c9798067 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 67

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 30 septembre 1998
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Jean Le Garrec, Président

SOMMAIRE

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– Examen, pour avis, des conclusions de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur les propositions de loi de M. Jean-Pierre Michel, visant à créer un contrat d’union civile et sociale (n° 88), de M. Jean-Marc Ayrault, relative au contrat d’union sociale (n° 94) et de M. Georges Hage, relative aux droits des couples non mariés (n° 249) (M. Patrick Bloche)

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, pour avis, sur le rapport de M. Patrick Bloche, les conclusions de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur les propositions de loi de M. Jean-Pierre Michel, visant à créer un contrat d’union civile et sociale (n° 88), de M. Jean-Marc Ayrault, relative au contrat d’union sociale (n° 94) et de M. Georges Hage, relative aux droits des couples non mariés (n° 249).

M. Jean Le Garrec, président, a rappelé que les textes examinés par la commission des lois provenaient des trois groupes de la majorité et seraient examinés le vendredi 9 octobre dans le cadre de la séance mensuelle réservée à l’initiative parlementaire. Le débat, s’il se prolonge, pourra continuer le samedi 10 octobre après la fin du texte sur la programmation agricole.

M. Bernard Accoyer ayant souligné que son groupe serait réuni en journée parlementaire le samedi 10 octobre et qu’une telle organisation de l’ordre du jour n’était donc pas acceptable, le président Jean Le Garrec s’est engagé à signaler ce problème et à informer la commission des suites qui lui seraient données.

Il a ensuite souligné l’intérêt du texte relatif au pacte civil de solidarité (PACS) qui crée un droit nouveau en donnant un statut juridique minimal aux couples vivant en concubinage, c’est-à-dire à environ cinq millions de personnes. Le texte proposé par la commission des lois ne vise nullement à remettre en cause le droit du mariage et de la famille et n’interfère en rien avec les droits des enfants. Par contre, il illustre parfaitement le principe de neutralité qui doit guider l’action législative d’un Etat républicain. En effet, celui-ci n’a pas à porter de jugement sur des choix individuels de vie privée mais doit régulièrement réfléchir et faire le bilan de l’évolution de la société afin d’adapter le droit positif.

En conclusion, le président Jean Le Garrec a souhaité, qu’à l’image de ce qui s’est passé lors de l’examen des différentes propositions de loi par la commission des lois, les débats de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur ce sujet se déroulent dans un esprit de tolérance et de sérénité.

M. Patrick Bloche, rapporteur, a tout d’abord situé historiquement la proposition faite aujourd’hui par trois groupes politiques de créer un statut pour les personnes souhaitant voir reconnaître juridiquement leur projet de vie en commun. Au début des années quatre-vingt dix, cette revendication a été portée par des associations homosexuelles qui, confrontées au développement de l’épidémie de sida, demandaient que l’existence d’un lien de solidarité au sein des couples homosexuels soit reconnue par le droit. Cette démarche pouvait clairement se lire comme un prolongement de la reconnaissance juridique de l’homosexualité opérée durant les années quatre-vingts (consécration du principe de non-discrimination en droit du travail ou du logement notamment).

La première proposition de loi relative au contrat d’union civile a ainsi été déposée en 1992. Deux des dispositions de ce texte (le transfert de la qualité d’assuré social et le transfert de droit au bail) ont été reprises dans le cadre d’un projet de loi portant diverses mesures d’ordre social (DMOS) et, si le transfert de droit au bail a été annulé par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure, le principe du transfert de la qualité d’assuré social a, dès cette époque, été inscrit dans le droit positif.

Désormais cependant, la revendication initiée par les associations homosexuelles est reprise par l’ensemble de la société et concerne tous les couples ayant un projet de vie en commun, ce dont on doit se féliciter.

M. Patrick Bloche, rapporteur, a ensuite rappelé qu’il y a environ six mois, Mme Catherine Tasca, présidente de la commission des lois, lui a demandé de travailler avec M. Jean-Pierre Michel sur l’efficacité et la précision juridiques des dispositifs développés par les différentes propositions de loi, afin de lever toute ambiguïté sur la nature du projet et d’apporter une réponse claire à la critique majeure d’instauration d’un « faux mariage ». Ce travail de réflexion juridique a également été mené par la Chancellerie, puisque, dès 1997, M. Jacques Toubon avait demandé au professeur Jean Hauser de conduire une réflexion sur les conséquences financières de la séparation des couples, ce qui a notamment abouti à la présentation d’un rapport développant la notion de « Pacte d’intérêt commun ». Par ailleurs, Mme Irène Théry a été chargée par Mmes Elizabeth Guigou et Martine Aubry de la rédaction d’un rapport portant sur les évolutions de la famille et les conséquences à en tirer en droit. Ce document, remis en juin dernier, propose notamment l’élargissement de la notion de concubinage à deux personnes du même sexe, ce que ne reconnaît pas, jusqu’à aujourd’hui, la jurisprudence de la Cour de cassation.

Il ne s’agit pas d’une révolution, sauf peut-être sur le plan juridique. Le PACS a simplement pour objet de traduire dans le droit des évolutions de la société qui prennent en compte la réalité de la vie quotidienne de quatre à cinq millions de nos concitoyens. Suivant l’adage que M. Jean-Pierre Michel, rapporteur de la commission des lois, aime à reprendre : « le fait génère le droit ».

Le traitement d’un sujet de société comme celui-ci par une proposition de loi contribue à revaloriser l’image du Parlement. Les conclusions de la Commission des lois sont l’aboutissement d’un long processus de réflexion mené depuis 1990. Si elles n’ont pas fait l’objet d’un avis du Conseil d’Etat, elles ont été précédées d’une concertation approfondie avec la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice. Il convient par ailleurs d’ajouter que les rapporteurs de la commission des lois et de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales ont procédé, depuis le début du mois de septembre, à de nombreuses auditions et organisé une table ronde réunissant les associations familiales représentatives membres de l’UNAF, ce qui a permis d’ajuster les dispositions du texte de la proposition de loi.

Refusant toute démarche communautariste contraire au modèle républicain, le texte présenté n’a pas pour objet de créer un statut spécifique pour les couples homosexuels mais propose un cadre juridique unique applicable à deux partenaires, que ceux-ci soient de même sexe ou de sexe différent et visant à préciser et conforter certaines dispositions sociales applicables aux concubins. Ce faisant, la législation française se mettra en conformité avec le droit communautaire interdisant les discriminations en matière de sexualité. Après l’adoption du texte, les couples hétérosexuels disposeront d’une liberté de choix entre le mariage, l’union libre ou le pacte civil de solidarité. Il est très probable, parallèlement, que la création du PACS entraînera une évolution de la jurisprudence qui permettra d’accorder aux couples homosexuels les mêmes droits que ceux reconnus aux concubins de sexe différent.

Il faut également souligner que la proposition de loi ne touche en aucune manière le droit de la famille et les droits des enfants. Mais le PACS constituant un élément de stabilisation du couple, les relations entre parents et enfants s’en trouveront renforcées. Le PACS est donc un moyen de reconnaître un nouveau lien social et d’organiser une solidarité active entre deux personnes.

M. Patrick Bloche, rapporteur, a ensuite rappelé les principales dispositions de la proposition de loi.

L’article premier introduit le pacte civil de solidarité, qui s’adresse aux couples composés de deux personnes physiques, dans le livre premier du Code civil. L’enregistrement du PACS sera effectué en préfecture.

La proposition de loi énumère les devoirs résultant de la conclusion d’un PACS : ils consistent en l’aide mutuelle et matérielle et en la solidarité à l’égard des biens pour les dettes contractées par l’un des partenaires pour les besoins de la vie commune. La gestion des biens communs est assurée dans le cadre du régime de l’indivision, les partenaires du PACS ayant toutefois la possibilité de choisir un autre système par un acte notarié. La rupture du PACS peut résulter du mariage, du décès, de la volonté de l’un des partenaires ou bien d’une décision commune. Le contentieux de la rupture relève du juge civil. En cas de rupture abusive, le partenaire lésé pourra, en application de l’article 1382 du Code civil et d’une jurisprudence bien établie concernant le concubinage, se voir attribuer des dommages et intérêts.

Le PACS ouvre droit à l’imposition commune des revenus des partenaires à compter de l’imposition des revenus de l’année du troisième anniversaire de l’enregistrement du pacte. En matière de droits sur les successions ou les donations, un abattement de 250 000 francs sera effectué, les droits d’enregistrement sur les 100 000 francs suivants seront imposés au taux de 40 %, et au-delà, au taux de 50 %. Par ailleurs, les dispositions du code du travail relatives au droit aux congés payés sont étendues aux partenaires de PACS. L’article 17 relatif à la prise en compte du pacte pour l’attribution d’un titre de séjour ne modifie pas la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers et au droit d’asile mais a simplement pour objet d’éclairer son application : la conclusion d’un pacte constituera simplement un des éléments d’appréciation pour l’obtention d’un titre de séjour. En outre, des dispositions visent à permettre l’attribution immédiate de la qualité d’ayant-droit par l’un des partenaires lorsque l’autre est assuré social et la continuation du bail.

A la suite de l’exposé du rapporteur, plusieurs intervenants se sont exprimés.

M. Bernard Accoyer, tout en reconnaissant une certaine diversité de sensibilités parmi les membres du groupe RPR, a fait part de l’opposition de la majorité de son groupe au Pacte civil de solidarité. Plusieurs raisons expliquent cette opposition :

- Etant posée la nécessité du respect absolu du droit de chacun à vivre comme il l’entend mais aussi de la protection de la famille, de la femme et des enfants, la proposition de loi, en ce qu’elle a pour objet essentiel de reconnaître juridiquement le couple homosexuel, touche à l’équilibre même de la société.

- De nombreux sujets de législation concernant notamment le domaine social et la lutte contre la précarité sont bien plus prioritaires que ce texte.

- La proposition de loi constitue en fait une remise en cause du mariage qui est un des fondements essentiels de notre société. La volonté de légiférer sur la liberté de chacun à se comporter comme il l’entend doit être repoussée.

- Le texte fait l’objet d’une présentation falsifiée alors que la proposition de loi a pour objectif premier d’accorder un statut au concubinage homosexuel, celle-ci est désormais présentée comme un moyen d’améliorer la situation des concubins hétérosexuels.

- La totalité des autorités religieuses et de nombreuses autorités philosophiques et scientifiques incontestables se sont opposées à la proposition de loi et près de 20 000 maires, consultés par pétition, ont d’ores et déjà refusé l’enregistrement des pactes dans les mairies.

- Les conséquences sur les finances publiques et sociales, qui n’ont pas été évaluées, seront supportées par les couples mariés, les concubins hétérosexuels et les célibataires.

- La protection des plus faibles, c’est à dire de la femme et de l’enfant, n’est pas assurée.

- Les conséquences du PACS en matière de mutation pour les fonctionnaires et de prise de congé dans les entreprises ne sont pas acceptables.

En conclusion, après avoir constaté que les caricatures faites sur les positions des opposants au PACS montraient que l’esprit de tolérance n’est pas aussi répandu qu’on le croit, M. Bernard Accoyer a déclaré que si le groupe RPR ne conteste bien évidemment pas le droit à la différence et la liberté de chacun de conduire sa vie comme il l’entend, il exprime un avis cependant défavorable à une proposition de loi qui lui apparaît dangereuse pour l’équilibre social de la nation.

Le président Jean Le Garrec, après avoir rappelé le droit de chacun à exprimer son opinion, a demandé aux membres de la commission de faire preuve de tolérance les uns envers les autres. D’autre part, afin de laisser à la discussion générale tout le temps nécessaire, la discussion des articles et des amendements est reportée à la prochaine réunion de la commission, jeudi 1^er octobre à 15 heures.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a déclaré faire partie du groupe de parlementaires qui s’est intéressé à cette question de société depuis longtemps. Elle a indiqué rechercher si ce nouveau texte était en accord avec ses réflexions tant personnelles que partagées avec d’autres sur les évolutions de notre société, et en particulier, s’il prenait en compte trois types de publics : les couples hétérosexuels qui ne se sentent pas concernés par le mariage, les couples homosexuels et les couples ne fondant pas leur vie commune sur la sexualité ou la procréation. Elle a ensuite formulé différentes observations :

- Le PACS et le mariage ne doivent pas être confondus ; bien que l’enregistrement en mairie ne la choque pas, la préfecture lui semble une solution raisonnable.

- Le PACS doit être ouvert aux frères et sœurs et aux membres d’une même famille afin de satisfaire aux situations du troisième type de public, cela permettrait notamment de créer un nouveau mode de prise en charge des personnes handicapées.

- Le PACS ne remet nullement en cause les droits à l’adoption ou à l’insémination artificielle qui demeurent des droits liés à l’individu.

- Les droits corrélatifs aux devoirs ouverts par le mariage et par le PACS doivent être nettement délimités.

- Le PACS, en tant que nouvelle structure juridique, est fondé sur un concept global de solidarité de vie, ce que ne sauraient régler des mesures parcellaires répondant à certaines situations de détresse.

- Il convient de réfléchir aux conséquences du PACS, en termes de droits sociaux. Le droit aux avantages vieillesse, même si la demande n’est pas illégitime, n’est pas opportun au moment où les systèmes de retraite sont en voie d’explosion. Pour ce qui est des prestations familiales, le droit à celles-ci étant centré sur l’enfant, le PACS n’a pas à traiter de ce problème. En revanche, la reconnaissance juridique de certains couples est de nature à diminuer les charges de la branche famille.

- En dernier lieu, si l’entrée dans le PACS est bien délimitée, la sortie mériterait d’être mieux encadrée, par exemple par l’introduction de la notion de préavis en cas de rupture unilatérale du contrat, comme c’est le cas dans beaucoup d’autres domaines.

Sous réserve de ces observations, Mme Roselyne Bachelot-Narquin s’est déclarée favorable à la proposition de loi.

M. Pierre-Christophe Baguet s’est interrogé sur la protection du partenaire le plus faible dans un tel type de contrat ainsi que sur les risques d’inégalité entre les enfants nés dans le mariage et ceux nés dans le PACS. Par ailleurs, le PACS accroîtra certainement les risques de fraude fiscale et de fraude en matière de séjour des étrangers et d’accès à la citoyenneté. Ce texte est donc plus porteur de conflits que de solidarité.

Mme Catherine Génisson a déclaré qu’elle voterait avec fierté et sérénité la proposition de loi et a affirmé sa volonté d’introduire, parmi les publics bénéficiaires, les couples de personnes ne partageant pas une vie sexuelle ou affective.

M. Bernard Perrut, après avoir rappelé que la déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 stipule que la « famille est l’élément fondamental de la société » s’est opposé à l’idée que « le fait génère le droit », en soulignant que, par exemple, si tous les Français se mettaient à rouler à 200 à l’heure ou à voler, les règles en matière de limitation de vitesse ou de protection des biens ne devraient pas en être changées pour autant. Il est vrai que la vie affective et privée de chacun doit être respectée mais le PACS crée dans le code civil un sous-mariage et tend à ériger un nouveau modèle de couple. Le professeur Hauser, cité par le rapporteur, a d’ailleurs déclaré dans la presse sa préférence pour un contrat de droit privé et non un contrat public et officiel. Enfin, le PACS recèle trois inconvénients majeurs :

- les fichiers de contractants tenus à la préfecture pourraient représenter une atteinte à la liberté individuelle ;

- les enfants sont les principales victimes de ce contrat ;

- des risques de fraude existent (fraude fiscale ou de fonctionnaires souhaitant accélérer une mutation).

Mme Christine Boutin a indiqué que son groupe avait adopté une position de principe contre ce texte mais qu’il laissait la liberté de vote à ses membres. Cette opposition est justifiée par le fait que l’Etat se doit de protéger le plus faible, à savoir l’enfant dans le cadre de la famille. On ne peut pas justifier le PACS par la neutralité de l’Etat républicain car l’Etat n’est jamais neutre même lorsqu’il décide de l’être. En fait, le PACS est une nouvelle attaque de la majorité actuelle contre la famille.

Mme Dominique Gillot a considéré qu’il n’était plus possible de parler de la famille uniquement sur une base patrimoniale. Les familles non-mariées sont de fait de plus en plus nombreuses. Il a été reconnu, lors de la conférence nationale sur la famille en juin dernier, que c’était l’enfant qui était à la base de la famille. Or le PACS ne concerne pas l’enfant. Il vise uniquement à apporter des réponses concrètes à des situations d’exclusion de droit commun.

Adapter le droit à l’évolution des mœurs au moyen du PACS ne remet en cause ni le mariage ni l’union libre. Il s’agit d’organiser une solidarité réciproque sur la base d’un projet de vie commune inscrit dans la durée, sans poser le problème de la filiation. Chacun conserve donc sa liberté de vie individuelle et peut choisir entre mariage, union libre ou PACS. A cet égard, la proposition de Mme Roselyne Bachelot-Narquin visant à n’écarter personne du bénéfice possible du PACS doit être soutenue. Il serait également souhaitable que la mairie, qui est le lieu identifié par tous pour l’exercice de la vie citoyenne, soit le lieu d’enregistrement administratif du PACS.

M. Noël Mamère a affirmé qu’il était du devoir de l’Etat d’adapter le droit à l’évolution de la société. Il faut bien reconnaître que le mariage n’est plus aujourd’hui le seul garant de la famille. Aucune autorité, même religieuse n’est par ailleurs incontestable en démocratie et on doit s’inscrire en faux contre la prétendue pétition des maires mentionnée par M. Bernard Accoyer car celle-ci s’appuyait sur des informations parfaitement erronées.

La proposition de Mme Roselyne Bachelot-Narquin visant à élargir le PACS aux personnes seules ayant des liens de solidarité entre elles, les frères et sœurs par exemple, est une bonne initiative qui doit être soutenue car elle apportera notamment un élément de cohésion sociale dans le monde rural. Les députés verts souhaitent que le choix soit possible, pour l’enregistrement du PACS, entre la préfecture et la mairie. Ils sont également favorables à la suppression des délais nécessaires pour bénéficier d’une imposition commune adoptés par la commission des lois.

M. Gérard Lindeperg a précisé que la question qui avait été posée aux maires sur le mariage des homosexuels n’avait rigoureusement rien à voir avec le texte du PACS discuté au Parlement. Il s’agit uniquement d’une caricature grossière et d’une opération de désinformation comme il y en eut sur d’autres textes de société comme la contraception ou l’interruption volontaire de grossesse. Il ne faut pas perdre de vue la perspective historique qui s’ouvre au législateur aujourd’hui de prendre ses responsabilités au vu des évolutions de la société. Le débat doit donc être à la hauteur de l’enjeu. Concernant le problème de l’enregistrement du PACS, le choix de la préfecture permet d’éviter tout fantasme fondé sur de telles ambiguïtés et donc d’avoir un véritable débat de fond.

M. Jean-Claude Boulard a évoqué la mémoire de Jean-Louis Bory, professeur à Henri IV, qui lui avait indiqué, il y a déjà de cela vingt ans, combien il était très difficile à des personnes de milieux sociaux défavorisés d’exercer leur liberté individuelle et d’assumer leur choix de vie différent de ceux de la majorité. Le PACS permet de répondre à ses attentes.

M. Patrick Bloche, rapporteur pour avis, a ensuite apporté aux différents orateurs les réponses suivantes :

- Affirmer que le pacte civil de solidarité ne concernerait que les homosexuels est une erreur dans la mesure où il est expressément prévu qu’il peut être conclu entre deux personnes physiques, quel que soit leur sexe. La société s’est bien appropriée une revendication d’associations homosexuelles. Beaucoup de couples hétérosexuels sont, en effet, à la recherche d’un cadre juridique nouveau qui contribue à stabiliser leur relation et dont pourront profiter leurs enfants. Selon le professeur Hauser les couples qui souscriront un PACS acquerront les notions de droits et d’obligations qui échappent trop souvent aux couples mariés, malgré la lecture des articles 212 à 214 du code civil par le maire au cours de la cérémonie du mariage.

- Il est clair que la mise en place du PACS pourra globalement avoir pour conséquence une diminution de recettes fiscales. En revanche il n’en sera pas de même pour les dépenses sociales puisque certaines allocations attribuées sous condition de ressources, voire d’isolement, pourront ne plus être versées.

- On ne peut pas ramener la protection du plus faible à celle de la femme ou des enfants. Les évolutions actuelles du monde professionnel et de la société montrent que cette question est autrement plus complexe.

- Le PACS ne traite pas du statut des enfants mais de celui du couple. Il n’aborde donc ni les questions de filiation ni de l’exercice de l’autorité parentale, qui est un aspect essentiel de notre vie sociale, Ce sujet cependant, qui peut être rapproché des phénomènes d’exclusion et des cas de déshérence familiale mériterait d’être examiné dans un cadre législatif approprié.

- Les mairies semblaient être naturellement l’instance privilégiée d’enregistrement du PACS, ne serait-ce que parce qu’elles peuvent exercer un contrôle efficace. Toutefois, il apparaît souhaitable d’éviter que cette question ne devienne un éventuel enjeu de campagne électorale. En outre, les conséquences de la campagne auprès des maires font redouter le risque d’éventuelles discriminations à l’égard des couples homosexuels.

- Pour ce qui concerne les fichiers, la proposition de loi prévoit que la CNIL sera consultée à leur sujet afin que les libertés individuelles soient totalement respectées.

Rendant hommage à Mme Roselyne Bachelot-Narquin pour son engagement personnel sur la proposition de loi, le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que l’extension du PACS aux fratries mérite réflexion. La proposition de loi déposée par M. Jean-Pierre Michel prévoyait d’ailleurs d’en faire bénéficier les collatéraux. S’agissant de l’encadrement du droit de rupture unilatérale, c’est un sujet auquel il convient de réfléchir afin de ne pas entrer en contradiction avec le droit des contrats, qui privilégie la liberté des parties.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a précisé qu’il n’était pas question de maintenir le contrat mais, dans le but de protéger le cocontractant qui n’a pas souhaité la rupture, d’éviter de mettre brutalement fin au soutien dont il bénéficiait, en prolongeant, pendant une durée limitée, les obligations liées au PACS.