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II. Les travaux d’évaluation et de contrôle

La DCTD a confié à ses membres des missions d’information et a créé plusieurs groupes de travail en lien avec l’agenda législatif ou pour coller à l’actualité de la crise sanitaire et en mesurer l’impact sur les collectivités territoriales.

A. Les rapports d’information thématiques, missions « flash » et auditions

1. La préparation du projet de loi 3DS

La DCTD a été étroitement associée à la phase de préparation du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale - PJL 3DS.

D’une part, elle a créé deux missions flash sur des thématiques abordées lors de l’élaboration du texte : la contractualisation et le pouvoir réglementaire local. D’autre part, elle a organisé une série d’auditions sur les enjeux de la décentralisation, la déconcentration et la différenciation, tout en participant, via ses membres, aux différentes réunions organisées en région ([4]) par la Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales avant la crise sanitaire.

La mission « flash » sur la contractualisation

La Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a confié à Mmes Stella Dupont, députée du Maine-et-Loire, et Bénédicte Taurine, députée de l’Ariège, une mission flash sur la contractualisation ([5]).

Les deux rapporteures ont organisé une quinzaine d’auditions de responsables directement intéressés par la mise en œuvre de la contractualisation (associations d’élus, ANCT, préfets, représentants de la Banque des Territoires, Région Bretagne) et de juristes spécialisés. Le panel d’élus locaux de la DCTD a également été interrogé pour connaitre leur sentiment sur les nombreux dispositifs mis en œuvre et sur les nouveaux contrats que sont les contrats de relance et de transition économique (CRTE).

Les travaux conduits par les rapporteures ont permis de mesurer à la fois l’hétérogénéité mais aussi l’actualité du procédé contractuel promu par le Gouvernement en qualité d’outil privilégié pour prendre en compte la diversité des territoires et de leurs projets (faire du « cousu main ») et pour stimuler l’économie dans le cadre du Plan de relance. Les contrats de relance et de transition économique (CRTE) constitueront ainsi la première génération des contrats de cohésion territoriale créés par la loi de juillet 2019 portant création de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT).

Si l’utilisation de contrats par les collectivités est déjà ancienne, les contrats de plan entre l’État et les communautés urbaines datent de 1970, le mouvement décentralisateur engagé en 1982 a bousculé cette situation et conduit à l’accroissement des relations contractuelles entre l’État et les collectivités territoriales. Très vite, le contrat s’est étendu à de nombreuses relations de l’État avec les collectivités car il favorise une gouvernance commune là où, auparavant, la décision unilatérale de l’État prédominait.

Il existe désormais un large consensus sur cette démarche qui caractérise la nouvelle contractualisation, celle du « sur-mesure » qui rejoint la différenciation ([6]). Une Charte interministérielle de la contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales a été adoptée en 2019. Elle préfigure la nécessaire modernisation de la contractualisation préconisée par les rapporteures, dont les propositions rejoignent assez largement les principes figurant dans la récente circulaire du Premier ministre relative aux contrats de relance et de transition écologique (CRTE).

Au nom de son groupe, Mme Bénédicte Taurine a toutefois tenu à apporter quelques nuances en relevant qu’un contrat liant des collectivités de différentes tailles entre elles ou avec l’État présente un déséquilibre structurel dans la négociation, que la maille minimale pour les CRTE doit être la commune et que la contractualisation n’a pas pallié, à ce jour, les retards envers la ruralité ([7]).

Pour les rapporteures, la réussite des CRTE passera notamment par la prise en compte des projets de territoire construits par les élus et les acteurs locaux et par les marges d’appréciation laissées aux élus locaux ainsi qu’aux services déconcentrés de l’État pour s’entendre sur la façon de concourir aux objectifs nationaux dans ce cadre contractuel.

Les rapporteures ont formulé 15 propositions pour une contractualisation modernisée entre l’État et les collectivités territoriales. Les conclusions ont été présentées à la Délégation le 10 décembre 2020.

La mission « flash » sur le pouvoir réglementaire local ([8])

Dans le cadre des travaux préparatoires au PJL 3DS, la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a confié à Mmes Patricia Lemoine, députée de Seine-et-Marne, et Monica Michel, députée des Bouches-du-Rhône, une mission flash sur le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales.

Les deux rapporteures ont organisé une douzaine d’auditions. Pour mener à bien leurs travaux, elles ont cherché à croiser les analyses en confrontant le point de vue de juristes universitaires avec celui des associations d’élus et avec la pratique de fonctionnaires territoriaux qui sont confrontés à la difficulté de rédiger des actes réglementaires avant leur adoption par les assemblées délibérantes des collectivités. Le panel d’élus locaux de la DCTD a également été interrogé sur l’opportunité de renforcer le pouvoir normatif local et sur les principales recommandations de la Mission.

Cette Mission s’inscrit dans la démarche du Gouvernement qui souhaite renforcer la différenciation, c’est-à-dire l’adaptation du droit aux spécificités locales. Un des moyens de favoriser la différenciation serait précisément de renforcer le pouvoir réglementaire des collectivités locales.

Ce sujet peut, à premier vue, apparaître comme très technique au plan juridique mais il pose en réalité un véritable problème politique, celui de savoir quel champ d’autonomie et quel niveau de responsabilité le Législateur est-il prêt à conférer aux exécutifs locaux. Le pouvoir normatif local a longtemps été strictement cantonné. Notre conception de l’État centralisé, de la primauté de la Loi et l’importance accordée au principe d’égalité expliquent largement cette méfiance vis-à-vis des pouvoirs locaux.

Les lois de décentralisation successives ont étendu les compétences des collectivités sans en tirer toutes les conséquences concernant le pouvoir réglementaire. La jurisprudence administrative a, quant à elle, reconnu très tôt le pouvoir réglementaire local mais en le soumettant strictement aux habilitations législatives et en considérant que le pouvoir réglementaire du Premier ministre pouvait toujours fixer des normes qui s’imposaient aux autorités locales.

La réforme constitutionnelle de 2003 a tenté de mettre en œuvre une « République décentralisée » et a consacré le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, mais elle n’est pas allée jusqu’au bout de sa volonté décentralisatrice. Le pouvoir réglementaire du Premier ministre n’a pas été limité et le texte constitutionnel ne traite pas de la coordination entre pouvoir réglementaire central et pouvoir réglementaire local.

Une idée force ressort des auditions menées : les collectivités territoriales expriment d’abord le besoin de pouvoir adapter les politiques publiques aux spécificités locales, en ayant la possibilité de déroger à la norme nationale (législative ou réglementaire).

Seule une révision de la Constitution permettrait de consacrer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Cette révision devrait modifier les articles 21 et 72 de la Constitution pour préciser l’articulation entre le pouvoir réglementaire du Premier ministre et celui reconnu aux collectivités locales pour l’exercice de leurs compétences.

Cette révision devrait poser le principe selon lequel les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences, dans les conditions fixées par la loi. Le pouvoir réglementaire du Premier ministre dans ces matières devenant résiduel et strictement défini par l’habilitation législative.

Pour les rapporteures, il existe néanmoins de réelles possibilités pour renforcer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales à droit constitutionnel constant. Il faut pour cela que le Gouvernement et le Parlement prennent des engagements politiques pour garantir les libertés locales et modifient durablement la méthode d’élaboration de la loi. Le législateur doit s’abstenir de façonner des lois « trop bavardes » et entreprendre un travail d’évaluation des lois et normes adoptées, pour mesurer leur impact concret sur les collectivités territoriales.

Les rapporteures ont formulé 17 propositions pour consacrer la libre administration des collectivités territoriales, renforcer le pouvoir réglementaire local et faire confiance aux territoires pour des politiques publiques adaptées aux spécificités locales.

Les rapporteures ont tout d’abord affirmé la nécessité d’expliciter le principe de libre administration des collectivités territoriales en introduisant en exergue du Code général des collectivités territoriales (CGCT) certains principes politiques favorables à leur autonomie.

La méthode de rédaction des projets de loi devrait aussi évoluer pour déterminer précisément les modalités d’application de chaque mesure. Les rapporteures recommandent de compléter les études d'impact afin qu’elles précisent les mesures d'application nécessaires et justifient le renvoi à des textes d'application relevant du décret en Conseil d'État ou plutôt au pouvoir réglementaire local.

Il semble également important de renforcer les prérogatives du Conseil National d'Évaluation des Normes (CNEN) pour qu’il joue un rôle plus important, au côté du Parlement, pour l’éclairer sur la pertinence de nouveaux textes relatifs aux collectivités territoriales, notamment au regard du principe constitutionnel de libre administration. Enfin, les rapporteures ont aussi fait des propositions pour faciliter la coopération entre collectivités territoriales, sujet très complexe et pourtant primordial en raison des multiples compétences partagées entre collectivités de niveau différent.

Cette réforme de la gouvernance locale s’articule autour de deux idées qui peuvent, a priori, paraître contradictoires. Pour coordonner l’action des collectivités de strates différentes, c’est le recours au contrat qui paraît le moyen le plus pertinent. Cette répartition à la carte des compétences partagées renforcera les capacités d’action opérationnelles des collectivités mais cette capacité d’initiative ne pourra être pleinement efficace sans un renforcement des pouvoirs de dérogation du préfet.

Les rapporteures ont ainsi proposé plusieurs mesures pour faciliter la coopération entre les collectivités territoriales et ainsi mieux articuler les différents pouvoirs réglementaires locaux.

Elles ont aussi préconisé de donner davantage de pouvoir d'appréciation aux préfets pour déroger aux normes nationales et pour faciliter la mise en œuvre d'expérimentations. Le contrôle de légalité devrait évoluer avec un recours facilité à la procédure du rescrit administratif.

L’organisation d’une série d’auditions sur les enjeux de la décentralisation, la déconcentration et la différenciation

Du 12 novembre 2019 au 4 mars 2020, la DCTD a organisé une série d’auditions consacrées à la préparation du projet de loi « 3D » annoncé par la ministre Jacqueline Gourault et qui devait, à l’origine, être examiné par le Parlement au deuxième semestre 2020.

Dans cette période précédant la crise sanitaire, dix personnalités ou institutions ont ainsi été entendues ([9]). Il s’agissait de professeurs de droit public et sciences politiques, du préfet coordonnateur de la réforme des services déconcentrés de l’État, des responsables de l’ANCT, de députés auteurs d’un rapport consacré aux services publics dans les territoires ruraux, d’un ancien Directeur général des collectivités locales, des dirigeants de l’Institut de la gouvernance territoriale et de la décentralisation et de M. Jean-Pierre Raffarin en sa qualité d’ancien Premier ministre à l’origine de la révision constitutionnelle de 2003 qui a donné à la décentralisation un cadre constitutionnel renouvelé.

2. Les travaux portant sur la crise sanitaire et ses conséquences pour les collectivités

Dès le début de la pandémie, le Bureau de la DCTD a décidé de réorienter ses travaux vers les deux thématiques suivantes afin d’apporter un éclairage ciblé sur la situation inédite à laquelle le pays était confronté :

 Les conséquences de la pandémie Covid-19 sur le fonctionnement des collectivités territoriales. Ces conséquences seront étudiées de manière transversale (finances, sociales, ressources humaines, urbanisme, fonctionnement des conseils municipaux et période électorale, santé…).

 Les enjeux et les besoins des collectivités territoriales au moment de la sortie de la crise.

Pour ce faire, le Bureau a décidé la constitution de deux groupes de réflexion, informels, chacun se concentrant sur l’une des deux thématiques précédemment citées. La Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a ainsi choisi de réfléchir en temps réel aux impacts de la crise sanitaire sur les collectivités et sur l’articulation du processus décisionnel entre l’État central, l’État déconcentré et les élus locaux.

Le premier groupe de travail s’est attaché à rédiger une contribution sur les impacts de la crise sur les collectivités territoriales. MM. Charles de Courson, député de la Marne et Christophe Jerretie, député de Corrèze ont été désignés en qualité de co‑rapporteurs.

Le fait que cette crise soit intervenue au cœur du processus de renouvellement général des conseils municipaux et communautaires a ajouté un élément de complexité supplémentaire dans sa gestion au sein du bloc local.

Afin de formuler des propositions relatives à l’accompagnement des collectivités locales en sortie de crise, la Délégation a créé un second groupe de travail en désignant Mme Patricia Lemoine, députée de Seine-et-Marne et M. Éric Poulliat, député de Gironde en qualité de co-rapporteurs.

Les conclusions des groupes de travail sur l’impact du Covid-19 sur les collectivités locales

Comme le rappelle les deux rapporteurs, toute crise d’une telle ampleur conduit à réfléchir sur le bien-fondé de notre mode de vie, individuel et collectif. Pour ce qui concerne l’organisation décentralisée de notre République, elle aura à la fois mis en lumière des manques, des fractures et des procédures à améliorer, mais aussi la pertinence des évolutions en cours en matière de différenciation et de capacité de dérogation, ainsi que l’efficacité de l’articulation entre pouvoir exécutif déconcentré et responsables locaux, entre les préfets de département, les maires et les Présidents d’EPCI.

La décentralisation doit se traduire par une consultation plus systématique des élus locaux sur les réformes et évolutions des politiques publiques car la territorialisation de ces politiques nécessite de recueillir l’avis, et l’engagement, des acteurs au plus près du terrain.

Le renforcement de la déconcentration doit s’inscrire parmi les enseignements de la crise qui a démontré l’importance de disposer d’un « chef d’orchestre », le préfet. Cette crise a également montré toute la pertinence et l’agilité du « circuit court décisionnel » constitué par le préfet et le maire, ainsi que l’a qualifié la Présidente de l’Agence nationale de cohésion des territoires, Mme Caroline Cayeux. Il apparaît donc nécessaire de renforcer les relations entre les préfets et les collectivités en période « normale ». Dans cette perspective, se pose la question de l’autorité des préfets sur l’ensemble des services déconcentrés et de leur capacité à associer les différentes agences sectorielles, afin d’être les interlocuteurs identifiés des collectivités.

Enfin, la différenciation a été au cœur de la méthode mise en œuvre pour gérer les effets de la crise ainsi que lors du déconfinement. Cette expérimentation forcée a permis d’éprouver dans un premier temps, puis de dépasser dans un second, la tension qui peut exister entre une décision nationale et sa déclinaison locale. Le retour d'expérience de la différenciation mise en œuvre dans le cadre de la crise sanitaire doit être effectué, permettant ainsi d'envisager l'évolution des rapports entre l'État et les collectivités territoriales, au bénéfice de la responsabilité clairement assumée par chacun et en veillant au respect des missions régaliennes de l'État et à la garantie d'accès aux services publics dans l'unité républicaine.

Les conclusions des groupes de travail sur l’accompagnement des collectivités locales en sortie de crise

Relevant qu’une nouvelle phase de la lutte contre le Covid-19 a été engagée par le Gouvernement à compter du 11 mai 2020, reposant sur les maîtres mots que sont progressivité et territorialisation, les deux rapporteurs passent en revue cinq thèmes principaux qui s’accompagnent de 34 propositions ([10]).

Il s’agit tout d’abord de mesures urgentes pour sécuriser la période transitoire et la tenue des élections et de propositions tirant les leçons de la crise pour le fonctionnement des collectivités territoriales, notamment en matière de plan de sauvegarde et en faveur du développement du télétravail.

En ce qui concerne les préconisations relatives aux relations entre les collectivités territoriales et l’État, les rapporteurs avancent une série d’assouplissements et de précisions juridiques pour la répartition des compétences et les responsabilités de chaque acteur. Ils entendent renforcer la concertation et la coopération entre les exécutifs du bloc communal et les préfets pour une mise en œuvre des directives nationales, impulser la constitution d’instances de dialogue territorial et renforcer le rôle du préfet de département en matière de coordination des acteurs publics déconcentrés sur le territoire.

Une série de ces propositions vise à renforcer la territorialisation des politiques publiques et à accompagner la relance de l’activité en confortant les actions entreprises par l’ANCT et ses capacités d’ingénierie, en soutenant des projets de relocalisation dans le cadre du programme « Territoires d’industrie » et en réaffirmant la priorité nationale en matière d’aménagement du territoire que constitue le développement du numérique.

Les rapporteurs détaillent un ensemble de mesures en matières financière et fiscale, comme la création d’un compte dédié pour les dépenses liées au Covid‑19 ou la possibilité de recourir pour les dépenses de fonctionnement occasionnées par la crise sanitaire à la procédure d’étalement des charges qui figureront ensuite dans la circulaire conjointe des ministères de la cohésion territoriale et du ministère de l’économie et des finances du 24 août 2020 ([11]). Ils formulent des propositions temporaires pour accélérer la commande publique comme celle consistant à porter le seuil de dispense de procédure de passation des marchés publics à au moins 50 000 euros hors taxe. Un décret ira d’ailleurs en ce sens en permettant aux acheteurs de conclure un marché de travaux sans publicité ni mise en concurrence préalables pour répondre à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 70 000 euros hors taxes ([12]).

En complément, la contribution comporte des mesures plus ciblées dans les domaines de l’éducation, du numérique et des secteurs considérés comme essentiels pour l’attractivité des territoires (secteur associatif, sport, culture et tourisme).

Le groupe de travail sur le rôle et les moyens d’action dont disposent les Collectivités locales en faveur de la relance de l’activité

À la suite de la décision du Bureau le 8 juin 2020 de créer un groupe de travail sur le rôle et les moyens d’action dont disposent les Collectivités locales en faveur de la relance de l’activité, la DCTD en a confié l’animation à Mme Yolaine de Courson, députée de Côte-d'Or, et à MM. Didier Martin, député de Côte-d'Or et Stéphane Baudu, député de Loir-et-Cher.

Les trois rapporteurs ont auditionné une quinzaine de responsables directement impliqués dans la problématique de la relance (associations d’élus, Directeurs de programme à l’ANCT, représentants de la Banque des Territoires, ADEME et Comité de bassin) auxquelles se sont ajoutées les auditions organisées, sur ce thème, par la Délégation.

Constatant que le futur Plan de relance de l’économie viendra compléter les plans sectoriels de soutien à l’aéronautique, l’automobile, l’artisanat ou la culture ainsi que le fonds de soutien aux entreprises mis en place durant la crise sanitaire, les rapporteurs considèrent qu’il s’agit désormais de permettre au plus grand nombre de collectivités de participer, à leur niveau, à l’effort de relance global nécessaire pour faire face à la crise économique qui menace notre pays en dépit des nombreux amortisseurs mis en œuvre par l’État et les collectivités.

Les rapporteurs ont souligné que, face à la crise économique et aux risques pour l’emploi, les collectivités doivent privilégier les dépenses d’investissement plutôt que le recrutement de fonctionnaires territoriaux. Le risque existe, en effet, de renforcer fortement l’emploi public en période de crise économique et d’accroitre ainsi durablement les dépenses de fonctionnement. Par ailleurs, les collectivités doivent soutenir localement les plus fragiles, parmi lesquels, les jeunes qu’ils soient apprentis ou à la recherche d’un premier emploi.

Au cours des auditions et des réunions de travail avec les délégués, les rapporteurs ont identifié une série d’améliorations possibles des dispositifs existants, de réorientations des crédits budgétaires, et de souplesses à apporter aux règles en vigueur. Conscients que le recours à des modifications législatives serait de nature à ralentir le processus de relance, les rapporteurs ne préconisent de telles modifications que si elles peuvent s’avérer nécessaires pour accompagner la reprise sur un plus long terme.

La contribution du groupe de travail a été présentée à la DCTD lors de sa réunion du 23 juillet 2020 ([13]). Les rapporteurs formulent 13 propositions pour une mobilisation des moyens existants, leur réorientation et leur dynamisation sous l’égide de cellules d’impulsion et de coordination pour la relance économique (« Force relance ») autour des élus locaux, des parlementaires et des acteurs économiques, à l’échelon départemental ou d’un bassin d’emplois. Un consensus a émergé au cours des auditions : celui d’une relance via la commande publique et les investissements en faveur de la transition écologique, du développement du numérique et de la recherche d’une offre productive plus locale, privilégiant les circuits courts ainsi que les chaines d’approvisionnement internes à l’Union européenne.

3. La territorialisation du plan de relance

Lors de sa réunion du 9 septembre 2020, le Bureau de la DCTD a décidé la création d’un groupe de travail sur la territorialisation du plan de relance. Ce groupe de travail devait notamment se pencher sur rôle des parlementaires et des élus locaux dans la mise en œuvre de ce plan, la répartition territoriale des crédits et sur les modalités de contrôle de leur utilisation. Mme Catherine Kamowski, députée de l’Isère et Mme Véronique Louwagie, députée de l’Orne ont été désignées pour assurer l’animation de ce groupe de travail.

La réalisation d’un premier point d’étape

Les deux rapporteures ont organisé une quinzaine d’auditions de responsables directement intéressés par la mise en œuvre territorialisée du Plan de relance (associations d’élus, ANCT, préfets, représentants de la Banque des Territoires, ADEME, Agences de l’eau et Fédération Nationale des Travaux Publics) auxquelles se sont ajoutées les auditions organisées sur ce thème par la Délégation ainsi que la consultation du panel de la DCTD. Les travaux conduits par les rapporteures ont permis de mesurer le fort degré de mobilisation des élus locaux et des services déconcentrés, d’une part pour faire connaitre le contenu du Plan de relance auprès des entreprises et des décideurs publics et, d’autre part, pour mettre en place des instances de suivi et de pilotage. Les attentes se concentrent autour de l’élaboration d’un mode d’emploi pour accéder aux différents dispositifs d’accompagnement financier ou en matière de soutien à l’ingénierie.

Les rapporteures considèrent que le plan de relance doit répondre en même temps à deux enjeux dont les temporalités diffèrent : la relance de l’économie (objectif de court terme) et la transformation de notre modèle économique (objectif de long terme, qui peut s’adosser aux Contrats de plan État Région –CPER‑ et aux fonds structurels) pour le faire reposer sur des fondements plus durables. Il convient donc d’articuler ces deux paramètres, même si la préservation des intérêts présents n’est pas nécessairement compatible avec la définition d’un nouvel ordre économique.

Les rapporteurs tiennent ont tenu à souligner que, si la méthode du « premier arrivé – premier servi » peut se comprendre pour le démarrage rapide du plan de relance sur le dernier trimestre 2020, il est nécessaire d’avoir une vision globale de la mise en œuvre du plan à partir de 2021 pour une répartition équitable des crédits qui permettent une forme de péréquation entre les territoires et ne conduisent pas à un creusement des inégalités entre les territoires les plus réactifs et ceux ayant besoin d’un appui pour finaliser leurs projets.

Selon elles, la mise en œuvre du Plan de relance constitue une sorte de préfiguration de ce que devra contenir le futur projet de loi « 3D » en termes de déconcentration des décisions et des crédits, de décentralisation via une contractualisation plus globale avec l’État en partant des projets des territoires et de différenciation pour tenir compte de la spécificité de chaque territoire et de la grande hétérogénéité des niveaux de richesse et des capacités en matière d’ingénierie.

Le souhait de voir les crédits engagés et consommés le plus rapidement possible pour enclencher une reprise robuste des investissements suppose que soient apportées des réponses à un certain nombre de points de vigilance identifiés par le groupe de travail.

Les rapporteures ont formulé 20 propositions pour renforcer la lisibilité du Plan, apporter une attention particulière à l’articulation de ce plan national avec les autres plans mis en œuvre à l’échelon européen ou par les collectivités territoriales et leurs groupements, garantir la fluidité de l’information, créer un environnement juridique et financier facilitateur et élargir les actions éligibles tout en tenant compte des dispositifs et structures existants.

Lors du débat sur la territorialisation du Plan de relance, organisé dans l’hémicycle le mercredi 2 mars 2021, ce rapport d’étape a été cité à de nombreuses reprises par les intervenants, participant ainsi à la qualité de cet échange avec le ministre de l’économie, des finances et de la relance, M. Bruno Le Maire, et le ministre délégué chargé des comptes publics, M. Olivier Dussopt.

La seconde contribution du groupe de travail

Conformément à la décision prise lors de la réunion du Bureau de la DCTD le 13 janvier 2021, la Délégation a poursuivi ses travaux sur l’état d’avancement des mesures et leur territorialisation.

Les investigations de la mission ont porté sur trois aspects principaux :

- Dresser un premier bilan de la mise en œuvre effective du Plan, du rôle des différents acteurs étatiques (administrations centrales, préfets, sous-préfets à la relance et autres personnels des services déconcentrés, opérateurs de l’État) et des collectivités ;

- Analyser les différents documents pédagogiques et de reporting (cartographie) mis à la disposition des parlementaires et plus largement des citoyens et des entreprises ;

- Suivre la vie des crédits (reports, transferts, mise en réserve) et des appels à projets (plusieurs levées, renouvellement, aides en ingénierie pour y répondre, pour reformuler un projet le cas échéant).

Les rapporteures ont réalisé 21 auditions qui, pour certaines, ont constitué une suite de celles organisées dans le cadre du premier rapport d’étape, alors que d’autres ont permis d’entendre les principaux opérateurs concernés, plusieurs sous-préfets à la relance et les cabinets ministériels en charge de la relance. La Délégation a ainsi pu mesurer l’engagement des différents acteurs dans cet exercice inédit, consistant à dépenser le plus rapidement possible des crédits nouveaux et, pour l’essentiel, non reconductibles. En plus des vingt milliards d’euros correspondant aux baisses d’impôts de production, ce ne sont pas moins de quatre-vingt milliards d’euros qui peuvent être engagés d’ici fin 2022.

Dans une première approche, assez intuitive, la territorialisation consiste à rendre visible sur chaque territoire la manne de 100 milliards d’euros que représente le Plan de relance, à détailler le déploiement de centaines de mesures de guichet, d’appels à projets ou appels à manifestation d’intérêt au plus près du terrain, des entreprises et de leur territoire. C’est pour répondre à cette exigence de visibilité que le site « France Relance », ceux des différents ministères concernés et ceux des préfectures comportent des cartographies plus ou moins détaillées selon l’échelon concerné.

Dans une approche plus conceptuelle, la territorialisation consiste à prendre en compte la variabilité et la multiplicité des situations locales afin de traiter équitablement les inégalités économico-spatiales. En ce sens, elle se distingue, et même s’oppose, à une approche verticale organisant l’action publique par secteurs d’activités cloisonnés. Dans une acception plus volontariste, la notion de territorialisation implique que la concrétisation et la mise en place des politiques publiques passent par les collectivités territoriales.

Le concept de territorialisation est donc complexe et recouvre plusieurs acceptions. Dans le cas du Plan de relance qui a été élaboré dans des délais très courts pour faire face à l’urgence économique, l’impulsion de l’État est nécessairement très présente. Même si certaines critiques portant sur son caractère vertical sont ressorties de certaines auditions, les rapporteures soulignent que la grande diversité des politiques publiques concernées qui vont des abattoirs à l’hydrogène en passant par les jardins partagés et l’aéronautique, permet in fine de concerner tous les types de territoires et toutes les filières économiques. Aussi, la territorialisation devra s’apprécier ex post en fonction de l’implantation des filières économiques sur le territoire mais aussi, et c’est là un élément fondamental pour l’appréciation fine de ce Plan, des réserves de crédits et des délais supplémentaires qui auront été mis en place pour certains territoires et les entreprises qui y sont implantées, comme les territoires ruraux, les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ou les Outre-mer.

Une autre dimension à prendre en compte concerne le degré de déconcentration pour l’instruction des dossiers et pour les décisions, que ce soit au profit des préfets de département, de région ou des services déconcentrés et celui de décentralisation des décisions qui concerne essentiellement les exécutifs régionaux. La territorialisation doit donc se traduire par la capacité de l’ensemble du système administratif à être au service des collectivités et des entreprises, quelle que soit leur taille, pour faire connaître les différents dispositifs, accompagner les projets et les démarches en se comportant en facilitateur.

Les rapporteures présentent leurs réflexions sur la traduction concrète de cette volonté de territorialiser le Plan de relance et formulent 19 propositions pour pérenniser les innovations mises en place lors du déploiement du Plan de relance, renforcer l’équité territoriale et poursuivre la dynamique de la relance.

Une mission d’information avait été créé en mai 2019 pour évaluer les effets de la nouvelle carte régionale, elle n’a pu achever ses travaux en raison tout d’abord de la crise sanitaire qui a empêché la mission de se déplacer dans les différentes régions pour évaluer concrètement ces effets, ensuite du fait de la période de réserve attachée aux élections régionales du mois de juin 2021 et, plus généralement de la priorité donnée aux travaux liés à l’actualité de la crise sanitaire à compter du mois de mars 2020 puis de la préparation du projet de loi 3DS.

B. Les autres travaux d’information et de contrôle

1. Les auditions des membres du Gouvernement

Depuis 2019, la Délégation a procédé à 14 auditions de membres du Gouvernement.

Elle a entendu M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'Économie, des Finances et de la Relance, chargé des Comptes publics, à quatre reprises :

- Le 29 avril 2020, à l’occasion d’une audition conjointe avec la commission des Finances de MM. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, et Olivier Dussopt, alors secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, sur la fiscalité locale et la comptabilité locale ([14]).

- Le 24 septembre 2020, sur « les sujets de la place des collectivités territoriales dans le plan de relance et la territorialisation de sa mise en œuvre » ([15]).

- Le 18 mai 2021, à l’occasion d’une audition avec Mme Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales sur la situation des finances locales ([16]).

- Le 18 janvier 2022, sur la situation des finances locales ([17]).

La Délégation a également accueilli Mme Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales :

- Le 18 mai 2020, à l’occasion d’une audition conjointe avec M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé des Collectivités territoriales avec la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ([18]).

- Le 22 juillet 2020, sur le projet de loi organique consacrant le droit à la différenciation territoriale ([19]).

- Le 18 mai 2021, à l’occasion d’une audition conjointe avec M. Olivier Dussopt sur la situation des finances locales.

Le 8 octobre 2020, la Délégation a entendu Mme Nadia Hai, ministre déléguée auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargée de la Ville, sur l’actualité de la politique de la ville et les mesures du plan de relance en lien avec cette politique ([20]).

Le 5 novembre 2020 ([21]) et le 17 juin 2021 ([22]), la Délégation a auditionné Joël Giraud, Secrétaire d'État auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé de la Ruralité.

Le 17 novembre 2020 ([23]), puis le 10 juin 2021 ([24]), elle a entendu Mme Amélie de Montchalin, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques sur le baromètre des résultats de l'action publique, la mise en œuvre du comité interministériel de la transformation publique et la réforme de la haute fonction publique.

La Délégation a également accueilli M. Jean-Baptiste Djebbari, ministre délégué auprès de la ministre de la Transition écologique, chargé des Transports, le 19 novembre 2020 ([25]).

Enfin, la Délégation a auditionné par deux fois Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée auprès de la ministre de la Transition écologique, chargée du Logement :

- le 25 juin 2020, sur la transition écologique territoriale et la relance de l’activité ([26]) ;

- le 17 février 2021, sur le thème de la lutte contre l’artificialisation des sols ([27]).

2. L’attention portée aux principales entreprises des secteurs de l’eau et des déchets

Conjointement avec la commission des finances et la commission des affaires économiques, la DCTD a participé à une série d’auditions relatives aux conséquences d’un éventuel rapprochement de Véolia et de Suez.

Veolia, numéro Un mondial des services à l'environnement, a annoncé à la fin du mois d’août 2020 son souhait de racheter son concurrent historique Suez, ce qui pouvait conduire à un mariage inédit entre deux sociétés françaises rivales de longue date sur la distribution d'eau et les services liés à l'environnement.

La DCTD a souhaité être mieux éclairée quant aux conséquences pour les collectivités de ce projet de mariage industriel entre deux géants de la distribution d'eau, marché qu'il contrôle à 60 % en France, et des services à l'environnement.

Plusieurs points de vigilance ont été mis en avant :

- La spécificité de ces acteurs industriels et leur importance majeure pour le bon fonctionnement des services publics locaux financés par les utilisateurs et les contribuables ;

- Leur rôle pour accompagner la transition écologique des territoires ;

- Ces deux entreprises gèrent par délégation le service public de l’eau et de l’assainissement pour le compte de nombreuses intercommunalités ou syndicats, elles sont donc soumises aux règles de la commande publique et de mise en concurrence. Or, dans ce secteur déjà fortement marqué par la concentration des opérateurs, les collectivités souhaitent pouvoir conserver plusieurs soumissionnaires et une concurrence réelle entre eux ;

- À défaut, les collectivités s’inquiètent d’une inflation des prix ou d’une baisse de la qualité des prestations, par exemple si les règles en matière de concentration industrielle conduisent à la cession d’une partie de la gestion de l’eau à une société nouvelle sur le marché (Meridiam) ;

- Un élu a actuellement la possibilité de changer de concessionnaire s’il n’est pas satisfait de la qualité de service. À l’avenir, les possibilités seront peut-être réduites et il y aura donc moins de pression sur le concessionnaire ;

- En cas de dégradation sur la tarification et la qualité de service, de nombreux élus risquent de choisir, finalement, de reprendre la gestion de l’eau en régie (déjà le cas à Nice, Grenoble, Paris, Brest, Reims, Lons-le-Saunier, Besançon, Rennes).

Trois auditions ont été organisées à la fin du mois de septembre 2020 afin d’entendre les principaux responsables des entreprises concernées :

Le 23 Septembre 2020 à 9h30, audition, conjointe avec la commission des finances et la commission des affaires économiques, de M. Philippe Varin, président de Suez, et M. Bertrand Camus, directeur général ;

Le 23 Septembre 2020 à 11h15, audition, conjointe avec la commission des finances et la commission des affaires économiques, de M. Antoine Frérot, président-directeur général de Véolia, et de M. Thierry Déau, fondateur et président de Méridiam ;

Le 29 Septembre 2020 à 9h, audition, conjointe avec la commission des finances et la commission des affaires économiques, de M. Jean‑Pierre Clamadieu, président du conseil d'administration d'Engie.

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III. Les travaux législatifs

La DCTD a continué à jouer un rôle législatif, ce qui l’a amené à se saisir pour avis des projets ou propositions de loi ayant un impact sur les collectivités territoriales. Elle s’est ainsi saisie pour avis (pour information) de 3 projets de loi et d’un projet de loi organique.

Le Bureau de la Délégation a décidé d’accompagner les saisines pour avis de la création de groupes de travail ouverts à l’ensemble des membres de la Délégation, animés par le rapporteur pour avis désigné et visant à associer l’ensemble des délégués à ses travaux. Lorsque le calendrier d’examen le permet, le rapporteur pour avis réunit ce groupe de travail au moins à deux reprises : une première fois, le plus tôt possible après le dépôt du texte, pour une présentation de ce dernier et un échange libre sur ses enjeux et ses dispositions ; une seconde fois avant l’examen du texte par la Délégation, pour une présentation par le rapporteur des travaux qu’il a menés et des amendements qu’il envisage de déposer. Cette méthode de travail souhaitée par le bureau de la Délégation vise à associer le plus grand nombre possible de délégués aux travaux législatifs pilotés par le rapporteur pour avis, dans une optique d’anticipation, de partage de l’information et de réflexion collégiale et transpartisane.

A. Avis sur la première partie du projet de loi de finances pour 2020

La DCTD a décidé pour la première fois de se saisir pour avis d’un article figurant en première partie du projet de loi de finance, en raison du caractère structurant pour les collectivités de son article 5 relatif à la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et à la réforme du financement des collectivités territoriales. Elle a désigné Mme Stella Dupont en qualité de rapporteure pour avis.

En effet, cet article, qui ne comportait pas moins de 520 alinéas, portait à la fois sur :

- le droit applicable en 2020, notamment la dernière tranche du dégrèvement de la taxe d’habitation (TH) sur la résidence principale pour 80 % des foyers pour un montant de 3,7 milliards d’euros et la suppression de cette taxe ;

- le dispositif d’exonération appelé à lui succéder pour la période 2021 à 2023 avec l’exonération progressive de taxe d’habitation pour sur la résidence principale les 20 % de foyers restants ;

- la mise œuvre de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale afférente à cette habitation ;

- le transfert aux communes de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) afin de compenser pour les communes la suppression de la TH sur les résidences principales à compter de 2021 et la mise en place d’un mécanisme d’ajustement dynamique (coefficient correcteur) ;

- l’affectation d’une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en raison de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, et aux départements, en raison du transfert de la TFPB.

Au-delà des sujets de compensation et de dynamique dans le temps qui sont récurrents en cas de modifications importantes de la fiscalité locale, il importait selon la DCTD de porter une attention toute particulière aux conséquences de cette réforme sur les indicateurs financiers tels que le potentiel fiscal (PF), le potentiel financier (PFi), l’effort fiscal (EF) ou encore le coefficient d’intégration fiscale (CIF) qui sont utilisés pour l’éligibilité et le calcul des dotations de péréquation verticales et des dispositifs de péréquation horizontales.

Les débats au sein de la délégation ont porté sur les sujets suivants :

- Parmi les nombreuses mesures de gel qui accompagnent, parfois pour des raisons purement techniques, la suppression progressive de la TH sur les résidences principales, c’est évidemment la non revalorisation au titre de 2020 des valeurs locatives pour l’établissement de la TH sur les résidences principales selon le mécanisme prévu par l'article 1518 bis du CGI basé sur l’indice des prix à la consommation harmonisée qui a fait débat au sein de la Délégation.

Il a semblé légitime de permettre une revalorisation forfaitaire des bases de TH sur les résidences principales car cette revalorisation est de droit. Pour autant, l’alignement sur l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) a semblé porteur d’une hausse exagérée comme cela a été le cas en 2019 avec 2,2 % alors que l’inflation était de 1,8 %.

La rapporteure a proposé de fixer, de manière dérogatoire, le coefficient de revalorisation à 1,1 % (soit un coefficient de 1,011) pour 2020. Le débat en commission a permis d’avancer sur ce sujet et un sous-amendement du rapporteur général a fixé la revalorisation à 0,9 %.

- En ce qui concerne la création d’un mécanisme de coefficient correcteur, le fameux « coco », destiné à neutraliser les écarts de compensation liés au transfert de la part départementale de la TFPB aux communes. La DCTD a considéré que ce mécanisme, même s’il induit quelques effets de bord, notamment pour les communes sous-compensées, est plutôt satisfaisant puisqu’il permet de prendre en compte une partie de la dynamique des bases et est sans impact sur les effets de taux.

En tout état de cause, ce mécanisme contraste avec celui appliqué lors de la suppression de la taxe professionnelle, en 2010, à savoir le FNGIR qui a mis en place une compensation d’un montant figé et par prélèvement sur les recettes des communes « gagnantes » à la réforme de la TP.

La rapporteure a déposé un amendement pour renforcer la capacité des collectivités du bloc communal à s’opposer à des exonérations de taxes sur le foncier bâti pour les nouvelles constructions, la réécriture de l’article 1383 du CGI soulevant des interrogations quant à l’étendue du pouvoir des élus du bloc local.

Sur l’évaluation de la réforme, la Délégation a souhaité qu’elle soit conduite dans un calendrier compatible avec la loi de finances, elle a donc proposé que les parlementaires disposent du rapport le plus tôt possible dans l’année afin que le CFL et les différentes commissions et délégations parlementaires concernées puissent y travailler au cours du premier semestre ;

Concernant la prise en compte des effets de la réforme sur les indicateurs financiers, la Délégation a considéré comme absolument nécessaire la réalisation, au cours de l’année 2020, d’un travail visant à la réforme des différents indicateurs financiers utilisés pour l’éligibilité et le calcul des dotations de péréquation verticales et des dispositifs de péréquation horizontales.

B. Avis sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique

La Délégation a décidé de se saisir pour avis de l’intégralité du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, adopté par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée (n° 2357).

Mme Anne Blanc, députée de l’Aveyron et M. Stéphane Baudu, député du Loir-et-Cher ont été désignés en qualité de co-rapporteurs.

L’objectif de la DCTD était de contribuer à l’élaboration de cette loi en apportant son expertise et sa vision pragmatique des communes et du fonctionnement des intercommunalités.

Ce projet de loi comprenait à l’origine 28 articles, puis 33 après le dépôt par le Gouvernement d’une lettre rectificative. Après l’examen par le Sénat, le projet de loi comprenait 123 articles, soit 90 articles supplémentaires de portée très variable. Le Sénat et le Gouvernement ont globalement partagé les mêmes objectifs issus du grand débat national, à savoir renforcer l’autorité des maires, améliorer le statut de l’élu et renforcer la place de la commune au sein de l’intercommunalité.

Ce projet de loi a fait l’objet d’un examen au fond par la commission des lois (M. Bruno Questel, rapporteur). La DCTD ayant choisi de se saisir pour avis de l’ensemble du texte, l’articulation de ses travaux s’est donc opérée avec ceux de la commission des lois, comme en témoigne les deux déplacements – à Melun et à Angers - effectués en commun et la dizaine d’auditions réalisées qui étaient ouvertes aux membres des deux instances.

D’une manière générale, les rapporteurs ont souligné l’importance et la qualité du travail de concertation mené par le Gouvernement dans le cadre de l’élaboration de ce texte. Les associations d’élus locaux ayant largement participé, leurs avis ont été pris en compte.

L’ambition portée par ce texte en direction des collectivités territoriales peut se résumer dans le triptyque suivant : une intercommunalité choisie et partagée ; une plus grande effectivité des pouvoirs de police du maire ; et une amélioration des conditions d’exercice des mandats en faveur d’une plus grande diversité des profils des candidats.

• Le premier enjeu consiste à mieux organiser le bloc communal afin que les maires et conseillers municipaux soient davantage associés et donc impliqués dans l’intercommunalité ;

• Le deuxième enjeu porte sur l’efficience de l’action des maires en matière de polices administratives et la souplesse d’organisation fonctionnelle et des possibilités de délégation ;

• Le troisième enjeu porte sur l’amélioration des conditions d’exercice matérielles des mandats locaux pour permettre de diversifier le profil des candidats et avoir parmi les élus davantage de femmes, de jeunes et de salariés du secteur privé.

Les rapporteurs considèrent que ce texte doit être une loi d’ajustements et d’assouplissements et non de « détricotage » et de démantèlement. Il est, en effet, souhaitable de corriger la brutalité de certaines réformes sans remettre en cause les progrès apportés par l’intercommunalité. C’est pourquoi ils proposent une série d’amendements de suppression d’ajouts du Sénat en matière de répartition des compétences au sein du bloc communal, qui paraissent, soit aller à l’encontre de la réussite de l’intercommunalité, soit anticiper des débats qui pourront trouver leur place dans de futurs débats.

Pour les élus locaux, notamment les nouveaux maires et conseillers municipaux issus des élections de 2020, il convient d’apporter davantage de visibilité dans leurs rapports avec leur intercommunalité, davantage d’efficience dans l’exercice de leurs pouvoirs de police, de protection juridique pour conforter leur action et d’accès à la formation dès le début de leurs mandats.

Les rapporteurs ont particulièrement insisté sur deux des sujets les plus sensibles de ce texte, qui figuraient dans le projet de loi mais qui ont été profondément modifiés lors de l’examen au Sénat : tout d’abord l’exercice des compétences « eau » et « assainissement », ensuite la revalorisation des indemnités des élus des communes de moins de 3 500 habitants.

En ce qui concerne les compétences « eau » et « assainissement », la remise en question par le Sénat du compromis trouvé sur ces transferts ne peut être acceptée. Les rapporteurs ont œuvré en faveur de la réécriture de cet article pour revenir au dispositif initial tout en y ajoutant la possibilité de déléguer au profit d’un syndicat de communes existant au 1er janvier 2019 et inclus en totalité dans le périmètre de la communauté de communes.

Au sujet de la revalorisation des indemnités des élus des communes de moins de 3 500 habitants, l’article 28 du projet de loi proposait d’augmenter sensiblement le plafond indemnitaire des maires et de leurs adjoints dans les communes de moins de 1 000 habitants, dont le régime serait aligné sur celui des communes de 1 000 à 3 500 habitants.

Considérant que ce dispositif pourrait s’avérer difficile voire impossible à mettre en œuvre au sein de ces petites communes - actuellement, un tiers des communes de moins de 500 habitants n'indemnisent pas leur maire - faute de ressources, le Sénat a proposé un dispositif alternatif à la fois plus large puisqu’il concerne aussi les communes de 1 000 à 3 499 habitants, et potentiellement moins coûteux. Les rapporteurs se sont déclarés favorables à ce dispositif qui apparaît plus réaliste et mieux répondre à la situation des maires des petites communes.

En matière de « statut de l’élu » les rapporteurs ont souligné qu’il est absolument nécessaire de renforcer la communication, aussi bien à l’intention des élus, qu’en direction des entreprises qui ignorent très souvent l’existence de dispositions du CGCT qui renvoient, sur ces sujets, au code du travail.

En commission, les rapporteurs ont déposé 32 amendements, dont 10 ont été adoptés et 2 satisfaits sur le fond.

En séance, les rapporteurs ont déposé 28 amendements, dont 5 ont été adoptés et 2 satisfaits sur le fond.

Le groupe de travail a présenté ses conclusions lors de la réunion du 25 septembre 2019 et le rapport d’information ([28]) des deux rapporteurs a été présenté à la DCTD le 8 novembre 2019.

C. AVIS sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif à la simplification des expérimentations mises en oeuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution

La Délégation a décidé le 2 décembre 2020 de se saisir pour avis du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution et a désigné Mme Monica Michel comme rapporteure.

Ce projet de loi organique, issu en grande partie d’une étude du Conseil d’État demandée par le Gouvernement([29]), vise à faciliter les expérimentations pour les collectivités locales, afin qu’elles ouvrent la voie à une différenciation durable.

Il doit permettre d’assouplir les conditions des expérimentations territoriales et de les rendre, à la fois, plus simples d’accès, plus rapides à mettre en œuvre et plus attractives pour les collectivités.

Autre innovation très importante introduite par ce texte, à l’issue de la période d’expérimentation, il sera possible de sortir de l’alternative binaire entre généralisation à toutes les collectivités ou abandon de l’expérimentation. Après évaluation, les mesures expérimentales pourront être pérennisées pour certaines collectivités ayant participé à l’expérimentation ou étendues à d’autres. Ce sera un premier pas vers la différenciation territoriale dans l’exercice des compétences.

Le Sénat a peu modifié le texte du Projet de loi organique, il a introduit le principe de la remise d’un rapport intermédiaire au Parlement pour enrichir le processus d’évaluation au cours d’une expérimentation et précisé que la possibilité de pérenniser l’expérimentation sur une partie seulement du territoire devait s’opérer dans le respect du principe d’égalité, conformément au cadre constitutionnel en vigueur.

Le rapport d’information portant avis sur ce projet de loi a été présentée par la rapporteure lors de la réunion de la DCTD du 11 février 2021.

La rapporteure s’est félicitée de l’adoption d’un nouvel outil simplifié pour lancer des expérimentations tout en relevant que l’efficacité de celui-ci reposera sur la volonté du Gouvernement et du Parlement d’en accompagner la mise en œuvre en laissant de véritables marges d’autonomie aux collectivités territoriales.

La rapporteure s’est attachée à identifier plusieurs points de vigilance pour permettre à cette réforme d’avoir une véritable portée concrète.

Elle a tout d’abord insisté sur l’importance de donner une large autonomie aux collectivités territoriales pour définir les modalités de l’expérimentation, même si la loi organique encadre la procédure à suivre. Les futures lois qui lanceront des expérimentations devront donc éviter de fixer des critères trop stricts pour définir les collectivités pouvant participer à l’expérimentation et devront laisser la liberté à ces collectivités de définir les moyens qu’elles entendent mobiliser pour mettre en œuvre l’expérimentation.

La rapporteure a aussi suggéré que le Gouvernement incite les collectivités territoriales à proposer des expérimentations et les accompagne pour les mener à bien.

En effet, son attention a été attirée sur le fait que les collectivités territoriales ont du mal à identifier les normes juridiques qui bloquent des innovations souhaitables. On peut citer l’exemple des élus locaux qui expriment souvent le souhait d’avoir plus de responsabilités en matière de formation professionnelle mais ne font pas la démarche d’identifier clairement la norme législative ou réglementaire qui les empêchent de lancer des innovations dans le domaine précis.

Elle a donc suggéré de s’inspirer de la procédure « France Expérimentation » qui a été lancée en mai 2018 et qui permet aux acteurs économiques de demander de déroger temporairement à une norme réglementaire ou de signaler une disposition législative qui rend impossible une innovation et qu’ils voudraient voir aménagée.

Elle a aussi proposé que le Conseil National d'Évaluation des Normes (CNEN) organise une procédure « France expérimentation des collectivités locales » pour recueillir les suggestions d’expérimentations portées par les collectivités et les aider à détecter les normes réglementaires ou législatives qui sont des facteurs de blocage pour chaque catégorie de collectivités.

Au cours des auditions menées, les acteurs locaux interrogés ont souligné l’importance de l’accompagnement juridique pour permettre aux petites collectivités disposant de peu de moyens humains et d’ingénierie technique de mener des expérimentations. Certaines associations d’élus ont ainsi souligné la nécessité d’une solidarité territoriale pour que les collectivités disposant de moyens en ingénierie puissent les mettre à disposition des collectivités moins bien dotées. L’ANCT pourrait avoir un rôle à jouer pour faciliter la mise en œuvre des expérimentations ou le Cerema pour les expérimentations ayant trait à la transition écologique ou aux mobilités.

Prévoir une évaluation rigoureuse associant les collectivités territoriales

La réussite de cette réforme dépendra largement de la qualité des évaluations qui seront menées pour dresser le bilan de l’expérimentation.

La Loi organique se borne à poser le principe d’une évaluation sous la responsabilité du Gouvernement qui se traduira par la remise au Parlement d’un premier rapport présentant une évaluation intermédiaire et d’un rapport final dont l’objet est de déterminer si la mesure expérimentale doit être pérennisée et s’il y a lieu de modifier les dispositions législatives relatives à la compétence faisant l’objet de l’expérimentation.

Il semble très important de poser le principe d’une évaluation contradictoire qui associe étroitement les collectivités territoriales participantes et l’organe que la loi, ayant lancé l’expérimentation, aura désigné comme responsable de l’évaluation. Pour mener une évaluation rigoureuse, la rapporteure estime crucial que les collectivités ayant mené l’expérimentation soient associées à la méthode d’évaluation, dès le lancement du projet.

Par ailleurs, plusieurs associations d’élus locaux ont souligné la nécessité d’une évaluation contradictoire dont les résultats seraient rendus publics. Cette publicité apparait en effet importante tant pour les citoyens, qui doivent comprendre l’enjeu de l’expérimentation, que pour d’autres collectivités, qui doivent être en mesure de se prononcer sur la pertinence de l’extension à leur territoire de la norme expérimentée.

Le Parlement garant de la légitimité des mesures expérimentales pérennisées

Pour la rapporteure, le rôle du Parlement sera décisif pour légitimer le recours à la méthode de l’expérimentation, comme une démarche utile avant de décider de mesures pérennes de différenciation.

L’attention de la rapporteure a été attirée par plusieurs juristes et tout particulièrement par Mme Géraldine Chavrier, Professeur de Droit public, sur l’importance de l’évaluation finale qui devra justifier l’utilité des dérogations, en démontrant que l’expérimentation a permis de trouver une solution adaptée, répondant à un problème spécifique. Il s’agit en effet de concilier la mise en œuvre de mesures de différenciation et le respect du principe d’égalité.

Une évaluation rigoureuse est indispensable pour éviter tout risque de censure du Conseil constitutionnel ou du juge administratif pour non-respect du principe d’égalité. Il est en effet essentiel que l’application pérenne de règles différenciées pour des collectivités locales de même catégorie soit fondée sur des différences objectives et documentées.

Cette réforme des expérimentations peut marquer une nouvelle étape dans l’adaptation des politiques publiques aux spécificités locales. Mais l’assouplissement de la procédure doit aller de pair avec un changement de culture administrative.

Pour la rapporteure, il faudra cependant mener de front plusieurs chantiers pour parvenir à donner plus d’autonomie aux collectivités territoriales comme le renforcement du pouvoir réglementaire local et de nouveaux transferts de compétences de l’État aux collectivités.

D. Avis sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

La Délégation a décidé de se saisir pour information de l’intégralité du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (« dit 3DS »), à l’exception du Titre VIII relatif à l’Outre-mer. Elle a désigné M. Jean‑René Cazeneuve en qualité de rapporteur pour présenter ce travail qui a associé l’ensemble des membres de la Délégation.

Ce projet de loi a fait l’objet d’un examen au fond par la commission des lois (M. Bruno Questel, Mme Elodie Jacquier-Laforge, et Mme Maïna Sage, co‑rapporteurs) qui a délégué un certain nombre d’articles à trois autres commissions permanentes, saisies pour avis selon la procédure prévue à l’article 87, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée nationale ([30]).

Lors de sa réunion du 9 juin 2021, le Bureau de la DCTD a décidé de créer cinq groupes de travail thématiques, animés par deux ou trois rapporteur(e)s, chargés de suivre la discussion en commission puis en séance au Sénat et de présenter à la DCTD les dispositions du texte qui les concernent. Ces travaux ont permis de sensibiliser en amont les délégués aux principaux enjeux du texte.

Après l’examen par le Sénat, le projet de loi comprenait 217 articles, dont 4 articles supprimés, soit 133 articles supplémentaires et de portée très variable.

Dans le cadre de cette saisine, la DCTD n’avait pas vocation à intervenir sur l’ensemble des articles qui font l’objet d’un examen au fond dans le cadre des quatre commissions saisies, même si elle a participé aux auditions organisées par ces commissions sur les différentes thématiques du texte.

Les amendements proposés par le rapporteur lors de l’examen en commission s’inscrivent dans une série de principes qui structurent les travaux de la DCTD depuis sa création au mois de novembre 2017 :

• Favoriser la stabilité de la répartition des compétences entre collectivités telle qu’issue de la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe), corrigée et assouplie par la loi « Engagement et proximité » de décembre 2019. Sont notamment concernées ici les acquis de l’intercommunalité et les chefs de filât confiés aux différents échelons territoriaux ;

• Favoriser la mise en œuvre des principes de différenciation et de décentralisation, ainsi que le recours à l’expérimentation ;

• Apporter une grande attention au caractère opérationnel et à l’efficacité pratique des dispositions proposées ;

• Ne pas surcharger les textes de loi de mesures trop détaillées qui sont du domaine réglementaire et qui aboutissent à rigidifier l’application des textes ;

• Ne pas surcharger les textes de loi de dispositions dépourvues de normativités et faire confiance aux initiatives locales et à la contractualisation interterritoriale pour mettre en œuvre le principe de subsidiarité.

Les amendements proposés par le rapporteur s’inscrivent dans cette démarche.

Le Titre Ier consacré à l’organisation des compétences et à la différenciation territoriale traite de plusieurs sujets particulièrement importants pour permettre aux élus locaux de gagner en marge d’autonomie et d’adapter plus finement leur action aux réalités territoriales. Il définit tout d’abord le principe de différenciation, cherche à renforcer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales et à faciliter la coordination des collectivités par le biais des délégations de compétences au sein des conférences territoriales de l’action publique (CTAP).

Dans l’attente d’une révision constitutionnelle qui permettrait d’aller au-delà et de consacrer une véritable différenciation, cet article n’apporte certes pas de réelle avancée normative dès lors qu’il ne fait que reprendre l’état de la jurisprudence constitutionnelle, comme le souligne le Conseil d’État dans son avis du 6 mai 2021 sur ce projet de loi.

Pour autant, placé en tête du projet de loi, il revêt une indéniable portée pédagogique, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la différenciation étant bien souvent éclipsée par la prégnance du principe d’égalité, entendu sous son acception formelle.

C’est pourquoi, le rapporteur a proposé un amendement de clarification mettant plus nettement en exergue l’idée que les règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées pour tenir compte des différences objectives de situation.

L’article 2 du projet de loi a renforcé le pouvoir réglementaire local dans un certain nombre de compétences locales ciblées.

Conformément aux préconisations de la mission d’information de la DCTD sur ce sujet, le rapporteur a présenté un amendement énonçant au début du CGCT le principe selon lequel les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences, dans les conditions prévues par la loi.

Il s’agit ainsi d’expliciter le principe de libre administration reconnue aux collectivités territoriales et de faire échec à une jurisprudence centralisatrice du Conseil d’État qui veut que lorsque la loi n’est pas suffisamment précise, celle-ci doit faire l’objet d’un complément réglementaire du gouvernement pour être applicable, même s’il s’agit d’un domaine relevant d’une compétence locale.

Afin de faciliter la coopération interterritoriale, l’article 3 du projet de loi assouplit le recours aux délégations de compétences, par la création d’une procédure ad hoc, adossée aux conférences territoriales de l’action publique (CTAP), prévoyant une procédure spécifique de délégation des compétences pour les « projets structurants pour les territoires ».

Le Sénat a totalement réécrit cet article posant le principe de la liberté pour les collectivités territoriales de fixer la composition des CTAP et ouvrant aux EPCI une très large faculté de déléguer leurs compétences.

Le rapporteur a présenté un amendement visant à supprimer la disposition introduite par le Sénat, tendant à permettre aux départements d’attribuer des aides aux entreprises. La DCTD s’est prononcée à plusieurs reprises sur la nécessité de stabiliser la répartition des compétences entre collectivités territoriales, les Régions devant conserver leurs attributions pour promouvoir le développement économique et la compétence de définir le régime d’aides économiques attribuées aux entreprises.

Le rapporteur a aussi déposé un amendement visant à supprimer l’article 5 bis, introduit par le Sénat, qui prévoyait la suppression du caractère obligatoire du transfert des compétences « eau », « assainissement » et « gestion des eaux pluviales urbaines » aux communautés de communes et d'agglomération ainsi que, pour ces dernières, la compétence « gestion des eaux pluviales urbaines ». Plusieurs autres amendements ont été présentés pour supprimer plusieurs articles additionnels du Sénat visant à affaiblir l’intégration intercommunale.

Dans la partie consacrée à la transition écologique, le rapporteur a proposé de supprimer une disposition fixant un montant minimal aux fonds délégués (fonds chaleur et du fonds économie circulaire) pour laisser s’exercer la liberté conventionnelle entre l’ADEME et les régions

Ce projet de loi comporte un volet important relatif au logement et à l’urbanisme.

Le projet de loi pérennise, au-delà de son échéance de 2025, l’application du dispositif SRU d’obligation d’un taux légal de logement social (20 % ou 25 % selon le niveau de tension locative des territoires).

Cette ambition renouvelée s’accompagne d’améliorations concernant le mécanisme d’exemption, du renforcement du rôle des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans la définition des objectifs de mixité sociale dans le cadre des attributions de logements sociaux, mais aussi de souplesse pour tenir compte des difficultés objectives rencontrées par certaines communes pour l’atteinte de leurs objectifs, une adaptation temporaire du rythme de rattrapage est ainsi prévue, dans une logique de contractualisation d’objectifs et de moyens, au travers de la signature d’un contrat de mixité sociale entre la commune, l’EPCI et l’État.

Le rapporteur a ainsi présenté un amendement pour assouplir les contraintes de la loi SRU pour les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité (risques d’inondation, minier). Il prévoit que les obligations prévues à l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation sont appliquées de manière dégressive en minorant le taux applicable d’une fraction égale à la proportion de territoire frappé d’inconstructibilité.

Là encore, la prise en compte des réalités locales et des différences objectives de situation témoigne de la volonté de promouvoir la différenciation comme méthode de mise en œuvre des politiques publiques.

Concernant les dispositions du Titre IV relatifs à la cohésion sociale et à la santé, le rapporteur a rappelé que la santé publique relève de la compétence de l’État. Le Gouvernement la conduit même si certains aspects sont en partie décentralisés. Ainsi, les collectivités territoriales cofinancent déjà des projets à différents titres : l’innovation et la formation pour les régions, la solidarité de proximité pour les communes. Le projet de loi vise donc à sécuriser et à donner une base légale à ces interventions. Il faut se féliciter de cette clarification qui permettra aux collectivités territoriales de mener des politiques locales de santé en partenariat avec l’État et l’assurance maladie, plus ambitieuses et mieux sécurisées juridiquement.

Concernant l’article 31 relatif à la gouvernance des Agences régionales de santé (ARS), les modifications introduites par le Sénat, notamment la coprésidence du conseil d’administration confiée au Président du conseil régional aux côtés du préfet de région, ne semblent pas opérationnelles. En effet, un désaccord entre les deux coprésidents serait susceptible de bloquer le fonctionnement de l’agence.

En accord avec le rapporteur de la commission des affaires sociales, M. Didier Martin, le rapporteur a relevé qu’une plus grande association des élus locaux à la mise en œuvre de la politique de santé à l’échelon territorial est absolument nécessaire, qui plus est au lendemain d’une crise qui a démontré l’insuffisante proximité des ARS avec le terrain. Il a en conséquence approuvé l’initiative de celui-ci visant à ce que le président du conseil d’administration soit assisté de quatre vice-présidents, dont trois désignés parmi les représentants des collectivités territoriales, plutôt que de trois vice-présidents, dont deux désignés parmi ces mêmes représentants.

Quant à l’article 32 qui donne une base légale permettant aux communes et à leurs groupements, comme aux départements et aux régions, de contribuer au financement des actions du programme d’investissement, notamment immobilières, de mise aux normes de sécurité ou d’investissements mobiliers des établissements de santé, il convient de souligner qu’il s’agit d’une simple faculté, offertes aux Collectivités. L’essentiel des investissements pour les établissements de santé restera financé par des crédits de l’assurance maladie.

Concernant les mesures relatives à la déconcentration (Titre VI), le rapporteur a approuvé les dispositions renforçant les prérogatives des préfets car il est primordial que l’État déconcentré puisse parler d’une seule voix et que l’autorité préfectorale dispose de marges d’appréciation pour déterminer les mesures adéquates de l’action publique, en tenant compte des spécificités locales.

Enfin, au sein de l’importante partie consacrée à la simplification de l’action publique, le rapporteur s’est particulièrement attaché à clarifier les conditions d'application aux élus locaux qui représentent une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales au sein des organes d'une entreprise publique locale, d'un établissement public local ou de certaines catégories d'associations ou de groupements d'intérêt public prévues par la loi, des règles relatives aux conflits d'intérêts et au délit de prise illégale d'intérêt.

En ce qui concerne l’examen du texte par les différentes commissions saisies, le rapporteur a présenté 9 amendements devant les commissions saisies pour avis et 19 devant la commission des lois.

En ce qui concerne le sort réservé à ces différents amendements, 1 amendement a été adopté par la Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, 4 ont été satisfaits par des amendements devant la Commission des affaires économiques, 11 ont été adoptés par la commission des lois alors que 3 autres ont été au moins en partie satisfaits sur le fond.

Lors de l’examen en séance publique, le rapporteur a concentré ses interventions sur l’amélioration de la définition de la différenciation, le pouvoir réglementaire local, la définition de l’instance régionale de coordination avec l’action de Pôle emploi et afin d’apporter certaines précisions au texte adopté en commission. Au total, 7 nouveaux amendements issus des travaux de la Délégation ont été adoptés en séance.

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Annexe 2 : Liste chronologique des réunions et des auditions de la Délégation

A. Auditions Devant La Délégation Entre LE 1er OCTOBRE 2019 Et Le 15 FéVRIER 2022

Date	Personne(s) entendue(s)
Session 2019-2020
Mardi 1er octobre 2019	Plusieurs responsables de la DGFIP : - M. Antoine Magnant, Directeur général adjoint, - Mme Nathalie Biquard, chef du service des collectivités locales, - M. Gradzig El Karoui, responsable des missions foncières, fiscalité du patrimoine et statistiques au sein du service de la gestion fiscale et M. Ludovic Robert, chef de bureau.
Mercredi 2 octobre 2019 (Réunion conjointe avec la commission des Finances)	M. Didier Migaud, premier président de la Cour des Comptes, sur le rapport de la Cour relatif aux finances publiques locales.
Mardi 5 novembre 2019	M. Pierre Bédier, Président du Conseil département des Yvelines (78) et de M. Patrick Devedjian, Président du Conseil départemental des Hauts-de-Seine (92), sur le projet de fusion des deux départements.
Mardi 12 novembre 2019	M. Claude Kupfer, Préfet, Coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l'État et M. Jean-Michel Bricault, Enseignant – chercheur à l'Université de Reims, Centre de recherche Droit et Territoire.
Mercredi 27 novembre 2019	M. Yves Le Breton, Commissaire général à l'égalité des territoires, directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, et Mme Sophie Duval-Huwart, directrice du développement des capacités des territoires, dans le cadre du projet de loi « 3D ».
Mercredi 11 décembre 2019	Mme Marie-Christine Steckel-Assouère, maître de conférences en droit public à l'Université de Limoges et responsable de la commission sur la réforme territoriale du GRALE-CNRS, dans le cadre du futur projet de loi « 3D ».
Mardi 14 janvier 2020	MM. Jean-Paul Dufrègne et Jean-Paul Mattei, auteurs du rapport d'information n° 2297 sur l'évaluation de l'accès aux services publics dans les territoires ruraux, dans le cadre du futur projet de loi « 3D ».
Mardi 21 janvier 2020	M. Vincent Aubelle, Professeur associé au département Génie Urbain de l'Université Paris-Est Marne-la-Vallée, spécialiste des collectivités territoriales, dans le cadre du futur projet de loi « 3D ».
Mardi 28 janvier 2020	M. Bertrand Faure, professeur de droit public à l'Université de Nantes, spécialiste du droit des collectivités territoriales, dans le cadre du futur projet de loi « 3D ».
Mercredi 5 février 2020	M. Jean-Pierre Balligand, Président de l'Institut de la Gouvernance territoriale et de la décentralisation, et de Mme Laurence Lemouzy, Présidente déléguée, dans le cadre du futur projet de loi « 3D ».
Mercredi 12 février 2020	Représentants du Conseil d'analyse économique – CAE, au sujet de la note n° 55 intitulée « Territoires, bien-être et politiques publiques » : M. Philippe Martin, Président délégué ; Mme Madeleine Péron, Chargée d'études.
Mercredi 19 février 2020	M. Dominique Bur, ancien Préfet, dans le cadre du futur projet de loi « 3D ».
Mercredi 26 février 2020	M. Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre, dans le cadre du futur projet de loi « 3D ».
Mercredi 4 mars 2020	M. Romain Pasquier, Directeur de recherche au CNRS au laboratoire Arènes, titulaire de la chaire « Territoires et mutations de l'action publique » de Sciences Po Rennes, expert associé à l'Institut, dans le cadre du futur projet de loi « 3D ».
Mercredi 29 avril 2020 (Réunion conjointe avec la commission des Finances)	MM. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, et Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, sur la fiscalité locale et la comptabilité locale.
Lundi 18 mai 2020 (Réunion conjointe avec la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire)	Mme Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, et M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé des Collectivités territoriales.
Jeudi 4 juin 2020	M. Guillaume Basset, Directeur du Programme « Territoires d’Industrie ».
Jeudi 11 juin 2020	Mme Caroline Cayeux, Présidente de l'Agence nationale de la Cohésion des Territoires (ANCT), et M. Yves le Breton, Directeur général.
Jeudi 18 juin 2020	M. Stanislas Bourron, Directeur général des collectivités locales (DGCL), sur les moyens d'action des collectivités territoriales en faveur de la relance de l'activité.
Jeudi 25 juin 2020	Mme Emmanuelle Wargon, Secrétaire d’État auprès de la ministre de la Transition écologique et solidaire, sur la transition écologique territoriale et la relance de l’activité.
Vendredi 10 juillet 2020	M. Cyrille Melchior, Président du département de La Réunion et M. Stéphane Troussel, Président du département de Seine Saint-Denis, sur le thème de la recentralisation du RSA.
Mercredi 22 juillet 2020	Mme Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales.
Mercredi 23 septembre 2020 (Réunion conjointe avec la commission des Finances et la commission des affaires économiques)	M. Philippe Varin, président de Suez, et M. Bertrand Camus, directeur général.
Jeudi 24 septembre 2020	M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'Économie, des Finances et de la Relance, chargé des Comptes publics, sur « les sujets de la place des collectivités territoriales dans le plan de relance et la territorialisation de sa mise en œuvre ».
Mardi 29 septembre 2020 (Réunion conjointe avec la commission des Finances et la commission des affaires économiques)	M. Jean‑Pierre Clamadieu, président du conseil d'administration d'Engie.
Session 2020-2021
Jeudi 8 octobre 2020	Mme Nadia Hai, ministre déléguée auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargée de la Ville, sur l’actualité de la politique de la ville et les mesures du plan de relance en lien avec cette politique.
Jeudi 22 octobre 2020	M. Pascal Terrasse, directeur délégué à la stratégie et aux relations extérieures du Centre d’études et d’expertise, sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), accompagné de M. Yvan Astier, directeur du Cerema Sud-Ouest et de M. Jean-André Martini, conseil, Euros / Agency.
Jeudi 5 novembre 2020	M. Joël Giraud, Secrétaire d'État auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé de la Ruralité.
Mardi 17 novembre 2020	Mme Amélie de Montchalin, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques.
Jeudi 19 novembre 2020	M. Jean-Baptiste Djebbari, ministre délégué auprès de la ministre de la Transition écologique, chargé des Transports.
Jeudi 26 novembre 2020 (Réunion conjointe avec la Délégation aux Outre-Mer)	M. Bruno Arcadipane, Président d'Action Logement.
Jeudi 3 décembre 2020	M. Olivier Landel, Directeur général de l’Agence France Locale – société territoriale.
Jeudi 14 janvier 2021 (Réunion conjointe avec la commission des Finances)	l’Association des départements de France – ADF ‑ : M. Dominique Bussereau, président, M. Jean-René Lecerf, président de la commission des finances et M. Jean-Luc Chenut, vice‑président de la commission des finances.
Jeudi 21 janvier 2021 (Réunion conjointe avec la commission des Finances)	M. Philippe Laurent, Secrétaire général et Président de la commission finances de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) ; MM. Sébastien Miossec, Président délégué, et Boris Ravignon, Vice-Président de l'Assemblée des communautés de France (AdCF) ; MM. Arnaud Robinet et François Rebsamen, co Présidents de la commission Finances de France Urbaine ; M. Jean-François Debat, Président délégué de Villes de France.
Jeudi 28 janvier 2021 (Réunion conjointe avec la commission des Finances)	M. Stéphane Perrin, président par intérim de la commission des finances de Régions de France.
Jeudi 4 février 2021	M. Jean-Michel Thornary, conseiller maître, président de la formation inter-juridictions sur les finances publiques locales à la Cour des Comptes, sur le rapport intitulé « La mise en place des métropoles : un premier bilan peu convaincant ».
Mercredi 17 février 2021	Mme Emmanuelle Wargon, ministre déléguée auprès de la ministre de la Transition écologique, chargée du Logement, sur le thème de la lutte contre l’artificialisation des sols.
Jeudi 6 mai 2021	M. François Bayrou, Haut-Commissaire au Plan.
Mardi 18 mai 2021	Mme Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales et M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'Économie, des Finances et de la Relance, chargé des Comptes publics, sur la situation des finances locales.
Jeudi 20 mai 2021	M. Paul Hermelin, auteur du rapport « Rééquilibrer le développement de nos territoires » de l’Institut Montaigne.
Jeudi 3 juin 2021	M. Laurent Davezies, professeur au CNAM, auteur de l’ouvrage « L’État a toujours soutenu ses territoires ».
Jeudi 10 juin 2021	Mme Amélie de Montchalin, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques sur le baromètre des résultats de l'action publique, la mise en œuvre du comité interministériel de la transformation publique et la réforme de la haute fonction publique.
Jeudi 17 juin 2021	M. Joël Giraud, Secrétaire d'État auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé de la Ruralité.
Jeudi 24 juin 2021	M. Stanislas Bourron, Directeur général des collectivités locales, sur la DGF 2021.
Mardi 28 septembre 2021 (Réunion conjointe avec la commission des Finances et la commission des lois)	M. Thierry Vught, président de la formation inter-juridictions chargé du rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en 2020, et de M. Sébastien Doumeix, premier conseiller de chambre régionale et territoriale des comptes, sur le rapport de la Cour des comptes sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en 2020.
Session 2021-2022
Mardi 18 janvier 2022	M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance, chargé des Comptes publics, sur la situation des finances locales.
Jeudi 20 janvier 2022	M. David Lisnard, président de l'association des maires de France.

B. Réunions consacrées à la présentation des travaux de la Délégation entre LE 1er OCTOBRE 2019 Et Le 23 FéVRIER 2022

Date	Objet
Session 2019-2020
Jeudi 3 octobre 2019	Avis sur l'article de la première partie du projet de loi de finances pour 2020 portant sur la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et la réforme du financement des collectivités territoriales (Mme Stella Dupont, rapporteure).
Mardi 29 octobre 2019	Avis sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique (Mme Anne Blanc et M. Stéphane Baudu, rapporteurs pour avis).
Jeudi 7 mai 2020	Communication du groupe de travail sur le déconfinement et la reprise de l’activité (Mme Patricia Lemoine et M. Éric Poulliat, rapporteurs).
Jeudi 23 juillet 2020	Groupe de travail sur le rôle et les moyens d’action des collectivités territoriales en faveur de la relance de l’activité, présentation des propositions. (Mme Yolaine de Courson, M. Stéphane Baudu et M. Didier Martin, co-rapporteurs).
Session 2020-2021
Jeudi 1er octobre 2020	Présentation de l’état des travaux de la mission flash sur le pouvoir réglementaire local (Mmes Patricia Lemoine et Monica Michel, rapporteures).
Jeudi 10 décembre 2020	Présentation des conclusions de la Mission « flash » sur la contractualisation (Mmes Stella Dupont et Bénédicte Taurine, co-rapporteures) ; Présentation des conclusions de la Mission « flash » sur le Pouvoir réglementaire local (Mmes Patricia Lemoine et Monica Michel, co-rapporteures).
Jeudi 11 février 2021	Présentation du rapport d'information sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution (Mme Monica Michel, rapporteure).
Mercredi 7 juillet 2021	Présentation de la contribution du Groupe de travail sur la territorialisation du Plan de relance (Mmes Catherine Kamowski et Véronique Louwagie, rapporteures).
Vendredi 16 juillet 2021	Présentation par les rapporteur(e)s des groupes de travail des Titres II (Mmes Laurence Gayte et Isabelle Valentin) et III (M. Thibault Bazin, Mmes Catherine Kamowski et Laurianne Rossi) du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale - PJL 3DS.
Jeudi 23 septembre 2021	Présentation par les rapporteur(e)s du groupe de travail n° 4 (Mme Monique Limon et M. Didier Martin) des dispositions du Titre IV (cohésion sociale, sécurité sanitaire et éducation) du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale – PJL 3DS.
Mercredi 29 septembre 2021	Présentation par les rapporteurs du groupe de travail n° 1 (M. Christophe Jerretie et Mme Patricia Lemoine) des dispositions des Titres I (organisation des compétences et différenciation territoriale), V (modalités financières et statutaires de transfert des compétences) et VI (déconcentration) du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale – PJL 3DS.
Session 2021-2022
Mardi 9 novembre 2021	Discussion des propositions d’amendements du rapporteur pour information (M. Jean-René Cazeneuve) portant sur les dispositions du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale – PJL 3DS - déléguées à la Commission des Affaires économiques, à la Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire et à la Commission des Affaires sociales.
Lundi 15 novembre 2021	Discussion des propositions d’amendements du rapporteur pour information (M. Jean-René Cazeneuve) portant sur les dispositions du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale – PJL 3DS – examinés au fond par la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Mardi 30 novembre 2021	Présentation du rapport d’information sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale – PJL 3DS (M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur).
Mercredi 23 février 2022	Présentation du rapport d’activité de la DCTD (sessions 2019-2020, 2020-2021 et 2021-2022) (M. Jean‑René Cazeneuve, rapporteur).

C. Réunions consacrées à des échanges de vues sur des sujets d’actualité

Date	Objet
Jeudi 23 avril 2020	Communication relative aux impacts de l'état d'urgence sanitaire sur les collectivités territoriales (MM. Charles de Courson et Christophe Jerretie) et échange de vues avec les délégués.
Jeudi 30 avril 2020	Suivi des travaux sur les impacts de l'état d'urgence sanitaire sur les collectivités territoriales.
Jeudi 9 juillet 2020	Groupe de travail sur le rôle et les moyens d’action des collectivités territoriales en faveur de la relance de l’activité, échanges avec les délégués. (Mme Yolaine de Courson, M. Stéphane Baudu et M. Didier Martin, co-rapporteurs).

D. Travaux menés par la délégation (par ordre chronologique de lancement)

Type	Objet	Rapporteur(s)	Date d’achèvement
Avis sur un texte	Première partie du projet de loi de finances pour 2020 (suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales)	Mme Stella Dupont	Rapport d’information présenté le 8 octobre 2019
Avis sur un texte + Groupe de travail	Projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique	Mme Anne Blanc et M. Stéphane Baudu	Rapport d’information présenté le 8 novembre 2019
Groupe de travail	Impact du Covid-19 sur les collectivités locales	MM. Christophe Jerretie et Charles de Courson (Première partie) Mme Patricia Lemoine et M. Éric Poulliat (Deuxième partie)	Contribution présentée le 5 juin 2020
Groupe de travail	Rôle et moyens d’action des collectivités territoriales en faveur de la relance de l’activité	Mme Yolaine de Courson, MM. Stéphane Baudu et Didier Martin	Contribution présentée le 28 juillet 2020
Groupe de travail	Territorialisation du plan de relance	Mmes Catherine Kamowski et Véronique Louwagie	Point d’étape présenté le 26 novembre 2020
Mission flash	La contractualisation des collectivités territoriales	Mmes Stella Dupont et Bénédicte Taurine	Conclusions présentées le 10 décembre 2020.
Mission flash	Le pouvoir réglementaire local	Mmes Patricia Lemoine et Monica Michel	Conclusions présentées le 10 décembre 2020
Groupe de travail	Territorialisation du plan de relance	Mmes Catherine Kamowski et Véronique Louwagie	Contribution présentée le 16 juillet 2021
Avis sur un texte + cinq groupes de travail	Projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale	M. Jean-René Cazeneuve	Rapport d’information présenté le 1er décembre 2021

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Annexe 3 : Propositions des missions d’information et DES groupes de travail

A. mission flash – LA contractualisation
(Mmes Stella Dupont et Bénédicte Taurine, rapporteures)

« Pour une contractualisation plus globale et plus efficiente
entre l’État et les collectivités territoriales »

Principes structurants :

Proposition n° 1 : Laisser aux collectivités une marge de manœuvre dans le choix des moyens qu’elles souhaitent mobiliser pour mettre en œuvre leurs engagements contractuels et répondre aux objectifs définis par l’État.

Proposition n° 2 : Donner aux préfets des marges de négociation suffisantes pour conduire un dialogue constructif avec les élus locaux.

Proposition n° 4 : Systématiser la démarche « de bas en haut » en contractualisant à l’échelon correspondant au bassin de vie ou d’activité – communes, EPCI ou PETR – et sur la base d’un projet de territoire mûri sur le terrain par les élus, en y associant les citoyens et les acteurs locaux, avec la possibilité de mettre en place des projets intercommunautaires.

Proposition n° 11 : Doter les préfectures des moyens humains nécessaires à leurs missions de soutien en ingénierie, d’élaboration et de suivi des différents contrats passés avec les collectivités.

Consolider les financements et expérimenter les délégations de crédits :

Proposition n° 3 : Permettre une meilleure visibilité et sécuriser les financements pluriannuels de l’État engagés dans le cadre des contrats conclus avec les collectivités en favorisant un pilotage ministériel identifié tout en assurant un suivi par le biais d’un dispositif spécifique consacré à l’évaluation par une instance ad hoc sur la base d’indicateurs déterminés.

Proposition n° 14 : Développer, dans le cadre d’expérimentations limitées dans le temps, la délégation de gestion de crédits de l’État aux collectivités.

Clarifier et simplifier le cadre contractuel :

Proposition n° 5 : Renforcer le caractère global des contrats entre l’État et les collectivités afin qu’ils s’adaptent davantage, sur des thématiques transversales, aux projets de territoires construits par les EPCI et leurs groupements.

Proposition n° 7 : Mieux formaliser les contrats passés entre l’État et les collectivités (contenu, obligations des parties, modalités d’évaluation).

Permettre une mise en œuvre souple et efficiente des contrats:

Proposition n° 8 : Ouvrir la possibilité de revoir les contrats à mi-parcours ou à l’occasion de l’élection d’un nouvel exécutif local afin d’y apporter, le cas échéant, des avenants.

Proposition n° 9 : Renforcer l’appui de l’État déconcentré en matière d’ingénierie au service des projets des collectivités et mettre en place une plateforme recensant les différentes ressources disponibles sur chaque territoire.

Proposition n° 10 : Mobiliser les capacités d’ingénierie financière, avant toute contractualisation, pour sécuriser les collectivités dans la mise en œuvre de leurs engagements contractuels.

Proposition n° 15 : Proposer la création d’un médiateur des négociations contractuelles.

Renforcer la coopération territoriale:

Proposition n° 6 : Associer obligatoirement les collectivités, notamment les métropoles et les EPCI, aux négociations des CPER, a minima pour ce qui concerne le volet territorial, et y associer les citoyens.

Proposition n° 12 : Renforcer la solidarité territoriale en faisant de la notion de réciprocité une idée-force de chaque contrat.

Proposition n° 13 : Mieux associer les collectivités qui le souhaitent à la mise en œuvre et au financement des « programmes d’appui » portés par l’ANCT.

B. mission flash – LE Pouvoir réglementaire local
(Mmes Patricia Lemoine et Monica Michel, rapporteures)

I- Consacrer la libre administration des collectivités territoriales et renforcer le pouvoir réglementaire local :

La Loi 3DS doit énoncer les « principes directeurs » de la décentralisation

Proposition n° 1 : : Affirmer le principe de la liberté d’action des collectivités pour mener à bien les missions qui leur ont été attribuées par la loi.

Proposition n° 2 : Pour l’exercice de leurs compétences, faire du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales le pouvoir réglementaire de droit commun, de sorte que celui du Premier ministre demeure résiduel.

Proposition n° 3 : Préciser que le principe libre administration confère aux collectivités territoriales la liberté institutionnelle, la liberté fonctionnelle et la liberté contractuelle.

Proposition n° 4 : Conforter la liberté contractuelle en tant que droit essentiel à l’exercice de la mission des collectivités territoriales. Celles-ci doivent être en mesure d’organiser librement entres elles les modalités d’exercice des compétences qui leur incombent, à l'exception de celles dévolues à l'État.

Proposition n° 5 : Expliciter la notion de subsidiarité définie par l'article 72 de la Constitution selon lequel "Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon". Pratiquer une subsidiarité ascendante en examinant d'abord les missions qui doivent être du ressort local, sous réserve d’identifier le bon échelon territorial de mise en œuvre, puis en distinguant les missions qui à l'évidence ne peuvent être exercées que par l'État.

Proposition n° 6 : Favoriser l’application d’un « droit souple » pour une application différenciée des textes, afin de respecter le principe de libre administration. Autoriser une interprétation facilitatrice des textes réglementaires pour répondre aux cas particuliers liés au contexte local ou se heurtant à un excès de précision de la norme. Toute collectivité territoriale doit ainsi être en mesure d’agir selon un principe d’adaptation et de proportionnalité, et par suite d’alléger une contrainte excessive manifestement non indispensable qui pèse sur elle, afin d’atteindre les objectifs fixés par la loi ou le règlement.

De nouvelles méthodes dans l’adoption des textes législatifs pour préserver les marges d’action des collectivités territoriales

Proposition n° 7 : Les lois relatives aux collectivités locales doivent se borner à fixer les principes fondamentaux de leur libre administration, de leurs compétences et de leurs ressources. Ces Lois-cadres fixent de grands principes et des objectifs, leurs modalités d’application étant renvoyées aux assemblées délibérantes des collectivités qui décideront de leurs modalités d’application.

Proposition n° 8 : Pour les projets de lois relatifs aux compétences décentralisées, veiller à ce que les habilitations législatives renvoyant au pouvoir réglementaire distinguent clairement ce qui relève de la compétence du Premier ministre de ce qui relève du pouvoir normatif local. Proscrire les articles de renvoi à un décret en Conseil d’État « en tant que de besoin », en fin de texte (ou article « balai »).

Proposition n° 9 : Compléter les études d'impact afin qu’elles précisent les mesures d'application nécessaires et justifient le renvoi à des textes d'application relevant du décret en Conseil d'État ou plutôt au pouvoir réglementaire local. Ce travail d'analyse mené en amont de la discussion parlementaire en associant les collectivités territoriales permettra d'éclairer les parlementaires sur les difficultés d'application de tel ou tel article du projet de loi et sur son impact financier pour les acteurs locaux.

Proposition n° 10 : Renforcer les attributions du CNEN et lui conférer le statut d’autorité administrative indépendante. Le Gouvernement devrait être tenu de motiver son refus de prendre en compte les recommandations émises par le CNEN sur un projet de décret ayant un impact important pour les collectivités locales.

II- Faire confiance aux territoires pour des politiques publiques adaptées aux spécificités locales

Faciliter la coopération entre les collectivités locales pour une meilleure articulation entre les différents pouvoirs réglementaires locaux

Proposition n° 11 : Préciser la notion de collectivité « chef de file » car de nombreuses politiques locales nécessitent le concours de plusieurs collectivités territoriales pour leur mise en œuvre. La loi 4D devrait définir les moyens permettant à l'une d'entre elles ou un de leurs groupements d’organiser les modalités de leur action commune.

Proposition n° 12 : Pour les compétences nécessitant l’intervention de collectivités locales de différentes catégories, poser le principe de la liberté contractuelle pour organiser la répartition des rôles entre ces différents acteurs locaux, la convention devant comporter un volet financier et définir les moyens de fonctionnement, les services éventuellement mis à la disposition de la collectivité ayant la charge de mettre en œuvre chaque compétence.

Proposition n° 13 : Revoir l’organisation des Conférences Territoriales de l’Action Publique pour en faire des outils opérationnels de concertation entre les collectivités territoriales des différents échelons (déclinaison départementale et thématique).

Proposition n° 14 : Assouplir les modalités de délégations de compétences entre Collectivités locales et EPCI, d’une part, et entre l’État et une collectivité locale, d’autre part (L. 1111-8 du CGCT). La loi 4D devrait aussi clarifier l’articulation entre délégation de droit commun et délégation de compétence régie par un texte spécifique comme par exemple en matière de transports scolaires.

Donner plus de pouvoir d’appréciation aux préfets pour déroger aux normes nationales et pour faciliter la mise en œuvre d’expérimentations

Proposition n° 15 : Étendre les pouvoirs de dérogation des préfets pour mieux prendre en compte les spécificités locales. Renforcer la déconcentration en autorisant les préfets à édicter des actes réglementaires dérogeant à certaines normes nationales concernant l’urbanisme, le logement ou l’environnement (aller au-delà des nouvelles dispositions sur Décret n° 2020-412, 8 avr. 2020 sur le pouvoir de dérogation des préfets qui n’autorise que des décisions individuelles dérogatoires).

L’excès de détail introduit dans la loi ou dans un règlement national rend parfois son application impossible ou excessivement coûteuse à raison de circonstances locales particulières.

Proposition n°16 : Évolution du contrôle de légalité

Donner une large publicité au dispositif de rescrit administratif introduit par la loi Engagement de proximité qui permet à une collectivité locale de saisir le représentant de l'État chargé du contrôle de légalité, d'une demande de prise de position formelle relative à la mise en œuvre d'une disposition législative ou réglementaire régissant l'exercice de leurs compétences.
Prévoir une amélioration inspirée du rescrit fiscal : le silence gardé par le représentant de l’État pendant trois mois vaudrait accord tacite sur le projet d'acte et non plus absence de prise de position formelle.
Pour les projets d’urbanisme ou d’infrastructures, les services préfectoraux devraient être consultés en amont des projets (aménagement de zones d’activité par exemple) pour avaliser les études préalables préparatoires à des projets complexes. Il faut éviter que le couperet tombe en fin de procédure alors que la collectivité peut avoir déjà engagé des frais considérables pour étudier la faisabilité de son projet.

Proposition n° 17 : Créer dans chaque département « une commission des dérogations et du droit à l’expérimentation », composée de représentants des services déconcentrés de l’État et des différents niveaux de collectivités locales, afin de pouvoir apprécier si les projets d’aménagement ou les demandes d’expérimentation peuvent justifier une dérogation aux normes nationales. Cette appréciation devrait se faire en tenant compte de multiples critères : contraintes économiques, impact sur l’habitat, sur les déplacements, sur l’environnement. Cette commission permettrait d’effectuer un bilan « coûts/ avantages » des projets au lieu de s’en tenir à une application littérale des textes, ce qui conduit à l’abandon de projets qui sont pourtant cruciaux pour le développement des territoires.

C. gROUPE DE TRAVAIL – IMPACT DE LA CRISE COVID-19 sur les collectivités locales (MM. Christophe Jerretie et Charles de Courson, rapporteurs de la première partie et Mme Patricia Lemoine et M. éric Poulliat, rapporteurs de la deuxième partie)

Mesures urgentes pour sécuriser la période transitoire et la tenue des élections

Proposition n° 3 : Renforcer le rôle de la conférence des maires durant la période transitoire dans les EPCI.

Proposition n° 5 : Définir dans la loi un protocole détaillant les modalités de transition des exécutifs locaux en temps de crise.

Mesures tirant les leçons de la crise pour le fonctionnement des collectivités territoriales

Proposition n° 2 : Créer une obligation pour les communes de plus de 3 500 habitants, les EPCI et les autres collectivités territoriales d’élaborer un plan de sauvegarde en réponse au risque de crise sanitaire. Celui-ci devra être régulièrement mis à jour et intégrer un plan de continuité des activités (PCA) et le plan de reprise de l’activité (PRA). Inciter les communes de moins de 3 500 habitants à le faire également.

Proposition n° 4 : Pérenniser les assouplissements des modalités de gouvernance des instances politiques locales instaurés pendant la crise sanitaire.

Proposition n° 1 : Se saisir des possibilités offertes par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, pour étendre la part de télétravail dans le temps de travail des collectivités territoriales.

Préconisations concernant les relations entre les collectivités territoriales et l’État

Assouplissements et précisions juridiques

Proposition n° 6 : Prendre en compte les circonstances particulières propres à la crise sanitaire lors des contrôles de légalité des actes des collectivités territoriales opérés pendant la période de confinement.

Proposition n° 7 : Évaluer la nécessité de reporter les échéances des obligations essentielles au bon fonctionnement des collectivités territoriales et à l’exercice de leurs compétences.

Proposition n° 8 : Préciser la répartition des compétences et les responsabilités de chaque acteur dès que des mesures nationales se doivent d’être adaptées à l’échelon local.

Renforcer la concertation et la coopération

Proposition n° 9 : Renforcer la coopération entre les exécutifs du bloc communal et les préfets pour une mise en œuvre des directives nationales adaptées aux spécificités locales.

Proposition n° 10 : Sur le modèle du Conseil des Territoires, impulser la constitution d’instances de dialogue territorial réunissant les services de l’État, les parlementaires, les élus locaux et les collectivités territoriales afin d’établir et de mettre en œuvre une stratégie de relance propre à chaque territoire.

Proposition n° 11 : Renforcer le rôle du préfet de département en matière de coordination des acteurs publics déconcentrés sur le territoire ainsi qu’en matière de centralisation des informations.

Relancer la préparation du projet de loi « 3D »

Proposition n° 35 : Remettre à l’agenda législatif le projet de loi 3D dont l’intérêt a été renforcé par les enseignements de la crise.

Propositions pour renforcer la territorialisation des politiques publiques et accompagner la relance

Proposition n° 12 : Conforter les actions entreprises par l’ANCT et ses capacités d’ingénierie pendant la période de relance.

Proposition n° 13 : Formaliser un comité de pilotage sous l’égide du préfet intégrant les ARS, les services de l’état concernés et les élus locaux chargés de la mise en œuvre de la politique sanitaire locale.

Proposition n° 23 : Réorienter les programmes « Territoires d’industrie », « Action cœur de ville » et « contrat de ruralité » pour soutenir des projets de relocalisation.

Proposition n° 30 : Privilégier les dispositifs articulés autour des notions de bassin de vie et de bassin de déplacement plutôt que les strictes limites administratives.

Proposition n° 31 : Réaffirmer que le développement du numérique, associant acteurs publics et opérateurs privés, est la priorité nationale d’aménagement du territoire pour un meilleur équilibre entre territoires urbains et territoires ruraux.

Propositions ponctuelles en matière de fiscalité locale

Proposition n° 14 : Mettre en œuvre des mesures pour améliorer la trésorerie des collectivités en difficulté à la suite de la crise sanitaire.

Proposition n° 15 : Publier une instruction budgétaire et comptable des ministères chargés du budget et des collectivités territoriales, portant création d’un compte dédié pour les dépenses liées au Covid-19.

Proposition n° 16 : Mettre en place un dispositif permettant d’éviter la sous-estimation manifeste par les entreprises du montant des deux acomptes de CVAE à verser en 2020 et donc du montant versé aux collectivités en 2021.

Proposition n° 17 : S'assurer que le dispositif de péréquation horizontale des départements par les DMTO soit maintenu en 2021.

Proposition n° 18 : Étudier les modalités de péréquation horizontale et verticale au regard des pertes individualisées par collectivités dans le cadre de la préparation de loi de finances pour 2021.

Proposition n° 19 : Favoriser la mise en place de prêts spécifiques de longue durée pour faciliter la relance de l’investissement.

Proposition n° 20 : Publier une instruction budgétaire et comptable des ministères chargés du budget et des collectivités territoriales, autorisant les collectivités territoriales à recourir pour les dépenses de fonctionnement occasionnées par la crise sanitaire à la procédure d’étalement des charges prévue par de l’instruction budgétaire et comptable M14 pour les communes et M 52 pour les départements, compte 4818.

Propositions temporaires pour accélérer la commande publique

Proposition n° 21 : Porter le seuil de dispense de procédure de passation des marchés publics à au moins 50 000 euros hors taxe.

Proposition n° 22 : Réduire de manière significative les délais de principe pour la réception des candidatures et des offres, d’une part dans le cadre des appels d’offre ouverts et, d’autre part, pour les appels d’offre restreints et les procédures avec négociation.

Propositions thématiques : Scolaire, périscolaire et éducation

Proposition n° 24 : Fixer et communiquer largement, après consultation des associations d’élus et avant les vacances estivales, un cadre national pour la rentrée des classes 2020 de l’école de la république ainsi que le protocole sanitaire associé.

Proposition n° 25 : Clarifier la répartition des responsabilités entre les maires et les directeurs d’établissements scolaires s’agissant de la réouverture des classes.

Proposition n° 26 : Assurer un suivi dynamique des modalités de retour en classe dans les établissements scolaires et établir une cartographie des différences rencontrées dans chaque territoire afin de disposer d’un outil de pilotage pour les prochaines crises.

Propositions thématiques : Développement du Numérique

Proposition n° 27 : Mettre en œuvre un plan de modernisation du modèle éducatif comprenant notamment une vaste politique d’équipement en matériel numérique des élèves et des établissements.

Proposition n° 28 : Engager le débat sur la consécration d’un droit universel d’accès au réseau.

Proposition n° 29 : Pérenniser les simplifications ayant permis le recours massif à la télémédecine.

Propositions thématiques : Soutien aux secteurs essentiels à l’attractivité des territoires (secteur associatif, sport, culture et tourisme)

Proposition n° 32: Renforcer pour 2020 (PLFR) et 2021 (PLF) le FDVA – Soutien aux associations particulièrement impactées par la crise sanitaire – pour soutenir les associations connaissant des difficultés financières suite à la crise sanitaire.

Proposition n° 33 : Compléter les mesures du Fonds de solidarité applicables aux professionnels de la culture et du sport par des dispositifs sectoriels comme le fonds d’indemnisation pour les tournages annulés ou fonds d'urgence pour le spectacle vivant que pourront librement abonder les collectivités locales.

Proposition n° 34 : Préciser et fixer un cadre national des modalités de redémarrage des activités culturelles au niveau territorial et de tous les acteurs subventionnés par les collectivités avec des possibilités d’adaptions locales.

D. GROUPE DE TRAVAIL – le rôle et les moyens d’action
dont disposent les Collectivités locales en faveur de la relance de l’activité (Mme Yolaine de Courson, MM. Didier Martin et Stéphane Baudu, rapporteurs)

Les collectives locales aux avant-postes de la relance

« De la plus petite commune à la plus grande métropole, Mobilisation autour de 13 propositions clés pour participer à l’effort national »

Se mobiliser pour faire réussir les initiatives locales :

Proposition n° 1 : Mettre en place des cellules d’impulsion et de coordination pour la relance économique (« Force relance ») autour du préfet, des élus locaux, des parlementaires et des acteurs économiques, à l’échelon départemental ou d’un bassin d’emploi. À partir des enjeux identifiés, chaque cellule pourra :

Flécher directement les moyens nécessaires (ingénierie et financement).
Renforcer la capacité de dérogation du préfet pour permettre une action en subsidiarité et dépasser, lorsque c’est nécessaire, le cadre règlementaire ou législatif en matière de répartition des compétences.
Soutenir le conventionnement entre collectivités pour lever le frein de la répartition des compétences.
Adapter localement les programmes nationaux.

Proposition n° 2 : Créer une garantie de bon achèvement des travaux réalisés dans le cadre des programmes nationaux territorialisés sous la forme d’une dotation d’équilibre à la charge de l’ANCT.

Proposition n° 3 : Accompagner les collectivités dans la création de foncières locales permettant de dynamiser les projets de revitalisation des centres-villes anciens ou dégradés, la création d’espaces de coworking, ainsi que l’évolution des terres agricoles vers une agriculture raisonnée ou labélisée Bio.

Proposition n° 4 : Assouplir le régime des prises de participation des Régions au capital des entreprises locales, notamment au sein des entreprises du secteur de la transition écologique et pour accompagner la création de plateformes logistiques dédiées aux circuits-courts.

Potentialiser l’investissement des collectivités territoriales :

Proposition n° 5 : Mobiliser l’ensemble des financements dont disposent les collectivités (DETR, DSIL, fonds portés par les différentes agences, programmes nationaux ou régionaux) en associant les parlementaires pour prioriser les investissements rapidement réalisables. Tendre vers un dossier (numérique) unique de demande de subventions, instruit au fil de l’eau sans passer par des appels à projet.

Proposition n° 6 : Abaisser pour une durée de deux ans les taux de participation minimale du maître d’ouvrage pour les communes de moins de 5 000 habitants (respectivement à 20 % et 30 % selon que la compétence est organisée ou non par un chef de file).

Proposition n° 7 : Porter le seuil de dispense de procédure de passation des marchés publics à 90 000 euros hors taxe. Inciter les collectivités passant des marchés de gré à gré à y insérer des critères environnementaux ou de développement durable.

Proposition n° 8 : Généraliser la mise en œuvre de Small Business Act par les Régions et les métropoles pour simplifier l’accès des entreprises aux marchés publics locaux, augmenter le montant des avances et raccourcir les délais de paiement.

Soutenir les plus fragiles, dont les jeunes qu’ils soient apprentis ou à la recherche d’un premier emploi :

Proposition n° 9 : Renforcer et appuyer les dispositifs mis en place par les collectivités territoriales et leurs groupements en matière de mobilité et de logement en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes entrant sur le marché du travail et des apprentis.

Dynamiser la transition écologique :

Proposition n° 10 : Majorer les crédits consacrés à l’ingénierie territoriale pour permettre aux collectivités locales dépourvues de projet de développement durable, d’entreprendre une démarche de transition écologique qui peut prendre la forme d’un contrat de transition écologique.

Proposition n° 11 : Simplifier les autorisations administratives et augmenter le soutien aux projets de développement et de production des énergies renouvelables dans les territoires, en faveur de l’efficacité énergétique.

Proposition n° 12 : Accélérer la structuration des initiatives locales dans le secteur de l’alimentation de qualité (bio, HVE, appellations d'origine), réussir la nécessaire transition écologique de l’agriculture via les projets alimentaires territoriaux et soutenir l’approvisionnement de proximité sous forme de circuits courts.

Proposition n° 13 : Promouvoir le tourisme durable en incitant les hébergements touristiques à obtenir un écolabel et à recourir aux énergies renouvelables.

E. GROUPE DE TRAVAIL – Territorialisation du Plan de relance (Mmes Catherine Kamowski et Véronique Louwagie, rapporteures), rapport d’étape

Les collectivités locales au cœur du plan de relance

« De la plus petite commune aux plus grandes régions,

Mobilisation autour de 20 propositions pour réussir
la territorialisation équitable du plan de relance »

Apporter davantage de lisibilité du plan de relance :

Proposition n° 1 : Communiquer à l’ensemble des parties prenantes un calendrier et un mode d’emploi du Plan de relance accompagnés de fiches types pour permettre à tous d’en comprendre les sujets et les enjeux.

Articuler les différents plans et les financements pour une mise en œuvre équitable sur les territoires :

Proposition n° 2 : Définir les modalités permettant d’articuler les différents plans de relance européen, national, régionaux, départementaux et intercommunaux.

Proposition n° 3 : Faire le lien entre les mesures du Plan de relance et les contrats de territoire élaborés par chaque intercommunalité en début de mandat.

Proposition n° 4 : Veiller au respect de l’interdiction du double financement pour une même dépense par des fonds européens.

Proposition n° 5 : Veiller à la répartition équitable des crédits afin de permettre une forme de péréquation entre les territoires et non à un creusement des inégalités entre les territoires les plus réactifs et ceux ayant besoin d’un appui pour finaliser leurs projets.

Proposition n° 6 : Mettre en œuvre un suivi des mesures de redéploiement décidées par le Gouvernement de crédits fléchés sur une politique publique vers une autre utilisation.

Renforcer la fluidité de l’information et l’efficacité de la comitologie :

Proposition n° 7 : Préciser que les intercommunalités, et le cas échéant, les Pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), doivent être représentées au sein des comités régionaux de suivi.

Proposition n° 8 : Prévoir la mise à disposition de tableaux de suivi et autres informations aux membres des comités départementaux du plan de relance en amont de leurs réunions.

Proposition n° 9 : S’assurer que les directions centrales des ministères et les agences nationales transmettent aux services déconcentrés de l’État les informations sur les sujets intéressant leur territoire et les entreprises qui y sont implantées.

Proposition n° 10 : Inviter les préfets de départements, délégués territoriaux de l’ANCT, à convier les différentes agences nationales à des réunions thématiques pour impulser et suivre la mise en œuvre concrète du Plan de relance en fonction des priorités locales.

Créer un environnement juridique et financier facilitateur :

Proposition n° 12 : Privilégier la mise en place d’une contractualisation unique, à l’échelle territoriale adaptée (département, EPCI, PETR) plutôt que la multiplication des appels à projets.

Proposition n° 13 : Proposer une série de simplifications en ce qui concerne les groupements de commande prévus à l’article L. 5211-4-4 du CGCT.

Proposition n° 14 : Mettre en place des règles particulières et dérogatoires pour la mise en œuvre du Plan de relance, permettant d’alléger les procédures, de dématérialiser les procédures et de s’abstenir, au moins temporairement, de demander des pièces justificatives.

Proposition n° 15 : Supprimer la condition d’une baisse de l’épargne brute supérieure à 10 % entre le montant de l’exécution 2019 constaté au 31 octobre 2019 et celui de 2020 constaté au 31 octobre 2020 prévue à l’article 56 quater du projet de loi de finances pour 2021 adopté par l’Assemblée nationale pour permettre de déroger, à titre exceptionnel, au seuil minimal de cofinancement par les collectivités territoriales.

Proposition n° 16 : Demander une augmentation des CP inscrits au titre de la DSIL dans le cadre d’un futur PLFR pour 2021.

Proposition n° 18 : Encourager, pour les collectivités qui le peuvent, le recours maitrisé à l’emprunt pour cofinancer les investissements.

Élargir les actions éligibles et mieux articuler avec les dispositifs ou structures existants :

Proposition n° 11 : S’appuyer à l’échelon départemental sur les outils qui existent dans les territoires comme les « territoires de projet » et sur les structures qui sont opérationnelles, comme les Pôles d’équilibre territorial et rural (PETR).

Proposition n° 17 : Élargir les actions éligibles aux crédits du Plan de relance aux travaux d’entretien et de réfection des ouvrages d’art et augmenter les crédits en destination des réseaux de distribution d’eau et d’assainissement.

Proposition n° 19 : Articuler MaPrimeRénov' avec le programme d'information « SARE - Service d'accompagnement pour la rénovation énergétique » afin de garantir la compétence des artisans concernés.

Proposition n° 20 : Renforcer le réseau FAIRE afin qu’il puisse labelliser les artisans intervenants dans les différents dispositifs pilotés par l’ADEME.

F. GROUPE DE TRAVAIL – Territorialisation du Plan de relance (Mmes Catherine Kamowski et Véronique Louwagie, rapporteures), rapport final

« 10 mois après le lancement du Plan de relance,
il convient de s’appuyer sur les innovations et les simplifications mises en œuvre et d’approfondir la contractualisation en associant l’ensemble
des échelons territoriaux »

Déconcentration-décentralisation :

Proposition n° 1 : Pérenniser au sein des préfectures de département des postes, ou des fonctions, de sous-préfets développeurs en charge de l’animation économique locale.

Proposition n° 2 : Généraliser et évaluer annuellement l’information diffusée par les directions centrales des ministères et les agences nationales vers les services déconcentrés de l’État sur les sujets intéressant leur territoire et les entreprises qui y sont implantées comme cela a été le cas lors de la mise en œuvre du Plan de relance.

Améliorer le suivi de la territorialisation des politiques publiques :

Proposition n° 3 : Généraliser et évaluer annuellement la cartographie départementale des politiques publiques.

Proposition n° 4 : Imposer contractuellement aux entreprises privées de communiquer sur la participation de France Relance au financement des travaux.

Proposition n° 5 : Assurer une meilleure visibilité et un suivi cartographié des relocalisations industrielles qu’elles soient, ou non, intervenues dans le cadre du programme Territoires d’industrie.

Proposition n° 6 : Mettre en valeur le fonds friches comme souplesse apportée à l’objectif de « zéro artificialisation nette », notamment en milieu rural.

Attention portée à l’équité des territoires :

Proposition n° 7 : Pérenniser pour les communes de moins de 3 500 habitants les assouplissements apportés à l’utilisation des dotations d’investissement (DETR et DSIL) par l’article 70 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020.

Proposition n° 8 : Étendre la compétence des commission DETR, qui deviendraient les commissions départementales des investissements locaux, aux projets financés par la fraction départementale de la DSIL.

Proposition n° 9 : Abaisser à 20 % la participation minimale des communes pour leurs investissements qui interviennent dans un domaine de compétence à chef de file prévues à l’article L. 1111-9 du CGCT. (Recommandation n° 3 de la mission sur l’investissement des CT mars 2019)

Proposition n° 10 : Mettre en place une procédure de veille sur l’utilisation des différents fonds structurels et les autres interventions européennes pour éviter les risques de double financement.

Proposition n° 11 : Proposer à la Commission européenne de simplifier les procédures des fonds structurels en s’inspirant de la mobilisation des reliquats de la période 2014-2020 pour faire face à l’urgence sanitaire.

Renforcer la contractualisation :

Proposition n° 12 : Privilégier le dialogue territorial dans le cadre des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) à la multiplication des appels à projets.

Proposition n° 13 : Créer un observatoire de la contractualisation au sein de l’ANCT.

Proposition n° 14 : Pérenniser les comités de pilotage au sein des CRTE en y associant les différents niveaux de collectivités.

Diverses mesures pour poursuivre la relance :

Proposition n° 15 : Assouplir les modalités d’acquisition des biens sans maitre sur l’ensemble du territoire à l’instar de ce que prévoit le projet de loi « 3DS » pour les Opérations de revitalisation des territoires (ORT).

Proposition n° 16 : Renforcer le soutien à la transition énergétique des équipements sportifs structurants.

Proposition n° 17 : Soutenir les filières qui rencontrent des difficultés d’approvisionnement et/ou de renchérissement des matières premières.

Proposition n° 18 : Encourager l’allotissement des marchés publics.

Proposition n° 19 : Pour faciliter la faculté pour les EPCI de se constituer en Centrale d’achat pour l’ensemble de leurs communes membres, supprimer la condition tenant à ce que leurs statuts le prévoient expressément, qui figure à l’article L. 5211-4-4 du CGCT.

([1]) les collectivités dans la relance.

([2]) M. Jean René Cazeneuve a été missionné par le Premier ministre pour « mesurer l’impact du Covid-19 sur les finances locales, rapport publié le 29 juillet 2020.

([3]) Dont 7 communes de – 500h ; 9 communes entre 500 et 2 000 h ; 6 entre 2 000 et 3 500 h ; 7 entre 3 500 et 10 000 h ; 4 entre 10 000 et 30 000 h et 2 entre 30 000 et 100 000 h.

([4]) Arras, Agen, Dijon, Châlons-en-Champagne, Metz, Pontivy.

([5]) Mission « flash » sur la contractualisation, Mmes Stella DUPONT et Bénédicte TAURINE, rapporteures, décembre 2020, qui comporte 13 propositions pour une nouvelle étape de la contractualisation.

([6]) La pratique contractuelle entre l’État et les collectivités a connu un développement foisonnant au cours de la période récente, en voici quelques illustrations :

« Convention Action Cœur de ville, contrats de ruralité, contrats de ville, Pacte État-métropoles, nouveau programme de renouvellement urbain, contrats financiers de maîtrise de l’évolution de la dépense locale, Contrat de transition écologique, Territoires d’industrie, territoires à énergie positive, territoires d’innovation grande ambition, Contrat local de santé, Convention d’objectifs et de gestion, Convention territoriale globale (CAF), Contrat local de sécurité et de prévention de la délinquance, Contrat éducatif local. »

([7]) Voir sa contribution en annexe n° 2 de la communication.

([8]) Mission « flash » sur le pouvoir réglementaire local, Mmes Monica MICHEL et Patricia LEMOINE, rapporteures, décembre 2020, qui comporte 17 propositions pour conforter le pouvoir réglementaire local.

([9]) Voir la liste complète des auditions en annexe n°2.

([10]) Voir l’annexe III, page 54.

([11]) Circulaire NOR : TERB2020217C.

([12]) Décret n° 2020-893 du 22 juillet 2020 portant relèvement temporaire du seuil de dispense de procédure pour les marchés publics de travaux et de fourniture de denrées alimentaires.

([13]) La présentation du rapport a fait l’objet d’une présentation à la presse en visioconférence le 29 juillet 2020. Cette présentation a été reprise dans la presse, notamment dans la Gazette des communes qui lui a consacré un important article (13 propositions pour accélérer la relance). Les rapporteurs ainsi que le Président ont remis ce rapport à la ministre Jacqueline Gourault le 2 septembre 2020.

([30]) Commission des Affaires économiques : Articles 15 à 30 quater, à l’exception des articles 27 à 27 quater et 29) et articles 63, 63 bis, 68, 68 bis et 84 ; M. Michael Nogal, rapporteur.