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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 15

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 4 novembre 1998
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

puis de M. Jean-Paul Durieux, vice-président

SOMMAIRE

 

pages

Projet de loi de finances pour 1999

  

– Avis action sociale et lutte contre l’exclusion (M. Serge Janquin, rapporteur)

– Avis travail (M. Jean-Claude Boulard, rapporteur)

– Avis anciens combattants (M. Maxime Gremetz, rapporteur)

– Avis santé (M. Bernard Accoyer, rapporteur)

– Avis formation professionnelle (M. Patrick Malavieille, rapporteur)

– Avis BAPSA (M. Robert Lamy, rapporteur)

– Avis communication (M. Didier Mathus, rapporteur)

– Compte-rendu de la mission de la commission aux Etats-Unis sur le paysage audiovisuel américain (M Didier Mathus)

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Informations relatives à la commission

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Serge Janquin, les crédits de l’action sociale et de la lutte contre l’exclusion pour 1999.

Le rapporteur pour avis a indiqué que le budget de l’action sociale s’élevait pour 1999 à 71 milliards de francs, soit une augmentation de 4,5 % à structure constante et de 10,5 % avec l’intégration de l’allocation pour parent isolé (API). 78 % de ces crédits sont consacrés aux minima sociaux.

Le budget de l’action sociale traduit dès cette année la mise en œuvre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Pour répondre à l’urgence sociale, 40 millions de francs de mesures nouvelles sont consacrés aux dispositifs d’hébergement, 80 millions de francs supplémentaires aux résidences sociales et 500 places créées en centres d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS). Une coordination des aides financières d’urgence sera mise en place. Des moyens budgétaires sont également prévus pour l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale et pour améliorer la formation des travailleurs sociaux.

S’agissant des handicapés, 2 000 places nouvelles sont créées dans les centres d’aide par le travail (CAT) ainsi que 500 en ateliers protégés financées sur le budget de l’emploi. Les crédits destinés à l’allocation pour adulte handicapé (AAH) augmentent de 5 %, mais le problème le plus important demeure celui de l’intégration scolaire et dans le milieu ordinaire du travail.

En conclusion, le rapporteur pour avis a invité la commission à donner un avis favorable à l’adoption des crédits de l’action sociale et de la lutte contre l’exclusion pour 1999.

Après l’exposé du rapporteur, M. Denis Jacquat a fait les observations suivantes :

- Il manque toujours beaucoup de places en CHRS pour faire face à l’urgence sociale.

- L’insertion devrait être obligatoire pour les bénéficiaires de l’API.

- S’agissant des handicapés, il faut regretter que l’« amendement Creton » ait bloqué le nombre de places qui leur sont offertes en CAT.

M. Georges Colombier s’est interrogé sur le niveau d’insertion des bénéficiaires du RMI au plan national et sur le nombre de lits autorisés mais non financés pour l’accueil des personnes âgées.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a évoqué les points suivants :

- L’engagement de Mme la ministre de l’emploi et de la solidarité à réformer rapidement la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales doit être tenu.

- Il faut se féliciter de la création de 2 000 places en CAT.

- Comme cela a été fait pour l’autisme et les traumatisés crâniens, il serait nécessaire de prévoir une enveloppe de crédits spécifique pour les handicapés vieillissants.

Mme Yvette Benayoun-Nakache a souligné le manque de places en CHRS et les difficultés d’insertion des personnes handicapées.

M. Alain Néri a considéré que les commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) devraient apprécier de manière plus souple l’orientation des handicapés en CAT ou en atelier protégé. Il serait également souhaitable que les établissements prenant en charge de manière médicalisée des handicapés vieillissants voient leurs dotations financières augmentées.

En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes :

- Il est nécessaire de recentrer les missions des CHRS car ils n’ont pas vocation à accueillir des familles complètes comme cela est de plus en plus le cas aujourd’hui.

- Plutôt que de revenir sur l’« amendement Creton », le programme pluriannuel de lutte contre les exclusions prévoit de répondre aux besoins par l’augmentation du nombre de places dans les établissements.

- La ministre de l’emploi et de la solidarité s’est engagée à présenter un projet de loi modifiant la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales pour le premier semestre 1999, mais il faudra également penser à modifier la loi de 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées.

- Il est préférable de favoriser l’insertion des handicapés dans le monde scolaire et dans le monde du travail avec un dispositif d’accompagnement spécifique plutôt que de les laisser en milieu protégé.

Au titre des explications de vote, M. Denis Jacquat a indiqué que le groupe DL s’abstiendrait car il souhaitait que le Gouvernement profite de la croissance pour augmenter les budgets sociaux.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de l’action sociale et de la lutte contre l’exclusion ainsi qu’à l’adoption, sans modification, des articles 82 - Prise en charge par l’Etat du financement de l’API et 83 - Limitation à 60 ans de l’attribution de l’AAH pour les allocataires relevant de l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale.

*

La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Jean-Claude Boulard, les crédits du travail et de l’emploi pour 1999.

Le rapporteur pour avis a indiqué qu’il convenait de donner un avis favorable à ce budget, lequel connaît un taux de progression global satisfaisant et qui permet de poursuivre les grands axes de la politique de l’emploi que le Gouvernement entend mener.

S’agissant des emplois-jeunes, les créations ont porté sur plus de 100 000 postes, l’objectif fondamental étant de parvenir à 250 000 emplois d’ici la fin de l’année prochaine. Un rapport sur l’application de la loi sera prochainement présenté à la commission.

3,7 milliards de francs sont consacrés à la réduction du temps de travail. A ceux-ci s’ajouteront les reports des crédits non consommés en 1998 à hauteur de 3 milliards de francs. Ces sommes permettront la montée en puissance des 35 heures. 394 accords de branche sont à ce jour signés. Ils concernent 52 388 salariés. En outre, 47 accords défensifs ont été conclus.

L’accompagnement de l’emploi dans l’entreprise est également une des mesures privilégiées dans le présent budget, les crédits qui y sont consacrés augmentent de 4,2 milliards de francs pour atteindre 43 milliards. Dans l’attente d’une réforme du financement de l’assiette des cotisations sociales patronales, ces crédits doivent permettre de mener à bien un grand nombre d’actions.

Enfin, le budget poursuit un effort en faveur de l’insertion. Le nombre des contrats emplois consolidés (CEC) est multiplié par deux, ce qui permettra de financer 60 000 postes et de poursuivre l’effort accompli en faveur du programme TRACE destiné aux jeunes.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a indiqué que le groupe RPR voterait contre ce budget, compte tenu de son opposition à la réduction du temps de travail et aux emplois-jeunes. Si de nombreux accords de branche sur la réduction du temps de travail ont été conclus, il faudra concrètement mesurer comment ils pourront s’appliquer dans chaque entreprise. C’est dans ce cadre que les principales difficultés apparaîtront. S’agissant des emplois-jeunes, on ne peut que constater le décalage entre les intentions du Gouvernement et les réalités. Il y a quelque chose d’artificiel dans la création de certains de ces emplois, l’administration cherchant essentiellement à « faire du chiffre » et à masquer par des subtilités sémantiques la nature réelle des postes créés.

M. Germain Gengenwin s’est interrogé sur l’action de l’Agence pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT) et sur la pertinence de l’affectation des 70 millions de francs de crédits qui y sont consacrés, et qui, à part le financement d’appareillage, ne paraissent pas très bien utilisés et sur la diminution des crédits de 99 millions de francs à 34 millions de francs consacrés au titre III aux services déconcentrés de l’Etat.

M. Gaëtan Gorce a estimé encourageant le nombre d’accords de branche conclus sur la réduction du temps de travail. En outre, si 250 000 emplois-jeunes sont financés, on ne peut que s’en féliciter. Il convient donc de relativiser les critiques de l’opposition sur ce budget.

M. François Rochebloine a observé que de plus en plus les emplois-jeunes ne correspondaient pas à des activités émergentes, mais comblaient un besoin permanent en évitant de recourir à d’autres formes d’embauche.

M. Denis Jacquat a indiqué qu’il convenait de se méfier des modalités de recrutement des emplois-jeunes, notamment à l’Education nationale, où les jeunes employés sont parfois à peine plus âgés que les élèves qu’ils encadrent. Il faut également souligner la difficulté que rencontrent nombre de personnes, notamment des handicapés, pour parvenir à renouveler un contrat emploi-solidarité (CES).

En réponse aux intervenants, M. Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis, a donné les éléments suivants :

- Les emplois-jeunes correspondent essentiellement à des besoins non satisfaits.

- Il convient de partager la position de M. Germain Gengenwin au sujet de l’agence pour l’amélioration des conditions de travail, l’efficacité des actions menées n’étant pas mesurée de manière pertinente.

- Les moyens des services ne sont pas diminués, 10 postes d’inspecteur du travail et 135 postes de contrôleurs du travail ou de contrôleur sont créés.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis favorable à l’adoption des crédits du budget du travail et de l’emploi pour 1999 ainsi qu’à l’adoption, sans modification, de l’article 81 - Suppression de l’exonération de cotisations d’allocations familiales.

*

La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Maxime Gremetz, le budget des anciens combattants pour 1999.

Le rapporteur pour avis, a indiqué qu’avec 25,478 milliards de francs, le projet de budget pour 1999 baissait à nouveau de 2 %, un chiffre qui doit être rapproché des baisses de crédits enregistrées au cours des deux années précédentes : - 3,5 % et - 5 %. Les dépenses les plus importantes porteront sur les interventions, qui mobiliseront au total 24,25 milliards de francs, principalement au titre de la dette viagère. Les dépenses de personnel représenteront 3,3 %, les dépenses de fonctionnement 1,4 % et les dépenses d’investissement 0,1 %. La politique de réduction des effectifs n’affectera en 1999 que le secrétariat d’Etat lui-même, dont les effectifs diminueront de 161 emplois (soit une diminution de 6,9 %).

Le Gouvernement met en avant l’amélioration du droit à réparation et du fonctionnement du ministère. Certes, 54,8 millions de francs de crédits financeront des mesures nouvelles, dont certaines seront consacrées à l’amélioration des commémorations et de l’informatique historique. Il convient de déplorer que la commission n’ait pu auditionner le secrétaire d’Etat, M. Jean-Pierre Masseret. Elle aurait ainsi pu le questionner précisément sur les points faibles et les lacunes de ce budget. Actuellement, il ne paraît pas possible d’admettre cette argumentation, le budget ne comportant pas les renforcements de moyens que le monde combattant est légitimement en droit d’attendre en reconnaissance des services rendus à la Nation.

Les économies dégagées sur ce budget auraient sans nul doute permis de prendre des mesures plus significatives. Par exemple, le dispositif de l’ARPE, qui figure dans l’article 75 du projet de loi de finances, est positif puisqu’il permettra aux anciens combattants salariés d’obtenir de leurs employeurs, même si ces derniers s’y opposent, le versement de l’allocation de remplacement. Mais il convient de relativiser la portée de cette mesure, qui concernera seulement 163 personnes en 1999 et 401 d’ici 2001. Pour être réellement efficace, ce dispositif devrait être étendu aux anciens combattants d’Afrique du Nord titulaires du titre de reconnaissance de la Nation.

Il faut se féliciter de la fin de l’hypocrisie concernant les « événements » d’Algérie dont il faut reconnaître qu’il s’agissait bien d’une « guerre ». Cependant, ce changement de terminologie, s’il est important, ne résume pas l’ensemble du problème. Il serait nécessaire de tirer les conséquences de la reconnaissance officielle de la guerre pour améliorer les droits des intéressés.

Il faut se réjouir également que l’article 76 du projet de loi de finances porte de 95 à 100 points d’indice de pension militaire d’invalidité (PMI) la référence applicable au plafond de la rente mutualiste. Toutefois, l’ensemble des associations d’anciens combattants réclamait que cette référence soit portée à 105 points d’indice. D’autres demandes essentielles sont passées sous silence. Tel est le cas de la question de la retraite anticipée s’agissant des anciens d’Afrique du Nord.

Il serait incompréhensible qu’aucune mesure nouvelle ne vienne abonder ce budget, ce qui permettrait de satisfaire celles des revendications qui sont les plus récurrentes. Parmi les revendications les moins coûteuses, il convient de citer :

- la levée des forclusions pour l’obtention de la carte de combattant volontaire de la résistance (CVR),

- l’attribution du titre de reconnaissance de la Nation pour participation à des missions humanitaires en Algérie entre juillet 1962 et juillet 1964,

- la possibilité de dispenser des soins adaptés aux psycho-traumatisés de guerre,

- l’attribution équitable de la carte de combattant aux anciens combattants d’Afrique du Nord.

D’autres revendications sont plus coûteuses mais ne doivent pas pour autant être abandonnées. Parmi celles-ci, figurent l’indexation du rapport constant sur l’indice de la fonction publique, primes comprises, le dégel des pensions des plus grands invalides de guerre, les conditions d’octroi d’une retraite anticipée aux anciens d’Afrique du Nord.

Les arguments opposés à cette dernière requête par le secrétariat d’Etat paraissent peu convaincants. De plus, il faut noter que le nombre des bénéficiaires potentiels est en diminution très sensible. 1999 apparaît comme la dernière année où cette réforme aurait un sens. Au demeurant, M. Lionel Jospin s’est clairement engagé en mai 1997 en faveur de cette réforme en ce qui concerne les chômeurs en fin de droit, en indiquant que la prise en compte du temps passé en Afrique du Nord constituerait « un début de reconnaissance » en faveur des anciens combattants concernés.

Le présent budget a donc suscité des réserves de la part des associations et un étonnement légitime parmi de nombreux parlementaires. En l’état, il ne peut être voté. Il le serait uniquement si la loi du 31 mars 1919 sur le droit à réparation était enfin appliquée - alors qu’elle a subi aujourd’hui de trop nombreuses distorsions - et si des mesures nouvelles significatives intervenaient. Parmi celles-ci, il convient de noter la suppression du délai de six mois préalable à la possibilité de demander l’obtention de l’allocation de préparation à la retraite (APR), la nécessité de porter à 105 points d’indice PMI la référence applicable au plafond de la rente de mutualiste, de ramener de dix-huit à douze mois la durée de présence en Afrique du Nord requise pour pouvoir demander l’obtention de la carte d’ancien combattant, et de prévoir l’ouverture des droits à retraite anticipée pour les anciens d’Afrique du Nord.

Ces mesures, comme l’augmentation des crédits sociaux de l’ONAC - lesquels devraient retrouver leur niveau de 1997 - contribueraient à sauvegarder la spécificité française des anciens combattants et à la reconnaissance que le monde combattant est en droit d’attendre de la Nation.

Après l’exposé du rapporteur, M. François Rochebloine a regretté que le secrétaire d’Etat n’ait pas été auditionné par la commission et a souligné certains points positifs du budget : la reconnaissance de la notion de « guerre » pour les événements d’Algérie, l’ouverture du dispositif ARPE à tous les anciens combattants totalisant quarante annuités de cotisations ainsi que le dégagement de 20 millions de francs pour cette mesure, enfin, le rétablissement des crédits sociaux de l’ONAC.

De nombreux points négatifs et de graves insuffisances doivent cependant être relevés :

- l’évolution à la baisse des crédits globaux ;

- la non-suppression de la période de stage de six mois pour le passage de l’allocation différentielle à l’allocation de préparation à la retraite (APR) ;

- l’insuffisante augmentation (de 95 à 100 points) de la référence servant de base au calcul du plafond majorable, qui devrait au moins être portée à 102 points d’indice de pension militaire d’invalidité ;

- la non-réduction du temps de présence nécessaire en Afrique du Nord à l’obtention de la carte du combattant ;

- l’absence de mesures en matière de retraite anticipée, qui aurait pu, dans un premier temps, être ouverte aux anciens combattants d’Algérie, chômeurs en fin de droits ;

- la non-résolution des problèmes de calcul du rapport constant.

Pour toutes ces raisons, le groupe UDF, malgré la bonne volonté manifeste du secrétaire d’Etat, ne pourra pas approuver le budget en l’état.

Le président Jean Le Garrec a reconnu que l’audition de M. Jean-Pierre Masseret aurait permis d’éclairer certaines de ces questions, mais a rappelé que l’ordre du jour très chargé de la commission n’avait pas permis cette audition.

M. Denis Jacquat s’est interrogé sur le calendrier retenu pour le règlement des demandes spécifiques des anciens combattants d’Alsace-Moselle, dont beaucoup sont aujourd’hui très âgés.

M. Georges Colombier, après s’être félicité de la qualité du dialogue entre le secrétaire d’Etat et le monde combattant et de la mise en place d’une politique de la mémoire servie par la création d’emplois jeunes, a souhaité que le budget prenne en compte les mesures suivantes :

- l’augmentation à 102 points d’indice PMI de la référence servant de base de calcul du plafond majorable de la rente mutualiste ;

- l’accroissement des crédits consacrés au financement du mécanisme ARPE ;

- la suppression du stage de six mois prévu pour le passage à l’APR ;

- l’ouverture du droit à la retraite anticipée pour les anciens combattants d’Algérie ;

- l’abaissement à quinze mois du temps de présence nécessaire en Afrique du Nord pour l’obtention de la carte du combattant ;

- une transparence accrue pour le calcul du rapport constant ;

- la modification des conditions d’attribution du titre de reconnaissance de la Nation (TRN), comme le propose le rapporteur ;

- la simplification des modalités d’attribution de la carte de combattant volontaire de la Résistance (CVR) ;

- l’affirmation d’un droit à réparation.

Pour toutes ces raisons, le groupe DL ne votera pas le budget.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a approuvé la position et les propositions d’amendements du rapporteur, notamment en ce qui concerne la suppression du délai de six mois pour le passage à l’APR, l’abaissement du temps de service nécessaire pour l’obtention de la carte du combattant et la nécessaire restauration des crédits sociaux de l’ONAC.

En ce qui concerne la retraite anticipée, il serait intéressant de disposer d’un chiffrage de l’évolution du coût de la mesure, qui concernera nécessairement un nombre de plus en plus réduit de personnes, et notamment d’une évaluation du coût des propositions de M. François Rochebloine, qui tend à limiter la mesure aux seuls chômeurs en fin de droits.

En tout état de cause, le groupe RPR ne peut pas approuver ce budget en l’état.

M. Jean-Jacques Weber, après avoir fait part de ses critiques concernant l’absence de mesures relatives à la retraite anticipée pour les anciens combattants d’AFN et l’insuffisance du relèvement du taux de la rente mutualiste, a souhaité une clarification des critères d’attribution des pensions de l’ONAC.

M. Alain Néri a constaté que le budget marquait la volonté du secrétaire d’Etat d’améliorer les conditions de vie des anciens combattants et de prolonger les efforts déjà entrepris en 1998.

En ce qui concerne plus particulièrement la retraite anticipée, on peut considérer que les engagements pris par le Premier ministre ont été tenus puisque, grâce à un amendement au projet de loi de finances en 1998, 5 600 francs nets par mois ont été accordés à tous les chômeurs en fin de droits anciens combattants d’Afrique du Nord. Le présent budget propose une nouvelle avancée significative sur ce problème en créant un droit d’accéder au mécanisme ARPE pour tous les anciens combattants d’AFN ayant cotisé pendant quarante ans, en faisant en sorte que le temps du service soit compris dans la comptabilisation des trimestres de cotisations.

Le budget pourrait cependant être amélioré sur un certain nombre de points :

- le relèvement à 102 points (au lieu des 100 points proposés) de la référence servant de base au calcul du plafond majorable de la rente mutualiste,

- la baisse de dix-huit à quinze mois pour le temps de présence nécessaire à l’attribution de la carte de combattant d’AFN,

- l’augmentation de 5 millions de francs des crédits sociaux de l’ONAC afin de retrouver leur niveau de 1997,

- la suppression du stage de six mois en allocation différentielle nécessaire pour pouvoir bénéficier de l’allocation de préparation à la retraite.

Le groupe socialiste approuvera le budget des anciens combattants pour 1999.

En réponse aux intervenants, M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a donné les indications suivantes :

- Un groupe de travail devrait être constitué en 1999 afin d’examiner les problèmes spécifiques aux anciens combattants d’Alsace-Moselle.

- Concernant le rapport constant, la réflexion est actuellement au point mort, le groupe de travail qui a été constitué sur cette question ne se réunissant pas de manière régulière.

- Les chiffrages en matière de retraite anticipée restent très variables selon les modes de calcul ; le dernier chiffrage fourni par les associations évalue le coût de la mesure pour les personnes encore concernées à environ 10 milliards de francs, tandis que les chiffrages du secrétariat d’Etat oscillent entre 120 à 130 milliards de francs.

- Un accord semble pouvoir se dégager au sein de la commission en faveur, d’une part, du relèvement à 102 points de la référence servant de base au calcul du plafond majorable de la rente mutualiste et, d’autre part, de l’abaissement à quinze mois de la durée minimale nécessaire pour l’obtention de la carte d’ancien combattant d’AFN.

- Le mécanisme ARPE proposé par le projet de budget ne concernera que 401 personnes d’ici trois ans, ce qui est nettement insuffisant, d’autant qu’il ne s’applique pas aux chômeurs.

Après avoir considéré que ses demandes n’étaient pas maximalistes, M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a confirmé qu’il ne pouvait pas approuver le budget en l’état et a rappelé que le Congrès de la FNACA avait solennellement demandé aux parlementaires de rejeter tout budget qui ne contiendrait pas de mesures relatives à la retraite anticipée.

La commission est passée ensuite à l’examen des amendements.

Le président Jean Le Garrec a indiqué que les amendements dont la commission était saisie n’étaient pas recevables au regard de l’article 40 de la Constitution au respect duquel il est tenu de veiller et qu’en conséquence, après leur discussion, il les déclarerait irrecevables et ne les mettrait pas aux voix.

M. Georges Colombier a souligné que l’objectif visé par la présentation des amendements était d’ouvrir le débat sur des questions essentielles pour les droits des anciens combattants.

M. François Rochebloine a exprimé son désaccord sur la décision de ne pas laisser la commission se prononcer sur les amendements déposés, en considérant qu’il appartient à la seule commission des finances de juger de leur recevabilité.

M. Bernard Accoyer a vivement regretté que les amendements ne soient pas mis aux voix.

Le président Jean Le Garrec a rappelé que l’article 86, alinéa 4, du Règlement de l’Assemblée nationale donne autorité à tout président de commission d’apprécier la recevabilité financière des amendements présentés dans sa commission.

M. Alain Néri a proposé que le rapporteur reprenne dans son rapport l’ensemble des propositions exprimées dans les amendements.

Le rapporteur pour avis a rappelé que, lors de l’examen des crédits des anciens combattants et victimes de guerre pour 1998, la commission avait adopté trois amendements en dépit de leurs implications financières certaines.

M. Alain Néri a noté que la situation était alors différente puisque le financement des trois amendements adoptés l’année dernière avait été prévu dans le vote de l’article d’équilibre, le Gouvernement ayant décidé d’accorder 40 millions de francs de crédits supplémentaires au budget des anciens combattants afin de satisfaire certaines demandes.

Le président Jean Le Garrec a proposé que les groupes expriment clairement leur avis sur chaque amendement, et que le compte rendu de la commission fasse ainsi état de la position de chacun.

Article 45 (Titre IV, Etat B - anciens combattants) - Mesures nouvelles

M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a présenté un amendement visant à augmenter les crédits sociaux de l’ONAC de 5 millions de francs afin de les rétablir à leur niveau de 1997.

Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en sa faveur par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et Georges Colombier.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

Article 76 (article L. 321-9 du code de la mutualité) - Relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant

La commission a examiné deux amendements, l’un de M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, visant à augmenter le montant de la rente mutualiste donnant lieu à majoration de l’Etat en portant la référence servant de calcul à 105 points d’indice de pension militaire d’invalidité (PMI), l‘autre de M. François Rochebloine visant à porter cette référence à 102 points d’indice ( au lieu de 100 comme cela est prévu dans le projet de loi de finances pour 1999).

M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a indiqué que l’augmentation de la référence à 102 points d’indice de PMI lui paraissait raisonnable et a retiré son amendement. Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de cette proposition par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et Georges Colombier.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

Après l’article 76

La commission a examiné un amendement présenté par M. François Rochebloine visant à mettre fin aux disparités observées dans le montant des pensions entres des anciens combattants souffrant pourtant de handicaps similaires. Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de cette proposition par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et Georges Colombier.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

La commission a ensuite examiné trois amendements, l’un de M. Maxime Gremetz, visant à abaisser le temps de présence nécessaire en Afrique du Nord de dix-huit à douze mois pour pouvoir prétendre à l’attribution de la carte de combattant, le deuxième identique de M. François Rochebloine ayant le même objet, et un troisième amendement - de repli - de M. François Rochebloine prévoyant un abaissement du temps de présence à quinze mois.

Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de la proposition contenue dans l’amendement prévoyant l’abaissement de la durée de service à quinze mois, par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et Georges Colombier, après que le rapporteur et M. François Rochebloine eurent retiré leurs amendements fixant cette durée à dix-huit mois.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Maxime Gremetz visant à accorder la retraite anticipée professionnelle à tous les anciens combattants d’Afrique du Nord.

M. Alain Néri a estimé que la proposition contenue dans cet amendement était déjà satisfaite grâce à la mesure concernant l’ARPE figurant à l’article 75 du projet de loi de finances pour 1999.

M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a, au contraire, considéré que l’ARPE ne concernerait que les salariés et ne bénéficieraient donc pas aux anciens combattants chômeurs. Or l’amendement déposé vise à accorder un droit à la retraite anticipée pour l’ensemble des anciens combattants, qu’ils soient chômeurs ou qu’ils exercent une activité professionnelle.

Les groupes communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de l’amendement par les voix de Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et Georges Colombier. M. Alain Néri a donné, au nom du groupe socialiste, un avis contraire.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

La commission a ensuite examiné un amendement de repli, présenté par M. François Rochebloine, et visant à accorder la retraite anticipée aux anciens combattants chômeurs en fin de droits. Les groupes communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de l’amendement par les voix de M. Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et Georges Colombier. M. Alain Néri a donné, au nom du groupe socialiste, un avis contraire pour le même motif que celui avancé précédemment.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

M. François Rochebloine a retiré un amendement visant calculer la pension des assurés ayant participé au delà de la durée légale de leur service militaire entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 aux opérations effectuées en Afrique du Nord, en tenant compte du taux normalement applicable à l’âge de 65 ans lorsque, sur leur demande, leur pension est liquidée par anticipation.

La commission a examiné deux amendements, l’un présenté par M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, l’autre par M. François Rochebloine, visant tous deux à supprimer la condition de perception pendant une période de six mois consécutifs de l’allocation différentielle pour pouvoir ensuite prétendre à l’obtention de l’allocation de préparation à la retraite (APR).

Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de l’amendement, par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et Georges Colombier.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

A l’issue de l’examen de ces amendements, M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a déclaré qu’il s’abstiendrait sur le vote des crédits des anciens combattants et victimes de guerre pour 1999.

M. Georges Colombier, au nom des groupes UDF et DL, a émis un avis défavorable, en précisant que cette position pouvait être révisée si les mesures nécessaires étaient annoncées en séance publique dans le sens souhaité par les amendements présentés.

M. Alain Néri a émis, pour le groupe socialiste, un avis favorable.

M. Patrick Malavieille a déclaré que le groupe communiste s’abstenait.

La commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits des anciens combattants et victimes de guerre pour 1999 et ainsi qu’à l’adoption, sans modification, des articles 75 - allocation de remplacement pour l’emploi et 76 - majoration de la retraite mutualiste du combattant du projet de loi de finances.

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La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Bernard Accoyer, les crédits de la santé pour 1999.

M. Bernard Accoyer a souligné le caractère quasi insignifiant des crédits consacrés à la santé par la loi de finances ; ils s’élèveront en 1999 à 3 792 millions de francs, soit 0,5 % du budget total de l’assurance maladie et 0,35 % de l’ensemble des dépenses de santé en France. Ces crédits augmentent de seulement 2 % alors qu’ils avaient connu une hausse supérieure à 10 % l’année précédente. Sur cette somme, 2 227 millions sont affectés à la politique de santé publique et moins de 1 600 à l’offre de soins.

Les principales innovations de ce projet de budget concernent en premier lieu la mise en oeuvre de la loi du 29 juillet 1998 contre les exclusions dont une disposition institue les programmes régionaux d’accès à la prévention et aux soins (PRAPS), dotés de 250 millions de francs dont 194 millions de mesures nouvelles, ce qui ne représente cependant que 0,50 % du budget de la santé. La loi contre les exclusions prévoyait également le transfert du financement des centres d’hygiène alimentaire et d’alcoologie (CHAA) de l’Etat à l’assurance maladie, dont les crédits sont en conséquence supprimés.

En second lieu, le projet de budget de la santé met en oeuvre la loi du 2 juillet 1998 sur la sécurité sanitaire. L’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé est dotée de 119 millions de francs, l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments de 8 millions de francs et l’Institut de veille sanitaire de 62 millions de francs. Au total, les trois agences bénéficient de 60 millions de francs de mesures nouvelles, montant inférieur aux 80 millions provisionnés l’année dernière.

Parmi les actions traditionnelles du budget de la santé, les crédits affectés à la lutte contre les fléaux sanitaires progressent de 2,9 % à structures constantes et se répartissent ainsi :

- 1 052 millions contre la toxicomanie. Il convient de noter que les crédits de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et les toxicomanies (MILDT) baissent de près de 20 %. Il est vrai que ceux de l’année précédente n’ont pas été entièrement consommés en raison sans doute des dysfonctionnements de la MILDT qui ont fait l’objet d’un rapport de la Cour des comptes ;

- 90 millions seulement sont affectés à la lutte contre l’alcoolisme, ce qui demeure sans rapport avec l’ampleur de ce fléau sanitaire ;

- 523 millions sont affectés à la lutte contre le SIDA et les maladies transmissibles. La hausse de 10,7 %, de ces crédits sert en partie à financer le programme national de lutte contre l’hépatite C.

S’agissant des crédits relatifs à l’offre de soins, les dotations aux services d’aide médicale urgente ont régressé de 36 % sans qu’aucune explication satisfaisante ait été apportée, tandis que les crédits de l’Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES) stagnent, en dépit de l’accroissement des missions confiées à cette agence et de l’urgence d’une véritable évaluation des établissements de santé.

Le rapporteur pour avis a ensuite fait le bilan de l’état de santé des jeunes et de la politique d’éducation sanitaire, soulignant que la France détient en la matière de tristes records. La mortalité des jeunes, par accidents, est en hausse de 1,7 %. Le taux de suicide dans cette population est le plus élevé d’Europe.

D’autres éléments sont également préoccupants. Ainsi, la consommation d’alcool par les jeunes augmente et est souvent combinée à l’usage de la drogue. Face à cette situation, les moyens alloués à la prévention apparaissent notoirement insuffisants. Par ailleurs, la multiplicité des acteurs de la prévention et de l’éducation sanitaires aboutit à une absence totale de coordination entre ceux-ci, à la dispersion des crédits qui leur sont consacrés et finalement à leur inefficacité : moins d’un cinquième des adolescents reçoivent effectivement une information sur les grands fléaux sanitaires que sont l’alcoolisme, le tabagisme, la toxicomanie et le SIDA.

Compte tenu de ces données, le rapporteur a émis un avis défavorable sur les crédits de la santé et a demandé à la commission d’adopter la même position afin d’alerter l’opinion sur la faiblesse des moyens consacrés à la politique de santé publique.

Après l’exposé du rapporteur, M. Denis Jacquat a formulé les observations suivantes :

- Il est regrettable que la simple stabilisation des crédits de l’ANAES ne permette pas d’accélérer la mise en œuvre de l’accréditation et de l’évaluation des établissements hospitaliers.

- S’agissant de la santé des jeunes, il est souhaitable d’améliorer la coordination des moyens et de développer une politique d’éducation sanitaire plus ambitieuse.

Puis il a indiqué que le groupe DL se prononçait contre l’adoption des crédits de la santé.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, faisant référence au nombre élevé de suicides des jeunes et au développement de l’alcoolisme, du tabagisme et du dopage chez les jeunes et après avoir souligné que l’augmentation de l’espérance de vie moyenne résultait désormais d’une augmentation de la durée de vie des personnes de plus de 60 ans et non plus de celles des jeunes comme par le passé, a estimé que la santé des jeunes était un problème majeur de santé publique qui nécessite la définition d’une politique plus volontariste et concrète permettant notamment d’améliorer la coordination des organismes impliqués et des moyens. Puis elle a annoncé qu’elle voterait contre l’adoption des crédits de la santé.

Mme Catherine Génisson, après avoir rappelé que les crédits de la santé avaient augmenté de 10 % en 1998 et connaîtraient une croissance de 3,6 % en 1999 si l’on prend en compte le transfert des centres d’hygiène alimentaire et d’alcoologie (CHAA) à la charge de l’assurance maladie, a indiqué que son approbation des crédits de la santé ne constituait pas un blanc-seing donné au Gouvernement et que des améliorations étaient souhaitables.

Elle a ensuite formulé les observations suivantes :

- La lutte contre les exclusions dans le domaine de la santé ne passe pas seulement par des mesures budgétaires ; il convient d’améliorer les conditions d’accueil des personnes en difficulté par les personnels hospitaliers et de mieux coordonner l’action des établissements hospitaliers dans ce domaine avec les intervenants extérieurs à l’hôpital.

- En ce qui concerne la lutte contre la toxicomanie, les crédits sont en augmentation et la mission interministérielle de lutte contre la toxicomanie a été réorganisée.

- Il est nécessaire d’accélérer la restructuration du système hospitalier et de modifier le fonctionnement interne des hôpitaux en concertation avec tous les acteurs.

- Etant précisé qu’il est nécessaire de maintenir des services de soins accessibles à tous à l’hôpital, on peut s’interroger sur la réduction des crédits visant à les financer.

- Il faut se féliciter de l’augmentation des crédits affectés à la lutte contre le SIDA, alors que l’on constate une stabilisation du nombre de malades.

- S’agissant de la santé des jeunes, il faut effectivement améliorer la prévention, mais le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 apporte des améliorations dans ce domaine.

M. Germain Gengenwin a demandé quel était le nombre annuel de suicides chez les jeunes et s’est interrogé sur les actions à mener pour réduire ces suicides. Puis il s’est prononcé contre l’adoption des crédits de la santé.

En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les éléments suivants :

- Le suicide des jeunes constitue effectivement un grave problème de santé publique. Selon les statistiques de l’OMS, le taux de suicide des jeunes était en 1993 de 18,2 pour 100 000 pour les jeunes hommes et de 5,2 pour 100 000 pour les jeunes femmes. Ce phénomène témoigne d’un mal-être profond des jeunes que seule une politique d’éducation sanitaire et d’apprentissage d’une bonne hygiène de vie peut permettre de réduire. Il faut toutefois noter que le montant des crédits consacrés à la lutte contre le suicide des jeunes par le Fonds national de prévention, d’éducation et d’information sanitaire, qui était de 4,5 millions de francs en 1995 n’est plus que de 2 millions de francs en 1998.

- Le nombre élevé de jeunes victimes d’accidents de la route qui doivent souvent supporter de graves handicaps durant toute leur vie, pose également un problème majeur de santé publique. Dans ce domaine également, il convient de développer la prévention et l’éducation sanitaire.

- En ce qui concerne la lutte contre la toxicomanie, le rapport de la Cour des comptes appelle des améliorations allant au-delà de la simple réorganisation de la MILDT.

- Il est préoccupant de constater la stabilité des crédits de l’ANAES qui constituent pourtant l’outil essentiel de la restructuration du système hospitalier. A cet égard, les élus locaux, s’ils doivent être informés des évolutions du système de santé, ne sont pas les meilleurs juges de la qualité des soins dispensés par tel ou tel établissement hospitalier local.

- Compte tenu de l’importance fondamentale des secours d’urgence, la baisse des crédits qui leur sont affectés est très grave et justifie le rejet des crédits du budget de la santé.

Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la santé pour 1999.

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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Patrick Malavieille, les crédits de la formation professionnelle pour 1999.

Le rapporteur pour avis a indiqué que la formation professionnelle est redevenue une priorité de l’action publique. Le Gouvernement a la volonté d'affirmer une politique de formation professionnelle plus dynamique. Cette nouvelle politique de développement de la formation professionnelle se traduit par trois orientations positives :

- le réengagement institutionnel de l'Etat au moyen de la création d'un secrétariat d'Etat à la formation professionnelle au mois de mars dernier ;

- l'augmentation significative des crédits de la formation professionnelle ;

- l'engagement d'une démarche concertée ayant pour objectif de rénover le dispositif de formation professionnelle.

Les crédits consacrés à la formation professionnelle pour 1999 s’élèvent à 34,824 milliards de francs et sont en augmentation de 3,65 % par rapport à 1998, soit nettement plus que l’ensemble du budget de l’Etat. L’analyse des crédits de la formation professionnelle pour 1999 fait ressortir des évolutions contrastées.

1. En ce qui concerne la formation professionnelle des jeunes, on peut noter la poursuite du développement de l’apprentissage avec 230 000 entrées, la forte relance du contrat de qualification avec 130 000 entrées au lieu de 100 000 en 1998, le recentrage des aides à l'embauche de ces deux contrats sur les jeunes les moins qualifiés et le renforcement du réseau d'accueil des jeunes, notamment pour assurer la mise en œuvre du programme TRACE.

2. En ce qui concerne les adultes demandeurs d'emploi, on observe une réduction du nombre d'entrées prévues en stages de formation professionnelle qui est partiellement compensée par l'extension, à titre expérimental, du contrat de qualification dont il est prévu la réalisation de 10 000 entrées en 1999.

3. En ce qui concerne les actifs occupés, on note une diminution sensible des crédits affectés à la politique contractuelle, qui sont ramenés de 399 millions en 1998 à 335 millions de francs en 1999, et la reconduction pour trois ans du crédit d'impôt formation destinées à favoriser le développement de la formation professionnelle des salariés, en particulier dans les petites entreprises.

4. Les crédits du programme national de formation professionnelle augmentent sensiblement. La progression est particulièrement importante pour les crédits destinés à financer les actions de formation en faveur des handicapés, des jeunes détenus et pour lutter contre l'illettrisme qui constitue une priorité.

5. Les dotations décentralisées vers les régions, notamment destinées à financer les actions de formation professionnelle en faveur des jeunes, augmentent de 2,8 %, soit un peu plus que l'ensemble du budget de l'Etat.

6. Les crédits affectés aux actions conduites par l'AFPA qui est recentrée sur ses missions de service public et la formation des demandeurs d'emploi augmentent de 3,6 %.

7. Enfin, en ce qui concerne les dispositifs associés d'insertion et de réinsertion dans l'emploi qui peuvent comprendre un volet formation (CES, CEC, emplois-jeunes et CIE), on observe une forte augmentation des financements destinés aux emplois-jeunes dont la professionnalisation est fortement encouragée, une diminution sensible des entrées en CES que ne compense que partiellement le doublement des entrées en CEC dont le nombre passe de 30 000 en 1998 à 60 000 en 1999. La diminution du nombre de CES s’explique toutefois par le recentrage des deux dispositifs CES et CEC sur les personnes les plus en difficulté en même temps que le volet formation est renforcé. En outre, compte tenu de l’amélioration de l’emploi, le nombre d’entrées en conventions de conversion et en CIE est en diminution.

Il faut se féliciter que de nombreuses propositions constructives présentées par le rapporteur pour avis sur les crédits de la formation professionnelle pour 1998 aient, d'ores et déjà, été reprises par le Gouvernement, soit dans des dispositions de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, soit dans des mesures nouvelles prévues par la loi de finances pour 1999.

Au total, le budget de la formation professionnelle pour 1999 va dans le bon sens. Dans l'attente de la réforme annoncée du système de formation professionnelle, il marque une nouvelle étape positive.

En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis a proposé d’émettre un avis favorable à l’adoption des crédits de la formation professionnelle pour 1999.

M. Germain Gengenwin a posé des questions concernant :

- la baisse des crédits destinés à financer les services déconcentrés de l’emploi et de la formation professionnelle ;

- la forte augmentation prévue du nombre d’entrées en contrats de qualification et les conséquences négatives que pourraient entraîner le recentrage de la prime à l’embauche d’apprentis sur le développement de l’apprentissage en particulier aux niveaux IV et III. Il n’y a pas lieu de désavantager l’apprentissage par rapport au contrat de qualification.

- l’intérêt de créer un dispositif de contrat de qualification pour les adultes demandeurs d’emploi alors que d’autres dispositifs existent pour ce public. Cette formule risque d’entraîner des effets d’aubaine pour les employeurs qui pourront disposer pendant deux ans d’une main-d’œuvre à un coût réduit.

M. Gérard Lindeperg , après avoir regretté que la commission n’ait pas auditionné Mme Nicole Péry, secrétaire d’Etat à la formation professionnelle depuis son entrée en fonction en mars dernier, a formulé les observations suivantes :

- Il convient de stopper la dérive concernant l’utilisation du contrat de qualification. On constate en effet que ce dispositif profite majoritairement aux jeunes de niveau supérieur au niveau V (CAP et BEP) alors qu’il s’adresse en priorité aux jeunes les moins qualifiés qui ont le plus besoin de formation.

- Il faut se féliciter que, pour éviter les effets de « cannibalisation » d’un dispositif par un autre, le Gouvernement ait décider de recentrer en même temps les primes à l’embauche d’apprentis et en contrats de qualification sur les jeunes de niveau de formation initial inférieur au niveau V ;

- Il est inquiétant de constater les difficultés croissantes des jeunes, en particulier les étrangers, pour bénéficier d’un stage en entreprise ;

- La réforme annoncée de la loi de 1971 devra donner une nouvelle impulsion à la formation professionnelle et permettre notamment de corriger les inégalités d’accès à la formation professionnelle.

M. Maxime Gremetz, après avoir considéré que la secrétaire d’Etat devrait s’exprimer davantage sur les questions de formation professionnelle à propos desquelles le Mouvement des entrepreneurs de France (MEDEF) développe actuellement la thèse selon laquelle la formation professionnelle est de la responsabilité des entreprises, a souhaité que la réflexion engagée par le Gouvernement débouche rapidement sur la présentation d’un projet de loi. Il convient en effet d’adapter les principes de la loi de 1971 à la nécessité de se former tout au long de la vie.

Mme Odette Trupin a souhaité que la révision de la loi de 1971 fasse l’objet d’un travail interministériel entre les ministères de l’éducation nationale et de la formation professionnelle. Par ailleurs, il serait souhaitable que le Gouvernement indique les modalités de répartition entre les régions des crédits du Fonds national de péréquation de la taxe d’apprentissage pour 1998.

En réponse aux intervenants, M. Patrick Malavieille, rapporteur pour avis, a apporté les éléments suivants :

- Il serait en effet souhaitable que le Gouvernement puisse apporter des précisions en séance publique concernant les modalités de répartition des crédits du fonds national de péréquation de la taxe d’apprentissage. Selon les informations qui ont été communiquées au rapporteur, les modalités de la péréquation intrarégionales devraient être préciser dans le courant de l’année 1999.

- Les contrats d’apprentissage et de qualification sont des dispositifs qui ne sont pas concurrents mais complémentaires. A cet égard, il y lieu de préciser que l’apprentissage n’est pas défavorisé puisque le principe du recentrage de la prime à l’embauche qui est prévue par l’article 80 du projet de loi de finances en ce qui concerne l’apprentissage est également applicable au contrat de qualification dans des conditions fixées par un décret du 12 octobre 1998. L’article 80 a simplement pour objet de donner un avantage comparatif aux jeunes qui ont le plus besoin de formation et à éviter certaines dérives d’entreprises ou d’établissements d’enseignement supérieur qui ont tendance à trop utilisé le « filon financier » de l’apprentissage. Le recentrage proposé ne remet nullement en cause l’ouverture de l’apprentissage à tous les niveaux de qualification qui doit être maintenue pour faire de l’apprentissage une filière complète d’excellence.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la formation professionnelle pour 1999 et à l’adoption sans modification de l’article 80 (Recentrage de l’aide à l’embauche d’apprentis).

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La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Robert Lamy, le projet de BAPSA pour 1999.

Le rapporteur pour avis a indiqué que, selon le fascicule budgétaire, le budget annexe des prestations sociales agricoles augmenterait, en dépenses comme en recettes de 0,97 %, passant de 93 043 millions de francs en 1998 à 93 947 millions de francs en 1999.

Pour obtenir des données plus significatives, il convient de retrancher les restitutions de TVA, de prendre en compte les prévisions de réalisations pour 1998 plutôt que les montants inscrits dans le BAPSA voté et de tenir compte des derniers arbitrages majorant de 400  millions de francs le coût de la revalorisation générale des petites retraites agricoles et le montant de la contribution sociale de solidarité des sociétés affectée au BAPSA.

Dans ces conditions, les recettes du BAPSA 1999 passeraient de 89 534 millions de francs en 1998 à 89 162 millions de francs en 1999, soit une diminution de 0,42 %. Quant aux dépenses, elles s’élèveraient à 87 739 millions de francs en 1998 et à 89 162 millions de francs en 1999, ce qui correspond à une progression de 1,62 %.

Malheureusement, ces derniers chiffres restent eux aussi incomplets du fait d’une insuffisante coordination du projet de loi de finances, du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi d’orientation agricole. En effet, les conséquences sur les dépenses et les recettes du BAPSA 1999 de plusieurs mesures prévues par ces deux derniers projets de loi ne sont pas pris en compte. On peut citer par exemple l’extension du bénéfice de l’allocation de rentrée scolaire aux familles de un enfant figurant dans le projet de loi de financement ou les mesures de la loi d’orientation visant à améliorer le régime de l’allocation de remplacement des agricultrices.

En sa qualité de rapporteur pour avis, M. Jean Glavany avait regretté le caractère opaque et peu respectueux du principe de la sincérité budgétaire des projets de BAPSA qu’il avait eu à analyser. Il serait injuste de le tenir comptable des défauts de présentation du présent projet, mais il faut espérer que le nouveau ministre tiendra compte des observations du rapporteur d’hier lorsqu’il élaborera le prochain BAPSA.

Au-delà de cette remarque de portée formelle, le contenu du projet de BAPSA pour 1999 appelle trois observations :

S’agissant de l’évolution du financement professionnel (cotisations + CSG maladie), qui augmente de 2,46 %, on peut regretter que rien ne soit prévu pour remédier à l’inégalité de traitement dont ont été victimes les non salariés agricoles dans le cadre de la substitution CSG/cotisations maladie opérée par la précédente loi de financement de la sécurité sociale.

Il faut rappeler que la cotisation d’assurance maladie du régime des non salariés de l’agriculteur a été diminuée de 5,5 points par le décret fixant les cotisations 1998. Or, compte tenu des différences existant entre les assiettes de cotisations et de CSG respectivement applicables aux salariés et aux exploitants il aurait fallu que les cotisations techniques d’AMEXA soient diminuées de 6,5 points pour permettre aux non salariés agricoles en activité de bénéficier du gain de 1,1 point de pouvoir d’achat enregistré par les salariés du fait de la substitution de 4,1 points de CSG à 4,75 points de cotisation maladie. Pour mettre fin à l’inégalité de traitement ci-dessus dénoncée, il aurait été nécessaire de baisser d’un point le taux de la cotisation technique d’AMEXA, qui passerait ainsi de 8,13 % à 7,13 %. Il est regrettable que cela n’ait pas été prévu.

En second lieu, on soulignera le caractère pour le moins opportuniste de la réapparition, dans le projet de BAPSA pour 1999, d’une recette de 1 milliard de francs au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés - dite « C3S ».

Pour comprendre ce que peut avoir d’étonnant l’existence d’un tel versement de C3S, il convient de rappeler très brièvement l’histoire des relations entre le BAPSA et la C3S. Cette contribution était à l’origine destinée à compenser les pertes de cotisations subies par les régimes des professions non salariées non agricole du fait du développement de l’exercice de ces professions sous forme sociétaire. Après avoir été rendu éligible à la C3S par la loi de finances pour 1992, le BAPSA a perçu plus de 11,5 milliards à ce titre sur les deux exercices 1992 et 1993. Cette ponction massive, qui avait pour finalité réelle de permettre à l’Etat de diminuer à due concurrence sa subvention d’équilibre au budget annexe, a entraîné l’assèchement des réserves antérieurement constituées et a mis en difficulté les régimes de non salariés non agricoles. En conséquence, le BAPSA n’a plus touché de C3S depuis 1993.

Aujourd’hui, le projet de loi de financement comporte une disposition ayant pour effet de priver le BAPSA d’une recette de C3S de 2,4 milliards de francs au titre de 1998. De plus, ce régime perd définitivement sa qualité de bénéficiaire de la C3S. En revanche, il est prévu qu’un milliard de francs de C3S lui seront versés en 1999, en quelque sorte « pour solde de tout compte ». On notera qu’aucune justification de ce versement n’a été donnée par le Gouvernement et que l’exposé des motifs de l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale reste muet sur ce point. L’objet de ce versement est cependant révélé par la comparaison du fascicule budgétaire du BAPSA et des données actualisées fournies au dernier conseil supérieur des prestations sociales agricoles : il est en effet frappant de constater que le « bleu » prévoit un versement de 600 millions de francs de C3S et une mesure de revalorisation des petites retraites agricoles d’un coût de 800 millions de francs, alors que les derniers arbitrages reflétés par les données précitées ont fait respectivement passer ces montants à 1 000 millions de francs et à 1 200 millions de francs. La corrélation ainsi constatée entre le montant de la recette de C3S inscrite dans le BAPSA 1999 et l’ampleur de l’effort de revalorisation qui y est prévu montre clairement que la première a pour but de financer le second.

Or, il est pour le moins contestable de couvrir le coût d’une dépense durable par une recette par définition non renouvelable. Cette méthode peu orthodoxe au regard des impératifs d’une bonne gestion budgétaire a en réalité pour unique objectif de diminuer à due concurrence la subvention d’équilibre versée par l’Etat au BAPSA. On remarquera en effet que cette subvention passe de 7 806 millions de francs en 1998 à 4 903 millions de francs en 1993, soit une diminution de près de 3 milliards de francs et plus de 37 %.

La dernière remarque suscitée par le projet de BAPSA concerne la mesure générale de revalorisation des petites retraites agricoles qui a été annoncée et que le Gouvernement introduira dans le projet de loi de finances par voie d’amendement.

On ne saurait nier qu’il s’agit d’une mesure très positive qui correspond à un effort sensible en faveur des non salariés de l’agriculture ayant fait liquider leur retraite avant le 1er janvier 1997. Elle permettra de porter les pensions de ces non salariés agricoles aux niveaux suivants, pour une carrière complète en agriculture :

- 3 000 francs par mois pour les chefs d’exploitation, contre 2 700 francs par mois aujourd’hui ;

- 2 800 francs par mois pour les veuves, au lieu de 2 500 francs par mois ;

- 2 500 francs par mois pour les aides familiaux, au lieu de 2 000 francs par mois ;

- 2 200 francs par mois pour les conjointes, au lieu de 2 000 francs par mois.

Le nombre des bénéficiaires de la mesure est estimé à 607 000 et son coût brut en année pleine à 1,6 milliard de francs, le 1,2 milliard de francs de dépenses supplémentaires prévu en 1999 correspondant à une application sur trois trimestres.

Il convient cependant de rappeler que cette mesure s’inscrit dans la continuité d’un effort engagé en 1994. A titre d’exemple, le coût en 1999 de la mesure de levée de l’interdiction de cumul entre un avantage propre et un avantage de réversion décidée en 1995 en faveur des veuves agricoles atteindra 2 milliards de francs.

On peut, par ailleurs, regretter que le Gouvernement n’ait pas mis à profit un contexte financier assez favorable pour aller un peu plus loin. La disposition du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui prive le BAPSA d’une recette de 2,4 milliards de francs en neutralisant la seconde répartition de C3S et surtout la baisse de près de 3 milliards de francs de la subvention d’équilibre de l’Etat montre qu’il existait des marges de manœuvre supplémentaires : en en utilisant une très faible proportion, il aurait été possible de porter le montant minimal de la pension de retraite des chefs d’exploitation ayant fait liquider leur retraite avant le 1er janvier 1997 à un niveau égal à la somme de la retraite forfaitaire et d’une retraite proportionnelle à 1010 points, alors que la mesure proposée correspond à la retraite forfaitaire complétée par une retraite proportionnelle à 900 points. Les chefs d’exploitation partis à la retraite à compter du 1er janvier 1997 bénéficiant des 1 010 points à compter de 1999, un tel « coup de pouce » aurait permis de traiter de la même manière ces deux catégories de retraités.

En outre, la mesure prévue en 1999 doit être prolongée pour arriver à des niveaux de petites retraites agricoles conformes à notre conception commune de la solidarité entre les générations et les catégories sociales. Comme l’ensemble du monde agricole le pense, il estimait que ces retraites ne peuvent être inférieures à 75 % du SMIC net pour une carrière complète, soit environ 4 000 francs par mois.

En conclusion, le rapporteur a indiqué que, mettant en balance, d’une part, la mesure importante de revalorisation des petites retraites agricoles et, d’autre part, l’absence de rattrapage de la perte de pouvoir d’achat subie par les non salariés agricoles du fait de la substitution CSG/cotisations d’assurance maladie, le caractère peu satisfaisant du mode de financement de la mesure précitée et les insuffisances de son dispositif, il était amené à s’abstenir sur le vote du BAPSA et à ne pas préconiser un avis favorable à l’adoption de ce projet de budget.

Après l’exposé du rapporteur, M. Marcel Rogemont a jugé vaines les critiques adressées aux modalités de financement de la mesure de revalorisation des petites retraites agricoles et a estimé qu’il était surtout important que les engagements pris dans ce domaine aient été tenus.

M. Germain Gengenwin, après s’être interrogé sur la situation prévalant actuellement dans le domaine des préretraites agricoles, a regretté que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 prive le BAPSA de sa qualité d’attributaire de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), alors que de nombreuses sociétés et coopératives relevant du secteur agricole acquittent cette contribution.

M. Robert Lamy, rapporteur pour avis, après avoir relevé qu’une partie des recettes du C3S provenait effectivement du monde agricole, a indiqué que la préretraite agricole était désormais réservée aux agriculteurs rencontrant des difficultés économiques ou des problèmes de santé.

Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption du projet de BAPSA pour 1999.

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La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Didier Mathus, les crédits de la communication pour 1999.

Le rapporteur pour avis a souligné que le budget de la communication était traditionnellement complexe à évaluer, dans la mesure où il était éclaté entre plusieurs départements ministériels et parce qu’il assurait tout à la fois le financement des sociétés de l’audiovisuel public, de services administratifs, comme le service juridique et technique de l’information, de l’autorité administrative indépendante qu’est le Conseil supérieur de l’audiovisuel et d’une série d’aides publiques à la presse écrite ou à la production audiovisuelle.

Comme pour les années passées, les deux grandes masses budgétaires concernent d’une part l’audiovisuel public, dont le budget s’élèvera à 18,478 milliards de francs en 1999 (soit une hausse de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998), et l’ensemble des aides à la presse écrite, dont le montant global reste difficile à évaluer en raison du caractère indirect de la majeure partie de ces aides.

Dans la perspective du prochain examen par le Parlement d’un projet de loi réformant l’organisation et le fonctionnement du secteur public, le budget de l’audiovisuel public pour 1999 peut être considéré comme un budget de transition reflétant cependant la volonté clairement affirmée du Gouvernement de donner aux sociétés nationales de programmes les moyens nécessaires à leur développement.

Les ressources publiques – c’est à dire la redevance et les dotations budgétaires – augmenteront de 400 millions de francs pour atteindre 12,823 milliards de francs, soit une augmentation de 3,2 %.

L’essentiel de ces ressources proviendra en fait de la redevance dont le produit devrait atteindre 12,25 milliards de francs. Après l’augmentation de 5 % décidée l’an passé, le taux de la taxe restera stable cet année et son augmentation sera limitée à la hausse des prix (soit 9 francs supplémentaires, pour atteindre 744 francs). Les subventions budgétaires, qui s’élèvent à 572 millions de francs, ne représenteront plus que 3,1 % du financement de l’audiovisuel public. La redevance se trouve donc, de fait, consacrée comme la ressource fondamentale du secteur, ce dont on peut se féliciter car les sociétés se trouvent ainsi assurées d’une ressource garantie alors que les subventions budgétaires étaient toujours menacées, par le passé, de régulations en cours d’année. Dans le cadre de la réflexion prochaine sur le projet de loi, il conviendra cependant de s’interroger sur l’évolution future de la redevance, sachant par exemple que celle-ci atteint 1.200 francs par an en Allemagne. En ce qui concerne les ressources propres du secteur, et donc principalement la publicité, elles seront en augmentation de 1,3 % en 1999 pour atteindre 5 655 millions de francs. Il faut signaler que, pour la première fois depuis 1992, la part des ressources publicitaires dans le budget de France 2 sera en légère diminution (50 % contre 50,1 % en 1998).

Au total donc, le financement public du secteur sera consolidé puisque sa part passera de 64,0 % du budget global en 1998 à 69,4 % en 1999.

L’essentiel des 473,2 millions de francs supplémentaires sera consacré à des mesures nouvelles (pour 334,5 millions de francs) destinées aux programmes. Parmi ces mesures nouvelles, on peut retenir les 68,1 millions de francs supplémentaires accordés à France 3 pour amplifier le développement des programmes régionaux lancé en 1998 et les 158,2 millions de francs accordés à France 2 pour soutenir les efforts de la chaîne en matière d’information et de coproduction de fictions. D’autres sociétés connaîtront par contre un ralentissement de la hausse de leurs ressources en 1999, comme La Sept-ARTE et la Cinquième, qui continuent à pâtir des effets de « l’accident budgétaire » dont elles ont été victimes en 1997. L’effort de rattrapage engagé l’année dernière est poursuivi mais il ne permet pas de revenir aux niveaux antérieurs à l’« accident » précité.

En ce qui concerne les aides à la presse écrite, le budget pour 1999 est marqué par deux caractéristiques principales : l’augmentation de 2,6 % des aides directes et la mise en œuvre du fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée et des agences de presse financé par la taxe de 1 % sur la publicité hors média. On signalera que cette taxe ne devrait rapporter en 1998 que 140 millions de francs, soit un montant très inférieur aux 300 millions de francs initialement prévus ; cependant, sa montée en puissance devrait se poursuivre, son produit devant atteindre 200 millions de francs en 1999. S’agissant des aides directes à la presse, un amendement de nature « symbolique » sera présenté pour augmenter de 400.000 francs les crédits d’aide destinés à la presse hebdomadaire régionale, afin de permettre à ces crédits de progresser de 10 %. La presse quotidienne régionale étant caractérisée par une juxtaposition de monopoles géographiques, le développement de la presse hebdomadaire régionale est un facteur de pluralisme qu’il convient d’encourager.

Dans un an, le Parlement aura à se prononcer sur un projet de budget de la communication qui sera forcément très différent de celui de cette année. Il devra, en effet, prendre en compte les conséquences budgétaires et financières de la réforme de l’audiovisuel public qui aura entre temps été votée, et notamment de la mesure visant à réduire la durée des espaces publicitaires. Il reviendra en contrepartie à l’Etat de prendre ses responsabilités d’actionnaire et de mettre en place un financement pluri-annuel de l’audiovisuel public.

Dans l’attente de cette refonte du financement des sociétés nationales de programmes, le projet de budget assure les moyens de fonctionnement nécessaires à la préservation de l’acquis et appelle donc un avis favorable de la part de la commission.

Après l’exposé du rapporteur pour avis, M. Michel Françaix, après avoir souligné que le Parlement était saisi d’un bon budget de transition qui permettait une augmentation des crédits affectés à France 2 et à France 3 supérieure à l’inflation, a présenté les observations suivantes :

- Il convient de réduire l’ampleur des fraudes à la redevance, qui entraînent des pertes de recettes comprises entre 800 millions et 1 milliard de francs. Par ailleurs, il est également nécessaire d’améliorer le niveau des remboursements par l’Etat des exonérations de redevance.

- Il est effectivement souhaitable de soutenir davantage la presse hebdomadaire régionale, secteur dans lequel de nombreux journaux sont créés.

- Le fonds de modernisation de la presse d’information politique et générale doit poursuivre sa montée en puissance, car il est susceptible d’être ultérieurement utilisé pour favoriser la participation de titres à la création de télévisions locales.

M. Germain Gengenwin s’est interrogé sur les conséquences de la baisse prévue des recettes publicitaires de France 2 et de France 3. Si les téléspectateurs se réjouiront sans doute de la réduction des écrans publicitaires qui en découlera, les contribuables supporteront in fine le poids de cette mesure puisque les pertes de ressources publicitaires correspondantes seront compensées par une subvention budgétaire de 2 milliards de francs. Or, on peut craindre qu’aucun media ne s’aventure à critiquer cet aspect des choses, dans la mesure où les ressources publicitaires ainsi libérées devraient se reporter sur les autres télévisions, voire sur la presse écrite. Quant aux fraudes à la redevance, elles pourraient être combattues en améliorant les procédures de recouvrement.

Le rapporteur pour avis, après avoir souligné que la question du transfert des ressources publicitaires entraîné par la limitation de la publicité sur France 2 et France 3 ferait certainement l’objet d’un large débat lors de l’examen du projet de loi sur l’audiovisuel public, a indiqué que d’importants progrès avaient déjà été accomplis pour limiter les fraudes à la redevance, notamment en recourant au croisement des fichiers avec ceux de la taxe d’habitation et que d’autres améliorations pourraient être également envisagées dans le cadre du projet de loi précité.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la communication pour 1999.

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La commission a ensuite décidé, en application de l’article 145 du Règlement, le dépôt, en vue de sa publication, d’un rapport d’information présenté par M. Didier Mathus, rendant compte de la mission sur le paysage audiovisuel américain effectuée par une délégation de la commission.

Informations relatives à la commission

La commission a nommé :

- M. Marcel Rogemont rapporteur sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à étendre aux centres de soins infirmiers gérés par la Mutualité sociale agricole la subvention prévue à l’article L. 162-32 du code de la sécurité sociale - n° 766.

- Mme Raymonde Le Texier rapporteur sur la proposition de loi de Mme Raymonde Le Texier visant à interdire l’achat par les établissements scolaires et les collectivités locales des fournitures fabriquées par des enfants dans des pays où les droits de l’enfant ne sont pas respectés - n° 1069.

- M. Yves Durand rapporteur sur la proposition de résolution de M. Claude Goasguen, visant à créer une commission d’enquête sur les modalités de gestion des personnels enseignants de l’enseignement secondaire - n° 1140.

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