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N° 3700

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 décembre 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de LA COMMISSION des lois constitutionnelles, de la lÉgislation et de l’administration gÉnÉrale de la RÉpublique
 

sur la mise en œuvre des articles 1er à 4 de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

 

et présenté par

Mme Yaël BRAUN-PIVET, MM. Éric CIOTTI et Raphaël GAUVAIN,
 

Députés

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SOMMAIRE

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Pages

introduction .......................................................... 7

I. une nécessaire pérennisation

II. la consécration d’un contrôle parlementaire renforcé

A. un contrôle inspiré de celui qui prévalait durant l’état d’urgence

B. un SUIVI effectif

C. les modalités d’un nouveau contrôle ?

1. Le contrôle parlementaire « renforcé » de dispositifs temporaires

2. Une incertitude constitutionnelle

3. L’importance du maintien d’une information régulière

III. les périmètres de protection : une utilité opérationnelle, une mise en œuvre hétérogène

A. Un cadre juridique souple

1. Un dispositif encadré et déconcentré

2. Un dispositif jugé conforme à la Constitution

3. Un contentieux quasiment inexistant

B. une disposition largement utilisée

1. La disposition la plus utilisée de la loi SILT

2. L’impact de l’épidémie de coronavirus

C. une mise en œuvre effective du continuum de sécurité

D. Un EFFET Dissuasif difficile à quantifier

E. une mise en œuvre territoriale hétérogène

F. la question de la protection des « lieux »

1. La question du caractère renouvelable des périmètres protégeant des infrastructures sensibles

2. Un usage à des fins d’ordre public

3. Conserver la possibilité de protéger des lieux, mais encadrer les conditions de leur renouvellement

IV. Les lieux de culte : une application parcimonieuse mais utile

A. Une procédure complexe liée à des impératifs constitutionnels

B. une application parcimonieuse

1. Une mise en œuvre très modérée

2. Un faible taux de réouverture

3. La coexistence de plusieurs dispositifs permettant d’aboutir à la fermeture d’un lieu de culte

C. Des « angles morts » justifiant des modifications

1. Une rédaction actuellement limitée aux seuls lieux de culte

2. La création d’une nouvelle procédure ad hoc ?

V. Les MICAS : un outil devenu indispensable

A. le cadre juridique

1. Les personnes pouvant faire l’objet d’une MICAS

2. Les obligations susceptibles d’être imposées

a. Les mesures prises en application de l’article L. 228-2

b. Les mesures alternatives à l’article L. 228–2

c. Une mesure complémentaire : l’interdiction d’entrer en relation avec certaines personnes

3. Des mesures limitées dans le temps

B. Un outil régulièrement utilisé

1. Une évolution par nature variable du nombre de MICAS en vigueur

2. L’utilisation prédominante de l’assignation à résidence dans la commune et du pointage quotidien

3. Des incarcérations fréquentes

4. Une conjugaison fréquente avec les contrôles judiciaires

5. La difficulté de réunir des éléments nouveaux ou complémentaires

C. Le profil des personnes sous MICAS

1. Une très grande majorité d’hommes

2. La prédominance des parcours délinquants

3. Un ancrage ancien et profond dans la radicalité

4. Une part non négligeable de personnes condamnées pour terrorisme

5. D’importants troubles psychiatriques

6. La question particulière des étrangers

7. Une nette augmentation des MICAS à l’encontre des sortants de prison

D. Un vide juridique pour les sortants de prison terroristes

E. Les modifications proposées

1. Instaurer des mesures de sûreté spécifiques à l’encontre des condamnés pour terrorisme

2. Permettre une meilleure application de l’interdiction de paraître

3. Une inscription au FPR

4. Fournir un justificatif de son lieu d’habitation ou de domicile

VI. Les visites domiciliaires : un outil complexe à mettre en œuvre mais dont l’intérêt opérationnel a été démontré

A. le cadre juridique

1. Le cadre juridique initial

2. Un dispositif déclaré en grande partie conforme à la Constitution

B. une mise en œuvre tardive et irrégulière

1. Une mise en œuvre tardive liée à l’appropriation de ce nouvel instrument juridique

2. Une mobilisation inédite des visites domiciliaires après l’assassinat de Samuel Paty

C. une bonne articulation avec l’autorité judiciaire

1. L’avis du Procureur de la République antiterroriste

2. Un contrôle juridictionnel exigeant et efficace

3. D’importantes différences territoriales

D. un intérêt opérationnel indéniable

E. Une évolution à la marge

eXAMEN EN COMMISSION

contribution de M. Eric Ciotti, co–rapporteur

liste des personnes entendues

et des déplacements effectués

Annexe 1 : liste des propositions

ANNEXE 2 :

RÉUNIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

SUR LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE de la loi SILT


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Mesdames, Messieurs,

Adoptée près de deux ans après les terribles attentats commis à Paris et Saint-Denis le 13 novembre 2015, la loi du 30 octobre 2017 relative à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme, dite loi « SILT », poursuivait deux objectifs : sortir de façon maîtrisée de l’état d’urgence et ne pas laisser les autorités administratives démunies face à la menace terroriste.

Il a souvent été dit, à tort, que cette loi avait inscrit dans le droit commun les instruments de l’état d’urgence. Cette affirmation ne résiste pas à un examen objectif. La loi SILT a certes intégré dans notre droit des dispositions nouvelles inspirées pour partie par celles de l’état d’urgence, mais elles sont plus encadrées, et circonscrites à la seule prévention des actes de terrorisme.

Ces dispositions ont été créées par les quatre premiers articles de la loi SILT. Il s’agit des périmètres de protection (article 1er), de la fermeture administrative des lieux de culte (article 2), des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (article 3) et des visites domiciliaires (article 4).

Par ailleurs, même si cela excède le champ du présent rapport, la loi SILT a prévu d’autres mesures visant à mieux prévenir les actes de terrorisme et la grande criminalité organisée, comme l’amélioration de la centralisation des données des passagers aériens et maritimes, le maintien de la possibilité de surveiller les communications hertziennes, la prolongation d’une technique de recueil de renseignement expérimentale ou le renforcement des contrôles d’identité dans les zones frontalières.

Dans la mesure où les articles 1er à 4 de la loi SILT octroyaient aux autorités administratives, en particulier au ministre de l’intérieur et aux préfets, des pouvoirs nouveaux et exorbitants du droit commun, l’Assemblée nationale et le Sénat ont estimé opportun, à l’occasion de la navette parlementaire, de les soumettre à un contrôle parlementaire renforcé, inspiré de celui qui avait été mis en place durant l’état d’urgence. La mise en œuvre de ces dispositions a par ailleurs été limitée à la période allant jusqu’au 31 décembre 2020, un projet de loi, définitivement adopté par l’Assemblée nationale le 17 décembre 2020, tendant à repousser cette échéance.

À l’Assemblée nationale, cette mission de contrôle a été confiée à la présidente de la commission des Lois, Mme Yaël Braun-Pivet, au rapporteur de la loi SILT, M. Raphaël Gauvain, et à son rapporteur d’application, M. Éric Ciotti.

L’Assemblée nationale, au travers notamment du bureau de la commission des Lois et de ses membres à l’occasion de réunions régulières, et les Français plus largement qui ont disposé de données précises régulièrement mises en ligne, ont été pleinement informés du déroulement de ce contrôle. Au terme des trois premières années de la loi SILT, et à la veille d’un nécessaire débat parlementaire sur une éventuelle pérennisation de ses dispositions dites expérimentales, vos rapporteurs ont cependant jugé nécessaire de rendre compte de leurs travaux.

Tel est l’objet du présent rapport.

 


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I.   une nécessaire pérennisation

Les articles 1er à 4 de la loi SILT devaient permettre de contribuer à assurer la sécurité des Français tout en préservant leurs libertés. Ils ont rempli leur rôle. Leur utilité opérationnelle est unanimement reconnue et leur nécessité, alors que la France est toujours confrontée à la menace terroriste, plus que jamais prouvée.

Après une période d’appropriation entre l’automne 2017 et le printemps 2018, les services du ministère de l’intérieur font pleinement usage de ces nouveaux outils. Le présent rapport dresse, article par article, un bilan du recours à ces instruments juridiques.

La très grande majorité des acteurs auditionnés par les membres de la mission de contrôle ont donc plaidé pour leur pérennisation.

Cette pérennisation appelle, néanmoins, un débat démocratique devant la représentation nationale. L’engagement en a été pris dès l’origine. Or, la crise sanitaire qu’a connue notre pays en raison de la pandémie de covid-19 a eu des conséquences sur l’agenda parlementaire et ce débat n’a pu avoir lieu jusqu’à présent.

Un projet de loi prorogeant ces dispositions d’une année supplémentaire – délai finalement réduit à sept mois – a donc été déposé par le Gouvernement et définitivement adopté par l’Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l’article 45, alinéa 4, de la Constitution, le 17 décembre 2020. Le débat sur la pérennisation et les modifications de la loi SILT – parmi lesquelles celles qui sont proposées par les membres de la mission de contrôle – pourra ainsi intervenir, comme l’engagement en a été pris de façon circonstanciée, au cours du premier semestre de l’année prochaine.

Proposition n° 1 : Pérennisation, à l’issue d’un débat devant chacune des assemblées parlementaires, des dispositions des articles 1er à 4 de la loi SILT.

 


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II.   la consécration d’un contrôle parlementaire renforcé

A.   un contrôle inspiré de celui qui prévalait durant l’état d’urgence

La loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence ne comportait pas, initialement, de dispositions spécifiques relatives au contrôle parlementaire. Celui-ci s’exerçait dans le cadre commun des attributions constitutionnelles du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement.

C’est lors de la première prorogation de l’état d’urgence déclaré le 14 novembre 2015 que fut introduit, à l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955, un droit d’information des assemblées parlementaires ([1]). Il prévoyait que l’Assemblée nationale et le Sénat étaient informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l’état d’urgence. Les assemblées pouvaient requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures. La commission des Lois avait par ailleurs demandé à être dotée des prérogatives attribuées aux commissions d’enquête, sur le fondement de l’article 5 ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

L’article 4-1 précité fut complété, lors de l’examen de la loi du 21 juillet 2016 ([2]), par une disposition prévoyant la transmission « sans délai », par les autorités administratives, de tous les actes pris en application de l’état d’urgence. Cette modification visait à surmonter certains blocages auxquels s’était heurté jusqu’alors le contrôle parlementaire et à lui donner les moyens de se déployer dans la durée, les prérogatives d’enquête fondées sur l’article 5 ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958 ne pouvant s’exercer au-delà de six mois.

Lors de l’examen du projet de loi SILT à l’Assemblée nationale, il fut jugé nécessaire de prévoir un dispositif analogue de contrôle renforcé. En séance publique a été inséré, dans le code de la sécurité intérieure, un article L. 22-10-1 reprenant les termes de l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955. Ce contrôle parlementaire a été complété, en commission mixte paritaire, par une disposition prévoyant la remise, par le Gouvernement, d’un rapport annuel sur l’application des articles 1er à 4 de la loi SILT, ces derniers étant par ailleurs dotés d’une portée expérimentale, jusqu’au 31 décembre 2020.

La perspective, à terme, d’un débat parlementaire sur une éventuelle pérennisation de ces dispositions justifiait d’autant plus la mise en place d’un contrôle parlementaire.

B.   un SUIVI effectif

Comme le soulignait justement, il y a plus de vingt ans, devant la commission des Lois, le professeur Guy Carcassonne : « Le Parlement ne manque pas de pouvoirs, mais de parlementaires pour les exercer… Trop peu d’élus se saisissent de ces moyens pour en faire l’usage qu’il conviendrait ([3]) ».

Les membres de la mission de contrôle ont usé des moyens dont ils disposaient.

Ils ont ainsi régulièrement mis en ligne, sur le site internet de l’Assemblée nationale, les données agrégées relatives à la mise en œuvre des articles 1er à 4 de la loi SILT, détaillées semaine par semaine, afin d’éclairer les parlementaires et, plus largement, les Français sur l’utilisation concrète de ces dispositifs par les pouvoirs publics.

La centralisation des données par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l’intérieur, puis leur envoi hebdomadaire aux assemblées, s’est révélé très efficace dans l’ensemble. À deux reprises toutefois, les membres de la mission de contrôle ont dû alerter le ministère sur le caractère tardif de certains envois, intervenus avec plusieurs mois de retard, du fait de leur transmission tardive par les préfectures. Au mois d’octobre dernier, la mission a été destinataire d’arrêtés instituant des périmètres de protection pris plus de deux ans auparavant. C’est vraisemblablement à l’occasion de la relance faite par le ministère de l’intérieur dans le cadre de la rédaction de son rapport annuel que certaines préfectures ont réalisé qu’elles n’avaient jamais transmis certains actes !

Ils ont par ailleurs effectué des déplacements sur le terrain, à la gare de Lille-Europe sur la question des périmètres de protection, à la prison de Fleury‑Mérogis pour appréhender la question des sortants de prison radicalisés, à la préfecture de Seine-Saint-Denis sur la fermeture des lieux de culte faisant l’apologie du terrorisme. Ils ont naturellement entendu les acteurs de la lutte antiterroriste à plusieurs reprises ([4]).

Les membres de la mission de contrôle ont rendu compte de leurs travaux au bureau de la Commission et à la Commission à l’occasion de communications et lors de la remise du rapport annuel du Gouvernement prévu en application de l’article 5 de la loi SILT.

Bien que présentés avec un certain retard, ces rapports ont utilement complété l’information du Parlement ([5]). Ils ont chaque année fait l’objet d’une présentation par le ministre de l’intérieur à la commission des Lois ([6]).

C.   les modalités d’un nouveau contrôle ?

Les membres de la mission de contrôle se sont interrogés sur le devenir du contrôle parlementaire renforcé dans l’hypothèse où les dispositifs issus des articles 1er à 4 de la loi SILT seraient pérennisés.

1.   Le contrôle parlementaire « renforcé » de dispositifs temporaires

Les différents contrôles parlementaires « renforcés » ont jusqu’à présent été exercés dans le cadre de dispositifs législatifs exceptionnels et donc temporaires : état d’urgence de la loi du 3 avril 1955 précitée, articles expérimentaux de la loi du 30 octobre 2017, loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ([7]) et loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire ([8]).

Un lien fut à chaque fois établi entre le fait de confier des pouvoirs renforcés au pouvoir exécutif et celui de doter le Parlement d’une capacité de contrôle accrue. Cette logique sous-tendait le propos de M. Olivier Dussopt, auteur de l’amendement adopté en 2017, qui souhaitait que « ce contrôle puisse être mis en place et que notre assemblée soit informée, au moins pendant la période expérimentale, de toutes les actions, décisions et mesures prises en application des articles 1er à 4. On aura une clause de revoyure et la meilleure façon de nourrir et d’éclairer le débat est de permettre à notre assemblée d’avoir un contrôle particulier. Nous transposons dans le droit commun ces dispositions qui viennent d’un droit peu commun, presque extraordinaire, et à dispositions exceptionnelles, il doit y avoir des mesures de contrôle exceptionnelles. » ([9])

Dans le contexte de la crise épidémiologique liée au COVID-19, l’état d’urgence sanitaire créé par la loi du 23 mars 2020 précitée a été doté d’un contrôle parlementaire renforcé, prévu par l’article L. 3131-13 du code de la santé publique, sans transmission automatique de tous les actes pris sur ce fondement ([10]).

2.   Une incertitude constitutionnelle

L’article 11 de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire prévoyait initialement une transmission systématique de tous les actes pris dans le cadre du système d’information créé afin de lutter contre l’épidémie de covid-19.

Dans sa décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020, le Conseil constitutionnel a estimé qu’il était « loisible au législateur de prévoir des dispositions assurant l’information du Parlement afin de lui permettre, conformément à l’article 24 de la Constitution, de contrôler l’action du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques ». Toutefois, dans le cas d’espèce, il a considéré qu’« en prévoyant une transmission immédiate à l’Assemblée nationale et au Sénat d’une copie de chacun des actes pris en application de l’article 11 de la loi déférée, le législateur, compte tenu du nombre d’actes en cause et de la nature des données en jeu, a méconnu le principe de séparation des pouvoirs et les articles 20 et 21 de la Constitution. »

Le commentaire publié dans Les cahiers du Conseil constitutionnel évoque, de fait, une différence entre un contrôle parlementaire en temps réel et un contrôle ex post : « Le Conseil constitutionnel n’a pas sanctionné le principe même d’un contrôle parlementaire s’appuyant sur la transmission par le Gouvernement d’actes pris pour l’exécution de la loi. Un tel contrôle est non seulement possible, mais constitue l’une des missions qui incombent traditionnellement au Parlement – laquelle est consacrée à l’article 24 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Toutefois, en l’espèce, les dispositions contestées allaient bien au-delà d’un contrôle ex post de l’action gouvernementale. Elles permettaient une immixtion des assemblées parlementaires dans le processus même d’exécution de la loi, dès lors qu’une copie de chaque acte, y compris individuel, pris dans le cadre de la mise en œuvre des systèmes d’information visés par l’article 11, devait leur être immédiatement fournie (« sans délai » précisait la loi, ce qui signifiait, comme l’a relevé la décision, une transmission « immédiate »). Le juge constitutionnel a estimé que de telles dispositions ne relevaient pas de l’exercice de la fonction de contrôle de l’Assemblée nationale et du Sénat et qu’elles empiétaient directement sur les prérogatives des autorités constitutionnellement chargées d’exécuter la loi. Il a donc jugé que, compte tenu de l’ampleur des actes en cause et de la nature des données en jeu – dont certaines constituent des données sensibles – le législateur avait méconnu le principe de séparation des pouvoirs et les articles 20 et 21 de la Constitution. »

Si l’ampleur des données transmises dans le cadre de la loi SILT – bien moindre que celles de l’état d’urgence sanitaire – et la nature des données transmises – qui concernent à la fois des actes réglementaires tels que les périmètres de protection et des actes individuels s’agissant des MICAS et des visites domiciliaires – diffèrent, un doute subsiste quant à la constitutionnalité de la rédaction actuelle de la loi du 30 octobre 2017 sur ce point, d’autant que celle-ci n’a pas été soumise à un contrôle a priori.

3.   L’importance du maintien d’une information régulière

La pérennisation des articles 1er à 4 de la loi SILT, conjuguée à l’incertitude constitutionnelle issue de la décision du 11 mai 2020, conduisent à s’interroger sur le maintien en l’état du contrôle parlementaire renforcé.

Pour autant, les membres de la mission de contrôle estiment qu’il est nécessaire de maintenir ce dispositif. Il permet d’avoir accès à l’ensemble des actes et ainsi d’assurer un contrôle parlementaire effectif. C’est par exemple de cette manière que les membres de la mission de contrôle ont pu alerter la Commission sur le fait que certains périmètres de protection étaient pris pour des motifs d’ordre public qui n’étaient pas ceux prévus par la loi ou qu’ils s’inscrivaient dans une durée qui n’était pas conforme à l’esprit de la loi. De même, c’est par l’étude des MICAS que les membres de la mission de contrôle ont constaté l’évolution des profils, notamment la part croissante des sortants de prison.

Leur préconisation première est donc que cette transmission des actes soit maintenue en l’état.

En outre, a minima, il importe d’améliorer les modalités de l’information du public sur les dispositifs de la lutte administrative contre le terrorisme.

Une publication mensuelle par le ministère de l’intérieur de la liste des périmètres de protection, du nombre de lieux de culte fermés administrativement ainsi que de données agrégées sur les actes individuels est hautement souhaitable.

Il serait également opportun de pouvoir disposer d’un rapport annuel du Gouvernement au Parlement, lequel pourrait porter sur l’ensemble des mesures administratives (contrôle administratif des retours sur le territoire, gel des avoirs, interdiction de sortie du territoire…) – et pas uniquement celles prises sur le fondement de la loi SILT – en matière de lutte contre le terrorisme.

Ces éléments contribueraient, du même coup, à l’évaluation des dispositifs de prévention du terrorisme que le Conseil d’État, dans son avis du 11 juin 2020, appelait de ses vœux ([11]). Il notait en particulier que cette évaluation pourrait permettre d’améliorer la cohérence de l’ensemble des dispositifs, leur articulation et leur efficacité, tout en facilitant les évolutions nécessaires et en consolidant l’équilibre entre prévention des atteintes à l’ordre public et respect des droits et libertés reconnus par la Constitution.

Proposition n° 2 : Maintien de la transmission régulière des actes pris sur le fondement des articles 1er à 4 de la loi SILT.

Proposition n° 3 : Publication mensuelle de données agrégées sur le site du ministère de l’intérieur.

Proposition n° 4 : Rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur les dispositifs administratifs de lutte contre le terrorisme.

III.   les périmètres de protection : une utilité opérationnelle, une mise en œuvre hétérogène

A.   Un cadre juridique souple

1.   Un dispositif encadré et déconcentré

L’article 1er de la loi SILT a introduit dans le titre II du livre II du code de la sécurité intérieure un nouveau chapitre VI relatif aux périmètres de protection, comprenant un article unique L. 226-1. Il prévoit que certains lieux et évènements soumis à un risque d’acte de terrorisme à raison de leur nature et de l’ampleur de leur fréquentation peuvent faire l’objet d’un périmètre de protection. Celui-ci est institué par le préfet ou, à Paris, par le préfet de police, par un arrêté motivé, transmis au procureur de la République, pour une durée maximale d’un mois qui peut être renouvelée si les conditions sont toujours réunies.

Le périmètre de protection ne peut être institué que dans les lieux soumis au risque de terrorisme, ainsi qu’à ses abords, en application des principes de proportionnalité et de nécessité qui s’appliquent à toute mesure de police administrative.

La durée doit être adaptée et proportionnée aux nécessités que font apparaître les circonstances. L’arrêté préfectoral instituant un périmètre de protection doit nécessairement adapter les règles d’accès et de circulation des personnes au sein dudit périmètre aux « impératifs de leur vie privée, professionnelle et familiale ».

Outre les conditions d’accès et de circulation au sein du périmètre de protection, l’arrêté préfectoral doit préciser les vérifications auxquelles les personnes seraient soumises pour y pénétrer et y circuler.

Le préfet peut ainsi organiser le filtrage systématique des personnes aux points d’accès au périmètre, en autorisant que soient conduites en leur sein et à leurs abords des palpations de sécurité, des inspections visuelles et des fouilles de bagages ainsi que, lorsque la configuration des lieux le justifie, des visites de véhicules. Ces dernières ne peuvent être réalisées qu’avec le consentement du conducteur et uniquement par les fonctionnaires de police et les militaires de la gendarmerie, à l’exclusion des agents de sécurité privée et des policiers municipaux.

En cas de refus de se soumettre aux vérifications, les personnes contrôlées se voient refuser l’accès ou sont reconduites à l’extérieur du périmètre, seuls des policiers nationaux et des gendarmes pouvant cependant procéder à cette reconduite.

2.   Un dispositif jugé conforme à la Constitution

Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, jugé conformes à la Constitution les périmètres de protection, qui poursuivent un objectif de lutte contre le terrorisme participant lui-même à l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public ([12]). Il a cependant formulé trois réserves d’interprétation :

– il appartient aux autorités publiques de s’assurer de l’effectivité continue du contrôle exercé par les officiers de police judiciaire sur les agents de sécurité privée ([13]). La consécration de cette règle au niveau législatif serait de nature à renforcer la sécurité juridique des agents intervenant au sein des périmètres de protection ;

– la mise en œuvre des mesures de vérification exclut toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes ([14]). Comme le souligne le commentaire publié dans Les cahiers du Conseil constitutionnel cette réserve s’inspire de précédentes décisions rendues au sujet d’opérations policières comparables ([15]). Le respect de ce principe cardinal de non-discrimination s’imposant déjà aux forces de sécurité intérieure, il serait superfétatoire de l’inscrire dans la loi SILT ;

– un renouvellement ne saurait être décidé par le préfet sans que celui‑ci établisse la persistance du risque ([16]). Cette dernière réserve fera l’objet d’un développement spécifique (voir supra) car elle trouve une résonance particulière s’agissant de la question de la protection des « lieux ».

Proposition n° 5 : Consécration au niveau législatif de la réserve du Conseil constitutionnel s’agissant de l’effectivité continue du contrôle exercé par les OPJ sur les agents de sécurité privée.

3.   Un contentieux quasiment inexistant

Dans la mesure où les périmètres de protection font faiblement grief et qu’ils sécurisent des évènements importants pour la vie de la Nation, ils sont globalement bien acceptés par la population.

Ainsi, en trois ans d’application de la loi SILT, seul un périmètre de protection a fait l’objet d’un recours : il s’agit de l’arrêté du 14 août 2019 du préfet des Pyrénées-Atlantiques instaurant un périmètre de protection autour du tribunal de grande instance et du commissariat de Bayonne du 19 au 26 août 2019, dans le cadre du sommet du G7 organisé à Biarritz. Ce recours a été formé par un avocat qui considérait que le périmètre portait une atteinte grave et manifestement illégale à sa liberté d’aller et venir et aux droits de la défense.

Le juge des référés a estimé que la mesure était légitime et ne portait pas une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et de venir ; il en a toutefois suspendu l’exécution en tant qu’elle concerne les avocats, au motif qu’elle ne prévoyait pas de les exonérer des mesures de palpation de sécurité, d’inspection visuelle et de fouille des porte-documents alors que ces derniers peuvent contenir des documents couverts par le secret professionnel, corollaire des droits à la défense de leurs clients (TA Pau, ord. 23 août 2019, Binet, n°1901885).

B.   une disposition largement utilisée

1.   La disposition la plus utilisée de la loi SILT

Les périmètres de protection sont, de loin, le dispositif le plus utilisé des quatre premiers articles de la loi SILT.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi, près de 600 périmètres de protection ont été mis en œuvre :

périmètres de protection

 

Mesures nouvelles

Renouvellements

1e année d’application

237

27

2e année d’application

267

6

3e année d’application

99

6

Cumul depuis le 1er novembre 2017

603

39

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

Ce chiffre est très supérieur à ce qu’il était s’agissant des zones de protection et de sécurité instituées durant l’état d’urgence, qui n’avaient été utilisées qu’à 59 reprises, en particulier pour la sécurisation des fans zones lors de l’Euro 2016 de football. Cela s’explique par la souplesse des périmètres de protection, qui peuvent être décidés de manière déconcentrée par les préfets.

Les périmètres de protection sont principalement utilisés pour encadrer des évènements ponctuels.

Ainsi, plusieurs catégories d’évènements annuels font l’objet de périmètres de protection, tels que les grands marchés de Noël, le festival de Cannes, la fête des Lumières à Lyon, le Tour de France ou encore le défilé militaire du 14 juillet sur les Champs-Élysées à Paris.

De grandes manifestations d’hommage ont nécessité la mise en œuvre de périmètres de protection. Ce fut le cas s’agissant des hommages à l’ancien Président de la République Jacques Chirac, au chanteur Johnny Halliday ou encore à la cérémonie de transfert des cendres de Simone Veil au Panthéon. En raison de leur très grande sensibilité, les cérémonies annuelles d’hommage aux victimes d’attentats ont fait également l’objet de périmètres de protection ([17]).

De même, de grands évènements ponctuels ont nécessité des périmètres de protection pour des raisons évidentes comme la présence de chefs d’États pour le sommet du G7 ou encore les commémorations du 75e anniversaire du débarquement sur les plages de Normandie.

 

Les « grands évènements » au sens de l’article L. 211-11-1

du code de la sécurité intérieure

L’article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure organise un dispositif particulier s’agissant de « grands événements exposés, par leur ampleur ou leurs circonstances particulières, à un risque exceptionnel de menace terroriste » permettant de soumettre à autorisation l’accès aux installations de toute personne, à un autre titre que celui de spectateur ou de participant.

Entre le 1er novembre 2017 et le 30 avril 2020, la combinaison d’un périmètre de protection et d’une procédure d’enquêtes administratives au titre des « grands événements » (article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure) a été mise en œuvre à 17 reprises, avec l’instauration de 40 périmètres de protection pour assurer efficacement la sécurité des événements de grande ampleur suivants :

– en 2017 : le sommet international sur le climat (1 périmètre de protection) ;

– en 2018 : la fête du citron de Menton (1 périmètre de protection), le carnaval de Nice (1 périmètre de protection), le festival international du film de Cannes (2 périmètres de protection), la Ryder Cup (1 périmètre de protection), le centenaire de l’armistice de la première guerre mondiale (1 périmètre de protection) ;

– en 2019 : la fête du citron de Menton (1 périmètre de protection), le carnaval de Nice (1 périmètre de protection), le salon international de l’aéronautique et de l’espace (1 périmètre de protection), l’Armada 2019 (1 périmètre de protection), le festival international du film de Cannes (2 périmètres de protection), les commémorations du 75ème anniversaire du débarquement allié et de la bataille de Normandie (10 périmètres de protection), la coupe du monde féminine de football (10 périmètres de protection), le sommet du G7 de Biarritz (4 périmètres de protection), la 21ème édition de Milipol Paris (1 périmètre de protection) ;

– en 2020 : la fête du citron de Menton (1 périmètre de protection) et le carnaval de Nice (1 périmètre de protection).

2.   L’impact de l’épidémie de coronavirus

Si l’on a constaté une augmentation, de 13 %, du recours aux périmètres de protection entre la première et la deuxième année d’application de la loi SILT, les chiffres de la troisième année révèlent un effondrement à partir de mars 2020, lié à l’épidémie de coronavirus.

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

Considérant que les rassemblements publics favorisent la transmission rapide du virus, plusieurs actes réglementaires ont en effet progressivement restreint la liberté de réunion, rendant inutile la mise en œuvre de périmètres de protection.

Les restrictions au regroupement de personnes

Dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de covid-19, plusieurs textes réglementaires se sont succédé pour mettre en œuvre des mesures fortes visant à limiter les rassemblements de personnes, seule manière de ralentir la propagation de l’épidémie et, ainsi, de limiter l’engorgement des services sanitaires :

– arrêté du 4 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus : interdiction de tout rassemblement mettant en présence de manière simultanée plus de 5 000 personnes en milieu clos jusqu’au 31 mai 2020 ;

– arrêté du 9 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus : interdiction de tout rassemblement mettant en présence de manière simultanée plus de 1 000 personnes jusqu’au 15 avril 2020. Toutefois, les rassemblements indispensables à la continuité de la vie de la Nation peuvent être maintenus à titre dérogatoire par le préfet ;

– arrêté du 13 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus : interdiction de tout rassemblement, réunion ou activité mettant en présence de manière simultanée plus de 100 personnes en milieu clos ou ouvert jusqu’au 15 avril 2020 ;

– arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 : interdiction des réunions de plus de 100 personnes ;

– décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 : confinement de la population ;

– décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire : interdiction de tout rassemblement sur la voie publique mettant en présence plus de dix personnes. Les rassemblements, réunions ou activités qui sont indispensables à la continuité de la vie de la Nation pouvaient être maintenus à titre dérogatoire par le préfet. Interdiction des évènements réunissant plus de 5 000 personnes ;

– décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans les territoires sortis de l’état d’urgence sanitaire et dans ceux où il a été prorogé : interdiction des évènements réunissant plus de 5 000 personnes jusqu’au 31 août 2020. Le décret a depuis été modifié à plusieurs reprises pour tenir compte de la situation épidémique.

Ainsi, aucun arrêté établissant un périmètre de protection n’a été recensé entre la fin du mois de février 2020 ([18]) et le début du mois de juillet ([19]).

Depuis cette date, seuls une trentaine de périmètres de protection ont été institués, principalement liés à l’organisation du Tour de France. Un périmètre de protection a également été institué aux abords du tribunal judiciaire de Paris à l’occasion du procès des attentats des 7 et 9 janvier 2015.

C.   une mise en œuvre effective du continuum de sécurité

La nécessité de recourir à des zones de protection avait été mise en lumière lors de l’organisation en France de l’Euro de football en 2016. De nombreuses fan zones avaient alors été aménagées sur la voie ou des espaces publics afin de permettre au public d’assister à des retransmissions en direct des matchs de football dans un contexte festif mais sécurisé. Afin de procéder au filtrage à l’entrée des supporters de manière à la fois rapide et efficace, les pouvoirs publics avaient eu recours à des sociétés de sécurité privée.

De fait, l’examen des catégories d’agents mobilisés dans le cadre des périmètres de protection depuis l’entrée en vigueur de la loi SILT montre que ce recours aux agents privés de sécurité s’est largement imposé comme l’illustre le graphique ci-dessous. Le même constat peut être fait s’agissant des policiers municipaux.

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

D.   Un EFFET Dissuasif difficile à quantifier

Il n’est pas aisé de mesurer l’utilité opérationnelle d’un outil comme le périmètre de protection, dont l’objectif est de nature dissuasive.

La présence des forces de l’ordre et des agents de sécurité sur la voie publique vise en effet à dissuader une personne mal intentionnée de pénétrer dans un périmètre où se tient un évènement d’ampleur ou symbolique. En outre, elle rassure le public.

Aucun périmètre de protection n’est cependant inviolable et infaillible, ainsi que l’illustre tragiquement l’attentat survenu au marché de Noël de Strasbourg en décembre 2018. Comme l’a noté le dernier rapport du Gouvernement sur l’application de la loi SILT, « lorsque le périmètre est géographiquement très large et demeure en place pendant une période assez longue (comme c’est le cas pour ce type d’évènement), il est sans doute plus difficile de maintenir un contrôle permanent de l’accès au lieu, de surcroit lorsque l’auteur de l’attentat habite à l’intérieur du périmètre ([20]). »

E.   une mise en œuvre territoriale hétérogène

Les membres de la mission de contrôle constatent que la mise en œuvre des périmètres de protection sur le territoire national est assez hétérogène.

Certes, elle présente une relative corrélation avec les évènements d’une ampleur particulière. Mais la diversité territoriale est grande et ne recoupe pas nécessairement la carte des grands évènements ponctuels ou annuels. Ainsi 46 départements n’ont mis en œuvre aucun périmètre de protection en trois ans.

Le département qui concentre le plus de périmètres de protection est le Nord (58), qui en compte 50 % de plus que les autres départements y ayant le plus recours, tels que les Alpes-Maritimes (39), le Var (36) ou Paris (33). Il peut par exemple paraître surprenant qu’on dénombre 25 périmètres de protection dans le Loiret, seulement 11 en Gironde et aucun dans les Bouches-du-Rhône.

Source : ministère de l’intérieur., 30 octobre 2020.

Les doctrines sont certainement différentes selon les préfets et les territoires et la circulaire du 31 octobre 2017 du ministre de l’intérieur ne donne que peu d’éléments en la matière ([21]).

S’agissant, par exemple, de la question des abords de stade, ceux du stade Félix Mayol à Toulon ont fait l’objet d’une trentaine de périmètres de protection à l’occasion de matchs de rugby ([22]) alors même qu’aucun n’a été mis en œuvre dans les autres grandes villes de manière aussi régulière. Les arguments mis en avant sont certes de nature à justifier la mise en œuvre d’un périmètre de protection, comme le fait que le Var est un département touristique, la renommée du club, ou encore l’implantation particulière du stade Félix Mayol, situé en centre–ville. Mais ils ne différencient pas particulièrement ce stade d’autres équipements sportifs français dans des situations similaires et pour lesquels les préfets ne recourent pas aux périmètres de protection. La proximité du port militaire est un élément important, mais la protection de cette infrastructure fait l’objet de dispositions spécifiques.

Dès lors, les membres de la mission de contrôle estiment utile que le ministère de l’intérieur diffuse un référentiel détaillé explicitant les situations justifiant la mise en œuvre d’un périmètre de protection.

Proposition n° 6 : Diffusion par le ministère de l’intérieur d’un référentiel détaillé explicitant les situations justifiant la mise en œuvre d’un périmètre de protection.

F.   la question de la protection des « lieux »

L’expérience des trois dernières années a montré que le recours aux périmètres de protection pour des lieux était plus problématique que pour des évènements, par essence ponctuels.

Lors de la première année de mise en œuvre de la loi, 6 périmètres de protection, soit 3 % du total, ont été instaurés pour la sécurisation de lieux ou d’installations sensibles ou très fréquentés.

La deuxième année, 16 périmètres de protection, soit environ 6 % du total, ont été instaurés pour sécuriser des lieux ou des installations sensibles ou très fréquentées.

La troisième année, en raison des circonstances particulières évoquées ci‑dessus, n’est pas représentative – seul le Mont-Saint-Michel a fait l’objet d’un tel périmètre – en raison du faible nombre de périmètres ayant été mis en place et des nombreuses restrictions au rassemblement de personnes qui perdurent.

1.   La question du caractère renouvelable des périmètres protégeant des infrastructures sensibles

Dès l’entrée en vigueur de la loi SILT, deux périmètres de protection ont été instaurés pour la sécurisation de la gare du Nord à Paris et de la gare de Lille‑Europe. Ces dispositifs, motivés notamment par la tentative d’attentat à bord du train Thalys reliant Paris à Amsterdam le 21 août 2015, étaient activés lors du départ des Thalys à destination de la Belgique et des Pays-Bas.

S’agissant de la gare de Lille-Europe, il s’agissait d’un périmètre spécifique activé uniquement pour les trains Thalys au départ de cette gare en direction de la Belgique et des Pays-Bas. Le périmètre a été institué par un arrêté du 1er novembre 2017, renouvelé chaque mois jusqu’en juillet 2018, puis une dernière fois entre la fin du mois d’août et le milieu du mois de septembre 2018 ([23]).

S’agissant de la gare du Nord, il s’agissait d’un périmètre du même type – uniquement pour certaines voies – mis en œuvre seulement entre le début du mois de novembre 2017 et la fin de l’année 2017.

Un périmètre de protection a également été mis en œuvre entre novembre 2017 et août 2018 pour renforcer la sécurisation du grand port maritime de Dunkerque, au motif qu’y transitaient de nombreux passagers entre la France et la Grande-Bretagne et qu’il dispose d’installations sensibles pouvant être la cible d’actes terroristes.

L’utilisation du périmètre de protection pour des lieux ayant besoin d’une protection particulière permanente ne va pas de soi car d’autres réglementations spéciales doivent permettre d’atteindre, de manière pérenne, le même objectif s’agissant des points d’importance vitale ([24]), des gares ([25]), des installations portuaires ([26]) et aéroportuaires ([27]). Ainsi, la sécurité du grand port maritime de Dunkerque repose sur le dispositif spécifique de sûreté portuaire défini par le code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires, le règlement européen 725/2004, complété par la directive 2005/65, transposé en droit français par différents textes dont le décret n° 2004-290 du 26 mars 2004 portant publication des amendements à l’annexe de la Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer et le code des ports maritimes, ainsi que le code des transports et le code des ports maritimes.

Les membres de la mission de contrôle ont alerté le ministère de l’intérieur sur cette application de la loi qui ne paraissait pas conforme à l’esprit de ce qui avait été voté par le législateur. De fait, ces pratiques n’ont désormais plus cours, ce dont il y a lieu de se féliciter.

2.   Un usage à des fins d’ordre public

De manière tout aussi gênante, les membres de la mission de contrôle ont constaté que plusieurs périmètres de protection avaient été mis en œuvre pour des motifs d’ordre public davantage que pour des raisons liées à la prévention du terrorisme.

Ainsi, en avril 2018 et en mars 2019, un périmètre de protection a été utilisé pour assurer la sécurité de l’entreprise Nobel Sport dans le Finistère, notamment dans le cadre de l’évacuation de Notre-Dame des Landes. Par ailleurs, une dizaine de périmètres de protection ont été pris dans le cadre de manifestations revendicatives liées aux gilets jaunes, pour sécuriser la préfecture de Charleville-Mézières.

Une fois encore, les membres de la mission de contrôle ont alerté le ministère de l’intérieur s’agissant de ces derniers périmètres de protection, d’autant que l’Assemblée nationale n’a été informée de l’établissement de certains qu’avec beaucoup de retard. Ils espèrent que les dispositions de la loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations – qui permettent, dans le cadre du maintien de l’ordre, aux officiers de police judiciaire sur réquisitions écrites du procureur de la République de procéder sur les lieux d’une manifestation et à ses abords immédiats à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à la visite des véhicules – éviteront à l’avenir le détournement des périmètres de protection.

3.   Conserver la possibilité de protéger des lieux, mais encadrer les conditions de leur renouvellement

Le recours aux périmètres de protection pour sécuriser un lieu n’est pas nécessairement contraire à l’esprit de la loi. Il n’y a pas lieu de critiquer le fait que ce procédé ait été utilisé, par exemple, de manière ponctuelle pour la sécurisation du Mont Saint-Michel, lors des vacances scolaires, en raison de la dimension symbolique du site et de la forte hausse de sa fréquentation à ces périodes.

Il n’apparaît donc pas, à ce stade, pertinent de priver l’autorité administrative de la possibilité de recourir aux périmètres de protection pour un lieu.

Il semble, en revanche, opportun de limiter le caractère renouvelable des périmètres de protection pour les seuls lieux. Ceux-ci ont par essence vocation à être temporaires. Une limitation à un renouvellement unique permettrait d’assurer la protection d’un lieu pour une période de deux mois, ce qui paraît suffisant au regard de l’expérience des trois dernières années.

Si une protection de plus longue durée d’un lieu devait être assurée, il conviendrait alors qu’elle le soit par le biais d’autres instruments. Les membres de la mission de contrôle proposent donc que les périmètres de protection des lieux ne soient renouvelables qu’une fois, et dès lors que la persistance du risque est établie ainsi que le prévoit la réserve précitée du Conseil constitutionnel.

Proposition n° 7 : Limitation à une fois du renouvellement des périmètres de protection pour les lieux, sous réserve que le préfet établisse la persistance du risque.

IV.   Les lieux de culte : une application parcimonieuse mais utile

A.   Une procédure complexe liée à des impératifs constitutionnels

L’article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure, créé par l’article 2 de la loi SILT, permet au préfet de prononcer la fermeture temporaire d’un lieu de culte.

Ce dispositif, qui affecte le libre exercice des cultes, est très encadré. Il ne peut intervenir qu’aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme et ne peut excéder six mois. En outre, il fait l’objet d’une procédure particulièrement protectrice puisque l’arrêté de fermeture est assorti d’un délai d’exécution qui ne peut être inférieur à quarante-huit heures, à l’expiration duquel la mesure peut faire l’objet d’une exécution d’office.

Il permet de fermer un lieu de culte dans lequel les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui s’y déroulent incitent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d’actes de terrorisme ou font l’apologie de tels actes.

Dans les faits, les services de l’État se sont appuyés sur un faisceau d’indices tels que :

– des messages véhiculés de manière active (prêches, organisation de conférences, diffusion d’écrits, invitation de personnalités connues pour leur soutien à Daech, etc.) ou passive (renvoi à des idées ou théories par mise à disposition des fidèles d’ouvrages, de liens internet correspondant à des sites prosélytes) ;

– les fréquentations : implication des membres dirigeant le lieu de culte ou de fidèles dans des organisations terroristes ou liens entretenus avec des individus en lien avec ces organisations ;

– les activités organisées au sein du lieu de culte (enseignement coranique exaltant les valeurs du djihad, activités sportives constituant des lieux d’endoctrinement ou d’entraînement au djihad, organisation d’une filière de combattants, activités de soutien aux détenus pour des motifs en lien avec le terrorisme).

Dans sa décision n° 2017-695 QPC du 16 février 2018 précitée, le Conseil constitutionnel a reconnu que si la mesure de fermeture d’un lieu de culte portait atteinte à la liberté de conscience et au libre exercice des cultes, une telle atteinte n’en demeurait pas moins justifiée au regard de l’objectif poursuivi de prévention du terrorisme et proportionnée compte tenu de son encadrement.

B.   une application parcimonieuse

1.   Une mise en œuvre très modérée

Depuis l’entrée en vigueur de la loi SILT, huit lieux de culte ont fait l’objet d’une fermeture administrative sur le fondement de l’article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure.

À titre de comparaison, 29 lieux de réunion avaient été fermés durant l’état d’urgence sur le fondement de l’article 8 de la loi du 3 avril 1955, dont 19 lieux de culte.

Les lieux de culte fermés durant l’état d’urgence

– salle de prière du Beausoleil (06), fermée par arrêté du 17 novembre 2015 ;

– mosquée de Drap (06), située dans un garage, ayant fait l’objet d’une fermeture le 19 novembre 2015, renouvelée à cinq reprises ;

– mosquée « Nour » de Nice (06), ayant fait l’objet d’une fermeture le 24 novembre 2015, renouvelée à cinq reprises ;

– mosquée du port de Gennevilliers (92), fermée par arrêté du 24 novembre 2015 ;

– salle de prière « Eden » de Tourette-Levens (06), fermée par arrêté du 25 novembre 2015 ;

– mosquée de l’Arbresle (69), fermée par arrêté du 26 novembre 2015 ;

– mosquée de Lagny-sur-Marne (77), fermée par arrêté du 1er décembre 2015 ;

– mosquée du Cannet (06), appelée « L’Olivet », fermée par arrêté du 8 décembre 2015, renouvelé à cinq reprises ;

– mosquée de Saint-André-de-la-Roche (06), située dans le foyer ADOMA, fermée par arrêté du 18 août 2016, renouvelé à deux reprises ;

– mosquée « Al Rawda » de Stains (93), fermée du 2 novembre 2016 au 9 mai 2017 ;

– mosquée de Villiers-sur-Marne (94), fermée par arrêté du 2 novembre 2016, renouvelé à deux reprises ;

– mosquée d’Ecquevilly (78), fermée par arrêté du 2 novembre 2016, renouvelé à deux reprises ;

– mosquée de Clichy-sous-Bois (93), fermée par arrêté du 2 novembre 2016, renouvelé à deux reprises ;

– salle de prière du foyer ADEF à Pontoise (95), fermée par arrêté du 22 décembre 2016 ;

– mosquée du Calendal à Aix-en-Provence (13), fermée par arrêté du 31 janvier 2017, mesure renouvelée le 14 juillet 2017 ;

– mosquée « Asounna » de Sète (34), fermée par arrêté du 5 avril 2017 ;

– mosquée de Torcy (77), fermée par arrêté du 10 avril 2017, mesure renouvelée le 14 juillet 2017 ;

– mosquée de Fontenay-aux-Roses (92), fermée par arrêté du 28 septembre 2017 ;

– mosquée « salle des Indes » de Sartrouville (78), fermée par arrêté du 2 octobre 2017.

Le nombre réduit de fermetures prononcées depuis l’entrée en vigueur de la loi SILT est lié à la difficulté de rassembler les éléments requis par la loi, les personnes potentiellement concernées étant devenus plus prudentes.

Lors de la première année d’application de la loi SILT, cinq lieux de culte ont été fermés :

– la mosquée « Dar Es Salam » (dite « mosquée du Calendal ») à Aix-en-Provence, fermée par arrêté du préfet de police des Bouches-du-Rhône du 16 novembre 2017, arrivé à échéance le 18 mai 2018. On relève que cette salle de prière avait déjà fait l’objet d’une fermeture pendant l’état d’urgence ;

– la salle de prière « salle des Indes » à Sartrouville, fermée par arrêté du préfet des Yvelines du 17 novembre 2017, arrivé à échéance le 20 mai 2018. Elle avait également fait l’objet d’une fermeture pendant l’état d’urgence ;

– la mosquée « As Sounna » à Marseille, fermée par arrêté du préfet de police des Bouches-du-Rhône du 11 décembre 2017, arrivé à échéance le 13 juin 2018. Par ailleurs, l’association gestionnaire de cette mosquée a été dissoute par décret du Président de la République du 31 août 2018 ;

– la salle de prière « Abu Darda » de Gigean, fermée par arrêté du préfet de l’Hérault du 14 mai 2018, arrivé à échéance au 16 novembre 2018 ;

– la salle de prière du « centre Zahra » à Grande-Synthe, fermée par arrêté du préfet du Nord du 15 octobre 2018, arrivé à échéance le 17 avril 2019.

Au cours de la deuxième année d’application, deux nouveaux lieux de culte ont été fermés :

– la mosquée « As-Sunnah » à Hautmont, fermée par arrêté du préfet du Nord du 13 décembre 2018, arrivé à échéance le 15 juin 2019 ;

– la mosquée « Al-Kawthar » à Grenoble, fermée par arrêté du préfet de l’Isère du 4 février 2019, arrivé à échéance le 7 août 2019.

Lors de la troisième année d’application, un seul lieu de culte a été fermé, la grande mosquée de Pantin, par arrêté du préfet de Seine-Saint-Denis, le 19 octobre 2020, suite à l’assassinat de Samuel Paty.

Cette mosquée est en effet gérée par une association dont le président a notamment relayé – sur le site Facebook de la grande mosquée – la vidéo du parent d’élève du collège du Bois d’Aulne à Conflans Sainte-Honorine qui traitait Samuel Paty de « voyou répondant à l’appel du Président de la République pour combattre l’islam et les musulmans ». Un internaute a indiqué sur la même page le nom de l’enseignant et l’adresse du collège, sans que cela soit modéré par la Grande mosquée.

Par ailleurs, l’imam principal de la mosquée est impliqué dans la mouvance islamiste radicale et a scolarisé plusieurs de ses enfants dans une école coranique clandestine récemment fermée.

La mosquée est fréquentée par des individus appartenant à la mouvance islamiste radicale.

fermeture de lieux de culte

 

Arrêtés notifiés

1e année d’application

5

2e année d’application

2

3e année d’application

1

Cumul depuis le 1er novembre 2017

8

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

2.   Un faible taux de réouverture

À ce jour, parmi les huit lieux de culte fermés, seule une mosquée a fait l’objet d’une réouverture officielle à l’issue du délai maximal de six mois. Il s’agit de la mosquée « Al-Kawthar » de Grenoble : le lieu de culte a rouvert le 11 août 2019. Des fidèles se réunissent à nouveau régulièrement dans son enceinte.

L’activité cultuelle a repris avec un imam plus modéré que le précédent, qui a fait l’objet d’une mesure d’expulsion.

On notera, en revanche, s’agissant de la salle de prière « Centre Zahra » de Grande-Synthe, que, depuis l’arrivée à échéance le 20 avril 2019 de l’arrêté de fermeture du lieu de culte, des réunions de fidèles ont été constatées dans la salle de prière, cette présence étant rendue possible par la circonstance que certains gestionnaires des associations dissoutes ont également leur domicile au lieu du siège desdites associations et par la présence de l’imam qui continue à assurer des prêches.

Plusieurs de ces gestionnaires ont été interpellés récemment pour maintien ou reconstitution d’associations dissoutes. Ils sont actuellement sous contrôle judiciaire et comparaîtront prochainement devant le tribunal judiciaire de Dunkerque.

A contrario, cinq lieux de culte ayant fait l’objet d’un arrêté de fermeture n’ont pas rouvert. Il s’agit de :

– la mosquée « salle des Indes » à Sartrouville : si une brève réouverture a eu lieu à partir du 18 mai 2018, aucune activité n’a été constatée à compter de l’expulsion du local, le 4 juin 2018, de l’association gestionnaire. Le bâtiment a été rasé en juillet 2018 ;

– la mosquée « Dar Es Salam » à Aix-en-Provence : le propriétaire des locaux a résilié le bail en novembre 2017, empêchant, de facto, toute reprise d’activité ;

– la mosquée « As Sounna » à Marseille : le bail de la partie locative des locaux a été résilié à la fin de l’année 2017 et ces locaux ont été acquis par la ville en mai 2018, empêchant, de facto, toute reprise d’activité. L’autre partie de la mosquée appartient à un membre de l’association gestionnaire et n’a pas rouvert ses portes à l’échéance de la mesure administrative de fermeture ;

– la salle de prière « Abu Darda » à Gigean : depuis la date d’échéance de la mesure, le lieu de culte n’a pas été rouvert au public ;

– la mosquée « As-Sunnah » à Hautmont : l’arrêté de fermeture est arrivé à échéance le 19 juin 2019 et la mosquée n’a pas rouvert depuis.

Enfin, la grande mosquée de Pantin est encore sous le coup de l’arrêté de fermeture jusqu’au 19 avril 2021.

3.   La coexistence de plusieurs dispositifs permettant d’aboutir à la fermeture d’un lieu de culte

Le nombre relativement faible de fermetures administratives de mosquées doit être appréhendé au regard des autres instruments juridiques qui peuvent être mobilisés en complément ou en substitution par les pouvoirs publics.

Les dissolutions administratives d’associations peuvent intervenir sur le fondement des 6° ou 7° de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, à l’encontre d’associations ou de groupements de fait « (…) qui, soit provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ; / 7° Ou qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger ».

De telles dissolutions ont été prononcées à l’encontre d’associations gérant des lieux de culte, mais également d’associations qui, par leurs activités étroitement imbriquées, par leur fonctionnement et par les propos tenus par leurs représentants ou par les messages diffusés au sein du lieu de culte ou sur leurs différents sites internet gérés depuis ce même lieu, constituent des vecteurs de diffusion d’une idéologie appelant à la haine, à la discrimination et faisant l’apologie du terrorisme.

Au total, cinq associations en lien avec des activités cultuelles ont fait l’objet d’une procédure de dissolution administrative depuis le 1er novembre 2017, sur le fondement de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.

associations dissoutes depuis le 1er novembre 2017

 

Intitulé groupement et association

Date du décret de dissolution

Fondement de l’article L. 212-1 du CSI

Classification

Association As Sounna de Marseille

Décret du 31 août 2018

6° : provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence

7° : provocation à des actes de terrorisme

Gestionnaire de lieu de culte radicalisé

Association centre Zahra France

Décret du 20 mars 2019

6° : provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence

7° : provocation à des actes de terrorisme

Gestionnaire de lieu de culte radicalisé

Association parti anti–sioniste

Décret du 20 mars 2019

6° : provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence

7° : provocation à des actes de terrorisme

Association imbriquée dans la gestion d’un lieu de culte radicalisé

Association fédération chiite de France

Décret du 20 mars 2019

6° : provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence

7° : provocation à des actes de terrorisme

Association imbriquée dans la gestion d’un lieu de culte radicalisé

Association France Marianne Tele

Décret du 20 mars 2019

6° : provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence

7° : provocation à des actes de terrorisme

Association imbriquée dans la gestion d’un lieu de culte radicalisé

Source : Ministère de l’intérieur.

D’autres mesures administratives peuvent être mobilisées telles que l’expulsion des étrangers ou le gel des avoirs.

En dehors des motifs liés à la prévention d’actes de terrorisme, il peut être procédé à la fermeture d’un lieu de culte sur le fondement :

– du non-respect de la législation relative aux établissements recevant du public (ERP) : la compétence appartient au maire et au préfet qui prennent la décision de fermeture d’un lieu de culte, au titre de leurs prérogatives en matière de police spéciale, pour fermer les ERP, notamment l’article L. 123-4 du code de la construction et de l’habitation. L’arrêté de fermeture est pris après mise en demeure restée sans effet de l’exploitant ou du propriétaire de se conformer aux aménagements et travaux prescrits ou de fermer son établissement dans le délai imparti ;

– de la résiliation de bail ou de l’expulsion locative : le propriétaire des locaux dans lesquels est installé un lieu de culte peut légalement procéder à une résiliation du bail ou à une expulsion locative.

Dans ces deux cas, et dès lors que ces décisions sont en principe sans lien avec la prévention du terrorisme, le ministère de l’intérieur n’est pas nécessairement informé et les membres de la mission de contrôle ne disposent donc pas des données chiffrées correspondantes. Pour autant, leurs déplacements et leurs auditions leur ont montré que ces motifs pouvaient utilement être invoqués s’agissant de lieux de culte qui auraient potentiellement pu faire l’objet d’une fermeture sur le fondement de l’article 2 de la loi SILT.

C.   Des « angles morts » justifiant des modifications

1.   Une rédaction actuellement limitée aux seuls lieux de culte

La rédaction actuelle du dispositif de fermeture administrative des lieux de culte semble comporter des angles morts, qui rendent possibles des contournements pouvant priver d’effet la mesure.

Ainsi, le périmètre de l’article étant restreint aux seuls lieux de cultes stricto sensu, il n’est pas possible de l’appliquer à l’ensemble des espaces au sein desquels les actes visés par la disposition sont constatés alors même que peuvent se tenir au sein de ces lieux connexes des propos identiques ou des activités que l’article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure entend sanctionner.

Par exemple, la rédaction actuelle ne permet pas d’appréhender les tentatives de contournement d’une mesure de fermeture d’un lieu de culte qui peuvent avoir lieu lorsque celui-ci s’inscrit dans un ensemble immobilier plus vaste comprenant, par exemple, une école ou des locaux techniques gérés par les mêmes personnes physiques ou morales. De même ne permet-elle pas d’appréhender la tenue de prières de rue ou l’organisation de cultes dans des lieux éphémères (chapiteaux ou salles mises à dispositions par des fidèles par exemple) en réaction à la fermeture du lieu de culte.

Plusieurs configurations permettent d’illustrer la possibilité de contournement de la mesure de fermeture par l’exercice du culte dans des locaux dépendants du lieu de culte :

– mosquée Al-Kawthar à Grenoble : la mosquée comprenait deux locaux distincts dont l’un avait pour vocation l’accueil des fidèles, tandis que l’autre était alloué aux activités culturelles et mis à disposition en tant que « prêt à usage » pour une école coranique ;

– « Centre Zahra » de Grande-Synthe : l’ensemble immobilier comprenait également un centre culturel dont une bibliothèque, ainsi qu’une salle annexe ;

– la « Salle des Indes » de Sartrouville : un local voisin constituait également une extension de la salle de prière fermée ;

– la mosquée de Stains fermée pendant l’état d’urgence, située dans un ensemble immobilier comprenant un centre culturel dans lequel les fidèles se réunissaient.

Ces exemples illustrent le fait que les associations gestionnaires de lieux de culte disposent, dans la plupart des cas, de lieux connexes au lieu de culte, situés au sein du même bâtiment ou à proximité de celui-ci. Ces locaux dépendant du lieu de culte ont généralement vocation, tant que ce dernier est ouvert, à accueillir diverses activités déclarées comme culturelles. Néanmoins, en cas de fermeture du lieu de culte, ils sont susceptibles d’accueillir des activités cultuelles pour faire échec à la mesure de fermeture, avec les mêmes risques en termes d’ordre public.

Il apparaît dès lors nécessaire d’élargir le champ d’application de la mesure de fermeture des lieux de culte en permettant de prononcer également la fermeture de lieux dépendant du lieu de culte visé par la mesure et dont il existe des raisons sérieuses de penser qu’ils seraient susceptibles d’être utilisés aux mêmes fins pour faire échec à l’exécution de la mesure de fermeture.

Une telle extension paraît adaptée aux buts poursuivis, tout en satisfaisant les critères de nécessité et de proportionnalité, et préserverait ainsi l’équilibre entre la prévention des actes de terrorisme et les libertés de culte d’une part, d’aller et venir et de réunion d’autre part.

Proposition n° 8 : Élargissement du champ d’application de la mesure de fermeture des lieux de culte en permettant de prononcer également la fermeture de lieux dépendant du lieu de culte visé par la mesure.

2.   La création d’une nouvelle procédure ad hoc ?

Les auditions et les déplacements menés dans le cadre des travaux de contrôle ont mis en lumière la nécessité de mener une réflexion sur l’opportunité de créer une procédure ad hoc permettant de fermer, pour des motifs plus larges que la seule prévention du terrorisme, des lieux de culte et des écoles – déclarées ou clandestines.

Cette fermeture administrative pourrait obéir à des critères moins stricts, alternatifs et non cumulatifs par exemple.

En conséquence, cette fermeture ne pourrait être prononcée que pour une durée relativement courte.

Cette réflexion pourrait utilement être menée dans le cadre des discussions sur le projet de loi confortant le respect des principes de la République, et notamment de son article 44 ([28]).

V.   Les MICAS : un outil devenu indispensable

A.   le cadre juridique

1.   Les personnes pouvant faire l’objet d’une MICAS

Aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme, le ministère de l’intérieur peut, en application de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure, prononcer une mesure individuelle de contrôle et de surveillance (MICAS) dès lors que plusieurs conditions sont réunies.

Il doit d’abord exister des raisons sérieuses de penser que le comportement de la personne constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics.

En outre, de façon alternative, il doit être avéré que cette personne :

– entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ;

– ou qu’elle soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s’accompagne d’une manifestation d’adhésion à l’idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes.

2.   Les obligations susceptibles d’être imposées

Trois catégories d’obligations, plus ou moins restrictives de liberté, peuvent être imposées aux personnes faisant l’objet d’une MICAS.

a.   Les mesures prises en application de l’article L. 228-2

Il peut être demandé à la personne de :

– ne pas se déplacer à l’extérieur d’un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune ([29]). La délimitation de ce périmètre permet à l’intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle et s’étend, le cas échéant, aux territoires d’autres communes ou d’autres départements que ceux de son lieu habituel de résidence ;

– se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d’une fois par jour, en précisant si cette obligation s’applique les dimanches et jours fériés ou chômés ([30]) ;

– déclarer son lieu d’habitation et tout changement de lieu d’habitation.

b.   Les mesures alternatives à l’article L. 228–2

S’il n’est pas fait application des mesures prévues par l’article L. 228-2, le ministre de l’intérieur peut, en vertu de l’article L. 228-4, imposer les obligations suivantes :

– déclarer son domicile et tout changement de domicile ;

– signaler ses déplacements à l’extérieur d’un périmètre déterminé ne pouvant être plus restreint que le territoire de la commune de son domicile ;

– ne pas paraître dans un lieu déterminé, qui ne peut inclure le domicile de la personne intéressée. Cette obligation tient compte de la vie familiale et professionnelle de la personne intéressée.

c.   Une mesure complémentaire : l’interdiction d’entrer en relation avec certaines personnes

Indépendamment de la mise en œuvre des articles L. 228-2 et L. 228-4, le ministre de l’intérieur peut imposer à toute personne faisant l’objet d’une MICAS de ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement constitue une menace pour la sécurité publique (article L. 228–5).

3.   Des mesures limitées dans le temps

Eu égard à leur caractère restrictif de liberté, le législateur a décidé de conditionner le renouvellement d’une MICAS au-delà d’une durée cumulée de six mois à l’existence d’éléments nouveaux ou complémentaires. Ce critère reprend une exigence formulée par le Conseil constitutionnel, sous la forme d’une réserve d’interprétation, dans sa décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017 en ce qui concerne les renouvellements des assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence au-delà d’une durée de douze mois ([31]).

Le tableau ci-après décrit les différentes étapes séquençant la durée maximale des obligations issues des MICAS.

Renouvellement des micas

 

Début de la mesure – 3 mois

3 – 6 mois

6 – 9 mois

9 – 12 mois (fin de la mesure)

L. 228-2

1ère décision

1er renouvellement

2ème renouvellement (éléments nouveaux ou complémentaires)

3ème renouvellement

(éléments nouveaux ou complémentaires)

L. 228-4

1ère décision

1er renouvellement (éléments nouveaux ou complémentaires)

L. 228-5

1ère décision

1er renouvellement (éléments nouveaux ou complémentaires)

Source : commission des Lois Assemblée nationale.

Les MICAS ont été, en tout état de cause, limitées à une durée maximale d’un an. Dans sa décision n° 2017–691 QPC du 16 février 2018, le Conseil constitutionnel a jugé que « compte tenu de sa rigueur, la [MICAS] ne saurait, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, excéder, de manière continue ou non, une durée totale cumulée de douze mois. »

Par deux décisions des 16 février et 29 mars 2018 ([32]), le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les grands contours des MICAS. Il a cependant partiellement censuré les dispositions portant sur le contrôle que le juge administratif peut opérer sur ces mesures, les corrections rendues nécessaires ayant été opérées par l’article 65 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Mise en œuvre d’une MICAS au bout des 12 mois pour de nouveaux motifs

ou pour fixer de nouvelles obligations

Au 30 avril 2020, une seule mesure avait été prise à l’égard d’un individu ayant déjà fait l’objet d’une première mesure mise en œuvre pendant une durée cumulée de 12 mois venue à expiration. L’intéressé ayant, après plusieurs mois, présenté un comportement inquiétant en lien avec la menace terroriste, mais illustré par des faits différents, il a été estimé qu’il était possible de réitérer la mesure, pour une nouvelle durée d’un an. Cette mesure n’a fait l’objet d’aucun recours.

B.   Un outil régulièrement utilisé

Les MICAS ont été régulièrement utilisées depuis l’entrée en vigueur de la loi SILT. Elles ont notamment facilité la sortie de l’état d’urgence en assurant la continuité avec l’autre dispositif de police administrative que sont les assignations à résidence.

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

Sur les 23 MICAS prises lors du premier mois d’entrée en vigueur de la loi SILT, 22 concernaient des personnes ayant fait l’objet d’au moins une assignation à résidence sous le régime de l’état d’urgence ([33]).

En 2017 et au début de l’année 2018, le nombre de MICAS initiales prononcées par mois a été relativement faible passé cette « reprise » des assignations à résidence de l’état d’urgence. Depuis la fin de l’année 2018, le rythme des nouvelles mesures est plus soutenu, et correspond notamment à une évolution des profils des personnes faisant l’objet des MICAS (voir infra).

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

1.   Une évolution par nature variable du nombre de MICAS en vigueur

Le nombre de MICAS est inférieur au nombre d’assignations à résidence prononcées durant l’état d’urgence (301 en trois ans ([34]), contre 450 en deux ans). Cette donnée, factuelle et agrégée, s’explique aisément.

En effet, le champ des personnes pouvant faire l’objet d’une mesure d’assignation est beaucoup plus large que pour une MICAS, limitée à la prévention du terrorisme.

Par ailleurs, le dispositif des assignations à résidence a fait l’objet d’une utilisation très soutenue au début de l’état d’urgence, notamment lors de la COP21 ; les assignations ont ensuite été plus ciblées et leur utilisation comparable à celle qui est faite aujourd’hui des MICAS. Ainsi, à la fin de l’état d’urgence, 40 assignations à résidence seulement étaient en vigueur.

Le graphique ci-dessous reprend l’évolution semaine par semaine du nombre de MICAS en vigueur. Celui-ci est par nature très évolutif, en fonction des entrées en vigueur de MICAS mais aussi des abrogations, lorsque la personne est incarcérée par exemple. Le nombre de MICAS en vigueur a ainsi oscillé entre 21 (niveau le plus bas observé, le 3 novembre 2017) et 72 (niveau le plus haut observé, le 23 août 2019). Au 30 octobre 2020, 66 personnes faisaient l’objet d’une MICAS.

 

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

 


L’impact de l’épidémie de coronavirus sur la gestion des MICAS

La crise sanitaire ne s’est pas traduite par une recrudescence des demandes de MICAS, même si le nombre de nouvelles mesures est resté important :

– d’une part, les individus condamnés pour terrorisme n’ont pas bénéficié du dispositif de « sortie anticipée » mis en place durant cette période ;

– d’autre part, ceux qui ont bénéficié d’une sortie anticipée ont continué à faire l’objet d’un suivi par les services judiciaires, rendant ainsi souvent inutile une surveillance administrative.

En revanche, la crise sanitaire a eu plusieurs impacts sur les MICAS en cours :

– dès le 16 mars 2020, des informations et consignes ont été transmises à l’ensemble des acteurs de la lutte contre le terrorisme afin de maintenir les obligations administratives définies par les MICAS. L’article 3 du décret du 23 mars 2020 et l’attestation de déplacement dérogatoire ont été modifiés pour autoriser les déplacements liés à une « convocation judiciaire ou administrative » ;

– aucun individu placé sous MICAS n’a été dispensé de son obligation de présentation au commissariat de police ou à la brigade de gendarmerie, sauf raison médicale dûment justifiée ;

– au niveau opérationnel, les demandes d’aménagements (ponctuels et pérennes) ont fortement diminué en raison des mesures de confinement impliquant une limitation des déplacements et de l’activité professionnelle. Du 20 mars au 30 avril 2020, seulement 15 demandes de sauf-conduit et 1 demande d’arrêté modificatif ont été présentées, contre 40 demandes de sauf-conduits et 11 demandes d’arrêté modificatif durant la même période, l’année précédente ;

– s’agissant des nouvelles mesures ou des renouvellements, les procédures contradictoires ont par ailleurs été adaptées : ainsi, la possibilité de présenter des observations orales a été suspendue dès lors que la mise en œuvre de cette formalité serait de nature à compromettre l’ordre public du fait des risques de propagation du virus qu’elle entraîne. En revanche, la possibilité de présenter des observations écrites a été maintenue ;

– enfin, les délais de recours pour excès de pouvoir ont été adaptés par l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, modifiée par l’ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif pendant l’état d’urgence sanitaire, lesquelles ont prévu qu’un recours peut être exercé devant le tribunal administratif compétent dans le délai maximal de deux mois suivant la date du 23 juin 2020.

2.   L’utilisation prédominante de l’assignation à résidence dans la commune et du pointage quotidien

Comme l’illustre le graphique ci-dessous, les obligations les plus fréquemment imposées aux personnes faisant l’objet d’une MICAS sont celles de l’article L. 228-2, c’est-à-dire les plus restrictives de liberté.

Source : commission des Lois – Assemblée nationale.

S’agissant de l’astreinte géographique, la très grande majorité des MICAS est limitée à la commune. La contrainte qui en résulte est très différente selon la taille de la commune, la restriction aux arrondissements dans les villes qui en comportent, étudiée lors de l’examen de la loi SILT, n’ayant pas été retenue.