c9798057 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

> >

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 57

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 avril 1998
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

pages

– Examen, en quatrième et dernière lecture, du projet de loi d’orientation et d’incitation relatif à la réduction du temps de travail (M. Jean Le Garrec, rapporteur)

2

– Examen de la proposition de loi de M. Bernard Pons portant généralisation du chèque-vacances et modifiant l’ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 - n° 218 (M. Renaud Muselier, rapporteur) ...

2

– Information relative à la commission

7

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, sur le rapport de M. Jean Le Garrec, le projet de loi d’orientation et d’incitation relatif à la réduction du temps de travail (n° 897) en vue de sa lecture définitive.

Le rapporteur a indiqué que le Sénat avait rejeté le projet de loi en nouvelle lecture le 12 mai 1998 en adoptant une question préalable. En conséquence, conformément à l’article 45, alinéa 4, de la Constitution, il convient de reprendre le dernier texte voté par l’Assemblée nationale, c’est à dire le texte adopté en nouvelle lecture le 5 mai 1998.

La commission a alors décidé de proposer à l’Assemblée nationale de confirmer sa décision précédente en adoptant définitivement le texte voté par elle en nouvelle lecture.

***

La commission a ensuite autorisé, en application de l’article 145 du Règlement, la publication d’un rapport d’information sur la loi d’orientation et d’incitation relative au temps de travail, présenté par le président Jean Le Garrec, après que ce dernier eut indiqué qu’il s’agissait d’expliquer, dès la promulgation de la loi, les modalités de sa mise en oeuvre et que M. François Goulard eut souligné que la nouvelle définition du temps de travail effectif méritait particulièrement un commentaire détaillé.

***

La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Renaud Muselier, la proposition de loi de M. Bernard Pons portant généralisation du chèque–vacances et modifiant l’ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 - n° 218.

Le rapporteur a indiqué que le système des chèques–vacances, créé par l’ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982, avait pour objectif de mettre en place et de développer une aide à la personne pour permettre le départ en vacances des salariés les plus défavorisés et des personnes à leur charge, afin de réduire les inégalités devant le droit aux vacances pour tous.

La constante progression du chiffre d’affaires de l’Agence nationale du chèque–vacances (établissement public industriel et commercial créé par l’ordonnance précitée pour émettre et gérer les chèques–vacances) atteste le succès de la formule ; c’est ainsi qu’en 1996, la distribution de 2,4 milliards de francs de chèques à plus d’un million de salariés a permis à quatre millions de personnes de bénéficier des avantages de ce système d’épargne aidée.

De plus, le chèque–vacances a pleinement rempli sa mission d’intégration sociale, puisque 67 % des porteurs de chéquiers ont un revenu inférieur à 15 000 F. On estime d’autre part que le tiers au moins de ses bénéficiaires ne prendrait pas de vacances sans ce système.

Enfin, l’impact économique du chèque–vacances est important puisqu’il représente de 13 à 35 % du budget-vacances de ses bénéficiaires et que les porteurs de chèques choisissent des sites et des formules d’accueil agréés partout en France. On peut dire que le chèque–vacances induit une dépense trois fois supérieure au volume des chèques émis, estimée globalement en 1997 à près de 10 milliards de francs sur l’ensemble du territoire national.

Toutefois, malgré cette réussite, il convient de constater qu’aujourd’hui encore près de 40 % des Français ne partent pas en vacances, dont une bonne moitié pour des raisons économiques.

Or, le chèque-vacances voit en même temps sa généralisation freinée par différents obstacles juridiques. En effet, s’il rencontre un vif succès dans les grandes entreprises dotées d’un comité d’entreprise, les 7,5 millions de salariés des petites et moyennes entreprises, ainsi que les artisans et les commerçants, sont de fait exclus du bénéfice de cet instrument de promotion de vacances populaires.

Pour remédier à cette situation, toutes les organisations syndicales et patronales, toutes les organisations du tourisme social ont réclamé, depuis longtemps, que soit exonérée de charges sociales la contribution de l’employeur au chèque-vacances, sur le modèle du titre-restaurant, que son champ d’application soit élargi.

Aussi, l’objet de la présente proposition de loi est-il de répondre à cette forte attente sociale en reprenant un avant-projet de loi préparé par le ministère du tourisme en 1997 et dont les grandes lignes avaient été largement approuvées par tous les partenaires concernés.

Deux dispositions essentielles doivent être retenues :

- d’une part l’élargissement du champ d’application du système aux professions non encore couvertes par le dispositif, c’est-à-dire notamment les commerçants et les artisans (article 1^er de la proposition de loi),

- et d’autre part l’exonération de charges sociales pour la contribution de l’employeur au financement des chèques–vacances (articles 3 et 4 de la proposition de loi).

Plus largement, le texte modifie plusieurs articles de l’ordonnance de 1982 afin de créer les conditions d’un développement maximal et équilibré du système des chèques–vacances. Celui-ci se voit, de ce fait, consacré comme le principal instrument d’aide aux vacances populaires, le mécanisme de l’aide étant, dans cet esprit, encore plus axé vers les familles et les titulaires des revenus les plus faibles.

Enfin, la proposition de loi précise et actualise les missions de l’Agence nationale du chèque–vacances, en confirmant son monopole d’émission mais en l’incitant à assurer une plus grande diffusion du titre en France et à l’étranger et en l’autorisant à sous-traiter une partie de la commercialisation des chèques à des organismes privés, tels les sociétés de gestion des titres restaurant.

L’objectif de cette proposition de loi est donc de participer à la réduction des fortes inégalités existant dans notre pays dans le domaine des loisirs, tout en favorisant la promotion du tourisme populaire. La fonction sociale du chèque-vacances est confirmée grâce notamment à la limitation de son accès aux revenus les plus bas et son rôle dans la politique familiale renforcée.

Par ailleurs, on peut attendre de ce dispositif rénové un effet bénéfique sur la demande touristique nationale, et donc sur l’activité et l’emploi dans ce secteur. En effet, d’un point du vue économique, la distribution du chèque-vacances s’analyse comme une incitation à constituer une épargne pour des vacances en France (le chèque-vacances ne peut être distribué que sur le territoire national et pour des services touristiques très peu importateurs). Quand un chef d’entreprise décide de mettre en place le système, il incite donc en fait ses salariés à consommer, ceux-ci dépensant, en moyenne, trois fois la valeur des chèques-vacances qu’ils ont pu acquérir. La proposition de loi devrait également avoir des effets positifs en termes d’aménagement du territoire.

La substitution du salaire au niveau d’imposition comme critère d’ouverture du droit aux chèques-vacances et le plafonnement de l’exonération de charges sociales actuellement accordée aux comités d’entreprises pour les aides aux vacances attribuées sous forme de chèques-vacances pourraient susciter des oppositions. Sur ces questions, le débat est ouvert et des amendements peuvent être proposés.

Il faut également rappeler que Mme Michelle Demessine, secrétaire d’Etat au tourisme a indiqué qu’elle comptait défendre un projet de loi prévoyant d’aménager les conditions d’attribution du chèque–vacances et qu’elle a estimé que « le chèque–vacances encourageait les départs » et qu’il constituait « un coup de fouet économique ».

Le coût de la proposition de loi ne devrait pas dépasser 76 millions de francs. En revanche, elle devrait, selon les estimations d’un observatoire indépendant, avoir des conséquences économiques très positives, puisqu’elle devrait entraîner une réduction du déficit public de l’ordre de 2,5 milliards de francs et la création de quarante mille à cinquante mille emplois dans le secteur du tourisme.

Pour toutes ces raisons, l’adoption de la présente proposition de loi apparaît particulièrement opportune.

Après l’exposé du rapporteur, M. Gérard Terrier a présenté, au nom des commissaires membres du groupe socialiste, une question préalable, en faisant valoir que la proposition de loi comportait, sous des dehors socialement attrayants, des aspects tout à fait contestables. En relevant le plafond d’attribution des chèques–vacances à 14 000 francs de revenus par mois, elle contribue à détourner ce chèque de son objet social et à démanteler la dimension sociale du système mis en place en 1982. Par ailleurs, le fait de retenir le salaire et non plus le niveau d’imposition, c’est-à-dire la totalité du revenu imposable pour mettre en œuvre cette condition de ressources est particulièrement critiquable et il n’est donc pas étonnant que le rapporteur se soit déclaré prêt à revoir sa copie sur ce point.

La généralisation d’une exonération plafonnée des charges sociales pour les contributions des employeurs au financement des chèques-vacances comporte également des risques de détournement tandis que risquent d’être mis en difficulté les comités d’entreprise qui, jusqu’à présent, bénéficiaient de cet avantage sans être soumis à un plafond.

Par ailleurs, l’évaluation de 76 millions de francs du coût de la proposition de loi, outre qu’elle est délicate à réaliser puisqu’il s’agit d’un dispositif basé sur le volontariat, semble pour le moins optimiste, le chiffre avancé ne concernant que l’exonération de charges sociales pour les employeurs – et non pas les exonérations fiscales – et uniquement la première année d’application. En réalité, la perte de recettes pour l’Etat et les organismes sociaux pourrait être beaucoup plus élevée alors que le gage prévu par la proposition de loi est sujet à caution.

Compte tenu de ces approximations et de l’abandon au moins partiel de l’objectif social du chèque-vacances, la proposition de loi de M. Bernard Pons ne saurait être acceptée. Le groupe socialiste oppose donc une question préalable sur ce texte.

Le rapporteur a souligné que les deux points de la proposition qui sont contestés à l’appui de la question préalable, à savoir la remise en cause du rôle des comités d’entreprise et la référence au salaire et non plus au niveau d’imposition comme critère pour l’attribution des chèques–vacances, sont, en fait, ouverts à la discussion. D’autre part, il faut contrebalancer les critiques sur le coût par la mesure de l’efficacité du dispositif et de son impact qui sera, nécessairement, bénéfique. Le chèque–vacances aura des effets positifs sur l’aménagement du territoire, sur l’économie française et sur les possibilités de départ en vacances des personnes qui n’ont qu’un faible revenu ou un faible niveau d’imposition.

La proposition n’a pas d’autre but que d’élargir le champ des bénéficiaires du chèque-vacances et l’on ne peut qu’être surpris de la procédure proposée par le groupe socialiste. Il est clair que celui-ci ne souhaite pas que le sujet soit discuté aujourd’hui à partir d’un texte du groupe RPR.

M. Pierre Hellier jugeant le texte proposé correct et en tout cas amendable, a protesté contre le recours à la question préalable.

Le président Jean Le Garrec a indiqué que la discussion de la question préalable devait permettre un large débat en commission sur l’opportunité de la proposition de loi, l’adoption éventuelle de la question préalable n’ayant d’autre signification que le rejet de l’ensemble du texte avant l’examen de chacun de ses articles.

M. Bernard Accoyer, après avoir jugé que la position du groupe socialiste était affligeante et qu’il était totalement excessif de parler d’un « démantèlement de notre système social » et d’un « détournement » du chèque–vacances, a estimé que l’on assistait à une manoeuvre politique reposant sur des arguties. Il s’agit, en fait, d’éviter que l’ordre du jour laissé à l’initiative parlementaire fonctionne alors que cette initiative constitue un outil de modernisation des procédures parlementaires. La proposition de loi retient un mécanisme intéressant, nécessaire à la vie économique et le Parlement doit pouvoir faire sur ce texte un travail d’enrichissement. L’adoption de la question préalable serait donc particulièrement malvenue.

M. Léonce Deprez, après s’être déclaré très surpris de la procédure proposée, a observé que 37 % de nos concitoyens ne partent pas en vacances. Encourager le développement du chèque–vacances est donc tout à la fois une mesure sociale et un moyen d’assurer le développement de l’économie touristique et de l’emploi dans ce secteur. La proposition poursuit donc un objectif de politique sociale, de création d’emplois et de développement d’activités touristiques multisaisonnières. Le groupe UDF est donc favorable à son adoption.

M. Georges Hage, après avoir évoqué l’éphémère existence du ministère du temps libre, a constaté que l’on assistait à la résurgence d’un projet de loi n’ayant pas trouvé sa place pendant la précédente législature et s’est interrogé sur le vote qui aurait pu, à l’époque, être celui de l’actuelle majorité. La présente proposition de loi relance le débat sur l’opportunité sociale et l’efficacité économique des chèques-vacances, mais les modalités retenues ne sont pas adéquates. Si tout le monde est d’accord pour exploiter des gisements d’emplois, encore faut-il qu’il existe une demande solvable. Cette proposition de loi ne contient pas les dispositifs qui seraient nécessaires pour atteindre un tel objectif. Il est donc légitime de lui opposer la question préalable.

M. Alfred Recours a indiqué que la proposition présentait un défaut majeur, en ce sens qu’elle ne s’adresse pas vraiment aux personnes défavorisées qui ne peuvent pas partir en vacances. L’objectif de l’ordonnance de 1982 concernait précisément ces personnes. Or, le texte n’améliore pas ce dispositif, pas plus qu’il ne crée de possibilités nouvelles. Il ne s’adresse donc pas aux plus défavorisés.

Mme Jacqueline Fraysse, après avoir rappelé l’importance de ce sujet, a souligné que si tant de personnes ne partaient pas en vacances, c’était principalement faute d’avoir un emploi ou des revenus insuffisants. Il faut rappeler en outre que le groupe RPR s’est prononcé contre la réduction du temps de travail qui permettrait aux salariés de bénéficier de plus de temps libre et que, lorsque des batailles sont menées pour l’emploi et pour les loisirs, la droite n’y adhère pas. Ce texte ne comporte pas de dispositions significatives pour avancer dans le domaine de l’emploi ou du tourisme. La proposition de loi n’est qu’une entreprise purement démagogique à laquelle il convient de s’opposer.

Mme Muguette Jacquaint a souligné que 40 % des familles ne pouvait partir en vacances et étaient donc de ce fait exclues du bénéfice de ce droit fondamental. Tant sur le projet de loi relatif aux exclusions que sur les projets de réforme qui feront suite à la conférence de la famille du 12 juin prochain, le groupe communiste sera amené à formuler des propositions pour remédier aux lacunes existantes en matière de droit à la culture et de droit aux vacances. Plus fondamentalement, disposer de ressources suffisantes est la vraie condition de l’exercice du droit aux vacances et cela renvoie donc à la question des minima sociaux, des prestations sociales et du niveau des salaires.

M. Gérard Terrier a précisé que, dans son intervention précédente, il avait parlé du « démantèlement de la dimension sociale du système » mis en place par l’ordonnance du 26 mars 1982. Aujourd’hui, peu de salariés peuvent effectivement bénéficier du dispositif de bonification des chèques-vacances par leur employeur. Le succès du système repose uniquement sur la distribution des chèques par les organismes à caractère social, notamment les caisses d’allocations familiales et les comités d’entreprise, qui bénéficient à ce titre d’un mécanisme d’exonération des charges sociales. Or, cette proposition de loi revient, en la plafonnant, sur le principe de cette exonération. S’il peut y avoir consensus sur la nécessité de remédier aux causes qui font obstacle aux départs en vacances, les nouvelles conditions d’application des chèques-vacances qui sont proposées par les cinq premiers articles de cette proposition ne sont pas pour autant acceptables et justifient le rejet du texte. Dans la mesure où elle remet en cause le rôle des organismes sociaux et favorise la distribution de compléments de rémunération n’ayant pas le caractère d’un salaire. Elle ne peut que susciter une opposition de principe.

Le rapporteur a tout d’abord souligné que cette proposition de loi faisait suite à un projet qui n’avait pu être examiné en raison de la dissolution et ne pouvait donc être qualifiée « d’entreprise démagogique ». Le succès indéniable des chèques–vacances justifie aujourd’hui pleinement l’élargissement du dispositif, sans autre considération.

Par ailleurs, les articles incriminés de la proposition de loi se bornent à prévoir les éléments suivants : élargissement des bénéficiaires potentiels par l’article premier, attribution des chèques–vacances aux revenus les plus faibles par l’article 2 – en fonction d’un critère sur lequel il peut y avoir discussion – exonération de charges sociales de la contribution de l’employeur afin de permettre l’accès le plus large aux chèques–vacances par les articles 3 et 4 ; enfin, simplification des modalités d’épargne et mise en place d’une bonification plus favorable pour les salaires les plus bas par les articles 5 et 6.

Rejeter cette proposition de loi aboutit donc à écarter délibérément de ce dispositif les huit millions de salariés qui travaillent dans les petites et moyennes entreprises, pour lesquels seule une exonération de charges sur la contribution de l’employeur permettra une distribution des chèques-vacances. L’élargissement des chèques–vacances est réclamé par tous les organismes intéressés et toutes les formations syndicales. Le vote de cette proposition de loi permettrait que les classes modestes en bénéficient dès cette année et pourrait déboucher sur la création de 50 000 emplois.

En ce qui concerne la procédure, il faut rappeler que la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a prévu qu’une séance par mois serait réservée à un ordre du jour fixé par l’Assemblée nationale. Par le dépôt d’une question préalable, la majorité met à mal l’exercice par l’opposition du droit d’initiative qui lui a été ouvert par cette réforme constitutionnelle et nie son droit à légiférer.

Le président Jean Le Garrec a rappelé qu’en application de l’article 40 du Règlement de l’Assemblée nationale, sous réserve des règles fixées par la Constitution et le Règlement, la commission était maîtresse de ses travaux. Le Règlement n’interdit en aucun cas le dépôt et l’examen en commission d’une question préalable et il existe des précédents en ce sens. Il doit être cependant précisé que l’adoption par la commission d’une question préalable sur une proposition de loi, vaut rejet du texte par celle-ci, mais ne fait aucunement obstacle à son examen en séance publique.

M. René Couanau a protesté contre l’usage d’une telle procédure, inusitée à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, et qui conduit à interdire tout débat de fond.

La commission a adopté la question préalable.

En conséquence, la proposition de loi a été rejetée.

Information relative à la commission

La commission a désigné M. Bruno Bourg-Broc comme candidat au conseil d’administration de la société « Télévision du savoir, de la formation et de l’emploi ».