RAPPORT N° 1224
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 1998 (n° 1210),
PAR M. DIDIER MIGAUD,
Rapporteur général,
Député
——
TOME I
EXPOSÉ GÉNÉRAL
ET EXAMEN DES ARTICLES

Premier document

INTRODUCTION

AIDE-MÉMOIRE

EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1998

I.- Une évolution normale des crédits votés
A.- Les mouvements de crédits en cours d’année
1.- Deux décrets d’avance pour une exécution budgétaire marquée par l’absence de régulation
2.- Projet de loi de finances rectificative et crédits votés
B.- Les modifications PROPOSées par le présent projet
1.- Les ouvertures de crédits supplémentaires
2.- Les annulations de crédits
3.- Les charges des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor

II.-  les ressources : un DYNAMISME D’ENSEMBLE MAINTENU
A.- Des recettes fiscales très proches des évaluations associées au projet de loi de finances pour 1999
1.- Une diminution du produit de l’impôt sur les sociétés net
2.- Des recettes faisant l’objet de faibles corrections
3.- D’importantes plus-values de recettes au titre de l’impôt sur le revenu et de la TVA
B.- Une progression moindre que prévu des recettes non fiscales

Le tome II.- Annexes - du présent rapport présente des observations sur les mouvements de crédits intéressant les différents ministères.

III.- UN DÉFICIT proche des prévisions initiales
A.- DES MODIFICATIONS RéDUITES DU TABLEAU D’éQUILIBRE
1.- Une amélioration modeste du solde des opérations définitives
2.- Un solde des opérations temporaires moins important que prévu
B.- Un besoin de financement des administrations publiques conforme aux prévisions initiales

EXAMEN EN COMMISSION

PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

Article premier : Equilibre général

DEUXIÈME PARTIE
MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS APPLICABLES À L’ANNÉE 1998

I.- Opérations à caractère définitif

Article 2 : Dépenses ordinaires des services civils.— Ouvertures
Article 3 : Dépenses en capital des services civils.– Ouvertures
Article 4 : Dépenses ordinaires des services militaires.– Ouvertures

Article 5 : Budgets annexes.— Ouvertures

Article 6 : Comptes d’affectation spéciale.— Ouvertures

ii.- opérations à caractère temporaire

Article 7 : Comptes de prêts.— Ouvertures
Article 8 : Comptes d’avances.— Ouvertures

iii.- autres dispositions

Article 9 : Ratification des crédits ouverts par décrets d’avance
Article 10 : Modification de la répartition du produit de la redevance afectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle

MESDAMES, MESSIEURS,

Après la correction de trajectoire qu’a imposée, à l’automne 1997, la situation de nos finances publiques, dans la perspective de la qualification de la France pour l’euro, le présent projet de loi de finances rectificative offre une physionomie plus habituelle.

Il s’agit, en effet, cette année, plus classiquement, de corriger les prévisions initiales, compte tenu des évolutions constatées et de procéder, s’agissant des crédits, à d’inévitables ajustements aux besoins.

C’est ainsi d’ailleurs que la première partie, souvent porteuse de mesures nouvelles destinées à procurer des recettes pour boucler l’exercice, est réduite cette année à sa plus simple - mais néanmoins essentielle - expression : un tableau d’équilibre retraçant l’évolution des recettes et fixant de nouveaux plafonds de charges.

La qualité de la conjoncture économique, ainsi que le recentrage de la croissance autour de la demande intérieure, conduisent à une progression des recettes nettes du budget général de 1,6% par rapport à la loi de finances initiale.

Cette situation est connue depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 1999, car les prévisions figurant dans le présent projet de loi s’écartent peu des prévisions révisées élaborées en septembre dernier.

Les plus-values - 13,9 milliards de francs de recettes nettes - ne sont pas négligeables, mais elles sont loin de représenter le pactole que d’aucuns soupçonnaient le Gouvernement de dissimuler.

S’agissant des dépenses, les ouvertures demandées correspondent à des ajustements classiques en fin d’année.

Les crédits nets supplémentaires représentent 50,4 milliards de francs. Compte tenu des annulations associées au collectif (15,7 milliards de francs) et des mouvements intervenus dans le cadre de deux décrets d’avance, la progression des charges définitives par rapport à la loi de finances initiale s’établit à 33,2 milliards de francs, soit un montant du même ordre que ceux prévus par des projets de loi de finances rectificative intervenus dans des périodes comparables, tel celui de 1994, présenté un an et demi après un changement de majorité. Un examen serein et objectif du collectif qui nous est proposé ne permet donc pas de conclure à un " dérapage des dépenses ", comme certains voudraient en accréditer l’idée.

Au total, le déficit du budget de l’Etat est réduit de 3,3 milliards de francs et s’inscrit dans le cadre de nos engagements européens.

En définitive, l’année 1998 aura permis de franchir une première étape dans la concrétisation des objectifs définis par la nouvelle majorité issue des élections de mai-juin 1997 :

– réduire les déficits publics, impératif de bon sens plus que contrainte subie ;

– amorcer la décrue des prélèvements obligatoires ;

– financer les priorités choisies par les Français, au service de la croissance, de l’emploi et de la solidarité.

Chaque année, des ajustements sont effectués en cours et en fin d’exercice, afin d’apporter aux crédits initiaux votés par le Parlement les correctifs nécessités par les contraintes ou les marges de manœuvre imprévues qui apparaissent au fil de l’exécution de la dépense. En termes de majorations et de minorations de crédits, l’exercice 1998 se présente comme une année peu singulière, voire relativement banale.

A.- Les mouvements de crédits en cours d’année

Les modifications apportées aux crédits initiaux reflètent, en 1998, le calibrage globalement correct de la loi de finances initiale.

Pour autant, il s’est avéré nécessaire de recourir à deux décrets d’avance en cours d’exercice, tandis que les mouvements associés au présent projet relèvent plus d’ajustements inéluctables que de modifications volontaristes.

1.- Deux décrets d’avance pour une exécution budgétaire marquée par l’absence de régulation

Alors que l’année 1998, contrairement aux exercices précédents, se singularise par l’absence de régulation, elle n’a pas dérogé à la " règle " au regard de la publication de décrets d’avance en cours de gestion. En revanche, il est exceptionnel que le Gouvernement soit amené à prendre un tel décret seize jours seulement après l’ouverture de l’exercice budgétaire.

·  Le décret d’avance du 16 janvier 1998 visait à répondre à la détresse des chômeurs en grande difficulté, situation rendue plus aiguë par de nombreuses manifestations intervenues au mois de décembre 1997.

Le décret a ouvert un milliard de francs de crédits supplémentaires sur le chapitre 47-21 – Programmes d’action sociale de l’État, du budget de la Santé, de la solidarité et de la ville. Ces crédits ont été rapidement décentralisés et mis à la disposition des préfets, chargés de gérer les " missions d’urgence sociale " mises en place en décembre 1997 pour apporter un soutien spécifique à cette catégorie de chômeurs.

Les crédits nouveaux ont été intégralement gagés par des économies forfaitaires portant sur plus de 120 chapitres relevant de 24 sections budgétaires. Ont seuls été épargnés trois budgets : Anciens combattants ; Emploi ; Santé, solidarité et ville. Le budget de la Défense a été mis à contribution pour 300 millions de francs, répartis entre divers chapitres de crédits d’équipement. Le tableau ci-après récapitule les annulations opérées afin d’assurer le maintien de l’équilibre financier défini par la loi de finances initiale pour 1998.

·  Le décret d’avance du 21 août 1998 a ouvert 4,8 milliards de francs de crédits de dépenses ordinaires et 210 millions de francs de crédits de paiement pour dépenses en capital.

Les crédits du budget de la Défense ont été abondés à hauteur de 3,8 milliards de francs :

– la prise en compte de l’incidence de l’accord salarial dans la fonction publique, conclu en février 1998, a nécessité l’ouverture de 375 millions de francs de crédits supplémentaires, la provision de 575 millions de francs inscrite en loi de finances initiale pour 1998 au chapitre 31-94 ayant également été mobilisée ;

– la création d’une indemnité compensatrice de l’augmentation de la CSG a généré une dépense supplémentaire de 300 millions de francs. Le coût de la mesure ne pouvait pas être pris en compte dans le budget de la Défense, comme d’ailleurs dans les autres budgets, en loi de finances initiale, puisque les décisions en matière de modalités de compensation des pertes de rémunération qui peuvent découler, pour certains agents, du transfert d’une partie de la cotisation maladie vers la CSG, n’étaient pas encore arrêtées. Une circulaire du 3 mars 1998 du ministère de la fonction publique a précisé le champ d’application, l’assiette de calcul, les personnels bénéficiaires et les modalités d’application de cette indemnité. Compte tenu de l’ampleur du besoin en crédits et du caractère incontestable de la dépense, le décret d’avance constituait le vecteur quasi inéluctable de l’ouverture des crédits nécessaires ;

– le financement des opérations extérieures a mobilisé 1 milliard de francs de crédits. Les surcoûts liés aux opérations militaires extérieures sont en nette décroissance, du fait de l’inscription, dès la loi de finances initiale pour 1998, de 260 millions de francs de mesures nouvelles, qui ont ainsi contribué à la sincérité de la loi de finances, et de la réforme du régime des rémunérations à l’étranger résultant des décrets du 1^er octobre 1997 ;

– le solde, soit 2,1 milliards de francs, a servi à financer des rémunérations de personnels militaires, dont des reports de charges supérieurs à 1 milliard de francs. Il convient de remarquer que le plafond autorisé pour le recrutement des volontaires en service long (VSL), qui est normalement égal à 10% de l’effectif total des appelés, a été largement dépassé par l’armée de terre et la marine. Ce dépassement s’est traduit par une insuffisance de crédits d’environ 380 millions de francs sur le chapitre 31-41 – Personnels appelés.

Par ailleurs, dans le cadre de l’accompagnement des restructurations industrielles dans le secteur de la défense, 47,4 millions de francs ont été ouverts sur le chapitre 44-10 – Fonds national d’aménagement et de développement du territoire, du budget de l’Aménagement du territoire, ouverture motivée par la situation des sous-traitants de la direction des constructions navales.

500 millions de francs ont été ouverts sur le chapitre 43-05 – Formation en alternance, du budget de l’Emploi. Il s’agit de la traduction du dispositif qui avait été retenu par le Gouvernement dans la loi de finances initiale pour 1998 : la création du chapitre 43-05, destiné à accueillir les crédits relatifs aux primes d’apprentissage, s’était accompagnée d’une réduction des crédits de 400 millions de francs, en contrepartie de la mise en œuvre d’une participation financière des fonds de l’alternance. Il était envisagé, à l’origine, que le versement de cette contribution donne lieu à l’ouverture des crédits afférents par la voie de la procédure des fonds de concours. Cependant, cette méthode s’est révélée difficile à mettre en œuvre et le Gouvernement a été amené à retenir le principe d’un prélèvement exceptionnel sur l’Association de gestion des fonds des formations en alternance (AGEFAL), abondant les ressources non fiscales de l’État, accompagné de l’ouverture des crédits correspondants par voie de décret d’avance. Le prélèvement sur l’AGEFAL a été décidé par l’article 75 de la loi n° 98-546 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier.

Une appréciation plus fine des conséquences budgétaires de l’accord salarial dans la fonction publique de février 1998, ainsi que les besoins en crédits découlant de la mise en œuvre dynamique, par le ministère de l’Éducation nationale, du programme relatif à l’emploi des jeunes, ont motivé l’inscription de 342,6 millions de francs supplémentaires sur le budget de l’Enseignement scolaire, dont 283,6 sur le chapitre 36-71– Établissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement, et le chapitre 43-01 – Établissements d’enseignement privés sous contrat. Rémunérations des personnels enseignants.

Conformément aux dispositions de la circulaire du 21 février 1992 relative à la gestion du patrimoine immobilier de l’État, la vente du terrain " Beaujon " par le ministère de l’intérieur a conduit à l’ouverture de crédits à hauteur de 90% du montant de son produit au profit du ministère concerné (soit 162,9 millions de francs sur le chapitre 57-40 – Équipement immobilier du budget de l’Intérieur) et 10%, soit 16,3 millions de francs, sur le chapitre 57-05 – Équipement administratif. Acquisitions, constructions et aménagement d’immeubles nécessaires au fonctionnement des administrations et services publics de l’État, du budget des Charges communes. Les crédits inscrits sur le budget de l’Intérieur ont été engagés pour l’achat d’un immeuble situé rue de Penthièvre, à Paris.

Le budget des Affaires étrangères a bénéficié de 51,2 millions de francs au titre de la célébration du cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme et de l’organisation de l’Année de la France au Japon, ces crédits étant répartis sur trois chapitres.

La préparation des célébrations de l’an 2000 et du quatre-vingtième anniversaire de l’armistice du 11 novembre 1918 a motivé l’ouverture de 17,3 millions de francs sur le chapitre 43-20 – Interventions culturelles d’intérêt national, du budget de la Culture. Les premières acquisitions du Musée des arts et des civilisations ont nécessité des crédits de 19 millions de francs, sur le chapitre 43-92 – Commandes artistiques et achats d’œuvre d’art, du même budget. L’organisation des " états généraux de la santé " a nécessité l’ouverture de 34 millions de francs sur le budget de la Santé, de la solidarité et de la ville.

La rémunération des agents non titulaires au titre des vacations effectuées dans le cadre des activités liées à l’examen des demandes de régularisation des étrangers en situation irrégulière a motivé l’inscription de 13,8 millions de francs supplémentaires sur le chapitre 31-98 – Autres agents non titulaires. Rémunérations et vacations, du budget de l’Intérieur.

Enfin, diverses réimputations de crédits ont conduit à ouvrir des dotations complémentaires sur plusieurs budgets :

– 11,6 millions de francs ouverts sur le chapitre 57-02 – Équipements administratifs et techniques, ont servi à financer des travaux urgents de dépollution et de surveillance de l’ancienne mine d’or de Salsigne (Aude) ;

– certains ouvrages de protection des côtes ayant subi des dommages importants lors des tempêtes survenues du 16 au 18 décembre 1997, 10 millions de francs ont été ouverts sur le chapitre 63-30 du budget de la Mer pour financer des travaux de remise en état ;

– des travaux urgents sur la voirie nationale d’un département de montagne ont donné lieu à l’ouverture de 7 millions de francs sur le chapitre 53-43 – Voirie nationale. Investissements, du budget des Routes ;

– 500 000 francs sur le budget de la Santé, de la solidarité et de la ville ont été consacrés à diverses subventions d’équipement social.

Le financement des ouvertures de crédits effectuées par le décret du 21 août a été gagé par des annulations de crédits à hauteur de 4,4 milliards de francs et par la constatation, déjà évoquée, de recettes nouvelles à hauteur de 679 millions de francs, dont 500 millions de francs au titre du prélèvement sur les excédents de l’AGEFAL et 179,2 millions de francs au titre du produit de la vente du terrain " Beaujon ".

Parmi les annulations de crédits de dépenses civiles, il convient de noter un nouvel ajustement des crédits consacrés à la rémunération des heures supplémentaires des enseignants : 177 millions de francs ont été ainsi soustraits au montant des crédits disponibles sur le chapitre 31-95 du budget de l’Enseignement scolaire. De même, les rémunérations des personnels enseignant et chercheur voient leurs crédits diminués de 110 millions de francs. In fine, le montant total des annulations effectuées sur les budgets de l’Enseignement scolaire et de l’Enseignement supérieur s’élève à 374,3 millions de francs, soit un chiffre légèrement supérieur au montant des crédits ouverts par le décret d’avance du 21 août. L’ensemble s’assimile donc à un redéploiement interne au sein des budgets de l’Éducation nationale.

Les crédits militaires ont fait l’objet d’annulations de crédits d’un montant total de 3,86 milliards de francs. Ces annulations portaient sur les crédits d’équipement, à l’exception de 7 millions de francs imputés sur un chapitre de dépenses d’entretien et achat de matériel courant.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l’impact de ces annulations sur le niveau de la dépense devrait être nul en 1998, pour deux motifs : " d’une part, l’annulation de 3,856 milliards de francs d’août a été compensée, à due concurrence, par une autorisation de consommation de crédits reportés de l’exercice précédent ; d’autre part, la gestion 1998 est caractérisée par une absence totale de tension sur les besoins en paiements, qu’a soulignée le ministre de la défense lors du débat sur le projet de loi de finances pour 1999 à l’Assemblée nationale. Dans ces conditions, il apparaît que les annulations effectuées impacteront non le montant des crédits consommés mais celui des crédits reportés sur la gestion 1999 ".

Par ailleurs, le montant des autorisations de programme annulées a été supérieur au montant des crédits de paiement annulés. " Cet écart, qui est traditionnel en cas d’annulation sur les budgets civils, est, en outre, plus particulièrement justifié ici par le volume considérable d’autorisations de programme non couvertes par des crédits de paiement sur le budget de la Défense (217 milliards de francs au 1^er janvier 1998, soit près de trois ans de consommation des crédits de paiement) ".

2.- Projet de loi de finances rectificative et crédits votés

Au total, les ouvertures de crédits nets proposées dans le présent projet s’élèvent à 48,2 milliards de francs pour les charges définitives de l’État (hors budgets annexes), soit 33,1 milliards de francs pour le seul budget général et 15,1 milliards de francs pour les comptes d’affectation spéciale, dont notamment 7,3 milliards de francs associés à la réévaluation des recettes résultant de l’ouverture du capital de la Caisse nationale de prévoyance, en septembre-octobre 1998.

Ces crédits concernent, pour près de 98,5%, des dépenses civiles. Les ouvertures sur le budget de la Défense portent, pour 485 millions de francs, sur des ajustements de crédits de matériel et fonctionnement et, pour 215 millions de francs, sur un apurement de dettes vis-à-vis de l’OTAN.

80% du montant des annulations effectuées par l’arrêté du 18 novembre associé au présent projet ont porté sur les dépenses civiles.

Le tableau ci-après récapitule l’ensemble des mouvements opérés en cours d’exercice, ainsi que ceux pris en compte dans le présent projet.

(a) Décrets d’avance n° 98-34 du 16 janvier 1998 et n° 98-734 du 21 août 1998.

(b) Arrêtés d’annulation du 16 janvier 1998 et du 21 août 1998.

(c) Arrêté d’annulation du 18 novembre 1998.

(d) Solde de ces opérations, compté négativement, après prise en compte des mouvements affectant les ressources.

(e) La charge nette des opérations temporaires faisant intervenir les mouvements affectant les ressources, les cases " Ouvertures " et " Annulations " ne sont pas pertinentes pour cette ligne du tableau.

Avec une augmentation de 33,2 milliards de francs, l’évolution globale apportée aux crédits initiaux par le solde des mouvements pris en compte dans le présent projet ne paraît pas excessive, comparée à celles constatées à l’occasion des lois de finances rectificatives pour 1994 (31,8 milliards de francs), 1995 (79,8 milliards de francs) ou 1997 (25,5 milliards de francs).

Si l’on limite le champ de l’analyse au seul budget général, l’exercice 1998 devrait voir le retour à une évolution globale des crédits votés conforme à ce qui est traditionnellement constaté : les crédits nets seraient, en effet, majorés de 18,1 milliards de francs, alors que les exercices 1994, 1995 et 1996 avaient connu des augmentations respectives de 32,0 milliards de francs, 46,9 milliards de francs et 14,6 milliards de francs. Seule l’année 1997 fait exception, puisque les crédits votés avaient été, après intervention du collectif de fin d’année, diminués de 4 milliards de francs environ par rapport aux crédits initiaux.

SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS nets PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1995 À 1998 ⁽¹⁾

Sur l’exercice 1998, les crédits pour dépenses ordinaires civiles nettes auront été majorés de 12,6 milliards de francs, soit 1% des crédits initiaux. Les crédits pour dépenses civiles en capital auront été majorés de 8,4 milliards de francs, soit 11,6% des crédits initiaux. Enfin, les crédits pour dépenses militaires auront été diminués de 2,9 milliards de francs, soit 1,2 % des crédits initiaux.

L’ensemble des mouvements effectués à l’occasion du présent projet conduit donc à une légère diminution de la part des crédits militaires dans les crédits nets du budget général : 14,5% au lieu de 14,9% dans la loi de finances initiale.

Le montant total des ouvertures de crédits nets sur le budget général pris en compte dans le présent projet se révèle supérieur à celui qui avait été enregistré en 1997 : 39,1 milliards de francs, au lieu de 29,6 milliards de francs. Plutôt que de la qualifier hâtivement de " dérive de la dépense publique ", il convient d’analyser cette augmentation dans une perspective pluriannuelle. A cet égard, 1997 apparaît comme une année très spécifique, puisqu’il faut remonter à 1991 pour trouver un montant d’ouvertures plus faible : 23,2 milliards de francs. Les ouvertures effectuées au cours de l’exercice 1998 sont, en fait, nettement inférieures à celles qui ont pu être effectuées lors des exercices 1994 (44,6 milliards de francs), 1995 (79,3 milliards de francs) ou 1996 (45,6 milliards de francs).

TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS PRISES EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1995 À 1998 ⁽¹⁾

Cette approche en termes de valeur absolue se trouve confirmée par la comparaison entre les mêmes exercices, en pourcentage des crédits initiaux. A l’exception de l’année 1997, où le montant total des ouvertures effectuées en cours d’exercice avait été limité à 1,9%, l’exercice 1998 est celui où les ouvertures sont le plus réduites : 2,4% des crédits initiaux, au lieu de 3% en 1994, 5,3% en 1995 et 2,9% en 1996.

Comme en 1996, les dépenses civiles en capital représentent, en 1998, une part inhabituellement élevée du montant total des ouvertures effectuées sur le budget général : 24,8% au lieu de 7,5% en 1997. Les ouvertures sur crédits de dépenses ordinaires civiles ne représentent que 63,7% du montant total (85% environ en 1997), alors que les ouvertures de crédits de dépenses militaires comptent pour 11,5% du total (7,5% en 1997).

Comme il semble " de règle " pour une année qui n’est pas marquée par des échéances électorales importantes, le montant des annulations de crédits effectuées au cours de l’exercice 1998 se révèle inférieur à celui qui a pu être enregistré en 1993, 1995 et 1997. Pour autant, les 21,1 milliards de francs qui ont été, au total, annulés sont nettement supérieurs aux 12,8 milliards de francs comptabilisés sur l’exercice 1994.

La répartition des annulations entre dépenses ordinaires civiles et dépenses civiles en capital montre que 1998 se situe dans la même logique que 1997.

L’effort demandé aux dépenses en capital était sensiblement déséquilibré en 1995 et 1996 : 5,3% des crédits initiaux contre 1,4% seulement pour les dépenses ordinaires dans le premier cas, 6,6% des crédits initiaux contre 1,4% dans le second. L’équilibre était quasiment atteint en 1993 puisque 2,3% des crédits initiaux avaient été annulés pour les dépenses ordinaires et 2,9% pour les dépenses en capital.

En 1998, ce sont 1% des crédits initiaux pour dépenses ordinaires et 1,8% des crédits initiaux pour dépenses en capital qui sont touchés par des annulations. En 1997, ces ratios étaient respectivement de 2% et 3,5%.

TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS PRISES EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1995 À 1998 ⁽¹⁾

B.- Les modifications PROPOSées
par le présent projet

Certains mouvements de crédits proposés par le présent projet méritent d’être distingués, tant en ouvertures qu’en annulations.

1.- Les ouvertures de crédits supplémentaires

Le tableau ci-après récapitule, par ministère et par titre, les ouvertures de crédits proposées par le présent projet au titre des dépenses civiles et militaires du budget général. Ces ouvertures concernent les dépenses ordinaires civiles (article 2 du présent projet et état B annexé), les dépenses civiles en capital (article 3 et état C annexé) et les dépenses militaires (article 4). Six budgets bénéficient d’ouvertures supérieures à 1 milliard de francs :

– les abondements proposés sur le budget des Charges communes s’élèvent à 17,2 milliards de francs en termes de crédits nets, et à près de 46,9 milliards de francs en termes de crédits bruts, les ouvertures au titre des remboursements et dégrèvements se montant à 29,7 milliards de francs ;

– 2.493 millions de francs sont prévus sur le budget de l’Industrie, principalement destinés à l’aide à la construction navale ;

– 2.182 millions de francs seraient ouverts sur le budget de l’Intérieur, dont 1.680 millions de francs au titre de la compensation aux collectivités locales de la réduction de certains droits de mutation à titre onéreux, entrée en vigueur le 1^er septembre 1998 ;

– les dotations du budget de la Santé, de la solidarité et de la ville seraient majorées de 1.597 millions de francs ;

– le budget de l’Urbanisme et des services communs enregistrerait des ouvertures de crédits s’élevant au total à 1.211 millions de francs ;

– les moyens alloués aux Services financiers seraient accrus de 1.049 millions de francs.

Par ailleurs, le budget de l’Agriculture bénéficie de 905 millions de francs d’ouvertures. Le budget de l’Emploi voit ses crédits majorés de 963 millions de francs, dont 960 au bénéfice du Fonds national de chômage.

Au total, il est proposé dans le présent projet d’ouvrir 33.106 millions de francs de crédits nets sur le budget général.

budget général
ouvertures DE CRÉDITS NETS ASSOCIÉES AU PRÉSENT PROJET

(en millions de francs)

a) Mesures sociales

Dix mesures, représentant au total 13.892 millions de francs d’ouvertures de crédits, sont regroupées sous cet intitulé dans l’exposé général des motifs du présent projet. Quatre d’entre elles se détachent par leur ampleur.

·  Le chapitre 46-90 – Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale, du budget des Charges communes, fait l’objet d’une demande d’ouverture de crédits de 5,75 milliards de francs, destinée à rembourser la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) des dépenses exposées par elle du fait de la majoration de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) décidée par le décret n° 98-718 du 19 août 1998.

Ce montant ne comprend pas le coût du portage de la dépense par la CNAF pendant les quatre mois qui séparent le versement de l’allocation aux familles (début septembre) du remboursement par l’État (fin décembre). Près de 5,5 millions d’enfants bénéficient de l’ARS dans le cadre du régime général de sécurité sociale ; 85 000 allocations sont versées par l’État directement à ses agents (les dépenses effectuées à ce titre ne sont pas imputées sur le chapitre 46-90 précité) ; 130 000 enfants donnent lieu au versement de l’ARS dans le cadre des régimes de sécurité sociale agricole, les dépenses budgétaires étant intégrées à la subvention d’équilibre versée par l’État au BAPSA.

·  Le chapitre 44-75 – Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle, du budget des Charges communes, fait l’objet d’une demande d’ouverture de crédits de 5,62 milliards de francs.

Cette dotation est destinée à apurer la dette résiduelle de l’État vis-à-vis des différents organismes de sécurité sociale concernés, au titre de 1997 et des exercices antérieurs, le coût des dispositifs en 1998 étant couvert par les crédits ouverts en loi de finances initiale.

Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, " s’agissant en effet des dépenses relatives à 1997 et aux exercices antérieurs, les liquidations définitives adressées à l’État par les différents organismes, à savoir pour l’essentiel l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA), font apparaître un coût total supérieur à celui estimé à la fin de l’année 1997 et sur la base duquel avaient été calibrées les ouvertures de crédits en loi de finances rectificative pour 1997. "

" L’ouverture proposée, complétée par des mouvements réglementaires, permet d’ajuster les crédits du chapitre 44-75 au niveau nécessaire pour assurer la couverture de ces régularisations ".

·  Le chapitre 46-71 – Fonds national de chômage, du budget de la Santé, de la solidarité et de la ville, porte la subvention de l’État à l’Association pour la structure financière (ASF), dont les crédits sont relatifs à l’aide au chômage partiel et à la subvention au Fonds de solidarité destinée au financement des allocations du régime de solidarité. La dotation du chapitre 46-71 inscrite en loi de finances initiale, égale à 9.542 millions de francs, serait majorée de 960 millions de francs en vue de permettre :

– la revalorisation des allocations des régimes de solidarité (allocation de solidarité spécifique – ASS – et allocation d’insertion – AI). En effet, l’article 131 de la loi n° 98-567 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a indexé ces allocations sur " l’évolution des prix " ;

– le financement de l’allocation spécifique d’attente, instituée par la loi n° 98-285 du 17 avril 1998 ouvrant le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations d’assurance vieillesse.

La subvention de l’État à l’ASF s’est élevée, conformément à la dotation initiale, à 708 millions de francs. Par ailleurs, l’aide publique au chômage partiel a enregistré l’effet de l’amélioration de la conjoncture économique et devrait atteindre un montant inférieur de moitié à la dotation prévue en loi de finances initiale, soit une économie d’environ 340 millions de francs.

En revanche, la loi de finances initiale pour 1998 prévoyait, sur l’année, un stock moyen mensuel de 460 000 allocataires, pour l’ASS, et de 15 000 allocataires pour l’AI. Or le nombre d’allocataires constaté s’élève, selon le statistiques arrêtés à la fin du mois de septembre, à 450 162 pour l’ASS et 17 916 pour l’AI.

Au total, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, " la subvention versée au Fonds de solidarité, en complément du produit de la contribution de solidarité des fonctionnaires, devrait s’élever à 9,4 milliards de francs en 1998. Le dépassement par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 serait ainsi couvert par les crédits ouverts en loi de finances rectificative et par le redéploiement consécutif à la moindre dépense constatée sur l’aide publique au chômage partiel ".

·  L’ouverture de 900 millions de francs sur le chapitre 46-21 – Revenu minimum d’insertion du budget de la Santé, de la solidarité et de la ville serait destinée à couvrir plusieurs catégories de dépenses.

En premier lieu, une régularisation de 248 millions de francs serait effectuée au profit de la CNAF, au titre des exercices 1995 à 1997. Cette régularisation correspond à la différence entre les dépenses effectives de RMI et les versements de l’État relatifs aux exercices concernés.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, " les opérations de régularisation, généralement effectuées en fin de gestion, sont traditionnellement opérées au vu des comptes définitifs de la CNAF et permettent d’ajuster les versements de l’État rattachés à une année aux dépenses d’allocation de la CNAF de cette même année. "

" Aucune régularisation n’a été effectuée en 1996 et 1997 en raison du passage de la comptabilité des caisses en droits constatés et d’un décalage de rattachement comptable des versements de l’État, aujourd’hui rectifié. L’ampleur de la régularisation à opérer s’explique à la fois par la période couverte et par le passage d’une logique d’encaissements / décaissements à une logique de droits constatés, qui conduit à intégrer au titre de 1997 un mois d’allocation et un mois de versement de l’État de 1998 (droits constatés de décembre 1997, payés en janvier 1998) ".

En second lieu, le niveau estimé de la dépense pour 1998 a été révisé en fonction de l’évolution du nombre de bénéficiaires au premier semestre : 1 089 648 allocataires étaient recensés au 30 juin 1998, soit une progression de 3,9% sur un an. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, " après un premier trimestre en forte croissance, l’inflexion attendue des dépenses n’est observée que depuis le milieu de l’année (stabilisation de la dépense depuis juillet), compte tenu du décalage avec lequel l’amélioration de la situation de l’emploi (réduction du chômage de longue durée depuis le début de l’année) se traduit sur les effectifs du RMI. Sous l’hypothèse de la confirmation de l’inflexion observée depuis le milieu de l’année, une insuffisance de l’ordre de 650 millions de francs devrait donc apparaître en 1998 ".

·  Diverses autres demandes de crédits portent au total sur 1.010 millions de francs environ. Parmi elles, votre Rapporteur général notera particulièrement l’ouverture de 270 millions de francs sur le chapitre 47-21 – Programmes d’action sociale de l’État, qui viennent abonder les 2 milliards de francs de crédits ouverts (après mouvements réglementaires en gestion) et seraient plus particulièrement destinés à financer des actions d’urgence pour l’hiver qui s’annonce. De même, la mise en place rapide d’un plan d’urgence pour les lycées motive l’ouverture, sur le chapitre 41-25 nouveau du budget des Charges communes, de 360 millions de francs qui correspondent au coût actualisé de la bonification d’intérêt accordée par l’État à une enveloppe de prêts accordée aux collectivités locales pour des travaux d’amélioration des infrastructures.

b) Mesures et interventions économiques

2,5 milliards de francs sont demandés sur le chapitre 54-90 du budget des Charges communes pour une nouvelle recapitalisation de GIAT Industries. La dotation de ce chapitre, constituée par le report de 2,7 milliards de francs de l’exercice 1997, a, en effet, été intégralement consommée en octobre 1998 par la recapitalisation de la Société marseillaise de crédit ⁽⁾.

Le chapitre 64-93 du budget de l’Industrie bénéficie d’une ouverture de crédits s’élevant à 2,4 milliards de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement.

La dotation a pour objet d’apurer certaines des dettes de l’État envers plusieurs chantiers navals et, à titre principal, à contribuer aux dépenses occasionnées par la construction, aux Ateliers et chantiers du Havre, de trois navires de transport de produits chimiques.

La récente décision de revaloriser les péages dus à Réseau ferré de France au titre de l’utilisation du réseau ferré par la SNCF conduit à demander 300 millions de francs supplémentaires pour abonder les dotations du chapitre 45-42 du budget des Transports terrestres. Le supplément de dotation semble avoir été calibré de façon forfaitaire.

Les autres ouvertures relèvent, pour la plupart, d’ajustements habituels. C’est le cas, par exemple, de l’ouverture de 534 millions de francs sur le budget de l’Agriculture et de la pêche, au titre d’un apurement de dépenses du FEOGA, ou de l’ouverture de 203 millions de francs sur le même budget, au titre de la charge d’intérêts liée à l’emprunt porté par l’ACOFA, l’agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole.

Cet emprunt, sous forme d’un prêt-relais bancaire, est dû au décalage entre le versement des aides par l’État aux agriculteurs et les versements du FEOGA-Garantie à l’État. Compte tenu de l’incertitude des prévisions, inévitable au moment de l’élaboration de la loi de finances initiale, les dépenses correspondant à la charge d’intérêts supportée par l’État, sont traditionnellement inscrites en loi de finances rectificative.

c) Mesures diverses

1.153 millions de francs sont demandés pour couvrir, à titre principal, les conséquences pécuniaires d’une condamnation de l’Etablissement public pour l’aménagement de La Défense (EPAD) et, accessoirement, des frais divers de recours contentieux. Lors de l’examen, au printemps dernier du projet de loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, l’Assemblée nationale avait adopté en nouvelle lecture un amendement d’origine parlementaire visant à valider un protocole conclu par l’EPAD avec une société de promoteurs immobiliers ainsi que les versements découlant de ce protocole. Dans sa décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions concernées, qui constituaient le dispositif de l’article 62 du texte adopté par le Parlement. Alors que le montant des condamnations éventuelles avait été estimé à 2 milliards de francs lors de la discussion du texte devant l’Assemblée nationale, le supplément de crédits demandés dans le présent projet est limité à 1.153 millions de francs, du fait de condamnations moins lourdes que prévu et de l’absence de prise en compte de la TVA sur le montant de la condamnation.

Le recensement général de la population, qui devrait être lancé en 1999, justifie l’ouverture de 981 millions de francs de crédits, dont 940,7 millions de francs sur le chapitre 37-75 du budget des Services financiers.

Le total des ouvertures de crédits demandées dans le présent projet au titre des frais de justice s’élève à 272,6 millions de francs. Ces ouvertures concernent les budgets suivants : Outre-mer (148,2 millions de francs), Santé (50 millions de francs), Enseignement scolaire (30 millions de francs), Services financiers (21 millions de francs), Agriculture (18,7 millions de francs), Anciens combattants (4,7 millions de francs).

Un effort est également réalisé en faveur de la sécurité, avec des ouvertures de près de 500 millions de francs au budget de l’Intérieur, et notamment 100 millions de francs pour le renouvellement du parc automobile de la Police nationale, 99 millions de francs pour la rénovation du parc immobilier, 90 millions de francs pour accélérer la mise en œuvre du système de communication ACROPOL, et 70 millions de francs pour les avions de la sécurité civile.

2.- Les annulations de crédits

L’arrêté du 18 novembre 1998 annexé au présent projet a procédé à l’annulation de 15.703 millions de francs sur le budget général en termes de crédits bruts et nets. Aucune annulation n’a été effectuée sur un budget annexe ou sur un compte spécial du Trésor. Le tableau ci-après récapitule, par ministère et par titre, les annulations de crédits associées au présent projet au titre des dépenses civiles et militaires du budget général.

Le mouvement le plus notable concerne l’annulation de 7,5 milliards de francs sur le chapitre 44-74 et de 220 millions de francs sur le chapitre 43-03 du budget de l’Emploi ⁽⁾.

Ces annulations sont, en fait, la traduction de la poursuite de l’amélioration de la conjoncture économique en 1998, notamment sur les dispositifs de lutte contre le chômage et d’accompagnement des restructurations.

La hausse de l’emploi salarié constatée au troisième trimestre 1998, qui porte à 298 800 le nombre de créations d’emplois dans le secteur privé depuis un an, confirme l’enrichissement de la croissance en emplois. Cette amélioration, qui s’accompagne également d’une décroissance du nombre de licenciements économiques et de plans sociaux, permet une réduction des dépenses sur les dispositifs traditionnels de lutte contre le chômage, très sensibles à la conjoncture économique.

Ainsi, les mesures de préretraite ou les contrats aidés en secteur marchand et non-marchand enregistrent une réduction des entrées ainsi que des sorties anticipées. Cette réduction des entrées ne concerne, à l’inverse, ni les emplois-jeunes, pour lesquels devrait être atteint l’objectif de 150 000 créations de postes d’ici à la fin de l’année, ni les contrats emploi-consolidé, au titre desquels 20 000 entrées complémentaires ont été prévues en 1998 dans le cadre du programme de lutte contre les exclusions.

Au total, les excédents d’exécution attendus sur certains dispositifs par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1998 permettent l’annulation de 7,72 milliards de francs.

Ces annulations concernent essentiellement le Fonds national de l’emploi (FNE), pour 7,5 milliards de francs. Les principaux excédents de gestion dégagés sur ce chapitre proviennent des contrats emplois-solidarité, qui enregistrent un volume d’entrées inférieur aux prévisions. 350 000 entrées étaient constatées à la fin du mois d’octobre 1998, alors que 500 000 étaient attendues sur l’ensemble de l’année.

Le taux de sortie anticipée est supérieur aux prévisions pour les contrats initiative-emploi. Par ailleurs, le coût du dispositif enregistre désormais pleinement les effets de la réforme de 1996 et de la baisse des volumes d’entrée observée auparavant.

Enfin, les mesures d’âge (préretraites progressives et allocation spéciale du FNE) dégagent une marge globale de plus de 2,5 milliards de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

3.- Les charges des budgets annexes
et des comptes spéciaux du Trésor

Les ouvertures de crédits demandées pour les budgets annexes sont limitées à 15 millions de francs. Une présentation détaillée de ces mouvements figure dans le tome II du présent rapport.

Les ouvertures de crédits effectuées sur les comptes d’affectation spéciale, pour ce qui concerne leurs opérations définitives, s’élèvent à 15,1 milliards de francs. Une présentation détaillée en est faite infra, dans le commentaire de l’article 6 du présent projet.

Les ouvertures de crédits au titre des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor s’élèvent à 2,2 milliards de francs. Le commentaire des articles 7 et 8 du présent projet apporte, sur ce point, les explications nécessaires.

Compte tenu de l’accroissement des ressources procurées par les opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor, la charge nette de ces opérations serait, en définitive, réduite de 380 millions de francs.

II.- les ressources : un DYNAMISME D’ENSEMBLE MAINTENU

Si l’on compare le montant des ressources figurant dans l’évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 1999 à celui du présent projet, force est de constater qu’ils sont fort proches. Les recettes nettes du budget général, s’élèveraient au total à 1.368,2 milliards de francs, soit une progression de 1,6% par rapport à la loi de finances initiale. On rappellera que l’évaluation révisée précédente, associée au projet de loi de finances pour 1999, prévoyait une croissance de 1,8%.

•   Les recettes fiscales brutes ont été très marginalement modifiées par rapport à la première révision. Leur recul de 350 millions de francs s’explique par une coordination nécessaire avec certaines décisions d’application anticipée de mesures adoptées lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances pour 1999.

Ainsi, les recettes de TVA brute et nette diminuent de 330 millions de francs à la suite de la décision prise par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie d’appliquer l’exonération de TVA pour les acquisitions de terrains à bâtir réalisées par les particuliers aux opérations réalisées par un acte authentique signé à compter du 22 octobre 1998.

Par ailleurs, les droits de consommation sur les tabacs et la taxe sur les allumettes et les briquets (ligne 81) voient leur produit réduit de 20 millions de francs pour tenir compte de la suppression de la taxe concernant les allumettes et les briquets à compter du 1^er octobre 1998, à la suite de l’adoption d’un amendement proposé par votre Rapporteur général à l’article 32 du projet de loi de finances pour 1999.

Les remboursements et dégrèvements font, eux aussi, l’objet d’un ajustement mineur. La catégorie " autres remboursements et dégrèvements " s’alourdit de 306 millions de francs. Les prévisions de remboursements de TVA et d’impôt sur les sociétés restent, pour leur part, inchangées. La modification proposée concerne le chapitre 15-02, article 50 " Produits divers " et résulte d’une majoration des restitutions au titre des sommes versées à la France par le Fonds européen de développement régional (FEDER). Il s’agit d’un ajustement d’ordre technique.

Ces modifications n’affectent cependant que très peu la prévision de recettes fiscales nettes pour 1998, dont la croissance s’établirait à 3% par rapport à 1997.

Selon la dernière situation des recettes disponibles, retracée dans le tableau ci-après, les recettes fiscales nettes sont caractérisées par un dynamisme certain, puisqu’elles ont crû de 3,9% de septembre 1997 à septembre 1998.

Le taux de progression à fin septembre d’une année sur l’autre s’explique en partie par des facteurs techniques et calendaires. Les deux premiers acomptes d’impôt sur les sociétés au titre de l’exercice 1998 intègrent ainsi une partie des versements de décembre 1997, liés aux dispositions de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (" MURFF "), alors que les mêmes acomptes en 1997 n’en tenaient pas compte. De même, la limitation de la déductibilité de la provision pour renouvellement de concession (article 5 de la loi de finances initiale pour 1998) et la suppression des provisions pour fluctuation des cours et pour licenciement (articles 6 et 7 de la même loi) ont procuré un gain pour le budget de l’Etat dès le mois d’avril 1998, lors du versement du solde de liquidation de l’exercice 1997, alors qu’aucune recette correspondante n’avait été comptabilisée en avril 1997.

D’autres recettes sont caractérisées par une plus grande régularité dans les encaissements.

C’est principalement le cas de la TVA. Or, on peut constater que l’évaluation révisée table sur une croissance des recettes de TVA nette de 3,9%, contre 5,5% en " glissement annuel ".

Votre Rapporteur général a donc interrogé le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie sur les raisons du maintien d’une prévision de recettes prudente pour 1998 au regard du dynamisme des encaissements constatés en matière de TVA nette.

Les informations suivantes ont été fournies en réponse :

" La révision à la hausse de la prévision de recettes de TVA pour 1998, soit + 13,7 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, s’appuie sur des encaissements bruts plus importants au cours des premiers mois de l’année 1998, après une année 1997 moins dynamique. En outre, certains remboursements et dégrèvements importants attendus ne sont pas encore intervenus et devraient réduire la progression observée jusqu’à présent de la TVA nette. Par ailleurs, la baisse notable des importations de marchandises en provenance de pays tiers induit mécaniquement une baisse de la TVA correspondante. Ce phénomène a été constaté sur les recouvrements de septembre, mais devrait avoir également des incidences importantes jusqu’à la fin de l’année ".

•   Comme il est d’usage, les principaux ajustements de recettes par rapport à la précédente évaluation révisée concernent les recettes non fiscales. Toutefois, alors que les collectifs de fin d’année proposent généralement une majoration de cette catégorie de recettes, le présent projet prévoit une diminution limitée. Elles seraient réduites de 2,52 milliards de francs, dont 2 milliards du fait d’une baisse des reversements de la COFACE. Au total, les recettes non fiscales progresseraient de 5,6% par rapport aux prévisions initiales, contre +7,3% prévus dans l’évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 1999.

L’évaluation des prélèvements sur recettes a été très légèrement modifiée. Le prélèvement au titre des Communautés européennes reste inchangé, avec 91,5 milliards de francs. Le prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales est, quant à lui, légèrement accru de 64 millions de francs par rapport à la précédente évaluation révisée, ce qui le porte à 163,19 milliards de francs.

Cette différence résulte d’un nouveau chiffrage effectué fin septembre 1998 au titre du solde de la compensation aux départements et aux régions de la réduction de 35% des droits de mutations sur l’habitation, prévue par la loi de finances rectificative du 4 août 1995. Ce nouveau chiffrage a fait apparaître un besoin de crédits à cet effet de 536 millions de francs contre 472 millions de francs initialement prévus.

Au total, les recettes nettes du budget général progressent de 1,6% par rapport à la loi de finances initiale. Si l’on raisonne hors recettes d’ordre, cette croissance est de 1%, soit une plus-value de 13,92 milliards de francs.

A.- Des recettes fiscales très proches des évaluations associées au projet de loi de finances pour 1999

Les prévisions de recettes fiscales nettes prévues dans le présent projet ont été peu modifiées par rapport à celles figurant dans les évaluations révisées associées au projet de loi de finances pour 1999. Malgré une légère diminution, dont les raisons ont déjà été évoquées, elles s’inscrivent en hausse de 3% par rapport aux résultats de l’exercice 1997. Les principales évolutions conduisant à ces estimations ont déjà fait l’objet de développements dans un de ses précédents rapports ⁽⁾ et votre Rapporteur général n’y reviendra qu’assez brièvement. De fait, seul le produit de l’impôt sur les sociétés net connaît une diminution par rapport aux prévisions initiales, les autres catégories de recettes progressant toutes, selon des rythmes différents.

1.- Une diminution du produit de l’impôt sur les sociétés net

Au total, l’évaluation de l’impôt sur les sociétés net en 1998 s’élève à 182 milliards de francs, soit une diminution de 4,2% par rapport aux prévisions initiales, en partie liée à des régularisations liées aux versements d’acomptes prévus par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MURFF).

Les encaissements bruts avaient été correctement estimés et ne font pas l’objet d’une modification significative. Ils s’élèveraient à 223 milliards de francs, soit un milliard de plus que prévu. La progression de l’excédent brut d’exploitation des entreprises ainsi que l’atténuation du poids des déficits fiscaux reportés, très fort au début des années 1990, sont donc confirmées. L’importance de la réévaluation de l’impôt sur les sociétés net témoigne de la difficulté persistante de l’évaluation résultant des distorsions entre résultat fiscal et résultat comptable.

Ainsi, l’évolution des remboursements d’impôt sur les sociétés a dû être sensiblement revue à la hausse, ceux-ci passant de 32 milliards de francs à 41 milliards de francs (+ 28,1%). Cette réévaluation découle des constatations des montants reversés sur le premier semestre de l’année. Elle pourrait s’expliquer en partie par une progression un peu moindre que prévu des résultats fiscaux des entreprises, entraînant davantage de remboursements pour trop-perçus par rapport aux acomptes versés. Il faut sans doute surtout y voir l’effet retard des importants versements d’acomptes encaissés fin 1997 au titre des mesures de la loi " MURFF ".

La progression du produit net de l’impôt sur les sociétés par rapport à 1997 en est mécaniquement affectée : elle est ramenée de 10,3% en loi de finances initiale à 5,7% dans l’évaluation révisée pour 1998.

2.- Des recettes faisant l’objet de faibles corrections

•   Les autres impôts directs et taxes assimilées atteindraient 82,9 milliards de francs en 1998, soit une croissance de 0,8% par rapport aux prévisions initiales.

Cette catégorie est caractérisée par sa grande hétérogénéité et dégager une tendance d’ensemble n’est guère aisé.

Ainsi, le produit des retenues à la source et des prélèvements sur les revenus des capitaux et les bons anonymes diminue. L’évaluation révisée est en recul de 12,4% par rapport aux prévisions initiales, avec un montant de 14 milliards de francs au lieu de 15,98 milliards de francs. Sur les premiers mois de l’année, les produits déclarés au titre des obligations et des bons sont en forte baisse, alors qu’ils représentent une bonne partie des recettes de la ligne 5. Il semble que la baisse du taux d’intérêt détourne les épargnants de ces placements, devenus moins rémunérateurs.

Cette moins-value est compensée par les évolutions de la taxe sur les salaires, qui continue à représenter plus de la moitié du produit de la catégorie, avec 48,8 milliards de francs prévus pour 1999 (+ 3,2%). L’évaluation révisée pour 1998 a, en effet, été revue en hausse (47,3 milliards de francs, contre 46,2 milliards de francs initialement prévus) en raison d’une meilleure croissance de la masse salariale.

Par ailleurs, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) voit son produit progresser de 210 millions de francs (+ 1,9%) par rapport aux prévisions initiales, ce qui porte sa croissance par rapport à 1997 à 12,3%. Cette évolution s’explique par la situation très favorable des marchés financiers au 1er janvier 1997, date de référence pour la fixation des bases taxables.

•   Les recettes tirées des droits d’enregistrement, de timbre et des autres impôts indirects progressent elles aussi de 0,8% par rapport à la loi de finances initiale. Là encore, compte tenu de la diversité des lignes composant cette catégorie, ce résultat est le solde de mouvements divergents. Pour l’essentiel, la progression résulte des mutations à titre gratuit entre vifs, qui progressent de 1,25 milliard de francs, compte tenu d’un effet de " rebasage ". Les prévisions initiales avaient en effet été établies à partir des encaissements constatés à la fin de juillet 1997. Or, ceux-ci ont été en définitive plus importants que prévus.

•   Pour 1998, l’évaluation révisée de la TIPP est, somme toute, assez proche de l’évaluation initiale, avec 155,4 milliards de francs contre 154,9 milliards de francs (+ 0,3%), portant ainsi à 3,1% l’évolution par rapport aux montants effectivement encaissés en 1997.

Les consommations de carburants sont légèrement supérieures à celles initialement prévues, même si le mouvement de déformation de la structure de la consommation continue à se poursuivre au profit du gazole. Le facteur primordial de la progression des encaissements, résulte donc de la majoration de 8 centimes par litre de carburant prévue par la loi de finances pour 1998. L’effet de cette mesure est évalué à 4 milliards de francs, contre 3,89 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en raison du relatif dynamisme des consommations.

3.- D’importantes plus-values de recettes au titre de l’impôt sur le revenu et de la TVA

•   Alors que les recettes tirées de l’impôt sur le revenu pour 1998 avaient été évaluées à 297,71 milliards de francs, les évaluations révisées font état d’une progression assez sensible, puisque les montants encaissés s’élèveraient au total à 299,5 milliards de francs, soit une croissance de 0,6% par rapport à l’évaluation initiale, portant à 2% l’augmentation par rapport à 1997, ce qui reste en deçà de l’évolution du PIB.

Outre le maintien à un niveau soutenu du rythme de traitement des déclarations fiscales, cette révision traduit avant tout le dynamisme plus élevé que prévu des revenus perçus en 1997, ainsi que l’effet de la réévaluation de l’incidence de certaines des mesures fiscales adoptées antérieurement.

Si les estimations initiales tablaient sur une progression de 2,4% des salaires nets de la déductibilité d’une fraction de la CSG, cette dernière s’élèverait en fait à 3,1%. Cette évolution est pour partie imputable aux mesures prises dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 portant à 5,1 points la déduction admise sur le taux de la CSG, elle-même portée à 7,5%.

Par ailleurs, l’impact de certaines mesures tendant à majorer le produit de l’impôt a été réévalué en hausse. Ainsi, l’abaissement du plafond de dépenses au titre des emplois à domicile, prévu par l’article 21 de la loi de finances pour 1998, a été revu à la hausse, soit 700 millions de francs contre 650 millions de francs.

•   L’essentiel des plus-values sur l’exercice 1998 provient de la TVA.

Les encaissements de TVA brute progressent très fortement par rapport aux évaluations initiales : ils représentent 808 milliards de francs en loi de finances initiale (+ 3,9%). Au total, par rapport aux encaissements constatés en 1997, la progression est de 6,9%.

La croissance des remboursements et dégrèvements étant nettement plus rapide (+ 22%), le produit net de la TVA ne croît pas à la même vitesse que le produit brut. Avec + 3,5%, ce sont tout de même un peu plus de 14 milliards de francs de recettes supplémentaires par rapport aux évaluations initiales.

Cette croissance repose avant tout sur une meilleure orientation des agrégats taxables, composés notamment de la consommation finale des ménages et de la FBCF des ménages et des administrations. Ces agrégats progresseraient au total de 3,9%, contre 3,4% initialement prévus. La croissance économique davantage tirée par la consommation que par les exportations a donc un impact direct sur le niveau des recettes de l’Etat.

B.- Une progression moindre que prévu des recettes non fiscales

Par rapport à la loi de finances initiales pour 1998, les recettes non fiscales progressent de 5,6% et atteignent 163,76 milliards de francs.

Ce dynamisme doit toutefois être nuancé, dans la mesure où il doit beaucoup aux évolutions très significatives des recettes d’ordre. Ces dernières progressent en effet de 51,4% par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Si l’on raisonne hors recettes d’ordre, la progression est donc beaucoup plus modérée (+ 1,2%), et ce d’autant plus que les évaluations associées au présent projet prévoient une diminution de 2,05 milliards de francs des recettes non fiscales hors recettes d’ordre par rapport à l’évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 1999.

Le tableau ci-après détaille les différents mouvements de révision en cours d’année.

Les modifications associées au présent projet diminuent de 2,52 milliards de francs les recettes non fiscales.

Elles sont d’inégale importance.

•  S’agissant des recettes d’ordre liées à la dette, celles-ci augmentent de 471 millions de francs par rapport aux prévisions révisées associées au projet de loi de finances pour 1999.

Le tableau ci-après récapitule l’évolution des prévisions au cours de l’exercice 1998

S’agissant des recettes de coupons courus, les modifications intervenues par rapport à l’évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 1999 tiennent à un ajustement des prévisions d’émission d’OAT et de BTAN sur la fin de l’année. Ces recettes sont très sensibles au choix des lignes sur lesquelles on émet.

Pour les autres recettes, la révision à la hausse tient principalement à la modalité d’émission de la première tranche d’OAT indexée sur l’inflation. Cette tranche de 24 milliards de francs a été émise par syndication, ce qui se traduit par une double écriture comptable des 480 millions de francs de commissions (enregistrement en dépenses sur le chapitre 13–03 des Charges communes et en recettes sur la ligne 806 des recettes non fiscales).

•   Les recettes non fiscales diverses retracées par la ligne 899 diminueraient légèrement par rapport à l’évaluation révisée. Ce mouvement d’ensemble de seulement 50 millions de francs recouvre toutefois des évolutions divergentes, ainsi que l’indique le tableau ci-après.

Ainsi, les prévisions de résultat du Fonds de réserve des livrets d’épargne populaire ainsi que l’évolution des encours conduisent à proposer de ne pas effectuer le prélèvement de 1,4 milliard de francs prévu pour 1998 sur les fonds d’épargne.

Cette moins-value est partiellement compensée par une recette supplémentaire de 1,17 milliard de francs en provenance de la Banque européenne d’investissement (BEI). A la suite de la décision de son conseil des gouverneurs, la BEI a réparti entre ses membres, à la date du 3 novembre, un versement exceptionnel de 1 milliard d’écus prélevé sur l’excédent d’exploitation des exercices 1996 et 1997. La somme perçue à ce titre par la France, proportionnelle à sa contribution statutaire au capital, s’élève à 177,7 millions d’écus.

Par ailleurs, des recettes supplémentaires diverses de 178 millions de francs sont envisagées, composées de 128 millions de francs provenant d’offices agricoles et de 50 millions de francs prélevés sur la Chambre de commerce et d’industrie de Calais.

•   L’essentiel des modifications résulte de la diminution des reversements de la COFACE (ligne 812). Prévus à hauteur de 6 milliards de francs dans la loi de finances initiale, ils seraient ramenés à 4 milliards de francs. Cette réduction résulte de provisions constituées pour faire face à des risques probables, dont le détail figure dans l’encadré ci-après.

III.- UN DÉFICIT proche des prévisions initiales

Pour la seconde année consécutive, le déficit budgétaire prévu dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année est proche de l’équilibre défini par la loi de finances initiale.

En 1997, c’est une amélioration de 0,2 point de PIB qui a été constatée, en définitive, par rapport aux prévisions initiales. Pour 1998, l’amélioration s’établit à 3,27 milliards de francs, soit 0,04 point de PIB. Le déficit est donc très proche de ce qui avait été escompté lors de l’élaboration de la loi de finances.

Comme l’indique le tableau ci-après, ces deux améliorations successives en cours d’exécution contrastent en outre fortement avec les dégradations presque systématiquement constatées en cours d’exercice depuis le début des années 1990. Durant cette période, seule l’année 1994 a fait exception à cette tendance.

A.- DES MODIFICATIONS RéDUITES DU TABLEAU D’éQUILIBRE

Le tableau d’équilibre figurant à l’article premier du présent projet récapitule l’incidence nette des modifications à apporter au tableau d’équilibre de l’article 48 de la loi de finances initiale.

Il prend en compte l’ensemble des mouvements de crédits et des annulations et majorations de recettes assurant l’équilibre des décrets d’avance du 16 janvier et 21 août derniers, ainsi que les ouvertures de crédits proposées par les articles 2 à 8 du présent projet, les annulations réalisées par l’arrêté du 18 novembre et la révision globale des recettes.

Le tableau suivant détaille le passage de l’équilibre initial à l’équilibre rectifié. Comme c’est souvent l’usage, les principales modifications concernent les opérations à caractère définitif, les opérations temporaires ne connaissant que des ajustements somme toute mineurs.

1.- Une amélioration modeste du solde des opérations définitives

Le solde des opérations définitives de l’Etat serait, au total, négatif à hauteur de 250,43 milliards de francs, soit une réduction de 2,88 milliards de francs, cette amélioration représentant 1,1% du déficit initial.

Si les mouvements concernant les comptes d’affectation spéciale modifient de façon considérable les masses de leurs recettes et de leurs dépenses, leur solde n’est affecté que de façon très marginale. En effet, les recettes et les crédits progressent respectivement de 24,6% et 24,7%, entraînant une très légère dégradation de 51 millions de francs du solde des opérations définitives des comptes d’affectation spéciale. La croissance des recettes et des charges de ces comptes résulte très largement des évolutions du compte n° 902-24 " Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ", dont ressources et dépenses augmentent de 53,6% en raison d’une réévaluation à la hausse des recettes de cessions de titres anticipées pour l’exercice 1998 ⁽⁾.

Comme en 1997, l’amélioration du solde des opérations définitives de l’Etat résulte donc presque totalement de celle du solde du budget général, fixé par le présent projet à 250,35 milliards de francs.

Ainsi que l’indique le tableau ci-après, la progression des ressources nettes du budget de l’Etat s’établit à 2,4%, soit un rythme légèrement en retrait par rapport au collectif de fin d’année 1997. Les charges connaissent, quant à elles, une croissance de 1,9%. S’agissant des dépenses du budget général, les dépenses militaires sont en recul de 1,2%, soit une situation identique à celle observée en 1997 et un recul très sensiblement inférieur à celui observé les autres années.

2.- Un solde des opérations temporaires moins important que prévu

Le déficit au titre des opérations temporaires passe de 4,56 milliards de francs à 4,18 milliards de francs, soit une amélioration de 8,3% par rapport aux prévisions initiales.

Cette modification résulte, pour l’essentiel, de l’article 7 du présent projet, qui propose d’ajuster les crédits du compte n° 903-17 " Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France " à hauteur de 1,33 milliard de francs. Un supplément de recettes de 1,63 milliards de francs étant anticipé dans le même temps, la charge nette du compte est améliorée de 300 millions de francs.

Par ailleurs, 80 millions de francs d’amélioration du solde temporaire résultent de la révision de la prévision de solde du compte d’avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54), cette évaluation révisée étant identique à celle associée au projet de loi de finances pour 1999. L’article 8 du présent projet a pour objet d’ouvrir les crédits correspondants à la révision des recettes.

Le tableau ci-après récapitule l’évolution des prévisions concernant le compte n° 903-54.

La loi de finances initiale pour 1998 prévoyait une charge nette du compte d’avances aux collectivités locales à hauteur de 2,7 milliards de francs, après deux années 1996 et 1997 atypiques, puisqu’elles faisaient apparaître pour la première fois depuis de nombreuses années une charge nette négative, soit un excédent de respectivement 1,94 milliard de francs et de 152 millions de francs. La révision pour 1998 est de faible ampleur, avec une charge nette désormais évaluée à 2,62 milliards de francs. Les émissions au titre des impôts locaux augmentent d’environ + 4,2% en 1998, alors que les recouvrements progressent moins vite (+ 3,4%). L’estimation s’appuie sur une hypothèse de maintien du rythme de traitement et des taux de recouvrement observés lors des exercices précédents, sans nouvelle accélération.

B.- Un besoin de financement des administrations publiques conforme aux prévisions initiales

Compte tenu des mesures proposées dans le présent projet, l’objectif d’un besoin de financement des administrations publiques au sens du traité de Maastricht ramené à 2,9% ne devrait pas être sensiblement modifié.

Comme l’indique le tableau ci-après, l’amélioration du besoin de financement de l’Etat, traduite dans le projet de collectif, ainsi que des prévisions plus favorables pour les collectivités locales permettent de compenser la légère dégradation des comptes sociaux et d’améliorer le résultat global.

De fait, la réduction du déficit public est moins rapide que les années précédentes. Toutefois, votre Rapporteur général considère que la réduction des déficits publics doit être la résultante d’une politique équilibrée. Les efforts consentis afin de permettre à la France de participer à la mise en place de l’euro ont porté leurs fruits. Imposer un rythme trop rapide de diminution des déficits publics pourrait être incompatible avec la volonté de financer un certain nombre d’actions prioritaires et de diminuer également les prélèvements obligatoires.

La Commission européenne fait d’ailleurs, pour l’ensemble des Etats membres de l’Union, le même constat dans ses prévisions économiques d’automne, parues le 21 octobre dernier. Le déficit moyen serait de 2,3% du PIB en 1997 et de 1,8% en 1998. La Commission note que " les déficits du secteur public continuent à diminuer au cours de la période [...], mais à un rythme moins rapide après les efforts impressionnants de consolidation de 1996 à 1997 ".

La Commission indique par ailleurs que, dans bien des cas, les résultats de 1998 devraient être meilleurs que ceux prévus dans le cadre des prévisions de printemps (Belgique, Danemark, Espagne, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Finlande, Suède et Royaume-Uni). Dans certains pays, au contraire, une légère dégradation peut être observée (Allemagne, Grèce, Italie, Portugal). En France, les résultats devraient être conformes aux prévisions de printemps.

S’agissant de la dette publique, comme l’indique le tableau ci-après, la tendance à la décroissance s’accélère, notamment en raison de l’évolution des taux d’intérêt. Le nombre d’Etats respectant strictement le critère de dette publique inférieure à 60% du PIB passerait de quatre en 1997 à sept en 1998, tandis que l’endettement moyen des administrations publiques serait ramené à 70,3%.

EXAMEN EN COMMISSION

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

Avant l’article premier

La Commission a rejeté un amendement de M. Charles de Courson, défendu par M. Pierre Méhaignerie, visant à relever le montant de l’exonération de taxe intérieure sur les produits pétroliers dont bénéficient les esters d’huile végétale incorporés au fioul domestique et au gazole, après que votre Rapporteur général eut signalé une difficulté provenant de la date d’entrée en vigueur de la disposition proposée, ainsi que les distorsions qu’elle risquait d’introduire entre les esters et le bioéthanol.

*

* *

Article premier

Equilibre général.

Texte du projet de loi :

L’ajustement des recettes tel qu’il résulte des évaluations révisées figurant à l’état A annexé à la présente loi et le supplément de charges du budget de l’Etat pour 1998 sont fixés ainsi qu’il suit :

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article traduit l’incidence sur l’équilibre prévisionnel du budget de 1998 des dispositions des textes réglementaires affectant l'équilibre et figurant en annexe du présent projet de loi et de l'arrêté d'annulation du 18 novembre 1998.

Le tableau ci-après présente la situation du budget de 1998 après intervention de ces textes :

Observations et décision de la Commission :

La Commission a rejeté un amendement de suppression de M. Gilbert Gantier, puis a adopté sans modification l’article premier et l’état A annexé.

Elle a ensuite adopté la première partie du projet de loi de finances rectificative pour 1998.

*

* *

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L’ANNÉE 1998

I.- opérations à caractère définitif

A.- Budget général

Article 2

Dépenses ordinaires des services civils.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 1998, des crédits supplémentaires s’élevant à la somme totale de 50.377.926.430 F, conformément à la répartition par titre et par ministère qui en est donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements proposés au titre des dépenses ordinaires des services civils, dont l’analyse par grandes masses est donnée dans l’exposé général des motifs et le détail en partie D du présent projet, entraînent une augmentation de dépenses de 50.377.926.430 F.

La décomposition de cette augmentation, par titre et par ministère, est la suivante :