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Document E2862
(Mise à jour : 12 décembre 2009)


Projet de décision-cadre du Conseil concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les États membres de l'Union européenne.


E2862 déposé le 25 avril 2005 distribué le 3 mai 2005 (12ème législature)
   (Référence communautaire : 7307/05 du 12 avril 2005, transmis au Conseil de l'Union européenne le 12 avril 2005)

Ce projet de décision-cadre, déposé par trois Etats membres (l’Autriche, la Finlande et la Suède), a pour objet le transfèrement des personnes condamnées. Il vise à permettre aux personnes condamnées dans un Etat membre de purger leur peine privative de liberté dans l’Etat membre dont elles sont ressortissantes ou dans lequel elles résident, dans le souci – affiché – de favoriser la réinsertion sociale des détenus. Il s’agit d’une application du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, dont le Conseil européen de Tampere (15 et 16 octobre 1999) a fait la « pierre angulaire » de l’espace judiciaire européen. Ce texte a été rebaptisé, au cours des travaux au sein du Conseil, «  projet de décision-cadre concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne  ».

Ce projet introduit plusieurs innovations importantes par rapport à l’état du droit existant, régi par la convention du 21 mars 1983 (I), qui lui confèrent une réelle valeur ajoutée (II). Certaines des innovations proposées ont cependant soulevé de sérieuses difficultés, qui ont été pour la plupart surmontées au cours des négociations (III).

I. L’état du droit existant : la convention du 21 mars 1983 sur le transfèrement des personnes condamnées.

Il existe déjà un instrument relatif au transfèrement des détenus : la convention sur le transfèrement des personnes condamnées du 21 mars 1983, élaborée au sein du Conseil de l’Europe et ratifiée par l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne. Aux termes de cette convention, le transfèrement d’un détenu est subordonné à quatre conditions :

- un détenu ne peut être transféré que vers l’Etat dont il a nationalité ;

- l’infraction qui a donné lieu à la condamnation doit également constituer une infraction dans l’Etat d’exécution (principe de double incrimination) ;

- l’Etat d’exécution peut choisir soit de mettre en œuvre la peine telle qu’elle a été prononcée par l’Etat de condamnation, soit de l’adapter ou de la convertir en une peine prévue par sa propre législation (l’Etat d’exécution n’est jamais tenu d’exécuter une peine incompatible par sa durée ou sa nature avec son droit) ;

- le transfèrement est subordonné au triple consentement du détenu, de l’Etat de condamnation et de l’Etat d’exécution.

Un protocole additionnel à la convention, signé le 18 décembre 1997, prévoit cependant une double exception au consentement du détenu, pour les personnes évadées de l’Etat de condamnation, d’une part, et pour les personnes condamnées frappées d’une mesure d’expulsion ou de reconduite à la frontière, d’autre part. Ce protocole a été ratifié par la France le 10 janvier 2006, conformément à la loi n° 2005-497 du 19 mai 2005.

En outre, certains Etats membres (Autriche, Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas et Suède) ont signé la convention européenne sur la valeur internationale des jugements répressifs du 28 mai 1970 qui n’exige pas le consentement de la personne condamnée et impose à l’Etat d’exécution – sous réserve de certains motifs de refus – d’accepter les personnes y ayant leur résidence habituelle. La France, pour sa part, n’a pas signé cette convention.

La matière est régie, en droit interne français, par les articles 728-2 à 728-9 du code de procédure pénale.

II. Ce projet de décision-cadre apporte une réelle plus-value par rapport à la convention du 21 mars 1983.

Le projet initial de décision-cadre introduit, par rapport à la convention du 21 mars 1983, plusieurs innovations importantes :

- le transfèrement d’un détenu d’un Etat membre à un autre ne concernerait plus uniquement les ressortissants de l’Etat requis, mais aussi ceux qui ont leur résidence habituelle dans cet Etat, ainsi que ceux qui ont « d’autres liens étroits » avec ce dernier ;

- le consentement de la personne concernée ne serait plus exigé, sauf si elle a sa résidence légale habituelle dans l’Etat d’émission ou si elle n’a que des « liens étroits » avec l’Etat requis ;

- le consentement de l’Etat requis serait également supprimé, sous réserve de six motifs de refus limitativement énumérés : principe «  ne bis in idem  » (selon lequel nul ne peut être puni, jugé ou poursuivi deux fois pour les mêmes faits), contrôle éventuel de la double incrimination pour les infractions autres que celles pour lesquelles ce contrôle est supprimé, prescription de la peine dans l’Etat d’exécution, condamnation d’une personne qui ne pouvait pas être tenue pour responsable en raison de son âge en application du droit de l’Etat d’exécution, reliquat de la peine inférieure à quatre mois, décision rendue par défaut ;

- le contrôle de la double incrimination serait supprimé pour une liste de 32 infractions (si elles sont punies d’une peine privative de liberté d’un maximum d’au moins trois ans), identique à celle retenue pour le mandat d’arrêt européen ;

- un délai de trois semaines serait fixé à l’autorité compétente de l’Etat d’exécution pour se prononcer sur « l’ordonnance d’exécution européenne » (nouveau titre européen tendant à l’exécution des condamnations définitives dans un autre Etat membre) ;

- l’exécution de la condamnation par l’Etat requis ne pourrait plus faire l’objet d’une conversion de la peine (sous réserve d’une éventuelle adaptation si la durée ou la nature de la condamnation sont incompatibles avec les principes fondamentaux du droit de l’Etat d’exécution).

Le projet prévoit que l’Etat d’exécution serait seul compétent pour décider des modalités d’exécution de la peine, y compris en ce qui concerne les motifs de libération conditionnelle. Il devra cependant tenir compte des dispositions du droit interne de l’Etat d’émission en vertu desquelles la personne concernée peut prétendre à une mesure de liberté conditionnelle à partir d’une certaine date (qui ne pourra, en tout état de cause, intervenir avant que la moitié de la peine ait été purgée).

L’amnistie et la grâce pourraient être accordées par l’Etat de condamnation ainsi que par l’Etat d’exécution.

Les frais résultant du transfèrement seraient pris en charge par l’Etat d’exécution, à l’exception des frais occasionnés exclusivement sur le territoire de l’Etat d’émission.

Le texte vise, par ailleurs, également à résoudre la difficulté posée par les possibilités offertes à un Etat membre, par la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen, soit de refuser la remise de l’un de ses ressortissants ou résidents sous réserve d’exécuter la condamnation qui lui a été infligée (article 4, paragraphe 6), soit de la subordonner, lorsqu’il s’agit d’un mandat d’arrêt émis pour la poursuite d’une infraction, à la condition que son ressortissant ou résident lui soit retourné après jugement (article 5, paragraphe 3). Aucun dispositif n’a cependant été mis en place pour ces transfèrements. Pour combler cette lacune, le mécanisme prévu par le projet de décision-cadre serait applicable lors de la mise en œuvre de ces dispositions de la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen.

II. Certaines des innovations prévues ont cependant soulevé de sérieuses difficultés, pour la plupart surmontées à ce stade.

De sérieuses difficultés sont apparues lors des négociations sur ce texte au Conseil, au sujet notamment de la suppression de la double incrimination, du consentement de la personne condamnée, de l’obligation pour l’Etat d’exécution d’accepter le transfèrement, de l’insertion d’un motif de refus fondé sur la réinsertion sociale et de l’intégration des ressortissants de pays tiers dans le champ d’application de l’instrument.

La plupart de ces difficultés ont été surmontées grâce aux modifications substantielles apportées au texte. La décision-cadre pourrait ainsi faire l’objet d’un accord politique lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » des 4 et 5 décembre 2006.

a ) La suppression de la double incrimination

Une majorité d’Etats membres s’est opposée à la suppression du principe de double incrimination pour une liste de 32 infractions, identique à celle figurant dans la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen. Bien qu’ayant accepté une telle suppression du contrôle de la double incrimination pour le mandat d’arrêt européen ou la reconnaissance mutuelle des décisions de gel de biens ou d’éléments de preuve, il leur semble difficilement acceptable d’être tenus d’exécuter une condamnation pour des faits ne constituant pas une infraction dans leur droit interne. Certaines de ces délégations ont proposé comme solution alternative, à titre de compromis, qu’une dérogation à la règle de la double incrimination soit apportée pour toutes les infractions, dans les cas où l’Etat d’émission et l’Etat d’exécution y consentent.

Le maintien de l’exigence de la double incrimination pour les 32 infractions pour lesquelles elle a été supprimée en ce qui concerne le mandat d’arrêt européen créerait cependant, selon d’autres Etats membres, une sérieuse difficulté d’articulation avec la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen. Le projet de décision-cadre est en effet conçu pour permettre l’exécution des peines prononcées dans les cas visés à l’article 5, paragraphe 3, et à l’article 4, paragraphe 6, de la décision-cadre du 13 juin 2002 ( cf. supra ). Il convient de traiter ces cas, dans le projet de décision-cadre, de manière cohérente avec la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen, donc de prévoir une dérogation à la règle de la double incrimination pour l’exécution des peines prononcées dans ces cas de figure.

Le Conseil « Justice et affaires intérieures » des 27 et 28 avril 2006 a décidé, à titre de compromis, que la suppression du principe de double incrimination pour 32 infractions sera maintenue, mais que les Etats membres pourront décider de ne pas l’appliquer, lors de l’adoption de la décision-cadre ou ultérieurement, par le biais d’une déclaration notifiée au secrétaire général du Conseil. Le Gouvernement français a indiqué qu’il compte faire usage de cette faculté, et refuser la suppression de la double incrimination dans le cadre de cet instrument.

Cette « géométrie variable », introduite dans le corps même de l’instrument, est certes regrettable mais était indispensable pour parvenir à un accord. Elle correspond à une forme de « coopération renforcée », qui ne repose pas sur les dispositions pertinentes du traité (articles 40, 40 A, 40 B, 43 à 45 du traité sur l’Union européenne) mais est incluse dans l’instrument adopté lui-même. Le recours à de tels «  opting out  » n’est pas une solution optimale, car il introduit des disparités dans l’espace judiciaire européen, mais il apporte une souplesse indispensable pour continuer à progresser en matière pénale, à l’unanimité, dans l’Europe élargie. Seul le recours à la « clause passerelle » de l’article 42 du traité sur l’Union européenne permettrait, en passant à la majorité qualifiée, d’éviter le recours à ce pis-aller.

b ) Le consentement de la personne condamnée

Plusieurs Etats membres se sont opposés à la suppression du consentement au transfèrement de la personne condamnée. Si l’objectif poursuivi est la réinsertion sociale du détenu, la suppression du consentement ne devrait intervenir que dans des hypothèses limitées. A l’inverse, la suppression quasi totale envisagée dans le projet initial suggère que d’autres objectifs, notamment le souci de lutter contre la surpopulation carcérale en transférant les détenus étrangers vers d’autres Etats membres, sont également poursuivis.

Le service juridique du Conseil a été consulté sur la compatibilité de l’absence de consentement du condamné à son transfèrement avec la libre circulation des personnes (telle qu’elle est garantie par le directive 2004/38 relative au droit des citoyens européens de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres) et l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales garantissant le droit au respect de la vie privé et familiale. Le service juridique a considéré, dans un avis rendu le 17 mars 2006, qu’il est possible, pour l’Etat de condamnation, de transférer la personne condamnée sans son consentement à condition de ne pas lui avoir reconnu un droit de séjour conformément à la directive 2004/38/CE. En outre, la personne condamnée devrait, si le transfèrement est décidé, obtenir la possibilité d’exécuter cette peine dans l’Etat membre où elle a sa résidence au lieu de l’Etat dont elle est ressortissante. Le service juridique du Conseil n’a relevé aucune contradiction entre le projet de décision-cadre et les droits fondamentaux, notamment l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, dans la mesure où le respect des droits fondamentaux est rappelé expressément par une disposition du texte.

Compte tenu des réticences exprimées, à juste titre, par certaines délégations à l’égard de la suppression totale du consentement, et des observations du service juridique du Conseil, le principe du consentement a été réintroduit, sauf dans trois hypothèses limitativement énumérées, à savoir lorsque la personne concernée est transférée vers :

- l’Etat dont elle est ressortissante et sur le territoire duquel elle vit ;

- l’Etat vers lequel elle sera expulsée une fois la peine purgée en vertu d’un ordre d’expulsion figurant dans le jugement ou dans une mesure découlant du jugement ;

- l’Etat dans lequel elle s’est réfugiée à la suite de sa condamnation ou de la procédure pénale dont elle a fait l’objet (ce cas de figure correspond, avec le précédent, à la double exception – légèrement étendue – au consentement du détenu prévue par le protocole du 18 décembre 1997 additionnel à la convention du 21 mars 1983).

Ce compromis paraît équilibré. Les exceptions prévues sont justifiées et ne remettent en effet pas en cause l’objectif de réinsertion poursuivi. La personne concernée pourra, en outre, toujours présenter ses observations orales ou écrites, qui seront transmises par l’Etat d’émission à l’Etat d’exécution.

Lors de l’application de la décision-cadre, il conviendra de veiller à ce que le transfèrement, lorsqu’il est opéré sans le consentement du détenu, ne conduise pas celui-ci à purger une peine sensiblement plus longue que celle qu’il aurait exécutée dans l’Etat de condamnation, en raison de pratiques divergentes concernant les libérations conditionnelles. La Cour européenne des droits de l’homme a en effet jugé qu’un transfèrement d’un Etat à un autre pourrait constituer une violation de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales s’il conduit à une peine effectivement subie nettement plus longue (CEDH, 15 mars 2005, Veermae c. Finlande ).

c ) L’accord de l’Etat d’exécution sur le transfèrement

De nombreux Etats membres se sont opposés à la suppression du consentement de l’Etat d’exécution. Ils ont obtenu, en premier lieu, la suppression de l’automaticité du transfèrement des condamnés avec lesquels l’Etat d’exécution aurait des « liens étroits ». Le consentement de l’Etat d’exécution a en outre été réintroduit, sauf lorsque le transfèrement est demandé à :

- l’Etat dont la personne condamnée est ressortissante et réside ;

- l’Etat dont la personne condamnée est ressortissante, sans y résider, et vers lequel elle serait de toute façon expulsée ou reconduite à la suite du jugement après avoir purgé sa peine.

Dans tous les autres cas, le consentement et la consultation des autorités compétentes de l’Etat requis sont obligatoires, sauf si les deux Etats membres concernés ont accepté, par le biais d’une déclaration auprès du secrétariat général du Conseil, de rendre le transfèrement automatique lorsque la personne concernée (qu’il s’agisse d’un citoyen européen ou d’un ressortissant de pays tiers) a sa résidence légale habituelle depuis au moins cinq ans dans l’Etat d’exécution et ne perdra pas son droit de séjour à la suite du jugement ou si elle a la nationalité de l’Etat d’exécution (sans remplir les autres conditions susvisées rendant le transfèrement automatique). Sur ce point également, une « géométrie variable » a été introduite dans l’instrument afin de parvenir à un accord.

Le gouvernement français a jugé ce compromis acceptable, sous réserve de préciser la définition de la « résidence habituelle » et de l’adosser aux instruments communautaires existants. La présidence a introduit, à sa demande, des références aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et à la législation communautaire adoptée sur ce fondement. Une définition commune de la notion de « résidence habituelle » est ainsi assurée.

d ) L’insertion d’un motif de refus fondé sur la réinsertion sociale

Certains Etats membres (République tchèque, Pologne, Slovaquie et Lituanie notamment) ont souhaité introduire un motif de refus supplémentaire, fondé sur la réinsertion sociale du détenu.

Au cours du Conseil « Justice et affaires intérieures » des 5 et 6 octobre 2006, la grande majorité des délégations a estimé que, plutôt que d’en faire un motif de refus, il convenait de prévoir que l’Etat d’émission ne pourra demander un transfèrement que s’il a acquis la certitude qu’il contribuera ainsi à atteindre l’objectif de réinsertion sociale de la personne condamnée. Dans les cas pour lesquels des consultations préalables à la transmission de la demande de transmission sont obligatoires, l’Etat d’exécution pourra émettre un avis motivé expliquant pour quelles raisons il estime que le transfèrement ne favoriserait pas la réinsertion sociale du détenu et, dans les autres cas, il pourra émettre un tel avis dès réception de la demande de transfèrement. Les Etats membres devront également prévoir, lors de la transposition de la décision-cadre, que leur décision d’accepter ou de refuser le transfèrement, (dans les cas pour lesquels leur consentement est requis) prendra dûment en considération l’objectif de réinsertion sociale de la personne condamnée. Un projet de considérant précise les éléments devant être pris en compte (liens personnels, familiaux, sociaux ou économiques) à ce sujet.

D’autres motifs de refus ont, par ailleurs, été ajoutés par rapport au projet initial. Ils concernent notamment les cas dans lesquels la peine prononcée comporte une mesure de soins psychiatriques ou médicaux qui ne peut être exécutée dans l’Etat requis, en raison de son système juridique ou de santé, ceux où l’existence d’une immunité dans le droit de l’Etat requis rendrait impossible l’exécution de la peine, ainsi qu’une exception territoriale.

e ) L’intégration des ressortissants de pays tiers dans le champ d’application de la décision-cadre

Une dernière difficulté notable est apparue concernant l’intégration des ressortissants de pays tiers dans le champ d’application de la décision-cadre. Certaines délégations souhaitaient exclure ceux-ci (qui constitueront sans doute la majorité des détenus concernés) du champ d’application de la décision-cadre, ou à tout le moins éviter qu’ils ne puissent être transférés sans le consentement de l’Etat requis. Le service juridique du Conseil a souligné qu’une telle exclusion, qui réserverait le droit à un transfèrement vers l’Etat membre de leur résidence habituelle aux citoyens de l’Union européenne, pourrait conduire à créer une discrimination condamnable. Une telle distinction apparaît en effet difficilement justifiable, tant au regard de l’objectif de réinsertion que du fait que ces deux catégories de personnes se trouvent dans une situation juridique comparable au regard du droit au séjour. L’option finalement retenue consiste à avoir exclu l’ensemble des résidents, qu’ils soient citoyens européens ou ressortissants de pays tiers, du champ d’application du transfèrement automatique, sous réserve d’un opt in (cf. supra , c).

Le délai maximum prévu pour répondre à la demande de transfèrement a, par ailleurs, été porté à 90 jours.

L’insertion d’une disposition transitoire permettant d’exclure l’application de cette décision-cadre en tant qu’Etat d’exécution avant une certaine date (qui ne saurait être postérieure à la date d’adoption de la décision-cadre, ou à sa date de transposition selon le souhait de certaines délégations) est également envisagée, à la demande des Pays-Bas. Elle s’accompagnerait d’une disposition permettant, en application du principe de réciprocité, à tout Etat membre d’exclure à son tour l’application de la décision-cadre à toute demande émanant d’un Etat ayant fait usage de cette possibilité. Ces dispositions achèvent de rendre l’application de la décision-cadre « à géométrie variable », au risque d’en rendre le fonctionnement particulièrement complexe pour les praticiens.

La Délégation a approuvé ce projet de décision-cadre lors de sa réunion du 22 novembre 2006, compte tenu des modifications qui lui ont été apportées, et en particulier de la réintroduction du principe du double consentement de l’Etat requis et de la personne concernée sauf dans des hypothèses strictement délimitées et justifiées, en l’état des informations dont elle dispose.