c9798068 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 68

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 30 septembre 1998
(Séance de 17 heures 30)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

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– Audition, en présence de la presse, de M. Hubert Brin, président de l’Union nationale des associations familiales (UNAF), dans le cadre de la préparation de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a entendu M. Hubert Brin, président de l’Union nationale des associations familiales (UNAF), sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Le président Jean Le Garrec a tout d’abord rappelé qu’un important débat sur la politique familiale avait eu lieu à l’occasion de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 à l’Assemblée nationale. Le débat de cette année devrait être de moindre ampleur compte tenu des dispositions du projet relatives aux allocations familiales. Pour autant, les divers points abordés au cours des discussions n’ont pas tous trouvé une solution. Le débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, éclairé par les travaux de la conférence nationale sur la famille, fournit donc l’occasion de revenir sur certains points essentiels et d’aborder les problèmes de fond.

M. Hubert Brin, après avoir indiqué que le débat sur la politique familiale devait être relancé à travers les discussions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, a noté que deux angles d’attaque étaient possibles pour aborder cette question : une approche « technocratique » consistant à reprendre les diverses mesures du projet les unes après les autres, en indiquant à chaque fois la position de l’UNAF, et l’angle politique qu’il convient de privilégier.

En préambule, on peut affirmer que la pire des choses qui pourrait arriver à la famille serait d’être prise en otage lors des débats parlementaires sur le pacte civil de solidarité (PACS).

Trois décisions essentielles - formant une « triangulaire » - sont prévues dans le projet : le retour à l’universalité des allocations familiales, l’abaissement du plafond du quotient familial et la prise en charge de l’allocation de parent isolé (API) par le budget de l’Etat. Le conseil d’administration de l’UNAF en a accepté le principe, même si en son sein certaines voix divergentes se font entendre. Il n’est aujourd’hui nullement question de revenir sur cet accord.

Le fait de placer les allocations familiales sous condition de ressources revient à obérer la nature même de la politique de prestations familiales. Celle-ci n’a pas vocation à être une politique sociale, ce qui serait le cas si elle ne concernait plus que les seules familles défavorisées.

En 1999, la question de la faculté contributive des familles va se poser tant dans le domaine des impôts directs qu’indirects, qu’ils soient locaux ou nationaux. Le dossier de la fiscalité devra être impérativement à nouveau ouvert. Mais si le point de vue de l’UNAF est en général pris en compte sur les questions touchant aux aspects familiaux et au financement de la sécurité sociale, elle n’est en revanche pas entendue pour ce qui concerne les projets de loi de finances.

Il n’est pas opportun d’organiser la solidarité entre les différentes catégories de citoyens par le biais des prestations familiales. Par définition, la solidarité relève de l’ensemble de la Nation et ne peut s’organiser en opposant des catégories sociales les unes aux autres.

Il convient de prévoir au mieux la révision prochaine de la loi sur la famille de 1994. Celle-ci a d’ailleurs fixé l’année 1999 comme échéance. A cet égard, plusieurs problèmes se posent. En ce qui concerne le mode de revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), les familles sont globalement perdantes, contrairement à ce qui se passe pour les pensions de retraite, même s’il faut bien convenir que les grands parents fournissent souvent une aide aux familles et qu’ils font partie de celles-ci.

S’agissant de l’âge limite de versement des allocations familiales, l’UNAF ne peut que se réjouir du passage de 18 à 19 ans en 1998 et du passage de 19 à 20 ans en 1999. Cependant, la loi de 1994 avait prévu qu’en 1999, cette extension irait jusqu’à l’âge de 22 ans. Le calendrier en la matière faisait figurer, en premier lieu, les prestations logement, en second lieu, le complément familial et, en troisième position, les allocations familiales. Une négociation doit donc avoir lieu dans ce domaine.

Pour ce qui est des garanties de ressources de la branche famille, il faut rappeler que la loi de 1994 avait prévu que lorsque le Parlement déciderait certaines exonérations de cotisations sociales, une compensation interviendrait automatiquement. A cet égard, il convient de s’interroger sur les incidences de la réduction du temps du travail. L’UNAF accepte le principe de la démarche qui vise in fine à la création de nouveaux emplois ; elle ne peut que souhaiter le succès de cette initiative, car le chômage a des répercussions parfois dramatiques sur les familles. Cependant, malgré un accord sur le principe, l’UNAF reste inquiète quant aux garanties réelles de financement futur de la branche famille.

Il convient d’insister sur le nécessaire respect par l’Etat de ses engagements financiers. Lorsque celui-ci décide de prendre en charge le paiement d’une prestation, il devrait assumer les dispositifs connexes s’y rattachant. Cette démarche n’a pas été respectée en ce qui concerne l’API, aujourd’hui prise en charge par le budget de l’Etat en tant que prestation et non pour le volet des cotisations d’assurance-maladie qui s’attachent à son versement. La même question se pose pour l’allocation aux adultes handicapés (AAH), les frais de tutelle étant toujours à la charge du Fonds national des prestations familiales.

Le déficit de la branche famille est une question complexe qu’il n’est pas possible de considérer comme un tout homogène, tant ses composantes sont diverses.

S’agissant par exemple de l’aide personnalisée au logement (APL), un décret de 1985 a fixé le taux de la participation de la branche famille à 46 % des dépenses totales, alors que les études réalisées à l’époque montraient qu’il aurait été plus équitable de fixer ce taux à 39 %. De la même façon, la contribution de la CNAF au financement de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) se situe entre 20 et 22 milliards de francs, alors que le rapport Chadelat a montré que les dépenses qui pèsent en contrepartie sur la CNAV étaient de l’ordre de 3 à 4 milliards de francs. On comprendra que de tels exemples suscitent des interrogations au sein du mouvement familial.

Sur la question des retraites, l’UNAF estime devoir prendre position, notamment sur les avantages familiaux incorporés dans les pensions et l’AVPF. Elle ne demande pas de mesures immédiates, mais souhaite, à tout le moins, un moratoire pour examiner au fond les questions qui se posent. Dans cet esprit, elle ne peut qu’être réservée sur le texte relatif à la prestation compensatoire et totalement opposée à l’idée, parfois répandue, selon laquelle l’acquisition par les femmes de droits à retraite propres rendrait inutiles les pensions de réversion. On peut également s’interroger, rétrospectivement, sur la baisse du quotient familial applicable aux veuves ayant élevé un enfant, cette mesure ayant suscité beaucoup d’amertume.

La question de la prestation spécifique dépendance (P.S.D.) est extérieure au champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale, mais elle s’y trouve en quelque sorte en filigrane. Il est frappant de constater que 25 à 30 % des bénéficiaires potentiels de la PSD refusent cette prestation par peur des conséquences de la récupération sur succession. De manière plus générale, beaucoup de personnes âgées redoutent que le patrimoine qu’elles souhaitent transmettre à leurs descendants ne soit absorbé par les dépenses de santé et de dépendance. Si, compte tenu de la fixation à 300 000 francs du plafond de non-récupération sur succession, cette crainte est sans doute dépourvue de fondement dans de nombreux cas, il faut cependant prendre en compte le facteur psychologique. On a l’impression qu’aujourd’hui la PSD est une sorte de « mistigri » que chacun se renvoie, alors que les auditions menées dans le cadre du Conseil économique et social sur le projet de création d’une prestation d’autonomie avaient montré que la CNAV, la CNAM et l’Assemblée des présidents des conseils généraux revendiquaient chacune la gestion exclusive de cette prestation. La situation actuelle est, d’abord et avant tout, la conséquence d’un échec du partenariat dans ce domaine.

En ce qui concerne l’assurance maladie, l’UNAF, favorable à la revalorisation du rôle du généraliste, n’est en conséquence pas opposée à la création d’un médecin référent. Elle estime par ailleurs que, dès lors qu’existe une convention conclue entre les partenaires intéressés, celle-ci doit comporter des mécanismes de régulation et de sanction. De manière générale, il faut s’efforcer de concilier, d’une part, l’évolution des technologies, éléments positifs mais qui, fatalement, ont une répercussion en termes de coûts, et la demande sociale en faveur du recul des limites de la maladie et de la mort, et, d’autre part, les contraintes économiques. Il n’est, en conséquence, pas anormal d’élargir l’assiette de ce financement à des revenus autres que les revenus d’activités, et notamment aux revenus de transferts. Dans cette optique, on peut se demander si la mise en place d’une couverture maladie universelle, qui revient à remplacer une condition d’activité par une condition de résidence, comme cela avait déjà été fait en 1978 pour les prestations familiales, ne devrait pas être financée par un prélèvement assis sur tous les revenus. L’UNAF est très favorable à la mise en place de l’assurance-maladie universelle. Quant aux mesures relatives au secteur médico-social contenues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, elles ne seront sans doute pas sans incidence sur la nécessaire réforme de la loi du 30 juin 1975 régissant ce secteur.

Le président Jean Le Garrec a formulé les observations suivantes :

- Il doit être clair que le projet de loi relatif au pacte civil de solidarité ne concerne pas la famille, qui ne saurait être « l’otage » du débat.

- Le principe de la compensation par l’Etat des dépenses nouvelles résultant de la suppression du plafond de ressources pour l’attribution des allocations familiales doit être inscrit de manière durable dans la loi afin d’éviter qu’il ne puisse être remis en cause dans le cadre d’une discussion budgétaire annuelle.

- Si le projet de loi créant l’assurance maladie universelle ne doit être présenté au Parlement qu’à la fin de l’année, ses grandes orientations pourront être débattues dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement de sécurité sociale.

- En dépit de sa complexité, le débat sur une éventuelle réforme de l’assiette des cotisations sociales doit avoir lieu.

- La nécessaire maîtrise des dépenses de l’assurance maladie n’est pas contradictoire avec l’amélioration de la qualité des soins.

- Le retard pris par la France dans la prise en charge de la douleur est patent et doit être rattrapé.

- S’agissant de la PSD, si des dispositions d’urgence ont été prises dans le cadre du projet de loi de lutte contre les exclusions pour corriger certains déséquilibres, il convient, en toute hypothèse, de réexaminer l’ensemble de ce dossier.

- La suppression des pensions de réversion n’est absolument pas à l’ordre du jour, même si ces prestations ne sauraient être exclues du débat sur la protection sociale.

- Si le principe d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale annuel constitue une avancée très importante, les conditions de son examen doivent être améliorées. En particulier, les parlementaires ne disposent pas d’une maîtrise suffisamment détaillée des montants des enveloppes issues du vote de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

Mme Dominique Gillot s’est tout d’abord félicitée des habitudes de travail en commun prises avec l’UNAF, qui a toujours fait preuve d’une grande capacité de réflexion et d’expertise sur les questions touchant à la famille, ce qui fait de cette association bien plus un partenaire et un acteur du débat public qu’un simple groupe de pression.

L’ensemble des participants à la conférence de la famille s’est accordé à considérer que la première préoccupation des pouvoirs publics en matière de politique familiale devait être la protection de l’enfant et de ses droits. A ce sujet, il convient de réaffirmer avec force que le PACS ne concerne en rien le statut de l’enfant, puisqu’il ne touche ni aux questions de filiation, ni à l’autorité parentale. Une réflexion approfondie doit être menée afin d’assurer l’adaptation de ces éléments aux évolutions des comportements familiaux.

La prise en compte globale de la politique familiale, souhaitée par l’UNAF, ne peut trouver de traduction concrète qu’à travers une mobilisation cohérente de l’ensemble des pouvoirs publics concernés. Dans cette logique, le budget de la branche famille pour 1999 a été préparé en fonction des annonces faites par le Gouvernement à la conférence de la famille en juin dernier. Le retour à l’équilibre de la branche en 1998 et l’excédent des comptes, prévisible pour 1999, permettront d’assurer le financement d’une certain nombre de dispositions répondant à ces engagements.

Tout d’abord, le retour à l’universalité du système d’allocations, combiné à l’abaissement du plafond du quotient familial, permettra de rendre le système plus redistributif et plus solidaire. Cette logique de solidarité se retrouve également dans le prolongement du versement des allocations familiales pour les enfants à charge jusqu’à l’âge de vingt ans. Une telle mesure devrait d’ailleurs être l’occasion pour l’UNAF, comme pour les pouvoirs publics, de réfléchir à la situation des jeunes adultes encore à la charge de leur famille. L’extension de l’allocation de rentrée scolaire aux familles à enfant unique est également un progrès. Enfin, la loi de financement assurera la mise en œuvre de mesures en direction des plus démunis, prévues par la loi relative à la lutte contre les exclusions, tout particulièrement en ce qui concerne les aides au logement et les soutiens pour les familles ayant le RMI pour seul revenu.

Cependant, la qualité d’une politique familiale ne se mesure pas uniquement à l’aune des prestations versées. Le président de l’UNAF ayant orienté son propos vers des éléments comptables, il serait intéressant d’avoir son avis et d’entendre ses propositions sur différentes questions, qui constituent aujourd’hui des axes importants de la politique familiale globale qu’il appelle de ses vœux, qu’il s’agisse de conforter les parents dans leur rôle éducatif en améliorant les rapports entre l’école et la famille ou en organisant l’accueil des enfants hors du temps scolaire, d’améliorer la nécessaire conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale, ou encore de rénover les modalités de dévolution et d’exercice de l’autorité parentale, dans le cadre d’un code de la famille mieux adapté aux réalités actuelles de la vie familiale.

M. Jean-Luc Préel a estimé qu’il était anormal que les députés ne puissent aborder des questions aussi essentielles que de façon aussi limitée dans le temps. Il a ensuite formulé les observations suivantes :

- Aucune mesure fondamentale en faveur de la famille n’est prévue pour 1999, alors que la période de croissance économique actuelle pourrait permettre d’envisager des avancées significatives en ce domaine.

- Il apparaît que les retraités ont été mieux traités que les familles dans la période récente.

- Le système des prestations familiales se caractérise aujourd’hui par sa grande complexité et doit être impérativement simplifié, ce qui implique une réflexion sur le nombre des prestations familiales.

- Au niveau local, les caisses familiales connaissent parfois des difficultés de fonctionnement liées à leur manque d’autonomie.

- S’agissant de la garde des enfants, qu’elle soit collective ou privée, il est clair que les mesures prises en 1998 concernant l’AGED et les emplois de proximité ont des conséquences financières, qui ne sont d’ailleurs pas chiffrées avec précision.

- La question des pensions de réversion se pose notamment au regard des règles de cumul et des majorations pour enfant.

- En ce qui concerne la PSD, une vision simple de la société consiste à partir du principe que les parents doivent élever les enfants afin de leur donner le plus d’atouts possibles ; ensuite ce sont les enfants auxquels incombe la tâche de venir en aide à leurs parents lorsque ceux-ci, devenus âgés, se trouvent en difficulté. Selon cette conception, la société ne devrait pas être mise à contribution lorsque une personne âgée dépendante peut bénéficier, de par son entourage, du soutien financier qui s’impose. Dans le cas des familles dotées de moyens financiers importants, la prise en charge des personnes âgées dépendantes ne saurait être de la responsabilité de la société, qui ne doit intervenir que pour assister les familles défavorisées.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler a fait deux remarques :

- La PSD se situe au confluent de diverses problématiques morale, psychologique, sociale, et financière. Une des difficultés est que la vision comptable du phénomène a souvent prévalu sur les autres approches. Il s’agit en réalité de déterminer quel est le besoin réel de la personne âgée dépendante et de son entourage. Les deux aspects - financier et humain - doivent être pris en considération simultanément afin d’apporter une réponse satisfaisante au problème crucial de la dépendance des personnes âgées.

- La question de l’inégalité des moyens financiers des personnes âgées dépendantes se pose avec une grande acuité. Bien souvent, les familles défavorisées sont celles qui éprouvent le plus de difficultés à assumer la prise en charge de la personne âgée dépendante.

M. Bernard Accoyer a posé des questions sur :

- La position de l’UNAF vis-à-vis du PACS, qui touche à la question de la famille puisqu’il légalise une forme de couple qui pourra avoir des enfants et a des incidences sur les finances publiques, les familles contribuant d’ailleurs par leurs impôts au financement de ce type de mesures. Le PACS ne protège ni les enfants ni les femmes. Or les commentaires de certains groupes actifs dans la société tendent à accréditer l’idée selon laquelle le PACS ne constituerait qu’une étape, avant que soit envisagée la possibilité de l’adoption et de la procréation artificielle pour les couples composés de deux personnes de même sexe.

- la suppression de la mise sous condition de ressources des allocations qui est la contrepartie d’un alourdissement de la fiscalité pour les familles. Une nouvelle fois, l’enfant est la cause d’une taxation.

- la création éventuelle d’une cinquième branche « dépendance », qui pourrait être financée grâce aux cotisations des retraités.

- les perspectives de financement de l’assurance-vieillesse.

- la couverture maladie universelle, laquelle ne constitue pas un outil d’harmonisation des différents régimes, ce qui aurait dû être le cas de l’assurance maladie universelle, mais une simple couverture complémentaire systématisée.

- le coût pour la CNAF du versement de l’allocation de rentrée scolaire.

M. Daniel Rogemont a souhaité connaître la position de l’UNAF sur la proposition, parfois avancée, de suspendre le versement des allocations familiales pour les parents d’enfants délinquants, ainsi que la place de l’action sociale collective menée par les CAF.

En réponse aux intervenants, M. Hubert Brin a apporté les éléments d’information suivants :

- Le président de l’UNAF est bien entendu d’accord pour ne pas seulement débattre d’aspects financiers et donc réfléchir à la politique familiale dans sa globalité, mais son rôle de représentant d’associations le conduit nécessairement à présenter des revendications chiffrées.

- L’UNAF se réjouit de l’extension de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) aux familles d’un enfant. Cela va effectivement dans le sens d’une reconnaissance de l’enfant seul. Une telle reconnaissance passe également par la suppression de la condition de ressources de l’Allocation Parentale au Jeune Enfant (APJE).

- En ce qui concerne le RMI, la position de l’UNAF consistant à affirmer qu’il ne peut y avoir de confusion entre ce revenu de remplacement et les allocations familiales n’a pas varié depuis 1988.

- La loi sur l’aménagement et la réduction de la durée du travail constitue un moyen important de mieux articuler vie professionnelle et vie familiale. Dans ce domaine, le prochain rendez-vous est en l’an 2000 et des négociations sont ouvertes.

- S’agissant du PACS, l’UNAF y est hostile par principe car ce système revient à prendre en otage la famille. Il faut, certes, constater que des efforts ont été réalisés dans les rédactions successives du texte proposé, le texte actuel ne renvoyant plus aux articles du code civil sur le mariage, mais la symbolique du droit est très forte et le texte ne permet pas de différencier suffisamment la filiation. Il nie la différence entre un contrat et un constat. En tout état de cause, ce débat est prématuré au vu de l’évolution de la société française et donne l’impression d’un passage en force.

- Concernant l’échange entre quotient familial et allocations familiales, il faut bien reconnaître que la mise sous condition de ressources des allocations familiales était une mesure envisagée par tous les gouvernements depuis quinze ans, quels qu’ils soient. L’UNAF a toujours plaidé pour défendre l’avenir de l’ensemble des familles, ce qui passe par le maintien du régime de l’universalité. Elle est donc satisfaite par l’évolution de l’actuel Gouvernement sur cette question. Toute condition de ressources aurait incité à abaisser le seuil du versement des prestations familiales. Il est préférable de jouer sur le niveau du quotient familial, qu’il sera possible aux députés de relever. Pour autant, un examen attentif des facultés contributives des familles en matière de fiscalité doit être envisagé, car on ne peut pas raisonner en opposant des catégories de Français entre elles. La redistribution doit être à la fois horizontale et verticale.

- Au sujet de la BMAF, il faut raisonner de manière globale en envisageant, au plan politique, une sortie du dispositif de la loi famille de 1994. La négociation sera sans doute difficile, mais on ne peut accepter que le mode de calcul soit défavorable aux familles par rapport aux retraités.

- La simplification des différentes prestations familiales doit être envisagée sans faire d’incantation sur ce thème. L’idéal à atteindre serait d’instituer trois prestations, pour l’entretien de la famille, pour le temps d’éducation et pour le logement. Mais la modification des situations existantes n’est pas simple et il y aura immanquablement des perdants et des gagnants. Il faut toutefois engager la négociation sur ce point, car la politique des prestations familiales n’est actuellement plus lisible.

- L’action sociale des CAF s’adresse à toute les familles. Il est nécessaire que soit menée une action collective, complément indispensable des prestations familiales individuelles.

- L’UNAF est opposée par principe à la suppression des allocations familiales pour les familles ayant des enfants délinquants. Le problème de la délinquance est complexe. Il nécessite une appréciation concrète de la gravité de l’acte délictuel commis. Il convient à cet égard de permettre aux parents démissionnaires de prendre leurs responsabilités, alors que la mise sous tutelle ou la suppression d’allocations ne feraient qu’aggraver la situation. Il convient qu’un travail de « reparentalisation » soit mené à bien.