente de la ruralité ;

– la population des EPCI éligibles n’apparaît pas comme un critère pertinent de répartition dans la mesure où elle a été très largement étendue, pour inclure de nombreux EPCI largement urbains.

Dès lors, la rapporteure recommande de remplacer la prise en compte de la population des EPCI éligibles par celle de leurs seules communes rurales, au sens de la grille de densité.

Une telle réforme créerait nécessairement des transferts entre départements et exigerait le maintien de mécanismes d’encadrement de l’évolution annuelle. Mais ces transferts seraient justifiés par le caractère rural des départements bénéficiaires.

 

Préconisation n° 5 : ajuster les modalités de calcul des enveloppes départementales de la DETR, notamment en substituant la prise en compte des communes rurales au sens de la grille de densité à celle des EPCI éligibles ;

 

Cette préconisation a été mise en œuvre. L’Assemblée nationale, à l’initiative de la rapporteure, et avec l’avis favorable du Gouvernement, a adopté un amendement proposant de remplacer :

– la sous‑enveloppe de 25 % du montant total de la DETR, calculée au prorata de la population des EPCI éligibles à la DETR dans le département ;

– par une sous‑enveloppe de 25 % calculée au prorata de la population des seules communes rurales (au sens de la grille de densité) situées dans les EPCI éligibles ([19]).

La limitation à 3 % des évolutions annuelles (voir infra) permet à cette réforme de produire ses effets dès 2021 tout en les « lissant » dans le temps.


6.   La forte hétérogénéité de la DETR par habitant entre les départements

Dotation dÉpartementale versÉe par habitant rural en 2020

(en euros par habitant rural)

Note : population rurale dans le département = somme de la population des communes rurales, au sens de la grille de densité, dans le département.

Source : commission des finances.

Dans ce cadre, la DETR par habitant rural est très hétérogène d’un département à l’autre, et il existe une faible corrélation entre le caractère rural d’un département et le montant de dotation par habitant, par exemple :

– pour les départements plutôt urbains : le département de Meurthe-et-Moselle (54), dont 31 % de la population départementale vit dans une commune rurale, bénéficie d’une dotation 61 euros par habitant rural ; inversement, le département de Loire-Atlantique (44), dont 31 % de la population vit dans une commune rurale, bénéficie d’une dotation de seulement 25 euros par habitant rural ;

– pour les départements plutôt ruraux : le département de la Lozère (48), dont 84 % de la population départementale vit dans une commune rurale, bénéficie d’une dotation de 229 euros par habitant rural ; inversement, le département de Vendée (85), dont 69 % de la population vit dans une commune rurale, bénéficie d’une dotation 27 euros par habitant rural.

Le fait d’utiliser la DETR calculée par habitant rural au lieu de la DETR versée par habitant rural ne modifie pas véritablement le constat, à l’exception des départements de la Haute-Corse (différence de 20 euros par habitant entre la DETR versée et calculée), du Puy-de-Dôme (12 euros par habitant), de l’Indre (10 euros par habitant), des Hautes-Pyrénées (9 euros par habitant) ou de la Creuse (7,5 euros par habitant).

Dotation dÉpartementale calculÉe par habitant rural (DETR CIBLE) en 2020

(en euros par habitant rural)

Note : population rurale dans le département = somme de la population des communes rurales, au sens de la grille de densité, dans le département.

Source : commission des finances.

Le constat n’est pas sensiblement modifié en observant la DETR par habitant des communes éligibles plutôt que par habitant rural. La DETR par habitant éligible est simplement légèrement plus basse que la DETR par habitant rural, dès lors qu’il y a davantage d’habitants éligibles que d’habitants ruraux.

Dotation dÉpartementale versÉe par habitant Éligible en 2019

(en euros par habitant éligible)

Note : population éligible = somme de la « population DGF » des communes éligibles dans le département. En effet, la population à prendre en compte pour l’application des critères d’éligibilité des communes est la « population DGF » de l’année précédant la répartition (voir supra).

Source : commission des finances.

 

Préconisation n° 6 : limiter l’évolution annuelle des enveloppes des départements dont la DETR par habitant est très supérieure à la moyenne.

A minima, réduire, au moins à titre conservatoire, le « tunnel » des évolutions annuelles, par exemple à + ou – 3 %.

 

La rapporteure a défendu lors des débats en séance publique sur le projet de loi de finances pour 2021, en première lecture à l’Assemblée nationale, un amendement proposant d’empêcher la progression en 2021 de l’enveloppe départementale de DETR des départements qui ont perçu, en 2020, une dotation par habitant éligible supérieure à 1,5 fois la moyenne des dotations départementales par habitant ([20]). Cet amendement était assorti d’un amendement « de repli » avec un seuil à 1,8 fois la moyenne ([21]). En cohérence avec les constats de la mission, ces amendements avaient pour objet de réduire les écarts très marqués de DETR par habitant éligible entre les départements. Il n’y a pas de raison objective à ce qu’un habitant d’une commune éligible dans un département bénéficie de 30 fois moins de DETR qu’un habitant d’une commune éligible dans un autre département.

Ces amendements auraient donc introduit un second plafond d’évolution annuelle des enveloppes départementales, de nature temporaire, et dans la perspective de poursuivre l’étude des trajectoires de dotation de chaque département. À la demande du Gouvernement, la rapporteure a retiré ces amendements. Toutefois, la poursuite de la présente mission, actée par la commission des finances après la promulgation de la loi de finances pour 2021, permettra d’affiner la compréhension des évolutions des enveloppes départementales.

Afin de malgré tout contenir les évolutions d’enveloppes départementales les plus marquées, qui ne peuvent à ce jour être entièrement expliquées par le caractère plus ou moins rural des départements concernés, l’Assemblée nationale a adopté un resserrement des règles d’encadrement des évolutions annuelles des enveloppes. Aujourd’hui fixées à 95 % et 105 % du montant réparti l’année précédente, les seuils d’évolution annuelle sont désormais respectivement fixés à 97 % et à 103 % ([22]).


II.   ANALYSE DE L’UTILISATION DES CRÉDITS DE LA DETR ET DES PROJETS SUBVENTIONNÉS

La rapporteure a également analysé l’exécution des crédits dans son ensemble par les préfectures, c’est-à-dire le déroulement de la procédure de sélection des projets proposés par les collectivités, la consommation des crédits délégués et la nature des projets ainsi subventionnés.

Globalement, la rapporteure considère que la procédure est efficace. Elle formule des préconisations infra législatives pour optimiser encore l’exécution au plan local.

1.   Une procédure d’exécution déconcentrée

a.   Les crédits ouverts en loi de finances

Pour 2018, la DETR avait été dotée de 1 046 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 816 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Il s’agissait d’un montant historiquement haut pour cette dotation. La DETR compense en partie depuis cette date la suppression de la réserve parlementaire à hauteur de 50 millions d’euros. En 2017 ([23]), le montant de la réserve parlementaire était de 146 millions d’euros (89,74 millions pour l’Assemblée nationale et 56,26 millions pour le Sénat), dont 86 millions d’euros destinés aux collectivités territoriales.

Pour 2019, les crédits de la DETR sont stables par rapport à 2018 : 1 046 millions en AE et 807 millions en CP.

Pour 2020, les AE sont stables à 1 046 millions tandis que les CP ont augmenté à 901 millions.

Ouverture de crÉdits en loi de finances initiale sur la DETR (2011-2021)

(en millions d’euros)

Source : documents budgétaires.

 

Depuis sa création, la DETR a donc augmenté de 430 millions d’euros en AE et 325 millions d’euros en CP (plus haut niveau en CP, en 2020). La hausse en CP suit la hausse en AE, mais de manière plus lente depuis 2015. Ce décalage résulte de la nature des projets subventionnés. S’agissant de projets d’investissement, les AE sont engagées l’année de lancement du projet, tandis que les CP sont décaissés au fur et à mesure de l’avancée des travaux.

En outre, un délai incompressible de réalisation des projets est inévitable. Ceux‑ci nécessitent la mise en œuvre d’une ingénierie locale ([24]) d’ampleur variable et des délais de travaux différents selon les projets. Il est donc logique d’obtenir une programmation budgétaire différente en AE et en CP sur ce type de concours financiers.

L’apparition de restes à payer est donc structurelle. Leur niveau élevé (de l’ordre de 100 à 200 millions d’euros depuis 2017) peut néanmoins interpeller. Il pourrait s’expliquer par la surestimation du coût de certains projets subventionnés, la consommation de CP sur un projet au coût surestimé étant alors inférieure au niveau des AE engagées.

La Cour des comptes ([25]) estime quant à elle que le niveau élevé des restes à payer pèse sur la soutenabilité budgétaire de la DETR, en conduisant à terme à un besoin de trésorerie important, si :

– d’une part, le rythme de croissance des AE ouvertes devait rester stable ;

– et, d’autre part, le rythme de consommation des CP devait accélérer (avec le plan de relance ou le cycle électoral).

 

Les restes à payer

L’autorisation budgétaire est double, en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

Les AE sont consommées lors de l’engagement juridique de la dépense. Les CP sont consommés lors du paiement effectif, c’est-à-dire du décaissement de l’argent public par le comptable public.

Les AE comme les CP ne peuvent être consommés que pendant l’année de leur ouverture (annualité budgétaire). Mais les AE peuvent avoir une portée pluriannuelle, selon la nature de la dépense. Certaines dépenses publiques engagées juridiquement (AE) en année N peuvent être payées par des décaissements successifs (CP) en partie en année N, une partie en année N+1 etc. C’est le cas des travaux publics financés par les collectivités locales, les chantiers pouvant s’étendre sur plusieurs années.

Les restes à payer sont alors la somme des engagements souscrits en AE mais n’ayant pas été soldés en CP à la fin d’un exercice, sans considération du service fait. En cela, les restes à payer se distinguent des charges à payer, qui supposent que le service a été fait, et qui constituent des dettes certaines et exigibles.

Lors des exercices suivant la consommation des AE, un surplus de CP peut donc être nécessaire pour solder les restes à payer. Cette notion permet d’avoir une visibilité sur les flux financiers futurs.

Cette montée en puissance des crédits de soutien à l’investissement s’inscrit dans le renforcement plus global des dotations d’investissement sur la période, notamment à compter de la loi de finances initiale pour 2015, en compensation de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) qui avait entraîné des baisses de dotation globale de fonctionnement et une contraction de l’investissement local entre 2014 et 2017.

 

Préconisation n° 7 : s’assurer que les restes à payer sur la DETR résultent essentiellement de surestimations du coût réel de certains projets et ne traduisent pas une insuffisance de la programmation en CP.

b.   La présentation des projets auprès du préfet

Les appels à projets sont lancés, chaque année, par le préfet, en décembre ou en janvier, après la réunion de la commission d’élus ([26]) . Rien n’interdit toutefois aux communes et EPCI de saisir le préfet spontanément.

La demande est présentée par le maire ou le président de l’EPCI intéressé. Elle est accompagnée d’un dossier comportant les pièces suivantes :

– la délibération du conseil municipal ou communautaire approuvant l’opération et ses modalités de financement ;

– une notice explicative de présentation du projet (objectif, durée, coût prévisionnel, montant de subvention sollicité, retombées attendues, etc.) ;

– un plan de financement prévisionnel ;

– un devis descriptif détaillé même provisoire ;

– le cas échéant, un plan de situation ;

– un échéancier de réalisation de l’opération et des dépenses ;

– une attestation de non-commencement de l’opération et d’engagement à ne pas commencer l’exécution des travaux avant que le dossier ne soit déclaré ou réputé complet.

Des exigences supplémentaires peuvent être prévues. Par exemple, dans le département des Hautes‑Alpes, chaque collectivité déposant plusieurs dossiers doit établir un ordre de priorité, qui est utilisé également comme critère par le préfet pour l’établissement de la programmation. Dans le département des Yvelines, le nombre de dossiers par collectivité est limité à deux pour une même année.

Inversement, des assouplissements peuvent être consentis : dans les Hautes‑Alpes, pour la programmation de l’année 2020, la date limite d’envoi des dossiers de demande avait ainsi été repoussée du 28 février au 31 décembre 2020.

Les exigences applicables à la présentation des projets locaux posent néanmoins la question de l’ingénierie dont peuvent disposer les collectivités et les EPCI. Ce sujet est particulièrement prégnant pour les communes de très petite taille.

Une fois les projets présentés et examinés, le préfet du département consulte ensuite le cas échéant la commission d’élus.

Il arrête enfin chaque année la liste des opérations à subventionner ainsi que le montant de la subvention attribuée à chacune d’entre elles.

La question de l’ingénierie territoriale

Comme l’ont déjà souligné les députés Rémy Rebeyrotte et Christine Pires Beaune ([27]), l’ingénierie locale recouvre à la fois une dimension technique et une dimension administrative. Si les grandes collectivités disposent de services techniques capables de définir des projets et de faire mener des études précises par des cabinets privés, les députés ont relevé un « défaut d’ingénierie dont souffrent principalement les petites communes », notamment rurales. Ils ont mis en évidence le rôle que doit tenir le préfet auprès de ces communes pour les conseiller, en lien avec l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ([28]).

Les informations transmises à la rapporteure dans le cadre de la mission confirment ce diagnostic bien qu’il puisse varier selon les territoires.

Dans l’Allier, les services d’ingénierie du conseil départemental assistent les petites communes dans la présentation et la mise en valeur de leurs projets. La préfète indique également solliciter plusieurs services de l’État : direction départementale des territoires, direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations, unité départementale de l’architecture et du patrimoine et l’agence régionale de santé, ainsi que, pour les projets liés à l’économie d’énergie, le syndicat départemental de l’électricité. Dans les Hautes‑Alpes, on ne relève pas de difficulté signalée dans la présentation d’une demande de subvention parmi les petites communes. Les collectivités sont notamment accompagnées, comme dans le Gers, au moyen de la plateforme en ligne « démarches simplifiées » ([29]).

Mais d’autres départements souffrent de manques de ressources en ingénierie territoriale. Dans le département de l’Aisne, notamment, si les petites communes rurales parviennent à monter des projets de petite taille, la concrétisation des projets plus structurants (maison de santé, équipements culturels), y est beaucoup plus incertaine, selon la préfecture. La capacité d’intervention des opérateurs départementaux y demeure limitée.

En conclusion, l’ingénierie territoriale fait intervenir un ensemble d’acteurs publics divers qui peuvent varier selon les départements et la nature du projet. Les services préfectoraux constituent un soutien privilégié pour les petites communes. Certaines catégories de projets, comme ceux ayant trait à la transition énergétique ou à la santé, par exemple, peuvent également justifier l’intervention d’acteurs spécialisés.

Dans tous les cas, la structuration de l’offre de services de l’ANCT et son articulation avec l’action des services de l’État semble très attendue pour les plus petites communes rurales, qui sont les plus affectées par le manque d’ingénierie.

La poursuite des travaux de la mission au premier semestre de l’année 2021, et leur extension à la DSIL, seront l’occasion d’auditionner l’ANCT et d’approfondir ce point de l’ingénierie locale.

Préconisation n° 8 : à l’issue du déploiement du dispositif de soutien territorial de l’ANCT, établir un premier bilan de l’ingénierie disponible pour les communes rurales de petite taille.

 

c.   L’instruction des dossiers

La préfecture des Hautes‑Alpes a détaillé à la mission la procédure d’instruction des dossiers pour la DETR. Après le dépôt de la demande de subvention via la plateforme dématérialisée « démarches simplifiées », un accusé de réception est envoyé par le service instructeur de la préfecture.

L’instruction implique la consultation, pour avis technique, des différents services de l’État, en fonction du dossier, ainsi que l’envoi de messages aux collectivités pour compléter leur dossier, le cas échéant.

Une réunion de travail est organisée au milieu du mois de février pour rencontrer les autres principaux financeurs des projets présentés ([30]) : conseil régional, conseil département et agence de l’eau. Cette réunion permet de vérifier les plans de financement pour que la préfecture puisse savoir si les projets seront, ou non, soutenus par les autres financeurs.

Un projet de programmation est alors établi par le service instructeur. D’une part, il tient compte de la complétude des demandes, des avis rendus par les services consultés, de l’ordre de priorité des dossiers présentés par la commune, des catégories d’opérations prioritaires définies par la commission d’élus ([31]) et des dispositifs de bonification dont les projets peuvent éventuellement bénéficier (voir infra). D’autre part, les services préfectoraux procèdent à une analyse fine des projets présentés, consistant notamment à vérifier leur caractère « structurant ».

d.   L’intervention des sous‑préfectures est plus ou moins importante

La procédure peut être plus ou moins déconcentrée au niveau des sous‑préfectures. Globalement, les préfets de départements confient assez largement l’instruction des dossiers aux sous‑préfectures.

Dans le Gers, et l’Allier, l’instruction est déconcentrée, ce qui conduit les sous‑préfectures de ces départements à élaborer des propositions de programmation soumises au préfet. L’instruction du canton chef‑lieu est réalisée par la préfecture. Par exemple, dans le Gers, l’instruction est réalisée, selon le cas :

– par la préfecture pour l’arrondissement d’Auch ;

– par la sous‑préfecture de Mirande ;

– par la sous‑préfecture de Condom.

La centralisation de la programmation est ensuite réalisée par la préfecture sous l’autorité de la secrétaire générale.

Cependant, dans ces deux départements, il n’y a pas d’enveloppes par arrondissement.

exemple de répartition de la DETr par arrondissements (allier)

Arrondissement

Nombre de dossiers subventionnés

Nombre de communes éligibles

Nombre d’habitants éligibles

2018

2019

Moulins

(arrondissement chef‑lieu)

102

98

107

84 871

Montluçon

89

65

86

65 152

Vichy

87

101

117

100 274

Source : préfecture de l’Allier.

En revanche, dans le Maine‑et‑Loire et dans le Puy‑de‑Dôme, des enveloppes indicatives par arrondissement sont prévues.

Dans le Maine‑et‑Loire, elles sont calculées sur le fondement de la population des communes et EPCI éligibles à la DETR.

exemple de rÉpartition de la DETr par arrondissements
(Maine‑et‑loire, 2019)

Arrondissement

Population DGF des communes éligibles

Enveloppe de l’arrondissement

Dossiers retenus

Subventions

Angers

229 211 (38,65 %)

3 431 699

36

3 384 448

Cholet

175 536 (29,60 %)

2 628 088

25

2 698 342

Saumur

114 525 (19,31 %)

1 714 644

18

1 703 993

Segré

73 840 (12,45 %)

1 105 517

13

1 093 165

Total

593 112 (100 %)

8 879 949

92

8 879 949

Source : préfecture du Maine‑et‑Loire.

Dans le Puy‑de‑Dôme, un critère supplémentaire est utilisé : les enveloppes par arrondissements sont calculées à 50 % sur la base de la population éligible à la DETR et à 50 % sur la base du nombre de communes éligibles. Ce mode de répartition avantage donc les arrondissements peuplés de petites communes par rapport à la prise en compte du seul critère de population. Les sous‑préfets veillent notamment à « faire tourner » l’attribution de DETR entre les communes de leur arrondissement.

Exemple de rÉpartition de la DETR par arrondissement
(Puy‑de‑Dôme, 2019)

 

Critère population

Critère nombre de collectivités

Enveloppe de l’arrondissement (total des 2 critères)

Population

Répartition de la dotation

(en euros)

Nombre de collectivités éligibles

Répartition de la dotation

(en euros)

Ambert

36 299 (7,86 %)

559 319

58 (12,80 %)

911 427

1 470 746 (10,33 %)

Clermont‑Ferrand

187 033 (40,48 %)

2 881 929

70 (15,45 %)

1 099 998

3 981 927 (27,97 %)

Issoire

72 206 (15,63 %)

1 112 598

130 (28,70 %)

2 042 853

3 155 451 (22,16 %)

Riom

121 467 (26,29 %)

1 871 645

153 (33,77 %)

2 404 281

4 275 926 (30,03 %)

Thiers

44 979 (9,74 %)

693 066

42 (9,27 %)

659 999

1 353 065 (9,50 %)

Total

461 984

7 118 558

453

7 118 558

14 237 115 (100 %)

Source : préfecture du Puy‑de‑Dôme.

Si la première phase de l’instruction est déconcentrée, la réception des dossiers retenus, la préparation des arrêtés attributifs de subvention et les engagements des crédits sur l’application CHORUS ([32]), ainsi que le suivi financier de l’opération sont réalisés au niveau de la préfecture. La même organisation est retenue dans le Maine‑et‑Loire.

Dans l’Aisne, contrairement à ce qui existait dans les années précédentes, le préfet a indiqué aux rapporteurs avoir décidé, pour 2020, de revenir à la départementalisation des décisions d’attribution de subvention en préfecture, dans l’objectif d’améliorer la souplesse et la cohérence de l’action et de la stratégie de l’État. Les sous‑préfets formulent toujours des propositions au préfet, mais ce dernier prend seul la décision de subvention.

Dans les Hautes‑Alpes, le département étant composé de deux arrondissements, il n’existe pas d’enveloppe par arrondissement. L’ensemble de l’instruction est effectué par les services de la préfecture : le préfet estime que cela garantit une équité de traitement entre les territoires.

En conclusion, la préfecture conserve un rôle important pour l’instruction des dossiers et l’attribution des subventions, au-delà de l’arrondissement chef‑lieu. Et même lorsque l’instruction est déconcentrée par arrondissement, le préfet conserve effectivement son pouvoir d’arbitrage et de décision d’attribution des subventions.

e.   La commission d’élus intervient dans la procédure

L’originalité de la DETR réside dans l’institution d’une commission d’élus qui intervient au niveau départemental dans la procédure d’attribution des subventions.

 

La composition de la commission d’élus

Elle comprend :

– des représentants des maires des communes de 20 000 habitants ou moins ;

– des représentants des présidents des EPCI de 60 000 habitants ou moins.

Depuis 2017, elle associe également des parlementaires :

– l’ensemble des députés et sénateurs élus dans le département lorsque celui-ci compte moins de cinq parlementaires ;

– deux députés et deux sénateurs, désignés par leur assemblée, lorsque le département compte cinq parlementaires ou plus.

Les représentants d’élus locaux sont désignés par l’association des maires du département ou, en l’absence d’une telle association, élus par deux collèges des maires et présidents d’EPCI mentionnés ci-dessus.

Le mandat des membres expire à chaque renouvellement général des conseils municipaux ou, s’agissant des parlementaires, de chaque renouvellement général de l’Assemblée ou partiel du Sénat.

À chacune de ses réunions, la commission désigne un bureau de séance. Le secrétariat de la commission est assuré par les services du préfet du département.

 

La commission d’élus est issue de la réunion des anciennes commissions d’élus constituées pour la répartition de l’ancienne DGE et de l’ancienne DDR. Cette commission :

– fixe chaque année les catégories des opérations prioritaires ([33]) ;

– fixe les taux minimaux et maximaux de subvention ;

– prend connaissance des opérations retenues et est saisie pour avis sur les projets supérieurs à 100 000 euros (150 000 euros avant 2018).

La commission se réunit deux fois par an pour exercer ces prérogatives. Dans une réunion qui intervient le plus souvent à la fin de l’année antérieure à l’année de répartition des crédits (entre octobre et décembre), elle fixe les taux de subventions et les catégories d’opérations prioritaires. Dans une seconde réunion, qui intervient au premier ou deuxième trimestre de l’année de répartition, elle donne un avis sur les projets de plus de 100 000 euros. En 2020, la crise sanitaire et le confinement ont pu empêcher des réunions ; dans les Hautes‑Alpes, par exemple, la commission a pu être consultée par voie électronique le 15 mai 2020.

f.   La commission d’élus exerce ses prérogatives en lien avec les préfectures

Dès lors que le préfet, appuyé sur ses services, détient l’initiative en matière de répartition de la DETR, il exerce un rôle « exécutif » essentiel. La commission peut néanmoins parfois amender les propositions du préfet. À titre d’exemple, lors de sa réunion du 5 novembre 2019, la commission du Puy‑de‑Dôme a décidé de supprimer une catégorie de projets, a baissé le taux de subvention d’une autre catégorie et a accepté, sur proposition de la préfète, d’instaurer une bonification énergétique.

La fixation des priorités par la commission semble s’articuler de manière satisfaisante avec celles du Gouvernement et de ses préfets. Ainsi, dans l’Aisne, aucun conflit n’est intervenu dans la fixation des priorités.

Les pratiques sont plutôt variables sur les planchers et les plafonds de subvention fixés et les priorités définies par les commissions d’élus, le plus souvent sur proposition du préfet.

Aucun plancher n’a été fixé dans le Gers, ce qui permet de financer des projets de très petite taille, comme des bornes à incendie. En revanche, un plafond de 500 000 euros a été prévu.

Dans les Hautes‑Alpes, un plancher de taux de subvention est fixé à 20 % du montant de l’opération, et un plafond à 30 %.

Dans le Maine‑et‑Loire, un plafond de subvention a été introduit afin que les projets de grande taille n’épuisent pas trop rapidement l’enveloppe de crédits départementale.

Sur proposition des préfets, des bonifications de taux de subvention ont été instaurées dans de nombreux départements :

– dans le Puy‑de‑Dôme, a été retenue une bonification « basée sur 15 % du coût hors taxe du lot bois » pour les projets de construction ou de rénovation en bois local ;

– dans les Hautes‑Alpes, on constate un taux de subvention bonifié de 10 % pour les marchés prévoyant une clause sociale d’insertion ou les marchés prévoyant le recours aux matériaux certifiés « Bois des Alpes ou équivalent » ;

– la Préfète du Gers a proposé également des bonifications de 10 % pour les projets pour lesquels le bois est majoritaire en structure, majorée de 5 % si le bois est de provenance locale ;

– le département de Corrèze prévoit une bonification pour les dossiers intégrant des critères de développement durable.

La dimension écologique d’un projet est donc souvent retenue comme caractéristique justifiant une bonification du taux de subvention.

Inversement, pour le département de l’Aisne, il n’existe pas de bonification des taux, mais les communes nouvelles et les communes qui participent à la déclinaison locale d’une politique gouvernementale ([34]) bénéficient d’un traitement préférentiel.

Les taux peuvent également être décomposés précisément par types de projets. Dans le Maine‑et‑Loire, chaque type d’intervention (sécurité et accessibilité, rénovation thermique et transition énergétique, maisons de santé, revitalisation des centre‑bourgs, etc.) est encadré par une fourchette de taux qui varie entre 25 et 45 %. Une démarche proche a été adoptée dans les Yvelines.

Exemple de taux de subventions retenus pour l’année 2020 (Yvelines)

 

Plafond hors taxe de l’opération

Taux

Subvention maximale

EPCI à fiscalité propre

650 000 euros

30 %

195 000 euros

Communes et syndicats

390 000 euros

30 %

117 000 euros

Tableau numérique interactif (TNI)

5 000 euros par classe

40 %

2 000 euros par classe

Majoration pour les projets de réhabilitation ou construction de bâtiment ou équipement public au-delà de la programmation en vigueur (RT2012)

NC

Taux majoré, passant de 10 % à 40 %

NC

Création d’espaces numériques (Aménagements et/ou équipements)

15 000 euros

30 %

4 500 euros

Dispositif « Actes » (aide à l’acquisition de matériel informatique)

5 000 euros par collectivité

40 %

2 000 euros par collectivité

Source : préfecture des Yvelines.

Avec la souplesse de la DETR, les préfets peuvent d’une année sur l’autre faire évoluer substantiellement leur doctrine d’utilisation des crédits. Ainsi, les données transmises par la DGCL montrent que dans l’Aisne, en 2019, les projets subventionnés étaient nombreux, mais de faible montant ([35]). Or, le nouveau préfet de l’Aisne a expliqué aux rapporteurs avoir décidé, pour 2020, d’orienter davantage les crédits vers des « opérations significatives ayant un réel impact sur le territoire. » Le nombre de projets à moins de 100 000 euros a ainsi été divisé par deux par rapport à 2019, « sans créer de polarisation des financements sur les communes les plus peuplées. ». L’objectif étant de financer des équipements plus importants ([36]), le nombre de subventions supérieures à 100 000 euros a également été relevé.

Dans l’Allier, un « coefficient de solidarité » pondère le montant attribué aux communes aux ressources supérieures à la moyenne pour garantir un accès à une DETR significative aux collectivités rurales aux ressources les plus modestes. En outre, toute subvention sollicitée pour un montant inférieur à 1 000 euros est refusée si la commune compte moins de 2 000 habitants (seuil porté à 20 000 euros pour les communes de plus de 2 000 habitants). Enfin, la commission bonifie le taux de subvention jusqu’à 50 % pour certains coûts spécifiques ([37]). Un concours spécifique peut également être attribué aux projets qui « intègrent fortement des objectifs d’amélioration de l’efficacité énergétique. »

Des critères « pénalisants » ou « favorables » peuvent également être arrêtés par la commission pour l’instruction des dossiers par les préfectures.

Exemple de critères arrÊtÉs par la commission d’Élus pour l’instruction des demandes de subvention DETR (Yvelines, 2020)

Critères favorables

Critères pénalisants

Dossiers intercommunaux

Collectivité ayant été subventionnée au titre de la DETR en 2018 et 2019

Projet « prêt à démarrer »

Collectivité n’apportant aucune preuve de sa capacité à autofinancer le projet présenté

Projet s’inscrivant dans une démarche de développement durable

La collectivité est à l’origine de dossiers DETR antérieurs à 2019, et dont les travaux ne sont pas achevés en 2020

Opération structurante pour un territoire

Les dossiers correspondant à des subventions de moins de 4 000 euros (hors équipements informatiques)

Source : préfecture des Yvelines.

 

En conclusion, le préfet dispose d’un rôle d’initiative et de décision sur la répartition des subventions. Il propose un cadre global (taux de subvention, priorités) et une programmation à la commission. Celle‑ci avalise ces propositions et, éventuellement, les modifie.

La véritable influence de la commission d’élus dans la procédure d’attribution de la DETR peut également dépendre du poids politique de certains élus locaux qui en sont membres. Elle peut donc varier selon les départements. Selon les pratiques, la commission peut se cantonner à un rôle stratégique et global, ou se pencher plus précisément sur la programmation retenue par le préfet.

g.   La transparence sur les projets étudiés et retenus

Les commissions sont consultées par la préfecture sur tous les projets dont le montant est supérieur à 100 000 euros. En 2018, les commissions ont ainsi examiné près de 2 900 dossiers.

Depuis 2018, les membres de la commission sont destinataires avant chaque réunion d’une note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l’ordre du jour, celle-ci étant également communiquée à l’ensemble des parlementaires du département.

Depuis 2019, la liste des opérations ayant bénéficié d’une subvention au titre de la DETR ainsi que le montant des projets et celui de la subvention attribuée sont publiés sur le site internet de la préfecture ([38]). Toutefois, la précision et le format de ces publications varient entre les préfectures.

Afin de faciliter les analyses nationales et territorialisées de l’emploi des crédits de la DETR par le public, il serait souhaitable que chaque préfecture publie les données relatives aux projets subventionnés selon une grille détaillée et harmonisée entre les départements ([39]), et dans un fichier aisément réutilisable, comme un format tableur libre d’accès. Une recommandation semblable a également été formulée par la Cour des comptes : la Cour préconise « d’améliorer les modèles de tableaux de restitution de la DSIL et de la DETR en pré remplissant les caractéristiques des collectivités mentionnées de manière à permettre une exploitation statistique nationale consolidée. » ([40]) 

 

Préconisation n° 9 : publier les données relatives aux projets soutenus par la DETR dans un format harmonisé, consolidé et aisément exploitable.

 

h.   Le calendrier d’attribution de la DETR peut varier mais suit une trame commune

La commission d’élus tient une première réunion à la fin du second semestre ([41]) de l’année antérieure à l’année de répartition des crédits. Lors de cette réunion, elle fixe les taux et plafonds de subventions et les catégories d’opérations prioritaires.

Ensuite, au début de l’année (mars en 2018 et 2019, janvier en 2020), la circulaire nationale du ou des ministres compétents en matière de concours financiers de l’État est envoyée aux préfectures et publiée en ligne. Cette circulaire précise les priorités politiques nationales dans lesquelles doivent s’inscrire les attributions de dotation.

La commission d’élus tient une seconde réunion lors du premier semestre de l’année N ([42]). À cette occasion, elle se prononce sur les projets d’un montant de plus de 100 000 euros.

Après la seconde réunion de la commission, le préfet de département prend des arrêtés attributifs de subvention, au milieu de l’année de répartition des crédits, à la fin du premier semestre ou au début du second semestre ([43]). La préparation des arrêtés en préfecture nécessite un certain délai (dans le Puy‑de‑Dôme, quatre semaines à compter de la réception de tous les dossiers).

exemple de calendrier de notification de la première vague d’arrÊtÉs (Puy‑de‑Dôme)

Année

Début de la période de notification

2018

Date des premiers arrêtés : 4 mai

2019

Date des premiers arrêtés : 15 avril

2020

Notification plus tardive en raison de la crise sanitaire. Date des premiers arrêtés : 2 juin

Source : préfecture du Puy‑de‑Dôme.

Dans les Hautes‑Alpes, les collectivités bénéficiaires sont informées des subventions inférieures à 100 000 euros par lettre de notification (12 mai 2020) avant la réunion de la commission d’élus (15 mai), et les arrêtés correspondants interviennent donc un peu avant les arrêtés portant sur des projets supérieurs à 100 000 euros (2 juin), ces derniers ayant dû être soumis pour avis à la commission d’élus avant d’être notifiés (23 juin). Cette « première vague » d’arrêtés regroupe 80 % des AE.

Les préfets peuvent également prendre un ou plusieurs arrêtés complémentaires entre septembre et décembre, notamment pour des dossiers qui ne pouvaient être achevés auparavant (opérations soumises à l’avis de l’architecte des bâtiments de France ou exigeant la délivrance d’un permis de construire, par exemple). Cette « seconde vague » représente environ 20 % de l’enveloppe des AE.

Exemple de rÉpartition des arrÊtÉs notifiÉs sur l’annÉe 2019
(Puy‑de‑dÔme)

Mois

Nombre d’arrêtés pris

Avril

75 arrêtés (20,2 % des dossiers)

Mai

221 arrêtés (59,6 %)

Juin

20 arrêtés (5,4 %)

Total premier semestre

85,2 % des arrêtés

Deuxième semestre

55 arrêtés (14,8 %)

Source : préfecture du Puy‑de‑Dôme.

 

Synthèse du calendrier d’attribution de la DETR

Source : commission des finances à partir des réponses des préfectures.

2.   Une exécution satisfaisante des crédits

Les préfets consultés par la rapporteure font globalement état d’une excellente consommation des crédits. Des optimisations restent possibles.

a.   La délégation des crédits par la DGCL aux préfectures

Les autorisations d’engagement (AE) sont déléguées par la direction générale des collectivités locales (DGCL) en début d’année, puis engagées au début de l’été après l’intervention des arrêtés attributifs de subventions.

Les crédits de paiement (CP) sont également délégués en début d’année, et sont ensuite sollicités tout au long de l’année pour payer les avances, les acomptes et les soldes sur les projets subventionnés.

La préfecture du Puy‑de‑Dôme indique que la DGCL demande trois remontées d’information par an : un point d’étape sur la programmation retenue au 30 mai, une liste provisoire des projets financés au 30 septembre et une liste définitive au 30 janvier de l’année suivante.

Le lien entre l’administration centrale et les préfectures apparaît globalement fluide et contribue donc à la bonne exécution des crédits.

Une consommation soutenue de crédits de paiement a pu toutefois, dans certains départements, faire obstacle à certains paiements, ce qui peut être problématique pour les collectivités ne disposant pas d’une trésorerie importante. Dans le Puy‑de‑Dôme, aucune difficulté n’est en général constatée sur les délégations de crédits, excepté sur les dernières enveloppes demandées en novembre, « en raison de l’absence de crédits disponibles ». Dans ce cas, le paiement des dossiers instruits est alors repoussé jusqu’à la délégation de crédits de paiements de l’année suivante. Dans les Hautes‑Alpes, des indisponibilités de CP ont également pu être constatées en fin d’année. Dans cette hypothèse, une délégation de crédits de début d’année qui intervient dès janvier, plutôt que février ou mars ([44]), est de nature à réduire les difficultés de trésorerie des collectivités en attente des subventions.

 

Préconisation n° 10 : généraliser une délégation de crédits de début d’année dès le mois de janvier afin de soutenir la trésorerie des communes les plus fragiles.

 

b.   La consommation des crédits dans les départements

Pour les préfectures, aucun crédit (AE/CP), ou presque, n’est remonté au niveau central, ce qui implique globalement un calibrage satisfaisant des délégations par la DGCL. Dans l’Aisne, par exemple, l’intégralité des crédits sont consommés. Des AE engagées les années précédentes peuvent néanmoins être remontées sur l’année en cours en raison d’opérations annulées par les porteurs de projets, par exemple, ou de sous‑réalisation d’opérations en raison d’une surestimation du coût du projet ([45]). Dans les Hautes‑Alpes, toutes les AE et CP sont consommés.

D’après les réponses reçues, globalement, très peu de projets subventionnés sont abandonnés avant leur terme. Les préfectures demandent en effet des dossiers complets avant d’attribuer la subvention. Ce constat positif résulte également de la qualité de l’instruction des dossiers et de la sélection de projets « matures » et « prêts à démarrer ».

Dans l’Allier, par exemple, moins de 2 % des projets sont abandonnés chaque année avant leur terme. Dans les Hautes‑Alpes, un seul projet subventionné a été abandonné dans le cadre de la programmation de l’année 2019. Dans le Puy‑de‑Dôme, en 2019, les crédits « perdus » (du fait d’abandons de projets ou des reliquats de projets surévalués) sont en hausse mais sont à mettre en regard avec la hausse des paiements réalisés par les services par rapport aux années antérieures.

exemple de remontÉes de crÉdits à la DGCL (puy‑de‑dôme)

(en euros)

Année de gestion

Montants de crédits rendus au ministère

2016

691 416

2017

741 012

2018

975 124

2019

1 522 152

Total

3 929 704

Source : préfecture du Puy‑de‑Dôme.

Dans ce département, la préfète a pris plusieurs mesures pour optimiser la consommation des crédits. En 2019, elle a demandé aux élus de prévenir ses services dans les meilleurs délais d’une baisse éventuelle du coût des travaux d’un projet subventionné par la DETR, qui doit entraîner une baisse de subvention, afin que les AE soient redéployées au bénéfice d’une autre collectivité. En 2019, 200 000 euros ont été ainsi récupérés par la préfecture.

En 2020, elle a demandé aux collectivités d’assortir les dossiers de devis au stade « APD » (avant‑projet définitif) plutôt qu’au stade « APS » (avant‑projet sommaire), afin d’ajuster au mieux les subventions au coût réel des travaux.

Cette procédure déconcentrée repose donc à la fois sur le bon calibrage des besoins départementaux par la DGCL au niveau central et sur les initiatives des préfets, en lien avec les élus locaux, pour optimiser au mieux la consommation des crédits dans leur département.

c.   Le financement de projets en plusieurs tranches

Le droit budgétaire offre la possibilité d’engager les AE sur des projets scindés en tranches. Mais, conformément à l’article 8 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, chaque tranche doit constituer « un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction ». Les tranches doivent donc être « fonctionnelles ».

Dans les Hautes‑Alpes, les projets scindés en tranches fonctionnelles sont ainsi acceptés, voire même conseillés lorsque le montant prévisionnel hors taxe de l’opération est très élevé. Toutefois, l’attribution de la DETR sur une tranche n’équivaut pas à l’attribution automatique sur les autres tranches.

Pour le Puy‑de‑Dôme, la préfecture précise que les collectivités doivent spécifier la répartition entre les différentes tranches, et un dossier sera déposé chaque année pour la tranche concernée.

La préfecture du Maine‑et‑Loire ajoute qu’en fonction de la nature du projet, il n’est pas toujours possible de le scinder en plusieurs tranches, par exemple en cas de vente en l’état futur d’achèvement (VEFA). La collectivité paie en effet alors ses acquisitions au fur et à mesure de l’accomplissement des travaux dans leur ensemble.

Dans l’Aisne, des problèmes comptables ont été relevés avec la scission de projets en tranches qui se sont avérées n’être pas fonctionnelles, ce qui a rendu difficile la ventilation des dépenses sur chaque tranche et a conduit à des pertes de subvention. Depuis 2018, il a été décidé, en lien avec la plateforme Chorus des Hauts‑de‑France, qu’un projet relève d’un seul et même engagement juridique qui est alimenté en AE sur deux ou trois années. Les premières évaluations de cette expérimentation sont positives.

 

Préconisation n° 11 : étendre les « bonnes pratiques » locales les plus efficaces pour une consommation optimale des crédits de la DETR. Notamment :

‑ pondérer positivement, lors de l’instruction, les projets des communes de plus petite taille ou dont le caractère rural est le plus marqué ;

‑ ne pas faire obstacle au cumul de la DSIL et de la DETR sur un même projet ;

‑ ne pas faire obstacle à la scission d’un projet en « tranches fonctionnelles » pour les projets au coût élevé ;

‑ s’efforcer de sélectionner les projets « prêts à démarrer » et suivre au plus près les éventuelles surestimations de coût des travaux pour optimiser la consommation des crédits.

 

3.   Une cible de taux de subvention atteinte au niveau national

Le taux de subvention rapporte le montant de la subvention au coût du projet. Il mesure l’effet de levier de la dotation. L’indicateur 1.1 de la mission RCT porte sur le pourcentage de projets financés par la DETR dont le taux de subvention est compris entre 25 % et 35 % ; « Cette fourchette correspond au souhait de l’État de s’assurer de l’effet de levier de ces dotations tout en évitant une concentration exagérée ou un saupoudrage qui feraient perdre à celles-ci leur caractère déterminant dans la décision d’investir de la collectivité. »

En effet, un taux de subvention trop élevé entraînerait le risque de financer largement sur le budget de l’État des projets dont l’intérêt local et l’utilité économique ne sont pas évidents. En sens contraire, un taux de subvention trop faible pourrait indiquer que le projet aurait de toute façon été lancé par la collectivité, sans besoin d’une aide de l’État.

La fourchette de subvention permet donc de viser des projets utiles, et qui n’auraient peut‑être pas pu être financés sans le soutien de l’État.

 

Mesure de l’effet de levier de la DETR

 

2016 réalisation

2017 réalisation

2018
réalisation

2019 réalisation

2020 prévision actualisée

2021

prévision

2023

cible

% de projets dont le taux de subvention au titre de la DETR se situe entre 25 et 35 %

50,17

49,92

44,89

37,73

55

55

55

Source : documents budgétaires de la mission RCT.

 

L’objectif de 55 % de projets subventionnés était proche de l’objectif au niveau national en 2016. Sur les dernières années, on constate toutefois que la réalisation s’éloigne de l’objectif, avec une dégradation notamment marquée en 2019.

taux moyens de subvention au titre de la DETR par département en 2019

(en %)

Source : données DGCL ; logiciel Observatoire des territoires.

On voit que dans 50 départements sur 101, le taux de subvention moyen est compris entre 25 et 35 %, ce qui correspond à la fourchette optimale pour éviter le saupoudrage. Le taux de subvention moyen national pour la DETR se situe en 2019 à 25,64 %. Globalement, la DETR exerce un réel effet de levier sur l’investissement public local.

Les pratiques des préfectures apparaissent néanmoins relativement variables. Notamment, 14 départements voient leur taux de subvention ressortir au‑dessus de 35 %, dont 4 au‑dessus de 50 %. Ces départements sont essentiellement des départements d’outre‑mer : Guyane, La Réunion et Mayotte. On y inclut également les Hauts‑de‑Seine (80 %).

Ces départements sont également ceux où le nombre de projets subventionnés n’est pas le plus élevé. Moins de 40 projets ont été subventionnés dans chacun d’entre eux. Cela peut donc suggérer la volonté des préfets de concentrer fortement les subventions sur un nombre plus restreint de grands projets.

Répartition par département des projets subventionnés par la dETR en 2019

(nombre de projets subventionnés)

Source : données DGCL ; logiciel Observatoire des territoires.

Lecture : chaque sphère correspond au nombre de projets subventionnés. Le département où le plus grand nombre de projets ont été subventionnés est l’Aisne (832, c’est-à-dire près de 4 % de l’ensemble des projets) et celui où le plus faible nombre de projets ont été soutenus est celui des Hauts‑de‑Seine (5).

Les déséquilibres entre enveloppes départementales peuvent permettre à certains départements qui bénéficient d’une dotation par habitant plus élevée de prévoir des taux de subvention majorés et supérieurs à la moyenne. Par exemple, la programmation 2020 du Puy‑de‑Dôme montre que la très grande majorité des projets sont subventionnés à hauteur de 30 % par la DETR, ce qui correspond à la fourchette attendue ([46]).

Ce département a justement une DETR par habitant très proche de la moyenne (46 euros en 2020, pour une moyenne des départements de métropole établie à 49 euros, d’après les données de la DGCL). En revanche, la programmation de la Meuse montre des taux de subvention bien plus élevés : la majorité des projets bénéficient de la DETR à hauteur de 40 %, 50 % ou 60 %, voire 70 % ou 80 % du coût total du projet ([47]). La DETR par habitant de ce département, à 103 euros par habitant en 2020, est très supérieure à la moyenne.

Ponctuellement, des taux de subvention très élevés peuvent se justifier pour certaines opérations. Dans l’Aisne, selon les indications fournies aux rapporteurs, le préfet peut financer une opération à 80 % s’il estime qu’un dossier est essentiel pour la population de toutes petites communes. Mais les différences très marquées de taux de subvention entre départements ne peuvent pas s’expliquer uniquement par la nature des projets. C’est donc le montant relativement élevé de l’enveloppe dans certains départements qui semble expliquer des taux de subvention bien supérieurs à la moyenne, surtout quand c’est la majorité des projets subventionnés dans le département qui bénéficient d’un tel taux majoré.

S’agissant du coût des projets, avec une analyse géographique par département, on observe que si l’essentiel des projets subventionnés se situe entre 100 000 et 300 000 euros, des disparités notables existent entre départements.

Ainsi, un projet de travaux de voirie, porté par deux communes similaires en taille et en richesse (dans le Puy‑de‑Dôme, la commune de Viverols par exemple) sera subventionné à 30 % (travaux de réparation de voies communales) et, dans la Meuse, (la commune de Stainville, par exemple) sera subventionné à 40 % (réhabilitation des trottoirs et usoirs de trois rues). La DETR étant une dotation nationale, de telles disparités interrogent.

Moyennes dÉpartementales de coÛt total des projets
subventionnÉs par la DETR en 2019

(en euros)