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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 7

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 20 octobre 1998
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

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– Examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 1106) : présentation et discussion des rapports de : - M. Alfred Recours sur les recettes et l’équilibre général - M. Claude Evin sur l’assurance maladie - M. Denis Jacquat sur l’assurance vieillesse - Mme Dominique Gillot sur la famille	2 5 9 15
– Informations relatives à la commission	17

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 1106) sur les rapports de M. Alfred Recours pour les recettes et l’équilibre général, M. Claude Evin pour l’assurance maladie et les accidents du travail, M. Denis Jacquat pour l’assurance vieillesse et Mme Dominique Gillot pour la famille.

M. Jean-Luc Préel a vivement protesté à propos du changement de l’ordre du jour initialement prévu pour l’examen en séance publique du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

M. Bernard Accoyer s’est associé à cette protestation en regrettant que les propositions de loi sur le pacte civil de solidarité (PACS) soient prochainement réexaminées en dépit de la règle prévue par l’article 84, alinéa 3, du Règlement de l’Assemblée nationale.

M. Denis Jacquat, après avoir regretté la modification tardive de l’agenda parlementaire, au demeurant très lourd, a déploré que l’examen par la commission du projet de loi de financement de la sécurité sociale soit interrompu par la discussion du PACS.

Le président Jean Le Garrec, rappelant que la fixation de l’ordre du jour relève de la seule responsabilité du Gouvernement, a signalé qu’aucun président de groupe n’avait émis d’objection au report du lundi 26 octobre au mardi 27 octobre du début de l’examen en séance du projet de loi de financement et a souligné que le PACS fait l’objet de cinq nouvelles propositions, qui diffèrent du texte rejeté.

Il est clair que les conditions d’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas idéales. C’est pourquoi le bureau de la commission a décidé de créer un groupe de travail composé des quatre rapporteurs et d’un membre des groupes n’ayant pas de rapporteur chargé d’étudier les améliorations à apporter à cet examen.

M. Alfred Recours a présenté son rapport sur les recettes et l’équilibre général.

M. Alfred Recours, rapporteur, a souligné les axes essentiels du financement de la sécurité sociale, avant tout caractérisés par la réduction du déficit qui a progressivement été ramené de 51,6 milliards de francs en 1996 à 13,3 milliards de francs pour 1998, l’objectif de l’équilibre pour 1999 paraissant réaliste. Le profil de trésorerie de l’ACOSS s’en ressent puisque, sur les premiers mois de l’année, on ne compte pas de jours débiteurs, contrairement aux premiers mois de l’année 1997. Certes, il y aura quelques jours débiteurs au cours du mois d’octobre, notamment dus au fait que le budget de l’Etat ne remboursera la majoration de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) qu’une fois ce remboursement voté dans une loi de finances rectificative. La dégradation de la trésorerie de l’ACOSS est également due au dérapage constaté pour certaines dépenses de santé, qui ont donné lieu aux mesures prises par le Gouvernement au mois de juillet dernier. Il reste que le Gouvernement a dû prendre un décret relevant le plafond des avances de trésorerie pour le porter à 31 milliards de francs. Il convient de rappeler que le projet initial avait retenu un chiffre de 15 milliards de francs, que la commission avait souhaité le porter à 30 milliards de francs et que ce décret établit le chiffre final à 31 milliards de francs, soit un montant extrêmement proche de celui qui avait été avancé par la commission. Il convient, en toute hypothèse, que le chiffre des besoins de trésorerie dont l’adoption est demandée soit réaliste, car si les dépassements devenaient systématiques, c’est la crédibilité même des lois de financement qui serait en cause.

Le montant global des recettes fait apparaître l’augmentation relative de la part de la fiscalisation, les impôts et taxes ayant quasiment doublé de montant entre 1997 et 1999. Plus de 90 % de ceux-ci proviennent de la CSG, l’opération de basculement des cotisations salariales d’assurance maladie vers la CSG ayant été indéniablement positive. Cette substitution assure une assiette plus large aux prélèvements, des recettes pérennes et plus solides. Un excédent de CSG permet d’affecter un milliard de francs au BAPSA et d’améliorer les retraites agricoles et de doter, initialement, le fonds de réserve des retraites créé par l’article 2 du projet d’un montant de deux milliards de francs. Ce montant, certes, est symbolique, mais l’existence du fonds modifiera le financement des retraites pour l’avenir. Dès 1999, la question du financement, amorcée cette année, se posera pleinement. L’augmentation de la CSG s’est traduite également par une amélioration du pouvoir d’achat des salariés, et elle est favorable au développement de l’emploi. Des mesures de simplification doivent cependant pouvoir être prises à l’avenir.

Il convient également d’observer que 14 milliards de francs de cotisations restent à recouvrer au titre de l’année 1997, ce qui demeure trop élevé. A cet égard, on soulignera que le taux de non-recouvrement en Corse est de 9 %, ce qui est très excessif.

La répartition des enveloppes issues de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), dont l’augmentation prévisionnelle est de 2,6 %, vient d’être annoncée par le Gouvernement. L’enveloppe des soins de ville augmentera de 2,39 %, soit davantage que pour 1998 (2,18 %), les versements aux établissements de 2,08 %, les établissements de santé hors cliniques de 2,29 %, les établissements médico-sociaux de 3,15 %. Ceci doit permettre en particulier de financer 7 000 lits de section de cure médicale, 2 000 places de services de soins infirmiers à domicile, et une première tranche du plan de création de places pour adultes handicapés. Une politique de dépistage plus active pourra être menée. Enfin, le fonds d’aide à la qualité des soins de ville sera doté de 500 millions de francs.

La réforme de la part patronale des cotisations est une absolue nécessité. L’assiette exclusivement salariale pénalise l’emploi. Si le rapport de M. Edmond Malinvaud démontre qu’il ne paraît pas possible de transférer la totalité des cotisations vers une assiette constituée de la valeur ajoutée, il paraît en revanche parfaitement possible de transférer une partie de ces cotisations sur une telle assiette. En toute hypothèse, une assiette plus large correspond à un triple souci de pérennité des ressources, de justice du prélèvement et de dynamisme de l’emploi.

Le débat apparaît, en tout cas, hautement souhaitable, même si une décision ou des amendements peuvent, aujourd’hui, paraître prématurés, du fait que la loi sur la couverture maladie universelle n’est pas encore votée. Toutefois, il convient de prévoir le dépôt d’un projet de loi sur les cotisations patronales au premier semestre 1999, cette échéance paraissant suffisamment précise et réaliste.

Après l’exposé du rapporteur, M. Jean-Luc Préel a considéré que le retour à l’équilibre des comptes de la sécurité sociale promis ne relèverait pas d’un exploit dans la mesure où il reposerait sur le retour de la croissance, à hauteur de 6 milliards de francs, sur le basculement complet des cotisations maladie sur la CSG, qui doit entraîner 10 milliards de francs de recettes supplémentaires, sur les 3 milliards de francs d’économies réalisées sur les dépenses maladie qui ont été unilatéralement décidées au cours de l’été dernier et sur la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

La prévision sur les recettes de la sécurité sociale en 1999 est excessivement optimiste, en reposant sur une prévision de l’évolution de la masse salariale de 4,3 % et une prévision de croissance trop élevées.

Alors qu’il était envisagé de créer une taxe de santé publique sur les tabacs affectée, il a été décidé d’augmenter le prix de certains tabacs. Il serait donc utile de savoir si le produit de cette augmentation a bien été affecté à des actions de prévention. Que penser, enfin, de la non-compensation intégrale des charges sociales dues à l’application de la réduction du temps de travail à 35 heures, la ministre ayant annoncé une compensation limitée à 60 % ?

M. Germain Gengenwin s’est également inquiété de cette non-compensation alors que l’exposé des motifs du projet de loi sur la réduction du temps de travail renvoyait au présent projet de loi le soin d’assurer ladite compensation. Il a par ailleurs regretté l’absence de disposition, dans le présent projet, sur l’allégement des charges patronales, en dépit des engagements antérieurs pris dans cette direction.

M. Bernard Accoyer a considéré que la maîtrise des dépenses de sécurité sociale annoncée par le Gouvernement proviendra, en réalité, d’une hausse inespérée des recettes, celles-ci ayant été par ailleurs sous-estimées, s’agissant en particulier du transfert des cotisations maladie sur la CSG, et de l’adoption de mesures d’économies brutales. Il est à craindre que les prévisions sur les recettes de 1999 ne puissent être réalisées, la hausse de la masse salariale prévue étant vraisemblablement trop optimiste. Le faible nombre de créations d’emplois consécutives à la réduction du temps de travail à 35 heures aura, de plus, pour conséquence de réduire les recettes espérées.

Il est regrettable, par ailleurs, que le taux d’augmentation retenu pour l’enveloppe « médecine de ville » soit inférieur au taux d’augmentation de l’ONDAM, l’augmentation de cette enveloppe étant vraisemblablement déjà consommée par le dépassement de l’ONDAM prévisible pour 1998.

Les mécanismes d’encadrement financier des dépenses médicales sont très contestables. Rien n’est proposé, par ailleurs, en matière de cotisations patronales et de retraites. S’agissant de l’allocation de rentrée scolaire, on peut se demander qui a financé le report à trois mois de son paiement par l’Etat.

M. Yves Bur a considéré qu’un équilibre durable des comptes de la sécurité sociale doit reposer sur une réelle maîtrise des dépenses et non pas sur l’évolution de la conjoncture. Beaucoup d’incertitudes pèsent sur la réalisation des prévisions sur lesquelles repose le présent projet de loi.

En matière de lits de cures médicalisés, le Gouvernement propose de financer 7 000 places supplémentaires. Cet engagement permettra-t-il de répondre aux besoins sur le terrain ? Ce chiffre s’ajoute-t-il aux 14 000 lits qui avaient été budgétés en 1996-1997 ? A combien s’élève aujourd’hui le nombre de lits autorisés mais non financés ?

M. Denis Jacquat s’est à son tour demandé combien de lits ont été effectivement autorisés mais non financés à ce jour et à quelle échéance les engagements pris seront respectés, les situations locales devenant souvent très difficiles.

En réponse, M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a fourni les indications suivantes :

- L’affectation d’une partie des droits sur les tabacs rapporte 4,2 milliards de francs à la sécurité sociale, soit pratiquement le double de l’année 1997.

- On ne peut pas affirmer que la politique du Gouvernement n’est pas bonne parce qu’il a de la chance du fait de la reprise de la croissance économique. Au contraire, si 6 milliards de francs de recettes supplémentaires sont dus à la croissance, celle-ci a été accompagnée, voire accélérée, par des mesures positives comme la suppression des cotisations salariales d’assurance maladie.

- S’agissant de l’absence de compensation des exonérations de charges dues à la sécurité sociale par l’Etat du fait de la réduction du temps de travail, aucun signe ne laisse apparaître des engagements contraires à ceux annoncés lors du débat de cette loi. Toutefois, il est paradoxal de dire à la fois que cette loi ne créera pas d’emplois et qu’elle coûtera cher aux régimes, puisque son coût est lié à la création d’emplois. Il faut donc se réjouir du coût de ce texte, car il traduira une réduction du chômage.

- Le taux de progression de l’ONDAM est supérieur à celui de 1997, et, l’année dernière, l’opposition avait formulé des reproches selon lesquels cette croissance était excessive, alors que cette année elle en juge les composantes trop faibles.

- Le taux prévisionnel de croissance de la masse salariale apparaît réaliste ; on verrait mal, d’ailleurs, la loi de financement reposer sur une base différente de celle de la loi de finances.

- L’article 4 du présent projet de loi comporte une mesure de reconduction d’exonération de charges sur les bas salaires. Cette reconduction laissera le délai nécessaire pour aborder les questions de fond qui se posent.

- Enfin, la question du nombre de lits supplémentaires de cure médicale financés et du nombre restant à financer doit être posée au Gouvernement, seul habilité à répondre.

M. Claude Evin a ensuite présenté son rapport sur l’assurance maladie et les accidents du travail.

M. Claude Evin, rapporteur, a indiqué que son rapport, s’inscrivant dans les grandes problématiques posées l’an dernier, porte sur quatre points particuliers.

En premier lieu, le rapport décrit les résultats de l’assurance maladie en 1997 et les prévisions pour 1998, notamment le chiffrage de la dérive des dépenses médicales constaté durant l’été 1998.

En deuxième lieu, il présente les objectifs de santé publique définis par la Conférence nationale de santé dans son rapport annuel, qui cette année met l’accent sur la lutte contre les accidents iatrogènes et le dépistage du diabète. Il fait également le bilan des actions de santé publique décidées en 1998 et présente celles qui sont envisagées pour 1999.

En troisième lieu, le rapport fait le point de la situation en matière de médecine de ville et de médicaments. Concernant la médecine ambulatoire, l’événement marquant a été l’annulation par le Conseil d’Etat des conventions entre les caisses et les médecins et, par conséquent, l’élaboration d’un règlement conventionnel minimal qui s’applique jusqu’au 12 novembre 1998. Les grandes orientations en matière de soins de ville contenues dans le présent projet de loi sont celles du rapport Stasse. Pour ce qui est des médicaments, un protocole d’accord entre l’Etat et les pharmaciens a été conclu en liaison avec le droit de substitution d’un médicament par son générique que reconnaît aux pharmaciens le présent projet de loi. Ce protocole ouvre également le débat sur les seuils de création d’officines et sur la distribution des médicaments, déjà évoqué l’an dernier. Un projet de loi pourrait être présenté à ce sujet prochainement.

En quatrième lieu, le rapport présente les grands axes de la politique hospitalière. Il s’attache à décrire les critères qui ont prévalu dans la répartition régionale des enveloppes afin de réduire les inégalités inter et intrarégionales. Dans ce domaine, une homogénéisation des critères est souhaitable, les directeurs des agences régionales de l’hospitalisation (ARH) faisant des choix très différents. Le thème controversé du statut particulier de l’AP-HP par rapport aux autres établissements d’Ile-de-France est également abordé. Une mission a été organisée par la commission dans le Nord-Pas-de-Calais afin de constater la mise en œuvre concrète de cette politique d’allocation des ressources et de restructurations. A cette occasion, il est apparu que les outils inscrits dans le code de la santé publique devaient être assouplis, notamment en matière de coopération.

Concernant les accidents du travail, l’année 1998 est celle du centenaire de la loi du 9 avril 1898, première loi de protection sociale en France. La situation financière de la branche en 1998 est excédentaire à hauteur de 1,754 milliard de francs pour le régime général, ce qui devrait permettre une baisse des cotisations en 1999.

Après l’exposé du rapporteur, le président Jean Le Garrec a souligné la nécessité d’effectuer l’année prochaine de nouvelles missions auprès de quelques ARH.

M. Jean Bardet s’est étonné que le projet de loi de financement ne reprenne qu’un seul des objectifs de santé publique sur les dix présentés par la Conférence nationale de santé, à savoir le dépistage des cancers, et qu’il n’y ait dans ce projet aucune disposition sur l’hôpital qui représente plus de 50 % des dépenses.

M. Denis Jacquat a souhaité savoir dans quel délai et sous quelle forme serait présenté le texte relatif à la pharmacie évoqué par le rapporteur.

M. Germain Gengenwin a posé des questions sur :

- le caractère contestable de l’utilisation du système de la lettre-clé flottante comme instrument de maîtrise des dépenses d’assurance maladie ;

- la position du rapporteur sur la baisse prévisible des cotisations d’accidents du travail dues par les employeurs ;

- les modifications qui seraient apportées aux seuils de population conditionnant l’ouverture d’une pharmacie.

M. Jean-Luc Préel, après avoir souligné qu’il serait souhaitable de pouvoir disposer du rapport le plut tôt possible avant la séance publique, a souhaité obtenir des précisions sur :

- les mécanismes et les critères qui seront mis en œuvre par les ARH en 1999 pour corriger les inégalités géographiques constatées ;

- les mesures à mettre en œuvre pour régler le problème des professions médicales « sinistrées », comme celle d’anesthésiste, car il serait absurde qu’un manque d’anesthésistes soit la cause de la fermeture d’un établissement ;

- les propositions à faire pour mettre en œuvre une politique de prévention et d’éducation sanitaire coordonnée visant à réduire la mortalité évitable, le projet de loi de financement ne comportant pas de mesure significative allant dans ce sens ;

- le bien-fondé de la clause de sauvegarde économique prévue par le présent projet de loi de financement qui aurait pour conséquence de pénaliser les médecins « vertueux » et qui, par son mécanisme d’ajustement des tarifs infra-annuel, prive les médecins de toute lisibilité sur le régime applicable.

M. Bernard Accoyer, après s’être étonné du silence du projet de loi sur le financement de l’hôpital, a présenté les observations suivantes :

- L’importance du problème de la démographie des professions de santé n’est pas assez prise en compte.

- Le mécanisme de la lettre-clé flottante ne relève pas d’une maîtrise médicalisée des dépenses de santé.

- Il est regrettable que le projet de loi de financement ne comporte pas de dispositions relatives à la formation médicale continue, à l’évaluation des pratiques, à la coordination des soins et à l’informatisation de la branche maladie, alors que cette dernière se révèle être un échec très coûteux.

- On peut se demander sur la base de quels critères médicaux a été déterminée la hausse de l’ONDAM, étant souligné que cette hausse sera largement absorbée par le dépassement très probable de l’objectif 1998 ; en particulier, ne semblent pas avoir été pris en compte les incidences du vieillissement de la population, de la commercialisation de nouvelles molécules comme le Viagra, l’impact de ce dernier médicament sur les dépenses de santé remboursées pouvant être évalué dans l’hypothèse la plus basse à près de 300 millions de francs, et de la régularisation de 100 000 clandestins, laquelle devrait coûter près de 1,25 milliard de francs à la sécurité sociale.

M. Edouard Landrain a posé des questions sur :

- l’état d’avancement des Etats généraux de la santé ;

- les causes de l’augmentation des déclarations de maladies professionnelles ;

- l’attitude des chambres régionales des comptes à l’égard des hôpitaux publics qui s’efforcent de promouvoir des pratiques innovantes en matière de coopération entre établissements.

M. Yves Bur a formulé les remarques suivantes :

- Il convient de rappeler que le plan Juppé était fondé sur la responsabilisation des acteurs du système de santé. Or, l’avenir des relations conventionnelles semble compromis si le Gouvernement n’hésite pas à revenir sur des mesures ayant fait l’objet d’un accord en cas de dérapage, même léger, des dépenses. Ainsi, la convention des chirurgiens dentistes, qui a fait l’objet des critiques de la Cour des comptes, prévoyait l’institution d’un dispositif d’encadrement des dépenses de prothèses en contrepartie du relèvement de la tarification de certains actes dans la nomenclature ; il n’est pas cohérent que le Gouvernement prenne prétexte de cette augmentation pour remettre en cause l’accord conclu.

- Les modalités d’application des trente-cinq heures dans les établissements sanitaires et sociaux posent de nombreux problèmes et il convient de rassurer sur ce point les personnels, qui seront sans doute par ailleurs appelés à consentir certains efforts en termes de niveau de rémunération.

En réponse aux intervenants, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a donné les éléments d’information suivants :

- Il est normal que la question du financement des hôpitaux ne soit pas traitée en tant que telle, la loi de financement de la sécurité sociale ne permettant au Parlement que de se prononcer sur les grands équilibres par branches et sur l’ONDAM de façon globale, et non pas en détail sur chacune des quatre enveloppes qui en découlent. Le projet de loi de financement ne comprend, comme son nom l’indique, que des articles ayant une portée financière et la loi organique comporte des contraintes dont il faut tenir compte. Cette année les hôpitaux ne font l’objet que de développements dans le rapport annexé à l’article premier du projet de loi. Des outils ont été mise en place l’année dernière et il faut leur laisser le temps d’être expérimentés. Les relations entre les agences régionales de l’hospitalisation (ARH) et les établissements ne sont donc pas abordées dans les dispositifs des articles mêmes de la loi.

- De même, les questions relatives à la santé publique ne figurent pas dans les articles du projet lui-même, mais font l’objet de développements dans le rapport annexé. Seule la nouvelle politique de dépistage du cancer nécessite une traduction législative, étant précisé que le coût des opérations de dépistage du cancer prévu à l’article  15 devrait s’élever à environ 250 millions de francs.

- Il est possible que figurent dans le projet de loi portant diverses mesures d’ordre social (DMOS), qui sera déposé devant le Parlement au printemps 1999, les dispositions relatives aux pharmacies. Comme l’indique le protocole d’accord avec les pharmaciens, un relèvement du seuil de population de 2 500 habitants à 3 000 habitants pour la création des officines pourrait être proposé.

- Le présent projet de loi ne met pas en place un système de lettres-clés flottantes - puisqu’il n’y a aucun flottement automatique - mais permet seulement une modification temporaire de ces lettres-clés en cours d’année, au vu de l’évolution des dépenses médicales, afin d’assurer le respect de leur objectif.

- La baisse des cotisations patronales d’accidents du travail, qui relève du domaine réglementaire, sera mise en oeuvre pour l’année 1999 ainsi que l’a confirmé le Gouvernement, conformément aux recommandations de la Commission des accidents du travail et maladies professionnelles.

- S’agissant des spécialités médicales sinistrées, le projet de loi donne aux partenaires conventionnels la possibilité de moduler le mécanisme d’incitation à la cessation d’activité (MICA) par zone géographique et par spécialité médicale.

- L’évaluation des pratiques médicales est traitée par le projet de loi qui propose d’en confier la tâche aux unions régionales de médecins exerçant à titre libéral.

- Contrairement à ce que certains prétendent, les relations conventionnelles ont un avenir assuré puisque le présent projet de loi propose d’élargir le champ de négociation des conventions médicales. Le rapporteur proposera à cet égard des amendements visant à en élargir encore davantage le champ.

- La préparation des Etats généraux de la santé se déroule aujourd’hui de façon satisfaisante et permet l’organisation de multiples réunions dans les régions.

- Le Gouvernement entend mener une politique ambitieuse en matière de maîtrise médicalisée des dépenses. Aussi, la décomposition du montant de l’ONDAM prend-elle effectivement en compte des données sanitaires.

- Les observations faites par certaines chambres régionales des comptes ont montré que les directeurs des ARH ont besoin d’une plus grande assise juridique pour appuyer leurs décisions.

- La question de l’application de la loi sur les 35 heures se pose avec une grande acuité pour les établissements médico-sociaux et pour les établissements de santé à but non lucratif contribuant au service public hospitalier soumis au régime de la dotation globale. Ceux-ci, qui sont dotés d’un statut de droit privé, ne rentrent pas dans le cadre des négociations concernant la fonction publique. Le Gouvernement n’a à ce jour pas apporté de réponse éclairante à ce sujet.

- Le doublement des maladies professionnelles en quatre ans résulte de la modification des tableaux des maladies professionnelles, avec notamment une plus large reconnaissance des maladies dues à l’amiante, et de la mise en place d’un système complémentaire de reconnaissance qui a concerné 2 500 maladies entre 1993 et 1998.

M. Denis Jacquat a présenté son rapport sur l’assurance vieillesse.

M. Denis Jacquat, rapporteur, a rappelé qu’il avait, dans son rapport de l’année dernière, qualifié d’« attentiste » l’attitude du Gouvernement dans le domaine des retraites.

Cette année, la situation a évolué avec la mission d’analyse et de concertation sur les retraites confiée par le Premier ministre au commissaire du Plan, mais l’ouverture du chantier des retraites que marque cette mission reste pour le moment purement formelle. La situation est préoccupante, va le rester, et il faut signaler que la branche vieillesse du régime général se distingue des autres en 1999 puisqu’elle sera la seule à enregistrer un déficit. La décision de créer un fonds de réserve est importante dans son principe car elle constitue l’amorce d’une mise en application du principe controversé de « répartition provisionnée ». Cependant, le financement prévu est symbolique, les modalités retenues imprécises et de nombreux points restent à éclaircir.

Tout d’abord, on peut dire que la principale justification de la mission dont a été chargé M. Jean-Michel Charpin réside dans le dernier de ses thèmes d’étude, à savoir les comparaisons entre les différents régimes et, singulièrement, entre les régimes spéciaux et le régime général et les régimes alignés (commerçants, artisans et salariés agricoles). Même s’il a été annoncé que cette commission se penchera sur le problème des inégalités entre retraités « sans se focaliser sur une opposition entre régime général et régimes spéciaux », il est clair que le principal problème politique posé par la réforme des retraites est bien celui des régimes spéciaux et, en particulier, de la comparaison des retraites des salariés avec celles des agents publics et du poids croissant que représente, pour la collectivité nationale, le financement de ces dernières.

Il convient ensuite d’évoquer le report du choix de règles stables d’indexation des pensions et de limitation du cumul emploi-retraite. Au-delà des réserves que peut justifier le dispositif de l’article 29, le véritable débat, qu’il contribue à retarder, est celui du choix d’un mode pérenne d’indexation des pensions. Dans la situation actuelle, c’est la référence aux salaires nets qui paraît la plus juste en termes d’équité intergénérationnelle et intragénérationnelle.

Au sujet de la limitation du cumul emploi-retraites, il faut répéter que les règles sont très complexes et qu’on peut douter de leur efficacité.

Etant donné l’absence de modification significative de la situation financière des régimes de retraite par le présent projet, il est nécessaire de revenir sur l’idée novatrice de la création d’un fonds de réserve.

L’article 2 du présent projet de loi crée donc un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse, doté d’un financement symbolique, puisque limité à ce jour à 2 milliards de francs. Cette mesure intéressante dans son principe, puisqu’elle représente la première application des propositions visant à provisionner une partie des engagements implicites des régimes de retraite par répartition, doit être soumise au débat en raison de sa timidité et de ses zones d’ombre.

Par ailleurs, seront abordés en conclusion du rapport trois problèmes sociaux très importants et aujourd’hui non résolus. Le premier est relatif à la situation des veuves civiles, trop souvent oubliées par les politiques sociales de ce pays. Le rapport sur l’assurance vieillesse présenté l’an dernier soulignait la nécessité de prendre rapidement les mesures suivantes en faveur des veuves :

- augmentation du montant de l’allocation veuvage, afin qu’il ne soit plus inférieur au RMI pour les deuxième et troisième année de veuvage, augmentation équivalente du plafond de ressources applicables à cette allocation et majoration de celle-ci en fonction du nombre d’enfants à charge ;

- exclusion du plafond de cumul entre un avantage propre et un avantage de réversion des majorations pour enfant, conformément à une jurisprudence de la cour de Cassation ;

- suppression d’une pratique administrative aberrante consistant, pour déterminer le plafond de cumul précité en cas de pluralité d’avantages de réversion, à appliquer la division des avantages personnels de l’intéressé par le nombre de régime servant des avantages de réversion non seulement à la limite maximale de cumul, mais aussi au minimum alternatif défini par référence à la pension maximale, ce qui a des effets très pénalisants pour les intéressés.

Il est particulièrement regrettable de constater que, malgré leur coût raisonnable, voire minime pour les deux dernières citées, ces demandes n’ont à ce jour pas reçu de suite positive.

Le deuxième problème que la législation sociale actuelle ne permet pas de régler de manière satisfaisante est celui des handicapés vieillissants. Ceux d’entre eux qui travaillent en milieu ordinaire se voient généralement contraints d’interrompre leur activité avant l’âge légal de la retraite à taux plein. Pour tenir compte de leur situation particulière, il serait souhaitable qu’ils puissent bénéficier d’une pré-retraite spécifique équivalant à une retraite anticipée.

Les handicapés accueillis en établissement de travail protégé (centres d’aide par le travail et ateliers protégés) sont pour leur part confrontés à l’absence de structures adaptées à leur situation, lorsqu’ils se voient contraints de quitter leur établissement après avoir atteint l’âge de la retraite. En effet, ils ne peuvent pas vivre seuls mais ne relèvent pas non plus des autres structures spécialisées. Encore trop mal connues, les difficultés rencontrées par les handicapés vieillissants doivent retenir l’attention du Gouvernement afin d’être traitées dans les meilleurs délais.

Enfin, il faut évoquer la question de la prestation spécifique dépendance qui, bien qu’elle se situe hors du champ de la loi de financement de la sécurité sociale, est néanmoins abordée dans le rapport annexé au projet de loi. La persistance de très importantes inégalités de traitement en fonction du département de résidence, qui a été très bien illustrée par le « Livre noir de la PSD » publié en juin 1998 amène à s’interroger à nouveau sur le bien-fondé des textes pris pour l’application de la loi du 24 janvier 1997 ayant institué la PSD.

Il est clair qu’il faudrait plutôt s’orienter vers une prise en charge par la sécurité sociale de la dépendance, celle-ci constituant un cinquième risque devant être traité comme les quatre premiers. Dans la mesure où Mme Martine Aubry a paru exclure un tel changement d’orientation lors de son audition par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, il serait à tout le moins souhaitable que le Gouvernement fasse usage de la possibilité de fixer un barème minimal de PSD en établissement, qui lui a été donnée par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Après l’exposé du rapporteur, M. Pascal Terrasse a formulé les observations suivantes :

- Le projet de loi de financement de la sécurité sociale a le mérite de réaffirmer le principe de la retraite par répartition, qui demeure nécessaire pour conforter les liens de solidarité entre les générations. Le système de la retraite par capitalisation paraît inadapté aux fluctuations démographiques et financières. D’ailleurs certains pays étrangers, comme le Chili aujourd’hui, fournissent des exemples de situations dans lesquelles une génération entière peut être spoliée, les fonds de pension ne parvenant plus à payer les retraites à l’ensemble des personnes concernées. Le système de répartition permet de mieux prendre en compte les effets des évolutions démographiques. Le fonds de réserve doté de deux milliards de francs constitue une démarche intéressante pour l’organisation d’une épargne collective mobilisable en vue du paiement des pensions de retraite.

- Il est par ailleurs prévu que les retraités gagneront 0,5 % de pouvoir d’achat en 1999, ce qui représente un progrès par rapport à la situation antérieure. Le groupe socialiste considère qu’un effort important doit être entrepris en direction des retraités ayant des pensions de montants faibles, et notamment des titulaires du minimum vieillesse.

- Il convient de remettre à plat le système des aides ménagères. En effet, le niveau des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale est différent selon que cette aide est dispensée par une association prestataire ou par une association mandataire et il conviendrait de mettre fin à cette disparité de traitement.

- L’article 29 du projet de loi de financement revient sur la question des possibilités de cumul entre un emploi et une retraite. Depuis l’ordonnance du 30 mars 1982, la législation limitant ces possibilités a déjà été reconduite à diverses reprises. Un débat doit être engagé à ce sujet dans les mois à venir.

- Il convient de modifier la loi du 30 juin 1975 relative aux établissements médico-sociaux, d’autant que le présent projet de loi propose de mettre en place des enveloppes régionales opposables .

- Une certaine continuité existe entre les plans Evin, Barrot et aujourd’hui Aubry visant à résorber l’écart entre le nombre de lits autorisés et le nombre de lits financés dans le secteur médico-social. D’ailleurs, l’enveloppe allouée à ce secteur connaît pour 1999 une progression de 3,72 % contre 3,15 % en 1998. Il ne faut pas non plus oublier qu’un effort similaire a également été engagé pour ouvrir les 2 000 places autorisées mais non financées dans les services de soins infirmiers à domicile.

- Il n’est pas acceptable que certaines veuves âgées de moins de 55 ans se voient accorder une pension inférieure au montant du revenu minimum d’insertion au cours des deux dernières années de l’assurance-veuvage

- La situation des handicapés vieillissants doit faire l’objet d’une attention particulière.

M. Bernard Accoyer a considéré que les modalités proposées pour créer un fonds de réserve n’étaient pas sérieuses, car les 2 milliards de francs qui y sont affectés sont détournés de la C3S, alors que cette cotisation doit servir à aider les artisans et petits commerçants victimes de la grande distribution. En fait, on met en place un système de vases communiquants entre les professions indépendantes et certains régimes spéciaux de retraite.

Après avoir également considéré que l’affectation de 2 milliards de francs au fonds de réserve était dérisoire, M. François Goulard a souhaité connaître le montant financier nécessaire à la mise en place d’un véritable système de répartition provisionnée.

M. Jean-Luc Préel a posé des questions sur :

- l’avenir des régimes spéciaux ;

- la possibilité de recourir à l’épargne-retraite qui semble exclue par le rapport annexé au projet de loi de financement ;

- la prise en charge des veuves ;

- la médicalisation des établissements pour personnes âgées, étant rappelé qu’il existerait 19 000 lits autorisés mais non financés ;

- le financement de l’aide ménagère dans le cadre de la PSD.

Mme Hélène Mignon, après avoir souligné que la PSD devait viser à rétablir l’égalité entre tous les Français devant ce nouveau risque social que constitue la dépendance, a estimé qu’il était nécessaire de trouver des moyens d’accueil spécifiques pour les handicapés âgés de plus de 60 ans.

Après avoir souligné l’importance de la PSD pour les familles vivant sur une petite exploitation agricole, M. Germain Gengenwin s’est interrogé sur le mode de gestion du fonds de réserve, en souhaitant que d’autres partenaires que l’Etat y soient associés.

M. Alfred Recours a rappelé que le taux de médicalisation des établissements peut varier avec des écarts de 1 à 3 selon les départements et qu’il existe notamment des déficits en lits de cure médicale. Dans ces conditions, si la fixation d’un cadre national pour la tarification minimale de PSD est indispensable, il ne faut pas aboutir à ce que certains départements cumulent les handicaps.

M. Edouard Landrain a évoqué les points suivants :

- le respect d’une certains dignité pour les veufs et veuves ;

- la nécessité de développer des structures d’accueil spécifiques pour les personnes handicapées ;

- la création de fonds de pension privés, à laquelle les milieux populaires semblent favorables selon l’étude récente réalisée par M. Jérôme Jaffré.

M. Yves Bur a souhaité que l’on apporte une réponse au cas par cas au problème des handicapés vieillissants et non seulement une réponse institutionnelle. S’agissant de la PSD, qui est un formidable outil de diagnostic de la situation des personnes âgées, il faut rappeler qu’elle a le mérite de ne pas être une nouvelle forme d’aide sociale et qu’elle devrait permettre de créer des emplois, contrairement à l’allocation compensatrice pour tierce personne.

M. Claude Evin a exprimé une certaine prudence au vu des résultats du sondage sur les fonds de pensions. Ces résultats ne peuvent exprimer l’adhésion de la population à l’ensemble des mécanismes des fonds de pension. A l’occasion d’un colloque organisé à Stockholm en juin dernier à ce sujet, on a pu se rendre compte que cette solution n’était pas toujours adaptée à la situation de tous les pays.

En réponse aux intervenants, M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a apporté les éléments d’information suivants :

- Les retraites par répartition des régimes de base et complémentaire ne sont pas remises en cause par les propositions relatives aux fonds de pensions. Il s’agit uniquement de créer un troisième étage par capitalisation, pour lequel se pose le problème du financement des cotisations des personnes les plus démunies.

- S’agissant de l’évolution du pouvoir d’achat des retraites, la mesure proposée par le présent projet de loi aboutit à mettre fin au dispositif de l’« amendement Chamard » qui a permis de garantir le maintien du pouvoir d’achat des retraités grâce au rattrapage des écarts constatés en fin d’année. Il serait désormais souhaitable de faire référence au salaire net, qui est le mode d’indexation le plus juste.

- Le Gouvernement doit prendre ses responsabilités pour équilibrer les exonérations de cotisation accordées aux associations prestataires et aux associations mandataires. Il faut par ailleurs refuser la mise en concurrence entre associations que mettent en oeuvre certaines CAF, car elle se révèle contre-productive.

- Pour la prise en charge des handicapés vieillissants, il convient de distinguer selon leur âge. Ceux qui ont moins de 60 ans et qui travaillent en milieu ordinaire devraient pouvoir bénéficier d’une retraite anticipée ou d’un dispositif équivalent. Ceux qui sont accueillis dans un établissement de travail protégé doivent être accueillis dans des structures spécifiques après 60 ans.

- Il faut souligner que le prélèvement opéré sur le C3S ne lèse pas le régime de non-salariés non agricoles, puisqu’il intervient après la couverture du déficit comptable de ces régimes.

- Au sujet du financement du régime général et de la création du fonds de réserve, une commission animée par le commissaire général du Plan doit rendre ses conclusions dans les six mois. Sur cette base, le Gouvernement devra faire des propositions dans le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale. En tout état de cause, on peut d’ores et déjà estimer à 45 milliards de francs par an le besoin de financement nécessaire d’ici à 2005 pour constituer des réserves permettant de faire fonctionner un système de répartition provisionnée. La création d’un fonds de réserve constitue donc une mesure essentiellement symbolique qui laisse subsister beaucoup de zones d’ombre.

- On ne connaît pas avec certitude le nombre exact de lits autorisés mais non financés dans les établissements pour personnes âgées. Il serait tout à fait souhaitable de faire la lumière sur ce point afin de déterminer le financement nécessaire pour régler définitivement ce problème, qui se pose également pour les services de soins infirmiers à domicile.

- L’extension de la PSD aux personnes âgées dépendantes relevant du GIR IV est un choix politique mais suppose également que l’Assemblée des présidents des conseils généraux (APCG) applique sans réserve une décision, ce dont on peut douter au vu de son attitude actuelle à l’égard de la PSD.

- Le financement d’une véritable prestation d’autonomie par une cotisation-dépendance recueille un accueil assez large chez les retraités.

- La fixation des taux minima de PSD doit être faite par le Gouvernement en tenant compte des différents degrés de médicalisation des établissements.

- Les mérites de la grille nationale d’évaluation de la dépendance - dénommée AGGIR - sont indéniables.

- La PSD entraîne le recours effectif à une aide à domicile, ce qui n’était pas le cas de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), mais il en résulte des disparités de traitement entre les différentes formes d’emploi à domicile : les personnes les plus handicapées sont ainsi suivies par les personnes les moins qualifiées.

Mme Dominique Gillot a présenté son rapport sur la famille.

Mme Dominique Gillot, rapporteur, a d’abord rappelé que la mise sous condition de ressources des allocations familiales n’avait qu’un caractère transitoire, conformément à l’engagement du Gouvernement. Aussi, après plusieurs mois de concertation avec l’ensemble des parties prenantes de la politique familiale, le Gouvernement a annoncé lors de la Conférence de la famille l’abandon de la mise sous condition de ressources des allocations familiales et, en contrepartie, l’abaissement du plafond du quotient familial. En effet, la plupart des acteurs de la politique familiale ont approuvé le fait que l’universalité des allocations familiales était un principe fondamental et donc que seul l’impôt pouvait être un outil de redistribution. En 1999, trois mesures importantes sont donc prévues pour mettre en œuvre les décisions du Gouvernement annoncées lors de la Conférence de la famille du 12 juin : le retour à l’universalité des allocations familiales, l’abaissement du plafond du quotient familial et la prise en charge de l’allocation de parent isolé par le budget de l’Etat.

D’autres mesures annoncées lors de la Conférence de la famille sont prévues dans le projet de loi de financement : l’extension du bénéfice de l’allocation de rentrée scolaire à toutes les familles de un enfant qui respectent les conditions de ressources, l’augmentation de l’aide au logement familial, le relèvement de 19 à 20 ans de l’âge ouvrant droit aux prestations familiales, et le bénéfice des majorations pour âge aux titulaires du RMI. Le projet de loi de financement prévoit également une augmentation sans précédent de 1 milliard de francs du fonds national d’action sociale de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF). Cette augmentation des dépenses, qui permettra de rééquilibrer le partage entre prestations légales et action sociale, sera consacrée à la création d’un réseau d’appui et de soutien aux parents en difficultés et à la réforme du financement par les caisses d’allocations familiales (CAF) des crèches afin de favoriser les familles modestes. Enfin, en 1999, sera mis en œuvre le cumul de l’allocation pour jeune enfant et du RMI pendant la grossesse, mesure inscrite dans le programme de lutte contre les exclusions.

Le Gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre une méthode durable de concertation avec l’ensemble des partenaires de la politique familiale et, à ce titre, a créé une délégation interministérielle à la famille chargée de préparer la conférence annuelle de la famille. L’année prochaine, un des problèmes majeurs abordés lors de cette concertation sera l’accompagnement vers l’autonomie des jeunes adultes dépendants qui est une question de politique familiale mais aussi de solidarité nationale.

Mme Hélène Mignon s’est félicitée de la mise en œuvre par le Gouvernement d’une politique familiale ambitieuse. Le rôle éducatif des familles doit être soutenu, tout particulièrement lorsqu’elles sont en situation de difficultés sociales. On ne peut donc qu’être opposé à la suppression du versement des allocations familiales pour les familles ayant un mineur délinquant. En revanche, le versement des prestations familiales dès le premier enfant est une nécessité.

M. Pascal Terrasse a salué l’effort de concertation mené par le rapporteur dans le cadre de la mission qui lui avait été confiée par le Gouvernement avec les associations et les élus pour mettre en place un mécanisme de redistribution tenant compte des ressources des familles.

M. Denis Jacquat a rappelé qu’il avait déjà été proposé d’accorder des allocations familiales jusqu’à l’âge de vingt ans lorsque Mme Simone Veil était ministre des affaires sociales et s’est réjoui de voir cette demande enfin abouti. En ce qui concerne les mineurs délinquants, il faut trouver de véritables solutions alternatives à la suppression des allocations familiales et surtout éviter la marginalisation de certains groupes, petits mais bien identifiés, qui sèment le trouble dans les banlieues.

Après avoir rappelé les difficultés que connaissent actuellement les jeunes couples pour s’installer, M. Germain Gengenwin a souhaité connaître l’impact financier pour les familles du rétablissement des allocations familiales sans condition de ressources et de la baisse du quotient familial.

En réponse aux intervenants, Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille, a apporté les précisions suivantes :

- En 1999, l’excédent de la branche famille de près de 3 milliards de francs permettra de financer les actions nouvelles en direction de la famille, notamment l’extension de l’allocation de rentrée scolaire aux familles ayant un seul enfant à charge.

- La lutte contre la petite délinquance doit d’abord s’effectuer par des actions d’éducation et de prévention, avec l’aide de travailleurs sociaux et sur des lieux de médiation non judiciaire. La famille est irremplaçable dans son rôle d’éducation. Il faut donc accompagner les parents pour les aider à assumer leurs responsabilités éducatives.

- Les deux mesures décidées par le Gouvernement permettront aux familles de percevoir à nouveau les allocations familiales tout en ne payant pas plus d’impôt jusqu’à des niveaux de revenu bien supérieurs au seuil de ressources retenu pour le versement des allocations familiales en 1998. Jusqu’à 38 600 francs, les familles de deux enfants récupéreront l’intégralité des allocations familiales, alors qu’elles perdaient auparavant 675 francs par mois à partir de 25 000 francs pour les familles monoactives et de 30 000 francs pour les familles biactives.

Le solde de ce double mouvement est positif pour les familles, à hauteur de 780 millions de francs.

- La diminution de l’AGED réalisée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 avait pour but de rééquilibrer le montant de l’aide publique accordée au mode de garde. Il s’agissait de ne pas trop favoriser financièrement le mode de garde à domicile. Cette mesure est inchangée. Il convient toutefois de prendre en considération les difficultés qu’éprouvent les jeunes parents à faire garder leurs enfants, compte tenu de la flexibilité accrue des heures de travail.

Informations relatives à la commission

La commission a désigné :

- Mme Brigitte Douay et M. Michel Péricard comme candidats de la commission à la commission supérieure des sites, perspectives et paysages.

- M. Patrick Bloche, rapporteur pour avis sur les propositions de loi relatives au pacte civil de solidarité de MM. Jean-Pierre Michel (n° 1118), Jean-Marc Ayrault (n° 1119), Alain Bocquet (n° 1120), Guy Hascoët (n° 1121) et Alain Tourret (n° 1122).

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