RAPPORT N° 1224
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 1998 (n° 1210),
PAR M. DIDIER MIGAUD,
Rapporteur général,
Député
——
TOME I
EXPOSÉ GÉNÉRAL
ET EXAMEN DES ARTICLES

Deuxième document

TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES

i.- mesures concernant la fiscalité

Article 11 : Réforme du droit de bail et de la taxe additionnelle
Article 12 : Relèvement du seuil de perception du droit de francisation et de navigation et du seuil de francisation d’un navire
Article 13 : Modification du taux limitant la déduction des intérêts servis aux associés
Article 14 : Validation législative des impositions établies en matière d’impôts directs locaux
Article additionnel après l’article 14 : Exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes interdépartementales
Article 15 : Validation des impôts et cotisations mis en recouvrement par la collectivité territoriale de Mayotte
Article 16 : Obligation de déposer selon un procédé informatique la déclaration des revenus de capitaux mobiliers

ii.- autres dispositions

Article 17 : Modification des recettes susceptibles d’alimenter le compte d’affectation spéciale n° 902-24 " Compte d’affectation des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés "
Article 18 : Augmentation de la quote-part de la France au FMI et allocation exceptionnelle de droits de tirage spéciaux
Article 19 : Compensation aux régions de la perte de recettes relative à la suppression des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles à usage d’habitation entre le 1^er septembre et le 31 décembre 1998
Article 20 : Détermination des sommes dues par l’Etat aux organismes de gestion des établissements d’enseignement privés sous contrat au titre du principe de parité
Article 21 : Octroi d’une garantie par l’Etat à l’occasion de la cession de la Société marseillaise de crédit

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.- mesures concernant la fiscalité

Article 11

Réforme du droit de bail et de la taxe additionnelle.

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Observations et décision de la Commission :

Afin de simplifier les obligations déclaratives des bailleurs, le présent article tend à remplacer le droit de bail et sa taxe additionnelle par deux contributions représentatives de ce droit et de cette taxe, qui seraient recouvrées, selon les cas, comme en matière d’impôt sur le revenu ou comme en matière d’impôt sur les sociétés.

I.- Les obligations déclaratives actuelles et leur simplification

Les actuelles déclarations de droit de bail présentent les caractéristiques suivantes :

– elles sont spécifiques matériellement et par la période d’imposition visée, qui ne correspond pas à l’année civile ou à l’exercice comptable des entreprises. Cette période va du 1^er octobre au 30 septembre ;

– elles concernent une imposition établie sur la base des créances acquises (loyers courus). L’imposition peut donc porter sur des loyers qui n’ont pas été effectivement perçus ;

– elles sont complexes. Pour chaque immeuble, deux exemplaires des documents déclaratifs doivent être adressés à la recette des impôts du lieu de situation de l’immeuble, sauf autorisation expresse accordée aux bailleurs importants de souscrire une déclaration unique à la recette des impôts dont ils dépendent.

Le présent article tend à simplifier ces obligations déclaratives, en retenant le calendrier applicable soit en matière d’impôt sur le revenu, soit en matière d’impôt sur les sociétés.

Désormais, les déclarations :

– seraient celles relatives aux revenus fonciers pour les particuliers et les déclarations de résultats pour les entreprises. La formalité spécifique de la déclaration du droit de bail serait donc supprimée. Il devrait en résulter la disparition de plus de 5 millions de déclarations annuelles (environ 3.300.000 pour les particuliers et 1.700.000 pour les entreprises) ;

– elles concerneraient une imposition des loyers effectivement perçus au cours de l’année civile ou de l’exercice comptable ;

– elles seraient intégrées dans le calendrier du règlement de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés.

Pour parvenir à cette simplification, le droit de bail serait remplacé par une contribution représentative de ce droit, assise sur les loyers effectivement encaissés au cours de l’année civile ou de l’exercice social. La taxe additionnelle au droit de bail serait, quant à elle, remplacée par une contribution additionnelle. Cette substitution n’impliquerait ni alourdissement, ni allégement de l’impôt perçu. En particulier, son champ d’application et son taux ne seraient pas modifiés.

Le tableau ci-après récapitule le produit du droit de bail et de sa taxe additionnelle et le nombre de déclarations de mutation de jouissance (baux et locations) entre 1988 et 1997 :

II.- Le champ d’application de l’imposition et son taux ne seraient pas modifiés par rapport au régime actuel des droits d’enregistrement

Le A du présent article tend à insérer neuf nouveaux articles dans le code général des impôts au chapitre III (taxes diverses) du titre Ier (Impôts directs et assimilés).

La contribution annuelle représentative du droit de bail et la contribution additionnelle à cette contribution conservent le même champ d’application que les droits d’enregistrement sur les mutations de jouissance qu’elles remplacent.

La contribution annuelle concernerait les baux à durée limitée :

– d’immeubles,

– de fonds de commerce,

– de clientèle (texte proposé pour le I du nouvel article 234 bis du code général des impôts).

En outre, les locations de droits de pêche ou de chasse seraient également assujetties à la contribution, quelle que soit leur durée (texte proposé pour le nouvel article 234 bis II 7° et le I de l’article 744 du code général des impôts).

A.- Les exonérations actuelles seraient maintenues

Aux mutations de jouissance exonérées du droit de bail correspondraient les exonérations de contribution représentative du droit de bail pour :

– les revenus des locations d’un faible montant. Le plafond d’exonération demeurerait fixé à 12.000 francs par an (1° du II du texte proposé pour le nouvel article 234 bis du code général des impôts, reprenant l’article 740-II-1° du code général des impôts). Ce montant s’apprécierait par local, fonds de commerce, clientèle, droit de pêche ou de chasse ;

– les revenus des locations donnant lieu au paiement effectif de la TVA (2° du II du texte proposé pour le nouvel article 234 bis du code général des impôts, reprenant l’article 740-I du code précité) ;

– les revenus des locations de terrains consenties par l’Etat aux sociétés agréées pour le financement des télécommunications, pour les contrats de crédit-bail conclus avant le 1er janvier 1990 (3° du II du texte proposé pour le nouvel article 234 bis précité, reprenant les dispositions de l’article 740-II 2° du code général des impôts) ;

– les revenus des sous-locations consenties aux personnes défavorisées mentionnées à l’article 1^er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, par un organisme ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif lorsqu’il est agréé dans les conditions prévues à l’article 92 L du code général des impôts par le représentant de l’Etat dans le département (4° du II du texte proposé pour le nouvel article 234 bis précité, qui reprend l’article 43 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions) ;

– les revenus des locations consenties à l’Etat ou aux établissements publics nationaux scientifiques, d’enseignement, d’assistance ou de bienfaisance (5° du II du texte proposé pour le nouvel article 234 bis précité, reprenant les dispositions de l’article 1040° du code général des impôts) ;

– les revenus des locations consenties en vertu des titres III et IV du code de la famille et de l’aide sociale et exclusivement relatives au service de l’aide sociale (6° du II du texte proposé pour le nouvel article 234 bis précité, reprenant les dispositions du I de l’article 1066 du code général des impôts) ;

– les revenus des locations ou des sous-locations à vie ou à durée illimitée. Ces locations demeureraient soumises, comme actuellement, aux mêmes impositions que les mutations de propriété des biens auxquels ils se rapportent, à l’exception, comme actuellement aussi, des locations de droits de pêche ou de chasse (7° du texte proposé pour le nouvel article 234 bis précité).

B.- La définition des revenus imposables

Actuellement, l’article 741 -I-1°, premier alinéa, du code général des impôts dispose que l’assiette du droit de bail est constituée du prix exprimé, augmenté des charges imposées au preneur, ou sur la valeur locative réelle des biens loués, si cette valeur locative est supérieure au prix augmenté des charges.

Le prix doit être augmenté de la valeur des charges incombant légalement au bailleur et imposées par lui au preneur. Cette notion recouvre tous les avantages indirects que le preneur procure au bailleur en prenant à son compte des obligations qui incombent à ce dernier. La taxe foncière afférente à l’immeuble, les grosses réparations constituent, par exemple, de telles charges, mais non la taxe d’habitation ou la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, ni les réparations locatives ou la valeur des travaux que le locataire est simplement autorisé à faire.

La définition des revenus imposables au titre de la nouvelle contribution représentative du droit de bail est donnée au deuxième alinéa du texte proposé pour l’article 234 ter I du code général des impôts. Cette assiette serait constituée " des revenus des locations et des sous-locations augmentés du montant des dépenses incombant normalement au bailleur et mises par convention à la charge du preneur, à l’exclusion de cette contribution, et diminués du montant des dépenses supportées par le bailleur pour le compte du preneur ". Cette définition se rapproche de celle du revenu brut foncier prévue à l’article 29 du code général des impôts pour la détermination du revenu imposable au titre des revenus fonciers.

Par rapport à la définition du prix retenu actuellement comme assiette au droit de bail, on peut relever que continueraient, par exemple, à venir en augmentation de l’assiette imposable les réparations, autres que les réparations locatives, ou la taxe foncière.

Cette nouvelle définition de l’assiette sera applicable quelles que soient les modalités de recouvrement de la nouvelle contribution représentative du droit de bail, c’est-à-dire que ses redevables soient imposés comme en matière d’impôt sur le revenu ou comme en matière d’impôt sur les sociétés (texte proposé pour les nouveaux articles 234 ter I, 234 ter II et 234 quater I du code général des impôts). Seule changera, dans l’un ou l’autre cas, la période d’imposition de ces revenus.

Enfin, le texte proposé pour le nouvel article 234 septies reprend les dispositions de l’actuel 3° du I de l’article 741 du code général des impôts applicables en cas de bail à construction. Comme en matière de droit de bail, la contribution représentative du droit de bail serait calculée abstraction faite de la valeur du droit de reprise des constructions, lorsque celles-ci deviennent la propriété du bailleur en fin de bail.

C.- L’actuel tarif d’imposition serait maintenu

Le taux normal du droit de bail est actuellement fixé à 2,5% par l’article 736 du code général des impôts. Ce taux est fixé à 18 % par l’article 745 du code précité pour les locations de droits de pêche ou de chasse autres que ceux pour lesquels le taux de 2,50 % n’a pas été expressément maintenu (locations de pêche consenties aux associations agrées de pêche et de pisciculture dans les conditions prévues à l’article L. 235-1 du code rural et aux sociétés coopératives de pêcheurs professionnels, l’exploitation utilitaire de la pêche dans les étangs de toute nature, les locations du droit de pêche ou du droit de chasse consenties aux locataires des immeubles sur lesquels s’exercent ces droits, les locations de droits de chasse portant sur des terrains destinés à la constitution de réserves de chasse approuvées par arrêté du ministre chargé de l’agriculture).

Le texte proposé pour le nouvel article 234 octies du code général des impôts ne modifie pas ces taux.

D.- Les conditions relatives aux rapports locatifs ne seraient pas modifiées

Le I du K du présent article prévoit que, comme dans le régime du droit de bail et de sa taxe additionnelle :

– la contribution représentative du droit de bail resterait à la charge du locataire, sauf convention contraire,

– et la contribution additionnelle à la charge du bailleur, sauf le cas, repris du V de l’article 741 bis, du partage en cas de locaux mixtes.

Le II du K constitue une disposition de coordination tendant à remplacer la mention du droit de bail par celle de la nouvelle contribution représentative dans l’article L. 442-3 du code de la construction et de l’habitation relatif aux charges récupérables dans les immeubles appartenant aux organismes d’HLM et au 3° de l’article 23 de la loi du 6 juillet 1989 pour les charges récupérables des loyers soumis au droit commun des rapports locatifs.

Le III du K prévoit que, pour les contrats en cours, les stipulations relatives au droit de bail et à la taxe additionnelle s’appliquent, dans les mêmes conditions, à la nouvelle contribution représentative du droit de bail et à sa contribution additionnelle.

Le IV du K tend à empêcher qu’un bailleur puisse demander le remboursement de la nouvelle contribution pour une période d’imposition pendant laquelle le droit de bail s’est appliqué.

III.- L’application des modalités de déclaration, de contrôle et de recouvrement propres à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés en fonction de la situation du bailleur
au regard de ces impôts

A.- La période d’imposition

Il s’agirait de l’année civile ou de l’exercice comptable en fonction de la situation du contribuable.

•   L’année civile s’appliquera lorsque les loyers perçus entrent dans le champ de l’impôt sur le revenu. C’est le cas lorsque ces revenus entrent :

– dans la catégorie des revenus fonciers ;

– dans la catégorie des bénéfices agricoles suivant le régime du forfait ou le régime transitoire ;

– dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux suivant le régime applicable aux micro-entreprises ou le régime du forfait ;

– dans la catégorie des bénéfices non commerciaux.

L’année civile s’appliquera également aux personnes morales placées hors du champ d’application de l’impôt sur les sociétés (HLM, Etat, collectivités locales par exemple).

•   L’exercice comptable, qui peut être différent de l’année civile, ou la période d’imposition définie au deuxième alinéa de l’article 37 du code général des impôts, s’appliquera :

– aux contribuables dont l’activité commerciale, industrielle ou artisanale s’exerce selon le régime réel normal ou le régime réel simplifié, et à ceux dont l’activité agricole est imposée d’après le bénéfice réel ;

– aux personnes morales passibles de l’impôt sur les sociétés au taux de droit commun ;

– aux sociétés de personnes visées aux articles 8 (sociétés en nom collectif et sociétés en commandite simple, sociétés civiles, sociétés en participation, sociétés à responsabilité limitée, exploitation agricole à responsabilité limitée), 8 ter (sociétés civiles professionnelles), 238 ter (groupements forestiers), 239 ter (sociétés civiles ayant pour objet la construction d’immeubles en vue de la vente), 239 quater (groupements d’intérêt économique), 239 quater A (sociétés civiles de moyens), 239 quater B (groupements d’intérêt public), 239 quater C (groupements européens d’intérêt économique), 239 quinquies (syndicats mixtes de gestion forestière et groupements syndicaux forestiers), 239 septies (sociétés civiles de placement immobilier autorisées à faire publiquement appel à l’épargne) ;

– aux associations soumises à l’impôt sur les sociétés aux taux réduits.

La contribution serait donc due pour chaque exercice clos, quelle que soit sa durée. Si plusieurs exercices sont clos au cours de la même année, l’entreprise devrait procéder à la liquidation de la contribution pour chacun de ces exercices. Si aucun exercice n’a été clôturé au cours d’une année donnée, la contribution serait due au titre de la période écoulée depuis la clôture de l’exercice précédent jusqu’au 31 décembre de l’année considérée (deuxième alinéa de l’article 37 du code précité). La contribution ainsi déterminée viendrait ultérieurement en déduction de la contribution définitivement liquidée pour l’exercice qui engloberait cette période.

B.- Les modalités de déclaration, de contrôle et de recouvrement

Ces modalités seraient :

– soit celles applicables en matière d’impôt sur le revenu, lorsque les revenus des locations ou sous-locations entreront dans le champ de cet impôt ;

– soit celles applicables en matière d’impôt sur les sociétés, lorsque la location aura été consentie par une personne morale soumise à l’impôt sur les sociétés au taux de droit commun, une société de personnes, une personne morale placée hors du champ d’application de l’impôt sur les sociétés ou exonérée de cet impôt, ou une association soumise à l’impôt sur les sociétés au taux réduit.

En outre, le J du présent article tend à permettre à l’administration d’effectuer la compensation entre les impôts directs et la contribution représentative du droit de bail ou sa contribution additionnelle à la suite d’une procédure de redressement (article L. 80 du livre des procédures fiscales) ou d’une procédure contentieuse (article L. 204 du livre des procédures fiscales). Cette possibilité de compensation évite à l’administration de procéder à des opérations contradictoires, de remboursement et de rappel, selon les impôts.

1.- L’application des règles prévues en matière d’impôt sur le revenu

Tel serait le cas pour les revenus des locations ou sous-locations qui entrent dans la catégorie des revenus fonciers, des bénéfices agricoles, des bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices non commerciaux. La déclaration et le paiement de la contribution s’effectueraient en même temps que pour l’impôt sur le revenu.

Chaque redevable de la contribution, personne physique ou exploitant individuel, indiquerait les revenus qui entrent dans le champ d’application de celle-ci, dans la catégorie des revenus propre à son activité (déclaration des revenus fonciers ou déclaration de résultats catégoriels) :

– annexe n° 2044 à la déclaration d’ensemble des revenus pour les revenus fonciers des particuliers ; les personnes qui ont opté pour le régime du micro-foncier mentionneraient directement sur la déclaration d’ensemble des revenus n° 2042 les éléments servant de base à la taxation au titre de la nouvelle contribution ;

– déclaration de bénéfices agricoles selon le régime applicable (déclarations 2143 ou 2139 pour le régime normal ou le régime simplifié, déclaration 2136 pour le régime transitoire, déclaration 2342 pour le forfait) ;

– déclaration de bénéfices industriels ou commerciaux selon le régime applicable (déclaration 2031 pour le régime normal ou le régime réel simplifié, déclaration 951 M pour le régime du forfait) ;

– déclaration de bénéfices non commerciaux selon le régime applicable (déclaration 2035 pour le régime de la déclaration contrôlée, déclaration 2037 pour le régime de l’évaluation administrative).

Le contribuable reporterait ces éléments sur la déclaration d’ensemble de ses revenus n° 2042 qui servirait à l’établissement de son impôt sur le revenu et, désormais, de sa contribution représentative du droit de bail.

Le recouvrement de la contribution interviendrait suivant les modalités applicables pour le paiement de l’impôt sur le revenu. Lorsque le contribuable opterait pour le paiement mensualisé de l’impôt sur le revenu, cette option s’appliquerait automatiquement pour le recouvrement de la nouvelle contribution représentative du droit de bail. Dans ce cas, les modalités de mise en œuvre des prélèvements mensuels s’appliqueraient à la somme de l’impôt sur le revenu, de la contribution représentative du droit de bail, et de la contribution additionnelle (texte proposé pour le nouvel article 1681 F du code général des impôts par le B du présent article).

De la même façon, les dispositions, prévues au 1° bis de l’article 1657 du code général des impôts, relatives à la cotisation minimum d’impôt sur le revenu s’appliqueraient désormais au montant global de la cotisation précitée et des cotisations représentatives du droit de bail et de sa cotisation additionnelle. Ce montant global resterait fixé à 400 francs, comme actuellement.

Les avoirs fiscaux et les crédits d’impôt non utilisés pour le paiement de l’impôt sur le revenu seraient imputables sur la contribution représentative du droit de bail et la contribution additionnelle (dernier alinéa du paragraphe III du texte proposé pour le nouvel article 234 ter du code général des impôts).

Enfin, plusieurs différences par rapport aux règles applicables en matière de droits d’enregistrement résulteraient de l’application des règles propres à l’impôt sur le revenu.

Ce ne serait pas le cas en ce qui concerne la sanction fiscale pour dépôt tardif de la déclaration. En matière d’impôt sur le revenu, cette sanction consisterait dans le cumul de l’intérêt de retard de 0,75% par mois, applicable au montant des sommes mises à la charge du redevable (article 1727 du code général des impôts), et d’une majoration de 10% calculée sur le montant des droits dus, portée à 40% ou 80% après notification d’une ou de deux mises en demeure (article 1728 du code général des impôts). La même sanction s’appliquerait à la déclaration de droit de bail.

En revanche, le défaut ou le retard de paiement des impôts recouvrés par les comptables du Trésor, parmi lesquels figure l’impôt sur le revenu, serait sanctionné par une majoration de 10% (article 1761 du code général des impôts). En matière de droit d’enregistrement, le retard dans le paiement du droit de bail, actuellement applicable, donnerait lieu, pour sa part, au versement de l’intérêt de retard de 0,75% par mois de retard et d’une majoration de 5% du montant des sommes dont le versement a été différé (articles 1727 et 1731 du code général des impôts).

De même, le délai de reprise de l’administration expirerait à la fin de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est due en matière d’impôt sur le revenu (article L. 169 du livre des procédures fiscales). En matière de droits d’enregistrement, le délai de reprise de l’administration expirerait le 31 décembre de la troisième année en cas de déclaration et de la dixième année en l’absence de déclaration.

La juridiction administrative serait enfin compétente en ce qui concerne les litiges portant sur l’impôt sur le revenu (tribunal administratif en première instance, puis cour administrative d’appel, pourvois en cassation devant le Conseil d’Etat), alors que la juridiction judiciaire est compétente en matière de droits d’enregistrement (tribunal de grande instance en première instance, puis cour d’appel, pourvois en cassation devant la Cour de cassation).

2.- L’application des règles prévues en matière d’impôt sur les sociétés

Tel serait le cas pour la contribution due par les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés aux taux de droit commun, pour celle due par les sociétés de personnes, pour celle due par les personnes morales placées hors du champ d’application de l’impôt sur les sociétés ou exonérées d’impôt sur les sociétés et par les associations soumises à l’impôt sur les sociétés.

Ce qui a été dit ci-dessus, à propos de l’impôt sur le revenu, en matière de retard de production des déclarations, de paiement tardif de l’impôt, de délai de reprise et de juridiction compétente vaut également en matière d’impôt sur les sociétés.

a) La contribution représentative du droit de bail due par les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés au taux de droit commun

Le texte proposé pour le nouvel article 234 quater du code général des impôts vise le cas des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés au taux de droit commun. Ces modalités concerneraient également les sociétés membres d’un groupe au sens de l’article 223 A du code général des impôts. Les loyers encaissés durant l’exercice social seraient déclarés globalement sur la déclaration de résultat prévue à l’article 223 du code général des impôts (déclaration n° 2065).

La contribution serait payée sous forme d’un acompte de 2,5% des loyers perçus au cours de l’exercice précédent, payable lors du paiement du quatrième acompte de l’impôt sur les sociétés et d’un solde à acquitter lors du paiement du solde de l’impôt sur les sociétés (à l’expiration du délai de déclaration des résultats, soit dans les trois mois de la clôture de l’exercice). Il appartiendrait à la société elle-même de calculer le montant de la contribution dont elle est redevable ; le paiement de la contribution serait spontané et ne nécessiterait pas l’émission préalable d’un rôle.

Le présent article transpose les règles applicables à la dispense de versement d’acomptes en matière d’impôt sur les sociétés ou de réduction des acomptes en matière de contributions exceptionnelles de 10% et de 15%, ainsi que les conséquences d’une insuffisance de l’estimation. Dans le cas où la somme versée au titre de la contribution représentative du droit de bail de l’exercice précédent, prise en compte pour le calcul de la contribution due au titre de l’exercice suivant, serait supérieure à celle calculée comme devant être finalement due au titre de ce dernier exercice, l’entreprise pourrait réduire ce versement à concurrence de l’excédent estimé. La majoration de 10% serait également appliquée aux sommes non réglées (avant dernier et dernier alinéas du III du texte proposé pour l’article 234 quater du code général des impôts).

Comme pour les contributions exceptionnelles de 10% et de 15% sur l’impôt sur les sociétés, les avoirs fiscaux et les crédits d’impôt de toute nature afférents à l’exercice ou à la période d’imposition au titre duquel la contribution représentative du droit de bail est due ne seraient pas admis en déduction de cette contribution. Il en irait de même de l’imposition forfaitaire annuelle et de la créance née du report en arrière des déficits (IV du texte proposé pour le nouvel article 234 quater du code général des impôts).

Le II du texte proposé pour l’article 234 quater du code général des impôts prévoit que la contribution serait recouvrée comme l’impôt sur les sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions. En conséquence, si l’acompte ou le solde de liquidation n’était pas intégralement acquitté le 15 du mois suivant celui au cours duquel il est devenu exigible, la majoration de 10% prévue à l’article 1762 du code général des impôts serait appliquée à la somme non réglée.

b) La contribution représentative du droit de bail due par les sociétés de personnes et les groupements

Le texte proposé pour le nouvel article 234 quinquies du code général des impôts prévoit que les loyers encaissés durant l’exercice social seraient déclarés globalement au moyen d’une déclaration spéciale, au plus tard à la date de dépôt de la déclaration de leur résultat ou de la déclaration de consistance dans le cas des groupements agricoles.

La contribution serait payée sous forme d’un acompte de 2,5% des loyers perçus au titre de l’exercice précédent, au plus tard le dernier jour de l’avant-dernier mois de l’exercice et d’un solde, à acquitter, au plus tard, à la date prévue pour le dépôt de la déclaration de résultat. Pour ces entreprises, ces modalités de paiement seraient nouvelles.

Les règles de contrôle et de recouvrement seraient celles applicables à l’impôt sur les sociétés.

Afin d’éviter de retarder le paiement de la contribution représentative du droit de bail due par les sociétés soumises au régime fiscal des sociétés de personnes dont l’exercice diffère de l’année civile, le I du présent article tend à prévoir que ces sociétés devraient désormais déposer leurs déclarations de résultat dans les trois mois de la clôture de leur exercice. Cette obligation n’aurait pas d’effet rétroactif et prendrait effet pour les exercices clos à compter du 1er janvier 1999.

c) La contribution représentative du droit de bail due par les personnes placées hors du champ d’application de l’impôt sur les sociétés ou exonérées d’impôt sur les sociétés

Le texte proposé pour le nouvel article 234 sexies du code général des impôts prévoit que la contribution représentative du droit de bail serait assise sur les recettes perçues au cours de l’année civile. Ces recettes feraient l’objet d’une déclaration spécifique instituée à cet effet. Une réelle simplification résulterait néanmoins du fait qu’une déclaration unique se substituerait au dépôt d’autant de déclarations de droit de bail que d’immeubles situés dans le ressort de recettes des impôts différentes. La contribution donnerait lieu au versement d’un acompte représentant 75% de l’assiette retenue pour l’imposition de l’année antérieure, payable en même temps que le solde dû au titre de cette dernière année, soit avant le 15 octobre de l’année qui suit celle de la perception des loyers.

Pour le surplus, la contribution serait également recouvrée et contrôlée suivant les règles applicables à l’impôt sur les sociétés.

d) La contribution représentative du droit de bail due par les organismes et associations soumis à l’impôt sur les sociétés au taux réduit

Il résulte du premier alinéa du I du texte proposé pour le nouvel article 234 quater et du dernier alinéa du texte proposé pour le nouvel article 234 sexies du code général des impôts, que la contribution représentative du droit de bail serait assise sur les recettes perçues au cours de l’exercice et déclarées sur la déclaration des résultats. Elle serait due en même temps que l’impôt sur les sociétés, sans acompte, et recouvrée par voie de rôle.

e) La régime transitoire de dates de paiement de la contribution
due en 1999

Le H du présent article prévoit des dates spécifiques de paiement des acomptes et du solde de la contribution représentative du droit de bail pour l’année 1999. Le paiement des acomptes exigibles avant le 31 août 1999 et celui du solde dû au titre d’un exercice clos avant le 1er juin 1999 devraient être effectués au plus tard le 15 septembre 1999.

IV.- L’entrée en vigueur du nouveau régime et la neutralisation des effets de la superposition des bases d’imposition au droit de bail et à la contribution représentative de ce droit pour les loyers perçus du 1er janvier 1998 au 30 septembre 1998

A.- La neutralisation des effets de la superposition des bases d’imposition

Le premier alinéa du F du présent article prévoit que la nouvelle contribution et la contribution additionnelle s’appliqueraient aux revenus perçus à compter du 1er janvier 1998. Il en résulterait une superposition des bases d’imposition pour la période allant du 1er janvier 1998 au 30 septembre 1998, pour laquelle le droit de bail et la taxe additionnelle au droit de bail ont été acquittés.

Cette superposition n’existerait toutefois pas dans le cas des baux écrits de biens ruraux et des locations de droits de chasse ou de droits de pêche en cours à la date de publication de la présente loi de finances rectificative, car la nouvelle contribution ne s’appliquerait qu’à la date d’ouverture d’une nouvelle période de location. En pratique, ces baux ruraux seraient conclus pour des périodes de trois ans, le droit de bail étant perçu en début de période pour l’ensemble de celle-ci. Pour leur part, les locations de droits de chasse et de pêche seraient conclus pour une période d’un an. Il en résulterait que des droits de bail pourraient encore être perçus à ces différents titres jusqu’au 31 décembre 1998.

Dans les autres cas, les effets de la superposition de bases seraient neutralisés lorsqu’ils seraient appelés à se produire.

Pour les personnes relevant de l’impôt sur le revenu, cette neutralisation prendrait la forme d’un dégrèvement, lorsque le bailleur cesserait de louer un immeuble dont les revenus ont été soumis au droit de bail entre le 1er janvier et le 30 septembre 1998. C’est l’objet du texte proposé pour le nouvel article 234 decies du code général des impôts.

Dans le cas d’un bailleur qui continuerait à louer le logement pour lequel ont été acquittés le droit de bail et la taxe additionnelle du 1er janvier au 30 septembre 1998, son locataire lui verserait chaque mois, en 1999, la nouvelle contribution représentative. Lorsque ce bailleur s’acquitterait de cette dernière, il reverserait, en pratique, le montant qu’il aurait reçu de son locataire à chaque versement de loyer de 1999. Il n’aurait pas eu, au total, à verser au Trésor plus que ce qu’il aurait versé, à législation inchangée, sur la même période.

La superposition de base produirait ses effets concrets uniquement lorsque le bailleur cesserait de louer un logement qui aurait donné lieu au paiement du droit de bail entre le 1er janvier 1998 et le 30 septembre 1998, ou interromprait sa location pendant au moins neuf mois. Dans ce cas, il ne pourrait effectivement plus disposer du montant de la contribution versée par le locataire. C’est alors qu’il pourrait demander à bénéficier d’un dégrèvement d’impôt égal au montant du droit de bail versé, pour ce logement, du 1er janvier au 31 décembre 1998.

Le texte proposé pour le nouvel article 234 decies est d’application permanente, quelle que soit la date à laquelle le bailleur cessera ou interrompra la location en cause. Ce dégrèvement interviendrait à la demande du contribuable. Il devrait justifier du droit de bail acquitté au titre de la période du 1er janvier 1998 au 30 septembre 1998.

Pour les personnes morales relevant de l’impôt sur les sociétés, la neutralisation des effets de la superposition des bases d’imposition résulterait de la possibilité prévue à la fin du deuxième alinéa G du présent article. Cette neutralisation interviendrait dès 1999, en raison de la possibilité de déduire les recettes qui ont été soumises au droit de bail entre le 1er janvier 1998 et le 30 septembre 1998, de l’assiette de la contribution versée pour le premier exercice d’application du nouveau régime.

B.- Les dispositions relatives au passage d’une imposition en termes de loyers courus par une imposition en termes de loyers perçus

Le G du présent article a également pour objet de corriger l’assiette des nouvelles contributions :

– en retranchant les recettes ayant été soumises au droit de bail et à la taxe additionnelle avant le 1^er janvier 1998 pour les redevables assujettis à l’impôt sur le revenu (loyers payés en retard) ;

– en ajoutant les recettes relatives à une période de location postérieure au 31 décembre 1997 pour les redevables à l’impôt sur le revenu, ou au 30 septembre 1998 pour les autres redevables, ayant été perçues au plus tard à ces dates (loyers payés d’avance n’ayant pas été soumis au droit de bail et à la taxe additionnelle).

Le tableau ci-après récapitule les diverses modalités de déclaration de la nouvelle contribution représentative du droit de bail :

V.- Le remplacement de la taxe additionnelle au droit de bail par une contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail

Le texte proposé pour le nouvel article 234 nonies du code général des impôts institue une contribution additionnelle.

Son champ d’application et son taux sont identiques à ceux de la taxe additionnelle au droit de bail qu’il remplace. Les termes du nouvel article sont repris, mutatis mutandis, de ceux de l’actuel article 741 bis du code général des impôts.

La taxe additionnelle deviendrait ainsi une contribution additionnelle.

Comme la taxe additionnelle, cette contribution additionnelle serait due :

– au titre des locaux situés dans des immeubles achevés depuis quinze ans au moins. En revanche, la date d’achèvement de l’immeuble serait désormais appréciée le 1er janvier de l’année d’imposition au lieu de l’être au 1er octobre de chaque année ;

– et au titre des locaux situés dans les immeubles achevés depuis quinze ans au moins qui ont fait l’objet de travaux d’agrandissement, de construction ou de reconstruction exclus des charges déductibles pour la détermination des revenus fonciers et financés avec le concours de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH).

Les exonérations de taxe additionnelle prévues à l’article 741 bis-II du code général des impôts seraient reprises à l’identique en ce qui concerne la contribution additionnelle :

– immeubles appartenant à l’Etat, aux collectivités territoriales et aux établissements publics qui en dépendent ;

– immeubles appartenant aux organismes d’habitations à loyer modéré ;

– locaux d’habitation faisant partie d’une exploitation agricole ou annexés à celle-ci ;

– locaux dont les propriétaires ont procédé au rachat du prélèvement sur les loyers prévu à l’article 11 de la loi n° 64-1278 du 23 décembre 1964 modifiée (locaux créés ou aménagés avec le concours du Fonds national d’amélioration de l’habitat ou situés dans des immeubles ayant bénéficié de ce concours) ;

– immeubles appartenant aux sociétés d’économie mixte de construction ou ayant pour objet la rénovation urbaine ou la restauration immobilière au titre d’opérations confiées par les collectivités publiques ;

– immeubles appartenant aux filiales immobilières de la Caisse des dépôts et consignation en leur qualité de bailleurs sociaux institutionnels ;

– immeubles appartenant aux houillères de bassin.

Le tarif de la contribution additionnelle resterait fixé au taux unique de 2,5%, comme pour la taxe additionnelle.

La contribution additionnelle serait soumise aux règles d’assiette, d’exigibilité, de liquidation, de recouvrement, de contrôle, de garanties et de sanctions applicables à la nouvelle contribution représentative du droit de bail. Il en résulterait que son assiette serait celle définie au deuxième alinéa du I du texte proposé pour le nouvel article 234 ter du code général des impôts. Ses modalités de déclaration, de contrôle et de recouvrement seraient, selon les cas, celles applicables à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés en fonction.

VI. Les dispositions de coordination et la fixation des mesures d’application

Le C du présent article ajoute le nouvel article 1681 F aux modalités de mise en œuvres auxquelles renvoie l’article 1681 A relatif au paiement mensuel de l’impôt sur le revenu.

Le E du présent article tend à abroger les dispositions relatives au droit de bail, à sa taxe additionnelle et à adapter en conséquence les textes relatifs aux droits d’enregistrement. Le deuxième alinéa du F du présent article précise que ces abrogations s’appliqueraient aux loyers courus à compter du 1er octobre 1998, sauf dans le cas des baux écrits d’immeubles ruraux et des locations de droits de chasse ou de droits de pêche pour lesquels elles ne prendraient effet qu’à l’égard des loyers courus à compter de la date d’ouverture d’une nouvelle période.

Le I du E tend à ajouter, par coordination avec la nouvelle rédaction de l’article 640, la mention des mutations de jouissance à vie ou à durée illimitée portant sur les fonds de commerce ou de clientèle à la liste des actes devant être soumis à la formalité de l’enregistrement dans le délai d’un mois.

Le II du E tend à proposer une nouvelle rédaction de l’article 640, visant l’obligation de déclarer, dans le délai d’un mois, les mutations de jouissance à vie ou à durée illimitée, résultant de conventions verbales, d’immeubles, de fonds de commerce ou de clientèle, les baux à durée limitée relevant du nouveau régime de la contribution représentative du droit de bail.

Le III du E tend à supprimer la mention des baux à durée limitée d’immeubles dans l’article 662, relatif au champ d’application des droits d’enregistrement.

Le IV du E tend à supprimer la mention des droits de chasse ou de pêche au 2° de l’article 677, relatif au tarif des droits d’enregistrement applicables aux transmissions de jouissance, les locations de droits de pêche ou de chasse étant assujetties à la contribution représentative du droit de bail, quelle que soit leur durée.

Le V du E tend à supprimer, à l’article 689, la mention de l’assujettissement aux droits d’enregistrement des actes constitutifs d’emphytéose, qui relevaient du taux applicable aux baux à durée limitée.

Le VI du E tend à modifier l’article 739, pour permettre la perception d’un droit fixe lorsque les parties aux baux à durée limitée de fonds de commerce ou de clientèles demandent leur enregistrement.

Le VII du E tend à modifier la rédaction du deuxième alinéa de l’article 742, pour définir en termes exprès le montant minimum de l’assiette de la taxe de publicité foncière applicable aux baux à durée limitée d’immeubles, mais supérieure à douze ans, la définition par référence à l’assiette utilisée pour la liquidation des droits d’enregistrement n’étant plus possible.

Le IX du E tend à supprimer la référence aux 8° et 9° du 2 de l’article 635 (mutations de jouissance des fonds de commerce, ou de clientèle ou des droits de chasse ou de pêche et des mutations de jouissance à durée limitée d’immeubles ruraux), abrogés par le XI du présent E, dans le 4° du premier alinéa du I (inscription dans les répertoires des actes des administrations centrales) et dans le V (actes dont il est tenu répertoire dans les préfectures et sous-préfectures) de l’article 867.

Le X du E tend à compléter l’article 1378 quinquies du code général des impôts pour garantir que la résiliation des contrats de location-attribution ou de location-vente donnerait lieu aussi bien à la perception du droit de bail que de la nouvelle contribution représentative de ce droit, pour leurs périodes respectives d’application.

Le XI du E tend à abroger, dans les chapitres relatifs aux droits d’enregistrement :

– les 8° et 9 ° du 2 de l’article 635, relatifs aux mutations de jouissance des fonds de commerce, ou de clientèle ou des droits de chasse ou de pêche et aux mutations de jouissance à durée limitée d’immeubles ruraux ;

– l’article 690, relatif au bail à construction ;

– l’article 736, relatif au régime normal des droits d’enregistrement pour les baux à durée limitée d’immeubles, de fonds de commerce ou de clientèles ;

– l’article 737, relatif aux droits d’enregistrement applicable aux actes translatifs de jouissance de biens immeubles situés dans un pays étranger ou dans un territoire d’outre-mer dans lequel le droit d’enregistrement n’est pas établi ;

– le deuxième alinéa du 1° de l’article 738, relatif à l’application du droit de bail à raison de la mutation de jouissance résultant de la résiliation d’un contrat de location attribution ou de location vente visé à l’article 1378 quinquies du code général des impôts ;

– l’article 740, relatif aux exonérations des droits d’enregistrement de certaines mutations de jouissance résultant de baux à durée limitée ;

– l’article 741, relatif à l’assiette et à liquidation du droit d’enregistrement pour les mutations de jouissance résultant de baux à durée limitée d’immeubles, de fonds de commerce ou de clientèles ;

– l’article 741 bis, relatif à la taxe additionnelle au droit de bail ;

– l’article 745, relatif au droit d’enregistrement des baux de chasse ou de pêche.

Le L du présent article renvoie à un décret la fixation des mesures d’application du nouveau dispositif.

*

* *

La Commission a examiné un amendement de M. Pierre Méhaignerie, ayant pour objet de réévaluer à 15.000 francs le montant du plafond en deçà duquel les revenus sont exonérés de contribution annuelle représentative du droit de bail.

M. Charles de Courson a rappelé que le seuil actuel était de 12.000 francs et n’avait pas été réévalué depuis 1991. Il a jugé que l’augmentation du seuil permettrait d’accorder davantage le produit de cette taxe avec son coût de recouvrement.

Votre Rapporteur général, rappelant que le relèvement de ce seuil avait un coût, a estimé que, dans l’immédiat, son maintien au même niveau constituait en lui-même une mesure de simplification.

M. Michel Inchauspé a remarqué que l’article 11 proposait la suppression des déclarations particulières et leur intégration dans les déclarations de revenu.

M. Charles de Courson a observé que les propriétaires n’étaient pas uniquement des personnes physiques, certaines communes l’étant aussi.

M. Jean-Louis Dumont a souhaité savoir si la taxe additionnelle était affectée à l’ANAH (Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat).

Votre Rapporteur général a indiqué que le produit de cette contribution constituait une recette du budget général.

La Commission a rejeté cet amendement, puis elle a adopté l’article 11 sans modification.

*

* *

Après l’article 11

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, ayant pour objet de proposer de rembourser la CSG, la CRDS et le prélèvement social concernant leurs revenus du patrimoine aux ménages, dont le revenu imposable par part était inférieur au plafond de ressources ouvrant droit aux prestations relevant du minimum vieillesse, visées aux articles L. 814-1, L. 814-2 et L. 814-3 du code de la sécurité sociale.

M. Charles de Courson a rappelé que, pour les revenus d’activité ou de remplacement, un seuil minimal avait été défini s’agissant de la perception de la CSG, de la CRDS et du prélèvement social, alors qu’aucun seuil n’était prévu pour les revenus de placement. Il a estimé que cette dissymétrie présentait l’inconvénient de prélever 10%, y compris sur les revenus des petits épargnants. Il a indiqué que son amendement proposait de fixer un seuil d’exonération identique à celui retenu pour les revenus de remplacement et de procéder par voie de remboursement au contribuable. Il a jugé qu’il s’agissait d’une mesure d’équité, les revenus de l’épargne représentant des revenus différés d’un travail réalisé antérieurement.

Votre Rapporteur général, tout en rappelant que la CSG avait une vocation universelle, a indiqué qu’il y avait effectivement un problème pour certaines personnes aux revenus modestes qui connaissaient une augmentation sensible de leurs contributions. Il a jugé que cette disposition avait davantage sa place dans le cadre d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a rappelé qu’un amendement similaire avait d’ailleurs été rejeté lors de l’examen en première lecture de ce dernier projet.

M. Charles de Courson a indiqué que cet amendement pouvait trouver sa place aussi bien dans une loi de finances que dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a précisé que l’amendement qu’il avait déposé lors du débat sur ce dernier projet présentait un seuil d’exonération identique au seuil d’imposition à l’impôt sur le revenu, ce qui, à la réflexion, lui avait paru inadapté.

M. Gérard Fuchs a considéré qu’un geste devait à l’évidence être fait en faveur des contribuables les plus modestes, mais a jugé inopportune l’instauration d’un dégrèvement généralisé, alors même que la CSG avait pour but d’élargir l’assiette des prélèvements, notamment dans un souci de citoyenneté.

Le président Augustin Bonrepaux a considéré qu’une réflexion devrait être rapidement menée à bien, en vue d’élaborer un dispositif en faveur des personnes bénéficiant de faibles revenus, quelle que soit leur source.

La Commission a rejeté cet amendement.

*

* *

Article 12

Relèvement du seuil de perception du droit de francisation et de navigation et du seuil de francisation d’un navire.

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de supprimer les formalités et les droits de francisation, y compris le droit sur les moteurs, pour les navires de plaisance et de sport de moins de trois tonneaux, à compter du 1^er janvier 1999.

I.- Le droit de francisation et de navigation pour les navires de plus de deux tonneaux

Le droit annuel de francisation et de navigation auquel sont assujettis les navires de plaisance et de sport ⁽⁾ a été institué par la loi n° 67-1175 du 28 décembre 1967 portant réforme du régime relatif aux droits de port et de navigation.

Ce droit, qui, depuis, a été plusieurs fois réévalué (la dernière majoration, de 35%, date de la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991), est un impôt indirect qui frappe la propriété ou la jouissance d’un navire de plaisance ou de sport. Il se décompose en un droit sur la coque, assis sur la jauge brute des navires, et un droit sur le moteur, déterminé en fonction de la puissance administrative de ce dernier.

L’article 218, alinéa 2, du code des douanes dispense les navires et bateaux de plaisance ou de sport d’un tonnage brut égal ou inférieur à deux tonneaux, de l’obligation de la formalité de francisation s’ils ne se rendent pas dans des eaux territoriales étrangères.

Le droit sur la coque ne s’applique qu’aux navires de plus de trois tonneaux. Mais un droit sur le moteur des bateaux non francisés a été institué par le paragraphe II de l’article 21 de la loi de finances pour 1971. Il en résulte que les bateaux non francisés de deux tonneaux et moins, mais équipés de moteurs d’une puissance administrative supérieure à cinq chevaux sont soumis à un droit annuel. Cette situation est confortée par le niveau du seuil de perception du droit, fixé à 50 francs par l’article 224, alinéa 5, du code des douanes.

Les taux du droit sur la coque et du droit sur les moteurs sont fixés comme suit par l’article 223 du même code ⁽⁾ :

II - Une exonération plus étendue dans un but de simplification.

Les conditions actuelles de perception du droit de francisation sur les petits navires de plaisance (un tonneau = 2,83m³) se caractérisent par une certaine confusion, qui résulte surtout de la persistance d’un droit sur le moteur pour les bateaux non francisés et par des frais de gestion importants pour la perception de sommes modestes.

La combinaison du relèvement du seuil d’exigibilité à 500 francs, de la suppression du droit sur le moteur pour les bateaux non francisés et de la suppression de tout droit et de toute formalité de francisation pour les bateaux de plaisance de trois tonneaux et moins s’ils ne se rendent pas dans des eaux territoriales étrangères, constitue un effort de simplification très louable, tant pour l’administration que pour les plaisanciers.

La perte de recettes fiscales est évaluée à 10% de la recette totale annuelle des droits de francisation, soit 21 millions de francs sur 220 millions de francs. Environ la moitié des plaisanciers devrait bénéficier de cette exonération ; à l’heure actuelle, 160.000 navires de plaisance sont francisés et 3.300 navires non francisés acquittent un droit sur le moteur. Après l’adoption de la mesure, 80.000 plaisanciers resteront assujettis.

Une économie de frais de gestion en découlera nécessairement et l’on peut avoir une idée plus concrète de la situation nouvelle en observant qu’après l’adoption des mesures proposées, tous les navires de plaisance d’une longueur égale ou inférieure à 7 mètres, dont le prix d’achat ne dépasse généralement pas 200.000 francs, seront exonérés de tout droit de francisation.

*

* *

La Commission a adopté l’article 12 sans modification.

*

* *

Après l’article 12

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, instituant une taxe de 1% sur les actifs financiers.

M. Christian Cuvilliez a indiqué que le produit de cet impôt serait très utile pour financer certaines dépenses dans le domaine social notamment.

Votre Rapporteur général a rappelé que cette proposition avait déjà été écartée dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 1999 et a souhaité que la Commission fasse preuve de cohérence par rapport à sa position antérieure.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, disposant que les 50.000 premiers francs de la rémunération d’un certain nombre de professions, parmi lesquelles les journalistes et les représentants de commerce, constituaient une allocation spéciale affranchie de l’impôt sur le revenu.

Votre Rapporteur général a rappelé que ce sujet avait été abordé dans le projet de loi de finances pour 1999 et que, le Sénat ayant modifié la disposition concernée, l’Assemblée nationale aurait, en tout état de cause, à le réexaminer.

M. Christian Cuvilliez a retiré son amendement, après avoir souhaité que le débat se poursuive effectivement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, plafonnant, à hauteur d’un montant fixé par décret, le régime d’intégration fiscale, qui permettait aux sociétés-mères de déduire de leurs bénéfices les déficits de leurs filiales.

M. Christian Cuvilliez a indiqué qu’il n’était pas parvenu à connaître le coût de ce régime, qui favorisait l’évasion fiscale au profit des multinationales, notamment, et a présenté son amendement comme une mesure de moralisation.

M. Charles de Courson s’est déclaré opposé à cette initiative et a observé que, sur la forme, le renvoi à un décret pour la fixation du plafond était contraire à l’article 34 de la Constitution.

Votre Rapporteur général a rappelé que cette proposition avait déjà été rejetée par l’Assemblée nationale, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 1999.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, tendant à repousser d’un an la date butoir du 30 juin 1999 prévue pour la suppression du commerce hors taxes dans les liaisons intracommunautaires.

M. Christian Cuvilliez a souhaité que cette suppression fasse l’objet d’un moratoire, conformément à la demande exprimée par M. André Capet, député du Pas-de-Calais, dans son rapport remis au Premier ministre le 23 juillet dernier. Il a souligné les effets dévastateurs que la disparition des comptoirs hors taxes aurait sur l’emploi et sur l’activité dans les secteurs du transport maritime et aérien.

Votre Rapporteur général a indiqué que la Commission européenne s’était explicitement prononcée contre un tel moratoire, mais que le Gouvernement français négociait actuellement les moyens de soutenir les secteurs professionnels ou les zones géographiques affectés. Il a souhaité que la Commission n’ait pas à se prononcer sur cet amendement, compte tenu de sa non–conformité avec le droit communautaire.

M. Christian Cuvilliez a retiré cet amendement, après avoir indiqué qu’il le redéposerait, afin qu’un débat ait lieu en séance publique.

M. Christian Cuvilliez a ensuite présenté trois amendements, le premier tendant à augmenter le dégrèvement partiel de taxe d’habitation accordé à certains contribuables modestes, les deux autres visant à octroyer aux allocataires de minima sociaux, et notamment aux titulaires de l’allocation de solidarité spécifique, un dégrèvement d’office de la taxe d’habitation.

M. Dominique Baert a jugé que cette question devrait faire l’objet d’un examen plus global. Il a indiqué que le Président de la Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale songeait actuellement à engager une étude pour recenser tous les dégrèvements dont bénéficient les titulaires des minima sociaux, et a fait valoir qu’il serait opportun que la Commission des finances s’associe à cette démarche.

Votre Rapporteur général a rappelé que le premier de ces trois amendements avait déjà été rejeté dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 1999. Il a considéré que le problème soulevé était réel, mais qu’un examen plus global était effectivement préférable, et que la révision des valeurs locatives devrait répondre à un certain nombre des préoccupations exprimées par les auteurs de ces amendements.

La Commission a rejeté ces amendements.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, instituant, pour les bénéficiaires des minima sociaux, un mécanisme de dégrèvement d’office de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Votre Rapporteur général a exprimé, comme pour la taxe d’habitation, un avis défavorable sur cet amendement, après avoir précisé qu’il avait également été rejeté dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 1999 et que ce problème devrait, lui aussi, être abordé dans le cadre de la révision des valeurs locatives.

Le Président Augustin Bonrepaux a considéré qu’il serait peut-être plus opportun de prévoir que les communes puissent décider un abattement à la base sur la valeur locative des habitations des personnes concernées, afin d’assurer un mécanisme de solidarité à l’intérieur des communes sans conséquences sur le budget de l’Etat.

La Commission a rejeté cet amendement.

*

* *

Article 13

Modification du taux limitant la déduction des intérêts
servis aux associés.

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de remplacer le taux de référence servant à plafonner la déduction des intérêts des avances consenties par les associés en plus de leur part de capital. Il prévoit de substituer la moyenne annuelle " des taux effectifs moyens pratiqués par les établissements de crédit pour les prêts à taux variable aux entreprises, d’une durée supérieure à deux ans " à la moyenne annuelle " des taux de rendement brut à l’émission des sociétés privées " (TMO), pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 1999.

I.- Le régime actuel de limitation de la déduction des intérêts des avances consenties par les associés

Conformément aux dispositions des articles 39-1-3° et 212 du code général des impôts, la déduction des intérêts des avances faites par les associés en sus de leur part du capital supporte trois limitations :

– la première consiste à exiger, comme condition préalable à toute déduction, que le capital social soit entièrement libéré ;

– la deuxième est une limitation du taux maximum des intérêts déductibles ;

– la troisième est une limitation du montant des avances versées par les associés dirigeants et susceptibles d’être rémunérées en franchise d’impôt, qui s’applique aux seules sociétés passibles de l’impôt sur les sociétés.

Les règles qui régissent la limitation de la déduction des intérêts servis aux avances d’associés ont pour but d’éviter que les sociétés ne déduisent des intérêts ayant en fait le caractère de dividendes. En effet, les sociétés pourraient être tentées de recourir à des avances au lieu de procéder à des augmentations de capital ou même de libérer intégralement le capital souscrit.

La première restriction s’impose, en principe, à l’ensemble des sociétés, qu’il s’agisse de sociétés de personnes ou de sociétés de capitaux (à l’exclusion des sociétés coopératives régies par la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947), qu’elles soient passibles de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés.

Il est prévu par l’article 39-1-3°, deuxième alinéa, du code général des impôts, que les intérêts servis aux avances consenties par les associés en sus de leur part de capital ne sont déductibles qu’à la condition que le capital ait été entièrement libéré.

La deuxième condition, prévue par l’article 39-1-3°, alinéa premier, du code général des impôts, et dont le présent article propose la modification, concerne le taux maximum des intérêts déductibles, qui est, selon le droit existant, égal à la moyenne annuelle des taux de rendement brut à l’émission des obligations des sociétés privées, dit " TMO " privé. Cette moyenne annuelle est déterminée à partir des moyennes semestrielles des taux de rendement brut à l’émission des obligations des sociétés privées établies par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et publiées au début de chaque semestre au Journal officiel, à la rubrique " Avis et communications " ⁽⁾.

La méthode de calcul du taux et les moyennes mensuelles semestrielles et annuelles applicables sont récapitulées dans la documentation de base de la direction générale des impôts, mise à jour régulièrement par des instructions publiées au Bulletin officiel des impôts ⁽⁾.

En effet, lorsque l’exercice comptable coïncide avec l’année civile, la moyenne annuelle des taux est égale à la moyenne arithmétique des taux moyens semestriels publiés au Journal officiel.

Lorsque l’exercice comptable, d’une durée de douze mois, ne coïncide pas avec l’année civile, la moyenne annuelle des taux à laquelle il convient de se référer est donnée, par une formule de calcul, au prorata du nombre de mois rapporté aux taux semestriels correspondants.

La doctrine administrative prévoit également la modulation du calcul du taux de référence lorsque la durée de l’exercice est inférieure ou supérieure à douze mois et quand l’entreprise n’a clôturé aucun exercice au cours d’une année civile. Les taux de rendement des titres émis par le secteur privé (en moyenne mensuelle) les plus récents ⁽⁾ (" TMO privé ") sont les suivants :

L’instruction du 30 juillet 1998 précitée a précisé les taux limites des intérêts déductibles en application des dispositions de l’article 39-1-3° du code général des impôts, pour les exercices de douze mois clos du 31 décembre 1997 au 30 décembre 1998 inclusivement.

Il est à noter que la limite de déduction des intérêts servis aux associés ou actionnaires à raison des sommes qu’ils laissent ou mettent à la disposition de la société, en sus de leur part de capital, est applicable aux avances consenties par une société mère à une filiale, pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 1988.

Enfin, la troisième et dernière restriction est inscrite dans l’article 212-1° du code général des impôts, qui limite la possibilité, pour une société soumise à l’impôt sur les sociétés, de déduire, pour la détermination de son résultat fiscal, les intérêts qu’elle sert à certains de ses associés à raison des sommes qu’ils laissent à sa disposition en sus du capital.

Il prévoit que la déduction n’est admise, en ce qui concerne les associés ou actionnaires possédant en droit ou en fait la direction de l’entreprise ou détenant plus de 50% des droits financiers ou des droits de vote attachés aux titres émis par la société, que dans la mesure où les sommes mises à la disposition de la société n’excèdent pas, pour l’ensemble desdits associés ou actionnaires, une fois et demie le montant du capital social.

Cependant, l’article 212-1°-b du code général des impôts prévoit que la limitation en fonction du capital social n’est pas applicable aux intérêts afférents aux avances consenties par une société à une autre société, lorsque la première possède, au regard de la seconde, la qualité de société mère au sens de l’article 145 du même code.

Seule la limitation de l’article 39-1-3° du code général des impôts est, dans ce cas, applicable, alors que les deux limites de taux et de montant des avances cumulent leurs effets pour les autres sociétés passibles de l’impôt sur les sociétés.

Le présent article propose de modifier la référence de taux d’intérêt (deuxième restriction), car l’application du taux TMO du secteur privé présente maintenant des inconvénients. Les deux autres dispositifs restrictifs ne seraient pas modifiés.

II.- La modification du taux de référence

Depuis plusieurs années, l’indice TMO du secteur privé est apparu peu adapté, compte tenu du nombre décroissant des émissions d’emprunts obligataires privés qui permettent le calcul de ce taux. Selon le service " Actuariat - bases de données " de la division obligataire de la CDC-marchés, qui a la charge du calcul de ce taux, certains mois ne connaissent aucune émission, ce qui oblige à recourir à un indice de substitution.

De ce fait, depuis plus de deux ans, l’Association française des trésoriers d’entreprise (AFTE) combat la référence au taux TMO des sociétés privées pour défendre un taux de référence monétaire non contestable selon elle, le PIBOR (Paris Inter Bank Offered Rate) ou le LIBOR (London Inter Bank Offered Rate).

Il en est résulté plusieurs amendements successifs, de rédaction très proche, défendus au Sénat, le premier lors de la séance du 20 mars 1996, et, plus récemment, au printemps 1998, dans le cadre de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier.

Ce dernier amendement ne pouvait être retenu, en tout état de cause, compte tenu du caractère très vague du taux de substitution proposé, taux défini comme devant correspondre " à des conditions normales de marché ".

Le 7 avril 1998, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, a annoncé à l’Association française des trésoriers d’entreprise (AFTE) la modification du taux de référence en considérant que la situation actuelle n’était pas satisfaisante, et évoqué le dispositif proposé par le présent article.

Le choix d’un indice plus significatif que le TMO doit permettre d’atténuer les difficultés rencontrées quand, pour des raisons de garantie, des prêts bancaires sont consentis personnellement à un dirigeant, qui prend l’engagement de reverser les fonds à la société. En effet, pour l’application des dispositions de l’article 39-1-3° du code général des impôts, il est tenu compte de la seule qualité de la personne envers laquelle la société est juridiquement débitrice. Il en résulte que la déductibilité des intérêts versés par la société est limitée au niveau du TMO, alors même qu’il ne fait aucun doute que le prêt lui était à l’origine destiné. La même difficulté se pose pour les prêts entre une mère et sa filiale, à l’exception des relations entre sociétés d’un groupe bancaire, dont il a été admis, par interprétation administrative, que le taux de refacturation soit celui de la ressource.

L’ajustement proposé permettrait, en outre, d’éviter que la limitation ne soit contournée par des montages consistant, pour le chef d’entreprise, à souscrire des bons de capitalisation en contrepartie desquels la banque prête directement à l’entreprise.

Le Gouvernement a considéré que la référence à un indice représentatif du rendement des emprunts d’Etat à long terme (par exemple l’indice de l’obligation assimilable du Trésor à 10 ans " OAT 10 ans ") ne serait pas de nature à résoudre les difficultés inhérentes au TMO.

En effet, un tel indice devrait faire l’objet d’une correction pour tenir compte de la différence de qualité de signature entre l’Etat et les entreprises, le taux de l’OAT à dix ans, par exemple, étant habituellement plus bas que le taux TMO privé.

Il est donc proposé de faire référence au taux effectif moyen des prêts aux entreprises, d’une durée initiale supérieure à deux ans, à taux variable, pratiqué par les établissements de crédit. Cet indice est publié au Journal officiel ⁽⁾.

Ce taux semble le mieux correspondre à la nature des sommes laissées par les associés à la disposition de la société. En réalité, ces sommes étant laissées de manière quasi permanente à la disposition de l’entreprise, elles présentent le caractère de prêt à moyen ou long terme.

Le tableau ci-après propose de comparer le taux TMO avec le taux effectif moyen pratiqué par les établissements de crédits pour des prêts à taux fixe d’une durée initiale supérieure à deux ans (TMPf) et le même taux pour des prêts à taux variable (TMPv).

On constate que le TMPv est plus proche du TMO que le TMPf, mais globalement plus favorable (sauf au premier semestre de 1997).

Pour cette raison, le choix du TMPv a été retenu et cette mesure, favorable aux entreprises, aurait un coût budgétaire limité, selon la direction de la législation fiscale.

Une simulation reposant sur l’application du différentiel moyen de 0,31 point pour les premiers semestres de 1997 et 1998 sur un montant d’avances estimé à 69,9 milliards de francs en 1998, un taux effectif moyen d’impôt sur les sociétés de 39,06% et une proportion d’entreprises bénéficiaires de 50%, a estimé le coût pour l’année budgétaire 2000 à 42 millions de francs.

Il n’y aurait pas de coût budgétaire en 1999 (sauf pour les acomptes), en raison de l’application de la mesure proposée aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 1999.

Le coût estimé paraît d’ailleurs constituer un maximum, pour plusieurs raisons :

– d’abord, le supplément d’intérêts qui est déduit du résultat imposable est, en principe, imposé entre les mains des associés, neutralisant ainsi le coût de la mesure ;

– ensuite, le chiffrage ne prend pas en compte la restriction prévue par l’article 212 du code général des impôts ;

– en outre, il a été considéré que l’ensemble des intérêts était payé par des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés, en raison de l’indisponibilité actuelle de statistique faisant une répartition entre l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés. Cette approximation majore l’estimation, dès lors que le taux marginal moyen d’imposition des entreprises BIC (27,1%) est inférieur à celui de l’impôt sur les sociétés (de plus , l’incidence sur le tiers provisionnel en matière d’impôt sur le revenu est plus tardive) ;

– il est probable également qu’une partie non négligeable du montant estimé des avances (69,9 milliards de francs) n’est pas rémunérée.

On peut ajouter à ces considérations que le coût dépend d’un différentiel de taux qu’il est impossible de prévoir sérieusement, au regard des statistiques retraçant ce différentiel depuis 1996.

En dernier lieu, la mesure proposée par le présent article s’accompagne d’une décision motivée par l’intérêt de ne pas désavantager la France pour la localisation des centres de gestion de la trésorerie (les " centrales de trésorerie ") des groupes industriels implantés dans plusieurs pays européens.

Le Gouvernement a décidé d’étendre aux centrales de gestion de trésorerie la doctrine administrative propre aux établissements financiers, selon laquelle les intérêts versés par une filiale à sa mère ayant la qualité d’établissement de crédit ne sont pas soumis à la limitation prévue à l’article 39-1-3° du code général des impôts.

Par une lettre du 3 novembre 1998 adressée au président de l’AFTE, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, a annoncé que l’administration admettrait que les opérations réalisées à compter du 1er janvier 1999 dans le cadre de centrales de trésorerie internes aux groupes dont les membres sont implantés dans au moins trois Etats ne seraient pas soumises à la limitation de déduction des intérêts servis aux associés prévue à l’article 39-1-3° du code général des impôts, et bénéficieraient de l’exonération de la retenue à la source prévue à l’article 131 quater du même code. La mise en oeuvre de cette mesure nécessitera la conclusion d’un accord de centralisation de la gestion de trésorerie, communiqué à l’administration, auquel pourront adhérer, outre la mère d’un groupe, les filiales qu’elle contrôle directement ou indirectement. Ces décisions devraient faire l’objet d’un texte actuellement en préparation.

Au total, la mesure proposée s’inscrit donc dans le cadre de la réflexion sur la suppression de " frottements " fiscaux qui pourraient handicaper la localisation en France de bénéfices, alors que l’introduction de l’euro va contribuer à faciliter les échanges financiers au sein de l’Union européenne.

*

* *

 

 

La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Philippe Auberger.

M. Philippe Auberger a déclaré que l’inspiration de cet article n’était pas forcément mauvaise, mais que sa rédaction était très critiquable. Il a demandé, notamment, quel organisme serait chargé de constater le taux effectif moyen pratiqué par les établissements de crédit pour les prêts à taux variable aux entreprises.

M. Charles de Courson a également jugé que cette disposition était techniquement inapplicable. Il a observé qu’il n’était pas spécifié selon quelle périodicité ce taux effectif moyen serait publié.

Votre Rapporteur général a indiqué que le Gouvernement répondait, à travers cet article, à une préoccupation des professionnels, qui avaient fait savoir que le taux moyen des obligations ne constituait pas une référence utilisable. Il a précisé que ce taux effectif moyen serait calculé, de façon trimestrielle, par la Banque de France, après enquête auprès de 3000 guichets, et publié au Journal officiel. Il a précisé que le mode de calcul restait inchangé et que cette mesure serait d’ailleurs financièrement favorable aux associés.

M. Philippe Auberger s’est demandé si, dans ces conditions, il ne serait pas préférable de préciser, dans cet article, que le taux effectif serait calculé par la Banque de France et publié au Journal officiel.

La Commission a rejeté l’amendement de suppression, puis adopté l’article 13 sans modification.

*

* *

 

 

 

Article 14

Validation législative des impositions établies
en matière d’impôts directs locaux.

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Observations et décision de la Commission :

Le présent article prévoit, en fait, deux validations législatives qui ont pour points communs de concerner la procédure d’évaluation des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux et d’avoir pour but de prévenir la multiplication de contentieux par lesquels les contribuables tenteraient d’obtenir la décharge de leurs impôts en se prévalant de deux décisions récentes de la juridiction administrative. Il est tout d’abord proposé de valider les impositions directes locales qui viendraient à être contestées sur le fondement de l’absence de l’affichage en mairie des tarifs ou éléments d’évaluation servant à la détermination des bases de ces impositions. Il est ensuite proposé de valider les impositions sur le foncier non bâti qui seraient contestées sur le fondement de la non publication au Journal officiel de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908.

Il convient de rappeler, en premier lieu, les règles générales de la procédure d’évaluation des valeurs locatives, puis d’examiner les justifications des validations demandées.

des valeurs locatives

Les bases d’imposition des impôts locaux reposent, en grande partie, sur la valeur locative cadastrale, c’est-à-dire qu’elles correspondent au loyer annuel théorique que produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s’il était loué dans des conditions normales d’un marché supposé équilibré et concurrentiel.

Les règles applicables diffèrent selon qu’il s’agit de propriétés bâties ou de propriétés non bâties.

des propriétés bâties

1.- La procédure d’évaluation lors des révisions générales

Lors de la révision des évaluations foncières réalisée de 1970 à 1973, les valeurs locatives des différents locaux (locaux à usage d’habitation ou professionnel, locaux commerciaux, établissements industriels) ont été fixées, avec le concours de la commission communale des impôts directs, à l’issue d’une procédure comportant quatre phases :

– établissement d’une classification communale (définition des catégories de locaux existant dans la commune) et choix de locaux représentatifs de chaque catégorie destinés à servir de référence aux comparaisons à effectuer ;

– classement de tous les locaux d’habitation ou à usage professionnel de la commune dans les différentes catégories de la classification ;

– élaboration d’un tarif d’évaluation pour chaque catégorie de locaux ;

– fixation de la valeur locative des locaux de référence, puis des autres locaux, par comparaison avec celle des premiers.

Les trois premières phases décomposent la procédure qui aboutit à attribuer un classement à chaque local. La quatrième phase détermine la valeur locative proprement dite.

Nous ne rappellerons, ci-dessous, que les modalités d’évaluation des locaux d’habitation.

a) La classification communale des locaux

Les locaux d’habitation ont été répartis entre différentes catégories communales à partir de deux nomenclatures-types élaborées au plan national :

– l’une pour les maisons individuelles et les appartements situés dans un immeuble collectif, qui comprend huit catégories (voir le tableau des deux pages suivantes). La différenciation des locaux est uniquement effectuée selon leurs caractéristiques architecturales, la distribution des pièces et leurs éléments de confort ;

– l’autre pour les constructions isolées à usage de dépendances séparées de la maison ou de l’immeuble.

Mais la nomenclature nationale n’étant qu’une référence d’inspiration urbaine, les services locaux ont adapté les classifications aux situations communales, soit en ne retenant pas les catégories non représentées dans la commune, soit, au contraire, en créant toute catégorie intermédiaire, lorsqu’un nombre important de locaux le justifiait. Dans certaines communes, la classification a été établie par secteur locatif, lorsque ces secteurs présentaient des caractéristiques nettement distinctes

Dans chaque commune, un certain nombre de locaux de référence ont été choisis pour chacune des catégories de locaux présentes dans la commune. Ces locaux de référence sont destinés à servir de termes de comparaison pour le calcul des valeurs locatives des autres locaux.

Ces locaux de référence sont évalués en appliquant un tarif au mètre carré déterminé en fonction des loyers :

– à leur surface corrigée pour les maisons et appartements ;

– à leur surface réelle pour les dépendances.

b) Le tarif d’évaluation

Le tarif d’évaluation a été fixé par commune ou par secteur de commune, pour chaque nature et chaque catégorie de locaux, en fonction du loyer des locaux loués librement à des conditions de prix normales et de manière à assurer l’homogénéité des évaluations dans la commune d’abord, puis de commune à commune.

Ce sont les résultats actualisés d’une enquête générale effectuée en 1966 sur le niveau des loyers qui ont permis de poser, à l’origine, les " limites de normalité " des actes de location, appelées " valeurs encadrantes ".

Une liste a été établie, dans chaque commune, par nature et catégorie de locaux, de locations réputées normales, c’est-à-dire comportant une valeur locative au mètre carré pondéré s’inscrivant à l’intérieur des valeurs locatives unitaires encadrantes issues de l’enquête précitée. La liste communale précise, pour chaque local, la valeur locative réelle au mètre carré pondéré. Le tarif applicable à chaque local de référence correspond à la valeur locative médiane (et non moyenne) résultant des actes de location retenus pour les locaux de la nature et de la catégorie considérées.

A défaut d’actes de location normaux, ou si leur nombre était insuffisant, le projet de tarif a été lui-même établi par comparaison avec celui adopté pour les catégories voisines de la même commune ou pour leurs homologues de communes comparables, tant sur le plan démographique que du point de vue économique.

Ainsi élaboré, le tarif a fait encore l’objet d’une harmonisation générale, au sein de la commune, toujours avec le concours de la commission communale des impôts directs et, au plan départemental, par le directeur des impôts qui a arrêté le tarif et l’a notifié au maire de chaque commune.

c) Le calcul de la surface pondérée

Le tarif est appliqué à la surface pondérée du local de référence, déterminée en affectant à la surface réelle des correctifs, fixés par décret et destinés à tenir compte de la nature des différentes parties du local, ainsi que de sa situation, de son importance, de son état et de son équipement.

Différents coefficients sont ainsi mis en oeuvre :

– coefficient d’importance, tendant à dévaloriser relativement les locaux plus vastes que la superficie moyenne de leur catégorie, qui, toutes proportions gardées, se louent moins cher que les petits ;

– coefficient d’entretien, prenant en considération l’état d’entretien de l’immeuble ;

– coefficient de situation générale, influencé par la proximité ou l’éloignement des centres d’activités nécessaires à la vie courante (commerces, administrations, ...), la qualité de l’environnement du lieu de situation de la construction, ainsi que les équipements dont bénéficie la zone d’implantation ;

– coefficient de situation particulière, tenant compte de la qualité des accès, de la vue, de l’orientation, de la nature du voisinage ;

– correctif d’ascenseur.

Enfin, des équivalences superficielles sont appliquées. Elles sont censées traduire forfaitairement le confort du local. Chaque équipement en état de fonctionnement est converti en un nombre variable de mètres carrés additionnels, ainsi que l’indique le barème figurant dans le tableau suivant.

d) L’obligation de publicité

En application de l’article 1503 du code général des impôts, le représentant de l’administration et la commission communale des impôts directs dressent la liste des locaux de référence, déterminent leur surface pondérée et établissent les tarifs d’évaluation correspondants.

Le service des impôts procède à l’harmonisation des éléments d’évaluation de commune à commune et les notifie aux maires de chaque commune, qui ont l’obligation de les afficher à la mairie dans un délai de cinq jours.

2.- Les modalités de mise à jour des valeurs locatives

Conformément aux dispositions du I de l’article 1517 du code général des impôts, il est procédé annuellement à la constatation des constructions nouvelles et des changements de consistance ou d’affectation des propriétés bâties ou non bâties. Il en est de même pour les changements de caractéristiques physiques ou d’environnement, quand ils entraînent une modification de plus d’un dixième de la valeur locative.

Les modalités de constatation de changements peuvent nécessiter la modification, la création ou la suppression d’un procès-verbal d’évaluation.

Cette mise à jour ne soulève aucune difficulté particulière lorsqu’il existe des termes de comparaison dans la commune. Dans ce cas, il est procédé successivement :

– au rattachement de la construction nouvelle ou du local faisant l’objet d’un changement de consistance ou d’affectation, à un local type, un immeuble type ou un établissement type figurant au procès-verbal ;

– à la fixation de sa surface pondérée ;

– au calcul de sa valeur locative approchée qui est égale au produit de sa surface pondérée par la valeur locative au mètre carré retenue, à la date de référence de la dernière révision.

La mise en oeuvre de la procédure d’évaluation suppose, en revanche, que le procès-verbal des opérations de révision soit complété lorsque les constructions nouvelles ou les locaux ayant fait l’objet d’un changement de consistance ou d’affectation ne peuvent être rattachés à une catégorie préexistante, ou lorsque les locaux servant de référence ont été démolis ou ont simplement subi une modification.

Il importe, dans ces conditions, de créer au procès-verbal communal le local de référence manquant. L’opération consiste, suivant le cas :

– ou bien à compléter le procès-verbal existant, par l’inscription du nouveau local choisi, pour illustrer une catégorie de locaux prévue par la classification communale, et remplacer ainsi le local de référence disparu. En pareil cas, le nouveau local de référence, choisi nécessairement parmi les locaux dont la valeur locative cadastrale correspond très exactement à la valeur locative approchée déterminée lors de la dernière révision, est inscrit sur le procès-verbal. Le tarif d’évaluation au mètre carré de surface pondérée correspondant à la catégorie du local considéré n’est pas modifié ;

– ou bien à établir un procès-verbal complémentaire pour compléter la classification communale existante par l’adjonction d’une nouvelle catégorie de locaux et illustrer cette catégorie au moyen d’un ou plusieurs locaux de référence choisis nécessairement parmi les constructions nouvelles à évaluer ou parmi les locaux dont le changement de consistance ou d’affectation doit être pris en compte.

Dans cette hypothèse, l’inscription du local de référence au procès-verbal complémentaire est nécessairement complétée par l’indication d’un tarif d’évaluation à la date de référence de la dernière révision, calculé par comparaison avec les tarifs assignés, lors de ladite révision, aux locaux des autres catégories de la commune ou avec le tarif afférent aux locaux de la même catégorie situés dans les communes voisines présentant, du point de vue économique, des conditions analogues à celles de la commune en cause.

La détermination de la valeur locative des locaux affectés par les changements, dont la constatation annuelle est prévue par l’article 1516 du code général des impôts, reste soumise aux règles de procédure fixées par les articles 1503 à 1505 du code général des impôts, comprenant notamment l’affichage du procès-verbal d’évaluation à la mairie.

B.- La procédure d’évaluation des valeurs locatives
des propriétés non bâties

1.- La procédure d’évaluation lors des révisions générales

Les valeurs locatives au 1^er janvier 1970 ont été fixées lors d’une révision simplifiée, consistant en une simple actualisation des résultats d’une précédente révision générale qui avait fixé les valeurs locatives de chaque parcelle au 1^er janvier 1961.

En application du I de l’article 1509 du code général des impôts, la valeur locative des propriétés non bâties résulte des tarifs fixés par nature de culture et de propriété, conformément aux règles tracées par l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908.

a) La classification communale des parcelles

L’évaluation a donc commencé par la constatation, pour chaque parcelle, de la nature de culture ou de propriété.

Une fois en possession de cet élément, le service du cadastre, avec la participation de la commission communale des impôts indirects, a établi une nomenclature communale des groupes de natures de cultures ou de propriétés, à partir d’une nomenclature nationale comportant treize groupes, prévus par l’instruction du 31 décembre 1908.

Il a été ensuite fixé, pour chaque groupe, le nombre de classes qu’il devrait comporter pour permettre d’évaluer convenablement les terres de la commune, compte tenu des facteurs susceptibles d’influencer leur valeur locative : fertilité des sols, qualité des produits, situation des parcelles.

Puis, à l’intérieur de chaque classe, une ou plusieurs parcelles-types ont été choisies. Elles devaient être aussi représentatives que possible, puisqu’elles constituaient l’étalon de comparaison de toutes les autres propriétés de la classe, la valeur locative de la parcelle-type devant correspondre à celle de la moyenne des propriétés à ranger dans la classe.

Ensuite, il a été procédé, toujours avec la participation de la commission communale des impôts directs, au classement des parcelles - autres que les parcelles-types – en fonction de la nature de culture ou de propriété relevée à la date du procès-verbal de clôture des opérations de révision. Lorsqu’une parcelle comportait plusieurs parties correspondant à des classes différentes, chaque partie a fait l’objet d’un classement propre, à condition que sa superficie soit suffisante pour justifier une telle procédure. Ces travaux terminés, l’administration disposait d’une grille d’évaluation qu’il lui a fallu chiffrer au moyen d’un tarif.

b) Les tarifs d’évaluation

L’élaboration de ces tarifs s’est réalisée en deux étapes :

– tout d’abord, la préparation de tarifs de référence, par région agricole ou forestière à partir des actes de location et des arrêtés préfectoraux relatifs aux baux ruraux. Ces tarifs ont été fixés pour assurer l’homogénéité des évaluations entre communes ;

– ensuite, la fixation de tarifs d’évaluation communaux. Ils ont été élaborés, en tenant compte des actes de location et des particularités de la commune, par l’administration avec le concours de la commission communale. En cas de désaccord, ils ont été arrêtés par la commission départementale des impôts directs.

Au terme de cette procédure assez complexe, la valeur locative de chaque parcelle au 1er janvier 1961 a été obtenue en multipliant sa superficie par le montant de la valeur locative à l’hectare correspondant à sa nature de culture et, le cas échéant, à sa classe.

c) L’obligation de publicité

En application de l’article 1510 du code général des impôts, les tarifs d’évaluation ont dû être notifiés aux maires par l’administration des impôts. A compter de cette notification, chaque maire a dû les faire afficher " à la porte de la mairie " et adresser à l’administration des impôts un certificat attestant que cette formalité avait été remplie.

2.- Les modalités de mise à jour des valeurs locatives

Conformément aux dispositions du 2 du II de l’article 1517 du code général des impôts, la valeur locative des propriétés non bâties affectées par des changements est déterminée en faisant application des tarifs d’évaluation à l’hectare arrêtés, lors de la précédente révision générale (1961 à 1963), pour les propriétés de même nature existant dans la commune, à défaut, de tarifs spécialement établis pour la constatation desdits changements.

Par suite, les modalités d’évaluation de ces derniers diffèrent selon que la parcelle affectée peut ou non être comparée à l’une des parcelles types inscrites au procès-verbal d’évaluation de la révision générale en vue du classement des propriétés non bâties.

La nécessité de créer un nouveau groupe de nature de culture ou de modifier la classification d’un groupe existant au procès-verbal d’évaluation de la commune se rencontre généralement :

– dans le cas d’apparition d’une nature de culture nouvelle sur le territoire communal ;

– dans celui où l’état nouveau des parcelles accuse un changement tel que la classification précédemment arrêtée n’est plus adaptée aux situations rencontrées dans la commune pour une nature de culture préexistante.

Dans ces diverses hypothèses, la détermination de la valeur locative des parcelles affectées par un changement comporte notamment :

– la modification de la ou des classifications existantes, complétée par le choix d’une ou plusieurs parcelles types pour les éléments de classification nouveaux ;

– le classement des parcelles à évaluer par référence aux dites parcelles types ;

– l’établissement d’un tarif d’évaluation à l’hectare pour chacune des classes nouvelles.

II.- Des demandes de validation justifiées

A.- La validation des impositions directes locales contestées pour cause d’absence d’affichage en mairie des tarifs
ou éléments d’évaluation

1.- Le contexte

Par un arrêt du 8 avril 1998, " M. Cardot  ", le Conseil d’Etat a décidé de décharger un contribuable de la taxe d’habitation et de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères auxquelles il avait été assujetti au titre, respectivement, des années 1982 à 1985 et des années 1983 à 1985.

Par un autre arrêt du même jour, " Ministre du budget c/ M. Cardot ", le Conseil d’Etat a également décidé de décharger ledit contribuable des mêmes taxes auxquelles il avait été assujetti au titre des années 1986, 1988 et 1989.

Dans les deux cas, le juge a considéré que la valeur locative de l’habitation du contribuable n’avait pas été fixée conformément aux dispositions de l’article 1496 du code général des impôts, car le procès-verbal des opérations de révision des évaluations des propriétés bâties effectuées par la commune ne comportait pas d’indication quant au local de référence dont la valeur locative aurait servi de terme de comparaison pour la détermination de celle de la maison d’habitation de M. Cardot.

Dans l’arrêt " Ministre du budget c/ M. Cardot ", le juge a également noté que les éléments d’évaluation n’avaient pas fait l’objet de l’affichage prévu par le I de l’article 1503 du code général des impôts. Les conclusions du commissaire du Gouvernement précisent que " s’il est clair que le défaut d’affichage du tarif est sans incidence sur sa validité (...), il nous paraît inévitable (...) de juger que ce défaut rend en revanche l’acte en question inopposable, ce qui est tout autre chose, et fait par suite obstacle à ce qu’il serve légalement de fondement à un acte individuel, notamment une imposition.  "

2.- Le dispositif proposé

Craignant que cette jurisprudence ne conduise de nombreux contribuables locaux à demander la décharge de leurs impôts et taxes en invoquant le défaut de preuve de l’affichage en mairie des tarifs et éléments d’évaluation, le Gouvernement propose, par le I du présent article, de valider les impositions directes locales et les taxes perçues sur les mêmes bases, calculées à partir de tarifs ou d’éléments d’évaluation arrêtés avant le 1er janvier 1999, lorsque leur légalité est contestée sur le fondement de l’absence de preuve de l’affichage en mairie de ces tarifs ou éléments d’évaluation.

Les impositions concernées par cette validation sont donc les impositions directes locales assises sur la valeur locative des biens immobiliers, à savoir :

– les quatre principaux impôts locaux : la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe professionnelle (pour cette dernière, cependant, la valeur locative des biens passibles d’une taxe foncière ne représente que 12% de son assiette) ;

–  la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, portant sur toutes les propriétés soumises à la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

– les taxes spéciales d’équipement perçues au profit d’établissements publics fonciers, supportées par toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières, à la taxe d’habitation et à la taxe professionnelle, dans les communes comprises dans la zone de compétence de l’un de ces établissements ;

– la taxe perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles ⁽⁾, calculée sur la même base que la taxe foncière sur les propriétés non bâties ;

– la taxe pour frais de chambres d’agriculture, également calculée sur la même base que la taxe foncière sur les propriétés non bâties ;

– la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie, taxe additionnelle à la taxe professionnelle ;

– la taxe pour frais de chambres de métiers, pour le droit additionnel à la taxe professionnelle.

La validation demandée concerne les impositions calculées à partir de tarifs ou d’éléments d’évaluation arrêtés avant le 1er janvier 1999. En effet, comme cela a été indiqué précédemment, la formalité de l’affichage en mairie ne s’impose pas seulement lors de la révision générale des évaluations cadastrales ; elle est également obligatoire lors de la constatation annuelle des changements affectant les propriétés bâties et non bâties. Pour les tarifs et éléments d’évaluation établis à compter de 1999, il appartiendra aux administrations communales de veiller à la bonne exécution de la formalité d’affichage et à l’administration fiscale de conserver les certificats attestant que cette formalité a été accomplie.

La validation demandée ne couvre que les impositions dont la légalité est contestée sur le fondement de l’absence de preuve de l’affichage en mairie des tarifs ou éléments d’évaluation. On pourrait penser, a priori, que cela ne concerne que quelques cas particuliers et qu’il n’est pas nécessaire de recourir à la procédure, toujours contestable, de la validation pour surmonter ces difficultés. Cependant, selon les informations transmises à votre Rapporteur général, il semblerait que l’administration fiscale n’ait pas fait preuve de la plus grande diligence dans la conservation des certificats attestant l’affichage en mairie et que nombre de contribuables pourraient donc invoquer ce moyen pour obtenir la décharge de leurs impositions locales.

Il convient de souligner, par ailleurs, que la méconnaissance de la formalité de publicité (ou l’absence de document attestant son exécution) interdit d’opposer le caractère tardif de leur démarche aux contribuables contestant la régularité des opérations d’évaluation, lesquels, en principe, ne disposent que d’un délai de trois mois après l’affichage pour les propriétés bâties (article 1503 du code général des impôts) et de deux mois pour les propriétés non bâties (article 1512 du code général des impôts).

3.- Appréciation de la validation demandée au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel

La validation demandée doit être appréciée au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dont les grandes règles ont été posées par la décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980.

•   Tout d’abord, une validation législative ne peut porter sur des décisions de justice passées en force de chose jugée, ce qui porterait atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et à l’autorité judiciaire.

Le présent article exclut expressément de la validation les décisions de justice passées en force de chose jugée. Au demeurant, on peut observer que, même si le respect de la formalité d’affichage avait pu être établi, le contribuable concerné par les deux arrêts du Conseil d’Etat du 8 avril 1998, aurait obtenu la décharge des impositions qu’il contestait, puisqu’en tout état de cause le procès-verbal des opérations de révision des évaluations ne contenait pas d’indication quant au local de référence utilisé pour fixer la valeur locative de son habitation.

•   Ensuite, la validation ne saurait méconnaître le principe de non-rétroactivité de la loi pénale, question qui, en l’espèce, ne se pose pas.

•   Enfin, la justification de la validation doit reposer sur des motifs d’intérêt général, car elle remet en cause la stabilité des situations juridiques. La réalité de l’intérêt général peut être appréciée par la prise en compte de la proportionnalité de la mesure de validation au regard de sa justification. Cette condition de proportionnalité ne figurait pas dans la décision de principe du 22 juillet 1980 précitée, mais elle est sous-jacente dans les décisions postérieures.

On pourrait estimer que, dans le cas d’espèce, la validation ne se justifie pas puisqu’elle permet de couvrir une regrettable négligence de l’administration. Cependant, il convient de noter que l’absence de validation autoriserait de nombreux contribuables à obtenir la décharge d’impositions normalement dues, en invoquant un moyen de pure forme. Il est d’ailleurs intéressant de souligner que, dans ses conclusions, le commissaire du Gouvernement a qualifié la solution qu’il proposait d’" inopportune ".

La validation demandée apparaît d’autant plus nécessaire que les enjeux financiers sont importants. Compte tenu du délai de réclamation fixé par l’article R. 196-2 du livre des procédures fiscales, ce sont, en effet, deux années d’impôts directs locaux et de taxes annexes qui sont susceptibles d’être utilement contestés par les contribuables qui invoqueraient ce vice de forme. On peut rappeler que le produit voté, en 1998, de la taxe d’habitation et des deux taxes foncières est de 155 milliards de francs. Tous les documents attestant de l’affichage en mairie des tarifs ou éléments d’évaluation ne sont certes pas égarés ou détruits, mais il semble que l’administration serait bien en peine de produire nombre d’entre eux. En outre, le risque de voir les recours se multiplier est important car l’association de contribuables à laquelle appartient M. Cardot, a déjà diffusé, par voie de presse, une lettre-type de réclamation.

Dans ces conditions, la validation proposée ne paraît pas, a priori, méconnaître les exigences constitutionnelles.

B.- La validation des impositions sur le foncier non bâti contestée sur le fondement de l’absence de publication au Journal officiel de l’instruction générale du 31 décembre 1908

1.- Le contexte

Par un arrêt " Groupement foncier agricole du domaine de l’Armeillère " du 29 octobre dernier, la cour administrative d’appel de Lyon a déchargé ledit groupement foncier agricole des cotisations de taxes foncières sur les propriétés non bâties auxquelles il a été assujetti au titre des années 1984 à 1993 dans les rôles de la commune d’Arles, en faisant valoir l’inopposabilité aux contribuables de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908 sur l’évaluation des propriétés non bâties prescrite par l’article 3 de la loi du 31 décembre 1907 :

" Considérant qu’aux termes de l’article 1509 du code général des impôts : "1. La valeur locative des propriétés non bâties établie en raison du revenu de ces propriétés résulte des tarifs fixés par nature de culture et de propriétés conformément aux règles tracées par l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908... "qu’aux termes de l’article 2 du décret du 5 novembre 1870 : "Les lois et les décrets seront obligatoires, à Paris, un jour franc après la promulgation, et partout ailleurs, dans l’étendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Journal officiel qui les contient sera parvenu au chef lieu de cet arrondissement" ;

" Considérant que pour obtenir la décharge des impositions litigieuses, le groupement foncier agricole du domaine de l’Armeillère soutient que l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908, traçant les règles de fixation des tarifs par nature de culture et de propriété applicables pour la détermination des valeurs locatives des propriétés non bâties, ne lui serait pas opposable à défaut d’avoir donné lieu à une publication suffisante ; que si cette instruction a fait l’objet d’une validation législative par l’article 2 de la loi du 29 mars 1914, publiée au Journal officiel du 31 mars 1914, il est constant que cette disposition législative, codifiée à l’article 1509 précité du code général des impôts, n’a pas repris le texte de ladite instruction ; que la seule publication de ce texte au Bulletin officiel des contributions directes n’est pas de nature à rendre ses dispositions opposables aux contribuables ; que, par suite, le groupement foncier agricole du domaine de l’Armeillère requérant est fondé à soutenir que les impositions litigieuses sont dépourvues de base légale et à en demander décharge pour ce motif ; "

2.- Le dispositif proposé

Le II du présent article prévoit que la publication de ladite instruction au Bulletin officiel des contributions directes a pour effet de la rendre opposable aux tiers.

Cette publication a été effectuée en 1909.

Il s’agit, en fait, de valider les impositions sur le foncier non bâti qui seraient contestées sur le fondement de l’absence de publication au Journal officiel de l’instruction du 31 décembre 1908.

3.- Appréciation de la validation demandée au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel

Bien évidemment, la disposition proposée ne méconnaît pas le principe de non rétroactivité de la loi pénale.

Elle ne porte pas atteinte non plus à l’autorité de la chose jugée, puisqu’il est expressément prévu qu’elle s’applique aux litiges en cours " sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ".

Pour autant, on peut observer que la décision de la Cour administrative d’appel de Lyon est très récente et que le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie dispose encore de la faculté de se pourvoir en cassation devant le Conseil d’Etat. Dans une telle éventualité, la validation demandée s’appliquerait également à ce contentieux, qui n’aurait pas été tranché par une décision passée en force de chose jugée.

On pourrait dès lors estimer que la validation proposée est prématurée et qu’il conviendrait d’attendre une décision du Conseil d’Etat. Mais, d’une part, il n’est pas certain qu’un pourvoi en cassation soit formé et, d’autre part, il est probable que le Conseil d’Etat pourrait aboutir à la même décision que la cour administrative d’appel de Lyon ⁽⁾.

Enfin, il semble possible d’affirmer que la justification de la validation demandée repose sur des motifs d’intérêt général. En effet, en s’appuyant sur cette jurisprudence, l’ensemble des contribuables imposés au foncier non bâti pourraient obtenir la décharge de leur imposition des deux dernières années ⁽⁾. Or, en 1998, le produit voté de la taxe foncière sur les propriétés non bâties s’élève à 5,1 milliards de francs.

Compte tenu des enjeux financiers, la validation demandée semble donc légitime.

*

* *

La Commission a adopté l’article 14 sans modification.

Article additionnel après l’article 14

Exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes
et aux ententes interdépartementales.

Texte de l’article additionnel :

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné un amendement de MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou, tendant à étendre l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, prévue par le 1° de l’article 1382 du code général des impôts, aux immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes interdépartementales.

I.- Une exonération bénéficiant déjà aux régions, aux départements et aux communes

En application du 1° de l’article 1382 du code général des impôts, l’exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties s’applique aux immeubles satisfaisant concurremment aux trois conditions suivantes :

– être des propriétés publiques ;

– être affectés à un service public ou d’utilité générale ;

– être improductifs de revenus.

Cependant, toutes les propriétés publiques répondant aux deux dernières conditions ne bénéficient pas de cette exonération. En effet, l’article 1382 ne vise expressément que les immeubles appartenant à l’Etat, aux départements, aux communes, ainsi qu’aux établissements publics scientifiques, d’enseignement ou d’assistance.

Le champ d’application de l’exonération est pourtant d’ores et déjà plus étendu puisque :

– d’une part, l’article 1599 ter A du code général des impôts, issu de l’article 13 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1985, prévoit que les exonérations prévues au 1° de l’article 1382 sont applicables aux régions ;

– d’autre part, en l’absence de dispositions expresses, l’administration a décidé d’appliquer aux groupements de communes un régime analogue à celui prévu pour les immeubles communaux. Cela concerne notamment les biens des syndicats de communes, des districts, des communautés de communes ou de villes, des communautés urbaines, des syndicats d’agglomérations nouvelles.

II.- Une exonération étendue aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes
et aux ententes interdépartementales

Afin de tenir compte du développement de l’intercommunalité, il est proposé d’aligner le régime d’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties appartenant à de telles structures sur celui des collectivités territoriales.

Il est donc prévu, en premier lieu, d’accorder l’exonération aux immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale. Il s’agit plus exactement de prévoir dans un texte législatif, une exonération qui est déjà appliquée dans les faits, comme cela a été indiqué précédemment.

Il est ensuite proposé d’exonérer les immeubles des ententes interdépartementales et des syndicats mixtes qui, jusqu’à présent, sont imposables.

Cette exonération semble justifiée, dans la mesure où ces établissements permettent de regrouper essentiellement des collectivités territoriales, qui bénéficient déjà de cet avantage pour leurs propres propriétés.

Cet amendement soulève néanmoins plusieurs difficultés.

•   Un problème spécifique concerne tout d’abord les syndicats mixtes. En effet, le code général des collectivités territoriales en distingue deux catégories :

– les syndicats mixtes associant exclusivement des communes, des syndicats de communes ou des districts, d’une part (article L. 5711-1) ;

– et les syndicats mixtes associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public, d’autre part (article L. 5721-2).

Ces derniers - les plus nombreux : sur les 1.130 syndicats mixtes répertoriés en 1995, 601 relevaient de cette seconde catégorie - peuvent ainsi réunir des collectivités territoriales et des ententes interrégionales ou interdépartementales, mais aussi des chambres de commerce, d’industrie, d’agriculture, etc.

Or, ces établissements publics sont imposables à la taxe foncière sur les propriétés bâties à raison des immeubles dont ils sont propriétaires, et ce quelle que soit l’affectation de ces locaux. Il a ainsi été jugé, par exemple, qu’une chambre de commerce et d’industrie n’étant pas un établissement public d’enseignement, elle ne peut être exonérée à raison d’un immeuble qu’elle affecte à une activité d’enseignement (Cour administrative d’appel de Nantes, 22 octobre 1992).

Il ne faudrait pas que ces établissements publics tirent argument de leur participation à des syndicats mixtes exonérés pour demander l’extension de l’exonération à leurs biens propres.

•   Par ailleurs, le dispositif proposé pourrait soulever quelques difficultés pour la détermination de l’étendue de l’exonération des immeubles situés sur le territoire d’une autre collectivité.

En effet, il résulte des dispositions des articles 1382 et 1599 ter A du code général des impôts qu’un immeuble appartenant à une collectivité territoriale est totalement exonéré s’il est situé sur le territoire de la collectivité qui en est propriétaire. Dans le cas contraire, il est imposé à la taxe foncière sur les propriétés bâties uniquement pour la part qui revient à la collectivité de même nature que la collectivité propriétaire ⁽⁾.

Il en résulte que cette exonération porte :

– sur les taxes perçues par les départements, les régions et par la commune à laquelle ils appartiennent pour les immeubles communaux ; mais, l’immeuble est imposé pour ce qui concerne la part de la commune d’implantation ;

– sur les taxes perçues par les communes, les régions et par le département auquel ils appartiennent pour les immeubles départementaux ;

– sur les taxes perçues par les communes, les départements et la région à laquelle ils appartiennent pour les immeubles régionaux.

En l’absence de disposition expresse, l’administration a déjà résolu le problème concernant les immeubles appartenant aux groupements de communes :

– si l’immeuble est situé dans les limites administratives du groupement, il est exonéré de taxe foncière ;

– s’il est situé en dehors de ces limites, il est imposé pour la part revenant à la commune d’implantation et, le cas échéant, pour celles revenant aux groupements dont cette commune ferait partie ; il est exonéré pour la part départementale et la part régionale.

Dans le cas d’un syndicat mixte associant, par exemple, des communes, des groupements de communes et un département, il conviendra de s’interroger sur les limites administratives de cet établissement public et sur l’étendue de l’exonération d’un immeuble situé sur le territoire d’une collectivité ne participant pas au syndicat mixte (faudra-t-il l’exonérer uniquement pour la part régionale ou de façon plus large ?). Cette situation devrait cependant être assez peu fréquente.

•   On peut observer, ensuite, que l’amendement ne concerne que l’exonération de foncier bâti, alors que les articles 1394-2° et 1599 ter B du code général des impôts prévoient également un mécanisme d’exonération du foncier non bâti pour les propriétés des collectivités locales.
•   Il serait nécessaire, enfin, de préciser que l’exonération prévue par cet amendement ne vaut que pour les impositions établies à compter de 1999.

*

* *

M. Charles de Courson, s’appuyant sur l’exemple d’une installation appartenant à un syndicat mixte dans son département, a rappelé que les biens détenus par certaines collectivités publiques n’étaient pas exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties, même lorsqu’ils étaient affectés à un service public ou d’utilité générale et qu’ils étaient non productifs de revenus.

Votre Rapporteur général a tout d’abord rappelé qu’un amendement similaire avait été rejeté lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 1999, mais qu’il avait été décidé de poursuivre ce débat. Il a précisé que les groupements de communes bénéficiaient déjà de cette exonération en application d’une instruction administrative. Il s’est enfin interrogé sur les éventuelles difficultés d’application du dispositif proposé aux syndicats mixtes, qui n’étaient pas exclusivement constitués de collectivités territoriales. Il a jugé qu’il convenait d’éviter de créer des circonstances favorables à une demande d’exonération des biens détenus par des organismes, tels que les chambres consulaires.

M. Charles de Courson a jugé que le cas des syndicats auxquels participent les chambres consulaires ne devrait créer, en pratique, aucune difficulté, puisque ces organismes sont des établissements publics.

Votre Rapporteur général a observé que les établissements publics autres que scientifiques, d’enseignement ou d’assistance ne bénéficiaient pas, en tant que tels, de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties. Sous réserve de ses remarques précédentes, il a considéré que cet amendement était intéressant.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 7).

*

* *

Après l’article 14

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à autoriser les conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) à percevoir une fiscalité additionnelle aux impôts locaux.

M. Charles de Courson a insisté sur le fait que la mise en place progressive des SDIS intervenait dans des conditions opaques, tant pour le contribuable que pour le service public. Il a jugé qu’il convenait ainsi de permettre aux conseils d’administration de lever l’impôt, notant que la fiscalisation des surcoûts assurerait une meilleure péréquation entre les habitants d’un même département. Il a enfin rappelé que le dispositif proposé ne créerait aucune obligation, mais offrirait seulement une faculté pour les SDIS.

Votre Rapporteur général a rappelé que la Commission, puis l’Assemblée, avaient déjà repoussé un tel amendement, lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 1999.

Le Président Augustin Bonrepaux a fait valoir que l’adoption de l’amendement proposé placerait les maires dans une situation délicate vis-à-vis des contribuables, puisqu’ils ne pourraient apporter aucun éclaircissement sur la justification des suppléments d’imposition votés par les SDIS.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite rejeté un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à étendre le régime de déduction pour investissements dont bénéficiaient les agriculteurs à l’acquisition de parts sociales de coopératives agricoles, votre Rapporteur général ayant rappelé qu’une disposition identique avait été rejetée dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 1999.

Enfin, la Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à permettre à une commune ou à un établissement public de coopération intercommunale ayant délégué tout ou partie de la collecte et du traitement des ordures ménagères, d’instituer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

M. Charles de Courson a précisé que ce dispositif devait permettre aux communes et établissements publics de coopération intercommunale de percevoir la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, dès lors qu’ils n’exerceraient plus la totalité de cette compétence. Il a rappelé qu’il convenait de sortir d’une situation de blocage qui conduisait, en raison d’une interprétation stricte de la règle par l’administration, à des situations incompréhensibles et insolubles.

Mme Nicole Bricq a fait valoir que le problème posé par cet amendement était connu depuis longtemps et a jugé que la position de l’administration fiscale était sur ce point peu cohérente.

M. Guy Lengagne a insisté sur la nécessité de régler la question des ordures ménagères et d’adapter la loi à la diversité des situations. Il a jugé que l’amendement proposé ne réglerait pas l’ensemble des cas, puisqu’il ne concernait pas les communes ayant opté pour la redevance d’enlèvement des ordures ménagères plutôt que pour la taxe.

Votre Rapporteur général a mentionné certaines imperfections techniques de l’amendement et a fait valoir que ce débat s’insérerait parfaitement dans le cadre de l’examen du projet de loi sur l’intercommunalité.

M. Jean-Louis Dumont a jugé nécessaire de prendre en compte le cas des communes ayant opté pour le système de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et a rappelé que le Conseil économique et social avait récemment émis un avis sur l’ensemble de la gestion des ordures ménagères. Il a jugé qu’il convenait de régler ces questions dans le cadre du projet de loi sur l’intercommunalité.

Cet amendement a été retiré.

*

* *

Article 15

Validation des impôts et cotisations mis en recouvrement par la collectivité territoriale de Mayotte.

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Observations et décision de la Commission :

Cet article tend à assurer un fondement législatif aux compétences du conseil général de Mayotte en matière fiscale et à valider certains impôts et cotisations mis en recouvrement par la collectivité territoriale.

On rappellera que la collectivité territoriale de Mayotte, petit archipel peuplé de 131.000 habitants situé, à l’entrée du Canal de Mozambique, entre l’Afrique et Madagascar, dispose d’un statut " sui generis " au sein de la République, en application de la loi n° 76–1212 du 24 décembre 1976 relative à l’organisation de Mayotte, et relève d’un régime fiscal spécifique. Ni les dispositions de droit commun, ni les règles relatives aux départements d’outre–mer ne s’appliquent.

Conçu comme transitoire et temporaire, lié à des circonstances historiques qui ont rendu nécessaire de sortir d’une situation de fait créée par la proclamation unilatérale de l’indépendance des trois autres îles de l’archipel des Comores, le 6 juillet 1975, le statut de 1976 est cependant toujours en vigueur plus de vingt ans après sa promulgation.

Aucun des référendums prévus pour l’adoption du statut définitif n’a en effet eu lieu, ni celui mentionné à l’article premier de cette même loi de 1976, selon lequel la population mahoraise serait consultée, à la demande du conseil général à la majorité des deux–tiers, dans un délai d’au moins trois ans, sur le maintien de ce statut, la transformation de Mayotte en département ou l’adoption d’un statut différent, ni la consultation prévue à l’article 2 de la loi n° 79–1113 du 22 décembre 1979 relative à Mayotte qui, abrogeant l’article précédent, tendait à reporter ce référendum à une date ultérieure devant intervenir avant la fin de l’année 1984 et retirait au conseil général l’initiative de la consultation en lui conférant un simple rôle consultatif.

Les lois de décentralisation n’étant pas applicables à Mayotte, puisque cette collectivité n’est pas un département, on observe une organisation institutionnelle proche de celle des départements d’avant 1982. L’administration de Mayotte relève en effet du conseil général, élu au suffrage universel, et d’un représentant de l’Etat ayant rang de préfet, qui a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois, qui instruit les affaires intéressant Mayotte et exécute les décisions du conseil général. Le préfet, représentant du Gouvernement, est ainsi simultanément le représentant de l’Etat et l’exécutif de la collectivité territoriale décentralisée.

Par ailleurs, la particularité de Mayotte tient à ce que les lois nouvelles adoptées par le Parlement de la République n’y sont pas applicables de plein droit. Elles ne le sont que sur mention expresse.

Le statut de Mayotte présente donc un caractère hybride, provenant de trois facteurs : l’abandon du statut de TOM, qui a conduit à un amoindrissement des règles liées à l’article 74 de la Constitution ; une organisation administrative relevant d’un modèle identique celui des départements avant 1982 ; l’affirmation du principe de spécialité législative, qui fait que le droit applicable est fortement dérogatoire par rapport au droit commun.

Des perspectives d’évolution ont été cependant esquissées pour sortir de ce régime provisoire, mal accepté par la population.

D’une part, le Président de la République, M. Jacques Chirac, et le Premier ministre, M. Lionel Jospin se sont engagés à ce que la population mahoraise soit consultée sur l’évolution du statut de la collectivité territoriale avant la fin de la décennie.

D’autre part, le secrétaire d’Etat à l’outre–mer, ministre de l’intérieur par intérim, M. Jean–Jacques Queyranne, a confirmé à l’Assemblée nationale, le 23 octobre dernier, que les Mahorais seraient consultés sur leur avenir " d’ici à l’an 2000 ".

Un groupe de réflexion sur l’avenir institutionnel de Mayotte a été constitué le 30 septembre 1996, sous la présidence de M. François Bonnelle, préfet. Le rapport de ce groupe de travail, relayé par un second groupe au plan local, a été remis en janvier 1998.

Il recense trois solutions, dont l’une comprenant plusieurs variantes :

– un statut nouveau de collectivité territoriale " à vocation départementale ", statut sui generis, qui permettrait des " adaptations très fines pour tenir compte des réalités locales ". " Ainsi, la spécialité législative pourrait être conservée le temps nécessaire à l’application du principe de l’assimilation législative " ;

– la transformation en département d’outre–mer, avec trois variantes : soit la création de deux collectivités, un département et une région, dotées d’une assemblée unique selon un schéma différent de celui qui a été censuré par la décision n° 82–147 DC du 2 décembre 1982 ; soit la dévolution au conseil général, au–delà de ses compétences de droit commun, des compétences régionales, aucune région n’étant créée ; soit un statut de DOM avec un maintien de la collectivité territoriale sui generis, ces deux collectivités bénéficiant d’institutions communes et l’assemblée de la collectivité territoriale exerçant les compétences actuelles du conseil général ne relevant pas de la compétence départementale ainsi que les compétences régionales ;

– la transformation en territoire d’outre–mer, ce qui était le statut de l’archipel des Comores entre 1946 (décret du 24 septembre 1946) et l’indépendance des trois îles constituant l’actuelle République fédérale islamique des Comores, le 6 juillet 1975.

On observera que le statut de TOM a été refusé par les Mahorais lors d’une consultation qui s’est tenue le 11 avril 1976.

Le Gouvernement souhaite mener une réflexion sur les solutions proposées et entend mener une concertation.

Sur le plan fiscal, une mission d’expertise est en cours, afin, notamment, d’étudier la mise en place d’une réforme du régime fiscal et douanier. Cette mission est dirigée par M. Daniel Lallier, inspecteur général des finances.

Au regard de ces perspectives, l’objectif de l’article 15 du présent projet de loi de finances rectificative est fort modeste, puisqu’il tend seulement à assurer, de manière provisoire dans l’attente du statut définitif, la base légale que n’ont pas les compétences fiscales du conseil général de Mayotte et à valider certaines des impositions et contributions mises en recouvrement. Il n’en est pas moins indispensable pour assurer la sécurité financière de la collectivité territoriale.

I.– Le régime fiscal de Mayotte : une forte spécificité, mais une base légale partiellement caduque

A.– La spécificité fiscale de Mayotte

1.– Le code général des impôts de Mayotte

La spécificité fiscale de Mayotte s’exprime d’abord par l’existence du code général des impôts de Mayotte et du livre des procédures fiscales relatif à ces impôts et contributions, dont un exemplaire a été remis à votre Rapporteur général.

L’existence de ce code n’est pas très ancienne et remonterait à 1982, si l’on se réfère à l’article 6 du préambule qui précise que le code est applicable aux impôts dus à compter du 1er janvier 1983.

Ce code général des impôts provient d’un effort de codification des règles existantes à l’époque, effort qu’il convient de saluer, et représente également une tentative de rapprochement avec la fiscalité applicable en métropole, comme en témoigne l’examen de différentes délibérations du conseil général transmises à votre Rapporteur général.

Il n’en reste pas moins que la fiscalité mahoraise est fortement dérogatoire par rapport au droit commun : il n’y pas de TVA, mais une taxe de consommation ; il n’y a pas d’ISF, non plus.

En outre, on ne manquera pas d’observer que ce code n’est pas exhaustif, certains impôts n’y figurant pas.

2.– L’absence d’impôts perçus au profit de l’Etat ou des communes et le monopole fiscal de la collectivité territoriale de Mayotte

La deuxième spécificité de Mayotte tient à ce que la collectivité territoriale bénéficie de l’ensemble des impôts qui y sont perçus, même lorsque ceux–ci sont comparables aux impôts d’Etat existant en métropole. Ce régime rapproche le statut de Mayotte de celui des TOM et s’explique pour des raisons historiques. L’archipel mahorais constituait, en effet, une partie de l’archipel des Comores, territoire d’outre–mer de la République, depuis 1946, au moment de l’indépendance des trois autres grandes îles.

De même, comme le décret en Conseil d’Etat prévu dans la seconde phrase du second alinéa de l’article 9 de l’ordonnance n° 77–449 du 29 avril 1977 pour fixer la répartition du produit des contributions, impôts et taxes entre les collectivités territoriales et les communes n’a pas été pris, les communes de Mayotte ne bénéficient d’aucune recette fiscale.

On constate donc un monopole fiscal de la collectivité territoriale.

3.– Les impôts et taxes perçus auprès des contribuables mahorais

En 1997, selon le rapport annuel de l’Institut d’émission d’outre–mer (IEDOM), le produit fiscal et douanier de la collectivité territoriale de Mayotte, auquel on ajoute également, par convention, le produit des amendes pour contraventions, a été de 374 millions de francs.

Ce chiffre est assez modeste au regard des besoins des finances publiques locales. Il ne représente que 53,1 % des recettes de fonctionnement de la collectivité territoriale, lesquelles s’élèvent à 704,2 millions de francs. Si l’on y ajoute les 55,3 millions de francs de recettes d’investissement hors emprunt, on observe que le produit fiscal et douanier représente à Mayotte un peu moins de la moitié des recettes totales de la collectivité hors emprunt (49,24 %).

Cette fiscalité est essentiellement une fiscalité indirecte ; en 1997, les impôts indirects et les droits de douanes ont en effet représenté 74,9 % du produit fiscal global.

Selon le rapport annuel de l’IEDOM pour 1997, cette structure représente un handicap assez lourd pour la collectivité, car les impôts indirects sont très sensibles à la conjoncture et la fiscalité directe, qui comprend peu ou pas de taxe d’habitation ou de taxe professionnelle, pourrait atteindre un plafond qui, faute d’une réforme fiscale, se révélerait un frein à l’équilibre budgétaire de la collectivité.

Le système fiscal de Mayotte est en outre peu diversifié.

Les impôts directs comprennent l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés, comparables à ceux qui existent en métropole, ainsi que la contribution des patentes (ou patente) et l’impôt foncier.

Ainsi que l’indique le tableau suivant, près des quatre–cinquièmes des recettes fiscales directes proviennent des deux premiers prélèvements. L’impôt sur le revenu représente même 53 % des recettes fiscales directes. Le prélèvement foncier est, en revanche, très faible.

(année 1997)

(en millions de francs)

Source : Tableau établi d’après le rapport annuel de l’IEDOM - année 1997.

En ce qui concerne les impôts indirects, parmi lesquels on trouve les droits de douanes, ces prélèvements comprennent, pour l’essentiel, les contributions perçues par le service des douanes : la taxe de consommation ; les droits de douanes ; la redevance sur marchandises ; les droits sur les navires ; la taxe sur les alcools et les boissons ; la taxe intérieure.

Il faut ajouter à ces dernières recettes, outre les droits d’enregistrement, la taxe de fonds routier, collectée par le service des hydrocarbures pour avoir une vision d’ensemble de la fiscalité mahoraise. Le produit de cette dernière taxe s’est élevé à 37 millions de francs en 1997.

La taxe de consommation représente 58,8 % du produit de la fiscalité indirecte, à Mayotte, ainsi que l’indique le tableau suivant :

(année 1997)

(en millions de francs)

Source : Tableau établi d’après le rapport annuel de l’IEDOM - année 1997.

Le produit des amendes pour contraventions s’est élevé à 788 milliers de francs en 1997.

On notera, même si cela ne concerne pas l’objet du présent article, que les principales voies de réforme de la fiscalité mahoraise reposent sur l’introduction de la TVA, ainsi que sur la création d’impôts locaux pour les communes. Sur ce deuxième point, il convient cependant d’attendre l’achèvement de l’élaboration du cadastre.

B.– L’origine de la spécificité du régime fiscal mahorais

1.– Le principe de la continuité des règles fiscales en vigueur le 24 décembre 1976

De manière assez classique, la loi n° 76–1212 du 24 décembre 1976 relative à l’organisation de Mayotte a fait prévaloir le principe de la continuité. Les règles applicables dans le territoire au 24 décembre 1976 ont été maintenues, à l’exception des règles contraires à ce statut provisoire, selon une formulation générale qui visait notamment les lois n° 61–1412 du 22 décembre 1961 et n° 68–4 du 3 janvier 1968 relatives à l’organisation de l’ancien territoire d’outre–mer des Comores. Tel n’était pas le cas des règles fiscales qui sont donc restées en vigueur.

La loi de 1976 a également donné une large délégation de compétence au Gouvernement pour procéder par ordonnance, aux adaptations nécessaires, conformément à la procédure prévue à l’article 38 de la Constitution.

Sur le fondement des articles 7 et 8 de cette loi, l’ordonnance n° 77–448 du 29 avril 1977 portant extension et adaptation à Mayotte de dispositions du code électoral (partie législative) pour l’élection des conseillers généraux a ainsi confirmé le maintien " du régime fiscal et du régime douanier en vigueur au 24 décembre 1976 ".

Ce maintien a concerné tant les dispositions sur les impôts, taxes et droits de douanes, que l’application à Mayotte de la convention franco–comorienne des 27 mars et 8 juin 1970 dont la loi n° 71–475 du 22 juin 1971 a autorisé la ratification, tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d’assistance réciproque en matière fiscale.

L’ordonnance n° 77–448 du 29 mars 1977 a été validée, le projet de loi de ratification n° 3172 ayant été déposé le 26 octobre 1977, soit avant la date du 1er août 1979 prévue à l’article 7 de la loi du 24 juillet 1976.

2.– L’ordonnance du 1er avril 1981 relative au régime fiscal et douanier de Mayotte et aux pouvoirs du conseil général

A la fin de l’année 1979, le Gouvernement a déposé un projet de loi relatif à Mayotte, reportant de cinq ans le délai de consultation de la population sur le statut de la collectivité, précédemment évoqué en introduction, et sollicitant une nouvelle habilitation pour pouvoir procéder à des adaptations des règles législatives applicables à Mayotte.

L’objectif était de mettre en oeuvre le plan de développement de Mayotte destiné à couvrir les années 1979 à 1985.

Ainsi, l’article 3 de la loi n° 79–1113 du 22 décembre 1979 relative à Mayotte a autorisé le Gouvernement à étendre par ordonnances, avant le 30 septembre 1982, les textes intervenus dans le domaine législatif en y apportant " en tant que de besoin ", les adaptations nécessaires et en modifiant ou en abrogeant les dispositions applicables, dans la mesure où elles seraient incompatibles avec ces textes. Le conseil général de Mayotte devait être consulté. Le projet de loi de ratification de ces ordonnances devait être déposé devant le Parlement au plus tard le 1er novembre 1981.

Sur ce fondement, l’ordonnance n° 81–296 du 1er avril 1981 relative au régime fiscal et douanier de Mayotte a accordé des compétences extrêmement larges à la collectivité territoriale de Mayotte tant en matière d’impôts et taxes que de douane.

En matière fiscale, il faut distinguer les impôts existants en 1981 et les impôts nouveaux.

S’agissant des impôts et contributions existants, l’article premier de l’ordonnance a autorisé, à titre transitoire et jusqu’au résultat de la consultation prévue (laquelle devait intervenir à la fin de 1984 au plus tard), le conseil général de Mayotte à aménager leur assiette et à modifier leur taux et les modalités de leur recouvrement, sur proposition du préfet, représentant du Gouvernement, et sous réserve de l’approbation des délibérations par le ministre chargé des départements et territoires d’outre–mer. Sur ce dernier point, selon un dispositif classique en matière de contrôle de légalité, l’ordonnance prévoit une approbation implicite : les délibérations sont tenues pour approuvées à l’expiration d’un délai de trois mois suivant la date de leur réception, lorsqu’aucune opposition n’est formulée.

En pratique, les aménagements ont la forme d’une délibération du conseil général, prise à l’initiative du préfet, représentant du Gouvernement.

En ce qui concerne les impôts nouveaux, c’est à dire la création d’impôts, l’article 2 de l’ordonnance a prévu une large délégation de compétence au conseil général, tout en préservant l’intervention du législateur dans un domaine qui relève de l’article 34 de la Constitution : les impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil général ne sont applicables que s’ils sont rendus applicables par la loi finances de l’année considérée, c’est à dire de l’année de la délibération.

En ce qui concerne le régime douanier, l’article 3 de l’ordonnance a prévu l’extension à Mayotte de certaines dispositions du code des douanes et l’article 4 a prévu des possibilités d’aménagement des dispositions en vigueur en 1981 similaires à celles précédemment évoquées pour les impôts et les contributions.

Ces règles seraient toujours en vigueur de manière incontestable et il ne conviendrait pas de les retoucher si l’ordonnance de 1981 avait une valeur juridique. Tel n’est pas cependant le cas puisque le projet de loi de ratification a été déposé un jour trop tard.

C.– L’absence de base légale d’une grande partie du régime fiscal de Mayotte

1.– La caducité de l’ordonnance de 1981

L’ordonnance précitée n° 81–296 du 1er avril 1981 relative au régime fiscal et douanier de Mayotte est dépourvue de valeur juridique.

Alors que l’article 3 de la loi précitée n° 79–1113 du 22 décembre 1979 prévoyait qu’un projet de loi de ratification des ordonnances prises sur son fondement devait être déposé le 1er novembre 1982 au plus tard, le projet de loi n° 1197 portant ratification des ordonnances portant extension et adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives a été déposé à l’Assemblée nationale le 2 novembre 1982, soit un jour trop tard.

Ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat, à propos des règles douanières, dans son arrêt du 9 septembre 1994, Sté Mayotte Motors Corporation, l’ordonnance du 1er avril 1981 ne peut donner de base légale à une délibération du conseil général, car elle n’a pas été ratifiée.

Le deuxième alinéa de l’article 38 de la Constitution précise en effet que " les ordonnances deviennent caduques si le projet de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation ".

Sont ainsi irrégulières pour défaut de base légale l’ensemble des dispositions fiscales adoptées par le conseil général de Mayotte, à savoir :

– les dispositions fiscales portant aménagement d’assiette ou modification relatives aux taux et aux modalités de recouvrement des impôts et des contributions existants opérés, depuis le 1er avril 1981, par délibérations du conseil général, aux contributions existant à cette date ;

– l’ensemble des impositions, taxes et cotisations correspondant à ces dispositions, et mises en recouvrement par la collectivité, pour défaut de base légale des délibérations ayant institué ces impositions, taxes ou cotisations.

Il s’agit notamment des délibérations prises pour instituer de nouveaux impôts, en particulier la délibération n° 867/90 du 3 décembre 1990 relative à la taxe sur les véhicules de sociétés et la délibération n° 71/94 du 18 octobre 1994 instituant la taxe d’apprentissage.

Ces délibérations présentent en effet deux faiblesses : d’une part, elles sont prise sur le fondement de l’article 2 de l’ordonnance précitée n° 81–296 du 1er avril 1981, qui est caduque ; d’autre part, contrairement aux dispositions de l’article 2 de cette ordonnance, les impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil général de Mayotte n’ont pas fait l’objet de la disposition législative nécessaire à leur application, aucune loi de finances n’ayant rendu applicable ces nouveaux prélèvements.

Selon les informations communiquées à votre Rapporteur général, n’ont pas, en outre, de base légale la patente, les droits d’enregistrement et l’impôt foncier.

2.– Le caractère partiel des validations opérées

Si l’ordonnance de 1981 s’avère être sans valeur, il faut toutefois souligner que tous les impôts, contributions et droits mis en place à Mayotte depuis 1981 ne sont pas dans ce cas, puisque, d’une part, l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés et, d’autre part, le régime douanier ont fait l’objet de textes ultérieurs leur conférant une validité.

•  En ce qui concerne l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés, le Gouvernement s’est rendu compte en 1984 que les délibérations du conseil général instituant ces impôts n’avaient pas été rendues applicable par loi de finances, " pour des raisons tenant, semble–t–il, à un mauvais fonctionnement des procédures de transmission entre les différents services concernés ", selon les termes mêmes du Rapporteur général de l’époque, M. Christian Pierret.

Un amendement du Rapporteur général portant article additionnel est ainsi à l’origine de l’article 96 de la loi de finances pour 1985, qui a validé l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu à Mayotte.

Le 1 du paragraphe I de cet article a approuvé, pour l’imposition des revenus perçus à compter du 1er janvier 1984 et pour l’imposition des bénéfices des exercices clos à compter de cette même date, les délibérations du conseil général de Mayotte établissant le régime de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés.

En outre, le 2 du même paragraphe de ce même article a précisé que les dispositions de l’article premier de l’ordonnance précitée n° 81–296 du 1er avril 1981 s’appliqueraient aux délibérations modifiant les règles relatives à l’IS et à l’IR, ce qui assure une sécurité juridique aux dispositions relatives à ces impôts, qui représentent l’essentiel des ressources fiscales directes de la collectivité territoriale, ainsi que l’a déjà précisé votre Rapporteur général.

Cette validation ne serait pas nécessairement exempte de toute faille puisque, ainsi que cela a été précisé à votre Rapporteur général, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie estime que l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés applicables à Mayotte doivent faire l’objet d’une nouvelle validation, ne serait-ce qu’au titre des aménagements opérés depuis 1985. On doit, en effet, observer que le renvoi à l’ordonnance de 1981, caduque, pour les modifications de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés n’offre pas une base des plus solides.

•  En ce qui concerne les droits de douane, la situation a été apurée dans le cadre de la procédure d’actualisation du droit douanier effectuée au début de la décennie.

La loi n° 91–1360 du 28 décembre 1991 d’habilitation relative à l’adaptation de la législation applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte, a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnances, avant le 15 octobre 1992, les mesures législatives nécessaires à l’actualisation du droit applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte et à l’extension dans cette collectivité de la législation métropolitaine avec les adaptations rendues nécessaires par sa situation particulière, selon les termes mêmes de son article premier.

Sur cette base, l’ordonnance n° 92–1142 du 12 octobre 1992 relative au code des douanes applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte, a établi le code des douanes de Mayotte.

Les compétences du conseil général en matière douanière disposent ainsi d’une base légale solide puisque l’article 6 de ce code prévoit que cet organe est habilité, sur proposition du préfet, représentant du Gouvernement, à établir le tarif des douanes et à modifier les taux des droits de douanes et des autres impositions exigibles à l’importation et à l’exportation, ainsi qu’à modifier le régime des douanes en vigueur dans la collectivité, selon la même procédure.

Comme ces dispositions se sont substituées à celles en vigueur à l’époque, l’article 2 de l’ordonnance précitée de 1991 a abrogé les articles 3 et 4 de l’ordonnance n° 81–296.

L’ordonnance de 1991 a été ratifiée par la loi n° 92–1441 du 31 décembre 1992 portant ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 91–1380 du 28 décembre 1991 d’habilitation relative à l’adaptation de la législation applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Dans l’ensemble, il a été précisé à votre Rapporteur général que seuls les impôts figurant au code général des impôts de Mayotte doivent faire l’objet d’une validation pour pallier un défaut de base légale.

II.– Le dispositif proposé

L’objectif poursuivi par le Gouvernement dans le cadre de l’article 15 est double :

– d’une part, il s’agit de confirmer les compétences du conseil général de Mayotte en matière fiscale ;

– d’autre part, il propose de procéder à la validation des impositions, droits, taxes ou redevances mentionnés dans le code général des impôts de Mayotte, qui a été mis à jour pour application à la date du 1er janvier 1988 et approuvé par le conseil général dans sa séance du 15 octobre 1997 (huitième session extraordinaire de 1997), enregistré au registre des délibérations sous les références n° 114/97/CGD.

Comme toujours, s’agissant d’une collectivité d’outre–mer, il importe de savoir si celle–ci a été consultée, même si une telle consultation " n’est pas requise par la Constitution ", ainsi que l’a précisé le conseil constitutionnel dans sa décision n° 93–321 DC du 20 juillet 1993, car seule la consultation des territoires d’outre–mer relève d’une obligation constitutionnelle, prévue à l’article 74 de la Constitution.

Le secrétariat d’Etat à l’outre–mer a informé votre Rapporteur général que le secrétariat général de la représentation du Gouvernement à Mayotte, a adressé pour diffusion aux conseillers généraux et inscription en session, le projet de cet article, le 2 novembre 1998. On ne peut qu’être satisfait de cette démarche, fût–elle tardive.

du conseil général de Mayotte

1.– Assurer la légalité du dispositif existant

L’objet du paragraphe I est de confirmer les compétences fiscales de la collectivité territoriale de Mayotte, en leur donnant le fondement législatif qu’elles n’ont pas, en raison de la caducité de l’ordonnance n° 81-296 du 1er avril 1981 relative au régime fiscal et douanier de Mayotte, ainsi que l’a déjà précisé votre Rapporteur général.

Le dispositif proposé est ainsi similaire à celui prévu en 1981.

Avant toute chose, on observera une différence tenant à la manière dont est conçu le caractère provisoire des compétences fiscales du conseil général de Mayotte, cette compétence ne sachant être définitive, puisque le statut institutionnel même de l’archipel ne l’est pas.

En 1981, la perspective de l’organisation de la consultation de la population sur le statut de Mayotte avant la fin de décembre 1984 ne pouvant être ignorée, il était prévu que ces compétences fiscales seraient exercées " à titre transitoire et dans l’attente du résultat " du référendum.

En 1998, seuls les mots " à titre transitoire " sont maintenus, ce qui assure une meilleure base légale au texte en évitant toute disposition qui pourrait être interprétée comme ayant une valeur conditionnelle.

Les premier et deuxième alinéas du paragraphe I règlent les compétences du conseil général de Mayotte en ce qui concerne les impôts existants.

Le premier alinéa précise l’étendu exacte des pouvoirs du conseil général. Il appelle trois observations.

D’une part, sa rédaction prévoit que le conseil général de Mayotte " demeure " autorisé à modifier les règles relatives aux impôts existants, ce qui confirme la continuité par rapport au dispositif de 1981, auquel il est proposé de ne donner qu’une base légale.

D’autre part, la procédure tend à encadrer de manière stricte l’exercice par le conseil général de Mayotte de ses compétences fiscales, puisque le pouvoir d’initiative appartient au seul préfet, représentant du Gouvernement : le conseil général ne peut en effet délibérer que sur proposition de ce dernier.

Enfin, d’un point de vue matériel, les impôts concernés sont l’ensemble des impôts et contributions existant à la date à laquelle sera promulguée la présente loi de finances rectificative et perçus au profit de la collectivité territoriale. Il s’agit en pratique de l’ensemble des impôts et contributions mentionnées au code général des impôts de Mayotte applicable au titre de l’exercice 1999, et faisant l’objet du livre des procédures fiscales de Mayotte.

Ce code a été publié au registre des délibérations sous les références n° 74–98 CGD. La délibération a eu lieu le 20 juillet 1998, lors de la septième session extraordinaire de 1998.

En ce qui concerne la portée des modifications apportées à ces impôts et contributions existant à la date de promulgation de la loi de finances, la rédaction proposée prévoit, comme en 1981, que le conseil général peut aménager l’assiette de ces prélèvements et modifier leurs taux et les conditions de leur recouvrement.

Les aménagements d’assiette peuvent se traduire par des exonérations ou au contraire par des extensions, tant que la nature de l’impôt est respectée. Par ailleurs des dispositifs de déduction ou de réduction d’impôt peuvent être institués. Tel a été le cas, notamment, en matière d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés.

La possibilité de modifier les taux n’appelle pas d’observation particulière.

En ce qui concerne les modalités de recouvrement, on observera que les modifications opérées peuvent être très larges, comme en témoigne l’existence, s’agissant de l’impôt sur le revenu, d’une retenue à la source pour les traitements, salaires, pensions et rentes viagères, prévue aux articles 182 et suivants du code général des impôts de Mayotte.

Cette compétence fiscale du conseil général de Mayotte, si elle est assez limitée, peut être interprétée d’une manière large, puisque, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, " cette compétence législative implique semble-t-il nécessairement la faculté de supprimer des impôts ".

Le deuxième alinéa prévoit les modalités d’exercice du contrôle de légalité sur les délibérations du conseil général de Mayotte en matière fiscale.

Il s’agit d’un contrôle a priori, puisque les délibérations ne sont pas exécutoires de plein droit. Elles doivent en effet être soumises à l’approbation du ministre chargé des départements et des territoires d’outre–mer.

Afin d’éviter les lourdeurs administratives, le texte prévoit un mécanisme d’approbation implicite : une fois transmises, ces délibérations sont tenues pour approuvées à l’expiration d’un délai de trois mois suivant la date de leur réception au ministère chargé des départements et des territoires d’outre–mer.

Ainsi, en cas d’opposition, le ministre chargé des départements et des territoires d’outre–mer doit manifester sa désapprobation. En cas d’approbation, celle–ci peut être soit explicite, soit implicite.

Il a été précisé à votre Rapporteur général que ces décisions sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation devant le juge administratif.

Le troisième alinéa règle le cas des contributions nouvelles.

Il prévoit que les impôts droits et taxes nouveaux votés par le conseil général n’entrent en vigueur que s’ils ont été rendus applicables à la collectivité territoriale par la loi de finances de l’année considérée, comme cela a déjà été prévu en 1981.

Cette procédure reconnaît la nécessité d’une intervention du législateur dans une matière qui lui a été réservée par l’article 34 de la Constitution, pour une modification du droit existant aussi lourde que la création d’un prélèvement nouveau.

Selon les informations communiquées à votre Rapporteur général, l’initiative de créer de nouveaux impôts appartiendrait aux membres du conseil général.

On observera que les modifications relatives à l’assiette, aux taux et aux modalités de recouvrement des impositions mises en place à partir de 1999 devront faire l’objet de la même procédure, puisque la procédure d’aménagement des règles fiscales par le conseil général ne s’applique qu’aux prélèvements existant à la date de promulgation de la loi de finances rectificatives pour 1998.

La perspective de la prochaine consultation de la population et de la mise en place d’un statut institutionnel définitif rend cette restriction peu contestable.

2.– La constitutionnalité du dispositif proposé

S’agissant de la délégation d’une compétence à une collectivité territoriale, la question de la constitutionnalité du dispositif proposé doit être examinée avec attention.

En l’espèce, il s’agit de savoir, d’une part, dans quelle mesure une collectivité territoriale peut intervenir dans un domaine que l’article 34 de la Constitution attribue au Parlement, qui prévoit que la loi fixe " les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ".

Cette appréciation doit également se faire à l’aune du principe de la libre administration des collectivités territoriales et de la règle selon laquelle la loi détermine les principes fondamentaux des compétences et des ressources de celles–ci.

En l’absence de décision du Conseil constitutionnel sur le statut actuel de Mayotte, puisque ni la loi de 1976 ni celle de 1979 n’ont été déférées au Conseil, on ne peut se référer qu’aux décisions relatives à des collectivités territoriales relevant d’un statut différent du statut de droit commun des collectivités territoriales métropolitaines.

On aura préalablement observé que la compétence fiscale du conseil général de Mayotte est très limitée, puisqu’elle se borne à un simple aménagement des impôts existants : aménagement de l’assiette ; modification des taux et des modalités de recouvrement. Il ne s’agit pas à proprement parler du vote de l’impôt, réservé au Parlement comme c’est le cas pour les impôts nouveaux.

En ce qui concerne les territoires d’outre–mer, la question est clairement tranchée, car le Conseil constitutionnel a considéré à plusieurs reprises que l’article 74 de la Constitution et, avant la réforme constitutionnelle de 1995, l’article 76 permettaient de déroger à la Constitution pour reconnaître à leurs assemblées territoriales des attributions que l’article 34 de la Constitution réserve au Parlement.

En ce qui concerne la Corse, collectivité territoriale de la République, créée par la loi, au sens de l’article 72 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a relevé dans sa décision n° 91–290 DC du 9 mai 1991 que la loi n° 91–428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, créait une organisation spécifique à caractère administratif qui ne méconnaissait pas l’article 72 de la Constitution, notamment parce que ni l’assemblée de Corse, ni le conseil exécutif ne se voyaient attribuer des compétences ressortissant au domaine de la loi.

Cette décision peut être interprétée dans un sens défavorable au dispositif proposé par le Gouvernement. Cependant, ainsi que le note M. Bruno Genevois, dans la Revue française de droit administratif, mai–juin 1991, " la décision n° 91–290 DC offre ainsi l’intérêt de permettre de préciser à quelles conditions la loi peut instaurer un particularisme institutionnel en France métropolitaine qu’il s’agisse des règles d’organisation administrative retenues ou des modalités suivant lesquelles le corps électoral est appelé à désigner l’organe délibérant d’une catégorie particulière de collectivité territoriale. " Cette décision ne concernerait donc pas l’outre–mer.

Pour étayer le sentiment selon lequel le dispositif proposé par le Gouvernement semble constitutionnel, on ne manquera pas d’observer que la collectivité territoriale de Saint–Pierre–et–Miquelon, qui constitue, comme Mayotte, une collectivité ultramarine disposant d’un statut spécifique, même si la particularité de chacune d’entre elles ne la rend pas comparable à l’autre, a fait l’objet d’une décision reconnaissant la légitimité de ses compétences fiscales.

Cette décision n’est pas intervenue à l’occasion d’un examen de son statut, puisque celui–ci n’a pas été déféré au Conseil constitutionnel, mais à l’occasion de l’examen de l’article 21 de la loi de finances rectificative pour 1982.

Cet article tendait à substituer au sein de la loi n° 82–104 du 29 janvier 1982, à la disposition abrogeant le décret n° 46–2380 du 28 octobre 1946 portant création d’un conseil général à Saint–Pierre–et–Miquelon, une formule d’abrogation partielle évitant de priver le conseil général de ses attributions, notamment en matière fiscale.

Face à une procédure très indirecte, le Conseil constitutionnel a reconnu implicitement la validité des compétences du conseil général de Saint–Pierre–et–Miquelon, qui ne constitue pas un territoire d’outre–mer :

– d’une part, il a noté l’objectif était de laisser subsister sans équivoque les dispositions du décret de 1946 relatives aux attributions du conseil général de Saint–Pierre–et–Miquelon, notamment en matière fiscale.

– d’autre part, il a jugé qu’un tel dispositif relevait du domaine d’une loi de finances, notamment parce qu’il avait pour objet non exclusif mais essentiel " la consécration des attributions du conseil général du territoire en matière fiscale avant l’ouverture de l’année budgétaire nouvelle ".

Force est de constater que l’article 15 du projet de loi de finances rectificatives tend également à consacrer, mais sur des bases nécessairement différentes en raison de la caducité de l’ordonnance d’avril 1981 précitée, les attributions du conseil général de Mayotte en matière fiscale.

Ces éléments laissent présumer, de manière raisonnable, de la validité de la rédaction du paragraphe I tel que le propose le Gouvernement.

par la collectivité territoriale

1.– Le dispositif de validation

Le paragraphe II tend à valider les impôts et cotisations mis en recouvrement par la collectivité territoriale de Mayotte.

On rappellera, ainsi que l’a déjà précisé votre Rapporteur général, que ces impôts et cotisations ne disposent actuellement d’aucune base légale, en raison de la caducité de l’ordonnance de 1981 et de l’absence de dispositions de loi de finances rendant applicables les impôts institués depuis 1981, à l’exception de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés, validés dans le cadre de la loi de finances pour 1985.

•  En ce qui concerne la règle fiscale, le dispositif proposé tend à valider les impôts, droits et taxes ou redevances mentionnés dans le code général des impôts de Mayotte relatif à l’année 1998 et publié au registre des délibérations du Conseil général sous les références n° 114/97/CGD.

Comme aucun impôt nouveau n’a été créé par délibération ultérieure, en 1997 ou en 1998, cette rédaction permet de valider l’ensemble des impositions existant à Mayotte.

On peut cependant se poser la question de savoir si les aménagements apportés à ce code et qui ont conduit au code général des impôts de Mayotte applicable au titre de l’exercice 1998, publié au registre des délibérations sous la référence n° 74/98/CGD, sont bien couverts par cette validation. Ces aménagements concernent l’adaptation et l’intégration de la loi de finances métropolitaine, pour 1998, la suppression de dispositions périmées, la mise à jour du code et le rapprochement progressif avec la loi fiscale métropolitaine, ainsi que la correction d’erreurs et le reclassement de certains textes, selon les termes mêmes de la délibération.

En réponse à une interrogation de votre Rapporteur général, il a été précisé que tel était le cas, puisque sont visées par le dispositif non seulement les délibérations du conseil général de Mayotte ayant institué ces impositions, mais également celles ayant modifié ces impositions et intervenues avant la promulgation de la loi. Cette rédaction couvre à l’évidence les modifications opérées à la fin de l’année 1997 et en 1998.

S’agissant des impôts visés, on appréciera la prudence du dispositif qui, en mentionnant l’ensemble du code général des impôts de Mayotte, concerne donc non seulement les impôts dont le défaut de base légale est avéré (patente, impôts fonciers et droits d’enregistrement), non seulement ceux qui n’ont pas été rendus applicables par la loi de finances de l’année (taxe sur les véhicules de sociétés et taxe d’apprentissage), mais également ceux qui ont été validés en 1984 (impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés), pour éviter tout risque de contentieux : ces impôts sont en effet mentionnés dans le code et il convient d’étayer les aménagements opérés depuis la loi de finances pour 1985, le renvoi de la loi à l’ordonnance de 1981, caduque, n’offrant pas une base des plus solides.

•  En ce qui concerne les actes administratifs provenant de la mise en oeuvre de la règle fiscale, actes établissant les impositions individuelles, décisions prononçant des pénalités de caractère fiscal, la rédaction du dispositif appelle les observations suivantes.

La rédaction valide clairement les actes engagés sur la base du code général des impôts de Mayotte au titre de l’exercice 1998 et celle engagées de manière postérieure.

En ce qui concerne les actes et décisions afférents aux années antérieures au 1er janvier 1998, ceux-ci entrent également dans le champ de la validation. Il a été confirmé à votre Rapporteur général que les actes établissant les impositions pour chaque contribuable et que les actes de procédure prévus dans le code général des impôts de Mayotte étaient visés.

En outre, le ministère a précisé que la validation proposée permettrait de procéder à des rappels d’impôts pour la période antérieure à la date d’entrée en vigueur de la loi de finances rectificative, comme c’est la règle pour toutes les lois de validation.

2.– L’appréciation du dispositif au regard des règles de validation d’actes administratifs

Dans le cadre de sa décision n° 80–119 DC du 25 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a rappelé que la validation consiste à rendre toute leur vigueur juridique à des actes que l’autorité administrative avait pleinement compétence quant au fond pour réaliser.

La question de la compétence du Conseil général de Mayotte en matière fiscale étant indiscutable, depuis 1981, l’appréciation du dispositif du paragraphe II exige d’examiner trois points, récemment précisés le Conseil constitutionnel par sa décision n° 97–391 DC du 19 novembre 1997 sur la loi organique n° 97–1074 relative à la fiscalité applicable en Polynésie française.

Une validation ne peut intervenir en effet que :

– sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée, en application du principe de la séparation des pouvoirs et de celui de la protection de l’indépendance de la juridiction administrative, principe fondamental reconnu par les lois de la République issu de la loi du 24 mai 1872 relative au Conseil d’Etat ;

– sous réserve également du principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ;

– sous réserve également que l’acte validé ne contrevienne à aucune règle ni à aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf si le but d’intérêt général visé par la validation est lui même de valeur constitutionnelle. Il appartient alors au législateur de concilier entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause.

En l’espèce, au regard des éléments et informations communiqués à votre Rapporteur général et dans le très bref délai imparti pour démêler un écheveau particulièrement complexe, ces trois conditions semblent être remplies de manière satisfaisante.

D’une part, la validation proposée est respectueuse de la chose jugée, puisque le texte prévoit que le dispositif n’opère que " sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ". On observera également que le code général des impôts de Mayotte applicable à compter du 1er janvier 1998 et relatif à l’année 1998, est encore en vigueur et n’a pas été annulé.

En ce qui concerne la deuxième condition, la non-rétroactivité des sanctions pénales ou administratives, il a été rappelé à votre Rapporteur général que, dans la mesure où elles se bornent à préciser, avec effet rétroactif, les compétences d’autorités administratives, les mesures de validation n’entrent pas dans le champ du principe de non-rétroactivité des textes à caractère répressif, ainsi que l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 88-250 DC du 29 décembre 1988.

S’agissant du dernier point, votre Rapporteur général renvoie à ce qui a été antérieurement précisé sur la constitutionnalité du dispositif reconnaissant une compétence fiscale au conseil général de Mayotte, qui ne semble contrevenir à aucune règle ni aucun principe à caractère constitutionnel.

*

* *

 

La Commission a adopté l’article 15 sans modification.

 

 

*

* *

 

Article 16

Obligation de déposer selon un procédé informatique la déclaration des revenus de capitaux mobiliers.

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose que les personnes qui assurent le paiement de revenus mobiliers soient tenues, dès lors qu’elles souscrivent plus de 30.000 déclarations par an, de transmettre les informations qu’elles doivent communiquer, à ce titre, à l’administration fiscale, par un procédé informatique, sous peine d’une amende de 100 francs par déclaration.

I.- La déclaration des opérations sur valeurs mobilières et des revenus de capitaux mobiliers

L’article 242 ter du code général des impôts prévoit que toutes les personnes ou organismes qui assurent, en qualité de débiteur ou d’intermédiaire, le paiement de revenus mobiliers, ou qui ont effectué des opérations sur valeurs mobilières pour le compte de leurs clients au cours de l’année précédente, doivent souscrire une " déclaration des revenus de valeurs mobilières ". Cette déclaration est couramment désignée sous le terme d’" imprimé fiscal unique " (IFU), car elle regroupe l’ensemble des opérations effectuées dans l’année civile par un même client chez un même établissement payeur. Une copie de l’IFU, qui tient lieu de certificat d’avoir fiscal ou de crédit d’impôt, doit être adressée aux contribuables concernés, afin de leur permettre de compléter la déclaration d’ensemble de leurs revenus. L’administration peut ainsi procéder à des opérations de contrôle par recoupement.

Sont également tenus de souscrire à cette déclaration :

– les organismes auprès desquels est ouvert un plan d’épargne populaire (PEP), un plan d’épargne retraite (PER) ou un plan d’épargne en actions (PEA) ;

– toute personne ayant encaissé des revenus pour compte de tiers sans révéler au payeur l’identité du bénéficiaire réel des produits ;

– les établissements payeurs, pour les bons de caisses, les bons du Trésor et assimilés et les bons de capitalisation non soumis au régime de l’anonymat fiscal, c’est-à-dire ceux qui versent les intérêts ou procèdent au remboursement des bons.

En pratique, la majeure partie des déclarants sont des établissements de crédit, des entreprises d’investissement, des sociétés d’assurance, des gérants et dépositaires de fonds communs de placement, ainsi que certains intermédiaires, tels que les notaires.

Les produits et les opérations à déclarer sont présentés ci-après.

•   La déclaration regroupe, tout d’abord, les renseignements relatifs aux paiements effectués au titre des différentes catégories de revenus mobiliers. Les produits ou valeurs concernés sont ceux visés aux articles 108 à 125 OA et 125 A-III bis du code général des impôts, à savoir :

– le produit des actions, des parts sociales et les revenus assimilés ;

– les revenus des valeurs mobilières étrangères ;

– les produits de placements à revenus fixes (obligations, créances, dépôts, cautionnements, bons de caisse, bons du Trésor et assimilés, titres de créances négociables sur un marché réglementé, bons et contrats de capitalisation).

•   En revanche, sont expressément exclus du champ de la déclaration certains produits exonérés ou libérés d’impôt sur le revenu :

– les intérêts des livrets A des caisses d’épargne ;

– les intérêts du livret bleu du Crédit mutuel ;

– la rémunération des sommes déposées sur les livrets d’épargne populaire (LEP) ;

– les intérêts des sommes inscrites sur les comptes ou plans d’épargne-logement, ainsi que la prime d’épargne versée à leurs titulaires ;

– les intérêts versés aux titulaires de livrets d’épargne d’entreprise ;

– le produit des dépôts effectués sur un compte pour le développement industriel (CODEVI) ;

– les intérêts des livrets jeunes, par analogie ;

– les bons et titres placés sous le régime de l’anonymat.

•   La déclaration regroupe également les renseignements relatifs aux cessions de valeurs mobilières et de certains droits sociaux, ainsi que les opérations sur les marchés à terme.

Elle comporte, outre l’identité et l’adresse des bénéficiaires :

– le détail des sommes payées au titre des différentes catégories de revenus mobiliers ;

– le montant de l’avoir fiscal ou du crédit d’impôt ;

– le montant des cessions de valeurs mobilières et de certains titres non côtés, ainsi que des opérations sur les marchés à terme et assimilés ;

– des précisions diverses concernant certains types de produits ou de régimes particuliers.

Les conditions et les délais qui encadrent le dépôt de cette déclaration sont fixés par les articles 49 D à 49 I-bis de l’annexe III au code général des impôts.

Ainsi, il est précisé que les déclarations concernant les paiements ou opérations réalisés au cours d’une année doivent être remises avant le 16 février de l’année suivante à la direction des services fiscaux dont dépend le principal établissement ou le domicile du déclarant. On observera qu’en application de l’article 1768 bis du code général des impôts, le défaut de déclaration est, en principe, sanctionné par une amende fiscale égale à 80% du montant des sommes non déclarées ⁽⁾.

Il apparaît, toutefois, que les modalités de transmission de cette déclaration ne permettent pas toujours de collecter et de traiter commodément les informations qu’elle contient. Il est donc proposé, pour les déclarants importants, d’imposer une utilisation de l’outil informatique.

II.- La transmission par voie informatique

La transmission de documents par voie télématique est aujourd’hui couramment utilisée.

Ainsi, sous réserve de conditions destinées à prévenir les fraudes et à garantir la sincérité des informations transmises, l’article 289 bis du code général des impôts, issu de l’article 47 de la loi de finances rectificative pour 1990, reconnaît aux factures transmises par voie télématique une valeur identique à celle des documents tenant lieu de factures d’origine. Si l’administration le demande, la restitution des informations est néanmoins effectuée sur support papier.

L’article 1649 quater B bis, issu de l’article 4-1 de la loi du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle, dispose que " toute déclaration d’une entreprise destinée à l’administration peut être faite par voie électronique ".

L’article 49 H de l’annexe III au code général des impôts prévoit également, expressément, que la déclaration des revenus de capitaux mobiliers peut être présentée sur support informatique. Si cette faculté est largement utilisée, certains déclarants n’en font cependant pas usage, ce qui, selon l’administration, serait particulièrement gênant dès lors qu’ils souscrivent un nombre important de déclarations.

D’après les informations communiquées à votre Rapporteur général, environ 37 millions de déclarations de revenus de capitaux mobiliers seraient souscrites annuellement. 1.543 établissements utiliseraient pour cela un procédé informatique : parmi eux, 1.307 établissements souscrivent moins de 10.000 déclarations, 35 entre 10.000 et 20.000 déclarations, 20 entre 20.000 et 30.000 déclarations, et 181 plus de 30.000 déclarations. Parmi les établissements qui souscrivent plus de 30.000 déclarations, 25 continueraient à faire usage d’un support papier pour 1,2 million de déclarations, malgré les demandes répétées de l’administration tendant à obtenir de leur part une transmission par voie informatique. Face à cet ancrage dans la " galaxie Gutenberg ", que l’administration interprète comme de la mauvaise volonté, voire comme une stratégie d’obstruction délibérée, il est proposé que la transmission selon un procédé informatique devienne obligatoire pour les déclarants importants, qui ont souscrits au moins 30.000 déclarations au cours de l’année précédente (paragraphe I). Le non-respect de cette obligation donnerait lieu à l’application d’une amende de 100 francs par déclaration (paragraphe II).

Cette proposition ne paraît pas injustifiée. Compte tenu de la place occupée aujourd’hui par l’informatique et de la nécessité d’améliorer et de rationaliser les conditions du contrôle fiscal, il semble normal d’utiliser cet outil à des fins de recoupement. L’administration fait valoir que les contraintes techniques qui résulteront du présent article seront assez limitées, les établissements concernés disposant déjà des informations demandées sur des supports informatiques.

On observera, à cet égard, qu’un " délai de grâce " d’un an a été prévu, afin de laisser le temps aux déclarants concernés de s’adapter à cette nouvelle obligation. Les dispositions du présent article ne s’appliqueront, en effet, qu’à compter des revenus imposables au titre de l’année 1999, c’est-à-dire pour la déclaration qui devra être transmise à l’administration fiscale avant le 16 février 2000 (paragraphe III).

*

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à supprimer l’amende de 100 francs par déclaration prévue en cas de non–respect de l’obligation, pour les établissements souscrivant annuellement plus de 30.000 déclarations de revenus de capitaux mobiliers, de les déposer selon un procédé informatique.

M. Charles de Courson a considéré que l’amende devait être supprimée, parce que le montant prévu était symbolique.

Votre Rapporteur général, approuvé par M. Michel Inchauspé, a considéré que ce montant n’était pas symbolique, puisqu’il était susceptible de s’appliquer, par définition, autant de fois qu’il y avait de déclarations non conformes, et, au moins, à 30.000 déclarations distinctes par établissement concerné.

M. Gilbert Gantier s’est demandé si le montant de 100 francs n’était pas, au contraire, trop élevé.

M. Charles de Courson a retiré cet amendement.

La Commission a adopté l’article 16 sans modification.

*

* *

 

II.- autres dispositions

Article 17

Modification des recettes susceptibles d’alimenter le compte d’affectation spéciale n° 902-24 " Compte d’affectation des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés ".

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Ce compte ne dispose pas à ce jour de ligne spécifique permettant la remontée de tels produits. Une nouvelle ligne de recettes doit donc être créée à cet effet.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’élargir la définition des recettes pouvant être affectées au compte n° 902-24 " Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ".

Il s’agit d’une modification technique visant à clarifier les lignes de recettes du compte. L’article 62 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30 décembre 1996) dispose, en effet, que le compte n° 902-24 retrace en recettes " le produit des ventes par l’Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés, le reversement par l’Entreprise de recherche et d’activités pétrolières (ERAP), sous toutes ses formes, du produit de cessions de titres de la société Elf-Aquitaine, ainsi que les versements du budget général ou d’un budget annexe ". C’est à partir de cette définition législative qu’ont été rédigées les différentes lignes de recettes du compte. Or, il apparaît que certaines recettes encaissées ne correspondent pas strictement à cette définition.

Un triple élargissement est donc proposé.

•   Afin de tenir compte des décisions de la Commission européenne imposant le remboursement à l’Etat d’apports ou d’avances versées à des entreprises publiques dans des conditions non conformes aux stipulations du Traité instituant la Communauté européenne, il est proposé d’inscrire explicitement de tels remboursements parmi les recettes du compte. On remarquera que, par le passé, certains remboursements ont malgré tout été effectués au profit du compte n° 902-24, même si la lettre de la loi ne le permettait pas formellement.

Ainsi, le 5 novembre 1997, à la suite d’une décision de la Commission européenne en date du 1er octobre (98/183/CE), Thomson SA a restitué un montant de 428,1 millions de francs correspondant à la survaleur d’aide d’Etat incluse dans le produit d’acquisition par l’Etat d’actions du Crédit Lyonnais détenues par Thomson SA.

Par ailleurs, le 16 juin dernier, la SFP a effectué un remboursement de trop-versé pour un montant de 1,3 milliard de francs, à la suite d’une décision de la Commission européenne du 2 octobre 1996 (97/238/CE). Ce montant correspond à l’aide accordée par l’Etat au cours de la période 1993-1996, soit 1,1 milliard de francs, augmentée des intérêts.

•   Dans le même ordre d’idée, il est proposé d’inscrire parmi les recettes du compte les produits de liquidation. Là encore, de telles opérations ont déjà été imputées sur les recettes du compte. Ainsi, la liquidation d’ORKEM a donné lieu à trois versements en 1997 et 1998, pour un montant total de 409,8 millions de francs.

•   Enfin, et surtout, il est prévu d’affecter au compte les produits de réduction du capital d’entreprises publiques.

Cette modification permettra d’imputer en recettes du compte n° 902-24 l’opération de réduction du capital prévue pour la Société de gestion de garanties et de participations (SGGP). Il s’agit là de la nouvelle dénomination, depuis juillet dernier, de GAN SC. Celle-ci est désormais détenue à 100% par l’Etat, après l’opération publique de rachat des actions détenues par les actionnaires minoritaires, dont le coût s’est élevé à 4,46 milliards de francs.

Cette société a recueilli l’ensemble des produits de cessions du CIC et du GAN et a pour vocation de faire face aux éventuels appels en garantie résultant des garanties consenties aux repreneurs de ces sociétés.

On rappellera que la procédure de cession du groupe GAN a débuté par la cession, en mai 1998, de l’UIC et l’UIS, détenues par GAN SC, à un consortium constitué de Goldman Sachs et de General Electric Capital Corporation, pour un prix de 375 millions de francs pour l’UIC et, pour l’UIS, sur la base d’un prix de 3,7 milliards de francs.

Par ailleurs, la décision du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, sur avis conforme de la Commission des participations et des transferts, de céder le CIC à la Banque fédérative du Crédit Mutuel a été prise le 14 avril 1998. La recette tirée de l’opération s’est élevée à 13,38 milliards de francs, pour 67% du capital cédé, et a été perçue par les actionnaires, c’est-à-dire GAN SA et GAN SC.

Enfin, Groupama SA a été finalement désigné comme acquéreur de 87,1% de GAN SA le 1^er juillet 1998. Le montant de la recette, soit 17,25 milliards de francs a été versé à GAN SC.

La SGGP, héritière de GAN SC, bénéficie en conséquence d’une trésorerie abondante, évaluée à 23 milliards de francs.

Sur ce total, 9 milliards de francs sont destinés à faire face aux garanties accordées à la Société Bâticrédit Finance et compagnie. Par ailleurs, environ 5 milliards de francs sont prévus pour répondre aux garanties accordées au Crédit Mutuel, à Groupama et à Goldman Sachs dans le cadre des diverses étapes de la privatisation du GAN. Enfin, 9,5 milliards de francs feraient l’objet d’une réduction de capital, les disponibilités ainsi dégagées venant en recettes du compte n° 902-24.

*

* *

La Commission a adopté l’article 17 sans modification.

*

* *

 

 

Article 18

Augmentation de la quote-part de la France au FMI et allocation exceptionnelle de droits de tirage spéciaux.

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Les versements de la France au FMI font naître une créance d’un montant égal sur le fonds en DTS, expliquant la neutralité financière de ces opérations.

Observations et décision de la Commission :

Le Fonds monétaire international (FMI) est une institution intergouvernementale ayant pour objet de développer la coopération en matière monétaire et financière. Créé en 1945 autour de 45 États fondateurs, en application des conclusions de la conférence de Bretton Woods, il compte, au 1^er septembre 1998, 182 États membres. Les deux derniers États ayant adhéré au FMI sont le Brunei Darussalam (octobre 1995) et la République de Palao (décembre 1997).

L’article premier des statuts du FMI détermine les objectifs qui sont assignés au Fonds. Celui-ci doit notamment :

– contribuer à une croissance équilibrée du commerce international, promouvoir la stabilité des changes et faciliter l’établissement d’un système multilatéral de paiements internationaux ;

– fournir des ressources financières qui permettent aux États membres de corriger des déséquilibres de balance des paiements sans recourir à des restrictions commerciales ou financières ;

– être un lieu de consultation et de collaboration sur les questions monétaires internationales.

Ainsi, le Fonds est tout à fois concerné par les difficultés ponctuelles de balance des paiements que pourraient rencontrer les États membres et par le fonctionnement du système monétaire international dans son ensemble. Il intervient dans trois domaines :

– la surveillance exercée sur les politiques économiques des États membres, au regard des exigences de stabilité des changes en particulier et de stabilité macroéconomique en général ;

– l’amélioration de la liquidité monétaire de l’économie mondiale, principalement à travers le niveau et la composition des réserves de change des États membres ;

– la constitution et la mise à la disposition des États membres, dans des conditions déterminées, de ressources monétaires destinées à pallier des déséquilibres temporaires de leur balance des paiements.

Dans cette perspective, le paragraphe I du présent article vise à autoriser la participation de la France à la onzième révision générale des quotes-parts des États membres du FMI, c’est-à-dire à augmenter le montant de certaines des ressources fournies au Fonds par les États membres.

Pour sa part, le paragraphe II du présent article tend à autoriser l’approbation d’un amendement aux statuts du FMI, qui prévoit une allocation exceptionnelle de droits de tirage spéciaux (DTS) au profit des États membres du Fonds qui participent au département des DTS. L’accroissement des réserves de change qui doit en résulter, différencié selon les États membres, concourt à améliorer la position extérieure des États bénéficiaires et, plus marginalement, la liquidité de l’économie mondiale.

I.- La participation de la France à la onzième révision générale
des quotes-parts des États membres du FMI

Le FMI peut être assimilé à une caisse mutuelle de monnaies nationales, créditée des versements effectués par les États membres et débitée des tirages effectués par ces États.

a.- Les ressources financières du FMI

Trois grandes catégories de ressources peuvent être utilisées par le FMI : les avoirs de réserve versés par les États membres au titre de leur quote-part, le solde d’exploitation dû aux opérations financières effectuées par le Fonds, notamment au titre de l’utilisation par les États membres de ses facilités financières, les ressources empruntées auprès de certains États.

·  Chaque État membre se voit assigner une quote-part, ou quota, exprimée en DTS ⁽⁾, qui constitue le fondement de ses relations administratives et financières avec le Fonds :

– la quote-part détermine le montant de la souscription que doit effectuer l’État membre auprès du FMI afin de pouvoir prétendre au bénéfice de ses facilités financières. Les souscriptions constituent la principale ressource du Fonds : on peut les considérer comme les " fonds propres " du FMI. La souscription doit être libérée à hauteur de 25% (au maximum) en avoirs de réserve spécifiés par le Fonds : DTS ou devises " utilisables ", c’est-à-dire monnaies émises par des États membres dont la balance des paiements est jugée structurellement solide ou qui disposent d’avoirs de réserve internationaux en quantité significative. Le solde peut être réglé dans la monnaie nationale de l’État souscripteur. Depuis novembre 1992, la quote-part de la France auprès du FMI s’élève à 7.414,6 millions de DTS, soit 58,3 milliards de francs environ ⁽⁾ ; elle représente 5,1% d’un montant total de 145,3 milliards de DTS ;

– la quote-part sert à déterminer le nombre de droits de vote dont dispose l’État membre dans les instances décisionnelles du Fonds : chaque État membre dispose de 250 droits de vote auxquels s’ajoute un droit de vote pour 100 000 DTS de quote-part. Depuis novembre 1992, la France dispose donc de 74 396 droits de vote, soit 4,98% de leur nombre total ;

– la quote-part sert à déterminer l’étendue maximale de l’accès aux ressources du Fonds auquel peut, normalement, prétendre un État membre confronté à une difficulté de balance des paiements ;

– la quote-part constitue l’une des bases de calcul utilisées pour procéder à des allocations de DTS. Ces opérations sont présentées plus en détail ci-après, dans la deuxième partie du commentaire du présent article.

Dès l’origine, le FMI a entendu déterminer des règles précises qui permettraient de fixer de façon mathématique les quotes-parts des États membres. Celles-ci doivent se fonder sur les caractéristiques économiques des États, comme la valeur du revenu national, le montant des transactions extérieures courantes, le montant des réserves officielles de change, etc. Cependant, les règles ainsi conçues ont essentiellement servi de guide à une appréciation plus souple des réalités.

A l’occasion de la huitième révision générale des quotes-parts, le FMI a mis au point cinq " formules de quotes-parts ", portant sur diverses grandeurs macroéconomiques, destinées à évaluer plus finement les positions relatives des États dans l’économie mondiale. La huitième, puis la neuvième révision générale des quotes-parts ont pris en compte les résultats obtenus en application de ces formules, afin de corriger le déséquilibre de plus en plus important entre le niveau respectif des quotes-parts des États membres et leur position relative réelle. Cependant, malgré ces ajustements, les quotes-parts calculées à partir de ces formules peuvent rester différentes des quotes-parts effectives.

Les statuts du FMI prévoient que le conseil des gouverneurs, l’instance dirigeante du Fonds, doit conduire une révision générale des quotes-parts au moins tous les cinq ans. Ces révisions ont pour objet de juger de l’adéquation des ressources globales du Fonds, d’une part, et des quotes-parts de chacun des États membres, d’autre part, aux conditions contemporaines de l’économie mondiale, en particulier au regard des positions relatives des États membres. Une révision générale ne se conclut pas nécessairement par une modification des quotes-parts.

Les révisions générales des quotes-parts du FMI

Le conseil des gouverneurs peut également proposer, à toute date et sur demande des États intéressés, un ajustement particulier de leur quote-part.

·  L’activité du FMI génère un flux de recettes et dépenses dont le solde non distribué aux États membres vient accroître les réserves propres du Fonds.

La plus grande partie du revenu d’exploitation du FMI provient des redevances périodiques perçues sur les États membres qui font appel aux ressources du Fonds. Une faible part découle de la perception d’intérêts sur les avoirs en DTS détenus dans le compte des ressources générales – le principal compte utilisé pour les transactions du FMI – et par les charges perçues au titre des achats de devises effectués par les États membres auprès du Fonds.

En contrepoint, les dépenses d’exploitation du Fonds résultent de la rémunération de certains avoirs de réserve déposés par les États membres, du paiement d’intérêts sur les ressources empruntées, ainsi que des dépenses administratives courantes.

·  L’article 8 des statuts du FMI prévoit la possibilité de recourir à l’emprunt, afin de couvrir les besoins résultant d’une expansion importante mais temporaire des financements accordés par le Fonds, qui ne justifieraient pas un accroissement permanent des ressources par le biais d’une augmentation des quotes-parts.

Le recours à l’emprunt nécessite la conclusion d’accords formels entre le Fonds et les États ou organismes prêteurs potentiels. Les Accords généraux d’emprunts (AGE), conclus en 1962 avec dix États ou banques centrales, ont ouvert au FMI une ligne de crédit de 6 milliards de DTS, élargie à 17 milliards de DTS en 1983. Dans les années soixante-dix et au début des années quatre-vingt, divers accords particuliers ont procuré au FMI des ressources de plusieurs milliards de DTS. Les Nouveaux accords d’emprunt (NAE), qui doublent le montant des ressources mobilisables sous le régime des AGE, soit 17 milliards de DTS supplémentaires, sont entrés en vigueur le 17 novembre 1998, après avoir été ratifiés par la majorité qualifiée des droits de vote. La ratification des NAE par la France avait été autorisée par l’article 44 de la loi de finances rectificative pour 1997.

b) La mise à la disposition des États membres des ressources du FMI

Les politiques et mécanismes mis en œuvre par le Fonds pour apporter un soutien financier aux États membres confrontés à des difficultés de balance des paiements diffèrent non seulement selon la nature des problèmes macroéconomiques et structurels qu’il s’agit de résoudre, mais aussi par les modalités d’octroi et le degré de conditionnalité dont ils sont assortis. L’encadré ci-après résume les principaux mécanismes de soutien.

Tous les États membres ont accès, dans les mêmes conditions, aux ressources procurées par le Fonds. En particulier, il n’existe aucune discrimination entre les pays industrialisés et les pays en développement, contrairement à d’autres organisations internationales. Tous les tirages effectués sur le Fonds par un État sont subordonnés à la présentation par celui-ci d’un besoin spécifique au regard de la situation de sa balance des paiements. L’octroi par le FMI d’un soutien financier est conditionné par la mise en place d’un programme de politique économique destiné à garantir que le pays bénéficiaire sera en mesure de satisfaire à ses obligations de remboursement vis-à-vis du Fonds. La politique de conditionnalité retenue par le FMI vise également à ce que la position extérieure courante de l’État bénéficiaire puisse être financée par des flux " normaux " de capitaux.

Le soutien du FMI à un État membre consiste en la mise à la disposition de cet État de devises étrangères afin de lui permettre de financer un déséquilibre de sa balance des paiements. La transaction effectuée avec le FMI consiste donc en un achat de devises par le pays bénéficiaire, financé par une vente de sa monnaie nationale. Ainsi, le soutien du FMI se traduit par une augmentation des avoirs du Fonds en monnaie nationale de l’État bénéficiaire et par une diminution de ses avoirs en monnaies ou avoirs susceptibles de constituer un moyen de paiement international (dollar, yen, Deutschemark, livre sterling, franc, DTS, etc.).

La Facilité d’ajustement structurel (1986-1996), puis la Facilité d’ajustement structurel renforcée (depuis 1987), dont les objectifs et les caractéristiques principales sont quasi identiques, constituent aujourd’hui le principal mécanisme concessionnel du FMI. Les ressources sont procurées à titre principal par des prêts et dons consentis par divers États membres, rassemblés sur un compte spécial administré par le FMI.

c) La dégradation de la situation financière du FMI
dans les années récentes

Les achats de monnaies nationales par le FMI sont, pour la plupart, subordonnés à la conclusion d’un accord avec le pays vendeur. Cependant, le FMI est également redevable d’engagements à court terme vis-à-vis de certains États membres :

– il doit satisfaire sans délai à toute demande d’un État membre qui souhaite effectuer un tirage sur la tranche de réserve dont il dispose, éventuellement, auprès du Fonds ;

– il doit pouvoir faire face à des demandes de remboursements de prêts consentis par des États membres et arrivés à maturité, alors même que les ressources procurées par ces prêts et mises à la disposition d’États ayant sollicité un soutien n’ont pas encore été remboursées.

La somme des montants inscrits sur les tranches de réserve et des remboursements potentiels d’emprunts arrivés à échéance constitue les engagements liquides du FMI vis-à-vis des États membres. La sécurité du système monétaire et financier international exige que le Fonds dispose des ressources nécessaires pour faire face, à tout instant, à ces engagements. Les ressources disponibles à cette fin sont :

– les avoirs du FMI en DTS ; suite à la souscription par les États membres des quotes-parts résultant de la neuvième révision générale, le FMI a enregistré sur le compte général de ressources un montant maximum de 8 milliards de DTS. Il a, par la suite, entrepris de réduire progressivement ces avoirs pour les stabiliser à environ 1 milliard de DTS ;

– les avoirs du FMI en monnaies nationales dites " utilisables ". Il s’agit des monnaies d’États dont la position extérieure est suffisamment solide ⁽⁾ pour que leur monnaie puisse être utilisée comme moyen de paiement international, notamment pour les transactions entre le FMI et les États membres. Les monnaies de tous les États qui font appel au Fonds sont ipso facto exclues des monnaies " utilisables ". Par ailleurs, des phénomènes comme une détérioration importante de la position extérieure d’un État peuvent amener le Fonds, même si cet État ne sollicite aucun soutien, à retirer sa monnaie de la liste des monnaies utilisables.

Le FMI déduit de ce stock le montant des engagements vis-à-vis des États membres ayant sollicité un soutien, qui n’ont pas encore fait l’objet de tirages mais doivent être disponibles. Est également déduit un faible pourcentage de la quote-part de chaque État membre, au titre d’un volant minimum de monnaie nationale que le Fonds estime nécessaire de conserver sur le compte de ressources générales en tout état de cause. La résultante de ces opérations donne le montant net des ressources utilisables.

Il convient de remarquer que la réalisation d’une transaction financière entre le FMI et un État membre, dans le cadre d’un programme de soutien à la balance des paiements, se traduit à la fois par une diminution du montant des ressources utilisables et par une augmentation des engagements liquides du Fonds. D’une part, l’achat de monnaies " fortes " par un État, en contrepartie de l’acceptation par le Fonds de sa monnaie nationale, réduit à due concurrence le stock des monnaies fortes qui restent utilisables par le Fonds. D’autre part, la diminution de ce stock a généralement pour conséquence d’accroître la position de réserve des États dont la monnaie (forte) a été utilisée pour la transaction.

En 1997-98, la radiation de six États membres de la liste des États à monnaie forte a réduit le stock de monnaies utilisables de 2,4 milliards de DTS. En revanche, l’inclusion de trois États membres a augmenté ce stock de 3 milliards de DTS. Par ailleurs, les achats de monnaies fortes par les États ayant sollicité un soutien se sont élevés à 20,97 milliards de DTS alors que les rachats de monnaies nationales faibles n’ont atteint que 4,39 milliards de DTS. Les principaux achats ont été le fait de la Corée (11,2 milliards de DTS), de l’Indonésie (2,2 milliards de DTS) et de la Thaïlande (2 milliards de DTS), dans le cadre d’accords stand-by, ainsi que de la Russie (1,5 milliard de DTS) dans le cadre d’un accord élargi.

En conséquence, le montant des ressources utilisables du FMI s’est établi en très forte diminution entre l’exercice 1996-97 et l’exercice 1997-98, en passant de 62,7 milliards de DTS à 47,3 milliards de DTS à la fin du mois d’avril. Pour sa part, le montant net des ressources utilisables s’est établi à 22,6 milliards de DTS au lieu de 43,5 milliards de DTS l’année précédente.

Dans le même temps, le montant des engagements liquides du Fonds a augmenté de 36,1 milliards de DTS en avril 1997 à 50,3 milliards de DTS en avril 1998.

Ratio de liquidité du FMI

(en milliards de DTS)

Source : Fonds monétaire international.

En définitive, le ratio de liquidité du FMI s’est établi à 44,8% en avril 1998, alors qu’il était de 120,5% en avril 1997. Ce ratio a encore diminué par la suite, atteignant 36,7% au 31 août 1998 et 33,8% au 31 octobre 1998. Cette valeur est inférieure à celle qui avait été enregistrée en 1985, au plus fort de la crise de la dette des pays en voie de développement, où le ratio de liquidité était resté supérieur à 60%.

L’opportunité d’une reconstitution des ressources propres du Fonds monétaire international ne peut donc être contestée, sauf à vouloir remettre en cause l’existence même de cet organisme et la stabilité du système monétaire et financier international, déjà fortement malmenée depuis l’été 1997.

d) Les modalités de la onzième révision générale des quotes-parts
des États membres du FMI

La résolution n° 53-2 du conseil des gouverneurs du Fonds monétaire international du 30 janvier 1998 précise les conditions d’entrée en vigueur et le montant de la révision, ainsi que les modalités de versement des nouvelles quotes-parts. Il convient de rappeler qu’au plan formel, l’augmentation des quotes-parts résulte d’une proposition adressée par le Fonds aux États membres, que chacun doit approuver dans des conditions déterminées.

Les conditions fixées par la résolution du conseil des gouverneurs découlent de la volonté des instances dirigeantes du Fonds de susciter le maximum d’adhésions à la révision, tout en encadrant son bon achèvement dans des délais assez stricts, afin que la reconstitution des ressources du Fonds ne soit pas excessivement étalée dans le temps.

·  La date d’entrée en vigueur de l’augmentation des quotes-parts est soumise à deux obligations, l’une collective, l’autre individuelle :

– aucune augmentation des quotes-parts ne peut prendre effet avant que les États membres ayant notifié au Fonds leur consentement à cette augmentation ne représentent au total 85% du total des quotes-parts déterminées à la date du 23 décembre 1997 ;

– l’augmentation de la quote-part d’un État membre ne peut prendre effet que si trois conditions sont cumulativement réunies :

w  l’État membre doit avoir notifié son consentement au FMI au plus tard le 29 janvier 1999, étant entendu que le conseil d’administration du Fonds peut proroger ce délai s’il le juge nécessaire ;

w  l’État membre doit avoir versé intégralement le montant de sa quote-part dans les trente jours qui suivront la plus éloignée des dates suivantes : la date à laquelle il aura notifié son consentement au FMI ou la date à laquelle le FMI aura constaté que les États ayant consenti à l’augmentation représentent 85% du total des quotes-parts ;

w  l’État membre ne doit présenter envers le compte de ressources générales aucun impayé au titre des rachats, commissions ou prélèvements divers dus au Fonds du fait de l’utilisation de ses ressources.

Cette dernière condition explique la possibilité de proroger le délai de consentement offert aux États membres. En effet, certains États peuvent souhaiter donner leur consentement à l’augmentation des quotes-parts alors que leur situation financière passée et présente a conduit à constituer des arriérés de paiement auprès du compte de ressources générales. Cependant, il a été estimé que l’assouplissement de la règle commune devrait être limité à des États objectivement défaillants, mais qui ne " méritent " pas d’être écartés de la onzième révision générale. En conséquence, le paragraphe 6 de la résolution du conseil des gouverneurs précise que la prorogation éventuelle du délai de consentement ne peut être accordée qu’aux États qui ont des arriérés " de longue date " envers le compte de ressources générales et qui " de l’avis du conseil d’administration, coopèrent avec le FMI en vue du règlement de ces obligations ".

Enfin, certains États n’ont toujours pas notifié leur consentement à la neuvième révision générale des quotes-parts, entrée en vigueur en novembre 1992, tandis que d’autres n’ont pas encore procédé au versement de leur quote-part issue de cette révision. Pour tous ceux-ci, le délai de consentement ou de versement s’étendra jusqu’à la date où le FMI constatera que les États ayant consenti à l’augmentation représentent 85% du total des quotes-parts.

·  Le montant de l’augmentation proposée est égal à 45% des quotes-parts globales. Ainsi, les quotes-parts des États membres auprès du FMI seraient portées de 146 milliards de DTS à 212 milliards de DTS environ.

Parallèlement à cette augmentation déterminée en termes globaux, il est proposé aux États membres une modification de la répartition des quotes-parts. Lors de sa quarante-huitième session, le 28 avril 1997, le comité intérimaire du FMI avait estimé que la " répartition proposée [des quotes-parts] devrait être essentiellement proportionnelle aux quotes-parts existantes, tout en contribuant à la correction des anomalies les plus importantes dans la répartition actuelle des quotes-parts ". En vertu du mandat qui lui avait été ainsi confié, le conseil d’administration a mis au point une formule de compromis, approuvée par le comité intérimaire lors de sa quarante-neuvième session, le 21 septembre 1997, et fondée sur les éléments suivants :

– les trois quarts de l’augmentation seraient répartis en fonction de la distribution actuelle des quotes-parts ;

– 15% de l’augmentation seraient répartis en proportion des " quotes-parts calculées " sur la base des données relatives à l’année 1994, de façon à mieux refléter la position relative des États membres dans l’économie mondiale ;

– 10% de l’augmentation seraient attribués aux États membres dont les quotes-parts actuelles sont " hors de proportion " avec leur position relative dans l’économie mondiale ; parmi ces 10%, 1% serait distribué entre les États membres dont les quotes-parts actuelles sont " très largement hors de proportion " avec leur position économique relative et qui pourraient contribuer à la liquidité du Fonds à moyen terme.

Comme l’indique le rapport établi par le conseil d’administration à l’intention du conseil des gouverneurs, relatif à la onzième révision générale des quotes-parts, " en trouvant un accord sur le montant global et la répartition de l’augmentation des quotes-parts, les membres du conseil d’administration ont confirmé qu’ils n’avaient pas l’intention de réouvrir la question de la taille et de la composition du conseil d’administration et que la représentation actuelle des pays en développement ne devrait pas être affectée ".

Par ailleurs, les quotes-parts de la France, de l’Allemagne, de l’Italie et du Royaume-uni ont fait l’objet d’ajustements spécifiques, qui modifient leur poids relatif dans le total des quotes-parts. D’autre part, la France et le Royaume-uni se sont accordés sur l’opportunité de disposer de quotes-parts égales, comme cela avait été le cas lors de la neuvième révision.

Ajustements spécifiques de certaines quotes-parts

(en millions de DTS)

Les États-Unis resteraient le premier contributeur du Fonds monétaire international, en disposant de 37.149,3 millions de DTS, soit 17,52% du total des quotes-parts. Alors que le Japon et l’Allemagne avaient tous deux 8.241,5 millions de DTS, soit 5,64% des quotes-parts depuis la neuvième révision générale des ressources, le Japon deviendrait le deuxième contributeur du FMI, avec 13.312,8 millions de DTS, soit 6,28% des quotes-parts ; l’Allemagne se placerait au troisième rang, avec 13.008,2 millions de DTS, soit 6,14% des quotes-parts. La France et le Royaume-Uni conserveraient en commun leur quatrième rang, avec 10.738,5 millions de DTS, soit 5,07% des quotes-parts.

·  Le versement de l’augmentation de la quote-part découlant de la onzième révision générale devra être effectué :

– à hauteur de 25% en DTS ou en monnaie d’autres États membres désignés par le FMI, sous réserve de leur assentiment ou selon toute combinaison entre ces deux possibilités ;

– à hauteur de 75% en sa propre monnaie.

Ces modalités sont identiques à celles qui ont été décidées pour le règlement de l’augmentation des quotes-parts consécutive à la neuvième révision générale.

II.- L’approbation d’une allocation
de droits de tirage spéciaux à caractère exceptionnel

a) Les droits de tirage spéciaux : un avoir de réserve

Les droits de tirage spéciaux (DTS) sont un avoir international de réserve créé par le FMI en 1969 et alloué à ses membres en complément de leurs réserves de change. Les DTS ne constituent pas une monnaie, mais une créance sur le Fonds : leur détenteur peut les vendre ou les échanger afin d’obtenir des devises.

Tous les États membres du FMI sont éligibles aux allocations de DTS et peuvent utiliser ceux-ci dans des " transactions " (achats-ventes de monnaies nationales) ou toutes autres opérations. Le FMI a procédé à deux allocations de DTS depuis 1970, pour un montant total de 21,4 milliards de DTS. A la fin de l’année 1997, les avoirs officiels de change des États membres sous forme de DTS s’élevaient à 20,5 milliards de DTS, le solde étant détenu par le FMI dans le compte de ressources générales ⁽⁾. Ces DTS représentaient, à la même date, 1,5% des réserves totales de changes de ces États.

Par ailleurs, le DTS est l’unité de compte du FMI et de certaines autres organisations internationales. En 1998, les monnaies de la Jordanie, de la Lituanie, de la Libye et de la Birmanie (Myanmar) sont liées par un " taux de change " fixe au DTS (avec une marge de fluctuation de ±  47% pour le dinar libyen).

La valeur du DTS est déterminée chaque jour sur la base d’un panier de monnaies dont la composition est révisée tous les cinq ans. Le panier actuellement utilisé comprend le dollar américain (39%), le Deutschemark (21%), le yen (18%), le franc français (11%) et la livre sterling (11%). Le 20 novembre 1998, le DTS valait environ 7,87 francs. Le prochain passage à la troisième phase de l’union économique et monétaire a amené le FMI à annoncer que le Deutschemark et le franc français seraient remplacés, à due proportion, par l’euro à compter du 1^er janvier 1999. La proportion représentée par l’euro dans le panier de monnaies constituant le DTS sera annoncée par le Fonds dès la fixation officielle des taux de conversion par le Conseil européen.

Un taux d’intérêt officiel est associé au DTS, moyenne pondérée d’instruments financiers à court terme (trois mois) émis dans les cinq pays dont les monnaies constituent le panier du DTS. Ces instruments resteront inchangés après l’introduction de l’euro. Ainsi, le FMI devrait encore utiliser le taux d’intérêt sur les BTF français à trois mois et le taux Lombard allemand à trois mois.

Les États membres qui éprouvent des difficultés de balance des paiements peuvent mobiliser leurs DTS pour acquérir des devises grâce à une " transaction par désignation ". Un autre État membre, désigné par le FMI en fonction de la solidité de sa position extérieure, vend alors sa monnaie à l’État solliciteur en recevant ses DTS en règlement. Les États membres sont obligés de répondre à la désignation du FMI dans la limite de trois fois le montant cumulé des DTS alloués par le Fonds. Le Fonds et l’État concerné peuvent, cependant, s’accorder sur des montants supérieurs, sur une base volontaire.

Ainsi, la France ayant reçu une allocation cumulée de 1.079,9 millions de DTS pourrait être obligée de répondre à une désignation par le Fonds pour vendre des francs à hauteur de 3,24 milliards de DTS, soit 25,5 milliards de francs, à un ou plusieurs autres États qui solliciterait la mise en œuvre de ce mécanisme. Aucune transaction par désignation n’a cependant eu lieu depuis septembre 1987.

Par ailleurs, les États membres peuvent s’échanger librement, de gré à gré, des DTS et des monnaies nationales ou tout autre avoir international de réserve. A cet égard, douze pays ont conclu avec le FMI des accords tendant à promouvoir les échanges volontaires de DTS, pourvu que leurs avoirs en DTS se maintiennent à un niveau suffisant.

Alors que les transferts totaux de DTS se limitaient à environ 8 milliards de DTS par an au début des années quatre-vingt, leur montant s’est progressivement élevé jusqu’à la valeur record de 27,4 milliards de DTS en 1996-97. L’exercice 1997-98 a confirmé l’intérêt des États membres à utiliser les DTS pour un certain nombre de transactions : 20,3 milliards de DTS ont ainsi été échangés, soit directement entre les États membres, soit entre les États membres et le compte de ressources générales, soit entre les États membres et diverses institutions financières internationales habilitées à détenir des DTS.

b) Le quatrième amendement aux statuts du FMI et l’allocation exceptionnelle de DTS au profit des États membres

·  Très clairement, les DTS ne sont pas devenus le principal avoir de réserve du système monétaire international. Ils ne paraissent pas non plus devoir changer de nature, passant du statut de ligne de crédit inconditionnelle à celui de monnaie à part entière.

Cependant, comme l’indiquaient les conclusions d’un séminaire organisé en mars 1996 sur l’avenir du DTS, celui-ci constitue un " filet de sécurité " pour un système monétaire international qui serait confronté à de graves difficultés. Par ailleurs, les DTS peuvent constituer un supplément de réserves de change non négligeable pour certains pays.

Le 23 septembre 1997, le conseil des gouverneurs du Fonds monétaire international a adopté la résolution n° 52-4 relative à une allocation unique de DTS et proposant d’amender à cet effet les statuts du Fonds. Cette décision clôt des réflexions et des travaux qui se sont étendus sur plusieurs années, puisque dès sa session d’avril 1995, le comité intérimaire du FMI constatait qu’il n’existait pas de base d’accord pour procéder à une nouvelle allocation de DTS, mais demandait au conseil d’administration de continuer ses consultations sur le sujet.

La nécessité d’une allocation de DTS " en équité " avait pourtant été reconnue par un grand nombre d’États membres. La dernière allocation, décidée en 1978, avait été réalisée entre 1979 et 1981 ; depuis cette date, 39 pays ont rejoint le FMI, en particulier les pays d’Europe centrale et orientale et les états issus de l’ex-URSS, dont aucun n’avait reçu de DTS. De plus, certains États membres du FMI avant 1978 n’avaient pas participé à l’un ou l’autre des deux allocations de DTS. Enfin, certains membres ayant participé aux deux allocations disposaient de montants cumulés d’allocation très nettement inférieurs à leur quote-part, du fait d’une augmentation importante de ces dernières.

·  Le dispositif retenu par le FMI consiste à procéder à une allocation différenciée de DTS de façon que chaque État membre dispose d’une allocation cumulée (depuis l’origine) de l’ordre de 29,32% de sa quote-part.

Ceci contribuerait à doubler le montant total des DTS alloués par le FMI aux États membres, qui passerait de 21,43 milliards de DTS à 42,87 milliards de DTS. Ainsi :

– chaque membre " nouveau " du FMI recevrait un montant de DTS équivalent à celui dont disposent les anciens membres ;

– les pays disposant de très peu de réserves de changes bénéficieraient d’un léger accroissement de celles-ci ;

– les pays désireux de minimiser le coût de leurs réserves de change – notamment les pays les moins avancés – verraient la charge financière de leurs réserves allégée ;

– l’encours des réserves mondiales de change serait légèrement déformé au détriment des réserves empruntées et au profit des réserves possédées en propre ;

– le supplément de liquidités internationales occasionné par l’émission des nouveaux DTS resterait modéré et ne présenterait aucun risque au regard des facteurs monétaires d’inflation.

Enfin, l’amendement proposé aux statuts du FMI ne remettrait pas en cause le pouvoir accordé à celui-ci de procéder, s’il l’estime nécessaire au regard du besoin global à long terme de liquidités internationales, à une allocation généralisée de DTS.

Contrairement à l’augmentation des quotes-parts, où chaque État intéressé doit manifester son consentement, l’allocation spéciale de DTS sera effectuée par le FMI " par défaut " : tout État qui ne souhaiterait pas en bénéficier devra notifier ce souhait par écrit au Fonds.

A l’issue de l’opération, la France bénéficierait d’une allocation cumulée égale à 29,32% environ de sa quote-part au 19 décembre 1997, soit 2.173,96 millions de DTS dont la contrevaleur en francs au taux de change du 20 novembre 1998 est 17,109,1 millions de francs.

La France disposant actuellement d’une allocation cumulée égale à 1.079,87 millions de DTS, l’augmentation serait de 1.094,09 millions de DTS, soit 8.610,49 millions de francs.

L’allocation exceptionnelle de DTS représente un moyen de renforcer l’efficacité du système monétaire international. Surtout, les principes qui ont présidé à la conception du dispositif retenu aboutissent à rétablir une équité bienvenue entre les États membres. Parce qu’elle contribue à un certain rééquilibrage des relations entre les États membres vis-à-vis du FMI, la modification des statuts du Fonds qui autorise cette allocation exceptionnelle de DTS paraît devoir être approuvée.

III.- Crise financière : crise du FMI ?

Alors que, jusqu’au début des années quatre-vingt-dix, les interventions du FMI auprès des pays confrontés à des crises de balance des paiements se chiffraient à quelques milliards de dollars au maximum, la crise mexicaine, au tournant de l’hiver 1994-1995, a dénoté un changement d’échelle radical.

Le 1^er février 1995, le Fonds approuvait la conclusion d’un accord d’attente (dit stand-by) d’un montant de 17,8 milliards de dollars pour une durée de dix-huit mois. L’engagement du FMI, équivalent à près de 690% de la quote-part du Mexique, était sans précédent. Il était accompagné d’un soutien de 10 milliards de dollars prêtés à court terme par les banques centrales des pays du G-10, via la Banque des règlements internationaux (BRI), et d’un financement de 20 milliards de dollars émanant du Fonds américain de stabilisation des changes, sous la forme d’échanges financiers (swaps) de taux et de garanties.

La crise asiatique de l’été-automne 1997 a confirmé l’ampleur des programmes de sauvetage financier que le Fonds pouvait être amené à élaborer. Le 20 août 1997, le FMI a conclu un accord d’attente avec la Thaïlande, portant sur 3,9 milliards de dollars sur une durée de trente-quatre mois, soit 505% de la quote-part de ce pays. Cette intervention était incluse dans un programme multilatéral s’élevant au total à plus de 17 milliards de dollars.

Le 5 novembre 1997, le Fonds a approuvé la conclusion d’un accord d’attente avec l’Indonésie portant sur un montant de 10,1 milliards de dollars pendant trois ans (montant porté à 11,2 milliards de dollars le 15 juillet 1998), soit 490% de la quote-part de ce pays, auxquels se sont ajoutés 8 milliards de dollars fournis par la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement. Des contributions bilatérales ont porté à près de 23 milliards de dollars l’enveloppe totale mise à la disposition de l’Indonésie. L’accord d’attente a été transformé, le 25 août 1998, en un accord élargi dont la période de remboursement est plus longue. L’accroissement des engagements de la communauté financière internationale a ensuite porté à plus de 42 milliards de dollars le soutien global accordé à l’Indonésie.

Le 4 décembre 1997, la Corée a conclu avec le FMI un accord d’attente portant sur un montant de 21 milliards de dollars, soit près de 20 fois le montant de la quote-part de ce pays, pour une durée de trois ans. Simultanément, la Banque mondiale a engagé 10 milliards de dollars et la Banque asiatique de développement 4 milliards de dollars. Enfin, une " deuxième ligne de défense " a été mise en place de façon bilatérale par plusieurs pays, dont la France, pour un montant total de 20 milliards de dollars.

Pour sa part, la Russie, qui bénéficiait déjà depuis mars 1996 d’un accord élargi pour 9,2 milliards de dollars environ, a conclu, le 20 juillet 1998, une prorogation de cet accord élargi et son extension à un montant total de 17,5 milliards de dollars (soit 306% de sa quote-part), auxquels se sont ajoutés 2,9 milliards de dollars sous le régime de la facilité de financement compensatoire et de financement pour imprévus, pour pallier une chute imprévue et non contrôlable des recettes d’exportation.

Le FMI a été amené à activer les Accords généraux d’emprunt (AGE) afin de faire face aux engagements pris envers la Russie. Le programme d’emprunt a été fixé à 8,3 milliards de dollars, les appels étant effectués auprès des pays signataires des AGE au fur et à mesure des tirages effectués par la Russie. Au 30 octobre 1998, près de 1,6 milliard de dollars ont été ainsi appelés.

Il était inévitable que des interventions aussi massive suscitent des interrogations, voire des critiques, et même des polémiques. C’est ainsi que le Congrès des États-Unis n’a donné que le 16 octobre dernier son consentement à l’augmentation proposée des quotes-parts des États membres. Pour autant, dans nombre de cas, ces critiques rejoignent les analyses qui ont pu être développées au sein même des instances dirigeantes du Fonds. On doit se réjouir d’une telle convergence, qui ne pourra que faciliter les actions entreprises depuis quelques mois pour renforcer l’architecture du système monétaire et financier international.

a) Les critiques adressées aux interventions récentes du FMI

Pendant de nombreuses années, le FMI a été fréquemment critiqué pour son intervention dans la détermination de la politique économique des États qui sollicitaient son concours. La " conditionnalité " des concours du FMI, imposant l’observation d’une stricte orthodoxie financière, était assimilée à un principe quelque peu humiliant, en vertu duquel le pays concerné devait passer sous les " fourches caudines " de l’institution internationale.

Dans le cadre des interventions conduites par le FMI auprès des pays asiatiques, les critiques ont abandonné le thème de l’ingérence au profit de celui de l’efficacité.

·  En premier lieu, le FMI n’aurait pas su prévenir l’apparition des crises et aurait ainsi manqué à son rôle de promoteur de la stabilité des changes et de garant du bon fonctionnement du système monétaire international. Le soutien " inconditionnel " accordé à la Russie aurait conduit à dépenser en pure perte les devises détenues par le Fonds ; la facilité de propagation de la crise en Asie et le risque systémique qui aurait pu lui être associé n’auraient pas été correctement appréhendés.

Il est vrai que le soutien accordé à la Russie a pu parfois apparaître trop automatique. Cependant, il convient de dire que le " cas russe " ne peut se résoudre, en 1991 comme en 1998, à une simple question de politique économique. Les interventions du Fonds – dont chacune doit être approuvée par le conseil d’administration – s’inscrivent dans une orientation politique très largement partagée dans le monde occidental, qui voulait que les promoteurs des " réformes " fussent soutenus quoi qu’il arrive.

Par ailleurs, force est de convenir que le FMI a su, à l’occasion des examens périodiques pratiqués sur la situation économique de l’État bénéficiant d’un concours, suspendre par deux fois le versement d’une tranche de l’accord élargi, en 1996, alors même que la Russie était engagée dans une campagne électorale où se jouait, en partie, l’avenir des réformes.

L’honnêteté conduit donc à reconnaître une responsabilité générale et collective dans le défaut de prise en compte des difficultés rencontrées en Russie. A cet égard, il est clair que le bilan des interventions conduites par le Fonds n’est guère positif : en août 1998, l’État russe a fait défaut sur sa dette intérieure comme sur sa dette extérieure, et les plus grandes craintes sur une nouvelle réalisation du risque souverain sont encore de mise pour les mois à venir. La vulnérabilité de la position extérieure de la Russie au niveau de ses recettes pétrolières n’a peut-être pas été évaluée avec toute la prudence nécessaire.

La situation en Asie et la rapidité de la propagation de la crise ont, pour leur part, pris de court les analystes du FMI, comme ceux-ci l’ont reconnu à plusieurs reprises. Rétrospectivement, il est plus facile de voir aujourd’hui quels étaient les facteurs qui " portaient " ces possibilités de contagion. Indépendamment de l’extrême volatilité des capitaux, le fort degré d’intégration de la zone a, notamment, facilité la transmission des fluctuations de la production et renforcé le synchronisme des ajustements monétaires. Le service des études économiques et financières de la Caisse des dépôts et consignations a pu écrire, à cet égard : " dans la plupart des pays [d’Asie de l’est], la part des échanges dirigés vers l’Asie dépasse 50%. La présence d’un partenaire commercial puissant, les États-Unis, pour le Mexique en 1995, a été l’un des éléments favorables à sa sortie de crise. En Asie, cette configuration ne peut être évoquée. En particulier, le Japon se trouve dans une situation affaiblie, ne lui permettant pas de jouer ce rôle. Les différents pays risquent alors de s’entraîner mutuellement dans la récession " ⁽⁾.

·  Non content d’avoir manqué à son rôle de vigie, le FMI aurait, selon ses détracteurs, assorti ses interventions de programmes macro-économiques trop rigoureux. La " conditionnalité " des concours du FMI n’est plus visée ici dans son principe mais dans ses modalités.

Le programme initial sur lequel se sont accordés le FMI et le gouvernement coréen reposait, par exemple, sur les fondements suivants :

– une restructuration exhaustive du secteur financier. Ce volet du programme visait à introduire une politique claire et déterminée de liquidation des institutions financières non viables, une plus forte discipline de marché et de contrôle prudentiel, une plus grande indépendance de la banque centrale ;

– des mesures de restriction budgétaire équivalant à 2% du PIB, destinées à financer le coût de la restructuration du secteur financier tout en maîtrisant l’évolution des finances publiques. Les mesures se fondaient sur l’élargissement de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt sur le revenu et des taxes sur la valeur ajoutée ;

– le dénouement des liens, trop nombreux et inefficients, entre l’administration, les banques et l’industrie. Ce volet du programme impliquait notamment une amélioration des normes de comptabilité, d’audit et d’information, l’introduction de l’obligation légale, pour les conglomérats d’établir des comptes consolidés et certifiés par des auditeurs extérieurs, et l’extinction du système de garanties croisées entre filiales des conglomérats ;

– la libéralisation des échanges commerciaux, fondée sur l’établissement d’un calendrier relatif à l’élimination des subventions commerciales, ainsi qu’un programme de diversification des importations et l’amélioration de la transparence des procédures mises en œuvre pour la certification des importations ;

– la libéralisation des mouvements de capitaux, afin d’ouvrir les marchés monétaire, obligataire et boursier aux capitaux extérieurs, et la libéralisation des investissements directs ;

– une réforme du marché du travail visant à faciliter les redéploiements de main d’œuvre ;

– la mise en place d’un programme de publication des résultats économiques et financiers importants.

Lorsque le programme d’ajustement a été conclu, le FMI prévoyait un taux de croissance de 3% en 1998 et de 5,6% en 1999. Ces prévisions semblent devoir se révéler fausses. Sur la base d’informations récentes, la Corée connaîtrait, en 1998, une récession d’environ 6% et, au mieux, une légère croissance en 1999. Le taux de chômage est monté jusqu’à environ 8% au printemps 1998, avant de se réduire à 7,1% en octobre 1998. Le taux d’utilisation des capacités de production dans l’industrie, qui culminait à près de 83% en avril 1997, a chuté jusqu’à 63% en août 1998, avant de se redresser à 70% en septembre, vraisemblablement sous l’effet partiel d’un mouvement de déstockage. Les grèves, qui avaient d’ailleurs commencé avant que la crise financière n’atteigne la Corée en novembre-décembre 1997, se sont poursuivies, voire amplifiées.

En Indonésie, le produit national brut est revenu, au troisième trimestre 1998, à son niveau de 1994. Selon plusieurs organismes officiels indonésiens, près de 18 millions de personnes, soit 20% de la population active, seraient au chômage et 2 millions pourraient perdre leur emploi d’ici à la fin de l’année. Les chiffres divergent sur le nombre de personnes vivant désormais au-dessous du seuil de pauvreté : la Banque mondiale évoque 50 millions de personnes, soit 25% de la population, tandis que d’autres évaluations mentionnent le nombre de 80 millions, soit 40% de la population. Selon les Nations unies, la moitié des enfants de moins de 3 ans souffriraient de malnutrition. Le gouvernement a mis au point un programme de fourniture de riz (10 kg par mois) à un prix fortement subventionné à destination de la population la plus pauvre, qui devait toucher 9,5 millions de familles à la fin du mois d’octobre 1998 et aurait vocation à bénéficier à 17 millions de familles au total.

Il serait erroné de tenir les programmes approuvés par le FMI pour seuls responsables de la crise économique interne associée, dans les pays concernés, à la crise financière externe. Les sorties massives de capitaux comme l’effondrement du taux de change étaient suffisants, à eux seuls, pour plonger ces pays dans la récession. Cependant, il est vrai que les programmes d’ajustement budgétaire associés aux concours du FMI ont sans aucun doute contribué à renforcer les influences dépressives déjà à l’œuvre dans ces économies.

Le FMI a d’ailleurs corrigé son approche, puisqu’il a autorisé, à partir de l’été 1998, un relâchement sensible des politiques budgétaires. A la fin du mois d’octobre 1998, le Fonds a ainsi accepté que le déficit budgétaire prévisionnel de l’État coréen en 1999 soit de 5%, alors qu’une valeur de 4% avait été retenue en juillet 1998.

Pour autant, il est généralement admis aujourd’hui que le retournement de conjoncture n’est plus très éloigné et que les pays en cause pourraient retrouver prochainement le chemin de la croissance.

·  Le probable rétablissement des économies concernées renforce les interrogations sur les conséquences, pour les acteurs économiques des pays extérieurs à l’Asie, des interventions du FMI.

On entend également le reproche que l’argent apporté par le FMI à des pays comme la Corée aurait servi ou servirait, dans les faits, à financer l’activité de divers secteurs industriels concurrents de ceux des pays industrialisés. Une telle vision ne rend pas vraiment compte de la réalité. Le FMI n’est pas une banque qui finance des secteurs, des entreprises ou des projets déterminés : il s’agit d’une organisation intergouvernementale qui achète et vend des devises à des États, afin de remédier à un déséquilibre de leur balance des paiements. Il n’y a a priori aucun lien direct entre les concours du FMI et les subventions que tel ou tel État, ou bien telle ou telle banque locale, peut éventuellement accorder aux concurrents des industriels occidentaux.

En ce sens, la conditionnalité associée aux interventions du FMI ne saurait se traduire par des recommandations ou des injonctions portant sur des activités économiques particulières, notamment industrielles. Seul le secteur bancaire et financier fait exception, en raison de ses liens évidents avec le fonctionnement du marché des changes et les évolutions de la balance des paiements de l’État considéré.

Il est vrai que les programmes de stabilisation et de redressement, du fait même qu’ils ont vocation à remédier à la crise, permettent à des industriels locaux de rester présents sur les marchés, dans des conditions de concurrence privilégiée, puisque le taux de change de leur monnaie nationale a fortement baissé ⁽⁾. Le FMI observe, à cet égard, que sa vocation est précisément d’intervenir pour éviter que le pays concerné ne soit exclu de la communauté internationale pour défaut de moyens de paiement.

Assurément, le choc concurrentiel sur certains secteurs des économies industrialisées est rude. En témoigne d’ailleurs la forte croissance des exportations asiatiques (en volume) vers les économies occidentales, qui a suivi les réajustements de taux de change des monnaies asiatiques de l’hiver 1997-1998. D’aucuns pourront cependant y trouver des opportunités : selon les informations rapportées le 2 novembre 1998 par L’Agefi, un fabricant français de petit électroménager envisagerait, par exemple, d’augmenter son approvisionnement de composants en Asie afin d’optimiser ses coûts d’achats.

Il est permis de se demander, d’ailleurs, si l’absence de soutien de la part du FMI n’aurait pas conduit à une détérioration encore plus importante des monnaies concernées, donc à un accroissement de l’avantage concurrentiel conféré, de ce fait, aux producteurs asiatiques. De plus, les programmes adoptés avec l’onction du FMI obligent à une restructuration des secteurs bancaires et financiers qui devraient normaliser progressivement les conditions de financement des entreprises asiatiques et les rapprocher de celles que peuvent connaître les acteurs économiques des pays occidentaux. Dans la même perspective, la clarification et la simplification des relations économiques, financières et capitalistiques entre l’administration, les banques, les grands conglomérats et leurs filiales devrait contribuer à normaliser quelque peu l’exercice de la concurrence.

Enfin une critique forte, aux yeux de votre Rapporteur général, touche à ce que les économistes appellent " l’aléa moral " que pourrait constituer l’intervention massive du FMI à destination d’un pays confronté à la défiance soudaine et aiguë des investisseurs.

Par " aléa moral ", il faut entendre cette déresponsabilisation des investisseurs qui les conduirait à effectuer des placements dans un pays en ayant l’assurance que le FMI viendra, en tout état de cause, fournir les devises nécessaires pour que le pays concerné échappe au défaut de paiement et puisse rembourser ses créanciers extérieurs.

La mise en œuvre par les autorités monétaires nationales et internationales des moyens financiers nécessaires pour pallier, en toute circonstance, les sorties de capitaux d’un pays donné reviendrait, comme le remarquait le rapport économique et financier associé au projet de loi de finances pour 1999, " à assurer les risques pris par l’ensemble des investisseurs internationaux et à dédommager le fruit de leurs erreurs ".

Le FMI a beau jeu d’affirmer que les investisseurs internationaux ont subi, à l’occasion de la crise asiatique, des pertes souvent sévères. Selon M. S. Fischer, directeur général adjoint du FMI, à la fin de 1997, les investisseurs étrangers placés sur les marchés d’action pouvaient avoir perdu jusqu’à 75% de la valeur de leur portefeuille. Les créanciers, domestiques ou étrangers, des nombreuses firmes et institutions financières acculées à la faillite devront également supporter les pertes correspondantes. Tout au plus doit-on reconnaître que les investisseurs engagés sur des positions à court terme ont pu, du fait même des modalités d’intervention du FMI, qui vise avant tout à combattre la crise de liquidité, être relativement épargnés par la tourmente monétaire.

Votre Rapporteur général rappelle, pour sa part, les interrogations qui ont été formulées, au sein même de la Commission des finances, au mois de septembre dernier, sur le niveau des engagements des banques françaises en Russie. Au-delà de la notion d’engagements, c’était bien le risque de perte qui était évoqué par les parlementaires.

Enfin, la retentissante faillite du fonds de couverture (hedge fund) américain LTCM, qui a dû être renfloué par la Réserve fédérale américaine et par un consortium de banques actionnaires ou clientes, démontre à l’évidence que l’intervention du FMI en Asie n’a pas eu pour conséquence d’immuniser les investisseurs contre les pertes potentielles sur ces marchés.

Cependant, certains faits troublants demeurent, qui doivent inciter à ne pas rejeter l’hypothèse d’un " aléa moral " réel. Lors d’un symposium sur le rôle mondial du FMI, organisé à Francfort au début du mois de juillet 1998, M. H. Tietmeyer, président de la Bundesbank, estimait par exemple que " le problème fondamental de la politique d’intervention est que les autres acteurs en arrivent à attendre les interventions et anticipent les mesures qui seront prises " ⁽⁾. Un autre intervenant rappelait que l’intervention du FMI en faveur du Mexique, en février 1995, avait été suivie, quelque temps après, d’une réduction des primes de risque affichées sur les taux des emprunts des pays émergents ; il en concluait que les investisseurs avaient révisé à la baisse l’évaluation du risque associé à leurs investissements.

La question de l’" aléa moral " n’est donc pas, aux yeux de votre Rapporteur général, un simple exercice de style. Des réponses qui lui seront apportées dépend en partie la crédibilité que l’on devra accorder aux actions engagées récemment visant à remodeler, voire refondre, l’ensemble du système financier international.

b) Un nouveau Bretton Woods, ou un Bretton Woods renouvelé ?

Les tenants et les aboutissants d’une refonte du système monétaire international sont d’une complexité redoutable. Le commentaire du présent article offre, à l’évidence, un cadre trop étroit pour prétendre en épuiser la substance. C’est pourquoi votre Rapporteur général se contentera d’évoquer certaines des pistes qui ont été avancées récemment par divers acteurs et observateurs du monde politique, économique et financier, sans prétendre pour autant dresser un panorama exhaustif ni présenter des analyses définitives.

·  Le renforcement de la présence du politique dans les instances chargées de superviser le bon fonctionnement du système financier international suscite l’adhésion convaincue de votre Rapporteur général. Ce renforcement ainsi préconisé répond, d’ailleurs, aux avancées enregistrées en juin 1997 au sein de l’Union européenne, où la création du Conseil de l’euro offre désormais un cadre d’expression et de décision au pouvoir politique, incarnation de la souveraineté nationale.

Dans le mémorandum remis en septembre dernier par le Gouvernement français à ses partenaires européens, celui-ci exprime sa volonté de " participer de façon décisive à l’élaboration d’un nouveau système monétaire et financier international, fondé sur le renforcement du gouvernement politique des institutions financières internationales, notamment le FMI […] ".

M. Dominique Strauss-Kahn a précisé, devant plusieurs instances, dont le comité intérimaire du FMI et l’assemblée générale du Fonds, qu’il conviendrait de transformer l’actuel comité intérimaire en conseil, comme le prévoient d’ailleurs les statuts du Fonds, " afin de devenir un organe de décision authentique […] approuvant par voie de vote les orientations stratégiques ".

Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie plaide également, à juste titre, pour que la fréquence des réunions de cette instance rénovée soit accrue. Il est clair que le rythme semestriel actuellement en vigueur ne saurait convenir à une instance dotée de réels pouvoirs de décision.

Il semble que cette proposition ait rencontré un écho très favorable auprès de pays membres importants du FMI, ainsi qu’en la personne de son directeur général, M. Michel Camdessus. Votre Rapporteur général se félicite de cette large approbation et espère qu’elle pourra contribuer à hâter la réalisation des souhaits du Gouvernement français.

Le renforcement de la place du politique au sein du FMI (entre autres institutions) offrira une légitimité nouvelle aux décisions du Fonds. L’établissement et l’imposition de normes internationales communes, en matière prudentielle, en matière comptable, en matière d’audit et d’information des autorités de tutelle, aurait alors de véritables chances d’aboutir.

De même, la gestion préventive des crises pourrait être facilitée. Confrontés aux critiques évoquées ci-avant, les dirigeants du FMI ont pu faire valoir que, conscients dès l’année 1996 des risques encourus par des pays comme la Thaïlande du fait de l’évolution de leur système bancaire et des conditions macro-économiques globales prévalant à l’époque, ils ont tenté, sans succès, de sensibiliser les autorités nationales au cours d’entretiens confidentiels.

Mais le FMI ne dispose de réels pouvoirs que lorsqu’un pays fait officiellement appel à lui. Au contraire, la légitimité politique d’un FMI rénové pourrait – sans que cela soit une certitude – donner plus de poids aux recommandations présentées par les instances dirigeantes et pourrait, par ailleurs, ouvrir la voie à une publicité plus importante des avertissements adressés aux États par le Fonds.

·  Les progrès dans la maîtrise des risques financiers passent aussi par une adaptation des techniques et méthodes employées par le FMI.

En premier lieu, il convient de poursuivre les efforts déjà entrepris en vue d’une meilleure intégration des actions structurelles, notamment en direction du secteur bancaire et financier, et des actions à caractère macro-économique dans les programmes préconisés par le FMI. En particulier, les bénéfices que peut retirer le système monétaire international d’une amélioration des règles prudentielles nationales sont désormais largement reconnus. La faillite de LTCM suggère que le principe de règles prudentielles devrait être étendu, sous réserve d’adaptation, à des institutions financières autre que les organismes bancaires.

Pour remplir ces nouvelles, tâches, le Fonds devrait accroître sa capacité d’expertise, par le biais de coopérations accrues avec les banques centrales et d’autres institutions officielles.

Il faut donc souhaiter que les rivalités qui ont pu opposer le FMI et la Banque mondiale dans les années quatre-vingt puissent rapidement être surmontées. Alors que la ligne de partage entre les deux institutions semble clairement établie, les frontières n’ont pas cessé d’être floues, suscitant l’irritation mutuelle des deux parties. A cet égard, la distance – voire la critique – qu’a souhaité exprimer la Banque mondiale vis-à-vis des conséquences néfastes pour la croissance des solutions prônées par le FMI à la crise financière en Asie, suggère qu’il reste encore un long chemin à parcourir.

Les réponses apportées à la crise asiatique confirment l’existence de certaines plages de recouvrement entre les domaines d’action des deux institutions. Ainsi, l’intégration des questions structurelles relatives au secteur financier dans les préoccupations du FMI rejoint la compétence naturelle de la Banque mondiale pour le soutien au secteur financier comme vecteur du financement du développement. Réciproquement, la participation de la Banque mondiale à certains plans de soutien élaborés sous l’égide du FMI dénote l’intégration de considérations macro-économiques dans les modes d’action de la Banque.

En deuxième lieu, la prévention passe aussi par une plus grande transparence. Celle-ci doit, bien entendu, s’appliquer à chacun des États membres, qui doivent fournir aux institutions internationales des données fiables et représentatives sur l’état de leur économie. Les événements en Asie ont montré les difficultés qu’il est possible de rencontrer lorsque les facteurs sous-jacents aux crises ne sont pas détectés à temps. Ainsi, il semble que l’évaluation de l’endettement extérieur à court terme, présentée pendant l’été 1997 par la banque centrale de Thaïlande, était notoirement inférieure à la réalité.

De plus, une mauvaise qualité des informations dont bénéficie le secteur privé peut conduire à des investissements mal dirigés, donc à une mauvaise allocation des ressources. En un sens, la brutalité de la crise en Asie confirme a contrario les effets potentiellement dévastateurs que peut avoir une information insuffisante des investisseurs, sans même parler du comportement grégaire desdits investisseurs, qui conduit parfois à ignorer les informations disponibles pour " aller dans le même sens " que le marché.

Les développements de la crise asiatique, de la crise russe et des tensions plus récentes observées en Amérique latine, notamment au Brésil, ont conduit le FMI à axer ses efforts sur les informations relatives aux réserves de change et aux composantes de l’endettement extérieur.

La transparence doit également s’appliquer au FMI lui-même. Votre Rapporteur général convient, sur ce point, que des efforts sensibles ont été réalisés depuis plusieurs mois. Le FMI incite, par exemple, les États membres avec lesquels il a achevé la procédure de surveillance annuelle de l’état de l’économie et de la politique économique, acceptent de le voir publier ces informations. De même, le FMI a décidé, dans les toutes dernières semaines, de publier chaque mois l’état de sa situation financière.

Enfin, le FMI a souhaité soumettre deux de ses procédures à une évaluation externe effectuée par des experts indépendants. Du printemps 1997 au mois de janvier 1998, une équipe de quatre personnes ⁽⁾ a ainsi analysé la facilité d’ajustement structurel renforcée, notamment au regard des politiques sociales, de la composition des dépenses publiques, de l’évolution des positions extérieures du pays concerné, etc.

De même, le 30 juin 1998, le conseil d’administration a annoncé l’organisation d’une évaluation externe de la procédure de surveillance exercée par le Fonds sur les politiques économiques des États membres. Le mandat des experts demande que soit évaluée la capacité de la procédure à identifier les faiblesses et déséquilibres macro-économiques, structurels et financiers dans les États membres et l’économie mondiale qui seraient un obstacle à une croissance soutenable non inflationniste et à la solidité de la position extérieure de l’État considéré. Les experts devront notamment commenter le caractère adéquat des recommandations adressées par le FMI aux États membres, l’impact de ces recommandations sur la détermination et la conduite des politiques économiques, ainsi que sur les méthodes de la procédure de surveillance.

Le travail du FMI avec les gouvernements et les administrations des États membres suppose certes une confiance réciproque, qui, de fait, ne s’affranchit jamais d’un certain degré de confidentialité. Plusieurs voix se sont élevées pour rappeler l’importance des signaux adressés aux marchés, qui peuvent être interprétés de façon erronée. Votre Rapporteur général estime cependant qu’un surcroît de transparence, s’il peut éventuellement conduire à des fluctuations plus fréquentes et plus erratiques, ne pourrait que stabiliser globalement les relations financières internationales en prévenant l’apparition de situations potentiellement instables.

En dernier lieu, une plus grande association du secteur privé à la prévention et à la résolution des crises constitue la meilleure réponse au risque d’" aléa moral " qui a été évoqué ci-avant.

Selon le rapport sur le renforcement de l’architecture du système monétaire international, établi par le directeur général du FMI à l’attention du comité intérimaire, l’implication du secteur privé dans la prévention des crises passe par la mise au point de mécanismes définis ex ante par un accord formel entre débiteurs et créditeurs, visant à maintenir la liquidité des premiers par un soutien automatique des seconds en cas de tensions. Sont, par exemple, évoqués la mise en œuvre d’instruments financiers comme des contrats d’échange ou des contrats à terme, ou bien l’inclusion, dans certains instruments de crédits à court terme, d’options permettant de repousser les dates d’échéance de ces crédits.

La contribution du secteur privé à la résolution des crises passe avant tout par la restructuration des créances détenues sur le pays concerné. L’expérience de la Corée et de l’Indonésie montre l’intérêt, pour le pays débiteur, d’engager très tôt dans la crise les discussions avec ses créanciers. La Corée a pu, d’ailleurs, effectuer son retour sur le marché international des capitaux dès le printemps 1998 en lançant une émission d’obligations d’État, pour un montant d’environ 4 milliards de dollars, qui a reçu un bon accueil de la communauté financière. Au contraire, la gestion de la restructuration de sa dette extérieure par la Russie, engagée après la dévaluation du 17 août 1998, se fait de façon trop chaotique pour qu’elle participe, en tant que telle, à la stabilisation des relations financières de ce pays avec l’étranger.

Votre Rapporteur général remarquera que le principe ici présenté laisse implicitement hors du mécanisme de concertation les investisseurs domestiques. Ils ne peuvent, par nature, être identifiés comme des créanciers extérieurs sur le pays concerné, mais ils contribuent parfois très largement aux fuites de capitaux et aux tensions exercées sur la balance des paiements.

Par la voix de son directeur général, M. Michel Camdessus, le FMI estime aujourd’hui qu’il conviendrait de modifier les statuts du Fonds afin de lui donner compétence pour faciliter la restructuration de la dette menacée par une crise monétaire.

En dernier ressort, et si la gravité de la crise empêche que soit trouvée une solution de restructuration de la dette sur une base volontaire, le FMI admet désormais la possibilité, pour un pays, d’instaurer un moratoire sur le service de la dette souveraine ou non souveraine. Les risques associés à une telle démarche amènent cependant le FMI à recommander que le pays défaillant engage au plus tôt des consultations avec ses créanciers sur la restructuration de sa dette. De même, le FMI suggère que l’instauration d’un contrôle des changes serait le corollaire quasi obligé du moratoire.

·  Du moratoire sur la dette au contrôle des capitaux, l’analyse fait ici un pas décisif vers des remises en cause plus fondamentales, qui peuvent dessiner un système monétaire véritablement nouveau, mais soulèvent des questions difficiles à résoudre à court terme.

La question du régime de changes connaît depuis quelques semaines une faveur accrue. Dans un entretien à l’hebdomadaire Le Nouvel Observateur ⁽⁾, M Lionel Jospin, Premier ministre, évoquait l’intérêt de constituer de larges ensembles économiques régionaux, structurés, au plan interne, autour d’une union monétaire et liés, au plan externe, par un régime de changes flexibles mais maîtrisés.

Cette idée est à la base du mémorandum français évoqué ci-avant, pour celle de ses parties qui traite de l’" équilibre monétaire international ". Il y est explicitement affirmé que " les unions monétaires régionales, dont l’exemple européen montre l’importance pour la mise en place d’un cadre macro-économique favorable à la croissance, devraient être encouragées ". Surtout, le mémorandum appelle à une " coordination internationale étroite en matière de politique macro-économique et de changes ". Cette coordination devrait constituer " la base d’un équilibre monétaire plus satisfaisant pour l’ensemble du monde, capable de limiter les variations de change excessives et les désalignements majeurs par rapport aux fondamentaux économiques ".

Pour sa part, le rapport établi par le Conseil d’analyse économique sur " l’instabilité du système financier international " propose un moyen de respecter l’objectif défini ci-avant et développe la thèse des parités de référence ajustables.

La question de la liberté des mouvements de capitaux est fortement liée à la précédente. Les opinions semblent aujourd’hui converger vers la mise en œuvre d’une libéralisation progressive et ordonnée des mouvements de capitaux. La préférence devrait être donnée, en premier lieu, à la libéralisation des mouvements de capitaux longs, réputés moins déstabilisants que les capitaux courts.

On touche ici à l’une des limites politiques de ces propositions. Chacun sait, par exemple, que l’excès de financement extérieur à court terme de l’économie coréenne est directement lié à la volonté des autorités de fermer aux capitaux étrangers l’accès au capital des entreprises coréennes, pour éviter que celles-ci ne passent sous contrôle étranger. La seule possibilité de recourir à des capitaux extérieurs consistait alors à accueillir des capitaux à court terme, transformés en emplois à long terme par le secteur bancaire ou directement en investissements par les entreprises présentes sur le marché international des capitaux.

Quoi qu’il en soit, votre Rapporteur général se réjouit de voir abandonnées les thèses ultralibérales qui prévalaient encore il y a quelques années. Le système monétaire et financier international ne peut se réduire à un no man’s land juridique où régnerait seule la dure loi de l’argent. Les vertus bien réelles de la libéralisation des mouvements de capitaux ne peuvent s’exprimer pleinement que dans un cadre bien défini et solidement établi. La liberté ne peut se concevoir sans règles.

*

* *

Certaines des critiques qui ont pu être adressées au FMI n’étaient pas sans fondement. Force est de reconnaître, cependant, que les principaux acteurs de la scène monétaire et financière internationale ont pris conscience de la nécessité de réformer en profondeur les mécanismes régissant le fonctionnement du système financier international. Des décisions ont été prises, des travaux sont en cours, des résultats sont à venir.

Le Parlement ne saurait être tenu à l’écart de la refondation qui s’annonce. Dépassant le caractère très technique des mécanismes sous-jacents, la présence et l’avis des représentants de la Nation doivent pouvoir s’affirmer dans ce débat. La question est bien celle-ci : quelle relation souhaitons-nous avoir à autrui ? le monde peut-il être uni ou doit-il rester morcelé et livré aux égoïsmes monétaires de chaque nation ?

En ce sens, l’adoption souhaitable du présent article par l’Assemblée nationale ne devrait pas être interprétée comme un blanc-seing accordé à une institution lointaine, mais bien plutôt comme la marque d’un intérêt soutenu, d’une attente légitime et d’une confiance vigilante.

Annexe

L’incidence budgétaire, comptable et monétaire de la participation
de la France à une augmentation des quotes-parts du FMI

Le système retenu en 1945 a pour objet d’assurer la neutralité sur la trésorerie de l’État des opérations avec le FMI. En simplifiant à l’extrême, on pourrait dire que, puisque l’augmentation de la quote-part peut être assimilée à un prêt au FMI, il existe toujours une contrepartie comptable, représentant une créance sur le Fonds. Trois acteurs interviennent dans ce processus : le Trésor, le Fonds de stabilisation des changes (FSC) ⁽⁾ et la Banque de France.

Les développements ci-après retracent les opérations comptables et les modifications des bilans du FSC et de la Banque de France liées à l’augmentation de la quote-part de la France, d’une part, aux tirages sur le FMI, d’autre part.

a.- Règlement en DTS de la partie de l’augmentation de la quote-part qui doit être payée en avoirs de réserve

– achat de DTS par le Trésor public au FSC ⁽⁾ ;

– versement des DTS par le Trésor au FMI et réception d’une créance sur le FMI ;

– avance de la Banque de France au FSC ;

– achat par le FSC de la créance sur le FMI détenue par le Trésor ;

– remboursement par le FSC de l’avance que la Banque de France lui avait consentie pour acheter les DTS au Trésor public au moment où ces DTS avaient été alloués par le FMI à l’État français.

Au total, les avoirs officiels de change ne sont pas affectés puisqu’une diminution des avoirs en DTS est compensée par une augmentation des créances sur le FMI. Par ailleurs, l’opération n’a aucune incidence sur la masse monétaire puisque, en net, aucune somme en franc n’a été mise à la disposition du Trésor public.

b. Règlement en devises de la partie de l’augmentation de la quote-part française qui doit être payée en avoirs de réserve

Les avoirs officiels de change ne varient pas puisqu’une diminution des avoirs en devises est compensée par l’acquisition d’une créance sur le FMI détenue par le FSC. Par ailleurs, comme dans le cas d’un versement en DTS, l’opération n’a aucune incidence sur la masse monétaire.

c. Règlement en francs de la partie de la quote-part française qui doit être payée en monnaie nationale

– le Trésor verse les francs au compte courant du FMI tenu à la Banque de France ;

– le FMI souscrit immédiatement des bons du Trésor non négociables et ne portant pas intérêt ⁽⁾.

a. Tirages effectués par les États membres

·  Incidence patrimoniale

– si le pays tireur ne convertit pas les francs en devises, la masse monétaire augmente ;

– si le pays tireur convertit les francs et que la Banque de France prélève les devises nécessaires sur les réserves de change, la diminution induite de la masse monétaire compense l’augmentation antérieure et le solde est nul ;

– si le pays tireur convertit les francs et que la Banque de France achète les devises sur le marché, l’augmentation antérieure n’est pas compensée et la masse monétaire augmente.

b. Tirages de la France dans la tranche de réserve

L’incidence sur la masse monétaire est nulle tant qu’il n’y a pas eu cession des devises acquises auprès du FMI. Dès que la cession intervient, il y a diminution de la masse monétaire du fait de la contraction du solde des comptes courants des banques françaises ou de l’augmentation des concours aux établissements de crédit.

c. Tirage de la France dans les tranches de crédit

– diminue (cette diminution peut ne pas compenser exactement l’augmentation antérieure) dès que les devises sont cédées sur le marché : le solde des comptes courants des banques françaises diminue, ou bien le montant des " concours aux établissements de crédit " augmente.

*

* *

Principaux enseignements

2. L’incidence sur la masse monétaire est nulle :

– lors du paiement d’une augmentation de quote-part ;

– lors d’un tirage en francs par un pays membre, si les francs sont convertis par prélèvement sur les avoirs en devises ;

– lors d’un tirage par la France dans la tranche de réserve si la Banque de France ne cède pas sur le marché les devises acquises auprès du FMI ;

– lors d’un tirage par la France dans les tranches de crédit si la Banque de France cède sur le marché les devises acquises auprès du FMI.

3. La masse monétaire augmente :

– quand, suite à un tirage en francs, le pays tireur ne convertit pas ces francs ;

– quand, suite à un tirage en francs, le pays tireur convertit ces francs et que la Banque de France acquiert les devises nécessaires sur le marché ;

– quand, suite à un tirage de la France dans les tranches de crédit, les devises ne sont pas cédées sur le marché ;

5. L’incidence sur le solde des avoirs et engagements de la Banque de France et du FSC vis-à-vis de l’extérieur est nulle sauf, dans le cas de tirages de la France, lorsque les devises acquises auprès du FMI sont cédées sur le marché.

*

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Philippe Auberger.

M. Philippe Auberger a rappelé que le débat sur l’action du FMI avait déjà eu lieu et qu’il serait intéressant d’obtenir le rapport, actuellement non public, de l’administrateur représentant la France auprès du FMI sur les décisions prises par cet organisme.

Votre Rapporteur général s’est opposé à l’amendement, faisant valoir que, si certaines des réserves exprimées et des critiques formulées sur l’action du FMI semblaient justifiées, une réflexion d’ensemble était engagée et des propositions de réforme étaient attendues.

M. Charles de Courson s’est interrogé sur l’incidence budgétaire de l’article 18.

M. Christian Cuvilliez s’est déclaré défavorable à l’amendement, en considérant cependant que l’action du FMI posait problème.

Votre Rapporteur général, observant que ce dispositif n’avait pas d’incidence budgétaire directe, a déclaré qu’il serait répondu aux questions posées par les intervenants dans son rapport écrit, et a souhaité également que soit officiellement transmis au Parlement un rapport annuel sur les activités du FMI et l’action de la France au sein de ses organes dirigeants.

M. Charles de Courson a demandé si les droits de tirage spéciaux (DTS) constituaient des créances dans le bilan de l’Etat ou s’ils figuraient dans le hors bilan.

M. Philippe Auberger a affirmé que les DTS figuraient dans les comptes du FMI, mais qu’il n’y avait pas lieu de les faire figurer dans ceux de l’Etat, en l’absence de tirage effectif. Il a ajouté qu’une disposition d’une telle importance aurait dû figurer en loi de finances initiale pour 1999 et non en loi de finances rectificative.

La Commission a rejeté l’amendement de suppression et adopté l’article 18 sans modification.

*

* *

Article 19

Compensation aux régions de la perte de recettes relative à la suppression des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles à usage d’habitation entre le 1^er septembre et le 31 décembre 1998.

Texte du projet de loi :

Exposé des motifs du projet de loi :

Observations et décision de la Commission :

Cet article, qui complète le dispositif de l’article 27 du projet de loi de finances pour 1999, prévoit d’accorder aux régions une compensation des pertes de ressources résultant de la suppression, à compter du 1er septembre 1998, de la taxe régionale additionnelle aux droits d’enregistrement sur les immeubles à usage d’habitation.

I.- Une mesure complétant le dispositif de l’article 27 du projet de loi de finances pour 1999

L’article 27 du projet de loi de finances pour 1999 ⁽⁾, voté en première lecture par l’Assemblée nationale, propose de réduire significativement la fiscalité des cessions immobilières, en prévoyant, d’une part, la suppression de la taxe additionnelle régionale à la taxe de publicité foncière ou au droit d’enregistrement, mentionnée à l’article 1599 sexies du code général des impôts et, d’autre part, l’unification du régime d’imposition des cessions de locaux professionnels, qu’il s’agisse de cessions directes ou de cessions de parts sociales. Il prévoit également d’accorder une compensation aux régions.

A.- La suppression de la taxe additionnelle régionale sur les cessions d’immeubles

S’agissant de la taxe additionnelle régionale, il convient de rappeler que cette taxe facultative a été instituée par toutes les régions, au plafond légal de 1,60%. Son champ d’application est limité aux mutations prévues au 1° de l’article 1595 du code général des impôts, c’est-à-dire :

– les mutations et apports à titre onéreux d’immeubles et de droits immobiliers situés sur le territoire régional ;

– les apports visés au 3° du I et au II de l’article 809 du code général des impôts, lorsqu’ils comprennent des immeubles et sont soumis au droit de mutation ;

– les cessions des actions ou parts des sociétés transparentes et de droits sociaux assimilés. Les sociétés immobilières visées à l’article 1655 ter du code général des impôts sont réputées ne pas avoir de personnalité distincte de celle de leurs membres pour l’application des droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière.

La taxe additionnelle régionale ne peut s’appliquer aux mutations soumises à la TVA, aux mutations exonérées de droit d’enregistrement ou de taxe de publicité foncière, aux mutations passibles de la taxe de publicité foncière au taux de 0,60% autre que celui s’appliquant aux immeubles ruraux visés à l’article 1594 F du code général des impôts, aux mutations d’immeubles situés à l’étranger, même si la formalité de l’enregistrement est accomplie sur le territoire régional, aux opérations qui ne constituent pas une vente ou une opération assimilée, par exemple les échanges purs et simples ou les apports purs et simples en sociétés.

L’article 27 précité prévoit que la date d’effet de la suppression de cette taxe diffère selon la nature des immeubles sur lesquels porte la mutation à titre onéreux :

– les mutations portant sur les immeubles d’habitation sont concernées à compter du 1er septembre 1998, afin d’éviter tout " gel " des transactions dans l’attente de l’entrée en application d’une baisse des taux annoncée. Le champ d’application de cette mesure est défini par rapport aux actuels articles 710 et 711 ⁽⁾. Il s’agit des immeubles affectés à l’habitation pendant trois ans à compter de la date d’acquisition et des garages non exploités commercialement ou professionnellement pendant trois ans. Ces mutations doivent être réalisées par acte authentique signé après cette date. C’est la date de l’acte de vente qui doit donc être prise en compte ;

– les mutations portant sur les immeubles professionnels seront concernées à compter du 1^er janvier 1999.

B.- La compensation des pertes de recettes enregistrées
à compter de 1999

Le paragraphe II de l’article 27 du projet de loi de finances pour 1999 institue une compensation des pertes de ressources résultant, à compter de 1999, de la suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits d’enregistrement. La taxe régionale additionnelle aux droits d’enregistrement n’étant pas un impôt d’Etat transféré aux régions parallèlement aux transferts de compétences effectués par l’Etat (cette ressource régionale existait avant ce transfert), elle n’entre pas, en effet, dans le champ de l’article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales, prévoyant une compensation par l’intermédiaire de la dotation générale de décentralisation (DGD) en cas de diminution, du fait de l’Etat, de la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences.

Cette compensation est donc réalisée par une dotation budgétaire spécifique inscrite au chapitre 41-55 du budget de l’Intérieur.

Le projet initial de la loi de finances pour 1999 prévoyait d’accorder à chaque région une compensation égale au montant des droits relatifs à la taxe additionnelle régionale effectivement constatés entre le 1er janvier et le 31 décembre 1997 pour cette région, montant revalorisé en fonction du taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui est aussi celui de la DGD.

Cependant, votre Rapporteur général a fait valoir que " la compensation intégrale des pertes de recettes, quelles que soient la situation et la capacité des régions à agir, n’a plus lieu d’être. Les ressources des régions sont telles, notamment à mesure de l’évolution favorable des bases d’imposition directes, en liaison avec l’urbanisation croissante, qu’il apparaît parfaitement justifié de soumettre, pour les plus favorisées d’entre elles, la participation du budget de l’Etat à la compensation des droits relatifs à la taxe additionnelle à une forme de " ticket modérateur " au bénéfice des régions les plus défavorisées ". Il a donc présenté un amendement visant à écrêter la dotation accordée aux régions remplissant, au titre de l’année précédente, les conditions pour contribuer au financement du Fonds de correction des déséquilibres régionaux, ainsi que la dotation des régions qui, au titre de l’année précédente, ne remplissent ni les conditions pour être éligibles aux attributions de ce fonds, ni les conditions pour contribuer à son financement. Cet amendement et un amendement identique de M. Jean Proriol ont été retirés en séance publique, au bénéfice d’un amendement du Gouvernement ayant la même inspiration redistributive et prévoyant de moduler la compensation des régions dont le montant des droits relatifs à la taxe additionnelle régionale encaissés en 1997 est supérieur à 59 francs par habitant.

Le tableau de la page suivante permet de mesurer l’impact de ce dispositif, voté en première lecture par l’Assemblée nationale, sur la compensation de chaque région en 1999.

On peut constater qu’en 1999, seize des vingt-deux régions métropolitaines verront leur compensation écrêtée. Sachant que le projet de loi initial avait fixé le montant de la dotation à 5,3 milliards de francs, on peut également noter que cet écrêtement porte sur 208,25 millions de francs, qui ont permis au Gouvernement de financer son amendement concernant l’article 40 du projet de loi de finances pour 1999, visant à porter de 15% à 20% la fraction de la croissance du PIB prise en compte, pour l’indexation de l’enveloppe normée des dotations de l’Etat aux collectivités locales.

Toutefois, comme cela a été indiqué précédemment, la suppression de la taxe additionnelle régionale a pris effet à compter du 1er septembre 1998 pour les mutations portant sur les immeubles d’habitation. Le présent article fixe donc les modalités de la compensation accordée aux régions au titre des quatre derniers mois de cette année.

II.- Le dispositif proposé

Comme pour la compensation attribuée aux régions à compter de 1999, le présent article institue une dotation inscrite au chapitre 41-55 du budget de l’Intérieur, afin de compenser les pertes de recettes subies entre le 1er septembre et le 31 décembre 1998 en raison de la suppression de la taxe additionnelle régionale relative aux mutations portant sur les immeubles d’habitation.

La base de la compensation correspond au tiers (quatre mois) des droits relatifs à la taxe additionnelle régionale encaissés par chaque région entre le 1er janvier et le 31 décembre 1997 au titre des mutations d’immeubles ou fractions d’immeubles destinés à l’habitation ou à usage de garages. Ce montant est revalorisé en fonction de l’évolution de la dotation globale de fonctionnement au titre de 1998, soit une majoration de 1,38%.

Ne sont donc pas pris en compte les droits relatifs aux mutations d’immeubles ou fractions d’immeubles destinés à une exploitation à caractère commercial ou professionnel, puisque ces droits sont encore perçus par les régions jusqu’au 1er janvier 1999.

Les montants de la compensation accordée à chaque région sont précisés par le tableau ci-après.