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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 5

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 14 octobre 1998
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

puis de M. Jean-Paul Durieux, vice-président

SOMMAIRE

 

pages

Projet de loi de finances pour 1999

  

- Avis recherche (M. Jean-Pierre Foucher, rapporteur)

2

- Avis enseignement scolaire (M. Yves Durand, rapporteur)

3

- Avis enseignement supérieur (Mme Geneviève Perrin-Gaillard, rapporteur)

8

- Avis culture (M. Patrice Martin-Lalande, rapporteur)

12

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jean-Pierre Foucher, les crédits de la recherche pour 1999.

Le rapporteur pour avis a d’abord rappelé que la commission n’avait pas auditionné le ministre et que très peu de réponses au questionnaire budgétaire adressé au ministère au début de l’été lui étaient parvenues ce qui rend difficile la présentation du budget. Il a toutefois indiqué que le budget de la recherche n’était pas un budget prioritaire : en effet, les crédits n’augmentent que de 1,6 % alors que l’augmentation du budget général est de 2,6 %. Cela est regrettable, la recherche étant un moyen d’assurer l’avenir économique et social du pays. Il faut par ailleurs souligner le ralentissement très sensible des créations d’emplois en 1999 : 100 emplois de chercheurs contre 400 en 1998 et 50 emplois d’ingénieurs techniciens administratifs (ITA) contre 200 en 1998 seront créés en 1999. L’effort commencé en 1998 n’est donc pas poursuivi. Les créations d’emplois pour 1999 ne permettront pas d’atteindre le taux de 3 % de créations d’emplois nécessaire pour assurer le renouvellement des générations de chercheurs.

En ce qui concerne les grands établissements de recherche publics, on peut noter la progression de 3 % des crédits de l’INSERM qui traduit le maintien de la priorité accordée à la recherche médicale. En revanche, les crédits du CNRS qui continuent, avec une progression de 1,6 % en valeur, de diminuer en volume ne permettront pas au CNRS d’assurer tous ses engagements, notamment en ce qui concerne le fonctionnement des très grands équipements. C’est un motif de préoccupation sur lequel il faudra que le Gouvernement donne des explications.

En ce qui concerne les incitations à la recherche, en premier lieu on peut noter une augmentation significative des crédits du fonds de la recherche et la technologie (FRT) qui permettront de poursuivre la résorption de la dette et la création d’un fonds national de la science (FNS) doté de 500 millions de francs dont une partie provient des centres nationaux de génotypage et de séquençage. Une partie des crédits du FNS seront affectés à la recherche en sciences du vivant. En second lieu, plusieurs mesures fiscales visant à inciter à l’innovation sont prolongées ou créées : le crédit d’impôt-recherche est prolongé pour cinq ans et les réductions d’impôt pour les investissement en fonds commun de placement pour l’innovation (FCPI) sont prolongés pour trois ans. Enfin, on peut souligner l’extension de la réduction d’impôt pour les dons des personnes physiques aux associations qui encouragent la création d’entreprises innovantes.

En conclusion, le rapporteur pour avis a souligné que la recherche française était désormais davantage financée par le secteur privé que par l’Etat et que le fléchissement très net de l’effort de l’Etat en 1999 n’était pas en concordance avec les ambitions affichées par le Gouvernement et ne permettraient pas de relancer l’effort national pour la recherche.

En conséquence le rapporteur pour avis a émis un avis défavorable à l’adoption des crédits de la recherche.

Puis, contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de la recherche pour 1999.

*

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Yves Durand, les crédits de l’enseignement scolaire pour 1999.

Le rapporteur pour avis a considéré que ce projet de budget était satisfaisant quant à sa progression globale, qui se traduit par une augmentation des crédits de 3,81 % hors transferts. Ces transferts sont d’ailleurs importants car ils permettent notamment le remplacement de l’aide à la scolarité par de nouvelles bourses des collèges.

Le Gouvernement a fait le choix de profiter de la baisse des effectifs scolaires pour poursuivre l’amélioration des conditions d’accueil et d’étude des élèves. Comme l’an dernier, il n’y aura donc pas de suppression de postes d’enseignants dans le premier degré. Le projet de budget prévoit la création à la rentrée 1999 de 3 050 emplois d’enseignants du second degré, de 250 emplois de conseillers principaux d’éducation et de 616 emplois non enseignants. Il faut toutefois reconnaître que ces créations d’emplois sont intégralement financées par des redéploiements internes. Le réemploi de tous les maîtres auxiliaires réalisé l’an dernier par la transformation de 90 000 heures supplémentaires est poursuivi cette année par leur titularisation progressive au travers de ces nouveaux recrutements.

20 000 nouveau emplois jeunes seront recrutés, ce qui confirme le rôle moteur joué par le ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie dans la mise en oeuvre de la politique sociale du Gouvernement. Il est par ailleurs prévu de donner un contenu plus affirmé à la formation dont doivent bénéficier les aides-éducateurs, avec notamment une dotation de 8 millions de francs pour le Centre national d’éducation à distance (CNED).

L’éducation nationale participe aussi pleinement à la politique de lutte contre les exclusions et de nouvelles impulsions sont données pour créer un meilleur environnement social au profit des élèves les plus en difficulté. Plusieurs mesures concernant différents aspects de la vie scolaire trouvent leur concrétisation financière dans ce projet de budget.

La volonté des lycéens de mieux participer à la vie des établissements a été révélée par la consultation sur les lycées et émerge des revendications des manifestations actuelles. Pour répondre rapidement à ce souhait, il a été décidé de généraliser les comités d’éducation à la santé et à la citoyenneté et de créer des conseils de la vie lycéenne.

Le renforcement des moyens de la santé scolaire, qui demeure un secteur véritablement sinistré, est indispensable pour mieux prendre en charge des élèves. Au titre du rattrapage du retard accumulé, il est prévu cette année la création de postes pour 30 médecins, 185 infirmières et 185 assistantes sociales.

La relance de la politique des zones d’éducation prioritaires (ZEP) sera réalisée conformément aux orientations arrêtées lors des assises de Rouen en juin 1998. Il faut cerner les difficultés au plus près du terrain. C’est pourquoi des réseaux d’éducation prioritaires seront créés et la révision de la carte des ZEP sera effective pour la rentrée 1999. L’opération « écoles ouvertes », qui consiste à accueillir les enfants dans les établissements au-delà du temps scolaire pour leur proposer diverses activités périscolaires, bénéficie de nouveaux crédits. Le rôle spécifique des enseignants en ZEP sera aussi mieux pris en compte par diverses mesures indemnitaires.

Enfin, la consolidation des aides aux familles en difficulté est réalisée au travers du maintien des dotations pour les trois fonds sociaux - pour les collèges, pour les lycées et pour les cantines -. Il faut également noter la revalorisation de l’allocation de rentrée scolaire et la création d’un troisième taux pour les nouvelles bourses de collèges.

En conclusion, le rapporteur pour avis a invité la commission à donner un avis favorable à l’adoption des crédits de l’enseignement scolaire pour 1999.

M. Bruno Bourg-Broc a souhaité obtenir des précisions sur les points suivants :

- les mesures prises pour tenir compte des besoins futurs en professeurs des écoles à l’horizon 2003, compte tenu d’importants départs à la retraite d’instituteurs à cette date ;

- la réalisation des objectifs affichés de recrutement d’emplois-jeunes dans l’éducation nationale ;

- les conséquences budgétaires de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré mise en place par le ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie ;

- les moyens permettant un réel aménagement des rythmes scolaires ;

- les crédits affectés au développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) dans les établissements scolaires.

M. René Couanau a posé des questions sur :

- le calendrier de mise en oeuvre de la réforme des lycées présentée par M. Claude Allègre en commission le 7 juillet 1998 suite au colloque organisée par M. Philippe Meirieu, compte tenu des attentes fortes que les lycéens expriment aujourd’hui dans la rue ;

- les redéploiements d’effectifs réalisés pour financer les « créations » d’emplois dans ce budget ;

- l’organisation des mutations entre académies dans le cadre du nouveau mouvement déconcentré de gestion des personnels enseignants du second degré ;

- les mesures envisagées pour former et préparer l’avenir professionnel des emplois-jeunes recrutés par l’éducation nationale, afin qu’ils puissent avoir accès à un concours ou à un emploi et ne se trouvent pas confrontés aux mêmes problèmes que ceux rencontrés dans le passé par les maîtres-auxiliaires ;

- les fermetures de classes lorsqu’il manque un ou deux élèves par rapport aux quotas nationaux de référence, ce qui prouve que les mesures quantitatives prennent trop souvent le pas sur une approche qualitative ;

- les moyens de revaloriser la fonction de directeur d’école, les enseignants étant de plus en plus réticents à occuper ce poste ;

- l’insuffisance des moyens des services de santé scolaire qui ne date d’ailleurs pas du présent budget ;

-  l’irresponsabilité de l’Etat en matière d’enseignement des langues étrangères à l’école primaire, l’éducation nationale semblant s’être désengagée d’expériences lancées il y a plusieurs années et demandant maintenant aux collectivités locales de prendre le relais ;

- l’absence de traduction sur le terrain des bonnes intentions affichées en ce qui concerne le développement des NTIC, ce qui prouve, ici comme ailleurs, qu’il serait souhaitable que la politique présentée au niveau national trouve son expression au niveau local.

M. Bernard Perrut a posé des questions sur :

- la préservation du système scolaire en milieu rural, notamment par la mise en place de contrats entre l’éducation nationale et les collectivités locales, et les conclusions que la ministre déléguée chargée de l’enseignement scolaire entend tirer d’un rapport qui lui aurait été remis récemment sur ce sujet ;

- les mesures précises prévues dans le projet de budget pour 1999 en matière de médecine scolaire et d’éducation à la santé, les quelques postes d’infirmières supplémentaires annoncés ne permettant pas de répondre à l’ensemble des problèmes,qui vont bien au delà de la simple bonne santé des élèves et concernent aussi leur nutrition ou leur taux de suicide ;

- la mise en place des mesures de formation prévues pour les emplois-jeunes recrutés par l’éducation nationale ;

- les critères utilisés pour la redéfinition de la carte des ZEP et la liste des zones retenues ;

- les mesures envisagées pour répondre au problème lancinant de la sécurité dans les établissements scolaires.

M. Jean-Pierre Baeumler a rappelé que le budget de l’enseignement scolaire pour 1999 était en augmentation de 4,13 % en prenant en compte les transferts, contre par exemple une hausse de seulement 1,47 % en 1997, et que les mesures envisagées en matière de technologies nouvelles, de ZEP et de bourses traduisent une véritable volonté politique soutenue par des crédits et des moyens. De plus, ce budget est créateur d’emplois puisqu’il prévoit 3 050 postes d’enseignants du second degré supplémentaires, alors que le budget pour 1997 en supprimait près de 5 000.

Ce projet de budget ne permet certes pas la satisfaction de tous les besoins, notamment pour la médecine scolaire et pour les personnels ATOS. Mais il faut souligner que les engagements pris depuis 1989 en matière de revalorisation des statuts et des rémunérations seront tenus. D’autres revendications pourraient aussi l’être facilement, par exemple pour les professeurs hors-classe, les personnels des enseignements artistiques et les directeurs d’école.

Quant aux revendications des lycéens, elles portent bien évidemment sur des créations de postes d’enseignants supplémentaires, mais également sur les questions des horaires, des programmes et des pratiques pédagogiques ; sur tous ces points, des engagements ont été pris par le ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie et ils devront être confirmés à l’occasion du vote du budget.

M. Yves Nicolin a considéré que le ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie ne peut se contenter de rappeler, pour répondre au problème de surcharge des classes, que le taux national d’encadrement est satisfaisant. En effet, le calcul de ce taux est biaisé par le fait que nombre de classes prises en compte se situent en milieu rural et comptent très peu d’élèves, ce qui fait bien évidemment baisser la moyenne nationale.

On peut également constater, s’agissant de l’élaboration des grilles scolaires, que les seuils d’ouverture et de fermeture de classes sont différents selon les départements, par exemple entre la Loire et celui de la Haute-Loire. Il est permis de se demander si l’éducation nationale n’est pas de fait départementalisée et si les grilles sont les mêmes sur l’ensemble du territoire.

M. Lionnel Luca a posé des questions sur :

- le financement des contrats éducatifs locaux ;

- les effectifs d’assistantes sociales, dont l’utilité est au moins aussi importante que celle des infirmières ;

- les moyens prévus dans ce budget pour les établissements privés sous contrat.

M. Edouard Landrain a demandé pourquoi les emplois-jeunes dans les écoles ne peuvent pas exercer de tâches de surveillance, en particulier dans les cantines scolaires, au motif qu’il conviendrait de leur confier des missions plus qualifiantes, alors qu’il est demandé aux communes de faire exactement le contraire.

M. René Couanau a qualifié de « kafkaïenne » l’attitude des services académiques qui s’adressent aux maires pour procurer des occupations aux emplois-jeunes recrutés par les établissements scolaires.

En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes :

- M. Claude Allègre avait annoncé devant la commission, le 7 juillet 1998, que la mise en oeuvre de la réforme de l’enseignement dans les lycées n’interviendrait pas avant la rentrée 1999. Certaines mesures, en particulier celles concernant la vie lycéenne, ont déjà été prises. Mais il n’est pas possible de modifier les programmes en cours d’année.

- Le budget pour 1999 prévoit la création de 3 916 emplois enseignants et administratifs. Ces emplois sont financés par une diminution du nombre de postes en administration centrale (111 emplois administratifs), des suppressions d’emplois vacants (490 professeurs des écoles stagiaires et 15 emplois d’instituteur spécialisé) et un transfert de 3 300 emplois de maîtres d’internat et surveillants d’externat (MI/SE) chargés de remplacement sur des crédits globaux de remplacement. Il convient à cet égard de réfléchir à une redéfinition des missions des MI/SE pour mieux préciser leur rôle.

- La mise en place du mouvement déconcentré des professeurs du second degré ne prendra effet qu’à la rentrée prochaine et il n’est pas encore possible d’évaluer ces conséquences financières.

- Les emplois-jeunes sont financés par la baisse de la rémunération du taux des heures supplémentaires. Les objectifs de recrutement fixés ont été globalement respectés, même s’il se pose parfois un problème de profil des postulants par rapport à l’emploi concerné. Ce sont les établissements situés en ZEP qui ont bénéficié en premier lieu des recrutements effectués. En plus des formations qualifiantes dispensées et prises en charge dans les structures de l’éducation nationale, une mesure nouvelle de 8 millions de francs est prévue pour la formation professionnelle des aides éducateurs.

- 10 millions de francs sont budgétés pour revaloriser l’indemnité de sujétions spéciales des directeurs d’école, en particulier ceux situés en ZEP. Mais il faudra mener une réflexion sur leur statut au regard de leurs missions, particulièrement lourdes.

- En ce qui concerne les ZEP, le projet de budget pour 1999 prévoit plusieurs améliorations : l’augmentation des indemnités des personnels, l’effort en faveur des instituteurs et la réflexion engagée sur l’augmentation souhaitable du nombre de ZEP dans le cadre de l’élaboration de la nouvelle carte des zones. A cet égard, il faut rappeler que le classement en ZEP n’est pas une fin en soi, l’objectif doit au contraire être, à terme, d’en sortir.

- En 1999, le nombre d’assistants étrangers pour l’enseignement des langues étrangères à l’école primaire sera porté à 3 300, soit une augmentation de 1 000 par rapport à cette année, de manière à assurer l’extension de cet enseignement au CM2 à la rentrée 1998 et au CM1 à la rentrée 1999.

- En ce qui concerne l’enseignement dans les zones rurales, la réflexion sur le moratoire de fermeture des classes doit se poursuivre. On peut envisager la création de structures de regroupement intercommunales, qui seraient pédagogiquement plus intéressantes pour les élèves que des classes à effectif très réduit. En tout état de cause, les évolutions dans ce domaine ne pourront se faire que progressivement et en concertation avec tous les acteurs locaux.

- L’effort en matière de santé scolaire est globalement maintenu : 125 emplois d’infirmières et 125 d’assistantes sociales ont été créés au 1er janvier 1998, complétés par 175 de chacun de ces corps au 1er septembre 1998, puis 30 médecins, 185 infirmières et 185 assistantes sociales pour la rentrée 1999. Il conviendrait cependant de clarifier les statuts des infirmières et des médecins scolaires qui ont à la fois une mission éducative et une mission de santé publique.

- En ce qui concerne la lutte contre la violence à l’école, des moyens spécifiques seront mis en œuvre par l’éducation nationale : le renforcement des classes-relais dont le nombre sera porté à 250, l’affectation prioritaire des aides éducateurs à cette tâche et l’augmentation du nombre d’assistantes sociales. Il faut toutefois préciser que l’école n’est pas le seul lieu de lutte contre la violence et qu’il s’agit d’un problème de société beaucoup plus général, impliquant notamment la politique de la ville.

- La grille scolaire nationale relative au nombre d’élèves pour l’ouverture ou la fermeture des classes doit faire en pratique l’objet d’une appréciation souple en fonction des besoins au niveau des rectorats. De même, la scolarisation en maternelle à partir de deux ans doit être adaptée en fonction des possibilités matérielles d’accueil des enfants.

- Pour favoriser l’aménagement des rythmes scolaires et le développement des activités périscolaires, des contrats éducatifs locaux seront signés entre l’éducation nationale et les collectivités locales pour mettre en commun leurs compétences. En plus des crédits de fonctionnement des établissements, les moyens budgétaires affectés à l’opération « écoles ouvertes » augmentent de 8 millions de francs.

- Des moyens conséquents permettront le développement des NTIC à l’école : 65 millions de francs de crédits de fonctionnement, 55,4 millions de francs pour la poursuite de la mise en réseau des services de l’éducation nationale et 72 millions de francs d’autorisations de programme en investissement, soit un total de 192 millions de francs contre seulement 76 millions de francs l’année dernière. Ces moyens budgétaires sont complétés par la création d’un fonds de soutien au câblage et à la mise en réseau des établissements scolaires, doté de 500 millions de francs, qui servira à financer des prêts pour les collectivités territoriales.

- L’enseignement privé ne semble pas se plaindre de sa situation, et il n’y a aucune raison pour cela car il bénéficie complètement du principe de parité dans le cadre du présent projet de budget.

Puis, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de l’enseignement scolaire pour 1999.

*

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de Mme Genevieve Perrin-Gaillard, les crédits de l’enseignement supérieur pour 1999.

Le rapporteur pour avis, après avoir vivement regretté la difficulté pour obtenir en temps utile des réponses au questionnaire budgétaire - un tiers de celles-ci ne lui ayant toujours pas été fournies par le ministère la veille du passage en commission -, a considéré que ce projet de budget, en progression de 5,48 %, est centré sur l’amélioration des conditions de vie et d’étude des étudiants et traduit les engagements pris par le ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

Il est prévu la création de 1 500 postes d’enseignants-chercheurs par la libération des crédits utilisés jusqu’alors au recrutement des attachés temporaires d’enseignement et de recherche (ATER). Au moyen d’un transfert de lignes budgétaires, on dégage ainsi des postes sans remettre en cause les ATER existants. Conjuguées à la poursuite de la baisse des effectifs des étudiants dans l’enseignement supérieur en général ( - 1,1 % en 1997), ces créations de postes permettront une nouvelle amélioration des taux d’encadrement qui doivent diminuer de 19,8 étudiants par enseignant en 1998 à 19,25 en 1999.

S’agissant des personnels IATOS, 823 emplois - dont 150 pour les bibliothèques - sont créés à la rentrée 1999. La qualité du niveau de ces créations d’emplois (40 % en catégorie A et 34 % en catégorie B), mérite d’être soulignée car elle tient compte de l’évolution des métiers dans l’enseignement supérieur, contribuant ainsi à l’effort de modernisation des établissements.

On peut raisonnablement estimer à plus de 2 000 le nombre d’emplois-jeunes qui seront pourvus par les établissements publics d’enseignement supérieur dans le courant de l’année universitaire 1998-1999, chaque établissement ayant sa propre appréciation des besoins à satisfaire. Les auxiliaires de vie universitaire auront des fonctions d’accueil et d’assistance, d’animation et de sécurisation des locaux. Il est par ailleurs prévu de recruter 400 jeunes docteurs sous la forme d’emplois-jeunes affectés dans les IUFM. Ils seront chargés d’y promouvoir le développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC).

Le budget de fonctionnement progresse de 1,9 %, ce qui permet d’assurer le rattrapage des crédits de fonctionnement des établissements et de respecter les engagements contractuels pluriannuels entre l’Etat et les établissements d’enseignement supérieur. Il faut noter un effort particulier pour les bibliothèques universitaires (avec 15 millions de francs de mesures nouvelles) et pour le développement des NTIC avec la connexion de tous les établissements à une version rénovée du réseau RENATER et la création de centres de ressources multimédia dans les universités.

En ce qui concerne les crédits d’investissement, qui progressent également de 1,9 %, au-delà de la poursuite des actuels contrats de plan Etat-régions et des opérations de maintenance des bâtiments universitaires, un milliard de francs permet d’anticiper sur le plan « Université du troisième millénaire » (U3M) qui doit prendre la suite du schéma « Université 2000 » (U2000). Ce nouveau plan doit avoir pour ambition d'améliorer la qualité des locaux existants et de faciliter les conditions de travail et de vie des étudiants plutôt que de procéder à des constructions nouvelles. 150 millions de francs sont notamment prévus cette année pour la construction ou la restructuration de restaurants et cités universitaires.

La mise en place du plan social étudiant, qui reçoit sa première concrétisation financière dans le présent projet de budget, permettra à tous les étudiants de bénéficier d’une plus grande autonomie et d’être davantage responsabilisés dans le déroulement de la vie étudiante.

L’élément essentiel du plan social étudiant est la refonte du système des bourses sur critères sociaux. L’objectif est d’augmenter en quatre ans de 30 % le nombre d’étudiants bénéficiaires et de 15 % le niveau moyen des aides. A cet effet, une mesure nouvelle de 733 millions de francs permet, dès cette année, une hausse différenciée des taux des différentes aides, avec notamment un relèvement de 5 % du taux de bourses du 5ème échelon réservé aux étudiants des familles les plus modestes, et une augmentation de 25 000 du nombre d’étudiants aidés se répartissant ainsi : 10 000 boursiers supplémentaires par relèvement des plafonds de ressources des différents échelons et maintien d’une aide individualisée exceptionnelle (AIE) à 15 000 nouveaux étudiants redoublants ou en réorientation.

En outre, 200 bourses de mérite seront attribuées à des étudiants issus d’un milieu défavorisé ayant obtenu de très bons résultats dans le cycle secondaire et se destinant à la préparation des concours de la magistrature et de l’Ecole nationale d’administration. 25 millions de francs sont par ailleurs prévus pour exonérer de nouveaux publics étudiants des droits d’inscription à l’université.

Autre aspect plus qualitatif du plan social étudiant, le rôle, les moyens et les droits des élus étudiants dans les instances de la vie universitaire feront l'objet de dispositions de nature à garantir réalité et efficacité à la citoyenneté étudiante dans l'enseignement supérieur. Les étudiants seront mieux associés à la gestion des oeuvres sociales, notamment par la présidence des CROUS et du CNOUS.

En 1999, des mesures seront également prises afin d’améliorer la qualité de la vie étudiante dans le domaine du logement, des transports, de la santé et de l’accès aux activités culturelles et sportives. L’Observatoire de la vie étudiante est d’ailleurs amené à participer à cette réflexion.

En conclusion, le rapporteur pour avis a invité la commission à donner un avis favorable à l’adoption des crédits de l’enseignement supérieur pour 1999.

M. Bernard Perrut a fait les remarques suivantes :

- Si on observe une baisse des effectifs des étudiants dans différentes filières, cela n’est pas le cas pour les sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS), ce qui risque d’aboutir à terme à un nombre trop élevé de diplômés dans cette discipline.

- Le plan social étudiant annoncé et mis en place par M. Claude Allègre ne constitue pas un véritable statut pour les étudiants puisqu’il se limite à prévoir l’augmentation du montant des aides et du nombre des boursiers, en faveur notamment des étudiants d’origine modeste. On peut s’interroger sur le montant des crédits effectivement consacrés à ce plan et notamment aux bourses.

- Le fonctionnement des bibliothèques universitaires fait apparaître des retards importants par rapport à d’autres pays européens. Ainsi, dans les universités françaises, on compte une place en bibliothèque pour 18 étudiants, alors que cette proportion est de 1 à 5 dans certains pays. Les efforts réalisés dans le domaine des bibliothèques demeurent bien insuffisants.

- Le projet de budget pour 1999 prévoit la création d’un nouveau corps, celui des assistants de l’enseignement supérieur. On peut s’interroger sur les fonctions exactes qui seront dévolues à ces assistants.

M. Philippe Vuilque a observé que l’augmentation des crédits de l’enseignement supérieur pour 1999, qui suit celle de 1998, témoigne de l’effort consenti par le Gouvernement en direction de ce secteur, alors que le nombre d’étudiants baisse de 1,1 %. Dans ce contexte de baisse des effectifs, le budget de l’enseignement supérieur s’avère excellent.

Il convient de rendre hommage à l’initiative du ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie visant à mettre effectivement en place un plan social étudiant, démarche qui est aujourd’hui bien accueillie par les intéressés. Ce plan met en œuvre différentes mesures nécessaires, même s’il n’a pas vocation à créer un véritable statut pour les personnes concernées dans la mesure où le fait d’être étudiant ne représente qu’une période temporaire dans la vie des individus.

En 1999, 25 200 nouveaux étudiants vont bénéficier d’aides. A cet égard, il faut saluer l’innovation que constituent les 200 bourses de mérite, lesquelles doivent s’élever à 40 000 francs pour les étudiants se destinant à la préparation des concours de la magistrature et de l’ENA. Des aides aux transports sont par ailleurs prévues, comme la nouvelle carte orange étudiante en Ile-de-France. Dans les autres régions, il convient d’ailleurs de réfléchir à une unification du système des aides en la matière.

La problème de certaines filières attirant trop d’étudiants se pose aujourd’hui de façon aiguë et concerne notamment les études de sociologie, de psychologie et d’éducation physique et sportive. De même, les taux d’échec des étudiants en premier cycle restent inquiétants et méritent d’être analysés de façon plus précise à l’avenir. Il semble que seulement 2 % des étudiants aient bénéficié, en 1998, du dispositif du semestre d’observation, ce qui est notoirement insuffisant.

M. Bruno Bourg-Broc, après avoir noté que le plan social étudiant comportait en réalité peu de mesures nouvelles et restait en demi-teinte par rapport à ce qui avait été initialement annoncé par le ministre, a relevé que si le nombre des bourses augmentait, leur barème ne semblait pas avoir été modifié. Concernant les bourses de mérite, il est surprenant que celles-ci n’aient été prévues que pour les étudiants se destinant à la magistrature ou à l’ENA. En outre, les crédits de l’enseignement supérieur privé semblent en régression. Enfin, si le plan U3M mobilise une enveloppe globale d’un milliard de francs cette année, seuls 150 millions de francs correspondent à des mesures véritablement nouvelles comme la création ou la rénovation de restaurants universitaires.

M. René Couanau, après s’être interrogé sur les raisons du taux d’échec très élevé des étudiants observé dans le premier cycle, a considéré que les instituts universitaires de technologie (IUT) ne semblent guère faire partie des priorités de la politique du ministère, alors que le schéma U2000 avait abouti à des résultats satisfaisants dans ce domaine, par exemple dans la région Bretagne. Grâce à ce plan qui s’achève aujourd’hui, de nouveaux locaux ont été construits, mais les effectifs et le fonctionnement n’ont pas suivi. Il serait dommageable que les arbitrages opérés entre les universités et les IUT interviennent au détriment de ces derniers. En outre, on peut se demander si ces arbitrages ont lieu au niveau du ministère ou à l’échelon des universités elles-mêmes.

En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les éléments d’information suivants :

- Le plan social étudiant a le mérite de satisfaire les intéressés, qui se réjouissent de bénéficier désormais de mesures spécifiques destinées à faciliter leurs conditions d’études. Les étudiants ont commencé à participer à la dynamique d’ensemble, ce qui témoigne de l’utilité de ce dispositif. Il faut bien rappeler que le précédent Gouvernement n’avait rien fait en la matière.

- La revalorisation des bourses est largement engagée dès cette année, avec une mesure nouvelle de 733 millions de francs. Mais il faut prévoir une réforme de leur réglementation de façon à éviter les effets de seuils susceptibles d’écarter injustement certains étudiants.

- Les assistants de l’enseignement supérieur constituent un nouveau corps d’enseignants regroupant les assistants non agrégés de différentes disciplines et améliorant leur situation indemnitaire. Les statuts étant en cours d’élaboration, il est difficile pour l’instant d’être plus précis pour les 1 567 personnes concernées.

- L’enseignement supérieur privé bénéficiera en 1999 d’une augmentation de ses subventions de fonctionnement de 2,3 millions de francs. L’effort le plus important doit cependant porter sur l’enseignement public.

- Concernant les IUT, il s’agit d’une question d’une grande importance qui fait l’objet de développements dans le rapport Attali, lequel a énoncé le principe dit du « 3-5-8 », c’est-à-dire de trois grands cycles d’études possibles à bac + 3, bac + 5 ou bac + 8. Une réflexion doit être menée afin de donner toute leur place aux IUT dans un tel schéma, étant donné leur rôle spécifique et leur réelle utilité.

- Il convient de réorienter dès à présent certains étudiants qui se destinent en trop grand nombre à certaines voies d’enseignement, comme par exemple le sport. A ce sujet, le ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie a annoncé la création d’un BTS spécifique pour tenter de décharger les STAPS.

- Quant aux bourses de mérite, elles ne visent pour l’instant que les étudiants intéressés par les concours de deux grandes écoles, l’ENM et l’ENA, mais elles doivent être étendues dès l’année prochaine aux études de médecine et aux autres grandes écoles, notamment scientifiques et techniques.

Puis, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de l’enseignement supérieur pour 1999.

*

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Patrice Martin-Lalande, les crédits de la culture pour 1999.

Le rapporteur pour avis a tout d’abord souligné que, du fait de l’audition un peut trop anticipée de la ministre et de la très grande difficulté à obtenir des réponses au questionnaire budgétaire, ses conditions de travail n’avaient pas été très confortables.

Il a ensuite considéré que le budget de la culture pour 1999 présentait une augmentation satisfaisante des crédits et un objectif ambitieux étayé par l’affichage de mesures phares incontestables. Après le « rattrapage » de 1998 (+ 3,8 %) d’autant plus justifié que 652 millions de francs avaient été annulés le 9 juillet, peu après l’installation du nouveau Gouvernement, le projet de budget pour 1999 donne donc 550 millions de francs de moyens nouveaux au ministère de la culture, soit une augmentation de 3,5 % en francs courants et de 2,3 % en francs constants, l’augmentation moyenne des dépenses de l’Etat étant limitée à 2,2 %. La culture est donc clairement, même si son budget n’atteint pas encore 1 % des dépenses de l’Etat, une priorité de l’action de l’Etat.

Le budget de la culture pour 1999 a pour ambition de « concilier création et démocratisation » et sa présentation affiche la volonté de rendre mieux perceptible la fonction primordiale jouée par l’Etat en matière de développement culturel. Cette ambition est servie par des mesures phares a priori incontestables :

- des crédits d’intervention (titre IV) en augmentation de 4 % et un net accroissement de la proportion de crédits déconcentrés (+ 17,3 %), ce qui va dans le sens d’un rapprochement de l’action culturelle et de ses bénéficiaires ;

- 110 millions de francs supplémentaires pour la nouvelle direction du spectacle vivant, prioritairement consacrés aux pratiques culturelles innovantes comme les musiques actuelles et les arts de la rue, aux pratiques en amateur et aux institutions culturelles appliquant la Charte de service public et favorisant le soutien aux créateurs et les politiques en faveur des publics ;

- 110 millions de francs supplémentaires pour les équipements culturels en région à travers les crédits d’investissement destinés aux opérations d’intérêt régional sous maîtrise d’ouvrage des collectivités locales ;

- l’ouverture de nouvelles institutions culturelles mises au service des professionnels et du public comme le Centre national de la danse, la Cité de l’architecture et du patrimoine ou la Maison du cinéma ;

- le renforcement de l’effort en faveur du multimédia et de l’appropriation des technologies culturelles de l’information par tous les citoyens.

Un flou budgétaire certain ne permet cependant pas d’identifier clairement les financements des mesures annoncées et ne parvient pas à dissimuler de graves faiblesses venant contredire les objectifs affichés. L’opacité croissante des documents budgétaires présentés au Parlement et les modifications continuelles de la nomenclature budgétaire notamment, ne permettent pas une estimation satisfaisante des moyens véritablement mis au service des actions annoncées et l’on ne peut pas demander aux parlementaires de simplement croire la ministre sur parole.

De plus, des faiblesses graves viennent contredire l’affichage général :

- Les crédits d’acquisition seront en pratique inexistants en 1999 puisque, malgré 10 millions de francs de mesures nouvelles, ils sont totalement absorbés par la constitution des collections du Musée des arts et civilisations (pour 25 millions de francs) alors que ce projet aurait dû faire l’objet de mesure nouvelles, et non pas d’un financement par redéploiement. Sans crédits d’acquisition, il est difficile de véritablement soutenir la création et de conserver sur notre territoire les « trésors nationaux » essentiels à la préservation d’un lien artistique démocratique avec les publics non-initiés.

- Le budget global des enseignements artistiques en quasi stagnation : 38 millions de francs supplémentaires (soit + 2,7 %) sur l’ensemble du budget et à peine + 1 % pour les crédits d’intervention, ce qui est totalement insuffisant pour un budget qui fait de la démocratisation sa priorité.

- L’effort sur le patrimoine connaît un relâchement après le rattrapage opéré en 1998, puisque les subventions d’investissement accordées aux propriétaires de monuments historiques s’effondrent (- 24,5 %) et que l’essentiel de l’effort budgétaire est limité aux travaux effectués par l’Etat sur ses propres monuments.

- Les crédits destinés aux grands projets régionaux connaissent un net ralentissement (76 millions de francs contre millions de francs en 1998), ce qui ne permet pas de rattraper le déséquilibre qui perdure entre Paris et la province.

- Alors que la déconcentration croissante des crédits d’intervention s’accroît, ce dont il faut se féliciter, les directions régionales des affaires culturelles ne bénéficient d’aucune création d’emplois (seul un transfert de personnel est annoncé, sans chiffrage précis, pour l’automne) et risquent donc de ne pas avoir les moyens d’assumer leurs nouvelles responsabilités.

- Enfin, en matière législative, aucun engagement précis n’a toujours été obtenu en ce qui concerne la présentation des textes attendus sur les musées, la protection des biens mobiliers classés, les archives, l’archéologie préventive, les enseignements artistiques spécialisés et les établissements publics culturels locaux. Les bases de l’action culturelle ne devraient donc pas évoluer dans l’année qui vient, ce qui vient assez largement tempérer la volonté de changement affichée par la ministre.

Par ailleurs, le rapporteur pour avis a souligné que son rapport présenterait également un réflexion sur deux questions de fond : l’impact des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) sur l’action culturelle et la place et l’organisation du ministère de la culture face à l’évolution des enjeux de la politique culturelle.

Les NTIC sont aujourd’hui un phénomène majeur et vont complètement modifier les comportements d’offre et de demande culturelles. Dans le domaine du livre par exemple, le passage à la technologie numérique et le développement des réseaux vont conduire à la remise en cause du principe du prix unique (qui pourra être détourné par des commandes à l’étranger ou l’achat de livre numériques), au bouleversement du fonctionnement des bibliothèques, pour un meilleur service des lecteurs et des chercheurs, à une mutation du métier de libraire, ou encore à la mise en concurrence de notre système de protection et de rémunération de la propriété intellectuelle.

On peut donc se féliciter que le ministère de la culture ait fait beaucoup d’efforts depuis 1994 pour intégrer ces nouvelles technologies dans sa gestion interne et sa communication externe et ait commencé à transformer son action culturelle afin de prendre en compte ces nouveaux défis par un soutien à la création de contenus multimédias, à la numérisation ou à l’accès des citoyens aux technologies culturelles de l’information.

En ce qui concerne la place et les missions actuelles du ministère de la culture, si chacun s’accorde à reconnaître que l’Etat détient une mission culturelle qui ne peut être ni réduite, ni déléguée, nombreux sont ceux qui considèrent, à la suite des travaux de la commission de réflexion présidée par M. Jacques Rigaud, que l’on doit procéder à une refondation de la politique culturelle, ce qui passe nécessairement par une redéfinition du ministère de la culture, de ses structures et de ses modalités d’action. La restructuration des services centraux actuellement en cours pourrait donc s’accompagner d’une éventuelle extension de son champ de compétences, notamment aux enseignement artistiques.

Par ailleurs, la dimension culturelle de l’action gouvernementale pourrait être utilement renforcée et encouragée par la création d’un comité interministériel de l’action culturelle présidé par le Premier ministre.

En conclusion, au vu des aspects positifs et négatifs du projet de budget pour 1999, et tout en appréciant les efforts effectués sur certains points, le rapporteur pour avis a émis un avis défavorable sur l’adoption des crédits de la culture pour 1999.

M. Marcel Rogemont, après s’être félicité des propos pondérés tenus par le rapporteur pour avis, a fait les remarques suivantes :

- Le simple constat comptable des crédits affectés au ministère de la culture doit déjà inciter à leur adoption. Cependant, il est tout à fait sûr que la politique culturelle dépasse le ministère de la culture pour s’inscrire dans un ensemble d’actions gouvernementales.

- L’intérêt majeur du projet de budget pour 1999 est de réintroduire une dimension politique dans l’action culturelle en marquant la volonté de reconstruire une relation, jamais terminée, entre public et culture. Une telle approche entraine bien évidemment une restructuration et une réorganisation des services ainsi qu’une forte déconcentration et rend donc parfois difficile les comparaisons budgétaires avec les années antérieures.

- L’établissement de conventions écrites entre l’Etat et les artistes ou les collectivités locales, à travers notamment la charte de service public, relève d’une pratique saine qui a le mérite de définir clairement les obligations de chacun et permet une évaluation des réalisations.

- La volonté de développer la pratique artistique fait l’objet d’objectifs ambitieux comme le montre l’action menée pour les musiques actuelles. Elle relève d’une nouvelle approche de l’art correspondant aux besoins des jeunes qui n’auraient pas pu bénéficier d’un enseignement classique trop élitiste.

- Après avoir subi des coupes claires sous le précédent Gouvernement, les crédits du patrimoine sont en augmentation de 42,5 % sur deux ans : il semble donc difficile de faire des réserves sur ce sujet.

- L’archéologie préventive, dont la nécessaire réorganisation demande une attention toute particulière, fait actuellement l’objet d’une étude conduite par trois personnalités, ce qui a justifié le report de la présentation d’un projet de loi.

- Parallèlement à l’augmentation de 26 % des crédits destinés au soutien de la langue française, il est prévu un accompagnement de l’enseignement des langues régionales.

M. Bernard Perrut a rappelé qu’un budget peut être examiné autrement que par un simple constat de l’augmentation des crédits et notamment par l’analyse des choix.

Il a ensuite fait des observations sur :

- les collectivités locales qui éprouvent des difficultés importantes pour obtenir des aides de l’Etat, en particulier via les DRAC, ou pour établir des conventions avec l’Etat ;

- les crédits prévus dans le budget pour 1999 pour le développement des théâtres missionnés et des écoles de musique ;

- la nécessité de soutenir davantage les bibliothèques notamment pour les acquisitions qui relèvent d’un volet social comme par exemple les éditions en Braille.

Le rapporteur pour avis a apporté les réponses suivantes :

- Une relation plus étroite entre public et culture passe par un renforcement de l’effort en faveur des enseignements artistiques et une coopération accrue des ministères de la culture, de l’éducation nationale et de la jeunesse et des sports. A cet égard, une véritable politique d’ensemble et des moyens suffisants font défaut.

- Les nouvelles technologies de l’information proposent un outil de diffusion interactif qui amènera à la culture un public nouveau.

- En 1997, le nouveau Gouvernement avait procédé à une annulation de 756 millions de francs sur les crédits culture, soit près de 5 % du budget adopté par la précédente majorité et critiqué comme insuffisant. Il serait souhaitable à l’avenir d’éviter de procéder à ce type de régulation.

Puis, contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la culture pour 1999.

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La commission a décidé, en application de l’article 145 du Règlement, le dépôt du rapport d’information de la mission d’information sur l’informatisation de la santé.

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