Le présent projet de décision du Conseil, présenté par M. Thierry Mariani, rapporteur, au cours de la réunion de la Délégation du 24 octobre 2007, est relatif à l’élargissement de l’espace Schengen aux Etats ayant adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004, à l’exception de Chypre, qui a demandé un délai supplémentaire d’un an.

L’espace Schengen compte actuellement 13 Etats membres de l’Union européenne (les Quinze anciens moins le Royaume-Uni et l’Irlande) et deux Etats hors de l’UE, la Norvège et l’Islande. Le projet de décision prévoit la levée des contrôles aux frontières intérieures terrestres et maritimes à compter du 31 décembre 2007 et aux frontières aériennes à partir du 29 mars 2008.

L’article 3, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2003 prévoyait que la totalité des dispositions de l’acquis de Schengen ne s’appliqueraient dans un nouvel Etat membre qu’à la suite d’une décision à l’unanimité du Conseil, après vérification que les conditions nécessaires sont remplies, et de la consultation du Parlement européen.

Une condition essentielle de l’élargissement de l’espace Schengen aux nouveaux Etats membres est leur capacité à intégrer le Système d’information Schengen (SIS), c’est-à-dire la base de données permettant aux autorités nationales (police, gendarmerie, douanes, autorités judiciaires) d’échanger et d'obtenir des informations sur les personnes ou les objets. Ces informations servent dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, ainsi que pour le contrôle des personnes, tant aux frontières extérieures que sur le territoire national. Enfin, le SIS est utilisé pour la délivrance de visas et de titres de séjour.

La création d’un nouveau système, le SIS II, a été décidée dès 2001, en raison de la nécessité de mettre en œuvre de nouvelles fonctionnalités (par exemple le stockage de données biométriques), mais aussi d’intégrer les nouveaux Etats membres, le SIS n’ayant pas les capacités suffisantes pour assurer les services nécessaires à plus de 18 Etats. Cependant, en septembre 2006, la Commission, qui avait été mandatée par le Conseil pour développer le SIS II, a annoncé que sa mise en œuvre, initialement prévue pour mars 2007, connaîtrait un retard important. En janvier 2007, la Commission a proposé un calendrier révisé prévoyant que le SIS II serait opérationnel à partir de décembre 2008.

Face au mécontentement des nouveaux Etats membres, et afin de permettre l’élargissement de l’espace Schengen avant cette date, le Conseil « Justice et affaires intérieures » (JAI) des 4 et 5 décembre 2006 a donné son aval au projet SISone4all, un système provisoire proposé par le Portugal, permettant de connecter les 9 Etats membres à la version existante du SIS.

Lors de cette même réunion du Conseil JAI ont été fixés les délais pour l’élargissement de l’espace Schengen, fin décembre 2007 et fin mars 2008 pour les frontières aériennes, si toutes les conditions sont remplies. Le projet de décision que la Délégation a à examiner aujourd’hui confirme donc ces engagements.

Le Conseil « JAI » des 12 et 13 juin derniers a adopté une décision sur l’application des dispositions de l’acquis de Schengen concernant le SIS aux 9 Etats membres concernés( 1). L’entrée en vigueur de cette décision a permis le transfert vers les Etats membres concernés de données SIS réelles. Les conclusions du Conseil JAI du 18 septembre dernier indiquent que les Etats concernés sont en mesure d’utiliser le SIS depuis le 1er septembre. L’utilisation concrète des données transférées doit permettre au Conseil de s’assurer de la bonne application des dispositions de l’acquis de Schengen relatives au SIS dans les Etats membres concernés.

Les aspects autres que le SIS (protection des données, coopération policière et frontalière, frontières maritimes, terrestres et aériennes et délivrance de visas) ont fait l’objet d’évaluations depuis 2005. Ces évaluations, menées par le Groupe « Evaluation de Schengen »( 2), sont maintenant achevées. Le Groupe a mené des vérifications par écrit grâce à des questionnaires, puis des visites d’équipes d’experts ont eu lieu dans chacun des Etats concernés, ainsi que dans un certain nombre de postes consulaires. Dans certains cas, de nouvelles visites sont intervenues afin de vérifier si les défaillances constatées avaient été corrigées.

La question de la sécurité des frontières extérieures est un enjeu particulièrement important. En effet, tous les Etats membres concernés par l’élargissement, à l’exception de la République tchèque, auront la responsabilité du contrôle d’une frontière extérieure de l’Union.

Je m’étais moi-même rendu en 2004 en Pologne, afin de mesurer sur le terrain l’efficacité des contrôles à la frontière avec l’Ukraine et j’avais constaté qu’en dépit des efforts importants réalisés par la Pologne, avec le soutien de l’Union européenne, la situation restait préoccupante.

Les conclusions des missions d’évaluation font état d’efforts très importants des Etats concernés pour se conformer aux recommandations et à l’acquis de Schengen. Elles indiquent que tous les Etats concernés remplissent à présent les conditions nécessaires pour adhérer intégralement à Schengen. La situation en Slovaquie était celle qui posait le plus de difficultés mais les conclusions indiquent que ce pays répond maintenant aux exigences requises.

Même si ses compétences et ses moyens restent limités, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, dite agence FRONTEX, dont le siège est à Varsovie, devrait jouer un rôle important dans l’espace Schengen élargi, en renforçant l’efficacité des contrôles et la sécurité. Créée en 2004 et opérationnelle depuis 2005, FRONTEX a pour mission d’assurer la coordination des opérations conjointes en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures, de prêter assistance aux Etats membres pour la formation de leurs garde-frontières, ainsi que lorsqu’ils doivent faire face à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée à leurs frontières extérieures.

Il convient également de souligner que le projet de traité modificatif prévoit la mise en place progressive d’un système intégré de gestion des frontières extérieures. Cette formulation constitue certes une avancée mais elle reste relativement prudente. On est donc encore éloignés de la création d’un corps européen de garde-frontières, dont la Commission européenne avait évoqué la possibilité dans une communication de 2002 ( 3)

La décision pourrait être adoptée lors du Conseil « JAI » des 8 et 9 novembre 2007. Le Parlement européen n’a pas encore rendu son avis.

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L’exposé du rapporteur a été suivi d’un court débat.

Le Président Daniel Garrigue a souligné la pression très forte des nouveaux Etats membres sur ce dossier et s’est inquiété de la qualité des évaluations sur les contrôles aux frontières externes de l’Union européenne.

M. Thierry Mariani, rapporteur, a rappelé que tout le matériel et toute la formation avaient été fournis aux services concernés des nouveaux Etats membres et qu’il ne leur reste plus maintenant qu’à les mettre en œuvre conformément aux meilleures pratiques.

Le Président Daniel Garrigue a souligné l’intérêt d’une communautarisation et d’une gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union européenne et déclaré que l’audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement par la Délégation le 18 décembre 2007, serait l’occasion de l’interroger sur FRONTEX et sur d’éventuels écarts entre les rapports d’évaluation et la réalité du terrain.

Puis la Délégation a approuvé le projet de décision du Conseil.