ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES
COMPTE RENDU N° 24
Mercredi 24 janvier 2001
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. Edouard Landrain, vice-président
puis de M. Jean Le Garrec, président
SOMMAIRE
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- Examen en troisième et nouvelle lecture de la proposition de loi relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes - n° 2838 (Mme Catherine Génisson, rapporteure)
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- Examen du projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale - n° 2559 (M. Francis Hammel, rapporteur)
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- Information relative à la commission
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La commission a examiné, sur le rapport de Mme Catherine Génisson, en troisième et nouvelle lecture, la proposition de loi relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (n° 2838).
La rapporteure a rappelé que cette proposition de loi revenait en troisième lecture à l'Assemblée nationale à la suite de l'échec de la réunion de la commission mixte paritaire : en effet, en dépit d'un certain nombre de points de convergence entre l'Assemblée nationale et le Sénat, l'obligation de négociation spécifique sur l'égalité professionnelle assortie de sanctions pénales à l'encontre de l'employeur s'y soustrayant, que le Sénat avait supprimée, a fait l'objet d'un désaccord persistant. Les amendements présentés ont, pour l'essentiel, pour objet de revenir au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
La commission est ensuite passé à l'examen des articles de la proposition de loi restant en discussion.
TITRE IER
Dispositions modifiant le code du travail
La commission a adopté un amendement de la rapporteure visant à rétablir l'intitulé « Chapitre Ier : De la négociation collective ».
Article 1er (article L. 432-3-1 du code du travail) : Contenu du rapport de situation comparée
La commission a adopté un amendement de la rapporteure de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, puis l'article 1er ainsi modifié.
Article 3 (article L. 132-27 du code du travail) : Obligation de négociation spécifique au niveau de l'entreprise
La commission a adopté un amendement de la rapporteure de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, rétablissant notamment l'obligation effective de négocier sur l'égalité professionnelle sur le fondement du rapport de situation comparée, puis l'article 3 ainsi modifié.
Article 4 (article L. 153-2 du code du travail) : Sanctions pénales
La commission a adopté un amendement de la rapporteure de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
L'article 4 a été ainsi rédigé.
Article 5 (article L. 132-27-1 nouveau du code du travail) : Négociation intégrée au niveau de l'entreprise
La commission a adopté un amendement présenté par la rapporteure de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, puis l'article 5 ainsi modifié.
Article 6 (articles L. 123-3-1 et L. 132-12 du code du travail) : Obligation de négociation spécifique au niveau de la branche
La commission a adopté deux amendements présentés par la rapporteure de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, le premier rétablissant notamment le caractère triennal de l'obligation de négocier, le second rétablissant l'obligation pour la négociation de branche de s'appuyer sur un rapport de situation comparée.
Puis elle a adopté l'article 6 ainsi modifié.
Avant l'article 8 bis
La commission a adopté un amendement de la rapporteure de retour au texte introduit par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, visant à rétablir l'intitulé « Chapitre II : De la représentation des hommes et des femmes dans les élections professionnelles ».
Article 8 ter (article L. 129-3 du code du travail) : Aide des comités d'entreprise à la garde d'enfants
La commission a adopté un amendement de la rapporteure de suppression de l'article, la rapporteure ayant précisé que la disposition introduite par le Sénat, d'ordre réglementaire, était superfétatoire.
La commission a donc supprimé l'article 8 ter.
Article 8 quater (article L. 122-28-1 du code du travail) : Congé parental et activité à temps partiel en cas d'adoption
La commission a adopté un amendement de la rapporteure de suppression de l'article, la rapporteure ayant indiqué que la mesure proposée était en réalité défavorable aux femmes.
La commission a donc supprimé l'article 8 quater.
Article 8 quinquies (article L. 513-6 du code du travail) : Représentation équilibrée des hommes et des femmes dans les listes de candidature aux élections prud'homales
La commission a adopté un amendement de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, la rapporteure ayant précisé que cet amendement visait à rétablir l'objectif d'une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans les listes des candidatures aux élections prud'homales.
L'article 8 quinquies a été ainsi rédigé.
Article 8 sexies A (article L. 433-2 du code du travail) : Représentation équilibrée des hommes et des femmes dans les listes de candidatures aux élections aux comités d'entreprise
La commission a adopté un amendement de la rapporteure de rétablissement du texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, visant à favoriser une représentation équilibrée des femmes et des hommes sur les listes des candidatures aux élections aux comités d'entreprise.
La commission a donc rétabli l'article 8 sexies A.
Article 8 sexies (article L. 433-2 du code du travail) : Représentation proportionnelle dans les listes de candidatures aux élections aux comités d'entreprise
La commission a adopté un amendement de conséquence de la rapporteure supprimant cet article.
La commission a donc supprimé l'article 8 sexies.
Article 8 septies A (article L. 434-7 du code du travail) : Création d'une commission de l'égalité professionnelle au sein du comité d'entreprise
La commission a adopté un amendement de la rapporteure rétablissant le texte voté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale créant au sein du comité d'entreprise une commission en charge de l'égalité professionnelle.
La commission a donc rétabli l'article 8 septies A.
Article additionnel après l'article 8 septies A (article L. 423-3 du code du travail) : Représentation équilibrée des hommes et des femmes dans les listes de candidature aux élections des délégués du personnel
La commission a adopté un amendement de la rapporteure visant à affirmer l'objectif d'une représentation équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections des délégués du personnel.
Article 8 septies (article L. 423-2 du code du travail) : Représentation équilibrée dans les listes de candidatures aux élections des délégués du personnel
La commission a adopté un amendement de conséquence de la rapporteure supprimant cet article.
La commission a donc supprimé cet article.
Article 8 octies : Rapport sur la place des femmes dans les élections professionnelles
La commission a adopté un amendement de la rapporteure de rétablissement du texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
La commission a donc rétabli cet article.
Avant l'article 8 nonies
La commission a adopté un amendement de la rapporteure visant à rétablir l'intitulé créé par l'Assemblée nationale en deuxième lecture : « Chapitre III : De l'encadrement du travail de nuit ».
Article 8 nonies (articles L. 213-1, L. 213-1-1 nouveau, L. 213-2 à L. 213-4, L. 213-4-1 à L. 213-4-3 nouveaux, L. 213-5, L. 213-6 du code du travail, articles L. 333-1 à L. 333-3 nouveaux du code de la sécurité sociale et article L. 713-9 du code rural) : Travail de nuit
La commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par Mme Muguette Jacquaint.
La commission a examiné en discussion commune deux amendements :
- le premier de Mme Muguette Jacquaint, visant à interdire le travail de nuit ;
- le second de la rapporteure visant à revenir au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
La rapporteure a estimé qu'un strict encadrement du recours au travail de nuit, qui doit demeurer exceptionnel, était préférable à son interdiction pure et simple.
La commission a rejeté l'amendement présenté par Mme Muguette Jacquaint. Elle a adopté l'amendement de la rapporteure.
La commission a adopté quatre amendements présentés par la rapporteure, de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture :
- le premier relatif à la plage horaire du travail de nuit (paragraphe III) ;
- le deuxième relatif aux dérogations à la durée quotidienne maximale du travail de nuit (paragraphe V) ;
- les deux derniers relatifs aux contreparties spécifiques au travail de nuit (paragrapheVI et XIV).
Puis elle a adopté l'article 8 nonies, ainsi modifié.
TITRE II
Dispositions relatives à la fonction publique
Article 14 bis (article 6 quater de la loi n° 83-635 portant modification du code du travail et du code pénal en ce qui concerne l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes du 13 juillet 1983) : Rapport au Parlement sur le respect du principe d'égalité des sexes dans la fonction publique
La commission a adopté un amendement de Mme Nicole Feidt, rapporteure pour avis au nom de la commission des lois, de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture puis elle a adopté l'article 14 bis ainsi modifié.
Article 17 (article 20 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Représentation équilibrée entre les femmes et les hommes au sein des jurys de concours de recrutement
La commission a adopté un amendement de Mme Nicole Feidt, rapporteure pour avis au nom de la commission des lois de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, puis elle a adopté l'article 17 ainsi modifié.
Article 18 (article 58 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Représentation équilibrée entre les femmes et les hommes dans les jurys et comités de sélection constitués pour l'avancement des fonctionnaires
La commission a adopté un amendement de Mme Nicole Feidt, rapporteure pour avis au nom de la commission des lois, de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, puis elle a adopté l'article 18 ainsi modifié.
Article 19 (article 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Représentation équilibrée entre les femmes et les hommes dans les jurys de concours
La commission a adopté un amendement de Mme Nicole Feidt, rapporteure pour avis au nom de la commission des lois, de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, puis elle a adopté l'article 19 ainsi modifié.
Article 21 (article 30-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Représentation équilibrée entre les femmes et les hommes dans les jurys de concours de recrutement
La commission a adopté un amendement de Mme Nicole Feidt, rapporteure pour avis au nom de la commission des lois, de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, puis elle a adopté l'article 21 ainsi modifié.
Article 22 (article 35 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Représentation équilibrée entre les femmes et les hommes dans les jurys des examens professionnels
La commission a adopté un amendement de Mme Nicole Feidt, rapporteure pour avis au nom de la commission des lois, de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, puis elle a adopté l'article 22 ainsi modifié.
La commission a ensuite adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.
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La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Francis Hammel, le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale - n° 2559
Le rapporteur a souligné que le présent projet de loi avait pour objet de réformer la seule loi n° 75-535 tandis que la loi d'orientation n° 75-534 en faveur des handicapés fera l'objet d'une prochaine réforme dont le calendrier devrait bientôt être annoncé.
Le président Jean Le Garrec a rappelé qu'une mission d'information sur la réforme de la loi n° 75-535 relative aux institutions sociales et médico-sociales, présidée par M. Pascal Terrasse, qui avait présenté son rapport le 15 mars 2000, avait permis à la commission de participer activement à la préparation du présent projet de loi.
Mme Roselyne Bachelot-Narquin a constaté que la présente réforme était très attendue dans un secteur en pleine mutation. Sur de tels sujets, par tradition, l'Assemblée nationale s'est toujours efforcée de rechercher l'unanimité au-delà des clivages politiques, refusant ainsi « d'instrumentaliser » les publics concernés. Le présent projet de loi, qui a fait l'objet d'une large concertation, réalise de nombreuses avancées mais reste décevant sur les points suivants :
- Rien n'est proposé pour clarifier les compétences et régler ainsi les nombreux problèmes qui se posent sur le terrain.
- De nombreuses procédures, loin d'être simplifiées, sont alourdies ; il en est ainsi de la procédure d'autorisation des établissements avec l'abandon de la règle selon laquelle le silence dans les deux mois suivant le dépôt de la demande vaut acceptation.
- Les procédures d'évaluation sont insuffisantes et ne sont pas assurées par une instance dont l'indépendance soit absolument garantie.
Sous réserve de ces critiques, le groupe RPR a l'intention de voter en faveur du projet de loi.
M. Jean-François Chossy a souligné la très vive frustration des associations qui ont participé à la préparation de la présente réforme en espérant que la loi d'orientation sur les handicapés en ferait partie. Leur attente à ce sujet sera d'autant plus vive et exacerbée. Sur le fond, plusieurs points doivent être améliorés :
- Le projet de loi fait figure de « règlement intérieur » et ne laisse pas assez de place à la personne qui devrait être au c_ur de la réforme.
- Les complexités administratives sont excessives et des efforts doivent être faits pour simplifier le dispositif.
- L'information et la formation des professionnels et des autres personnes qui accompagnent les personnes en désarroi doivent être développées.
- Il convient de s'intéresser plus sérieusement à l'encadrement des nouvelles structures d'accueil et notamment celles d'accueil temporaires.
Le groupe UDF votera en faveur de ce texte, non sans s'efforcer d'en faire une véritable loi de générosité.
M. Bernard Perrut a salué le travail de préparation de la présente réforme réalisé notamment au sein de la commission et a fait part de son regret vis à vis de plusieurs points :
- Il est dommage que le Gouvernement n'ait pas adopté une approche globale et cohérente des problèmes d'action sociale qui se trouvent « éparpillés » dans plusieurs textes ; ainsi, les handicapés ne font pas partie du présent projet de loi tandis que la réforme de l'accueil familial a été introduite dans le projet de loi de modernisation sociale. Rien n'est fait par ailleurs pour les structures d'aide à domicile.
- L'approche adoptée en matière d'accueil est trop financière et instrumentale, oubliant la personne qu'il convient de replacer au centre du débat.
- S'agissant des structures, rien n'est fait pour encourager l'expérimentation de structures nouvelles.
- Le rôle des associations, notamment dans la planification et l'évaluation, est insuffisamment reconnu.
- La procédure d'autorisation des établissements ne fait plus l'objet d'une autorisation tacite au bout de deux mois.
- On peut s'interroger sur l'introduction d'une tarification différente pour les personnes recevant ou ne recevant pas l'aide sociale.
- Plusieurs problèmes ne sont pas résolus tels que celui du financement des établissements d'éducation spécialisée pour jeunes handicapés résultant de « l'amendement Creton », de la réforme de la prestation spécifique dépendance (PSD) sans cesse reportée et de l'extension de l'exonération des charges sociales aux aides à domicile employées sous contrat à durée déterminée.
M. Pascal Terrasse a souligné l'attachement de l'ensemble des professionnels à la loi n° 75-535 qui distingue bien le champ social et médico-social du champ sanitaire. Ce secteur a connu une évolution rapide avec d'une part les effets de la décentralisation et d'autre part, l'apparition de nouvelles demandes et de nouveaux publics en grande fragilité ou victimes de l'exclusion. C'est un secteur caractérisé par une grande hétérogénéité. Il est à la fois public, associatif et privé tout en relevant de compétences ministérielles nombreuses : action sociale, santé, travail, éducation nationale, emploi, pour n'en citer que quelques unes.
La concertation sur la préparation du présent projet a été exemplaire depuis 1995. Globalement, la réforme proposée est satisfaisante mais des améliorations doivent être apportées par voie d'amendements sur plusieurs points :
- Il convient d'abord de souligner davantage la mission de service public remplie par les établissements sociaux et médico-sociaux au service de l'intérêt général.
- Les rapports avec le secteur sanitaire doivent être mieux définis.
- L'évaluation ne doit pas conduire à un système d'accréditation des établissements.
- Il est regrettable qu'un conseil supérieur de l'action sociale et médico-sociale ne soit pas créé en dépit des propositions allant dans ce sens et à l'instar de ce qui existe pour le secteur hospitalier.
La question du maintien à domicile doit également être prise en considération par le texte car si les institutions sont importantes, l'intégration en milieu ordinaire est également un des grands enjeux de l'action sociale et médico-sociale.
Il conviendrait de prévoir un statut pour les lieux de vie non traditionnels, qui accueillent habituellement trois ou quatre personnes.
Mme Hélène Mignon a considéré que le projet de loi représentait indiscutablement une avancée, reconnue par l'ensemble des professionnels concernés. Le texte présenté par le Gouvernement constitue une bonne base de départ qui sera enrichie et complétée par le débat parlementaire et les amendements. Il est totalement faux de dire que la personne est la grande oubliée de ce texte : la plupart des dispositions proposées se rattache en fait à l'amélioration des conditions de prise en charge et de prise en considération des personnes concernées par l'action sociale et médico-sociale.
Le projet de loi prévoit de nombreux décrets d'application : il serait très souhaitable d'avoir connaissance du contenu de ces textes réglementaires avant l'adoption définitive du projet de loi.
M. Georges Colombier a souhaité que le projet de loi ne se contente pas de réaménager le dispositif légal actuel mais soit également l'occasion de prendre en compte :
- les évolutions intervenues depuis vingt-cinq ans dans les domaines de la santé et de l'action sociale ;
- les compétences et les responsabilités des décideurs locaux, considérablement augmentées par la décentralisation ;
- les attentes des usagers.
Il convient surtout de prévoir une plus grande souplesse pour le choix des moyens d'action et leurs conditions de mise en _uvre, les dispositions prévues par le texte étant beaucoup trop rigides.
Deux lacunes doivent enfin être soulignées : il est regrettable que le texte ne tienne pas plus compte du rôle des associations et ne s'attache pas à réformer les modalités de fonctionnement des COTOREP. En effet, même s'il ne s'agit pas d'un projet de loi spécifiquement consacrés aux personnes handicapées, les COTOREP sont des institutions clés du secteur médico-social.
M. Yves Bur a regretté que le projet de loi n'aille pas au delà d'une simple mise à jour de la loi de 1975. Il serait en effet nécessaire de progresser en matière de partage des compétences et d'avoir une vision plus globale des actions menées, notamment en ce qui concerne les personnes handicapées et leur prise en charge par les COTOREP.
En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :
- Les critiques sur la trop grande rigidité du dispositif proposé sont en grande partie justifiées mais de nombreux amendements ont été préparés pour donner plus de souplesse au projet de loi.
- Il y a incontestablement un gros travail à faire sur les COTOREP mais celui-ci ne saurait trouver sa place dans le présent texte qui couvre un champ beaucoup plus large puisqu'il concerne les personnes handicapées mais également les personnes âgées et les personnes en difficulté.
Le président Jean Le Garrec a formulé plusieurs observations :
- Le Premier ministre s'est engagé à déposer le projet de loi relatif à l'aide personnalisée à l'autonomie à l'Assemblée nationale au début du mois de mars ; ce texte sera inscrit à l'ordre du jour dès la reprise des travaux, après les élections municipales.
- Certains dispositifs mis en place par le projet de loi sont effectivement trop compliqués. Il conviendra d'y remédier au cours de la discussion.
- Il serait bon de ne pas oublier les reproches faits au législateur par le vice-président du Conseil d'Etat jugeant la loi « bavarde » et donc d'éviter d'adopter des dispositions purement descriptives ou déclaratives.
- En ce qui concerne les décrets d'application du projet de loi, il faut absolument exercer une pression ferme sur le Gouvernement pour que celui-ci les communique au Parlement avant l'adoption du texte.
M. Maxime Gremetz a approuvé cette dernière observation en rappelant que, sur des textes importants comme ceux relatifs à la réduction du temps de travail ou à la chasse, les décrets d'application pris par le Gouvernement n'avaient pas respecté l'esprit du texte et la volonté du législateur. La communication des décrets au Parlement avant l'adoption définitive des textes concernés devrait être de règle.
La commission est ensuite passée à l'examen des articles du projet de loi.
Chapitre Ier
Principes fondamentaux
Section I
Des fondements de l'action sociale et médico-sociale
Avant l'article 1er
La commission a examiné un amendement de Mme Muguette Jacquaint visant à substituer aux termes d' « action sociale et médico-sociale » les termes de « politiques sociales et médico-sociales » dans l'intitulé de la première section.
M. Maxime Gremetz a observé que cet amendement permettait de mettre en avant la nécessité de déterminer de véritables politiques sociales et médico-sociales cohérentes et clairement identifiées. Le projet de loi ne semble porter que sur les institutions médico-sociales et non sur l'élaboration de politiques. Or, il est aujourd'hui impératif de se donner les moyens d'anticiper les besoins en matière d'action sociale et médico-sociale. Seule une volonté politique forte exprimée dans le projet de loi en discussion permettrait d'atteindre cet objectif.
Le rapporteur a estimé que le débat portant sur la terminologie utilisée dans le projet de loi emportait en réalité peu d'incidences sur la portée effective du texte en discussion. Le projet de loi met en _uvre les réformes indispensables des institutions sociales et médico-sociales, il témoigne, de fait, de l'existence de véritables lignes directrices politiques en la matière.
La commission a rejeté cet amendement.
Article 1er : Fondements de l'action sociale et médico-sociale
La commission a rejeté un amendement de conséquence de Mme Muguette Jacquaint.
Elle a examiné un amendement de Mme Muguette Jacquaint tendant à insérer le mot « notamment » dans la définition des objectifs de l'action sociale et médico-sociale.
M. Maxime Gremetz a jugé qu'il était impossible aujourd'hui de figer dans la loi les contours de ces politiques et qu'il convenait donc de laisser cette définition ouverte.
Mme Roselyne Bachelot-Narquin s'est déclarée défavorable, par principe, à l'insertion dans les textes de loi de mots tels que « notamment » qui affaiblissent la portée des dispositions votées.
Le rapporteur a considéré que la définition proposée par le projet de loi semblait déjà suffisamment large pour englober d'ores et déjà tous les aspects de la question étant précisé qu'il fallait l'étendre à la protection des personnes.
Le président Jean Le Garrec a jugé que l'ajout du mot « notamment » était en contradiction avec la volonté de M. Maxime Gremetz de promouvoir une définition claire et précise des politiques concernées.
L'amendement a été retiré par M. Maxime Gremetz.
La commission a examiné quatre amendements identiques présentés par le rapporteur, MM. Bernard Perrut, Jean-François Chossy, Mme Muguette Jacquaint, tendant à introduire la notion de protection de la personne.
Le rapporteur a indiqué que la définition donnée à l'action sociale et médico-sociale méritait d'être complétée par cette mention complémentaire de celle d'autonomie des personnes.
La commission a adopté les amendements.
La commission a examiné un amendement de Mme Muguette Jacquaint prévoyant que l'accès équitable sur l'ensemble du territoire en matière d'action sociale et médico-sociale devait être garanti.
Le rapporteur a jugé le contenu de l'amendement intéressant tout en signalant qu'il trouvait mieux sa place dans le cadre de l'article 2 du projet de loi.
La commission a rejeté cet amendement.
La commission a examiné en discussion commune deux amendements, l'un de M. Bernard Perrut et l'autre de Mme Muguette Jacquaint étendant à la prévention des besoins les fondements de l'action sociale et médico-sociale.
M. Bernard Perrut a jugé qu'il fallait mener une véritable politique de prévention, ce qui n'apparaît pas clairement dans le projet de loi.
M. Maxime Gremetz a plaidé pour la mise en place d'actions de prévention continues.
Le rapporteur, après avoir noté que la prévention des besoins résultait de l'évaluation continue de ceux-ci notamment par les procédures de planification, a jugé inadéquat d'alourdir la rédaction sur ce point.
Mme Roselyne Bachelot-Narquin a souligné que l'aspect de prévention était déjà contenu dans le projet de loi.
Les deux amendements ont été retirés par leurs auteurs.
La commission a examiné en discussion commune cinq amendements, deux de M. Bernard Perrut, un du rapporteur, un de M. Jean-François Chossy, et un de Mme Muguette Jacquaint, précisant les catégories de personnes concernées.
Le rapporteur a considéré qu'il convenait de mentionner de façon expresse que l'action sociale et médico-sociale s'adresse aux personnes handicapées et aux personnes âgées car la seule référence aux personnes vulnérables ou en situation de précarité était insuffisante.
Mme Roselyne Bachelot-Narquin a jugé déraisonnable de faire une mention particulière à tel ou tel type de public étant donné que l'article premier propose une définition fondatrice et générale de l'action sociale et médico-sociale qui recouvre toutes les catégories de personnes potentiellement concernées.
M. Jean-François Chossy a, quant à lui, plaidé pour que le texte soit le plus précis possible sur ce point et permette d'identifier les publics spécifiques de personnes âgées et de personnes handicapées.
M. Maxime Gremetz a estimé qu'il était impossible de mettre sur le même plan les personnes handicapées et les personnes exclues, ce qui nécessitait de les distinguer dans la loi.
La commission a adopté l'amendement du rapporteur auquel se sont alliés les auteurs des quatre autres amendements qui sont devenus sans objet.
La commission a examiné un amendement de M. Jean-François Chossy rappelant que les actions sociales et médico-sociales mettaient en _uvre les droits sociaux reconnus par la Constitution.
Mmes Roselyne Bachelot-Narquin et Hélène Mignon ont exprimé leur total désaccord avec un tel ajout, qu'elles ont jugé superflu.
L'amendement a été retiré par son auteur.
La commission a examiné trois amendements identiques, de M. Jean-François Chossy, de M. Bernard Perrut, et de Mme Muguette Jacquaint, réaffirmant la caractère interministériel de l'action de l'Etat en matière sociale et médico-sociale.
M. Jean-François Chossy a exprimé son souhait que l'éducation nationale se considère désormais comme réellement partie prenante des actions menées dans le domaine de l'intégration des personnes exclues ou handicapées.
M. Maxime Gremetz a noté l'insuffisante mobilisation concrète de l'éducation nationale qui n'a à ce jour traité le sujet qu'à coup de circulaires plus ou moins bien appliquées dans les établissements scolaires.
Le rapporteur a observé qu'il était de mauvaise méthode d'écrire dans la loi qu'une action est interministérielle. Par définition toute politique gouvernementale implique une concertation entre les différents départements concernés.
M. Maxime Gremetz a relevé que, dans le cas précis, il lui semblait toutefois utile d'insister sur une dimension interministérielle trop souvent oubliée.
Le président Jean Le Garrec a considéré que l'inscription dans la loi du caractère interministériel de ces actions ne résoudrait aucunement les problèmes posés.
M. Edouard Landrain a demandé à ce que les amendements soient adoptés afin de permettre au Gouvernement de s'exprimer en séance publique sur cette question fondamentale.
M. Pascal Terrasse a relevé que, dans les faits, et notamment au sein des instances compétentes, une concertation interministérielle existait bien, notamment entre la justice, l'éducation nationale, les administrations du ministère chargé de la santé, de la solidarité et du travail.
M. Yves Bur a souhaité que le rôle particulier de l'éducation nationale soit d'une manière ou d'une autre mentionné dans le texte du projet de loi.
Les amendements ont été retirés par leurs auteurs.
La commission a examiné quatre amendements l'un de Mme Roselyne Bachelot-Narquin tendant à substituer au terme « associations » celui de « personne morale gestionnaire » dans la liste des institutions mettant en _uvre l'action sociale et médico-sociale, les autres de MM. Jean-François Chossy, Bernard Perrut et Mme Muguette Jacquaint précisant que cette action est du ressort non seulement des associations mais aussi de leurs regroupements.
Mme Roselyne Bachelot-Narquin a expliqué que si le rôle éminent joué par les associations dans le secteur est éminent , cependant, sur un plan juridique, le terme d'association reste flou. En revanche, la rédaction proposée par le projet semble exclure des groupements, des structures qui gèrent des établissements. La notion de personne morale gestionnaire semble de nature à englober les associations tout en répondant à l'exigence d'une plus grande clarté.
Le rapporteur a relevé le caractère utile de la question tout en estimant inadaptée la rédaction de l'amendement, toutes les associations n'étant pas gestionnaires, et les personnes morales gestionnaires étant visées par la référence aux établissements et services. La mention de ces dernières trouverait davantage sa place à l'article 3 relatif à la définition des missions sociales et médico-sociales et des acteurs intervenant dans ce champ.
M. Pascal Terrasse a jugé la notion de « personne morale gestionnaire » plus appropriée, mais a souligné que l'adoption de cette modification à l'article premier impliquerait la même modification dans l'ensemble du texte.
Le président Jean Le Garrec a également estimé que l'examen de cet amendement et de ceux relatifs aux regroupements d'associations trouveraient davantage leur place à l'article 3.
Les amendements ont été retirés par leurs auteurs, de même que trois amendements identiques de MM. Jean-François Chossy, Bernard Perrut et Mme Muguette Jacquaint, faisant référence aux gestionnaires d'institutions sociales et médico-sociales.
La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
La commission a rejeté deux amendements identiques de, MM. Jean-François Chossy et Bernard Perrut reconnaissant le rôle des associations dans l'élaboration des politiques sociales et médico-sociales.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2 : Principes guidant l'action sociale et médico-sociale
La commission a examiné un amendement du rapporteur inscrivant à cet article la garantie d'un accès équitable sur l'ensemble du territoire.
M. Maxime Gremetz a proposé de substituer dans cet amendement la notion d' « accès égal » à celle d' « accès équitable ».
M. Pascal Terrasse a souligné la pertinence de la notion d'accès équitable compte tenu de l'existence de déséquilibres territoriaux dans la satisfaction des besoins.
M. Edouard Landrain a relevé que l'expérimentation mériterait d'être mentionnée à ce stade du texte, car elle permet d'apporter une réponse à cette difficulté.
La commission a rejeté le sous-amendement de M. Maxime Gremetz et adopté l'amendement du rapporteur. En conséquence, deux amendements rédactionnels identiques de M. Jean-François Chossy et Mme Muguette Jacquaint sont devenus sans objet ainsi qu'un amendement de conséquence de Mme Muguette Jacquaint.
Mme Roselyne Bachelot-Narquin a observé que la deuxième phrase de l'article relative au consentement éclairé des destinataires de l'action sociale et médico-sociale supposait des règles et des procédures précises soulevant des problèmes juridiques qui ne semblent pas avoir été parfaitement appréhendés. Qu'en est-il par exemple du consentement éclairé d'une personne handicapée mentale ?
Le rapporteur a signalé que quand cela était nécessaire pour l'exercice des droits, la possibilité de rechercher le consentement du représentant légal de la personne serait mentionnée. Au demeurant, les dispositions précises en la matière figurent à l'article 4.
Le président Jean Le Garrec a relevé le caractère littéraire de l'article 2 et estimé que la commission pouvait, le cas échéant, en refuser l'adoption ou, du moins, en supprimer les deux dernières phrases.
La commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant les deux dernières phrases de l'article. En conséquence, deux amendements de M. Bernard Perrut et de Mme Muguette Jacquaint sont devenus sans objet.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3 : Définition des missions relevant de l'action sociale et médico-sociale
La commission a rejeté un amendement de conséquence de Mme Muguette Jacquaint visant à introduire la notion de « politiques sociales et médico-sociales ».
La commission a adopté deux amendements identiques l'un de Mme Muguette Jacquaint et l'autre de M. Jean-François Chossy précisant que les actions pédagogiques s'étendent à la formation quel que soit l'âge de la personne.
La commission a examiné un amendement de M. Bernard Perrut inscrivant au sein des missions sociales et médico-sociales la scolarisation dans les établissements sociaux et médico-sociaux.
Le rapporteur a indiqué que la scolarisation faisait nécessairement partie de la mission éducative des établissements.
M. Jean-Paul Durieux a rappelé la nécessité d'impliquer le ministère de l'éducation nationale. La loi devrait rappeler l'articulation entre le ministère et la mission éducative des établissements.
Mme Hélène Mignon a estimé que la préoccupation exprimée par l'amendement était satisfaite par le 3° de l'article 3.
L'amendement a été retiré par son auteur.
La commission a examiné un amendement du rapporteur mentionnant explicitement le rôle des personnes morales gestionnaires des structures.
M. Maxime Gremetz a rappelé le rôle crucial joué aussi par les associations dans le secteur médico-social.
M. Bernard Outin a indiqué que la reconnaissance du rôle des associations était faite par l'amendement dans la mesure où il faisait référence aux personnes morales de droit privé.
M. Jean-François Chossy a considéré que le texte devait mentionner expressément les associations qui gèrent une grande partie du secteur médico-social grâce à la disponibilité totale des bénévoles.
M. Georges Colombier a également souligné le rôle des associations que la loi doit reconnaître.
La commission a adopté cet amendement.
En conséquence, un amendement de M. Bernard Perrut est devenu sans objet.
La commission a examiné deux amendements identiques de Mme Roselyne Bachelot-Narquin et de M. Jean-François Chossy renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la fixation des conditions de mise en _uvre de l'accueil temporaire dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux.
M. Jean-François Chossy a indiqué que l'accueil temporaire permet tant de répondre à un certain nombre de besoins de l'entourage familial des personnes handicapées ou dépendantes. La vie à domicile de ces personnes nécessite un important investissement pour les familles, qui doivent pouvoir en être déchargées quelques temps le week-end ou en soirée. L'accueil temporaire peut donc devenir une alternative à l'accueil permanent en milieu protégé, tout en conservant un lien avec le milieu familial.
M. Pascal Terrasse a exprimé son accord avec l'amendement.
M. Maxime Gremetz s'est également déclaré favorable à l'inscription dans la loi de ce mode d'accueil.
Le rapporteur a considéré que la mention de l'accueil temporaire était importante car il fallait favoriser le développement de cette possibilité d'accueil. Toutefois, le principe en est déjà posé à l'article 3 et son mode de financement est prévu à l'article 37.
La commission a adopté ces amendements, puis l'article 3 ainsi modifié.
Après l'article 3
La commission a examiné treize amendements de M. Jean-François Chossy visant à favoriser l'intégration des personnes handicapées, notamment en milieu scolaire ordinaire.
M. Jean-François Chossy a estimé nécessaire de compléter le projet de loi par un certain nombre de dispositions relatives à l'intégration en milieu ordinaire des handicapés. Il s'agit de faire droit à un certain nombre de demandes tout à fait justifiées de ces personnes et de leur entourage en ce qui concerne des mesures concrètes en faveur de l'intégration. Il est notamment important d'affirmer une véritable volonté d'accueil des handicapés par l'éducation nationale et l'on ne peut perpétuellement se retrancher derrière l'impossibilité technique.
Mme Hélène Mignon a constaté qu'il existe effectivement un certain nombre de problèmes d'intégration des personnes handicapées. Mais ces amendements n'apportent pas vraiment de réponses dans la mesure où celles-ci dépendent avant tout, localement, d'une volonté concrète de mise en _uvre.
M. Maxime Gremetz a rappelé que l'éducation nationale n'avait pas dégagé assez de moyens en faveur du soutien scolaire et pour mettre en _uvre les circulaires Handiscol. Le rôle de l'éducation nationale doit être réaffirmé dans ce texte.
Le rapporteur a indiqué que Mme Ségolène Royal avait édicté plusieurs circulaires dans le cadre du programme Handiscol mais qu'il fallait aussi une volonté opérationnelle sur le terrain. La mise en place des conseils départementaux de l'intégration des personnes handicapées serait un moyen de mobiliser les intervenants sur cette question. Tous ces amendements devront cependant être examinés dans le cadre de la réforme qui va être annoncée de la loi d'orientation du 30 juin 1975 relative aux personnes handicapées.
M. Jean-François Chossy a pris acte de la volonté exprimée par le rapporteur de discuter de l'intégration des personnes handicapées dans un autre cadre que celui de ce projet de loi, mais il faut bien considérer qu'il y a de fortes attentes sur le terrain et que la dernière annonce du Premier ministre sur le sujet date du 25 janvier 2000. Entre-temps, l'accueil des enfants handicapés par l'éducation nationale est resté insuffisant.
M. Alfred Recours a précisé que, si les familles souhaitent l'intégration scolaire en milieu ordinaire de leurs enfants handicapés, quel que soit leur degré de handicap, il y a souvent une sous-estimation des difficultés réelles à l'intégration qu'une obligation d'intégration en milieu ordinaire risque de renforcer s'il n'y a pas de graduation des moyens mis en _uvre pour atteindre ce résultat. L'intégration ne peut se concrétiser qu'avec des enseignants volontaires et engagés, des aides suffisantes dans la classe et des réseaux d'aide spécifiques.
M. Georges Colombier a jugé pertinents les arguments de M. Alfred Recours, mais a rappelé qu'il est assez difficile de l'expliquer aux parents concernés.
Le rapporteur a rappelé que l'objectif d'intégration scolaire figure déjà à l'article 3. Plutôt que de rappeler ces principes, il faut exprimer une véritable volonté politique et se donner les moyens d'une intégration efficace sur le terrain. Aucun des treize amendements ne permet d'apporter une solution concrète à ces problèmes.
M. Yves Bur a souligné qu'il s'agit d'un élément fort du débat car il faut affirmer une volonté claire de favoriser l'intégration scolaire des handicapés. On ne peut se contenter de mobiliser des emplois-jeunes pour jouer le rôle d'auxiliaires d'intégration.
M. Bernard Perrut a rappelé que les demandes des familles s'expriment à chaque rentrée scolaire mais que l'éducation nationale manque de moyens pour y faire face. La création de plans départementaux d'accueil des jeunes handicapés serait un des moyens de résoudre ce problème.
M. Pascal Terrasse a considéré qu'il fallait être prudent lorsque l'on défendait l'option d'intégration en milieu ordinaire. L'expérience a en effet montré que le placement des enfants dans des classes ordinaires posait le problème de la formation des enseignants qui n'était pas adaptée ; par ailleurs, les classes d'intégration n'ont pas actuellement de moyens suffisants pour faire face aux besoins.
Le président Jean Le Garrec a observé que ce débat dépassait le cadre du présent projet de loi et a rappelé la prochaine déclaration du Gouvernement devant le Conseil national consultatif des personnes handicapées qui permettra de connaître ses intentions en matière de réforme de la loi d'orientation relative aux personnes handicapées.
Considérant que les amendements portant articles additionnels après l'article 3 de M. Jean-François Chossy dépassaient le cadre du présent projet de loi, le rapporteur a émis un avis défavorable sur l'ensemble de ces amendements.
La commission a rejeté les treize amendements.
Section 2
Des droits des usagers du secteur social et médico-social
Avant l'article 4
La commission a rejeté un amendement de M. Jean-François Chossy proposant de compléter l'intitulé de la section 2 en l'élargissant à la famille et aux accompagnants des usagers, le rapporteur ayant émis un avis défavorable.
Article 4 : Fixation des droits des usagers du secteur social et médico-social
Un amendement de M. Bernard Perrut ayant pour objet de faire référence dans le texte aux principes fondamentaux et aux libertés individuelles garantis par la Constitution et son préambule a été retiré par son auteur.
La commission a adopté un amendement de Mme Muguette Jacquaint disposant que le libre choix de l'établissement d'accueil était aussi limité par les nécessités de la protection des mineurs en danger, le rapporteur s'étant déclaré favorable.
La commission a rejeté un amendement de Mme Muguette Jacquaint complétant le troisième alinéa de l'article pour préciser que l'alternative à l'admission au sein d'un établissement peut se traduire par des prestations délivrées non seulement à domicile mais également sur le lieu de scolarisation, de travail, de culture ou de loisir de l'intéressé, le rapporteur ayant considéré que l'important était d'établir que la prise en charge n'avait pas lieu nécessairement en établissement mais aussi à domicile et que cela était suffisant.
La commission a rejeté un amendement de M. Jean-François Chossy proposant d'élargir la gamme des prestations offertes aux usagers pour qu'ils puissent recourir aux services de plusieurs établissements en fonction de leurs besoins, le rapporteur ayant considéré cette proposition intéressante mais d'une rédaction inadaptée au présent article.
La commission a examiné, en discussion commune, trois amendements modifiant le quatrième alinéa de l'article présentés par le rapporteur, M. Bernard Perrut et M. Jean-François Chossy.
Le rapporteur a précisé que son amendement permettait de compléter le dispositif en ajoutant à la notion de prise en charge celle d'accompagnement et en précisant par ailleurs que le consentement du représentant légal devait être recherché à défaut de pouvoir recueillir celui de la personne concernée.
MM. Bernard Perrut et Jean-François Chossy ayant considéré que leurs amendements répondaient au même souci, l'amendement du rapporteur a été adopté, les deux autres devenant sans objet.
En conséquence, deux amendements de M. Bernard Perrut, l'un proposant de faire référence, parmi les droits de la personne à l'expression de celle-ci pour sa prise en charge, et l'autre relatif au consentement légal sont devenus sans objet.
La commission a rejeté deux amendements de Mme Muguette Jacquaint et de M. Bernard Perrut précisant que les conditions de l'accès à l'information sur la prise en charge ferait l'objet d'un décret, le rapporteur ayant considéré cette précision superflue.
La commission a rejeté deux amendements de M. Jean-François Chossy :
- le premier indiquant que les professionnels travaillant en structures d'accueil devraient bénéficier d'une formation continue sur les avancées scientifiques et techniques liées aux divers handicaps, le rapporteur ayant observé que ces dispositions ne relevaient pas de la loi.
- le second ayant pour objet de compléter l'article afin de préciser que l'information des malades, de leur famille et de leurs accompagnants serait garantie par l'accès aux nouvelles technologies.
La commission a adopté un amendement présenté par M. Bernard Perrut complétant cet article pour prévoir la participation de la personne prise en charge à la conception ainsi qu'à la mise en _uvre de son projet d'accueil et d'accompagnement.
En conséquence, un amendement similaire de Mme Muguette Jacquaint est devenu sans objet.
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Après l'article 4 :
La commission a rejeté un amendement de M. Jean-François Chossy tendant à préciser que des équipes pluridisciplinaires devaient être créées dans les structures d'accueil et au sein des services hospitaliers, après que le rapporteur a précisé que cette préoccupation était satisfaite par le dernier alinéa du I de l'article 9.
Article 5 : Documents devant être remis aux personnes accueillies dans un établissement ou un service social et médico-social
La commission a examiné un amendement de rédaction globale présenté par le rapporteur apportant des précisions relatives à l'élaboration de la charte des droits et libertés ainsi qu'à celle du document de prise en charge pour que la personne concernée y soit associée.
En conséquence, cinq amendements présentés par M. Bernard Perrut :
- trois ayant le même objet,
- un visant à préciser dans le document les obligations de la personne accueillie,
- un renvoyant au décret le soin de préciser le type de document délivré selon les catégories d'établissements,
sont devenus sans objet.
A cette occasion, M. Pascal Terrasse a souligné le caractère vague de la notion de contrat de séjour telle qu'elle figure dans le texte. En effet, cette rédaction ne permet pas de déterminer s'il est fait référence au droit des contrats tels qu'il existe dans le droit civil.
L'article 5 a été ainsi rédigé.
Après l'article 5
La commission a rejeté un amendement de M. Jean-François Chossy portant création d'un numéro vert chargé de recueillir les témoignages d'actes de maltraitance à l'encontre de personnes handicapées, après que le rapporteur a indiqué qu'il s'agissait là d'une disposition de caractère réglementaire.
Article 6 : Création d'un médiateur
La commission a adopté un amendement du rapporteur étendant au représentant légal de la personne prise en charge la possibilité de faire appel à une personne chargée du rôle de médiateur.
M. Bernard Perrut a retiré un amendement prévoyant que le Médiateur de la République et ses correspondants départementaux établirait la liste des médiateurs du secteur social et médico-social après que le rapporteur a observé que ces autorités y étaient résolument hostiles.
La commission a rejeté deux amendements de MM. Jean-François Chossy et Bernard Perrut prévoyant que la liste de ces médiateurs serait arrêtée après consultation des représentants des usagers.
Elle a rejeté deux amendements respectivement présentés M. Bernard Perrut et Mme Roselyne Bachelot-Narquin renvoyant à un décret le soins de fixer le statut du médiateur ainsi que les modalités de la prise en charge financière de ses interventions après que le rapporteur a exprimé un avis défavorable.
La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.
Information relative à la commission
La commission a nommé M. Alain Calmat rapporteur sur la proposition de résolution de M. Bernard Accoyer tendant à créer une commission d'enquête sur l'aptitude matérielle et humaine de la direction générale de la santé à assurer ses missions de santé publique et de sécurité sanitaire - n° 2841.
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