ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES
COMPTE RENDU N° 36
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 25 avril 2001
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. Jean Le Garrec, président
SOMMAIRE
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- Examen, de la proposition de résolution de M. Laurent Dominati visant à créer une commission d'enquête sur les dysfonctionnements de l'hôpital européen Georges Pompidou - n° 2935 (M. Serge Blisko, rapporteur)
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- Examen de la proposition de résolution de M. Pierre Lasbordes tendant à la création d'une commission d'enquête sur le fonctionnement des maisons de retraite et autres maisons de soins publiques - n° 2683 (M. Francis Hammel, rapporteur)
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- Information relative à la commission
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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, sur le rapport de M. Serge Blisko, la proposition de résolution (n° 2935) de M. Laurent Dominati tendant à créer une commission d'enquête sur l'hôpital européen Georges Pompidou.
M. Serge Blisko, rapporteur, a rappelé que cette commission, selon l'auteur de la proposition, serait chargée d'enquêter sur les dysfonctionnements de cet hôpital afin de « sensibiliser l'opinion et d'élaborer des solutions. »
Sur le plan juridique, la proposition de résolution est tout à fait recevable : les faits pouvant donner lieu à enquête, en l'occurrence les dysfonctionnements imputés à l'hôpital, sont suffisamment précis et le principe de séparation des pouvoirs législatif et judiciaire, qui interdit à l'Assemblée nationale d'enquêter sur les faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires aussi longtemps que ces poursuites sont en cours, est respecté.
En revanche, l'opportunité de création de la commission d'enquête est contestable tant sur l'épidémie de légionellose que sur les difficultés de mise en service de l'hôpital.
L'hôpital européen Georges Pompidou (HEGP) a accueilli ses premiers patients le 3 juillet 2000 et a été inauguré le 31 décembre de la même année, alors que l'idée de créer cet hôpital, dans le but déclaré de rééquilibrer « l'ouest parisien », datait des années 1970 et la décision de le construire de juillet 1992.
L'ouverture des urgences, programmée pour le 2 janvier 2001, a été maintes fois reportée en raison de l'épidémie de légionellose, apparue fin novembre dans le service de réanimation. Sur les neuf personnes frappées par cette épidémie, quatre sont mortes, dont deux directement de la légionellose. Les autorités sanitaires ont alors pris la décision de bloquer les capacités d'accueil de l'établissement pour permettre une révision totale du circuit d'eau chaude, dont les défauts semblent être à l'origine de la contamination. La pratique des douches a été interdite et un traitement préventif contre la légionellose a été administré aux malades les plus exposés.
L'apparition d'une telle épidémie dans un hôpital ultramoderne a suscité une grande émotion dans le milieu hospitalier et dans le grand public. Il convient cependant de restituer cette situation dans son contexte épidémiologique en rappelant que la légionellose concerne environ un millier de personnes par an en France.
Il ne se passe ainsi pas une semaine sans que soit recensé dans notre pays un cas de légionellose. On peut noter que la maladie est plus fréquente dans les lieux où sont rassemblées des personnes à risque : patients immuno-déprimés, souffrant d'insuffisance cardiaque ou de cirrhose, personnes recevant un traitement par chimiothérapie ou faisant l'objet d'une greffe de moelle osseuse. Chez ces personnes, la bactérie entraîne des pneumonies graves qui, dans 10 % à 15 % des cas, sont mortelles.
Les autorités sanitaires ont pris récemment conscience de la nécessité de contrôler les équipements hospitaliers susceptibles de favoriser la prolifération de legionella. Ainsi, une circulaire du 31 décembre 1998 de la direction générale de la santé contraint les établissements de santé à mettre en _uvre de bonnes pratiques d'entretien des réseaux d'eau et à prévoir des moyens de prévention du risque lié aux légionnelles dans les installations à risque.
Depuis le début des années 80, vingt hôpitaux ont eu à lutter contre des épidémies de légionellose. Il faut enfin noter que l'hôpital Georges Pompidou n'est pas le premier hôpital neuf à être confronté à une telle situation. L'hôpital Bichat, lorsqu'il a été ouvert, à dû lui aussi faire face à une épidémie de légionellose.
L'auteur de la proposition de résolution demande la création d'une commission d'enquête afin d'évaluer le risque de légionellose à l'hôpital européen Georges Pompidou. Force est de reconnaître qu'une telle commission ne serait pas à même de mener à bien une telle expertise scientifique. De surcroît, cette expertise a été réalisée ; sur décision de la ministre de l'emploi et de la solidarité du 7 mars 2001, une mission d'experts a été diligentée sur ce sujet
Le ministre délégué à la santé, M. Bernard Kouchner, a présenté le rapport de la mission le 26 mars 2001. Les conclusions de la mission d'expertise sont très claires. Premièrement, la présence de légionnelles en concentration élevée dans plusieurs points du réseau d'eau chaude, en particulier dans les zones où ont été identifiés les cas épidémiques, permet d'imputer au réseau d'eau chaude la responsabilité de l'épidémie. Deuxièmement, les mesures de prévention individuelles prises immédiatement après le déclenchement de l'alerte puis les travaux effectués sur le réseau d'eau ont permis de réduire la prolifération des légionnelles de façon satisfaisante. En conclusion, la mission estime que « le risque de légionellose est aujourd'hui maîtrisé et que l'HEGP peut fonctionner sans risque résiduel particulier - hormis le risque résiduel incompressible de légionellose dans la population générale (...). Rien ne s'oppose à l'ouverture du service d'accueil des urgences, ce qui suppose l'augmentation de la capacité des lits d'aval comme prévu dans le plan d'activité de l'hôpital. »
De gros travaux de réfection du réseau d'eau sont à présent indispensables dans un délai rapproché. Devant la qualité apparemment défaillante des tuyaux et de la conception même du réseau, l'Assistance publique - hôpitaux de Paris (AP-HP) a déposé une requête devant le tribunal administratif à l'encontre de l'architecte de l'établissement, du constructeur et du bureau d'étude.
Le 28 mars 2001, le ministre délégué à la santé, M. Bernard Kouchner, a donc annoncé l'ouverture complète des urgences.
S'agissant des dysfonctionnements invoqués par l'auteur de la proposition de résolution, parmi lesquels les pannes informatiques, le manque de matériel, ou encore la longueur des couloirs, il convient d'admettre que certains d'entre eux étaient prévisibles compte tenu de l'ampleur de ce projet hospitalier qualifié de « pharaonique ». En effet, ce projet est né de la suppression de trois hôpitaux, a provoqué le déménagement de 3 500 agents de l'AP-HP et a coûté 1,7 milliard de francs. La mise en service d'un tel hôpital ne peut se faire sans difficulté. Comme tout grand bâtiment livré récemment, l'hôpital souffre de défauts de construction. Le nouvel hôpital a également souffert de son remplissage en plusieurs phases, une procédure jugée indispensable pour assurer sa montée en charge progressive et le redéploiement de personnel. Mais, la principale difficulté aura été la mise en place du système informatique en réseau qui n'existe dans aucun autre hôpital français ou européen.
Chacun a donc conscience aujourd'hui que le fonctionnement optimal de cet hôpital, incontestablement innovant, ne sera pas atteint avant quelques mois.
Six mois après son inauguration, l'heure n'est donc plus au pessimisme. La mise en place d'une commission d'enquête parlementaire serait donc tout à fait inopportune. Il convient de rappeler que l'hôpital Pompidou est d'abord un hôpital où les patients trouvent dès aujourd'hui un accueil et des conditions de séjour d'une qualité exceptionnelle et bénéficient de soins de grande qualité et des équipements les plus modernes. C'est l'aboutissement de l'une des plus importantes réorganisations hospitalières jamais conduites. L'hôpital est doté d'un plateau technique ultramoderne et d'une gestion innovante en pôles d'activités.
On ne peut donc douter que les difficultés rencontrées dans la mise en service de cet hôpital seront prochainement surmontées.
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, le rapporteur a proposé de conclure au rejet de la proposition de résolution n° 2935.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
M. Pierre Hellier a fait part de son désaccord profond avec le rapporteur sur l'analyse de la situation qui justifie pleinement la création d'une commission d'enquête. Il y a eu mort d'hommes. Il s'agit donc de dysfonctionnements d'une particulière gravité.
M. Jean-Luc Préel a considéré pour sa part que toutes les conditions de création d'une commission d'enquête étaient bien réunies. Le retard d'ouverture des urgences a eu des conséquences graves sur l'organisation des urgences à Paris. L'argument tiré de la complexité du problème médical soulevé ne peut être avancé avec raison puisqu'il existe actuellement une commission d'enquête sur l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), problème tout aussi complexe. De plus, il y a lieu de s'interroger sur les raisons du choix du site et du regroupement d'établissements. Il faut également vérifier si les urgences sont correctement assurées par les hôpitaux de Paris.
M. Georges Colombier s'est déclaré en accord avec les deux intervenants précédents et s'est prononcé en faveur de la création d'une commission d'enquête.
M. Philippe Nauche a considéré cette création inopportune dans la mesure où l'objet de la commission d'enquête porterait sur les dysfonctionnements du seul hôpital Georges Pompidou, ce qui est une vision réductrice du problème. La véritable question est en effet celle du fonctionnement global de l'AP-HP et de la répartition sur l'Ile-de-France de ses moyens, en particulier en ce qui concerne les urgences.
En réponse aux intervenants, le rapporteur a rappelé que la demande de commission était centrée sur le problème de la légionellose. Or, la mission d'experts a estimé que le risque de légionellose était aujourd'hui maîtrisé à l'hôpital Georges Pompidou.
Les dysfonctionnements actuels sont en partie dus à la durée de construction de l'hôpital. La première pierre de l'édifice a été posée en novembre 1993 et en sept années de travaux, les normes ont changé trois fois.
Le président Jean Le Garrec a rappelé que la création d'une commission d'enquête doit rester une procédure exceptionnelle car elle implique une participation active des députés et la mise en _uvre de moyens d'investigation lourds. Depuis le début de la législature, la commission a examiné près d'une trentaine de demandes de création de telles commissions. Si un grand nombre de ces propositions avaient été acceptées, le fonctionnement de l'Assemblée nationale serait paralysé.
Devant l'intérêt des questions soulevées, il serait cependant utile d'organiser à l'intention d'une délégation de commissaires une visite de l'hôpital Georges Pompidou en présence du directeur général de l'AP-HP avec pour objectifs, d'une part d'étudier la mise en service de l'hôpital et d'autre part d'amorcer une réflexion sur la structure hospitalière à Paris.
Suivant la suggestion de M. Jean-Luc Préel, le président Jean Le Garrec a convenu d'inviter le directeur de l'agence régionale d'hospitalisation d'Ile de France (ARH) à se joindre à cette visite.
Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution.
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Le président Jean Le Garrec a informé la commission du report de l'examen de la proposition de résolution (n° 2930) de M. André Aschieri visant à la création d'une commission d'enquête relative aux circonstances dans lesquelles s'est déroulée la campagne de vaccination de masse de l'hépatite B, à la responsabilité de l'Etat en la matière, à la prise en charge et à l'indemnisation des victimes.
Compte tenu de la grande complexité du sujet qui a donné lieu à plusieurs procédures judiciaires toujours en cours, il convient d'examiner la situation avec toutes les précautions nécessaires. En accord avec l'auteur de la proposition de résolution, M. Philippe Nauche, rapporteur, a accepté de poursuivre ses recherches. La commission s'honorera ainsi de son souci de rigueur en prenant le soin de cerner l'ensemble des questions soulevées, notamment du point de vue scientifique. Pour mémoire, la réalisation de cette campagne de vaccination de masse a touché entre 20 et 27 millions de personnes en France.
M. Jean-Luc Préel a souhaité que le débat soit étendu à l'utilité des campagnes de vaccination de masse qui ont permis d'éradiquer de nombreuses maladies.
Le président Jean Le Garrec a précisé que l'objet de la commission d'enquête était circonscrit à la campagne de vaccination de masse de l'hépatite B.
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La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Francis Hammel, la proposition de résolution présentée par M. Pierre Lasbordes tendant à créer une commission d'enquête sur le fonctionnement des maisons de retraite et autres maisons de soins publiques - n° 2683.
M. Francis Hammel, rapporteur, a souligné le caractère louable de la démarche, en ce qu'elle s'intéresse à la maltraitance des personnes âgées. Toutefois, l'exposé des motifs est presque entièrement consacré aux accusations formulées à l'encontre d'un centre de soins, la clinique de la Martinière, située à Saclay dans l'Essonne.
Ces accusations portent sur divers mauvais traitements infligés à des personnes hébergées dans cet établissement et dont il est précisé par l'auteur qu'ils font l'objet d'une procédure judiciaire en cours. Par ailleurs, il est mentionné que l'Agence régionale d'hospitalisation d'Ile-de-France a ordonné la fermeture de cet établissement.
La recevabilité de cette proposition de résolution doit s'apprécier au regard des dispositions conjointes de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et des articles 140 et 141 du Règlement de l'Assemblée nationale.
La première condition de recevabilité est relative à la définition précise, soit des faits qui donnent lieu à enquête, soit des services publics ou entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion. Les faits invoqués à l'appui de la proposition sont très précis. Il s'agit des faits d'euthanasie et de maltraitance imputés aux membres du personnel de la clinique de la Martinière. Quoiqu'aucun autre fait ne soit mentionné, la première condition de recevabilité est donc remplie.
La seconde condition concerne le respect du principe de séparation des pouvoirs législatifs et judiciaires et interdit à l'Assemblée nationale d'enquêter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Par lettre en date du 22 novembre 2000, la Garde des Sceaux a fait connaître au président de l'Assemblée nationale que « des procédures d'information judiciaire sont actuellement suivies devant divers tribunaux de grande instance, généralement des chefs de violence sur personnes vulnérables en raison de leur âge ou de leur état physique et de délaissement de personnes vulnérables lorsque des violences sont suspectées ou du chef d'homicide involontaire en cas d'accident, voire du chef d'homicide volontaire en cas de décès ».
La Garde des Sceaux poursuit en indiquant que « l'établissement évoqué dans l'exposé des motifs est concerné par une procédure d'information judiciaire suivie au tribunal de grande instance d'Evry des chefs d'assassinats, non-assistance à personne en péril, violences volontaires sur personnes vulnérables, blessures involontaires, vol et recel ». Elle conclut ainsi : « Des poursuites judiciaires sont donc en cours sur les faits qui ont motivé le dépôt de la proposition de résolution que vous avez bien voulu communiquer ».
La seule justification concrète donnée par M. Pierre Lasbordes à sa demande de création d'une commission d'enquête est la situation de la clinique de la Martinière à Saclay. On peut donc considérer que l'objet de la demande est bien d'enquêter sur cette clinique. Ainsi, une procédure judiciaire étant en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de cette proposition de résolution, il y a lieu de considérer cette dernière comme irrecevable.
En fin de compte, soit la proposition de résolution porte sur la clinique de la Martinière, soit elle vise l'ensemble des maisons de retraite. Dans le premier cas, elle est irrecevable, en raison du principe de séparation des pouvoirs. Dans le second cas, elle n'est étayée par aucun fait précis et elle est également irrecevable.
Au bénéfice de ces observations, le rapporteur a conclu au rejet de la proposition de résolution n° 2683.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
M. Pierre Lasbordes a souligné que le cas précis d'un établissement du secteur associatif géré par les _uvres sociales de l'armée, sur lequel s'appuyait sa proposition, devait être considéré comme une simple illustration, destinée à attirer l'attention sur l'insuffisance des places disponibles dans les maisons de retraite.
Après une décision hâtive de fermeture de l'établissement, l'Agence régionale d'hospitalisation a été ainsi conduite à prononcer sa réouverture deux mois plus tard et cet établissement fonctionne à nouveau de manière normale, avec un taux de remplissage de 100 %.
Chacun s'accorde à reconnaître l'existence de carences s'agissant de l'accueil des personnes âgées. C'est la raison pour laquelle, au-delà du cas d'espèce, il convient d'examiner la situation des maisons de retraite afin de faire preuve de l'intérêt porté par la Représentation nationale aux personnes âgées.
M. Pascal Terrasse a formulé les remarques suivantes :
- Du point de vue formel, on peut s'étonner que soit pris l'exemple d'une maison de retraite privée alors que le champ de la commission d'enquête vise le secteur public. Cet exemple tendrait, au contraire, à souligner d'éventuels dysfonctionnements dans le secteur privé.
- Sur le fond, on ne peut que constater les progrès accomplis en matière d'accueil des personnes âgées depuis la mise en _uvre, en 1977, des mesures d'humanisation du secteur public. Cette modernisation est d'ailleurs en voie d'être achevée.
- S'agissant des mesures d'accompagnement en fin de vie, la commission a eu l'occasion d'examiner des dispositions législatives relatives aux soins palliatifs qui apportent une réponse satisfaisante. En outre le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale a également permis de progresser en ce qui concerne l'accueil et la qualité des soins dispensés aux personnes âgées. Il est parfaitement possible de poursuivre sur le plan pénal les personnes qui se livrent à des faits de maltraitance à l'encontre des personnes âgées dans les établissements, mais il convient de noter que les faits de maltraitance se produisent, dans 75 % des cas, à domicile.
- Enfin, l'allocation personnalisée d'autonomie va permettre d'engager la réforme de la tarification des maisons de retraite et d'améliorer les conditions de financement de ces établissements, notamment au moyen d'un effort budgétaire d'un montant de 6 milliards de francs.
M. Pierre Hellier a considéré que la situation actuelle des maisons de retraite dans le secteur public justifiait un examen approfondi, notamment en ce qui concerne les graves carences en matière de personnel.
Les temps ont changé et l'on constate une moindre tolérance de la part des personnes âgées à l'égard notamment du comportement des personnels. En matière de soins palliatifs, des efforts louables ont été certes engagés, mais les réalisations demeurent insuffisantes. L'euthanasie constitue en effet un problème délicat qu'il est difficile de balayer d'un revers de la main. C'est la raison pour laquelle il ne serait plus nécessaire de mettre fin à la vie, si l'on parvenait à améliorer la fin de la vie.
M. Yves Bur a regretté que le champ de la commission d'enquête soit limité aux établissements publics. La question de la maltraitance se pose évidemment de la même façon quel que soit le statut de l'établissement. Il y a un risque réel de maltraitance, plus d'ailleurs par négligence ou habitude, et les difficultés du personnel face à l'accroissement de la dépendance devraient mieux être prises en compte. L'objectif de qualité de l'accueil des personnes âgées est de mieux en mieux reconnu, mais la question véritable est celle des moyens dont disposent les autorités de tutelle pour contrôler les modalités de la prise en charge.
M. Georges Colombier a observé que si la demande de création d'une commission d'enquête présentait l'avantage de permettre d'aborder un problème réel, il n'en reste pas moins que se pose aussi la question du nombre élevé de lits qui restent à humaniser, celle du manque de personnel qualifié, et celle de la généralisation des soins palliatifs dans les maisons de retraite. Il est à regretter que dans la discussion sur la création de l'allocation personnalisée d'autonomie, un amendement tendant à revenir sur la mesure gelant la création de nouvelles sections de cure médicale ait été rejeté.
M. Pierre Lasbordes a précisé que la limitation du champ d'investigation de la commission d'enquête aux établissements publics répondait à la volonté de ne pas lui confier une mission trop large qui aurait nuit à son efficacité. Au besoin, ce champ pourrait être élargi. Si des progrès évidents ont été réalisés dans la prise en charge des personnes âgées, notamment en matière immobilière, on ne peut, pour autant, se désintéresser du sort de celles-ci.
En réponse aux intervenants, le rapporteur a indiqué que, d'une part, le débat sur la maltraitance avait une portée plus large que celle de la commission d'enquête puisque d'autres personnes pouvaient également y être exposées, telles, par exemple, les personnes handicapées et que, d'autre part, on ne pouvait souscrire au tableau extrêmement critique dressé par certains membres de la commission.
Des dispositions ont été prises récemment. Il faut les rappeler : la protection des salariés dénonçant des faits de maltraitance, l'amélioration de la qualité des services sociaux et médico-sociaux, ainsi que les améliorations apportées dans le cadre de la discussion de l'allocation personnalisée d'autonomie. Un effort devra être fait en termes de personnel car c'est un élément déterminant.
Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution.
Information relative à la commission
La commission a nommé M. Alfred Recours rapporteur du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
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