Base juridique :

Article 175, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne.

Procédure :

Article 300, paragraphes 2 et 3, du traité instituant la Communauté européenne (le Conseil statue à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen).

Avis du Conseil d'Etat :

Motivation et objet :

La Communauté européenne est partie contractante de la convention de Bonn, signée en 1983, sur la conservation à l'échelle mondiale des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (cela vise donc non seulement des oiseaux mais aussi des mammifères terrestres ou marins, des poissons, des reptiles, ou encore des insectes). En application de cette convention internationale, un accord régional concernant les oiseaux d'eau migrateurs d'Afrique-Eurasie a été conclu à la Haye en juin 1995 par les Etats de l'aire de répartition de ces oiseaux et par la Communauté.

Cet accord, qui est aussi connu par son acronyme en anglais (AEWA) vise à permettre une politique concertée pour la conservation des populations d'oiseaux d'eau, dont des spécimens migrent dans le Paléarctique occidental( 1) et en Afrique.

Il faut souligner, néanmoins, que cet accord ne concerne que les oiseaux d'eau (ce qui écarte de nombreuses espèces d'oiseaux migrateurs, telles que les grives, cailles, bécasses ou pigeons ramiers) et que l'on demeure encore très éloigné du mécanisme de gestion commun institué, depuis 1988, entre les Etats-Unis, le Canada et le Mexique, qui permet de moduler les prélèvements pour chaque espèce et pour chacune des grandes voies de migration.

La présente proposition de décision autorise la Communauté, signataire de l'accord AEWA , depuis le 1er septembre 1997, à l'approuver. Elle peut être interprétée comme un élément d'apaisement supplémentaire dans le dossier très controversé de la chasse aux oiseaux.

Le délai de sept années qui s'est écoulé entre la signature de l'accord par la Communauté et la proposition d'approbation s'explique, en premier lieu, par la nécessité d'attendre qu'une majorité d'Etats membres procède à la ratification de ce texte dans leur propre ordre juridique.

Il résulte aussi en grande partie du souhait de la Commission d'évaluer la portée d'une disposition de l'annexe 3 de l'accord, prévoyant que les parties interdisent le prélèvement des oiseaux durant les différentes phases de la reproduction et de l'élevage des jeunes et pendant leur retour vers les lieux de reproduction " dans la mesure où ledit prélèvement a un effet défavorable sur l'état de conservation de la population concernée ".

Cette rédaction est plus souple que l'interprétation donnée par la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) des dispositions de la directive " oiseaux " du 2 avril 1979, interprétation qui impose une " protection complète " des oiseaux migrateurs, sans prendre en compte le statut de conservation des différentes espèces. Certains représentants des chasseurs français considèrent donc que l'approbation de l'accord AEWA pourrait faciliter une application moins stricte de la législation communautaire. C'est d'ailleurs dans cette optique que le Parlement français a inséré dans la loi n° 2003-698 du 30 juillet 2003 relative à la chasse un article 5 autorisant la ratification de l'accord AEWA par la France, qui en était signataire depuis le 25 novembre 1998 (la ratification a été effectuée par le décret n° 2003-1112 du 24 novembre 2003).

Néanmoins, la plupart des dispositions de l'accord AEWA s'apparentent plutôt à des recommandations qu'à des obligations et c'est sans doute ce qui a finalement conduit la Commission à proposer son approbation, après avoir procédé à une évaluation juridique et financière.

Il est donc peu probable que l'approbation de l'accord AEWA par la Communauté européenne implique, à court ou à moyen terme, une modification des dispositions de la directive " oiseaux " ou, de manière plus pertinente, une modification de leur interprétation par la CJCE. Il importe de souligner à nouveau, en effet, que le conflit sur les périodes de chasse résulte de la jurisprudence. Comme l'observait le rapport d'information, déposé en mai 2003 par notre Délégation, sur les conditions d'application de ladite directive en Europe( 2) : " Les dispositions de la directive " oiseaux " de 1979 en matière de chasse ne soulèvent pas, par elles-mêmes, de difficultés particulières. La chasse y est envisagée comme " une exploitation admissible " et, surtout, aucune date n'est expressément indiquée pour la fixation des périodes de chasse. "

La perspective de la troisième réunion triennale des parties à l'accord, qui doit avoir lieu en décembre 2005, a certainement constitué un autre facteur incitant la Commission à prendre l'initiative de la présente décision. L'approbation de la convention avant cette échéance permettrait à la Commission d'y participer et, en application de l'article 3 de la proposition de décision, de négocier au nom de la Communauté toutes les modifications qui pourraient être apportées au plan d'action prévu par l'accord AEWA ou les modifications à l'accord lui-même. De telles négociations seraient menées en consultant un comité spécial, désigné par le Conseil, qui doit veiller à ce que les décisions adoptées dans le cadre de l'accord soient cohérentes avec la législation communautaire en vigueur et avec les objectifs des politiques communautaires. Une telle rédaction des dispositions de l'article 3 de la proposition de décision a fait craindre à plusieurs Etats membres qu'elle puisse être interprétée comme confiant à une délégation permanente de négociation à la Commission, qui pourrait ainsi s'abstenir de discuter préalablement avec les Etats membres, en réunion de groupe ou devant le Coreper , des modifications envisagées. Afin de répondre à ces préoccupations, la Commission européenne a rappelé que toute proposition de modification de l'accord AEWA devait être rendue publique cinq mois avant une réunion des parties, ce qui laisse à chaque Etat membre la faculté de vérifier la conformité des propositions de modifications avec la législation communautaire. La France semble se satisfaire de cette clarification.

En tout état de cause, la proposition d'approbation de l'accord AEWA peut être interprétée comme un geste supplémentaire d'apaisement dans le difficile dossier des dates d'ouverture et de fermeture de la chasse au gibier d'eau et aux oiseaux migrateurs.

Depuis quelques mois, les gestes de bonne volonté s'additionnent, tant au plan communautaire qu'au niveau national, et peuvent laisser espérer un compromis susceptible d'être accepté par la plus grande partie des intéressés.

Il faut tout d'abord rappeler que la Commission a publié, en août 2004, un guide interprétatif de la directive " oiseaux ", dont le principal intérêt est d'introduire la notion de " décade ", ce qui pourrait permettre de situer les principaux événements liés à la vie des oiseaux sauvages sur une période de dix jours, au lieu d'essayer de les situer sur des dates fixes, nécessairement aléatoires.

Il est ainsi indiqué qu'" un chevauchement d'une décade entre la date de fermeture de la chasse et le début de la période de migration prénuptiale ou de reproduction est considéré comme un chevauchement potentiel ou " théorique ", étant donné qu'il est possible qu'au cours de cette période, il n'y ait aucun chevauchement réel (le chevauchement pouvant aller de 0 à 9 jours maximum). Lorsque les périodes de chevauchement sont supérieures à une décade, cette incertitude disparaît, et le chevauchement est considéré comme " réel " ".

Par ailleurs, le guide interprétatif examine le problème spécifique posé par la situation du canard colvert, dont les périodes de migration prénuptiale et de reproduction sont particulièrement prolongées dans certains Etats, ce qui raccourcit d'autant les périodes de chasse susceptibles d'être autorisées, alors même que dans certains de ces pays, une grande proportion de la population de colverts est composée de spécimens élevés en captivité. La Commission considère qu'" il semblerait approprié dans les pays contenant un pourcentage élevé de populations artificielles de permettre des distorsions dans les données de migration pré-nuptiale et de reproduction pour la fixation des périodes de chasse selon l'article 7 (de la directive) pour mise en conformité avec celles d'autres espèces similaires de canards de surface. Ceci aurait également la valeur ajoutée de réduire la pression de la chasse pendant cette période sur les autres espèces qui sont moins nombreuses que le colvert ".

Ce guide n'est qu'un document de travail n'ayant pas de valeur juridique et la CJCE conserve l'entière prérogative de l'interprétation des dispositions de la directive. On peut signaler, cependant, que la déclaration finale de la conférence organisée les 8 et 9 novembre 2004, par la Commission et la présidence néerlandaise, pour marquer le vingt-cinquième anniversaire de la directive " oiseaux ", a souhaité - à l'unanimité - que l'annexe V de la directive soit amendée afin d'y inclure une référence explicite au guide interprétatif, ce qui pourrait lui donner une base juridique plus solide.

La position traditionnellement modérée de la Commission en matière de chasse est enfin confirmée, par ailleurs, par le statu quo actuel sur le terrain contentieux. La Commission s'est abstenue ces derniers mois de saisir la CJCE, alors même que des procédures pré-contentieuses sont en suspens.

Cette attitude conciliante peut aussi être perçue comme une réponse aux gestes de bonne volonté émanant du Gouvernement français et des associations (de chasseurs ou d'écologistes).

Après avoir renoué le dialogue avec la commissaire européenne à l'environnement grâce notamment à une visite, en juillet 2003, de la ministre de l'écologie et de plusieurs parlementaires, les autorités françaises ont clairement choisi, à l'occasion de la publication des arrêtés relatifs aux dates d'ouverture et de fermeture de la chasse aux oiseaux de passage et au gibier d'eau pour la saison 2004-2005( 3), de respecter la jurisprudence du Conseil d'Etat et de tenir compte, à cet effet, de l'état des populations d'oiseaux concernés sur la base du rapport de l'Observatoire national de la faune sauvage présenté au mois de juin précédent.

Certaines des dates retenues pour l'ouverture de la chasse sont ainsi en avance d'une décade par rapport aux dates jusqu'alors proposées par les instances européennes, mais la France entend les justifier scientifiquement devant le comité ORNIS, comité mis en place par la directive " oiseaux " afin d'assurer son adaptation au progrès scientifique et technique.

Notre pays a ainsi fait le choix de mettre l'accent sur l'apport de nouveaux éléments scientifiques concernant le comportement et l'état de conservation des espèces d'oiseaux.

Il importe de souligner que les principales associations écologistes (la Ligue pour la protection des oiseaux ou encore la Ligue ROC) n'ont pas déposé leurs recours habituels contre les derniers arrêtés relatifs à l'ouverture et à la fermeture de la chasse, confortant ainsi le souhait du Gouvernement de trouver une stabilité juridique en ce domaine.

Une autre initiative notable concernant les associations doit être mentionnée : le 12 octobre 2004, à Bruxelles, un accord sur la directive de 1979 a été signé entre BirdLife International (dont la LPO est le représentant pour la France) et la FACE (Fédération des associations de chasse et conservation de la faune sauvage de l'Union européenne). Par cet accord, les protecteurs des oiseaux et les chasseurs reconnaissent que la directive " oiseaux " est un instrument juridique approprié pour la conservation des oiseaux et de leurs habitats, à condition que son application se base sur le guide interprétatif de la Commission. Si cette condition est remplie, les deux associations s'engagent à ne pas prendre d'initiatives visant à amender le texte de la directive.

Elles ont également convenu de développer un dialogue régulier et, à cette fin, de se rencontrer au moins deux fois par an. La première de ces rencontres vient de se tenir le 19 février 2005. L'un de ses résultats principaux est le soutien explicite de Birdlife International à la démarche visant à demander l'insertion d'une référence au guide interprétatif dans l'annexe V de la directive de 1979.

On peut également indiquer que, dans le cadre de Natura Network Initiative, qui vise à promouvoir les bonnes pratiques de gestion des sites Natura 2000 , la Commission envisage de lancer très prochainement un appel à propositions ayant pour thème la chasse durable, afin notamment d'encourager les partenariats locaux entre chasseurs et écologistes sur les sites Natura 2000.

Il importe de constater néanmoins que ces diverses initiatives d'apaisement sont critiquées par les principales associations françaises de chasseurs. La publication des arrêtés relatifs aux dates d'ouverture et de fermeture de la chasse a donné lieu à des commentaires mitigés de la part de la Fédération nationale des chasseurs (FNC)( 4) ou de l'Association nationale des chasseurs de gibier d'eau (ANCGE). Plus encore, la signature de l'accord entre BirdLife International et la FACE a soulevé de fortes réserves de la part de la FNC (alors même que le président de la FACE est l'un des vice-présidents de la FNC), qui estime un tel accord prématuré tant que le guide interprétatif ne disposera pas d'une base juridique plus solide. La réprobation exprimée par l'ANCGE a été encore plus vive.

On doit observer, pourtant, que les autres associations de chasseurs en Europe (en particulier en Italie, en Grèce et au Portugal) n'ont pas adopté une attitude similaire et ont apporté leur soutien à cet accord. Selon nos informations, il n'y aurait, en fait, que la ligue italienne pour la protection des oiseaux ( Lipu ) qui aurait également fait part de quelques réticences, dont l'explication est à rechercher dans la lutte que cette organisation a engagé contre une proposition de loi visant à modifier la loi italienne n° 157 du 11 février 1992. Cette proposition de loi - dite " proposition Onnis ", du nom du député d'Allianza nazionale qui en est le principal initiateur, tend à compléter la liste des espèces chassables et à étendre les périodes de chasse qui, dans la loi en vigueur, sont obligatoirement inscrites entre le 1er septembre et le 31 janvier. Cette proposition de loi est en cours d'examen depuis deux ans et il importe de signaler qu'elle a été retirée de l'ordre du jour de la Chambre des députés mi-février 2005, à la suite de blocages constatés au sein des commissions de la justice et des affaires européennes.

Le contexte actuel d'accalmie est donc très fragile. On perçoit bien que l'avenir de l'équilibre relatif entre la Commission, le gouvernement français et les fédérations européennes d'écologistes et de chasseurs dépendra largement de l'accueil que la CJCE réservera aux dispositions du guide interprétatif dans sa future jurisprudence.

Il est évidemment impossible de prédire la position de la Cour, mais il convient d'observer qu'elle semble avoir émis quelques signaux favorables dans ses dernières décisions.

Saisie de deux questions préjudicielles par le Conseil d'Etat, en vue de savoir, d'une part, si la directive permet de déroger aux dates d'ouverture et de fermeture de la chasse résultant de la prise en compte des objectifs de protection des oiseaux et, d'autre part, en cas de réponse affirmative, quels sont les critères encadrant l'usage d'une telle dérogation, la CJCE a clairement affirmé dans un arrêt du 16 octobre 2003 que la chasse aux oiseaux sauvages pratiquée à des fins de loisir durant des périodes bénéficiant d'une protection particulière (périodes de reproduction et de dépendance et, s'agissant des espèces migratrices, de retour vers les lieux de nidification), peut correspondre à une " exploitation judicieuse " autorisée par la directive. Même si la Cour précise que l'octroi de dérogations ne saurait avoir pour seul objet de prolonger les périodes de chasse de certaines espèces - ce qui, de toute évidence, résulte du texte même de la directive - cet arrêt laisse espérer une position plus conciliante de la Cour à l'égard de la chasse, d'autant que la Cour n'a pas suivi dans cette affaire les conclusions de son avocat général visant à exclure la possibilité de chasser à titre récréatif en vertu d'une dérogation. Tout en déplorant le peu d'avancées pratiques de cette décision, l'ANCGE l'a néanmoins interprété comme un " signal fort ".

Dans un arrêt plus récent du 9 décembre 2004, condamnant l'Espagne pour avoir toléré la chasse aux gluaux sur le territoire de la Communauté de Valence, qui met donc en cause des dispositions de la directive autres que celles touchant aux périodes de chasse, la CJCE s'est largement référée aux travaux du comité ORNIS, en soulignant " l'autorité scientifique dont jouissent les avis de ce comité ".

Cette position ne peut qu'inciter la France à développer l'activité de l'Observatoire national de la faune sauvage et de ses habitats, mis en place par un décret du 27 juillet 2002, et les liens de cette institution avec le comité ORNIS. Elle conforte également la volonté de la Commission européenne d'améliorer les données scientifiques disponibles en la matière. Un groupe de consultants vient ainsi d'être désigné pour faire le point sur les incohérences qui ont pu être détectées entre plusieurs dates de migration - en particulier dans les zones méditerranéennes - figurant dans un document de travail des services de la Commission, réalisé par le comité ORNIS et publié en septembre 2001( 5). Surtout, la Commission envisage la mise en place d'un observatoire européen de la faune sauvage qui associerait notamment les observatoires nationaux ayant le même objet (lorsqu'ils existent) et qui constituerait le support scientifique du comité ORNIS. Un premier atelier de travail relatif à ce projet s'est tenu le 16 mars 2005.

Le rapport d'information soumis à la Délégation en mai 2003 avait pour titre " Directive " oiseaux " : le juge ou le scientifique ? ", mettant ainsi en exergue les deux alternatives( 6) au conflit qui perdure depuis des années. Aujourd'hui, il semblerait que l'option scientifique soit privilégiée.

Sans doute est-il vrai qu'entre la collecte des données et leur pleine exploitation au niveau communautaire, il peut s'écouler une certaine durée, mais cette option est sans aucun doute la seule susceptible d'aboutir à une acceptation par l'ensemble des parties concernées d'un échelonnement plus diversifié des dates de chasse en fonction des lieux et des espèces.

Calendrier prévisionnel :

La proposition de décision du Conseil a fait l'objet d'une présentation en réunion de groupe le 10 janvier 2005. L'avis du Parlement européen est prévu pour début juillet 2005.

Conclusion :

La présentation de ce texte par M. Daniel Garrigue, rapporteur, au cours de la réunion de la Délégation du 12 avril 2005, a été suivie d'un court débat.

M. Jérôme Lambert a précisé que l'initiative visant à encourager les partenariats locaux entre chasseurs et écologiques sur les sites Natura 2000 ne devrait pas conduire à réglementer la chasse dans ces zones, où elle n'est actuellement pas interdite. Il a également rappelé que la France risque d'être prochainement condamnée pour n'avoir pas classé suffisamment de sites naturels dans le réseau Natura 2000.

M. Daniel Garrigue a indiqué que la chasse dans les sites Natura 2000 est une question controversée, car le régime juridique de ces sites n'est pas bien déterminé. Il a souligné que l'encouragement du dialogue entre les chasseurs et les écologistes était, en tout état de cause, une initiative positive.

Le Président Pierre Lequiller a précisé que l'ensemble de ces mesures témoignait d'une volonté d'apaisement et d'assouplissement du dispositif prévu.

La Délégation a ensuite approuvé cette proposition d'acte communautaire, en l'état des informations dont elle dispose, tout en soulignant que la Délégation est favorable et se joint à la récente initiative du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, qui a écrit, le 29 mars 2005, au Président de la Commission européenne pour demander l'insertion du guide interprétatif dans les annexes de la directive " oiseaux ".

(1) Le Paléarctique occidental est la région située au nord du Sahara et à l'ouest de l'Oural. Elle couvre également le nord-ouest du Moyen-Orient.
(2) Daniel Garrigue, " Directive " oiseaux " : le juge ou le scientifique ? ", n° 833.
(3) Arrêtés du 29 juillet 2004 et du 17 janvier 2005.
(4) La FNC a d'ailleurs fait part de son intention de déposer un recours contentieux contre l'arrêté du 17 janvier 2005 relatif aux dates de fermeture de la chasse.
(5) " Concepts clés de l'article 7, paragraphe 4, de la directive 79/409/CEE. Périodes de reproduction et de migration prénuptiale des espèces d'oiseaux visées à l'annexe II dans l'Union européenne "
(6) S'agissant de l'option contentieuse, il est important de signaler un arrêt du Conseil d'Etat du 28 juillet 2004, qui affirme la validité de la base juridique de la directive " oiseaux " et qui, par voie de conséquence, écarte l'argument parfois mis en avant par les chasseurs selon lequel à la date où la directive a été adoptée par la Communauté européenne, celle-ci n'aurait détenu aucune compétence dans le domaine de l'environnement.