 
ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES
COMPTE RENDU N° 1
(Application de l'article 46 du Règlement)
Jeudi 1er octobre 1998
(Séance de 15 heures)
Présidence de M. Michel Giraud, président d’âge
puis de M. Jean Le Garrec, président
SOMMAIRE
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- Election du président et du bureau de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales
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- Nomination de rapporteurs
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- Suite de l’examen, pour avis, des conclusions de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur les propositions de loi de M. Jean-Pierre Michel, visant à créer un contrat d’union civile et sociale (n° 88) ; de M. Jean-Marc Ayrault, relative au contrat d’union sociale (n° 94) et de M. Georges Hage, relative aux droits des couples non mariés (n° 249) (M. Patrick Bloche, rapporteur)
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- Informations relatives à la commission
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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a procédé à l’élection de son bureau.
- Election du président :
M. Jean Le Garrec étant seul candidat, a été réélu président de la commission, conformément à l’article 39, alinéa 4 du Règlement.
- Election des vice-présidents :
La commission a été saisie des candidatures de MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux et Maxime Gremetz.
Conformément à l’article 39, alinéa 4 du Règlement, le nombre de candidats n’étant pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux et Maxime Gremetz ont été réélus vice-présidents de la commission.
- Nomination des secrétaires
La commission a été saisie des candidatures de Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère et Patrice Martin-Lalande.
Conformément à l’article 39, alinéa 4 du Règlement, le nombre de candidats n’étant pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère et Patrice Martin-Lalande ont été réélus secrétaires de la commission.
En conséquence, le bureau de la commission est ainsi constitué :
Président : M. Jean Le Garrec
Vice-Présidents : M. René Couanau
M. Jean-Michel Dubernard
M. Jean-Paul Durieux
M. Maxime Gremetz
Secrétaires : Mme Odette Grzegrzulka
M. Denis Jacquat
M. Noël Mamère
M. Patrice Martin-Lalande
La commission a procédé à la nomination des rapporteurs sur les propositions de résolution de M. Claude Goasguen, visant à créer une commission d’enquête sur la Mutuelle nationale des étudiants de France (n° 1059) et de M. André Angot, tendant à la création d’une commission d’enquête sur la gestion de la Mutuelle nationale des étudiants de France et ses filiales (n° 1100)
MM. Alfred Recours et Yves Nicolin se sont portés candidats.
M. Claude Goasguen a estimé que l’Assemblée nationale devait être pleinement informée de la gestion de la Mutuelle nationale des étudiants de France (MNEF) car il s’agit d’un service public concernant l’ensemble des étudiants. On a pu parler d’interaction entre certaines formations de la majorité et cette mutuelle. De ce fait, il ne serait pas contraire à la modernisation de l’Assemblée nationale prônée par le président Laurent Fabius qu’un rapporteur d’opposition soit nommé sur ces propositions de résolution.
M. Jean Glavany, soutenant la candidature de M. Alfred Recours, a considéré qu’il fallait savoir raison garder sur un sujet aussi sensible. Le Premier ministre a clairement indiqué que toute la lumière serait faite sur cette affaire et c’est la volonté de la majorité. Il faut refuser tout amalgame politicien et réaliser sur ce dossier un travail de fond dans la plus grande clarté possible.
M. Yves Nicolin a précisé que l’amalgame politique était fait par la presse mais que l’opposition ne tentait aucune manoeuvre sur ce dossier.
M. Alfred Recours a rappelé que la tradition parlementaire, notamment au sein de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, était de conférer la responsabilité d’établir un rapport sur une proposition de résolution à un membre de la majorité. En tout état de cause, le rapport devra faire état de toutes les opinions sur ce dossier.
A la suite d’un vote à main levée, M. Alfred Recours a été nommé rapporteur.
La commission a ensuite procédé à la désignation d’un rapporteur d’information sur l’application de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.
Mme Hélène Mignon et M. René Couanau se sont portés candidats.
A la suite d’un vote à main levée, Mme Hélène Mignon a été nommée rapporteur d’information.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ensuite poursuivi l’examen, pour avis, sur le rapport de M. Patrick Bloche, des conclusions de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur les propositions de loi de M. Jean-Pierre Michel, visant à créer un contrat d’union civile et sociale (n° 88), de M. Jean-Marc Ayrault, relative au contrat d’union sociale (n° 94), de M. George Hage, relative aux droits des couples non mariés (n° 249).
Article 1er
Insertion des articles relatifs au pacte civil de solidarité dans le livre premier du code civil
La commission a examiné un amendement présenté par Mme Christine Boutin visant à supprimer l’article premier de la proposition de loi.
M. Patrick Bloche, rapporteur pour avis, a souligné qu’un tel amendement tendait à placer le dispositif du pacte civil de solidarité en dehors du Code civil. Or les dispositions du titre premier de la proposition se rattachent toutes au livre premier du code civil qui s’intéresse aux personnes, la proposition de loi créant un titre XII à la fin du livre premier spécifiquement consacré au PACS. Il ne saurait être question de remettre en cause cet ordonnancement.
La commission a rejeté l’amendement, puis a donné un avis favorable à l’adoption, sans modification, de l’article 1er.
Article 2
Définition du pacte civil de solidarité
Le rapporteur pour avis a émis un avis défavorable sur un amendement déposé par Mme Christine Boutin, visant à supprimer l’article 2, en faisant valoir que celui-ci constituait un dispositif essentiel de la proposition de loi.
La commission a rejeté l’amendement, puis a donné un avis favorable à l’adoption, sans modification, de l’article 2.
Article 3
Empêchements à la conclusion d’un pacte civil de solidarité
La commission a examiné un amendement de Mme Roselyne Bachelot-Narquin supprimant l’interdiction de conclure un PACS entre ascendant et descendant en ligne directe, entre alliés en ligne directe et entre collatéraux jusqu’au troisième degré inclus.
Le rapporteur pour avis a observé que cet amendement visait le « troisième public » que sont les couples qui ne sont pas fondés sur la sexualité. Il s’agit de permettre à des membres d’une même famille, y compris aux ascendants et descendants en ligne directe, de bénéficier de la possibilité de conclure un PACS. Cet amendement confère une dimension différente au débat, le dispositif retenu ayant été recentré, dans ce cadre juridique nouveau, sur le couple. Le travail mené avec M. Jean-Pierre Michel, rapporteur au nom de la commission des lois, a consisté à détacher la discussion du PACS des questions touchant la famille et les enfants. L’amendement présenté par Mme Roselyne Bachelot-Narquin, en ouvrant le PACS à la famille, conduit à aborder d’autres thèmes, comme ceux de l’adoption ou de la procréation médicalement assistée, qui n’ont pas fait l’objet de débats dans la société et qui ne figurent pas dans la proposition de loi.
En outre, il introduit un certain nombre de difficultés en matière de droits de succession. Il convient de rappeler que les frères et les sœurs ont un droit légal à l’héritage. Or les taux des droits de mutation auxquels ils sont soumis sont plus favorables que ceux prévus dans le cadre du PACS. Les frères et soeurs ayant contracté un pacte civil de solidarité pourraient se trouver paradoxalement lésés dans leurs intérêts par rapport aux autres.
Mais le débat sur cette question n’est pas clos et se prolongera jusqu’au 9 octobre. La réunion de la commission des lois, saisie au fond au titre de l’article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale devrait permettre de prolonger et d’affiner cette discussion.
M. Claude Goasguen a fait remarquer que les arguments invoqués pour s’opposer aux amendements consistant à intégrer les fratries dans le dispositif du PACS différaient d’une commission à l’autre. En commission des lois, l’argumentaire avancé a d’abord porté sur des problèmes de droit pénal et sur la question, pour le moins incongrue, de l’inceste.
Contrairement à ce que certains ont pu affirmer, les membres de l’opposition ne sont nullement fermés à l’idée de prendre en compte l’évolution des rapports sociaux. Le législateur doit donc être capable d’adapter les lois aux grandes mutations de la société. L’exclusion des collatéraux au dispositif du PACS ne se comprend pas dans le cadre proposé.
Il faut par ailleurs relever que le PACS ne comporte pas d’obligations juridiques d’assistance entre les contractants ; les droits et les devoirs ne peuvent être assimilés à ceux prévus dans le cadre d’un contrat de mariage. Il s’agit d’un contrat restreint qui permet aux intéressés de bénéficier, notamment, de certains avantages d’ordre social, fiscal ou en matière de logement. Du point de vue fiscal, il ne serait pas équitable d’interdire à deux éléments d’une même famille ayant choisi de vivre ensemble de bénéficier de certains avantages, notamment si ces personnes sont à la fois isolées et financièrement défavorisées, alors que dans le même temps deux individus se connaissant à peine se verraient accorder le droit de signer un PACS et de bénéficier d’avantages fiscaux après une période de trois ans.
S’agissant des droits de succession, il existe deux voies possibles pour remédier à l’obstacle soulevé par le rapporteur pour avis : la première consisterait à adopter un amendement visant à ce que les collatéraux ayant passé un PACS ne soient pas lésés dans leurs droits par rapport à la situation qui eût prévalu en l’absence de celui-ci. La deuxième résulte de l’étude de la jurisprudence : d’éventuelles difficultés en la matière se régleraient en effet aisément devant les tribunaux qui feraient prévaloir les liens familiaux sur le fait d’avoir contracté un PACS.
Ainsi tant du point de vue juridique que du point de vue politique, les arguments développés par le rapporteur pour avis ne sont pas convaincants.
M. François Goulard a souligné que si aucune obligation juridique n’est prévue dans le texte, les avantages fiscaux apparaissent de fait comme la contrepartie d’un certain devoir de solidarité liant les deux contractants. Il n’est pas possible de refuser à deux personnes d’une même famille, parfois âgées et s’entraidant d’un point de vue financier, de bénéficier, elles aussi, de ce dispositif. Le fait, pour certaines d’entre elles, de vivre ensemble leur permet de bénéficier d’une solidarité familiale renforcée, évitant ainsi leur prise en charge par la société. Le refus d’intégrer les collatéraux ne s’explique que par le souci du ministre des finances de ne pas étendre le champ d’application du dispositif pour des raisons budgétaires, mais n’est pas justifiable du point de vue de l’équité.
M. Alfred Recours, après avoir déclaré récuser toute approche idéologique en la matière, a indiqué que le dispositif du PACS tendait à permettre des avancées importantes dans le domaine des droits et des libertés individuelles, en prenant en compte la volonté de vivre ensemble de personnes différentes. La question des collatéraux doit être prise en considération de façon sérieuse et les arguments d’ordre technique avancés par MM. Claude Goasguen et François Goulard ne sont pas dénués d’importance. Il convient de réfléchir à la façon dont ces obstacles techniques pourraient être levés à l’avenir. Au cours des débats, il serait utile d’indiquer quelles dispositions du droit de la famille, par exemple, pourraient être amendées afin de prendre en compte tous les aspects de cette question dans la législation.
M. Roland Carraz a rappelé que le cas des collatéraux avait été initialement intégré dans les premières propositions visant à créer un contrat de ce type, de M. Autexier en 1992 et du Mouvement des citoyens en 1993, comme dans celle déposée par des députés du groupe RCV en 1997. Le débat est aujourd’hui relancé par l’amendement de Mme Roselyne Bachelot-Narquin. Il convient de prendre en compte cette question dans le texte qui sera voté.
Le rapporteur pour avis, après s’être déclaré en accord avec l’intervention de M. Alfred Recours, a estimé que le débat ne devait pas être fermé sur cette question et que les divers obstacles de nature technique mentionnés au cours des discussions devraient, à terme, trouver une solution. La proposition de M. Claude Goasguen tendant à résoudre la question des successions par l’adoption d’un simple amendement au texte sur le PACS ne peut être retenue car le problème posé s’avère d’une grande complexité et implique de traiter très précisément l’ensemble des difficultés relatives aux taux, aux abattements et aux délais se posant en matière successorale.
Le président Jean Le Garrec a indiqué que l’amendement de Mme Roselyne Bachelot-Narquin ne pouvait être adopté en l’état. Mais son examen a permis d’amorcer un débat sur cette question essentielle et sensible. Des problèmes techniques doivent être préalablement levés avant d’envisager d’intégrer le cas des collatéraux dans le dispositif. Le débat n’est nullement clos.
La commission a rejeté l’amendement et a donné un avis favorable à l’adoption, sans modification, de l’article 3.
Elle a également donné un avis favorable à l’adoption, sans modification, des articles 4 - Réception, inscription et conservation du pacte civil de solidarité, 5 - Obligations résultant du pacte civil de solidarité, 6 et 7 - Régime des biens acquis postérieurement à la conclusion d’un pacte civil de solidarité, et 8 - Dissolution du pacte civil de solidarité.
Article 9
Dissolution du pacte civil de solidarité
La commission a examiné, en discussion commune :
- un amendement de Mme Roselyne Bachelot-Narquin prévoyant que la décision du partenaire qui souhaite rompre unilatéralement le pacte civil de solidarité prendra effet, non plus dès sa notification, mais après un délai de trois mois pendant lequel les partenaires restent tenus à l’aide mutuelle et matérielle prévue par le PACS ;
- un amendement de conséquence du même auteur précisant que pendant le délai précité le mariage des anciens partenaires n’est pas autorisé ;
- un amendement du rapporteur pour avis prévoyant que la rupture unilatérale du PACS doit avoir été notifiée au partenaire qui n’en n’a pas pris l’initiative trois mois au moins avant qu’il n’informe les services de la préfecture de sa décision.
Le rapporteur pour avis, après avoir souligné que Mme Roselyne Bachelot-Narquin souhaitait, à juste titre, protéger le partenaire le plus « faible », c’est-à-dire celui qui ne prend pas l’initiative de la rupture unilatérale, a souligné que la solution qu’elle proposait équivalait à maintenir l’obligation d’aide qui lie les partenaires pendant les trois mois qui suivent la rupture du PACS ; or cette solution se concilie mal avec la nature contractuelle du PACS et le principe qui veut qu’un contrat cesse de produire ses effets dès sa rupture.
Il a estimé que son amendement prenait en compte la préoccupation de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, tout en respectant le principe précité, en précisant que la formalité déjà prévue de la notification à l’autre partenaire ait lieu au moins trois mois avant la prise d’effet de la rupture du PACS. Par ailleurs, l’amendement de conséquence présenté également par Mme Roselyne Bachelot-Narquin ne paraît pas opportun en tant qu’il crée un nouveau cas d’empêchement au mariage.
M. Claude Goasguen a souligné la complexité de la situation patrimoniale qu’entraînerait la rupture d’un PACS suivie d’un mariage, notamment du point de vue de l’épouse, mal informée, de l’ancien partenaire. Par ailleurs, il a estimé souhaitable que la notification de la rupture du PACS se fasse par acte authentique afin d’éviter que certains puissent prétendre n’avoir pas reçu ladite notification.
Le rapporteur pour avis, après avoir souligné que le problème évoqué par M. Claude Goasguen existait déjà en cas de divorces successifs ou de rupture d’unions libres et que les juges étaient en mesure de le traiter sans innovation jurisprudentielle, a indiqué que la procédure de notification d’une rupture unilatérale serait définie par décret.
Le président Jean Le Garrec a estimé que l’amendement du rapporteur pour avis paraissait mieux adapté pour atteindre l’objectif de protection du partenaire le plus faible poursuivi par Mme Roselyne Bachelot-Narquin et qu’en conséquence celle-ci devrait pouvoir s’associer audit amendement.
La commission a adopté l’amendement du rapporteur pour avis rendant ainsi sans objet les deux amendements de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, puis elle a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 9, ainsi modifié.
Elle a également donné un avis favorable à l’adoption, sans modification, des articles 10 - Imposition commune au titre de l’impôt sur le revenu, 11 - Application générale des règles liées à l’imposition commune en matière d’impôts directs et 12 - Tarif des droits sur les successions et donations.
Article 13
Abattement en matière de droits sur les successions et donations
La commission a examiné un amendement du rapporteur pour avis prévoyant que les dispositions réservant le bénéfice de l’abattement de 250 000 francs sur les droits de mutation à titre gratuit au partenaire survivant d’un PACS conclu depuis au moins deux ans ne s’appliquaient pas pour les donateurs ou les défunts reconnus atteints d’une affection de longue durée visée aux 3° et 4° de l’article L. 322-3 du code de la sécurité sociale.
Le rapporteur pour avis, après avoir rappelé qu’il n’avait pas été jugé possible de faire droit à la demande de prise en compte générale de la durée de vie commune antérieure à l’adoption de la proposition de loi pour la computation des délais ouvrant droit à certains des avantages du PACS, a souligné qu’il paraissait en revanche justifié de ne pas soumettre au délai applicable à l’abattement sur les droits de mutation les personnes atteintes d’une affection longue et coûteuse au sens du code de la sécurité sociale.
M. Roland Carraz a souligné que, fort heureusement, toutes les personnes atteintes d’une telle affection n’étaient pas appelées à disparaître à brève échéance.
Le rapporteur pour avis a estimé que la formule retenue avait l’avantage de préserver le secret médical.
La commission a adopté l’amendement et a, ensuite, donné un avis favorable à l’adoption de l’article 13, ainsi modifié.
Elle a également donné un avis favorable à l’adoption, sans modification, des articles 14 - Imposition commune au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune, 15 - Droits dérivés en matière d’assurance maladie, 16 - Droits à congés, 17 - Prise en compte du pacte civil de solidarité pour l’attribution d’un titre de séjour, 18 - Prise en compte du pacte civil de solidarité dans l’examen d’une demande de naturalisation et 19 - Priorité de mutation des fonctionnaires.
Article 20
Continuation du contrat de location
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis visant à ouvrir au partenaire lié au locataire par un PACS le droit à la continuation du bail en cas d’abandon du domicile par le locataire, sans exiger un délai d’un an de cohabitation, le rapporteur pour avis ayant souligné que ce droit au transfert du bail était déjà ouvert aux concubins hétérosexuels justifiant d’un an de vie commune et que la gravité des problèmes de logement actuellement constatés expliquait que le délai d’un an ne soit pas appliqué aux personnes liées par un PACS.
La commission a ensuite adopté un amendement de conséquence du rapporteur pour avis supprimant le délai d’un an de cohabitation pour la continuation du bail par le partenaire, en cas de décès du locataire en titre, puis elle a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 20, ainsi modifié.
Article 21
Droit de reprise du bailleur
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis visant à supprimer le délai d’un an de cohabitation exigé pour qu’un bailleur puisse exercer son droit de reprise du logement loué au profit du partenaire auquel il est lié par un PACS ou de ses enfants, puis elle a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 21, ainsi modifié.
Article 22
Décret d’application
La commission a donné un avis favorable à l’adoption, sans modification, de l’article 22.
Article 23
Compensation des pertes éventuelles de recettes
La commission a rejeté un amendement de suppression de l’article, gageant la proposition de loi, présenté par Mme Christine Boutin, le rapporteur pour avis ayant fait remarquer que cet article conditionnait la recevabilité et donc l’examen même de la proposition de loi ; puis elle a donné un avis favorable à l’adoption, sans modification, de l’article 23.
Sous réserve des amendements qu’elle a adoptés, la commission a donné un avis favorable à l’adoption de la proposition de loi dans le texte adopté par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
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Informations relatives à la commission
La commission a désigné :
- M. Claude Evin pour suivre la préparation du code de la santé publique, et M. Marcel Rogemont pour la préparation du code de l’action sociale.
- M. Jean-Paul Bacquet rapporteur sur la proposition de résolution de M. Thierry Mariani, visant à créer une commission d’enquête chargée d’étudier la fiabilité des études statistiques de la Caisse nationale d’assurance maladie, et de faire des propositions dans ce domaine (n° 999).
- M. Alfred Recours rapporteur sur les propositions de résolution de M. Claude Goasguen, visant à créer une commission d’enquête sur la Mutuelle nationale des étudiants de France (n° 1059) et de M. André Angot, tendant à la création d’une commission d’enquête sur la gestion de la Mutuelle nationale des étudiants de France et ses filiales (n° 1100).
- M. Didier Mathus rapporteur sur le projet de loi sur l’audiovisuel public.
- Mme Hélène Mignon, rapporteur d’information sur l’application de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.
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