c9899023 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 23

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 25 novembre 1998
(Séance de 10 heures )

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

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– Examen de la proposition de résolution de M. Claude Goasguen, visant à créer une commission d’enquête sur les modalités de gestion des personnels enseignants de l’enseignement secondaire - n° 1140 (M. Yves Durand, rapporteur)	2
– Examen de la proposition de résolution de M. Alain Barrau sur la proposition de lignes directrices pour les politiques de l’emploi des Etats membres pour 1999 [COM (1998) 574 final/E 1171] - n° 1184 (M. Gaëtan Gorce, rapporteur)	7

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, sur le rapport de M. Yves Durand, la proposition de résolution de M. Claude Goasguen visant à créer une commission d’enquête sur les modalités de gestion des personnels enseignants de l’enseignement secondaire - n° 1140.

M. Yves Durand, rapporteur, a tout d’abord rappelé que, selon les auteurs de la proposition de résolution, la création d’une commission d’enquête serait justifiée par le caractère « particulièrement obscur » de la situation des personnels enseignants dans les collèges et lycées et de leur gestion par le ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Le Parlement ne connaîtrait pas, au-delà des lignes budgétaires d’emplois, la répartition réelle des postes d’enseignants. Leurs affectations et mutations, ainsi que leurs éventuelles mises à disposition, seraient « laissées à la libre appréciation de l’administration » et « cogérées par un syndicat ».

La recevabilité de cette proposition de résolution doit être examinée au travers de deux critères. Le premier, qui est relatif à la définition précise, soit des faits qui donnent lieu à enquête, soit des services publics ou des entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion, est satisfait puisque la proposition de résolution vise à étudier les modes de gestion de certains personnels enseignants participant au service public de l’éducation. Le second, plus substantiel, qui concerne la mise en œuvre du principe de séparation des pouvoirs législatif et judiciaire et interdit à l’Assemblée nationale d’enquêter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires, est également rempli puisque la commission d’enquête envisagée vise à examiner la gestion d’un service public et non à enquêter sur certains faits, d’ailleurs peu susceptibles de caractériser une infraction pénale comme l’a confirmé le Garde des Sceaux.

Si la proposition de résolution est parfaitement recevable, elle ne paraît cependant pas opportune, et ce pour plusieurs raisons de fond.

Il est d’abord tout à fait inexact de prétendre que les effectifs d’enseignants du second degré ne sont pas connus précisément. Ainsi, la direction de la programmation et du développement du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie publie chaque année une présentation détaillée des personnels enseignants, en distinguant notamment par académie, par type d’établissement, par corps et par discipline. Les parlementaires peuvent donc prendre aisément connaissance des données chiffrées en la matière.

S’agissant des mises à disposition, 947,5 personnels en équivalent-temps plein (ETP) sont mis à disposition par l’administration centrale du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie en 1998. Dans certains cas, les ETP font l’objet d’un remboursement budgétaire et ne s’analysent donc pas comme des aides. Il s’agit pour l’essentiel de personnels mis à disposition de certaines collectivités territoriales et de mutuelles (MGEN, MAIF, CAMIF). La plupart des mises à disposition, qui ne font pas l’objet de remboursement, correspondent à des aides accordées par le ministère, soit aux associations complémentaires de l’enseignement public agréées conformément aux textes en vigueur, soit à d’autres administrations, soit enfin à des organismes divers présentant un intérêt pour l’enseignement ou la recherche. On peut citer par exemple les cas de la fondation Charles-de-Gaulle, de l’association Georges-Pompidou ou du groupe permanent de lutte contre l’illettrisme.

Par ailleurs, le ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie applique de façon stricte les dispositions du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 régissant les décharges d’activités de service pour l’exercice d’un mandat syndical. En aucun cas, les mises à disposition et les décharges syndicales ne représentent des emplois fictifs. Il faut, en outre, insister sur le fait qu’aucune mise à disposition n’a été effectuée au profit d’un parti politique.

Il existe toutefois un certain nombre de dysfonctionnements d’ordre administratif au sein du système éducatif, d’ailleurs révélés par le mouvement lycéen d’octobre 1998, et mis en avant par le ministre lui-même. M. Claude Allègre a en effet décidé d’agir résolument afin de moderniser l’administration de son ministère et d’améliorer la gestion des ressources humaines. Son action tranche avec l’immobilisme dont a fait preuve son prédécesseur et qui n’a pas été sans aggraver la situation.

En ce qui concerne le mouvement national des enseignants du second degré, tous les acteurs conviennent que le système actuel est trop lourd. Deux décrets du 13 octobre 1998 (n° 98-915 et n° 98-916) ont concrétisé la volonté du ministre de poursuivre, à la rentrée scolaire 1999, la déconcentration du mouvement des personnels enseignants du second degré et des personnels d’information, d’orientation et d’éducation. Ces mesures s’insèrent dans un vaste processus de déconcentration des responsabilités au sein du système éducatif, concernant l’ensemble du domaine des ressources humaines. Elles participent indubitablement à la modernisation du service public de l’éducation.

Deux remarques importantes de procédure doivent enfin être faites.

Il faut relever que le Sénat a déjà décidé, le 5 décembre 1998, la création d’une commission d’enquête sur l’ensemble des personnels enseignants et non enseignants du ministère de l’éducation nationale, à l’exception de l’enseignement supérieur. Il ne semble donc pas adéquat d’en créer une seconde sur un sujet quasiment identique à l’Assemblée nationale. Il n’existe qu’un seul précédent de situation dans laquelle deux commissions d’enquête portant sur un sujet semblable ont mené leurs travaux dans le même temps au sein des deux assemblées : il s’agit des commissions d’enquête qui firent suite aux événements étudiants de novembre et décembre 1986. En tout état de cause, chaque assemblée est autonome dans son fonctionnement et libre de sa propre appréciation de la manière de traiter un sujet.

En réalité, une commission d’enquête ne paraît pas être l’instance appropriée pour remplir une mission de contrôle de la gestion des personnels enseignants du second degré. En effet, il s’agit d’informer les députés sur l’utilisation des crédits qu’ils ont votés en faveur de la politique éducative de la France, et non de jeter la suspicion sur un ensemble de personnels dévoués à leur tâche. Enquêter sur la gestion des enseignants du second degré reviendrait à mettre en doute, soit la réalité de l’utilisation des créations d’emploi sur le terrain, soit le travail devant les élèves des enseignants eux-mêmes. En revanche, il ne fait aucun doute que les services du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie connaissent précisément les affectations réelles des personnels enseignants et les problèmes de gestion qui se posent. Il serait tout à fait opportun que le Parlement prenne connaissance de ces éléments d’information.

Cette mission relève pleinement du contrôle budgétaire et ne nécessite pas l’utilisation de moyens d’enquête particuliers, tels que ceux qui sont dévolus à une commission d’enquête. C’est ce qui ressort de l’analyse du dernier alinéa du IV de l’article 164 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 ainsi que de l’article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale. Le rapporteur spécial des crédits de l’éducation nationale pour la commission des finances, de l’économie générale et du plan est donc parfaitement habilité à obtenir communication de toute information relative notamment à la répartition des moyens en personnel enseignant, par académie et par discipline. Sa mission s’inscrit, par ailleurs, dans le cadre de l’annualité budgétaire et n’est pas limitée par le délai de six mois imparti aux commissions d’enquête.

En conclusion, le rapporteur a demandé à la commission de rejeter la proposition de résolution.

Après l’exposé du rapporteur, M. Claude Goasguen a indiqué que la création d’une commission d’enquête sur ce thème répondait aux inquiétudes exprimées publiquement par le ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, M. Claude Allègre lui-même. Ce dernier a en effet tenu des propos alarmistes qui ne pouvaient qu’inciter à la fois l’opinion publique et les parlementaires à demander que toute la lumière soit faite sur un certain nombre de dysfonctionnements apparus dans la gestion du corps enseignant. Cette commission d’enquête n’aurait nullement pour objet de mettre en doute les compétences ou les comportements des enseignants. D’ailleurs, les réformes nécessaires dans l’éducation nationale ne pourront se faire sans les enseignants eux-mêmes, qui ne sont pas en cause. A cet égard, le terme de « commission d’enquête », qui peut donner le sentiment que des suspicions existent, n’est sans doute guère approprié.

Il n’en reste pas moins vrai que les chiffres sur les emplois effectifs, les mutations, affectations et mises à disposition restent difficiles à obtenir, y compris par le ministre qui s’est publiquement plaint de cette carence d’informations précises. On observe en effet une surabondance de chiffres globaux, fournis a posteriori par la direction de la programmation et du développement, et une absence quasi totale de données très précises sur la gestion effective des personnels.

S’agissant des mises à disposition syndicales, elles sont de droit ; il n’est nullement dans l’intention des auteurs de la proposition de la résolution de remettre ce droit en question. A ce sujet, le ministre n’hésite pas, pour sa part, à citer nommément un syndicat d’enseignants, voire son responsable, lorsqu’il conteste les modalités de gestion de certaines affectations de professeurs. En revanche, il faut s’interroger sur la pratique qui consiste à mettre des professeurs à la disposition d’associations, et plus généralement sur le problème des enseignants qui n’enseignent pas. Le chiffre de 1 200 enseignants dans ce dernier cas est ainsi avancé pour l’académie de Paris. Les informations contenues chaque année dans le fascicule budgétaire ne permettent pas d’avoir une vision exacte de la situation. Il convient de gérer de façon plus précise le stock de personnels qui, pour une raison ou une autre, n’exercent plus une activité d’enseignement.

En définitive, la proposition de résolution s’inscrit dans le sens de la volonté du ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie d’opérer des réformes dans la gestion des personnels enseignants de l’enseignement secondaire.

Le président Jean Le Garrec a constaté trois points d’accord entre le rapporteur et M. Claude Goasguen : la volonté de soutenir dans son action de réforme le ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, le souhait de voir le plus grand nombre d’enseignants enseigner et la nécessité d’avoir une information suffisante et fiable. En revanche, le recours à une commission d’enquête ne semble pas approprié dans la mesure où il s’agit d’une méthode d’investigation beaucoup trop lourde. De surcroît, trois commissions d’enquête devraient être bientôt créées par l’Assemblée nationale, sur le service d’ordre d’un parti politique, les pratiques des groupes industriels et le régime étudiant de sécurité sociale.

C’est pourquoi la méthode du rapport d’information est plus adéquate. Ce rapport, qui pourrait être établi par M. Jacques Guyard, rapporteur spécial des crédits de l’éducation nationale pour la commission des finances en liaison avec M. Yves Durand, traiterait de la gestion des effectifs et du problème particulier de la déconcentration du mouvement des enseignants. Si M. Jacques Guyard en était d’accord, il pourrait être publié au deuxième trimestre 1999, après examen par la commission des finances et par la commission des affaires culturelles.

M. Jacques Guyard, après avoir souligné que le principal facteur d’opacité dans la gestion des effectifs de l’éducation nationale avait d’ores et déjà disparu avec la décision prise par M. Claude Allègre de titulariser les maîtres-auxiliaires, a donné son accord pour établir un rapport fournissant la répartition des moyens en personnel enseignant du second degré par académie, discipline, corps et type d’établissement. Toutefois, une présentation du nombre d’enseignants par établissement est encore impossible en raison de l’existence de nombreux postes à cheval sur plusieurs établissements. Par ailleurs, il est faux de dire que les 1 200 postes vacants à Paris correspondent à des enseignants capables d’enseigner mais payés à ne rien faire, un certain nombre de ces postes étant inoccupés pour des raisons médicales.

M. André Schneider a observé que la volonté d’obtenir une information suffisante en ce qui concerne la gestion des enseignants ne répondait pas à un souci de suspicion mais bien plutôt à un souci d’efficacité. Cet état des lieux des effectifs est d’autant plus nécessaire que des années difficiles en terme de gestion prévisionnelle sont à venir, en raison des départs massifs à la retraite après 2003.

M. René Couanau a précisé que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales ne pouvait se borner à un état des lieux mais devait s’intéresser à la mise en place d’une gestion déconcentrée au niveau régional de l’éducation nationale. La gestion des personnels enseignants n’est pas seulement un problème financier mais aussi un problème d’éducation qui concerne au premier chef la commission. Par contre, la création d’une commission d’enquête sur ce sujet ne semble pas très appropriée.

Mme Marie-Thérèse Boisseau a insisté sur la nécessité d’une information fiable sur la gestion des enseignants. A défaut de commission d’enquête, la mise en place d’une mission d’information de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales serait par contre judicieuse pour garantir la transparence et le pluralisme de l’information.

MM. Pierre Hellier et Edouard Landrain ont soutenu la demande de création d’une mission d’information faite par Mme Marie-Thérèse Boisseau.

M. Jean Delobel a fait observer qu’une réflexion était indispensable sur la réorganisation générale de l’enseignement scolaire, dans la perspective de la fin du moratoire sur la fermeture des classes, et que ce travail devait se faire en liaison avec le ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

M. Claude Goasguen, après avoir constaté que les problèmes scolaires pouvaient désormais être abordés en des termes non conflictuels, a rappelé sa préférence pour une commission d’enquête. Le fait de ne pas connaître le nombre d’enseignants par établissement et de ne pas pouvoir disposer d’un état récapitulatif exhaustif des effectifs est une situation aberrante. La mise en place de la déconcentration du système éducatif, qui est une impérieuse nécessité, doit pouvoir s’appuyer sur des données fiables. Cependant, si le choix de la commission d’enquête n’était pas retenu, il faudrait tenir compte de la proposition très pertinente de Mme Marie-Thérèse Boisseau de mettre en place une mission d’information à caractère pluraliste.

M. Yves Durand, rapporteur, après s’être félicité qu’un accord général se soit dégagé contre toute suspicion portant sur les enseignants eux-mêmes et sur la politique de déconcentration engagée par le ministre, a fait remarquer que les pouvoirs d’investigation des rapporteurs budgétaires sont identiques à ceux d’une commission d’enquête et donc plus importants que ceux d’une mission d’information. La pluralité sera garantie par l’examen du rapport et des informations recueillies lors d’un débat en commission des finances et en commission des affaires culturelles.

Le président Jean Le Garrec a considéré que la création d’une commission d’enquête n’était pas opportune. Quant à la demande de création d’une mission d’information, elle sera examinée par le bureau de la commission, compte tenu de la charge de travail de la commission.

Puis, conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gaëtan Gorce, la proposition de résolution de M. Alain Barrau sur la proposition de lignes directrices pour les politiques de l’emploi des Etats membres pour 1999 - n° 1184.

Le rapporteur a d’abord rappelé le contexte communautaire dans lequel intervient cette proposition de résolution.

Les décisions prises lors des Conseils européens d’Amsterdam, en juin 1997, et de Luxembourg, en novembre de la même année, ont fait de la politique de l’emploi une des composantes des politiques communautaires.

L’article 2 du traité sur l’Union européenne, dans sa nouvelle rédaction, a placé l’emploi parmi les objectifs de l’Union. Le nouveau titre VIII de ce traité fixe, pour sa part, les modalités d’une stratégie coordonnée de l’emploi entre l’ensemble des Etats membres. Cette stratégie coordonnée repose sur la définition et la mise en œuvre de plans nationaux d’actions pour l’emploi qui doivent s’inspirer des lignes directrices adoptées par le Conseil, sur proposition de la Commission, et font l’objet d’un rapport annuel conjoint du Conseil et de la Commission.

Dix-neuf lignes directrices ont été adoptées à la fin de l’année 1997 auxquelles ont répondu les plans nationaux pour l’emploi présentés au Conseil européen de Cardiff au printemps dernier. A cette occasion, la délégation pour l’Union européenne avait présenté une première proposition de résolution qui avait été adoptée par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales avant de devenir définitive.

Il faut souligner la qualité de la démarche engagée et la rapidité avec laquelle elle a été mise en œuvre. La France est en effet très largement à l’origine de cette procédure qui vise à concilier la compétence nationale en matière d’emploi et la responsabilité communautaire. Il aurait été, en effet, dommageable que l’Union européenne progresse dans tous les domaines sauf dans celui qui préoccupe au premier chef nos concitoyens, à savoir l’emploi. La rapidité avec laquelle cette stratégie coordonnée pour l’emploi a été mise en place doit être aussi, pour une large part, mise au crédit de la France.

Il apparaît désormais clairement que se met rapidement en place une démarche originale et prometteuse en matière d’emploi à l’échelon communautaire.

Dès le Conseil européen de Luxembourg, il a été en effet décidé d’appliquer, par anticipation sur la ratification du traité d’Amsterdam, les nouvelles dispositions relatives à la coordination des politiques de l’emploi. Dès la fin de 1997, les premières lignes directrices ont été adoptées, le Conseil de Cardiff a été saisi en juin 1998 des plans nationaux d’action et une première analyse de ces plans sera effectuée lors du sommet de Vienne.

Cela témoigne que les instances de l’Union, comme les Etats membres, se sont appropriés le nouveau dispositif et ont montré qu’ils y attachaient une réelle importance. Cette attitude positive trouve sa concrétisation dans l’ampleur des efforts déployés par chacun d’entre eux. Là encore, la démarche exemplaire de la France doit être rappelée, le plan national présenté par le Gouvernement ayant été cité en exemple, tant pour son contenu que pour l’ampleur des moyens financiers qui lui sont consacrés.

Le contenu de ce plan est bien connu, en particulier des membres de la commission qui ont eu l’occasion de débattre à plusieurs reprises de certaines dispositions qui en découlent lors de l’examen de nombreux projets de loi et pendant la discussion budgétaire.

La présente proposition de résolution de la délégation pour l’Union européenne porte sur la proposition d’actualisation des lignes directrices adoptées l’an dernier. En effet, la Commission, qui souhaite inscrire la politique européenne de l’emploi dans une perspective pluriannuelle, maintient dans sa proposition de lignes directrices pour 1999 les quatre grands axes des lignes directrices :

- l’amélioration de la capacité d’insertion professionnelle ;

- le développement de l’esprit d’entreprise ;

- le renforcement de la capacité d’adaptation des travailleurs et des entreprises ;

- l’égalité des chances.

La proposition de la Commission pour 1999 porte le nombre des lignes directrices de dix-neuf à vingt, apporte quelques modifications et compléments à certaines d’entre elles et évoque l’utilisation d’autres instruments d’intervention au service de l’emploi tel que le Fonds social européen.

L’examen de la proposition de lignes directrices pour 1999 par la délégation pour l’Union européenne a fait l’objet de la publication d’un rapport « Pour l’emploi » de M. Alain Barrau et de l’adoption d’une proposition de résolution suggérant plusieurs modifications dont voici les deux principales :

- la première porte sur le rétablissement de la ligne directrice 12 relative à la baisse de la TVA sur les services à fort contenu de main-d’œuvre et non exposés à la concurrence transfrontalière. Considérant l’intérêt que porte l’Assemblée nationale à ce sujet, qui a d’ailleurs fait l’objet de nombreuses initiatives dans le cadre de la discussion de la loi de finances pour 1999, il est regrettable que cette recommandation ait été supprimée ;

- la deuxième concerne l’extension du système d’objectifs quantifiés à de nouvelles lignes directrices. Ceux-ci sont en effet encore trop souvent l’exception. Ils concernent aujourd’hui uniquement le nouveau départ pour les jeunes et les chômeurs de longue durée et la formation des chômeurs alors qu’ils constituent les références de base à partir desquelles pourront être mis en place de véritables critères de convergence en matière d’emploi, comparables à ceux utilisés en matières budgétaire et financière. Il convient donc de soutenir la demande de la délégation pour l’Union européenne visant à étendre l’application du principe de la fixation d’objectifs quantifiés à d’autres domaines : le développement de l’apprentissage tout au long de la vie (ligne directrice 6) ; l’accès des personnes handicapées au marché du travail (ligne directrice 9) ; la réduction des charges pesant sur les entreprises et sur le travail (lignes directrices 10 et 14) ; le développement des emplois dans les services (ligne directrice 12).

A cet égard, il est indispensable que des indicateurs homogènes soient rapidement établis de manière à permettre des comparaisons fiables des performances des Etats membres. La France pourrait par ailleurs donner l’exemple en procédant à une évaluation précise de l’application de ses plans annuels d’action pour l’emploi.

Au cours des derniers mois, l’emploi a progressé dans l’ensemble de l’Union européenne et près de 800 000 emplois nouveaux ont été créés. Cette évolution s’accompagne de l’expression d’une volonté nouvelle des Gouvernements de faire de l’Union européenne un vecteur de croissance.

Les changements de gouvernement intervenus au cours des dix-huit derniers mois sont à l’évidence à l’origine de cette nouvelle orientation dont le sommet de Pörtschach a été l’illustration. Non seulement le pacte de stabilité ne constitue plus désormais, de l’aveu même des chefs de gouvernement, un horizon indépassable, mais ces mêmes chefs de gouvernement sont tombés d’accord pour discuter d’initiatives concrètes, sans tabou ni a priori idéologique, notamment en matière de dépenses publiques.

A cet égard, le point 4 de la proposition de résolution de la délégation pour l’Union européenne concernant le lancement d’un grand emprunt européen qui permettrait d’aider à la réalisation des grands chantiers promis depuis le livre blanc présenté par Jacques Delors mérite d’être soutenu.

Sans doute serait-il également souhaitable de favoriser, en parallèle à la coordination des politiques de l’emploi, une véritable coordination des politiques sociales que la mise en œuvre de l’Euro va rendre de plus en plus indispensable. A cet égard, la stratégie coordonnée en matière d’emploi constitue une méthode de travail dont on pourrait utilement s’inspirer pour approfondir la réflexion sur ce thème sur lequel l’Assemblée nationale aura sans doute à revenir.

En conclusion de son exposé, le rapporteur a donné un avis favorable à l’adoption de la proposition de résolution.

M. Jean-Paul Durieux a souhaité que l’Union européenne, au-delà des mesures nécessaires de lutte contre le chômage des jeunes qu’elle préconise, s’intéresse davantage au problème du travail des enfants dans les Etats membres.

Le président Jean Le Garrec a estimé souhaitable que la commission se saisisse du problème de plus en plus préoccupant du travail des enfants dans les pays membres de l’Union européenne, et en particulier en France.

Le rapporteur ayant indiqué que les lignes directrices avaient avant tout pour objet de favoriser l’emploi, a considéré qu’il était effectivement nécessaire de faire le point sur la réglementation communautaire concernant le travail des enfants.

La commission a examiné un amendement de M. Jean Le Garrec visant à supprimer le point 6 de la proposition de résolution, suggérant au Gouvernement de tirer profit de la relance du dispositif d’évaluation des politiques publiques pour évaluer l’application du plan national d’action français pour l’emploi

Le président Jean Le Garrec a estimé que la suggestion formulée dans le point 6 de la proposition de résolution sortait du champ de compétences de la délégation pour l’Union européenne et ne pouvait figurer dans le dispositif de la résolution et a proposé au rapporteur d’en reprendre l’idée dans l’introduction du rapport écrit.

Le rapporteur a accepté cette proposition.

La commission a adopté l’amendement. Le point 6 a donc été supprimé.

Puis, la commission a adopté la proposition de résolution ainsi modifiée.