M. Thierry Mariani, rapporteur, a présenté ces documents (E3516, E3602, E3603, E3604, E3621 et E3622) au cours de la réunion de la Délégation du 24 octobre 2007.

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La construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice n’existe pas sans relation durable et responsable avec les pays tiers. Dans cet esprit, les accords de réadmission des personnes en séjour irrégulier, fondés sur l’article 63 du traité instituant la Communauté européenne, sont un élément décisif de la lutte contre l’immigration clandestine dans l’Union et constituent l’un des axes de développement d’une politique extérieure dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

Les Conseils européens de Laeken et de Tampere ont ainsi invité le Conseil à conclure de tels accords avec des pays tiers, selon des modalités qu’ont précisées la communication de la Commission concernant une politique commune en matière d’immigration clandestine du 15 novembre 2001 (COM (2001) 672 final) et le plan global de lutte contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains dans l’Union européenne, adopté le 28 février 2002. Des critères généraux pour déterminer les pays tiers avec lesquels de nouveaux accords doivent être négociés ont ensuite été approuvés lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » du 25 avril 2002.

Dans ce cadre, les négociations se sont dans un premier temps révélées laborieuses. A ce jour, seule la moitié des douze mandats de négociation confiés par le Conseil à la Commission entre 2000 et 2002 ont ainsi été menés à leur terme :

- les accords de réadmission avec Hong-Kong et Macao (dont les négociations ont été entamées en 2001) sont entrés en vigueur respectivement le 1er mars 2004 et le 1er juin 2004 ;

- l’accord avec le Sri Lanka (dont le mandat a été défini en 2000) est entré en vigueur le 1er mai 2005 ;

- celui avec l’Albanie (mandat de 2002) le 1er mai 2006.

Les accords de réadmission avec la Russie et l’Ukraine, pour lesquels des mandats avaient été émis en 2000 et 2002, ont été signés respectivement le 25 mai 2006 à Sotchi et le 18 juin dernier à Luxembourg.

La lenteur des négociations, partagées entre les directions générales « relations extérieures » (RELEX) et « justice, liberté et sécurité » (JLS) de la Commission européenne, s’explique principalement par les réticences des pays parties à l’accord à s’engager en particulier sur la réadmission de ressortissants d’autres pays tiers, et, à un moindre degré cependant, sur les délais de réponse aux demandes de réadmission qui leur sont adressées.

Dans ce contexte, la Commission s’est attelée à actionner d’autres leviers permettant d’accélérer la conclusion des accords, qu’il s’agisse de la facilitation, « en contrepartie », de la délivrance des visas aux ressortissants de ces Etats ou de la réduction, parfois significative, des obligations consenties par le pays tiers concerné.

La tâche des négociateurs en est accrue, entre les deux écueils que constituent la recherche d’ « accords à tout prix » qui doit être résolument écartée et l’imposition d’exigences excessives empêchant la conclusion des accords voire minant leur application pratique.

Le danger est en effet grand de voir les Etats tiers aligner leurs revendications sur les dispositions les plus généreuses concédées par la Commission aux cours des négociations d’accords. A cet égard, l’accord de réadmission avec la Russie a constitué un précédent dangereux.

D’un côté, force a été de constater une nette dégradation de la qualité des obligations imposées liées notamment à la fixation du délai maximal de réponse aux demandes de réadmission de 25 jours, pouvant être porté à 60 jours si des obstacles factuels ou juridiques s’opposent à ce que la réponse soit fournie en temps voulu, en contradiction avec les législations nationales française, espagnole et portugaise qui limitent la durée maximale de rétention administrative à respectivement 32, 40 et 60 jours. De même, l’obligation de réadmission des ressortissants d’un pays tiers pesant sur la Russie ne s’appliquera qu’à compter d’un délai particulièrement long de trois ans après l’entrée en vigueur de l’accord.

Or, ces concessions significatives sont d’autant plus paradoxales que la négociation de l’accord a été adossée à celle d’un accord visant à faciliter la délivrance des visas, avec notamment une réduction de presque moitié (de 60 à 35 euros) des frais applicables aux ressortissants russes.

Il n’en reste pas moins que l’on constate une très nette accélération des négociations depuis en particulier que la Commission a manifesté son intention de donner une priorité à la conclusion d’accords de réadmission avec les Etats de la région des Balkans occidentaux et les pays limitrophes conformément à sa nouvelle politique de voisinage arrêtée en mars 2003.

Ainsi, moins d’un an aura séparé l’engagement des négociations avec les pays des Balkans occidentaux de leurs conclusions. Le Conseil a en effet confié le 13 novembre 2006 mandat à la Commission européenne pour négocier un accord de réadmission entre la Communauté européenne et chacun des pays des Balkans occidentaux. Les négociations se sont déroulées entre le 30 novembre 2006 et le 12 avril 2007 pour l’ancienne République yougoslave de Macédoine, entre le 30 novembre 2006 et le 11 avril 2007 pour la République du Monténégro, entre le 30 novembre 2006 et le 10 avril 2007 pour la Bosnie-Herzégovine et entre le 30 novembre 2006 et le 16 mai 2007 pour la République de Serbie. Sous réserve de l'avis du Parlement européen, la conclusion des accords en matière de réadmission et d'assouplissement des modalités d'obtention des visas est dès lors prévue d'ici novembre 2007. L'achèvement du processus de ratification et la mise en œuvre des accords d'ici le 1er janvier 2008 respecteront le extrêmement serré établi par la décision 2006/440 précitée du Conseil.

De même, après que le Conseil Affaires générales et relations extérieures du 19 décembre 2006 a officiellement autorisé la Commission à négocier la conclusion d’un accord de réadmission et d’un accord de facilitation des visas, l’Union européenne et la République de Moldova ont signé, le 10 octobre 2007, les deux accords au terme de huit mois seulement de négociations.

Il n’est évidemment pas indifférent de constater que ces cinq accords ont été accompagnés de la conclusion d’un accord visant à faciliter la délivrance de visas.

Pour autant, la qualité de ces accords de réadmission est très significativement supérieure à celle de l’accord conclu avec la Russie, la vocation des Etats balkaniques à adhérer à l’Union, clairement affirmée dans les conclusions du sommet entre l'UE et les Balkans occidentaux qui s'est tenu à Thessalonique le 21 juin 2003, jouant un rôle indéniablement moteur dans ces progrès.

Les obligations de réadmission énoncées dans les accords sont établies sur une base de réciprocité totale. Elles s’appliquent aux ressortissants des parties, aux ressortissants de pays tiers et aux apatrides, y compris, dans le cas des Etats des Balkans occidentaux, aux anciens ressortissants de la République socialiste fédérative de Yougoslavie qui n'ont obtenu aucune autre nationalité. La réadmission de ces derniers est cependant soumise au respect de deux conditions : leur lieu de naissance ainsi que leur lieu de résidence permanente à la date de l’indépendance de l’Etat concerné se trouvaient sur le territoire de l’Etat requis. L'obligation de réadmission des ressortissants nationaux concerne également les anciens ressortissants qui ont renoncé à leur nationalité sans obtenir la nationalité d'un autre État et couvre aussi les membres de leur famille (c'est-à-dire le conjoint et les enfants mineurs célibataires) qui ont une autre nationalité que celle de la personne à réadmettre et qui ne disposent pas d'un droit de séjour autonome dans l'État requérant.

Au titre des dispositions communes à l’ensemble des accords figure l’énoncé des pièces prouvant ou présumant la nationalité des personnes faisant l’objet d’une réadmission.

Les accords prévoient aussi, de manière systématique, la création de comités de réadmission mixte à l’Union et à l’Etat signataire, chargés de contrôler leur mise en œuvre et leur application. Il faut remarquer ici que les accords les plus récents avec les Etats des Balkans occidentaux et avec la République de Moldavie ne prévoient plus, à la différence des accords conclus notamment avec la Russie ou l’Ukraine, la présence d’experts des Etats membres au sein des comités.

Ils énoncent également les dispositions nécessaires concernant la prise en charge des coûts de transport et de transit, ainsi que la protection des données à caractère personnel, leur communication n’ayant lieu que dans le cadre « nécessaire à la mise en œuvre de l’accord » et dans le respect de la directive 95/46/CE, relative à la protection de ces données. Le plein respect des droits de l'homme conformément à la convention européenne des droits de l'homme est garanti durant l'application des accords de réadmission. Cette précision constitue un réel progrès. Elle n’apparaissait pas dans l’accord conclu avec la Russie.

Les dispositions des accords ont priorité sur tout accord bilatéral ou arrangement administratif dont les dispositions seraient incompatibles avec elles.

Dans ce contexte, les enjeux essentiels se concentrent sur :

– les modalités de réadmission des ressortissants de pays tiers aux parties à l’accord, celles des nationaux faisait rarement problème ;

– les délais de réponse des Etats requis aux demandes de réadmission adressées par les Etats membres de l’Union.

La véritable valeur ajoutée des accords de réadmission réside dans la réadmission des ressortissants de pays tiers aux parties à l’accord. A cet égard, les difficultés traditionnelles concernent la définition de délais transitoires durant lesquels cette réadmission ne s’applique pas (porté jusqu’à trois ans dans l’accord conclu avec la Russie), et le degré d’exigence des conditions posées pour l’obligation de réadmission. Dans ces deux domaines, les accords conclus avec les Etats des Balkans occidentaux, l’Ukraine et la République de Moldova sont satisfaisants. ? L'obligation de réadmettre les ressortissants des pays tiers et les apatrides est en effet liée aux conditions préalables suivantes : - l’intéressé est ou était, lors de son entrée sur ce territoire, en possession d'un visa ou d'une autorisation de séjour en cours de validité délivré(e) par le pays requis (et non plus au moment du dépôt de la demande de réadmission comme c’est le cas dans l’accord signé avec la Russie) ou ; - l’intéressé est entré illégalement et directement sur le territoire des États membres après avoir séjourné sur, ou transité par, le pays requis. En revanche, et de manière traditionnelle dans les accords de réadmission, l’obligation de réadmission ne s’applique pas : - si le ressortissant du pays tiers ou l'apatride n'a effectué qu'un transit aéroportuaire par un aéroport international du pays requis ; - si l'État membre requérant la réadmission a délivré au ressortissant du pays tiers ou à l'apatride, avant ou après son entrée sur son territoire, un visa ou une autorisation de séjour, excepté lorsque le pays requis a délivré un visa ou une autorisation de séjour pour une durée plus longue ; - si le visa ou l'autorisation de séjour délivré(e) par l'État membre requérant a été obtenu(e) au moyen de faux documents ou de documents falsifiés, ou au moyen de fausses déclarations ou si cette personne ne respecte pas une des conditions liées à la délivrance du visa. ? Dans le même esprit, il n’est pas ménagé de période de transition pour l’application des dispositions des accords de réadmission avec les pays des Balkans occidentaux. En revanche, l’accord conclu avec l’Ukraine prévoit que les dispositions applicables aux ressortissants de pays tiers ne seront applicables qu’après une période transitoire de deux ans.

Les sections III des accords de réadmission présentent les modalités techniques nécessaires régissant la procédure de réadmission (formulaire et contenu de la demande de réadmission, moyens de preuve, délais, modalités de transfert et modes de transport) et, en particulier, les délais de réponse, qui revêtent une importance décisive.

En effet, la garantie des libertés publiques impose aux Etats membres de respecter des durées maximales de rétention administrative plus ou moins élevées selon leurs traditions nationales. Les législations française, espagnole et portugaise sont particulièrement protectrices en ce qu’elles limitent les rétentions à respectivement 32, 40 et 60 jours. S’agissant de la France, plus spécifiquement, la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a en effet porté de 5 à 17 jours, extensibles à 32 jours au maximum (contre 12 auparavant) ses délais nationaux de rétention administrative.

Les délais de réponse prévus dans les accords de réadmission examinés sont dans l’ensemble compatibles avec les législations nationales des Etats membres de l’Union. Ils sont en effet fixés à :

- 10 jours, sous réserve d'un droit de prorogation sur demande pouvant aller jusqu'à 6 jours dans les cas dûment motivés pour la Bosnie-Herzégovine ;

- 10 jours, sous réserve d'un droit de prorogation sur demande pouvant aller jusqu'à 6 jours dans les cas dûment motivés pour la République de Serbie ;

- 11 jours ouvrables pour la République de Moldova ;

- de 12 jours, sous réserve d'un droit de prorogation sur demande pouvant aller jusqu'à 6 jours dans les cas dûment motivés pour la République du Monténégro ;

- 14 jours, pour l’ancienne République yougoslave de Macédoine ;

Seul l’accord conclu avec l’Ukraine pose une difficulté en ce qu’il prévoit, en complément du délai « normal » de 14 jours, un droit de prorogation pouvant aller jusqu’à 30 jours supplémentaires dans les cas dûment motivés.

En outre, les accords conclus avec la Serbie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la République de Moldova et l’Ukraine prévoient une procédure accélérée pour les personnes appréhendées dans les « régions frontalières », c'est-à-dire dans un périmètre de 30 kilomètres par rapport à la frontière terrestre commune, ou sur le territoire des aéroports internationaux des États membres ou l’Etat tiers concerné. Dans ce cas, la demande de réadmission et la réponse à celle-ci doivent être transmises dans un délai de 2 jours ouvrables.

Il a été vu que l’accélération des négociations des accords de réadmission est fortement encouragée par leur adossement à la conclusion d’accords visant à faciliter la délivrance de visas. Le premier accord communautaire de ce genre a été conclu avec la Russie. L’expérience acquise lors de ces négociations a utilement contribué à la conduite harmonieuse des pourparlers avec l’Ukraine, les Etats des Balkans occidentaux puis la République de Moldova, les dispositions des accords se révélant extrêmement proches dans tous les cas.

Les accords relatifs à l'assouplissement des formalités d'obtention des visas prévoient en particulier un allégement considérable des frais de visas à 35 euros (au lieu de 60 euros) pour l’ensemble des citoyens des Balkans occidentaux.

Une exonération totale des frais de visa est défini pour certaines catégories de demandeurs.

En outre, pour certains groupes de personnes, notamment les hommes et femmes d'affaires, les étudiants et les journalistes, les exigences en matière de pièces justificatives requises à l'appui des demandes de visa ont été simplifiées.

De même, pour certaines catégories de voyageurs réguliers, la délivrance de visas à entrées multiples valables pour de longues périodes est mise en place.

Enfin, les titulaires de passeports diplomatiques sont dispensés de l'obligation de visa.

La décision de délivrance du visa pour les ressortissants des Balkans occidentaux doit, en principe, être prise dans un délai de dix jours, extensible à trente jours au maximum lorsqu’un examen complémentaire se révèle nécessaire.

En cas d’urgence, il peut en revanche être ramené à deux jours ouvrables.

L’essentiel cependant est la perspective, clairement affirmée par l’Union, d'instaurer un régime d'exemption de visa pour l’ensemble des citoyens des pays des Balkans occidentaux. Dans ce contexte, la conclusion d’un accord de facilitation des visas n’est qu’une première étape d’un processus plus ambitieux, à la différence des accords conclus avec les Etats de l’environnement proche.

Les dispositions des accords de facilitation de la délivrance des visas avec l’Ukraine et la République de Moldova sont similaires à celles des accords conclus avec les Etats des Balkans occidentaux.

Il est ainsi utile de remarquer que la décision d’octroi ou de refus d’un visa devra, en règle générale, être prise dans un délai de 10 jours et que les documents à présenter ont été simplifiés. L’accord définit également des critères simplifiés pour la délivrance de visas à entrées multiples à de nombreux groupes de personnes. En outre, les droits que les Etats membres Schengen perçoivent pour les visas sont fixés à 35 euros. Il sera en outre comme pour la Russie possible de prélever un droit plus élevé de 70 euros (avec quelques exceptions) en cas de requête urgente, c’est-à-dire de présentation de la demande de visa et des documents exigés à l’appui trois jours seulement, voire moins, avant le départ du demandeur, et ce sans justification. Certains groupes, tels que les parents proches, les étudiants, les personnes handicapées, les journalistes et les retraités, en sont dispensés. En vertu de l’accord, les titulaires d’un passeport diplomatique ukrainien ou moldave seront exemptés de l’obligation de visa.

La réciprocité à l’égard des ressortissants communautaires est garantie, s’agissant de l’Ukraine, par la prorogation des dispositions du décret du 31 mars 2005 relatif à l’introduction temporaire d’un régime d’exception de visa pour les citoyens des Etats membres de l’UE et de la Confédération suisse et l’extension de leur bénéfice aux ressortissants islandais et norvégiens à compter du 1er janvier 2006.

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Un rapide examen du détail des accords de réadmission conclu avec l’environnement proche de l’Union montre clairement que la conclusion rapide d’accords communautaires de réadmission impose de consentir à des contreparties importantes au bénéfice des Etats tiers, en particulier lorsque l’obligation de réadmission couvre aussi les ressortissants de pays tiers et les apatrides.

Il est heureux que ces contreparties ne soient pas allées jusqu’à la suppression de l’obligation de visa pour les ressortissants des pays tiers, qui n’est envisageable que dans des cas exceptionnels. Néanmoins, le lien apparent qui semble émerger entre la conclusion des accords de réadmission et la négociation d’accords facilitant la délivrance des visas est regrettable.

Il serait en effet dangereux que les pays tiers considèrent les offres compensatoires comme des éléments normaux liés à la conclusion d’accords de réadmission et qu’ils tendent à aligner leurs exigences sur le traitement le plus favorable obtenu par un autre pays en entraînant un « nivellement par le haut » des contreparties accordées par l’Union.

Les mesures d’incitation dont on a vu qu’elles tendent à se multiplier représentent en effet des concessions importantes de la Communauté dont il faut veiller à ce qu’elles ne soient pas disproportionnées à l’utilité des accords de réadmission, textes essentiellement de nature administrative et technique.

L’appréciation « coûts-avantages » des mesures d’incitation doit ainsi demeurer particulière à chaque négociation, la pression migratoire concrète exercée sur certains Etats membres et la position géographique par rapport à l’UE (y compris des considérations de cohérence régionale) des Etats tiers parties aux accords de réadmission constituant évidemment les critères décisifs.

A cet égard, les accords de réadmission conclus avec les Etats des Balkans occidentaux, d’une part, et l’Ukraine et la République de Moldova, d’autre part, répondent aux exigences de cohérence et d’efficacité liées à la situation de ces Etats aux frontières de l’Union élargie. Dans ce contexte, leur qualité est satisfaisante et les contreparties proportionnées aux progrès induits par l’étendue de l’obligation de réadmission qui pèsera désormais sur ces pays.

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Dans la discussion qui a suivi cet exposé, M. Thierry Mariani, rapporteur, a souligné que ces accords satisfaisants avaient été négociés après les accords avec la Russie qui ont notamment facilité à juste titre la délivrance de visas. Ceux-ci étaient accordés à 98 % des demandes, car il n’existe plus de risque migratoire russe et ces formalités constituaient plutôt une entrave au tourisme. En revanche, le problème du transit migratoire, notamment de populations d’Asie centrale, par la Russie et la Moldavie demeure, ainsi qu’un vrai risque migratoire en provenance de pays comme la Moldavie.

M. Jérôme Lambert a observé que la satisfaction de 98 % des demandes de visas pouvait également révéler l’effet dissuasif du visa demandé uniquement par ceux à peu près sûrs de l’obtenir.

Le Président Daniel Garrigue a souhaité que les relations entre l’Union européenne et la Russie fassent l’objet d’un rapport d’information de la Délégation.