– article 272 du traité CE ;

– article 78 du traité CECA ;

– article 177 du traité CEEA ;

– règlement financier du 21 décembre 1977 modifié applicable au budget général des Communautés européennes.

Procédure :

La procédure applicable à l’avant-projet de budget initial, que modifie la présente lettre rectificative, implique de réunir :

– la majorité qualifiée au Conseil de l’Union européenne ;

– la majorité des membres du Parlement européen, sauf pour les propositions de modification du projet de budget relatives aux dépenses obligatoires qui requièrent la majorité absolue des suffrages exprimés.

Une seconde lecture par le Conseil et le Parlement européen est possible avant que le Président de celui-ci constate que le budget est définitivement arrêté.

Avis du Conseil d’Etat :

Les documents budgétaires étant systématiquement soumis au Parlement au titre de l’article 88-4 de la Constitution, le Conseil d’Etat n’en est pas saisi.

Motivation et objet :

La lettre rectificative n°4 combine deux séries de dispositions. La première (actualisation des crédits correspondant aux dépenses agricoles et dépenses relatives à l’accord de pêche avec le Maroc) est la mise en œuvre de dispositions contenues dans l’accord interinstitutionnel du 6 mai 1999. La seconde correspond à des mesures nouvelles : la nouvelle phase de la mise en place de l’OLAF, d’une part, la reconstruction du Kosovo, d’autre part, pour laquelle la Commission estime nécessaire la révision à la hausse des perspectives financières de la rubrique 4.

Appréciation au regard du principe de subsidiarité :

La détermination du budget communautaire relève par définition de la compétence des institutions communautaires.

Contenu et portée :

La lettre rectificative n°4 à l’avant-projet de budget est bâtie selon trois orientations principales :

– révision, à la hausse comme à la baisse, des crédits budgétaires de la rubrique 1 Agriculture, incluant la prise en compte de l'accord de pêche avec le Maroc, en cours de négociation ;

– poursuite de la mise en place de l’Office européen de lutte anti fraude ;

– financement de l’action de reconstruction du Kosovo (programme OBNOVA).

Le tableau suivant donne, par rubriques budgétaires, un aperçu d’ensemble des évolutions d’engagements et de paiements proposées par la Commission, telles qu’elles résultent de la récapitulation placée en tête de la lettre rectificative :

Evolution des crédits affectés par la lettre rectificative

(en millions d’euros)

Sur les dépenses agricoles proprement dites (hors développement rural), l’ajustement des évaluations de besoins se traduit par un solde positif (besoins supplémentaires nets) de 270 millions d’euros qui est la résultante de mouvements en sens contraire : variations négatives des prix de marché et des cours mondiaux de certains produits renchérissant le coût des interventions dans un sens, amélioration sensible des perspectives du marché intérieur pour la viande bovine et l’huile d’olive dans l’autre. Sur ce dernier point, les propositions de la Commission se situent dans le prolongement des décisions traduites dans l’avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire n°5 pour 1999.

La lettre indique que ces besoins supplémentaires « seront pratiquement compensés par les recettes supplémentaires que l’on peut attendre des contrôles accrus auxquels la Commission envisage de procéder ». Il ne s’agit donc, du propre aveu de la Commission, que d’une hypothèse.

L’évaluation révisée des besoins tendant à en porter le montant au dessus du sous-plafond de la rubrique 1a, la Commission propose d’en assurer le respect en pratiquant, comme pour l’établissement du projet de budget 2000, une coupure linéaire forfaitaire d’un montant global de 200 millions d’euros ramenant les crédits à 15 millions d’euros en dessous de ce sous-plafond. La marge budgétaire subsistante s’établirait désormais à 0,04 % : compte tenu des aléas habituels pesant sur les évaluations budgétaires, elle devient en pratique symbolique.

En ce qui concerne le développement rural, l’augmentation de 200 millions d’euros des crédits initiaux (+ 5,6 %) est présentée comme une incitation à l’élaboration par les Etats membres de « la composante agri environnementale » de leurs programmes de développement rural et à l’amélioration des moyens de surveillance et de contrôle de la qualité des produits agricoles. Elle laisse subsister, par rapport au plafond fixé par les perspectives financières de mai 1999, une marge de 599 millions d’euros.

Les dépenses liées aux « actions extérieures » évoluent sous l’effet de la perspective de conclusion, vers la fin du mois de novembre, du nouvel accord de pêche avec le Maroc et surtout de la politique de l’Union européenne au Kosovo.

 Les besoins nouveaux apparus pour la conduite de cette politique sont évalués à 500 millions d’euros pour 2000.

Sur ce total, le financement de 140 millions d’euros est déjà assuré, soit par une inscription de crédits spécifique dans l’avant-projet de budget (60 millions d’euros), soit par affectation de crédits versés au titre de l’aide humanitaire (50 millions d’euros) soit par report des crédits de reconstruction (30 millions d’euros).

 La Commission estime que le solde des besoins de financement de l’action de reconstruction du Kosovo (soit 360 millions d’euros) ne pourra être couvert que grâce à un triple mouvement :

 – redéploiement interne au sein de la rubrique 4 « Actions extérieures », pour 180 millions d’euros (50 % des besoins nets) et réduction de la marge (10 millions d’euros) ;

– appel à l’instrument de flexibilité (60 millions d’euros, soit un sixième des besoins nets)

 – révision des perspectives financières par diminution du sous plafond Développement rural de la rubrique 1 Agriculture (110 millions d’euros, soit 30,6 % des besoins nets). L’accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 fixe le sous-plafond à 4.386 millions d’euros pour 2000 ; la réduction envisagée équivaut à 2,5 % de ce montant.

Les crédits ouverts au titre de la rubrique 5 « Administration » se rapportent à une nouvelle phase de la constitution de l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF), pour laquelle 75 emplois nouveaux sont créés. La dépense correspondante est de 25,4 millions d’euros. La Commission insiste, dans sa présentation, sur la continuité de la mesure proposée par rapport aux créations de postes proposées par les avant-projets de budgets rectificatifs et supplémentaires n°4 et 5 pour 1999.0

 Au titre de la rubrique 7 (Aide de pré-adhésion), la lettre rectificative contient enfin des mesures techniques relatives à l’instrument de pré-adhésion agricole.

Textes législatifs nationaux susceptibles d'être modifiés :

Aucun.

Réactions suscitées et état d'avancement de la procédure communautaire :

L’examen de la lettre rectificative, qui traduit les décisions proposées au Conseil à l’occasion de sa seconde lecture du projet de budget, n'est pas séparable de celui des décisions prises par le Parlement européen lorsqu’il a adopté le projet de budget, en première lecture, le 28 octobre 1999.

Le projet de budget, tel qu’il résulte des votes du Parlement, s’établit en crédits d’engagement à 93.562,95 millions d’euros (soit + 1,3 % par rapport aux prévisions du projet de budget tel qu’établi par le Conseil) et en crédits de paiement à 91.288,73 millions d’euros (soit + 3,7 %).

Le tableau joint montre les variations par rubrique résultant des votes du Parlement européen :

(en millions d’euros)

Au-delà des variations poste par poste des crédits budgétaires qui résultent des votes émis, l’examen du projet de budget par le Parlement européen manifeste le désir de cette assemblée d’influencer plus fortement les orientations de la politique budgétaire communautaire en partant de la définition préalable de priorités politiques.

La résolution adoptée par le Parlement européen explique l’orientation générale des votes qu’il a émis par le souci d’éviter « la tendance » qu’il reproche au Conseil « à faire financer les priorités nouvelles par le sacrifice injustifié des priorités traditionnelles ». En conséquence, le Parlement a donné au budget un aspect sensiblement différent de celui qui ressortait des délibérations du Conseil en première lecture.

Sur la rubrique 1 (Dépenses agricoles), il a proposé de porter à 37 342,2 millions d’euros les crédits de la politique agricole commune proprement dite (sous-rubrique 1a) et il a adopté, pour les dépenses de développement rural (sous-rubrique 1b), un montant de crédits de 4 154,7 millions d’euros.

Le Parlement est revenu, sur la rubrique 2 (Actions structurelles), sur les diminutions de crédits retenues par le Conseil et a fixé à 32 678 millions d’euros en crédits d’engagement et 33 156 millions d’euros en crédits de paiement, le montant des dotations de cette rubrique.

Pour la rubrique 3 (Politiques internes), les ouvertures nouvelles de crédits décidées correspondent à la volonté du Parlement de donner leur plein développement aux politiques auxquelles les procédures de codécision ont été étendues à la suite de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam (politique de formation, emploi, accueil des réfugiés). Le montant des crédits d’engagement de la rubrique a été fixé à 6 027 millions d’euros (soit à la limite du plafond résultant des perspectives financières) et celui des crédits de paiement à 5 693,2 millions d’euros.

La rubrique 4 (Actions extérieures) est le point de contentieux le plus apparent entre le Parlement et le Conseil.

Le Parlement européen estime en effet que le plafond fixé pour cette rubrique par l’accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 ne permettra pas de faire face aux besoins en constante augmentation liés notamment à l’action de l’Union européenne au Kosovo. Il envisage une programmation pluriannuelle du financement de cette politique, dont il estime le coût global à 1 milliard de francs et demande un relèvement, à hauteur de 110 millions d’euros, du plafond fixé pour la rubrique.

Après l’adoption du projet de budget pour 2000 par le Parlement européen, des réponses diverses ont été apportées par les trois institutions au problème posé par le financement de l’action au Kosovo.

Comme on l’a vu, la lettre rectificative déposée par la Commission deux jours après l’adoption par le Parlement d’un projet de budget modifié en suit pour partie les orientations, et remet notamment en cause les plafonds des perspectives financières pour les rubriques 1 et 4.

Ce projet a été rejeté par le Conseil Budget des 25 et 26 novembre, qui a en revanche élaboré une lettre rectificative n°2 au projet de budget 2000 en vue de la seconde lecture. Le tableau suivant situe les évaluations globales des crédits définis par le Conseil, par rapport au budget de 1999, au projet de budget voté le 16 juillet par le Conseil et aux votes du Parlement européen :

Le projet du Conseil reprend les propositions de redéploiement ciblées internes à la rubrique 4 présentées par la Commission. Il leur ajoute un redéploiement, calculé de manière forfaitaire, à hauteur de 40 millions d’euros. Le solde des besoins (140 millions d’euros) serait financé, pour 90 millions d’euros, par des crédits inscrits au titre d’OBNOVA (report de 1999 : 30 millions ; ouvertures 2000 : 60 millions) et pour 50 millions d’euros par des crédits de l’aide humanitaire (report de 1999 : 30 millions ; ouvertures 2000 : 20 millions).

Le Conseil s’est déclaré prêt à accepter la mobilisation de l’instrument de flexibilité préconisée par la Commission, pour un montant à débattre, si le Parlement en était d’accord, ceci afin d’éviter une partie des redéploiements internes à la rubrique 4 envisagés.

La concertation organisée entre le Conseil et le Parlement le 25 novembre n’a pas permis d’aboutir à un accord. La Commission des budgets du Parlement européen devait se réunir ce mercredi pour examiner les conclusions du Conseil.

Le rapporteur de la commission, M. Jean-Louis Bourlanges, a maintenu dans un premier temps son intention de proposer la révision des perspectives financières de la rubrique 4. A défaut, il a déclaré envisager, soit la suppression pure et simple des crédits prévus pour le financement de l’action au Kosovo, soit le vote du budget selon la procédure fixée par l’article 272 du traité CE, le montant des crédits de la rubrique 4 étant arrêté au-dessus du plafond fixé par les perspectives financières.

Dans ses déclarations en séance publique du Parlement européen, M. Bourlanges n’a pas dissimulé que ses prises de position sur l’affaire du Kosovo avaient pour origine, d’une part, une contestation radicale de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires, et d’autre part une appréciation négative du paradoxe existant à ses yeux entre l’extension des actions communautaires résultant des initiatives de la Commission et du Conseil et la limitation du pouvoir budgétaire liée à l’établissement de perspectives financières trop restrictives.

Conclusion :

La procédure que la Délégation est appelée à suivre pour l’examen de la lettre rectificative n°4 à l’avant-projet de budget est surprenante à plus d’un titre :

1. Tout d’abord, l’enchevêtrement des procédures se rapportant à l’avant-projet de budget 2000 adopté par la Commission et de celles qui s’intègrent dans la discussion du projet de budget 2000 issu, le 16 juillet dernier, des délibérations du Conseil, crée une impression de confusion dommageable à l’appréciation convenable des choix budgétaires.

2. En outre, le contenu de la lettre rectificative déposée par la Commission paraît mêler des dispositions de fondements juridiques différents :

l’adaptation technique du montant des crédits pour paiements, notamment de la politique agricole commune, prévue par le paragraphe 16 de l’accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 (qui n’est pas, à ce jour, expressément transcrite dans le règlement financier de 1977) ;

des modifications de crédits expressément fondés sur l’article 14 du règlement financier du 21 décembre 1977, lequel ne permet le dépôt de lettres rectificatives aux avant-projets de budgets à cette époque de l’année qu’en raison de « circonstances très exceptionnelles ». On peut se demander si cette exigence est satisfaite au cas présent, alors que, pour partie, les ouvertures de crédits demandées sont présentées comme la conséquence d’annonces politiques faites il y a plusieurs mois, notamment pour la création de l’OLAF.

Il en résulte que le caractère d’exception du recours à la lettre rectificative est tout à fait relativisé par la pratique budgétaire actuelle.

3. Enfin, si la Commission n’a pas, comme le Parlement européen, remis en cause expressément la distinction dépenses obligatoires/dépenses non obligatoires, elle semble ne pas attacher la même portée que le Conseil aux décisions relatives aux plafonds de dépenses insérées dans l’accord interinstitutionnel du 6 mai 1999, et, en conséquence, considérer comme normaux les basculements de crédits entre rubriques proposés par le Parlement et auxquels, de fait, elle s’est ralliée.

Comme cela a déjà été noté lors de l’examen de l’avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire n°5 pour 1999, cette attitude risque par contrecoup de minimiser la portée des décisions prises par le conseil européen de Berlin sur les perspectives financières, tout en amoindrissant la perception de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires.

Or, la cohérence de la politique financière et budgétaire européenne, à laquelle la France est particulièrement attachée, paraît encore plus nécessaire alors qu’approchent les échéances de l’élargissement et que, de l’aveu même de la Commission, les fluctuations inévitables de la situation au Kosovo rendent les prévisions de dépenses associées à l’action de l’Union européenne dans ce territoire particulièrement aléatoires. C’est ainsi qu’en mettant au rang de « priorité absolue » l’action extérieure au Kosovo tout en réaffirmant son attachement aux « priorités traditionnelles » que sont la politique agricole commune et les actions structurelles, le Parlement est conduit, d’une part, à remettre en cause les évaluations chiffrées, jugées irréalistes parce que trop restrictives, des perspectives financières de la rubrique 4 et, d’autre part, à contester la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires.

En adoptant à une très large majorité les conclusions de la commission des budgets présentées par son rapporteur, le Parlement européen a manifesté son soutien à une attitude de rejet de cette distinction, qualifiée de règle « anachronique » et d’obstacle à « un contrôle efficace des dépenses ».

On ne peut se défendre de l’idée que l’affaire du Kosovo a servi d’emblème à une nouvelle tentative du Parlement européen d’aménager à son avantage l’équilibre interinstitutionnel dans la procédure budgétaire.

C’est pourquoi le Président de la Délégation a assorti la levée de la réserve d’examen parlementaire d’observations critiques.