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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 28

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 7 février 2001
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

 

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- Examen du rapport d'information de M. Bruno Bourg-Broc sur la sécurité dans les établissements scolaires (

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné le rapport d'information de M. Bruno Bourg-Broc sur la sécurité dans les établissements scolaires.

M. Bruno Bourg-Broc, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la mission d'information créée le 23 février 2000 avait souhaité prendre en compte tous les problèmes relatifs à la sécurité, depuis l'école maternelle jusqu'au lycée et non seulement examiner la sécurité des établissements scolaires dans ses différents aspects -bâtiments, santé, alimentation-, mais encore étudier les problèmes posés par la violence.

La mission a procédé à de nombreuses auditions de représentants des collectivités territoriales, de parents d'élèves, d'enseignants ainsi que de spécialistes. Elle a complété ses travaux par une visite de collèges dans le département de la Seine-Saint-Denis.

Sur le fond, un constat simple s'est imposé : l'école ne constitue plus désormais un « sanctuaire » à l'abri des problèmes sociaux, elle est devenue, au contraire, la caisse de résonance et le reflet de ce qui se passe au dehors : violences urbaines, chômage, exclusion, précarité, choc des cultures du fait de l'immigration.

L'école n'est plus la tour d'ivoire de la transmission du savoir : cela tient à son ouverture sans cesse accrue sur la société, sa place au carrefour de politiques publiques transversales qui dépassent sa mission initiale et auxquelles elle est cependant appelée à contribuer : politique de la ville, politique culturelle, politique de l'emploi et de la formation professionnelle notamment.

Affectée par les évolutions politiques et juridiques de la société, l'école ne peut échapper aux exigences du corps social. Aussi, les pouvoirs publics ont-ils une responsabilité impérative à son égard, la mission du législateur étant, en particulier, de remédier au développement de la violence et de la délinquance juvéniles afin de sécuriser l'environnement des enfants et de préserver l'avenir de la société.

Au fil de ses travaux, il est apparu indispensable à la mission de définir une approche globale de la sécurité, mettant en _uvre la mobilisation de tous. Au niveau national, la nécessité de réunir, au sein d'une agence française de la sécurité dans les établissements scolaires et universitaires, des compétences par trop dispersées s'est imposée.

Abordant la question de la sécurité des bâtiments et des équipements, M. Bruno Bourg-Broc, rapporteur, a d'abord souligné que l'amélioration générale de la sécurité résultait largement des efforts d'investissement des collectivités locales consécutifs à la décentralisation, très bénéfique à cet égard aux établissements scolaires. Les plans d'urgence de 1994 et 1995, puis de 1998 ont, à leur tour, contribué à cette évolution. Les points noirs les plus significatifs concernent les immeubles à structures métalliques, les internats, les équipements sportifs -ces derniers étant à l'origine de 60 % des accidents scolaires, l'absence de maintenance préventive ainsi que l'insuffisance de la surveillance technique et humaine des locaux.

En ce qui concerne la sécurité des bâtiments, il convient en premier lieu de noter qu'au cours des cinquante dernières années le nombre des établissements primaires a diminué alors que, dans le même temps, celui des établissements secondaires augmentait. L'ancienneté du parc immobilier doit être relativisée, ainsi que l'ont démontré les dégradations causées par la tempête du 26 décembre 1999 qui a indistinctement affecté des bâtiments anciens et des bâtiments récents.

De nombreuses mesures urgentes restent à prendre en matière de risque incendie. La mission recommande, en particulier, la fermeture sans délai des internats installés dans des bâtiments à structures métalliques ou vétustes. Elle préconise également de faire procéder à des exercices réglementaires d'alerte préventive dans les internats comme dans les établissements scolaires. En réalité, dans les internats, seulement 36 % des exercices d'évacuation sont effectués de nuit, dans les conditions réglementaires, entre 22 heures et 6 heures.

La réglementation applicable en matière de construction et de contrôle doit intégrer l'obligation d'une maintenance préventive dès l'établissement du cahier des charges ainsi qu'un contrôle technique périodique de la solidité des bâtiments.

En ce qui concerne la sécurité des équipements, il y a lieu de formaliser par voie de conventions entre collectivités territoriales les conditions d'utilisation des équipements sportifs non intégrés ainsi que de prévoir des équipements sportifs intégrés lors de la construction de nouveaux établissements scolaires.

S'agissant des équipements de l'enseignement technologique et professionnel, il convient de rendre effective l'application de la réglementation relative au port des équipements de protection et des tenues de travail adaptées lors des travaux pratiques ou en ateliers. La mise en conformité des machines utilisées dans les sections d'enseignement général et professionnel adaptées (SEGPA) doit être accélérée.

Le rapporteur a ensuite abordé la question de la sécurité des personnes, en insistant, en premier lieu, sur les moyens d'éviter les accidents scolaires. Pour atteindre cet objectif, deux recommandations peuvent être faites. La première est de doter les enseignants d'un téléphone portable pour toute activité extérieure à l'établissement, et tout particulièrement les enseignants d'EPS, amenés à se rendre dans des gymnases ou stades dépourvus de poste fixe, afin d'assurer la rapidité des secours en cas d'accidents. La deuxième est de rendre effective l'obligation de présence d'un maître-nageur sauveteur au cours des séances de piscine.

En matière de sécurité alimentaire, on ne peut que constater l'éclatement et la complexité de l'organisation de la restauration scolaire ainsi que le déséquilibre nutritionnel patent de l'alimentation servie aux enfants. Il faut donc proposer une alimentation plus équilibrée dans les cantines scolaires, notamment en recourant plus fréquemment aux diététiciens, et en publiant dans les meilleurs délais l'actualisation de la circulaire ministérielle, dite « de l'écolier » qui date du 9 juin 1971.

S'agissant de la sécurité sanitaire, on doit relever I'insuffisance criante des moyens en personnel médical et médico-social. La prévention tant pour les élèves que pour les personnels est insuffisante et les obligations réglementaires en ce domaine ne sont pas appliquées dans les faits. Il faut accroître les moyens en personnels médicaux et médico-sociaux (infirmières, assistantes sociales, psychologues), non seulement pour rendre effectif l'encadrement sanitaire des élèves mais également pour dépister les conduites à risques. Il serait par ailleurs utile d'instaurer une visite médicale plus régulière pour les élèves comme pour les personnels. Enfin, il faut plaider pour le transfert au département de la médecine scolaire et des assistantes sociales qui y concourent car le niveau départemental est le plus opportun en matière de capacité d'intervention au plus près des besoins.

En ce qui concerne la sécurité juridique des personnels, on doit se féliciter de ce que la « loi Fauchon » ait apporté les clarifications nécessaires.

Le rapporteur a ensuite abordé la question essentielle de la violence à l'école. On constate une aggravation récente des faits de violence. Les incidents signalés chaque trimestre étaient de 225 000 en 1999-2000 et de 240 000 en 1998-1999. Les faits concernant des détentions d'armes ont été multipliés par deux. D'une manière générale, on note l'augmentation du nombre de faits graves qui font l'objet d'un signalement auprès du parquet en 1999-2000. Les victimes sont les élèves pour 78 % des faits signalés et les personnels pour 20 %. Il faut relever que les faits de violence à l'encontre des personnels sont en augmentation. L'importance des chiffres cités fait, bien entendu, croître la montée du sentiment d'insécurité.

Une recommandation majeure consiste à améliorer le soutien aux victimes et la médiation au sein de l'institution scolaire et des établissements avec, d'une part, les élèves et leurs familles, et d'autre part, les personnels. Pour l'heure, il faut souligner que l'outil statistique du ministère est très imparfait et déplorer, par ailleurs, l'existence de la loi du silence dans les établissements par peur des représailles.

On peut s'interroger sur les facteurs multiples de la violence. Il semble que cette violence résulte de l'évolution de la société. La multiplication des incidents et des incivilités dans les établissements est en effet le reflet de l'augmentation de la violence dans la société tout entière. Une des solutions consiste à promouvoir des collèges à taille humaine comprenant au maximum 600 élèves. Il faut également sécuriser les accès des établissements et systématiser l'installation de dispositifs de vidéosurveillance dans les établissement à risque d'intrusion. De même, dans certains cas, il serait bon d'assurer la surveillance policière aux abords des établissements sensibles.

Etant donné que l'école est marquée par les effets de la fracture sociale, il est nécessaire d'accélérer au maximum la construction ou la rénovation d'internats et de structure d'accueil des adolescents en difficulté.

L'école est également confrontée à la perte des valeurs et des repères traditionnels. Pour donner des repères aux jeunes, il faut faire de l'école un lieu d'éducation à la citoyenneté responsable, par l'apprentissage de la règle de droit. Il serait bon de généraliser l'adaptation des règlements intérieurs des établissements en établissant le respect des droits de la défense des élèves et de renouer avec l'enseignement et la pratique de notions fondamentales telles que la morale, la politesse et le respect tant de l'altérité que de l'autorité.

Mais l'école doit, le cas échéant, être un lieu capable de sanctionner les comportements inacceptables. Il faut refuser de la façon la plus ferme l'impunité pour les agresseurs en apportant sans délai une réponse à chaque incident, en instituant des sanctions graduées et en distinguant les sanctions pédagogiques de celles qui sont liées à la discipline. Aucune agression, aucune incivilité si légère soit-elle, aucun délit ne doit rester sans aucune réponse de l'école et de la société.

Il convient parallèlement de s'interroger sur une forme de violence qui est entretenue par le fonctionnement de l'institution elle-même et se trouve liée à l'échec scolaire. Une des solutions pour combattre l'échec scolaire serait de renforcer l'encadrement pour l'assistance aux devoirs. De manière plus générale, il faut mettre l'accent sur le suivi pédagogique des élèves en situation difficile. Dans les établissements des zones sensibles, il est essentiel en outre de favoriser la stabilité des personnels enseignants et non enseignants et de respecter une forme de parité lors de la composition des équipes pédagogiques afin d'augmenter le nombre des hommes y participant.

Les opérations de partenariat de proximité avec, d'une part, les services de police et de justice, et d'autre part, les entrepreneurs locaux et le tissu associatif se révèlent être très efficaces sur le terrain. De même, doivent être privilégiés les liens avec les partenaires institutionnels tels que le Parlement des enfants, le conseil général des jeunes ou encore le conseil municipal des enfants.

La lutte contre la violence à l'école constitue une préoccupation partagée à l'échelle européenne, mais si les phénomènes sont convergents, les approches sont, elles, diversifiées. La politique de lutte contre la violence doit dans chaque pays permettre un équilibre entre la dimension de la prévention et celle de la répression. Mais rien ne remplace la mobilisation sur le terrain, dans les établissements, de l'équipe éducative et de ses partenaires.

Le remède réside manifestement dans la mise en _uvre d'une approche globale de la sécurité. Il serait bon de mieux coordonner les efforts de l'Observatoire national de la sécurité des établissements scolaires et d'enseignement supérieur avec ceux du Comité national de lutte contre la violence à l'école. En effet, on doit déplorer la multiplication des instances concernées, auxquelles s'ajoutent les acteurs locaux du fait de la décentralisation.

Pour développer une approche globale des problématiques de la sécurité, il faut instaurer une culture collective de la sécurité en cultivant l'éducation à la prévention notamment. Au niveau national, cela se traduit par la création d'une Agence française pour la sécurité dans les établissements scolaires et universitaires, organisme indépendant doté d'un statut d'établissement public administratif qui aurait une compétence générale en matière de sécurité et de lutte contre la violence.

Une autre réforme importante pourrait être de transférer l'ensemble des personnels techniciens, ouvriers et agents de service (ATOS) aux régions et départements pour l'exercice de leurs compétences respectives.

Au niveau de l'établissement, il convient d'une part de généraliser l'obligation de créer et de réunir un comité d'hygiène et de sécurité dans les établissements du second degré, et d'autre part, de clarifier les prérogatives des chefs d'établissement en matière d'autorité sur les personnels. La notion d'autorité apparaît en effet essentielle : par exemple, les chefs d'établissement ne doivent en aucun cas mettre publiquement en cause l'autorité et les compétences des professeurs. De la même façon, les enseignants doivent absolument éviter de remettre en question l'autorité du chef d'établissement en présence des élèves.

Le président Jean le Garrec a tout d'abord pleinement souscrit à la remarque selon laquelle l'école constituait une caisse de résonance de la société. Il a ensuite formulé les observations suivantes :

- Les collectivités territoriales ont accompli en matière de sécurité des bâtiments un effort considérable dont on peut penser qu'il aurait demandé quarante ans à l'Etat. L'ampleur du transfert de charges opéré par la décentralisation provoque désormais une très grande méfiance des collectivités territoriales à l'égard de nouveaux transferts de compétences même si ceux-ci sembleraient logiques s'agissant des ATOS ou de la médecine scolaire.

- On ne peut qu'approuver la recommandation relative à la nécessaire prise en compte de la maintenance préventive dans les opérations de construction. Elle est parfois mise en _uvre grâce à une certaine déconcentration de moyens au profit des établissements  dont on peut se demander s'il s'agit d'une pratique générale : par ailleurs on ne peut que partager le constat fait par le rapporteur relatif au retard de mise en conformité des machines-outils dans les SEGPA.

- En ce qui concerne la violence dans les établissements scolaires, on ne peut qu'être favorable aux propositions formulées sur la médiation, la formation au sein des IUFM et l'importance de la permanence de l'équipe éducative et du partenariat. La recommandation relative à l'augmentation de la présence masculine dans certains établissements est compréhensible. Ses modalités de mise en _uvre pourraient cependant difficilement se traduire par un quota et elles doivent faire l'objet d'une réflexion plus approfondie.

M. Jean-Pierre Baeumler, membre de la mission d'information, a souligné la qualité de l'exposé du rapporteur ainsi que celle des travaux accomplis sur de nombreux sujets : la sécurité alimentaire, la sécurité des équipements, la responsabilité des chefs d'établissements et la violence scolaire. La hausse des faits graves constatés en la matière constitue un signal d'alerte face à une situation qui n'est pas nouvelle mais sur laquelle a longtemps été jeté un voile pudique. La lutte contre cette violence est une priorité absolue.

Sur tous ces sujets, les pouvoirs publics ne sont pas restés inertes : la loi du 17 juin 1998 a ainsi aggravé les sanctions pénales applicables aux délits commis dans les établissements scolaires ou à leurs abords ; de même plusieurs plans ont été mis en _uvre par les gouvernements successifs. Les propositions formulées dans le rapport s'inscrivent dans le droit fil de ces politiques, ce qui montre bien la difficulté qu'il y a à faire des propositions alternatives.

Le Gouvernement actuel participe de cet effort en faveur de la sécurité dans les établissements scolaires et consacre d'importants moyens en faveur des établissements les plus sensibles : présence des aide-éducateurs (au nombre de 63 000) dans ces établissements, recrutement, depuis 1998, de 1 500 infirmières scolaires soit plus que dans les dix années précédentes, enveloppe de 100 millions de francs destinée à la mise en place de collèges à taille humaine prévue par le « plan Royal » de 1999, développement de la coopération entre l'éducation nationale, la justice et la police notamment par le biais des contrats locaux de sécurité. En outre, le Gouvernement accorde une place croissante à la sécurité au sein des projets éducatifs en associant les parents d'élèves de manière accrue à ces actions, en développant le soutien aux victimes et enfin en réhabilitant le rôle des internats.

On peut distinguer dans le rapport trois types de propositions :

- Certaines ne sont que le rappel nécessaire de mesures réglementaires existantes mais insuffisamment, voire pas du tout appliquées. Tel est le cas de la circulaire relative à la restauration scolaire, en cours de modification.

- D'autres, nouvelles, paraissent intéressantes mais mériteraient une étude et un chiffrage complémentaires, par exemple la mise à disposition d'un téléphone portable pour les enseignants, la surveillance permanente des bâtiments, l'obligation d'une maintenance préventive et la stabilisation des équipes enseignantes.

- Par ailleurs, certaines propositions peuvent difficilement recueillir une adhésion : il en va ainsi des nouveaux transferts de compétence qui doivent s'inscrire dans une réflexion globale sur la décentralisation, de la création d'une Agence française pour la sécurité qui constituerait un doublon avec des structures existantes telles l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) ou le Comité national de lutte contre la violence à l'école.

En bref, même si une approche globale représente une tâche difficile, ce rapport constitue un travail utile, qui conforte, en outre, la politique mise en _uvre par le Gouvernement.

M. André Schneider, membre de la mission d'information, a souligné le grand intérêt du travail réalisé. En matière de sécurité des établissements scolaires, tout le monde peut procéder à un diagnostic. La difficulté réside, en revanche, dans la rédaction d'une ordonnance commune. L'approche de ces questions est souvent trop parcellaire. C'est la raison pour laquelle la création d'une agence permettrait d'avoir une vision globale. On ne peut enfin que souligner l'existence d'un objectif partagé, celui de donner une meilleure tonalité à cette caisse de résonance de la société qu'est l'école afin de ramener celle-ci à sa mission fondamentale : l'instruction des enfants. Le souhait est unanime de parvenir ainsi à une école la meilleure possible pour l'éducation du futur citoyen.

M. Bernard Perrut, membre de la mission d'information, a souligné l'objectivité de ce rapport qui aborde les problèmes de la sécurité dans les établissements scolaires dans leur ensemble et a fait les remarques suivantes :

- La décentralisation a eu des effets positifs sur les équipements scolaires, mais il faut sans doute aller plus loin en termes d'initiatives et d'expérimentations.

- L'homogénéité de certaines classes en zones d'éducation prioritaire peut renforcer les risques de violences et d'insécurité.

- La drogue à proximité des écoles engendre également violences et décès parmi les jeunes.

- Les enseignants ont parfois peur d'enseigner dans certaines zones car leur rôle se réduit alors à faire la police en classe. Pour remédier à cet état de fait, il faudrait à la fois définir des postes à profil et faire évoluer la formation dans les IUFM afin de favoriser l'adaptation des enseignants inexpérimentés.

- Le rapport ne doit pas être considéré comme un catalogue de mesures mais comme une incitation à mettre en _uvre des actions concrètes sur le terrain.

M. Patrice Martin-Lalande, après avoir insisté sur la nécessité d'organiser un suivi de l'application des recommandations de la mission, a évoqué les points suivants :

- Il est tout à fait logique que le transfert de compétences en matière d'équipements scolaires soit aujourd'hui complété par l'attribution aux départements de missions en ce qui concerne la médecine scolaire et l'assistance sociale. Il y a également lieu de réfléchir au transfert de compétences sur les personnels ATOS, sans occulter les difficultés de moyens que cela soulèverait.

- La médiation doit être encouragée afin de multiplier les occasions de dialogue avec les élèves victimes de violence.

- Il est important d'instaurer un contrat de citoyenneté pour responsabiliser les élèves dans l'école assorti, le cas échéant, de sanctions proportionnées. Cela permettra de revenir sur le sentiment d'impunité qui existe trop souvent.

M. Alain Néri a fait les remarques suivantes :

- Il est préférable de parler d'« éducation » plutôt que d'« instruction » des élèves car les enseignants ont une large mission et, par ailleurs, de « restaurant scolaire » plutôt que de « cantine ».

- La décentralisation des équipements ne doit pas remettre en cause l'unité des personnels de l'éducation, tant enseignants que non enseignants. Il faut conserver la cohérence de l'ensemble de l'équipe éducative.

- La formation dans les IUFM doit être plus concrète, avec notamment une spécialisation permettant d'aider les futurs enseignants à faire face aux difficultés particulières d'intégration de certains élèves.

- Pour concilier des établissements à taille réduite, assortis de faibles effectifs dans les classes, et la diversification de l'offre de formation, il est nécessaire de développer le travail éducatif en réseaux.

- L'école de la République, qui est l'école de la citoyenneté, garantit le droit au respect à la fois pour les enfants et pour les adultes.

M. Bernard Schreiner a formulé les observations suivantes :

- Les transferts de compétences proposées par le rapporteur doivent s'accompagner d'une compensation financière par l'Etat.

- Les normes de construction, d'entretien et de sécurité dans les bâtiments scolaires ne doivent pas changer trop souvent au gré du bon vouloir des administrations.

- Il faut éviter d'envoyer systématiquement les jeunes enseignants dans les établissements sensibles et les élèves en difficulté dans des classes de niveau faible car cela risque de faire perdre l'envie aux uns et aux autres d'aller travailler à l'école.

M. Jean Delobel, après avoir insisté sur l'unité de l'équipe pédagogique, des cuisiniers et surveillants aux enseignants, les professeurs devant ainsi prendre leur part à la garantie de la sécurité et de la propreté dans les établissements, a estimé que les problèmes de drogue chez les élèves étaient sans aucun doute liés à l'amplitude des plages horaires laissées libres par les trous dans les emplois du temps et par l'attente des transports scolaires. C'est pourquoi il faut réaffirmer que les bus scolaires doivent avoir des horaires adaptés aux emplois du temps et que les emplois du temps doivent être faits pour les élèves et non pour les professeurs.

M. Jean-Claude Bateux a considéré que la construction d'équipements sportifs intégrés aux collèges devait être une obligation impérative pour les conseils généraux.

La commission a décidé, en application de l'article 145 du Règlement, le dépôt du présent rapport d'information en vue de sa publication.


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