A l’issue de plus de cinq ans de négociations, la Communauté européenne et la Russie ont signé, lors du sommet qui s’est tenu à Sotchi le 25 mai 2006, un accord de réadmission des personnes en séjour irrégulier. Cet accord s’accompagne d’un accord visant à faciliter la délivrance des visas de court séjour, qui a été négocié parallèlement, mais dont l’Assemblée nationale n’est pas officiellement saisie au titre de l’article 88-4 de la Constitution car il ne relève ni du domaine de la loi, ni de la procédure de codécision.

Ces deux accords s’inscrivent dans le cadre de la construction d’un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, conformément à l’objectif fixé lors du sommet de Saint-Pétersbourg de mai 2003 d’établir quatre espaces communs : un espace économique, un espace de liberté, de sécurité et de justice, un espace de sécurité extérieure et un espace de recherche, d’éducation et de culture.

L’examen de cet accord de réadmission constitue l’occasion de présenter un état des lieux de la négociation des accords communautaires de réadmission (I), avant d’aborder les difficultés soulevées par ce texte (II) ainsi que par l’accord visant à faciliter la délivrance des visas qui l’accompagne (III).

Les accords communautaires de réadmission des personnes en séjour irrégulier s’inscrivent dans le cadre de la lutte contre l’immigration clandestine et de la coopération avec les pays tiers. Fondés sur l’article 63 du traité instituant la Communauté européenne, ils constituent l’un des axes de développement d’une politique extérieure dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Le Conseil européen a rappelé à plusieurs reprises la priorité que constituent ces accords.

Seize mandats de négociation ont été confiés à la Commission.

Quatre l’ont été en 2000, avec le Maroc, la Russie, le Pakistan, et le Sri Lanka ; deux en 2001, avec Hong Kong et Macao ; cinq en 2002, avec l’Ukraine, la Chine, la Turquie, l’Algérie et l’Albanie.

Quatre nouveaux mandats ont été confiés à la fin de l’année 2006 à la Commission pour la négociation d’accords de réadmission avec les pays des Balkans occidentaux : l’ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, et la République de Serbie. Un cinquième a également été adopté pour la Moldavie. La négociation de ces accords de réadmission sera menée parallèlement à celle d’accords de facilitation de la délivrance des visas, comme cela a été fait avec la Russie et l’Ukraine.

Les négociations, partagées entre les directions générales « relations extérieures » (RELEX) et « justice, liberté et sécurité » (JLS) de la Commission européenne, avancent difficilement. Les pays tiers sont en effet très réticents à s’engager sur ce sujet, en particulier s’agissant de la réadmission de ressortissants de pays tiers et, à un moindre degré, des délais de réponse. Ces difficultés expliquent la tendance de la Commission à rechercher d’autres leviers permettant de parvenir à un accord, tels que la facilitation de la délivrance des visas, ainsi qu’à accepter des solutions réduisant les obligations du pays tiers concerné.

A ce jour, seuls quatre accords sont entrés en vigueur, avec Hong Kong, Macao, le Sri Lanka et l’Albanie. Les deux premiers accords, entrés en vigueur respectivement le 1er mars 2004 et le 1er juin 2004, devraient concerner très peu de personnes. L’accord avec le Sri Lanka est entré en vigueur le 1er mai 2005, et celui avec l’Albanie le 1er mai 2006. L’accord de réadmission avec l’Ukraine, ainsi qu’un accord visant à faciliter la délivrance de visas, ont été signés en marge du sommet UE-Ukraine qui s’est tenu à Helsinki le 27 octobre dernier.

Les négociations sont proches de leur conclusion avec le Pakistan, mais semblent s’enliser avec la Turquie et l’Algérie. Elles ont davantage progressé avec le Maroc. En ce qui concerne la Chine, l’accord dit « ADS » (« Approved Destination Status »), relatif au tourisme, qui a été signé lors du sommet UE-Chine en octobre dernier, comporte une clause de réadmission. Elle ne concerne cependant que les touristes chinois entrés dans le cadre de l’accord « ADS », et ne constitue donc pas l’accord global recherché, dont les négociations n’ont pas encore été officiellement lancées en raison de la volonté de la partie chinoise d’établir un lien avec la question des visas.

Les obligations de réadmission énoncées dans l’accord sont établies sur une base de réciprocité totale. Elles s’appliquent aux ressortissants des parties, aux ressortissants de pays tiers et aux apatrides.

L’accord énonce les pièces prouvant ou présumant la nationalité des personnes faisant l’objet d’une réadmission. Il prévoit la création d’un comité de réadmission, afin de contrôler sa mise en œuvre et son application. Il énonce également les dispositions nécessaires concernant la prise en charge des coûts de transport et de transit, ainsi que la protection des données à caractère personnel, leur communication n’ayant lieu que dans le cadre « nécessaire à la mise en œuvre de l’accord » et dans le respect de la directive 95/46/CE, relative à la protection de ces données. Les dispositions de cet accord auront la priorité sur tout accord bilatéral ou arrangement administratif dont les dispositions seraient incompatibles avec le présent accord.

A ce jour, seul un Etat membre, la Lituanie, dispose d’un accord de réadmission bilatéral avec la Russie. Dans ces conditions, la conclusion d’un accord communautaire de réadmission apporte déjà, en elle-même, une plus-value non négligeable. L’accord facilitera notamment la réadmission des ressortissants russes, qui soulève certaines difficultés en France aujourd’hui, même si les chiffres restent peu élevés : en 2006, 744 mesures d’éloignement de citoyens russes ont été prononcées, 106 ont été exécutées (soit 14 %), et seules 20 % des demandes de délivrance de laissez-passer consulaires adressées aux autorités russes ont abouti en 2006 (29 laissez-passer délivrés sur 146 demandes formulées).

Cet élément ne doit cependant pas conduire à sous-estimer les imperfections de cet accord concernant le délai de réponse à une demande de réadmission et l’obligation de réadmission des ressortissants de pays tiers.

L’article 11 paragraphe 2 de l’accord prévoit que l’Etat requis doit répondre à la demande de réadmission qui lui est adressée dans un délai maximal de 25 jours (déjà long au regard de nos législations et pratiques), qui peut être porté à 60 jours si des obstacles factuels ou juridiques s’opposent à ce que la réponse soit fournie en temps voulu. Ce délai de 60 jours est incompatible avec notre législation, qui prévoit une durée maximale de rétention administrative de 32 jours (contre 12 jours avant la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité).

Deux autres Etats membres étaient confrontés à la même difficulté : l’Espagne, dont le délai de rétention est de 40 jours, et le Portugal, dont le délai est de 60 jours.

Le traitement de ce problème a été renvoyé à la négociation de protocoles bilatéraux entre les Etats concernés et la Russie ( cf. art. 20 point f) de l’accord). Des protocoles d’application de l’accord de réadmission ont été – laborieusement – négociés avec la partie russe, qui excluent la possibilité d’extension du délai de réponse pour les trois pays concernés. Ils ont été signés à Moscou le 5 février 2007.

Il aurait été préférable de modifier le délai de réponse dans l’accord lui-même, plutôt que de renvoyer à la négociation de protocoles séparés (qui créent en outre un régime différencié entre Etats membres). Il conviendra d’être particulièrement vigilant quant à l’application de ces protocoles par la partie russe, qui devra intervenir, en tout état de cause, dès l’entrée en vigueur de l’accord.

La difficulté rencontrée sur ce point découle de la relative brièveté de notre délai de rétention par rapport aux autres Etats membres, qui ont pour beaucoup d’entre eux des délais largement supérieurs( 1). Toute harmonisation européenne en ce domaine risque donc de se traduire par une augmentation de notre délai de rétention.

C’est ce qu’illustrent les négociations en cours sur la proposition de directive relative aux normes et procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (COM (2005) 391 final). La dernière version disponible de ce texte, issue d’un compromis proposé par la présidence finlandaise, prévoit en effet que les Etats membres devront introduire dans leur législation « une période maximale de détention temporaire qui n’est pas inférieure à quatre mois ni supérieure à huit mois ».

Le rapporteur actualisera la proposition de résolution qu’il a déposée, au nom de la Délégation pour l’Union européenne, sur ce texte le 18 avril 2006, lors de son examen par la commission des Lois, afin de s’opposer à cette harmonisation qui conduirait, si le texte était adopté en l’état( 2), à faire passer notre délai maximal de rétention de 32 jours à au moins quatre mois.

L’obligation de réadmission des ressortissants de pays tiers devrait constituer, en principe, une valeur ajoutée majeure des accords communautaires de réadmission. En l’espèce, la Russie a obtenu que cette obligation soit minimale, en l’assortissant de plusieurs conditions.

L’accord prévoit en effet qu’il n’y aura obligation de réadmission d’un ressortissant de pays tiers par la Russie que s’il est prouvé :

- soit qu’il détient, au moment du dépôt de la demande de réadmission, un visa en cours de validité délivré par la Russie lors de son entrée sur le territoire d’un Etat membre en provenance directe du territoire de celle-ci ;

- soit qu’il possède, au moment du dépôt de la demande de réadmission, une autorisation de séjour en cours de validité délivrée par la Russie ;

- soit qu’il a pénétré illégalement sur le territoire des Etats membres en arrivant directement du territoire russe.

L’obligation de réadmission ne s’applique pas pour les ressortissants de pays tiers :

- qui n’ont effectué qu’un transit par un aéroport international russe ;

- à qui l’Etat requérant ou un autre Etat membre a délivré un visa ou une autorisation de séjour, pour autant que la Russie n’ait pas délivré un visa ou une autorisation de séjour pour une durée plus longue ;

- qui bénéficient d’une exemption de visa pour entrer sur le territoire de l’Etat membre requérant.

En outre, la Russie a obtenu que ces dispositions ne s’appliquent que trois ans après l’entrée en vigueur de l’accord (sauf pour les ressortissants de pays avec lesquels elle a conclu des accords bilatéraux de réadmission).

Des dispositions similaires ont pu, pour telle ou telle, figurer dans des accords antérieurs, mais, au total, les mesures obtenues par la Russie sont, à ce jour, les moins contraignantes figurant dans un accord communautaire de réadmission. A titre de comparaison, l’Albanie a obtenu une période transitoire de deux ans, mais les conditions posées pour l’obligation de réadmission sont moins restrictives : l’appréciation de la validité du visa ou de l’autorisation de séjour est effectuée lors de l’entrée sur le territoire de l’Etat requérant (et non lors du dépôt de la demande de réadmission), la condition de provenance directe n’est pas exigée et l’exonération liée à l’exemption de visa n’est pas prévue. Aucun des accords avec le Sri Lanka, Macao ou Hong Kong ne comportent de période transitoire.

Cette comparaison fait apparaître une dégradation de la qualité des obligations imposées par les accords de réadmission, ce qui est d’autant plus paradoxal que la négociation de l’accord avec la Russie a été adossée à celle d’un accord visant à faciliter la délivrance des visas. Cet accord risque de constituer un précédent qui sera invoqué lors des négociations avec d’autres partenaires.

Il convient par conséquent de veiller à ce que les futurs mandats de négociation confiés à la Commission soient plus exigeants et précis en ce qui concerne les délais de réponse et la réadmission des ressortissants de pays tiers. Les mandats de négociation adoptés récemment pour les pays des Balkans occidentaux marquent un progrès en ce sens, car ils précisent que les accords de réadmission concluent devront prévoir un délai de réponse aux demandes de réadmission compatible avec les législations nationales des Etats membres.

Cet accord de facilitation de la délivrance des visas de court séjour, également paraphé lors du sommet de Sotchi le 25 mai 2006, est le premier accord communautaire de ce genre. Il prévoit notamment :

- une réduction des frais de visa à 35 euros pour l’ensemble des ressortissants russes, alors que le coût normal pour un visa Schengen est passé, le 1er janvier 2007, à 60 euros (cette disposition aura un impact financier important pour la France, compte tenu du nombre élevé de visa délivrés en Russie, qui est d’environ 300 000 par an, avec un taux de refus très faible, de l’ordre de 2,4 %) ;

- des exemptions de visas pour les ressortissants détenteurs d’un passeport diplomatique ;

- une simplification des justificatifs de voyage devant être fournis pour 11 catégories de voyageurs (membres des délégations officielles, hommes d’affaires, journalistes, écoliers, scientifiques, artistes, sportifs, etc .), ainsi qu’une suppression des frais de visa pour 9 de ces catégories ;

- la délivrance de visas à entrées multiples pour une durée pouvant aller jusqu’à 5 ans pour les membres du gouvernement et du Parlement, des cours constitutionnelles et suprêmes, ainsi que leur conjoint et enfants âgés de moins de 21 ans, ou pour une durée pouvant aller jusqu’à un an pour les membres des délégations officielles sur invitation, les hommes d’affaires, etc.

Pour la partie russe, cet accord constitue une première étape sur la voie d’une suppression de l’obligation de visa, souhaitée par les autorités russes.

Il existe déjà un accord bilatéral franco-russe de facilitation de la délivrance des visas, en date du 15 juin 2004 (décret n° 2005-550 du 19 mai 2005), sur lequel les dispositions de l’accord communautaire primeront à dater de son entrée en vigueur. Cet accord prévoit déjà une simplification des justificatifs de voyage exigés de certaines catégories de voyageurs (sportifs, étudiants, universitaires, membres de délégations officielles, etc .), des dispenses de frais de visa dans certains cas, ainsi que la délivrance de visas à entrées multiples d’une durée pouvant aller jusqu’à cinq ans pour les membres du gouvernement, du Parlement et des hautes juridictions, les hommes d’affaires, les universitaires, etc.

Le rapporteur du Parlement européen (qui est simplement consulté) sur ce texte, Mme Maria da Assunçao Esteves, a émis des réserves importantes sur cet accord. Elle estime que les conditions d’une véritable réciprocité ne sont pas remplies, en raison :

- des procédures complexes d’enregistrement obligatoire auxquelles sont soumis les titulaires de visas délivrés par les autorités russes ;

- de la nécessité d’une autorisation complémentaire ou du paiement d’un taxe complémentaire pour se rendre dans certaines régions de la Russie, telles que la Tchétchénie ou la Sibérie ;

- des difficultés rencontrées par des journalistes, membres du clergé, des missionnaires étrangers et des membres d’organisation de la société civile lorsqu’ils demandent l’obtention et le renouvellement de visas vers la Russie.

Le rapporteur du Parlement européen souligne également que l’accord ne comporte aucune clause en matière de droits de l’homme et de démocratie, dont la violation puisse entraîner la suspension ou même l’annulation de l’accord, en application du principe de conditionnalité. Il déplore aussi l’absence d’évaluation préalable de la situation de la Russie au regard de la justice et des affaires intérieures (mise en œuvre des accords bilatéraux en vigueur, questions de sécurité, mouvements migratoires notamment), alors qu’une telle évaluation préalable est prévue par l’« approche commune de la politique des visas de l’Union » adoptée par le comité des représentants permanents (COREPER) le 20 décembre 2005.

Si l’on ne peut que se féliciter de la facilitation de la délivrance des visas apportée par cet accord, qui contribuera à renforcer les liens entre la Russie et les Etats membres de l’Union européenne, il conviendra effectivement de veiller au respect de la réciprocité des engagements pris, lors de son application.

Ces accords seront inscrits à l’ordre du jour de l’un des Conseil « Justice et affaires intérieures » qui se tiendra sous présidence allemande.

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M. Thierry Mariani, rapporteur, a présenté ce document au cours de la réunion de la Délégation du 13 février 2007.

M. Jacques Floch s’est déclaré favorable à la conclusion d’accords avec la Russie, rappelant par ailleurs que la délivrance des visas par ce pays n’obéissait pas toujours à des règles très claires.

Le rapporteur, a estimé qu’il n’y avait plus guère d’intérêt à maintenir les visas avec la Russie, d’autant que les règles fixées peuvent facilement être contournées.

Sur proposition du rapporteur, la Délégation a ensuite adopté les conclusions suivantes :

« La Délégation pour l’Union européenne,

4. Invite le Gouvernement français à veiller, lors de la négociation des futurs accords communautaires de réadmission par la Commission, à ce que des délais de réponse compatibles avec notre législation et des dispositions satisfaisantes sur la réadmission des ressortissants de pays tiers soient prévus. »