ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES
COMPTE RENDU N° 32
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 4 avril 2001
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. Jean Le Garrec, président
puis de M. Edouard Landrain, vice-président
SOMMAIRE
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- Examen du projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie - n° 2936 (M. Pascal Terrasse, rapporteur). (
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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné en première lecture, sur le rapport de M. Pascal Terrasse, le projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie (n° 2936).
Le rapporteur a tout d'abord observé que la prise en charge de la dépendance nécessitait un partenariat entre l'Etat, les collectivités locales, les organismes de sécurité sociale, le secteur associatif, les professionnels et les familles.
La loi du 24 janvier 1997 créant la prestation spécifique dépendance (PSD) fut, comme l'indiquait son intitulé, un texte provisoire. On ne peut donc que se satisfaire de la discussion aujourd'hui du projet de loi instituant l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
Dès les premiers bilans, faits au terme de la première année de son application, la PSD avait montré ses limites : la PSD n'est perçue que par 135 000 personnes alors que l'on estime à 800 000 le nombre des personnes âgées dépendantes de plus de 60 ans.
Les raisons de cet échec sont au moins au nombre de quatre :
- la PSD ignore les quelque 264 000 personnes classées en GIR 4 ;
- la récupération sur succession, sur le légataire ou le donataire des arrérages de la PSD qui rapporte si peu, a détourné de nombreux bénéficiaires potentiels ;
- les montants de la prestation sont trop faibles ;
- ces montants varient en fonction des départements.
L'allocation personnalisée d'autonomie inspirée du rapport de Mme la secrétaire d'Etat chargée des personnes âgées, Paulette Guinchard-Kunstler Vieillir en France ainsi que de celui de M. Jean-Pierre Sueur : L'aide personnalisée à l'autonomie, un nouveau droit fondé sur le principe de l'égalité entend mettre un terme à ces errements.
Elle ouvre un droit universel et égal sur l'ensemble du territoire national. Gérée par les départements, échelon de proximité, cette prestation sera financée à travers un Fonds de financement de l'APA par les régimes d'assurance vieillesse, une fraction de la contribution sociale généralisée et les départements.
L'allocation personnalisée à l'autonomie est destinée aux personnes âgées dépendantes à domicile et en établissement. Les prestations offertes pour le soutien à domicile sont aujourd'hui très diversifiées. Cependant, la disparité ou l'inégalité d'offre de service sur le territoire, les conditions de travail des intervenants et leur formation posent des difficultés aux associations ainsi qu'aux centres communaux d'action sociale agissant dans le champ du travail à domicile. Ces points sont extrêmement importants puisque près de 80 % des personnes âgées vivent à domicile.
Il convient d'avoir une approche globale de la personne âgée et de respecter ses choix en lui fournissant la palette de services la plus complète possible et en lui permettant de vivre chez elle. Le plan d'aide associé au Fonds de modernisation de l'aide à domicile sera une avancée sur ce point.
Selon une enquête de l'INSEE, en 2020, le nombre de personnes dépendantes serait de 3 millions, dont 600 000 personnes souffrant de la maladie d'Alzheimer ou de maladies apparentées. La question du manque de places en établissement est donc inéluctable, malgré le développement des lieux d'hébergement temporaire et d'accueil de jour.
Désormais, la tarification des maisons de retraite et longs séjours doit être fondée sur l'état de santé des résidents et non sur leur statut juridique. La tarification tripartite (hébergement, dépendance, soins) doit déboucher sur une meilleure solvabilisation des personnes accueillies et doit garantir la pérennisation des institutions.
La prise en charge de la dépendance comprend trois volets : le traitement de la maladie causale, l'évaluation des aides à fournir pour les actes de la vie quotidienne et la veille permanente portant sur la maladie. Le mécanisme de prise en charge se situe à la frontière entre le champ social et le champ médical. Le Premier ministre a indiqué le 21 mars 2000 qu'il était urgent d'apporter une réponse satisfaisante à la dépendance et d'ouvrir à l'ensemble des personnes âgées dépendantes un droit objectif. L'allocation personnalisée d'autonomie s'inscrit parfaitement dans ces objectifs et dans le nouveau contexte que représente la révolution de l'âge.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
M. Denis Jacquat a souhaité que, par cohérence, l'on fasse un usage constant du terme de « maladies neuro-dégénératives » plutôt que de « démence sénile » qui sont deux appellations équivalentes. Il a ensuite précisé qu'en 1992, la discussion du projet de loi relatif au Fonds de solidarité vieillesse au cours de laquelle des amendements sur la dépendance avaient été présentés par le Gouvernement, était interrompu en raison des oppositions qui s'étaient manifestées au sein de la majorité.
Mme Hélène Mignon s'est félicitée que ce projet de loi permette d'élargir les prestations actuellement versées aux personnes dépendantes. Les solidarités familiales doivent en effet recevoir un soutien. Ce texte était attendu par les personnes âgées mais peut-être plus encore par leurs familles et les associations. Il faudra veiller à ce que les décrets d'application rentrent rapidement en vigueur. C'est la condition de son succès.
M. Georges Colombier après avoir observé que les associations avaient regretté le manque de concertation sur ce projet de loi, a estimé que la création de l'APA constituait un progrès notable. Il faudrait cependant aller vers la mise en place du cinquième risque. Sur la question de la différence de montant entre l'allocation versée à domicile et en établissement, on ne peut que déplorer que sa solution soit renvoyée à la réforme de la tarification. Enfin un amendement sera présenté pour supprimer le recours sur succession qui concernera aussi les actuels bénéficiaires de la PSD.
M. Maxime Gremetz a fait part du vif regret du groupe communiste de ne pas avoir été associé à la réflexion sur ce projet de loi, ni par le ministère ni par le rapporteur. Pour cette raison, le groupe communiste n'a pas souhaité déposer d'amendements au cours de cette réunion et ne le fera que pour la réunion que tiendra la commission en application de l'article 88 du Règlement.
De façon plus générale, il aurait été préférable de procéder à la création d'un cinquième risque plutôt que de rester, comme le fait ce projet de loi, dans une logique d'assistance. Les Conseils généraux vont continuer à assurer le financement de la dépendance avec un prélèvement sur la CSG, le FSV et les régimes d'assurance vieillesse. Cette solution en particulier aboutit à maintenir l'inégalité existant aujourd'hui entre les départements. Trouver d'autres sources de financement aurait été plus judicieux.
Enfin, prendre en charge les personnes dépendantes en fonction de la réalité de leur situation constitue un progrès notable. Il suppose cependant que soient dégagés des moyens humains qualifiés, suffisants.
M. Edouard Landrain a fait part de l'inquiétude des conseils généraux devant les sommes à mobiliser pour permettre l'amélioration de la prestation. Les budgets départementaux seront élaborés prochainement. Il est donc nécessaire que les Conseils disposent des données relatives à leur participation au financement de l'APA.
Par ailleurs, la question de la formation des personnels est effectivement cruciale.
M. Alain Néri a souligné que l'efficacité de la réforme supposait que les décrets d'application soient élaborés rapidement et que la préparation des dossiers de demande soit anticipée.
La commission est ensuite passée à l'examen des articles du projet de loi.
Avant l'article premier
La commission a examiné deux amendements identiques de MM. Jean-Luc Préel et Denis Jacquat visant à confier la gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie à la sécurité sociale.
M. Yves Bur a souligné que cet amendement visait à sortir de la logique de l'aide sociale en créant un cinquième risque.
M. Denis Jacquat a exposé les motifs l'ayant conduit à présenter un tel amendement. La prestation spécifique dépendance (PSD) doit de toute évidence être remaniée. Mais il importe de faire d'elle une véritable allocation autonomie dépendance qui ne soit pas perpétuellement menacée par la recherche d'économies à laquelle se livrent les départements. Il faut en faire une prestation nationale. On peut d'ailleurs noter que si la sécurité sociale était créée aujourd'hui de toutes pièces, elle comporterait d'emblée une cinquième branche consacrée au risque dépendance.
Une hausse de 1 % de la cotisation vieillesse, qui équivaudrait à 60 francs par mois pour un salarié payé au SMIC, permettrait le financement d'une prestation de qualité, éventuellement extensible sans considération de l'âge du bénéficiaire. Il y a là un pas à franchir.
M. Georges Colombier a déploré que la logique actuelle d'aide sociale engendre des brouilles dans les familles. Cette situation est d'autant plus regrettable que l'on assiste à une inversion de l'aide traditionnelle, les personnes âgées soutenant de plus en plus fréquemment les plus jeunes. En outre, si la personne âgée se demande « qui va payer pour moi ? » on ajoute à la souffrance physique une souffrance morale.
M. Maxime Gremetz s'est déclaré favorable aux amendements proposés qui vont dans le sens de la solidarité nationale, de l'universalité et qui ont le mérite de rappeler que la sécurité sociale n'est pas figée de toute éternité sur la protection des quatre risques actuellement couverts. Il s'est néanmoins déclaré en désaccord avec les auteurs des amendements sur l'assiette de cotisations servant au financement d'une telle prestation.
Le rapporteur a estimé que deux logiques s'affrontent. La création d'un « cinquième risque » ne répond pas nécessairement aux deux objectifs recherchés à savoir l'universalité de la prestation et la solvabilisation des bénéficiaires.
Les questions essentielles sont les suivantes : quels seront les bénéficiaires ? qui gérera l'allocation ? quel en sera le montant ? qui financera ? Peu importe ensuite de savoir s'il s'agit ou non d'un cinquième risque dont les modalités de financement ne seraient pas si éloignées de celles proposées. Il existe une ambiguïté sur la notion de « cinquième risque » : s'agit-il d'un nouveau risque s'ajoutant à la maladie, au décès, à l'invalidité et aux accidents du travail, ou s'agit-il d'une cinquième branche ? Le débat ne présente que peu d'intérêt pour les Français.
Par ailleurs, on ne peut à la fois plaider pour une décentralisation accrue et militer simultanément pour la nationalisation de l'aide aux personnes âgées, compétence majeure des départements.
M. Yves Bur a admis que la mise en _uvre réelle de l'aide aux personnes dépendantes était plus importante que la réflexion sur un « cinquième risque ». Il importe avant tout de créer une culture gérontologique, comme cela a été le cas pour la petite enfance. L'avenir, dans ce domaine, reposera sur l'intervention des communes et l'intercommunalité .
Le président Jean Le Garrec a jugé que le problème du financement évoluerait. Aujourd'hui, il s'agit de résoudre la question de la mise en _uvre et de régler les difficultés pratiques rencontrées.
La commission a rejeté les amendements.
TITRE IER
Dispositions modifiant le code de l'action sociale et des familles et relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie
Article premier (articles L. 232-1 à L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles) : Allocation personnalisée d'autonomie
Article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles : Fondement du droit au bénéfice de l'allocation personnalisée d'autonomie
La commission a examiné en discussion commune trois amendements de MM. Yves Bur, André Aschieri et Denis Jacquat visant à atténuer le lien strict établi entre le bénéfice de l'allocation et l'âge du bénéficiaire et de permettre ainsi la prise en charge des personnes atteintes avant l'âge de soixante ans.
M. Yves Bur a rappelé que la fixation de la condition d'âge à soixante ans n'a pas de sens. C'est en effet à partir de soixante-quinze ans que l'on assiste à la montée en flèche de la dépendance ; à l'inverse des personnes âgées de moins de soixante ans peuvent avoir besoin de l'allocation autonomie suite à des maladies invalidantes.
M. André Aschieri a regretté l'absence de prise en compte des handicaps invalidants, tels que ceux liés aux affections neuro-dégénératives.
M. Denis Jacquat s'est également déclaré favorable à l'élargissement du champ de l'allocation à de tels publics. Il a par ailleurs rappelé la nécessaire inscription dans le texte de la loi de l'âge de soixante ans afin d'éviter toute difficulté dans le décret d'application.
M. Alain Néri s'est interrogé sur l'intérêt qu'il y aurait à sortir de tels malades de la branche maladie pour leur octroyer l'allocation personnalisée d'autonomie alors que les auteurs des amendements militent pour la création d'un cinquième risque et donc leur prise en charge par la sécurité sociale.
Le rapporteur, après avoir observé qu'effectivement plusieurs pays européens ne retenaient pas de critère d'âge, s'est déclaré défavorable aux amendements.
Le président Jean Le Garrec a déclaré ces amendements irrecevables en application de l'article 86 alinéa 4 du Règlement.
La commission a ensuite rejeté un amendement de conséquence de M. André Aschieri.
Article L. 232-2 du code de l'action sociale et des familles : Conditions d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel visant à faire de la détermination du montant de l'APA en fonction des groupes iso-ressources (GIR), établi en fonction d'une grille nationale (grille AGGIR), un élément d'un plan d'aide fondé sur une évaluation globale de la situation du bénéficiaire.
M. Yves Bur a souligné que la grille AGGIR ne répondait pas aux besoins évolutifs d'accompagnement de la personne.
Le rapporteur a objecté qu'en dépit de ses carences, s'agissant par exemple des maladies neuro-dégénératives et de la cécité, cette grille constituait le seul outil disponible. Il a précisé que viendrait après l'article 14 un amendement prévoyant la présentation dans les deux ans par une commission scientifique d'un nouvel outil reposant sur la prise en charge des besoins.
Mme Chantal Robin-Rodrigo a souligné l'impossibilité, dans le cadre de la grille actuelle, de financer le maintien à domicile des plus défavorisés, qui entre en contradiction avec l'objectif d'une plus grande égalité qui sous-tend le projet de loi.
M. Denis Jacquat a renchéri, en précisant que cette insuffisance des moyens financiers pouvait conduire à la seule prise en charge de 3,5 heures par jour des personnes maintenues à domicile.
Le rapporteur a reconnu que les tarifs du maintien à domicile étaient singulièrement élevés, compte tenu de l'impossibilité, à la différence des personnes placées en établissement, de mutualiser les moyens. Il faut incontestablement faire évoluer le système de maintien à domicile.
M. Patrice Martin-Lalande a estimé que l'état déplorable de certaines maisons de retraite imposait de mettre en priorité les moyens sur les établissements plutôt que sur le maintien à domicile coûte que coûte.
Mme Catherine Génisson et M. Alain Néri ont plaidé pour une approche réaliste excluant le maintien à domicile des personnes fortement dépendantes.
M. Yves Bur a retiré l'amendement au profit de l'amendement présenté par le rapporteur après l'article 14.
La commission a examiné un amendement de M. Denis Jacquat proposant de substituer à la notion de « dépendance » celle de « perte d'autonomie » dans l'ensemble de l'article premier, son auteur ayant indiqué qu'un tel changement répondrait aux souhaits des associations.
Mme Hélène Mignon s'étant déclarée favorable à ce changement, contre l'avis du rapporteur, le président Jean Le Garrec a considéré que cette substitution n'était pas opportune dans la mesure où existe parallèlement la notion « d'autonomie des jeunes ».
La commission a rejeté l'amendement.
Un amendement de M. Denis Jacquat relatif à la réforme de la grille nationale AGGIR a été retiré, son auteur s'étant rallié à l'amendement du rapporteur créant un article additionnel après l'article 14 et répondant aux préoccupations exprimées par le présent amendement.
Article L. 232-3 du code de l'action sociale et des familles : Procédure de détermination du montant de l'allocation personnalisée d'autonomie servie à domicile
La commission a examiné deux amendements présentés par M. André Aschieri ayant pour objet de supprimer le dispositif spécifique prévu par le présent article pour les bénéficiaires de l'allocation résidant à domicile.
M. André Aschieri a estimé que la prestation devrait être personnalisée autant en établissement qu'à domicile.
Le rapporteur s'est opposé à l'amendement en faisant valoir qu'il existait au sein des établissements des équipes médico-sociales qui sont en mesure d'assurer l'évaluation des besoins des personnes dépendantes et qui ont manifesté le désir d'être partie prenante au système proposé.
M. Denis Jacquat a souligné en outre que les départements disposaient d'équipes qui ont la charge de vérifier les besoins des personnes dépendantes en établissement.
La commission a rejeté les amendements.
Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur relatif aux dépenses figurant dans le plan d'aide.
La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Luc Préel proposant que le plan d'aide détermine non seulement les dépenses prises en charge mais également la part maximale des autres dépenses ne nécessitant pas l'intervention de tierces personnes, le rapporteur ayant exprimé son désaccord à l'idée de limiter en pourcentage la part de ces autres aides dont peuvent bénéficier les personnes maintenues à domicile.
Un amendement de M. Jean-Luc Préel a été retiré par M. Yves Bur, son objet étant satisfait par l'amendement du rapporteur créant un article additionnel après l'article 14 et répondant aux préoccupations exprimées par le présent amendement.
La commission a adopté un amendement du rapporteur substituant aux termes de « loi de finances » ceux de « projet de loi de finances ».
Article L. 232-5 du code de l'action sociale et des familles : Assimilation au domicile de l'hébergement familial à titre onéreux, chez un particulier et dans des hébergements collectifs de petite taille
La commission a rejeté un amendement de M. André Aschieri visant à supprimer le dispositif spécifique prévu par le présent article pour les bénéficiaires de l'allocation résidant à domicile.
Article L. 232-6 du code de l'action sociale et des familles : Modalités propres à garantir la qualité de l'aide servie à domicile
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel ayant pour objet de favoriser le recours, pour les interventions d'aide à domicile, à des services prestataires plutôt que l'emploi de personnes, membres de la famille notamment, dans le cadre du gré à gré.
Le rapporteur a souligné l'intérêt certain que présente la préférence donnée au système prestataire qui offre une meilleure garantie sur la qualification des intervenants mais a regretté que l'amendement proposé privilégie les seules associations. Il a indiqué que le texte comportait d'ores et déjà une incitation financière de fait incitant au recours à des prestataires de services.
Mme Chantal Robin-Rodrigo a considéré qu'il était souhaitable en effet de retenir et de privilégier le critère de la qualification des intervenants.
Après avoir exprimé à son tour leur souhait de privilégier les services prestataires M. Denis Jacquat a souligné la gravité du problème posé par les très bas salaires alloués aux personnes salariées de ces services prestataires, M. Georges Colombier insistant aussi sur l'absence de formation de ces personnels et la faiblesse des frais de déplacement qui leur sont remboursés.
Mme Catherine Génisson a évoqué pour sa part le problème posé par l'application de la loi sur la réduction du temps de travail pour ces salariés.
M. Edouard Landrain s'est demandé s'il ne serait pas possible que le plan d'aide, proposé par l'équipe médico-sociale, détermine le nombre d'heures de recours à des prestataires de service qui pourraient être prises en charge pour un bénéficiaire de l'APA.
M. Yves Bur a posé le problème du statut des personnels des associations concernées et du risque que ceux-ci soient insuffisants en nombre pour faire face à la demande des personnes qui seront maintenues à domicile, comme le montre la situation déficitaire des soins infirmiers à domicile.
Le rapporteur a rappelé les éléments suivants :
- Le plan d'aide aura pour objet de définir précisément les besoins du bénéficiaire de l'APA.
- Il est impossible que ce plan détermine a priori le nombre d'heures qui seront financées par l'allocation pour une personne en particulier, puisque cette aide dépendra de nombreux critères. Par ailleurs, le caractère de prestation en nature de l'allocation personnalisée d'autonomie interdit un tel mode de calcul.
- Le problème de la qualification et de la formation des intervenants est fondamental, le projet de loi y répondra avec l'intervention de fonds de modernisation.
- L'insuffisance des personnels qui pourront intervenir à domicile est un vrai problème qui pose parallèlement celui des soins infirmiers lesquels, pour 80 % environ, relèvent plus du « nursing » que d'actes de soins qualifiés.
Après que M. Denis Jacquat a évoqué le conflit qui oppose les infirmières aux aides soignantes dans les établissements relatif à la distribution des médicaments, l'amendement a été retiré par M. Yves Bur.
La commission a rejeté deux amendements de M. André Aschieri visant à supprimer le dispositif spécifique prévu par le présent article pour les bénéficiaires de l'allocation résidant à domicile.
Article L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles : Contrôle et sanctions
La commission a examiné en discussion commune deux amendements de MM. Yves Bur et Jean-Luc Préel ayant pour objet, le premier de soumettre le bénéfice de l'attribution de l'APA à domicile à la transmission, par le bénéficiaire, de documents officiels attestant de l'engagement d'un salarié ou du recours à un service d'aide à domicile, et le second de réserver l'utilisation de la prestation au recours à un service prestataire.
M. Yves Bur a rappelé que le versement de l'ACTP avait connu certaines dérives puisqu'il a été établi que, par exemple dans le Bas-Rhin, seulement 10 % des sommes versées étaient réellement affectées à l'aide à domicile. Il est donc nécessaire, pour ne pas revenir en arrière par rapport à cette situation, d'exiger des bénéficiaires de l'allocation des pièces justificatives de l'utilisation qu'ils en font.
Le rapporteur, déclarant partager ce souci de bonne utilisation des fonds publics, s'est déclaré défavorable à l'amendement en rappelant que les personnes concernées sont des personnes âgées en perte d'autonomie qui auraient sans doute beaucoup de difficultés à satisfaire à des exigences trop grandes en matière de contrôle des dépenses engagées. Ceci n'interdit pas aux départements de contrôler l'usage des fonds versés et de récupérer éventuellement les sommes détournées sur indu.
Mmes Chantal Robin-Rodrigo et Hélène Mignon ainsi que M. Denis Jacquat se sont déclarés favorables à l'amendement devant le besoin manifeste de mettre en place un contrôle effectif des dépenses.
L'amendement de M. Yves Bur a été adopté. En conséquence, celui de M. Jean-Luc Préel est devenu sans objet.
La commission a rejeté deux amendements de M. Jean-Luc Préel :
- le premier supprimant la possibilité, pour le bénéficiaire de l'allocation, d'employer un ou plusieurs membres de sa famille ;
- le second de coordination.
Article L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles : Autorité compétente pour l'attribution et le service de l'allocation personnalisée d'autonomie.
La commission a examiné un amendement de M. Yves Bur à l'amendement du rapporteur disposant que les associations d'aide à domicile participeront également à la commission.
M. Yves Bur a considéré que l'expertise des représentants des unions départementales des associations de maintien à domicile est précieuse. Leur présence dans les commissions d'attribution de l'allocation permettra très certainement d'éclairer certaines décisions.
Le rapporteur a rappelé son souci de garantir la simplicité et la lisibilité de la loi. On peut craindre, si l'on rajoute des membres aux commissions départementales, que celles-ci se transforment en COTOREP bis. Le dispositif d'allocation doit être le plus souple et le plus rapide possible ; plus il y aura de parties prenantes à la décision, plus celle-ci risquera de tarder.
Le président Jean Le Garrec a rappelé que la commission en question était un organe décisionnel et qu'il n'était donc pas absurde de centrer sa composition sur les organismes qui assurent le financement de la prestation.
La commission a rejeté l'amendement.
La commission a examiné un amendement du rapporteur précisant que la commission départementale comprend des représentants, non pas des organismes de sécurité sociale, mais des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse.
Le rapporteur a précisé que cette modification de terme était nécessaire notamment pour pouvoir permettre à la MSA, qui n'est pas un organisme de sécurité sociale, de participer à ces commissions.
La commission a adopté l'amendement ainsi qu'un amendement rédactionnel du rapporteur.
La commission a examiné un amendement de Mme Chantal Robin-Rodrigo précisant que l'attribution de l'allocation pour un montant forfaitaire doit être limité aux seuls cas où la mise en place d'un plan d'aide est impossible.
Mme Chantal Robin-Rodrigo a expliqué que si l'allocation forfaitaire peut être intéressante en cas d'urgence, celle-ci risque néanmoins d'avoir des effets défavorables si le plan d'aide élaboré ultérieurement est inférieur au montant de l'allocation forfaitaire. Cela impliquera en effet pour la personne âgée une obligation de rembourser le trop-perçu.
Le rapporteur s'est déclaré favorable à cet amendement qui incite à la mise en place de plans d'aide à durée limitée.
La commission a adopté l'amendement.
Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles : Conventions entre le département et ses partenaires
La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que les conventions visées par l'article portent également sur le plan d'aide élaboré par l'équipe médico-sociale et incluant les centres locaux d'information et de coordination (CLIC) dans le dispositif.
Article L. 232-14 du code de l'action sociale et des familles : Procédure d'instruction des demandes d'allocation personnalisée d'autonomie, date d'ouverture des droits et conditions de liquidation et de révision.
La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que les personnes dont la situation ne justifie pas l'élaboration d'un plan d'aide reçoivent néanmoins des conseils formulés à l'appui du compte-rendu de visite.
La commission a examiné un amendement du rapporteur disposant que les droits à l'allocation sont ouverts à compter de la date du dépôt du dossier de demande, sans attendre que celui-ci soit complet.
Le rapporteur a précisé que son amendement avait pour but de simplement faire démarrer l'effectivité de l'aide à compter du premier dépôt du dossier de demande. Bien souvent, la personne âgée ou sa famille ne fournit pas tout de suite l'intégralité des pièces et il importe que le temps passé à constituer le dossier ne retarde pas trop l'entrée en jouissance de l'allocation.
M. Denis Jacquat s'est opposé à l'amendement en considérant que ce n'est qu'au vu d'un dossier complet que le montant de l'allocation pourra être établi en toute sûreté. Toute décision qui serait prise sans connaître l'ensemble des éléments pourrait conduire à des obligations de remboursement pour trop-perçu, ce qu'il faut à tout prix éviter.
M. Georges Colombier et Mme Chantal Robin-Rodrigo ont approuvé la position de M. Denis Jacquat et se sont déclarés défavorables à l'amendement.
Le président Jean Le Garrec a considéré qu'il fallait faire une différence entre la date de dépôt de la demande d'aide et celle de dépôt d'un dossier qui ne saurait être que complet.
M. Alfred Recours a confirmé que la constitution du dossier prend effectivement souvent beaucoup de temps et retarde de façon parfois dramatique le moment où les personnes pourront recevoir leur premier versement. Pour autant, on connaît bien les difficultés qu'il y a à récupérer a posteriori le remboursement des sommes indues. La commission a déjà adopté une disposition permettant de répondre aux besoins les plus urgents par le versement d'une allocation forfaitaire : cela devrait être suffisant et il convient, en tout état de cause, de ne pas ouvrir de risque supplémentaire de versements indus.
M. Yves Bur a observé que l'intégration des centres locaux d'information et de coordination dans le dispositif devrait permettre de limiter au maximum les difficultés, y compris dans les cas d'urgence. L'amendement ne semble donc pas nécessaire.
Le président Jean Le Garrec a invité le rapporteur à revoir la rédaction de son amendement afin de l'adapter à la complexité du problème soulevé.
L'amendement a été retiré par son auteur.
La commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant la disposition précisant que l'allocation est attribuée pour une durée déterminée, le rapporteur ayant fait valoir que la pérennité des versements devait être garantie.
Article L. 232-15 du code de l'action sociale et des familles : Personnes morales et physiques auxquelles peut être versée l'allocation personnalisée d'autonomie.
La commission a rejeté un amendement de M. Henri Nayrou précisant les devoirs des départements et des centres locaux d'information et de coordination (CLIC) en matière d'action gérontologique, le rapporteur ayant considéré que leur insertion dans le dispositif par un amendement précédent rendait ces précisions inutiles.
Article L. 232-18 du code de l'action sociale et des familles : Procédure de règlement à l'amiable des litiges.
La commission a examiné un amendement de M. Denis Jacquat précisant que pour le règlement des litiges, la commission d'attribution de l'allocation personnalisée à l'autonomie s'adjoint des représentants des organisations de retraités et personnes âgées désignés par les comités départementaux des retraités et des personnes âgées (CODERPA).
M. Georges Colombier a précisé que cet amendement répondait à une demande formulée depuis de nombreuses années et permettrait d'éclairer utilement les décisions de la commission.
Le rapporteur a rappelé que l'article prévoit déjà de compléter la composition de la commission par des personnalités qualifiées et des usagers. Les représentants des CODERPA pourront tout à fait être présents au titre de l'une ou l'autre de ces catégories. De plus, il est toujours délicat de citer dans la loi le nom d'une formation qui peut d'un jour à l'autre être rebaptisée. L'amendement n'est donc pas très utile, sauf à vouloir faire plaisir à des organisations particulières de retraités.
M. Marcel Rogemont a souligné le risque qu'il y a à ouvrir des énumérations dans la loi : la tentation est toujours grande de les compléter.
La commission a rejeté cet amendement.
Article L. 232-19 du code de l'action sociale et des familles : Recours en récupération.
La commission a examiné cinq amendements de suppression de cet article présentés par MM. André Aschieri, Denis Jacquat, Yves Bur, Jean-Luc Préel et Mme Roselyne Bachelot ainsi qu'un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article, présenté par le rapporteur, et visant également à interdire le recouvrement sur succession en matière d'allocation personnalisée tout en prévoyant une compensation de la perte de recettes qui en résulterait pour les départements.
M. Denis Jacquat a expliqué que son amendement proposait de supprimer la récupération du montant de l'allocation personnalisée d'autonomie sur la succession du bénéficiaire. Cette suppression est demandée depuis plusieurs années par les associations de personnes âgées car la perspective de voir leurs héritiers lésés a un effet très dissuasif sur les personnes dépendantes, qui renoncent de ce fait à demander une aide. De plus, cette récupération se fait la plupart du temps sur des biens immobiliers, dont la valeur est très inégale selon la région où ils sont situés. Enfin, l'expérience de la PSD montre que les sommes récupérées sont infimes. Il est donc préférable de supprimer le principe de cette rémunération, psychologiquement difficile à accepter pour les personnes âgées dépendantes.
M. Georges Colombier a ajouté qu'en milieu rural, la récupération porte souvent sur des terres cultivables, ce qui peut mettre en cause l'avenir professionnel des héritiers.
M. Alfred Recours s'est opposé à la suppression de cette disposition en rappelant qu'en ce qui concerne la prise en charge par l'aide sociale des sommes restant à la charge de la famille lors du placement d'une personne dépendante en établissement, celle-ci demeurera récupérable sur les successions. Si l'on supprime le principe de la récupération pour l'allocation personnalisée à l'autonomie, cela risque de créer une différence de traitement entre des personnes bénéficiant d'une allocation de maintien à domicile qui ne sera pas récupérable même dans les cas d'une succession importante et celles qui, faute de revenus suffisants, auront dû être suppléées par l'aide sociale pour financer un placement en établissement et feront néanmoins l'objet d'une récupération sur succession.
Mme Chantal Robin-Rodrigo a partagé l'avis de M. Alfred Recours et s'est déclarée favorable au maintien du principe de recours sur succession, quitte à relever le seuil de déclenchement de la récupération.
M. Yves Bur a précisé qu'en ce qui concerne les dépenses de l'aide sociale, la récupération ne se fait pas sur la base de la succession mais au titre de l'obligation alimentaire. Il a ensuite rappelé que la récupération prévue pour la PSD constitue un frein très important pour la demande de cette prestation et ne rapporte pas que peu. Il convient donc d'en tirer les conséquences et de supprimer cette règle de la récupération. Quant à la solidarité familiale, il n'y a pas vraiment lieu de s'inquiéter : aujourd'hui près de 85 % des personnes dépendantes sont maintenues à domicile avec l'aide de leur famille.
Mme Hélène Mignon a confirmé cette réalité de la solidarité familiale ainsi que le caractère dissuasif de la simple existence du recours sur succession.
M. Marcel Rogemont a exposé que le recours aux successions, dans la mesure où il est proportionnel à la capacité contributive des intéressés, présente un caractère indéniablement moral. Le rejet de ce principe dans le cadre de ce projet de loi aura pour conséquence sa suppression pour toute l'aide sociale.
M. André Aschieri a manifesté son accord pour la suppression de tout appel au patrimoine successoral dans la mesure où la solidarité familiale s'exprime de plus en plus de la part des personnes âgées envers les jeunes, même actifs. Ces personnes sont de surcroît extrêmement attachées au fait de pouvoir transmettre un bien à leur descendance.
Mme Catherine Génisson a indiqué que sur ce point le débat reste totalement ouvert.
M. Georges Colombier a exposé qu'il y avait une certaine injustice à ce que certaines familles soient plus exposées que d'autres au risque d'avoir à supporter la charge d'une personne dépendante et qu'il convenait donc de ne pas maintenir le recours sur succession.
M. Yves Bur a indiqué que fixer à hauteur d'un million de francs le plafond pour recours sur succession concernant la prise en charge de l'hébergement en établissement paraissait tout à fait déraisonnable. Il convient cependant de mettre en jeu la solidarité familiale à hauteur des capacités contributives de chacun, principe sans lequel, faute d'intérêt, il n'y aurait plus de maintien à domicile.
M. Alfred Recours a fait valoir que l'hébergement en établissement étant inéluctable, le problème de son financement reste entier ainsi que son incidence sur l'aide sociale. Par ailleurs, l'obligation alimentaire ne portant actuellement que sur une partie des frais réels de l'hébergement en établissement, il serait utile de pouvoir disposer des textes réglementaires d'application du projet pour tenter de cerner la portée de l'amendement du rapporteur.
M. Georges Colombier a précisé que le prix de revient de l'hébergement comprend bien évidemment le coût des installations.
Le rapporteur a exposé qu'il était nécessaire de s'interroger sur la nature du dispositif à prévoir : système de protection universelle ou simple renforcement de l'aide sociale. Le recours en récupération des arrérages de prestations d'aide sociale a montré ses limites, les personnes susceptibles d'y être contraintes ayant souvent pris les dispositions leur permettant de faire face aux charges de la dépendance. La réforme de l'APA est liée à celle de la tarification des établissements qui devra comprendre les soins, la dépendance et l'hébergement. La mise en _uvre du dispositif proposé par le projet de loi permettra aux départements de réaliser d'importantes économies en matière d'aide sociale, évaluées à 110 francs par personnes et par jour. Il est donc permis de considérer que très peu de personnes entreront dans l'aide sociale des départements.
La commission a adopté l'amendement du rapporteur ; en conséquence, les cinq amendements de suppression sont devenus sans objet et leurs auteurs ainsi que M. Maxime Gremetz se sont associés au texte adopté.
Article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles : Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie
La commission a examiné un amendement présenté par M. Denis Jacquat prévoyant la représentation du CNRPA au sein du conseil d'administration du fonds de financement.
Le rapporteur a précisé que, le fonds étant un établissement public national, son conseil d'administration est exclusivement composé de représentants de l'Etat. En revanche, il sera prévu par amendement que des représentants des personnes âgées feront partie de son conseil de surveillance.
La commission a rejeté l'amendement.
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à clarifier la gestion du fonds de financement de l'APA en précisant la composition de son conseil de surveillance et en prévoyant la transmission au Parlement d'un rapport financier annuel lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
La commission a examiné en discussion commune trois amendements visant à modifier les critères de modulation du concours particulier versé aux départements par le fonds de financement de l'APA, les deux premiers étant présentés par M. Yves Bur et le troisième par le rapporteur.
M. Yves Bur a exposé qu'une modulation du concours particulier en fonction du nombre de personnes âgées et des dépenses départementales d'aide sociale à l'hébergement présenterait l'avantage d'être plus proche de la réalité qu'une référence aux bénéficiaires du RMI.
M. Alfred Recours a estimé que la prise en compte des dépenses engagées au titre du RMI permettait de prendre la mesure de l'effort social de chaque département. Il serait donc légitime de maintenir le nombre de bénéficiaires du RMI à côté des nouveaux critères proposés.
Le rapporteur a considéré que le nombre de bénéficiaires du RMI n'était par un critère pertinent pour mesurer l'effort social du département pour les personnes âgées. Il convient donc plutôt de retenir le nombre de personnes âgées titulaires du minimum vieillesse. Par ailleurs, la référence proposée par M. Yves Bur dans son deuxième amendement à l'aide sociale à l'hébergement présente le risque de figer, voire même d'accentuer les déséquilibres actuels entre départements.
M. Marcel Rogemont a rappelé que le projet de loi prévoyait qu'il s'agit de prendre en considération le nombre de bénéficiaires du RMI et non les dépenses relatives au RMI. Il est surtout nécessaire de s'en tenir à des critères objectifs tels que le nombre de personnes de plus de 60 ans ou le potentiel fiscal et non les sommes consacrées par chaque département à telle ou telle dépense sociale.
Après avoir souligné qu'il existait un risque que les départements les plus dépensiers soient favorisés par le projet, M. Yves Bur a retiré son premier amendement au profit de celui du rapporteur.
La commission a adopté l'amendement du rapporteur. En conséquence, le deuxième amendement de M. Yves Bur est devenu sans objet.
M. André Aschieri a retiré un amendement tendant à lier l'octroi de l'APA au critère du handicap, et non pas à celui de l'âge.
La commission a adopté deux amendements du rapporteur, l'un rédactionnel, l'autre de précision concernant le calcul de l'évolution des prix.
La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur visant à introduire une clause de sauvegarde pour les départements, permettant d'éviter que chaque département contribue à l'APA pour plus du double de ses dépenses liées à la PSD.
Le rapporteur a estimé que la montée en charge de l'APA risquait d'excéder la capacité de financement de plusieurs départements ruraux à faible potentiel fiscal mais ayant beaucoup de personnes âgées dépendantes à charge.
M. Patrice Martin-Lalande a relevé que les départements qui, jusqu'à présent, ont fait le moins d'efforts financiers en faveur des personnes âgées dépendantes seraient, en vertu de cet amendement, amenés à consentir le moins d'efforts nouveaux pour la mise en place de l'APA. Le passage de 135 000 à 800 000 bénéficiaires potentiels donne par ailleurs à penser que le doublement des efforts financiers sera insuffisant.
Mme Chantal Robin-Rodrigo a regretté qu'un tel amendement pénalise les départements qui ont fait preuve d'une volonté politique forte d'agir en faveur des personnes âgées dépendantes. Il serait préférable de se référer à la moyenne nationale des dépenses effectuées par les départements au titre de la PSD.
M. Denis Jacquat a estimé que l'adoption de cet amendement reviendrait à récompenser les départements qui n'ont pas fait d'efforts. Il a jugé la logique de l'amendement compréhensible mais exprimé sa crainte d'une distorsion entre les départements ruraux jugés pauvres et les départements plus industriels dont les autres sujétions à caractère social ne sont pas prises en compte.
A l'issue de ce débat, le rapporteur a retiré son amendement dans l'attente d'une nouvelle rédaction qui pourrait être proposée dans le cadre de la réunion que la commission tiendra en application de l'article 88 du Règlement.
La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant les actions que doit soutenir le fonds de modernisation de l'aide à domicile et visant à consolider le financement de ce fonds, en lui attribuant une fraction comprise entre 3 % et 10 % de 0,1 point de CSG, soit environ 500 millions de francs au maximum.
M. Georges Colombier a observé qu'il faudrait dans un deuxième temps se pencher sur la question de l'utilisation des crédits de ce fonds.
La commission a adopté un amendement de M. Marcel Dehoux prévoyant la compensation financière par l'Etat de la contribution des départements au financement de l'APA, après que le rapporteur a rappelé qu'il était irrecevable et qu'il ne s'agissait pas là d'un transfert de compétences puisque l'aide aux personnes âgées dépendantes relève déjà des départements.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2 : Coordinations avec le code de l'action sociale et des familles
La commission a adopté trois amendements du rapporteur, de coordination avec le code de l'action sociale et des familles, ainsi qu'un amendement du même auteur de coordination avec l'article 9 du présent projet.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3 (article L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles) : Droit d'option entre l'allocation personnalisée d'autonomie et l'allocation compensatrice pour tierce personne
La commission a rejeté un amendement de M. André Aschieri permettant de choisir entre le bénéfice de l'APA et celui de l'allocation compensatrice pour tierce personne.
La commission a adopté l'article 3 sans modification.
Article 4 : Conventionnement de certains établissements
La commission a rejeté un amendement de précision de M. Denis Jacquat.
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à prévoir la signature des conventions tripartites avant le 31 décembre 2003.
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 4 : Dispositif transitoire de versement de l'APA avant la signature de la convention tripartite
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à garantir le versement de l'APA aux personnes âgées dépendantes hébergées dans un établissement avant la signature de la convention tripartite pluriannuelle.
Article 5 (article L. 315-1 du code de l'action sociale et des familles) : Autorités compétentes en matière de tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes
La commission a adopté deux amendements du rapporteur, l'un de coordination rédactionnelle, le second visant à mettre à l'étude une meilleure modulation des tarifs en établissements entre soins, dépendance et hébergement.
La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
Article 6 (article L. 315-6 du code de l'action sociale et des familles) : Evaluation de la dépendance des personnes âgées accueillies en établissement
La commission a rejeté un amendement de précision de M. Denis Jacquat et adopté l'article 6 sans modification.
Après l'article 6
La commission a examiné un amendement de M. Georges Colombier visant à mettre un terme au gel des créations de places en sections de cure médicale.
M. Denis Jacquat a souligné les problèmes liés à l'imbrication des différentes réformes, loi de 1975, dépendance et tarification des établissements. Cet amendement vise à mettre un terme à une situation portant préjudice à l'action des établissements et aux droits des personnes âgées. Il faut être conscient que l'existence de ce gel conduit aujourd'hui à considérer toute nouvelle maison de retraite comme non médicalisée.
Le rapporteur, tout en comprenant les motifs de l'amendement, a observé que toutes les sections médicalisées existantes sont désormais financées, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent. Par exemple, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a prévu des moyens s'élevant à 1,2 milliard de francs, ce qui constitue un changement d'échelle par rapport aux 500 millions de francs octroyés les années précédentes. Pour autant, la crise est réelle et plaide pour la sortie rapide du décret portant réforme de la tarification qui permettra aux établissements de disposer des moyens financiers dégagés.
M. Patrice Martin-Lalande a rappelé qu'une révision dans les deux ans de la loi sur la PSD avait été promise lors du vote de celle-ci, ainsi qu'une parution rapide du décret sur la réforme de la tarification. Le caractère tardif du présent projet de loi est donc directement à l'origine de la situation à laquelle tente de remédier l'amendement. Par ailleurs, il est difficile de déterminer combien d'emplois supplémentaires seront réellement créés grâce aux moyens financiers dégagés.
M. Georges Colombier a souligné la réalité des efforts accomplis ainsi que la nécessité d'aller plus loin, notamment en termes de nouvelle tarification et de médicalisation des établissements.
Mme Catherine Génisson a également insisté sur l'urgence de la parution du décret.
La commission a rejeté l'amendement
La commission a adopté l'article 7 (article L. 135-1 du code de la sécurité sociale) : Gestion du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie par le fonds de solidarité vieillesse, sans modification.
Article 8 (articles L. 135-3 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale) : Modification des règles d'affectation de la CSG
La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur puis l'article 8 ainsi modifié.
Article 9 (articles L. 162-24-1 et L. 174-8 du code de la sécurité sociale) : Tarification des prestations de soins en établissements sociaux et médico-sociaux
La commission a adopté deux amendements du rapporteur de coordination avec le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale.
La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 9 (article 199 quindecies du code général des impôts) : Majoration de la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement
La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à garantir une égalité de traitement entre aide à domicile et hébergement en établissement, majorant pour ce faire la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement en portant son taux de 25 % à 50 %.
Le rapporteur a précisé qu'une réflexion était en cours sur la mise en place d'un dispositif répondant au même objectif en faveur des personnes non imposables au moyen d'une réforme des aides au logement.
La commission a adopté l'amendement.
La commission a adopté l'article 10 (article 199 sexdecies du code général des impôts) : Coordination avec le code général des impôts, sans modification.
Article 11 (article L. 241-10 du code de la sécurité sociale) : Coordination avec le code de la sécurité sociale
La commission a rejeté un amendement de précision de M. Denis Jacquat et adopté l'article 11 sans modification.
Elle a également adopté l'article 12 (article L. 3321-1 du code général des collectivités territoriales) : Caractère obligatoire pour les départements des dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie, sans modification.
Article 13 : Rapport de bilan financier
La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant un bilan global de l'application de la loi et l'article 13 ainsi modifié.
Article 14 (article L. 213-8 du code de l'action sociale et des familles) : Option entre l'APA et les dispositifs expérimentaux d'aide aux personnes âgées dépendantes
La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur et l'article 14 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 14 : Création d'un comité scientifique chargé de définir de nouveaux instruments d'évaluation de la dépendance
La commission a adopté un amendement du rapporteur créant un comité scientifique dont la mission est de mettre en _uvre de nouveaux outils d'évaluation des états de dépendance et de handicap pour remédier aux défauts de la grille AGGIR, qui notamment ne tient pas compte de l'environnement de la personne.
La commission a adopté les articles 15 : Droit d'option entre l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation spécifique de dépendance et 16 : Modalités d'application, sans modification.
Article 17 : Date d'entrée en vigueur
La commission a adopté trois amendements du rapporteur, l'un de coordination et les deux autres rédactionnels.
La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.
Titre
M. André Aschieri a retiré un amendement modifiant l'intitulé du projet de loi en supprimant la mention des personnes âgées.
*
Au titre des explications de vote, MM. Denis Jacquat et Patrice Martin-Lalande ont indiqué qu'ils s'abstenaient, compte tenu respectivement de l'absence de débat sur le cinquième risque et de l'absence de financement pérenne.
La commission a adopté l'ensemble du projet ainsi modifié.
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