| Accueil > Archives de la XIe législature > Comptes rendus de la commission des Affaires culturelles (1998-1999) |
  ASSEMBLÉE NATIONALE COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES, COMPTE RENDU N° 26 (Application de l'article 46 du Règlement) Présidence de M. Jean Le Garrec, président, SOMMAIRE
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, sur le rapport de M. Patrick Leroy, la proposition de loi, adoptée par le Sénat, tendant à renforcer le contrôle de l’obligation scolaire (n° 1032) et la proposition de loi de M. Jean-Pierre Brard tendant à renforcer le contrôle de l’obligation scolaire (n° 1136). M. Patrick Leroy, rapporteur, a tout d’abord rappelé que six mille enfants de six à seize ans seraient aujourd’hui soustraits à l’école de la République et soumis à l’emprise de sectes pour leur éducation. Outre des menaces pour leur santé physique et mentale, ces enfants sont victimes de propagande sectaire et soumis à une manipulation dogmatique sous couvert de programmes éducatifs originaux. Leur avenir est en cause car ils risquent d’être marginalisés et embrigadés sans disposer de l’esprit critique leur permettant de conserver leur liberté de conscience. Il est donc indispensable de renforcer le contrôle de l’enseignement dispensé à ces enfants, pour s’assurer que les valeurs fondatrices de la République, la citoyenneté et la laïcité au premier chef, leur soient bien inculquées. Le principe constitutionnel de la liberté de l’enseignement ne saurait justifier un trop grand laxisme dans le contrôle du droit de tous à l’instruction. La Nation se doit en effet de garantir l’égal accès de l’enfant à l’instruction, ainsi que le proclame le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. La France est également tenue d’appliquer la Convention internationale relative aux droits de l’enfant, signée à New-York le 20 novembre 1989. Celle-ci reconnaît, dans son article 28, le droit de l’enfant à l’éducation et précise, dans son article 29, que l’éducation de l’enfant doit viser à favoriser l’épanouissement de la personnalité de l’enfant et le développement de ses dons et de ses aptitudes mentales et physiques, dans toute la mesure de leurs potentialités. Cet article 29 prévoit par ailleurs explicitement que l’éducation dispensée dans les établissements d’enseignement privés doit être conforme aux normes minimales prescrites par l’Etat. Ces normes, fixées par la loi Ferry de 1882, la loi Goblet de 1886 et la loi Debré de 1959, apparaissent aujourd’hui trop lâches car elles permettent à des sectes de dispenser un enseignement dangereux pour l’avenir des enfants et leur insertion sociale. La commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur les droits de l’enfant en France avait ainsi préconisé de renforcer le contrôle de l’enseignement dispensé aux enfants non scolarisés, en instaurant un dispositif régulier d’évaluation des connaissances de l’enfant et en dotant à cette fin les inspecteurs de l’éducation nationale d’un véritable pouvoir d’investigation. C’est pourquoi M. Jean-Pierre Brard et les députés membres du groupe communiste et apparentés ont déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, le 14 octobre 1998, une proposition de loi tendant à renforcer le contrôle de l’obligation scolaire. Il s’agit en fait de la reprise, presque à l’identique, du texte d’une proposition de loi adoptée à l’unanimité par le Sénat le 29 juin 1998 sur la base des conclusions de sa commission des affaires culturelles et avec l’accord du Gouvernement. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est aujourd’hui appelée à se prononcer sur le texte adopté par le Sénat. Le contrôle de l’obligation scolaire sera tout d’abord renforcé au niveau de la déclaration que doivent effectuer les parents qui choisissent de faire donner l’instruction à leur enfant dans la famille. Cette déclaration devra désormais être faite chaque année, lors de chaque changement de domicile et à la suite de tout changement de choix d’instruction par les parents, c’est-à-dire lorsqu’un enfant est retiré d’un établissement d’enseignement en cours d’année. Les enfants instruits dans la famille feront également l’objet, dès la première année et au moins une fois par an, d’un contrôle de l’autorité académique qui permettra de vérifier que le droit de l’enfant à l’instruction est respecté. Par ailleurs, les maires mèneront tous les deux ans une enquête sociale sur les conditions de l’instruction dispensée dans la famille. En cas de contrôle négatif et au terme d’une procédure contradictoire, les parents seront mis en demeure d’inscrire leur enfant dans l’établissement d’enseignement public ou privé de leur choix. En ce qui concerne les établissements d’enseignement privés hors contrat, le texte adopté par le Sénat autorise l’évaluation par les autorités académiques de l’enseignement dispensé dans ces établissements et impose à cet enseignement de respecter l’objet de l’instruction obligatoire. Ce contrôle, qui pourra avoir lieu une seule fois par an, sera laissé à la libre appréciation de l’inspecteur d’académie. On peut regretter ce caractère facultatif, alors que le contrôle des enfants instruits dans leur famille est obligatoire et doit être effectué au moins une fois par an. Par ailleurs, il est institué une procédure contradictoire de vérification puis de mise en demeure de l’établissement par les autorités académiques. Les parents des élèves pourront aussi être mis en demeure d’inscrire leur enfant dans un autre établissement de leur choix en cas de contrôle négatif. Il ne faudrait cependant pas que les délais fixés soient trop longs, afin de ne pas retarder l’enclenchement d’une action judiciaire lorsqu’elle est nécessaire. Enfin, le texte adopté par le Sénat prévoit de durcir les sanctions pénales relatives au manquement à l’obligation scolaire et au défaut de déclaration d’instruction dans la famille. Le défaut de déclaration sera puni de 10 000 francs d’amende et le refus d’inscription dans un établissement en cas de contrôle négatif de l’instruction donnée dans la famille de 50 000 francs d’amendement et six mois d’emprisonnement. Il est également proposé de créer une nouvelle infraction délictuelle incriminant les directeurs d’établissement privé qui ne respecteraient pas, dans les classes hors contrat, l’objet du droit de l’enfant à l’instruction, en prévoyant également la possibilité de mettre en cause la responsabilité pénale des personnes morales, c’est-à-dire des organisations sectaires soutenant un tel enseignement. L’adoption de ce texte marquera une étape importante dans la lutte contre les sectes. Certes, son dispositif pourrait être amélioré et l’efficacité des contrôles encore renforcée. Le Sénat peut notamment paraître un peu réservé au nom de la liberté de l’enseignement, sur le contenu de laquelle le Conseil constitutionnel ne s’est d’ailleurs jamais prononcé. Pour autant, il s’agit d’aller vite en adoptant ce texte sans modification, car l’avenir de milliers d’enfants est en jeu. Le rapporteur a annoncé qu’il ne présenterait pas d’amendement et a souhaité que la proposition de loi soit adoptée sans modification. Pour conclure, il a réaffirmé que l’école de la République doit être privilégiée pour promouvoir l’autonomie de l’enfant, l’épanouissement de sa personnalité et son ouverture sur le monde extérieur. Elle seule permet en effet de transmettre l’esprit des Lumières face à l’obscurantisme des sectes. De manière plus générale, il faut engager résolument la lutte contre les facteurs d’exclusion qui amènent beaucoup trop d’enfants à déserter l’école. Un débat a suivi l’exposé du rapporteur. M. Jean-Pierre Brard a considéré que le chiffre de six mille enfants cité par le rapporteur est une estimation minimale du nombre d’enfants soustraits aujourd’hui au système scolaire. Très souvent en effet, les enfants éduqués dans leur famille ne sont pas déclarés, ce qui ne permet pas de procéder à une évaluation satisfaisante. La proposition de loi n° 1032 a été adoptée par le Sénat à l’unanimité et, si ce texte aurait pu faire preuve d’une plus grande ambition, il semble néanmoins nécessaire de l’adopter sans modification afin d’assurer son application dans les meilleurs délais. Il permettra en effet de répondre de façon immédiate et précise au problème spécifique des enfants soumis à l’emprise des sectes et menacés, de ce fait, dans leur santé physique et mentale. L’Assemblée nationale va par ailleurs continuer son travail sur les sectes avec la prochaine création d’une commission d’enquête sur les circuits de financement de ces organisations. Mme Catherine Picard s’est déclarée favorable à la proposition de loi adoptée par le Sénat et a considéré qu’il convenait de l’adopter sans modification. Le texte présenté par M. Jean-Pierre Brard, s’il reprend l’essentiel du dispositif sénatorial, a l’inconvénient de comporter un article supplémentaire permettant aux associations qui défendent les droits des enfants de se porter partie civile dans les procès relatifs à l’obligation scolaire, alors qu’une proposition de loi prochainement déposée devant l’Assemblée nationale et traitant des droits des victimes reprendra cette question de manière plus générale et plus satisfaisante. Le président Jean Le Garrec a rappelé que seule la proposition de loi adoptée par le Sénat était soumise au vote de la commission et que celle-ci n’aurait donc pas à se prononcer sur cet article du texte de M. Jean-Pierre Brard. M. Bruno Bourg-Broc, après avoir approuvé le contenu de la proposition de loi adoptée par le Sénat ainsi que la nécessité de son application rapide, a fait trois observations : - On peut tout d’abord se demander si, en termes d’affichage, il est opportun de lier l’objet de la proposition de loi et la lutte contre les sectes. - Il n’est pas certain que les maires disposent des compétences et des moyens nécessaires pour exercer le contrôle des conditions de l’instruction dispensée aux enfants par leurs familles ; une telle responsabilité aurait peut-être dû être confiée aux autorités académiques. - Enfin, le texte impose aux familles en matière d’instruction une obligation de résultat qui n’existait pas auparavant et qui donnera lieu à un contrôle de l’inspection d’académie, alors que 20 % des élèves scolarisés en sixième ne maîtrisent pas les connaissances de base. Mme Gilberte Marin-Moskovitz a regretté que ce texte soit adopté de façon aussi rapide car, même si on peut comprendre l’intérêt d’une application immédiate, des questions demeurent néanmoins en suspens, tout particulièrement en ce qui concerne la vérification par les autorités académiques de la qualité de l’enseignement dispensé aux enfants non scolarisés ou scolarisés dans des établissements d’enseignement privés hors contrat, ainsi que la responsabilité conférée aux maires en matière de contrôle de l’instruction des enfants par leurs familles. Sur ce dernier point, l’expérience montre que les municipalités sont bien souvent démunies pour intervenir auprès des familles enrôlées dans des sectes. La proposition de loi relève donc beaucoup d’un vœu pieux. En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les éléments d’information suivants : - La proposition de loi, dont l’objectif majeur est d’assurer un meilleur contrôle sur les établissements d’enseignement privés hors contrat, permettra à la France d’appliquer de façon plus satisfaisante la Convention internationale relative aux droits de l’enfant. - Il est uniquement demandé aux maires de mener une enquête à caractère social sur les enfants instruits dans leur famille, ce qui entre tout à fait dans le cadre de leurs possibilités. - L’enquête pédagogique relèvera quant à elle des autorités académiques, qui disposent déjà de nombreux repères et critères pour évaluer la qualité et le niveau de l’enseignement dispensé dans les familles en comparaison avec l’enseignement dispensé dans les écoles et le niveau qui y est atteint par les élèves. M. Bruno Bourg-Broc a noté que le contrôle de l’obligation scolaire repose sur l’idée selon laquelle les mairies disposent toutes de services leur permettant d’assumer un tel contrôle. Or les communes de petite taille en sont dépourvues pour la plupart d’entre elles. M. Jean-Pierre Brard a estimé que le débat ne devait pas porter sur la question de l’obligation scolaire en général car le texte examiné a bien pour objet de renforcer les moyens de protéger les enfants victimes de sectes et empêchés de recevoir une instruction normale. Il s’agit d’une question essentielle sur laquelle les clivages partisans doivent être dépassés. Le président Jean Le Garrec a considéré que ce sujet méritait effectivement de faire l’objet d’un consensus au Parlement et qu’il était aujourd’hui nécessaire d’intervenir au plus vite. Voter conforme la proposition de loi déjà examinée par le Sénat favorisera une entrée en application rapide du texte. La commission est ensuite passée à l’examen des articles de la proposition de loi adoptée par le Sénat (n° 1032). La commission a adopté sans modification les articles premier A à 4 de la proposition de loi. Puis la commission a adopté, à l’unanimité, l’ensemble de la proposition de loi sans modification. La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Maxime Gremetz, la proposition de loi tendant à limiter les licenciements et à améliorer la situation au regard de la retraite des salariés de plus de cinquante ans - n° 1236 -. Le président Jean Le Garrec a tout d’abord indiqué que, à la suite de l’invocation par le Gouvernement de l’article 40 de la Constitution, le bureau de la commission des finances avait été appelé à statuer sur la recevabilité financière de la proposition de loi et avait décidé que les articles 1, 2, 3, 4 et 9 étaient irrecevables. M. Alain Bocquet, président du groupe communiste, a adressé au Premier ministre une lettre lui faisant part de son mécontentement. La question a été évoquée ce matin lors de la Conférence des présidents. Le président de l’Assemblée nationale, après avoir rappelé que l’irrecevabilité pouvait être opposée à tout moment et qu’il n’était pas possible de revenir sur la décision du bureau de la commission des finances, a estimé souhaitable, s’agissant d’une plage parlementaire, que l’irrecevabilité ne soit opposée qu’à la fin de la discussion générale en séance. Le président Jean Le Garrec a observé qu’en commission comme en séance publique les questions importantes soulevées par la proposition, c’est-à-dire non seulement le licenciement des salariés âgés mais aussi le nombre d’annuités requis pour l’accès à la retraite et l’extension du dispositif de l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE) pourront être abordées lors de la discussion générale. Bien entendu, seuls les articles recevables de la proposition de loi, c’est-à-dire les articles 5, 6, 7 et 8, pourront faire l’objet d’amendements et seront soumis au vote. Le rapporteur a tout d’abord souligné que la commission était aujourd’hui placée dans une situation inédite. En effet, à la suite de l'invocation par le Gouvernement de l'article 40 de la Constitution contre la proposition de loi avant même son examen en commission, la proposition se trouve, après la décision de la commission des finances, amputée de plusieurs mesures à caractère social qu'elle prévoit et la commission n’aura donc à débattre que de moins de la moitié des articles initiaux. Or, la présente proposition de loi déposée par M. Alain Belviso et les membres du groupe communiste et apparentés s'inscrit dans une volonté de justice sociale et de réduction du chômage. Elle a pour objet de limiter les licenciements de salariés âgés de plus de cinquante ans et d'améliorer la situation au regard de la retraite des salariés de plus de cinquante ans. Elle vise à réaliser des avancées sociales importantes permettant d'apporter des réponses concrètes à des attentes fortes des salariés, des jeunes et des chômeurs. La proposition de loi comporte quatre volets qui proposent : - d'instaurer le droit à la retraite à taux plein, sans condition d'âge, pour les salariés totalisant quarante annuités de cotisations vieillesse (article 1er) ; - de proroger et d'étendre le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) à tout salarié, sans condition d'âge, totalisant quarante annuités de cotisations vieillesse (articles 2, 3, et 4) ; - d'assujettir à la « contribution Delalande » les ruptures des contrats de travail des salariés de plus de cinquante ans en cas d'adhésion à une convention de conversion ou de refus du bénéfice d'une préretraite totale (articles 5, 6 et 7) ; - d'instaurer une contribution sur les revenus financiers affectée à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (article 8) et de créer une taxe additionnelle sur les tabacs pour compenser les dépenses résultant pour l'Etat de l'application de la loi (article 9). Le groupe communiste a, en application de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution et de l'article 89, alinéa 4, du Règlement, demandé l'inscription de cette proposition de loi à l'ordre du jour de la première séance du jeudi 10 décembre 1998. La Conférence des présidents a accepté cette demande. On peut, dès lors, s'étonner de la décision du Gouvernement d'invoquer l'exception d'irrecevabilité en application de l'article 40 de la Constitution et de l'article 92, alinéa 2, du Règlement à l'égard de la proposition de loi avant même que celle-ci ait pu être examinée au fond en commission et, a fortiori, débattue en séance publique. Cette décision, sans précédent, est d'autant moins acceptable que, sous la précédente législature, il avait été convenu entre tous les groupes politiques et le Gouvernement que, dans le cadre des séances réservées à un ordre du jour fixé par l'Assemblée nationale, le Gouvernement n'opposerait, s'il le souhaitait, l'article 40 qu'à l'issue des débats en commission et en séance publique. Une telle disposition avait été prise afin de respecter l'initiative parlementaire et donc le débat démocratique. Cet accord de bonnes pratiques démocratiques avait d’ailleurs été respecté lors de la discussion sur une proposition de loi de M. Michel Berson et les membre du groupe socialiste sur les chômeurs âgés de soixante ans. De même, en mars 1996, le Gouvernement n’a opposé l’article 40 à la proposition de loi du groupe communiste sur les anciens combattants qu’en séance publique. A la suite de la saisine par le Gouvernement, le bureau de la commission des finances a donc été appelé, en application de l'article 92, alinéa 3, du Règlement, à se prononcer sur la recevabilité de la proposition de loi. Après avoir entendu le rapporteur nommé par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la proposition de loi, le bureau de la commission des finances a décidé d'opposer l'article 40 de la Constitution aux articles 1er, 2, 3, 4 et 9. Ne sont donc recevables que les articles 5, 6, 7 et 8. La proposition de loi est ainsi amputée de plus de la moitié de ses articles et de plusieurs dispositions essentielles ; vidée d'une grande partie de sa substance, sa portée en est d'autant réduite et sa cohérence affectée. La décision du Gouvernement est particulièrement regrettable puisque, en pratique, elle réduit considérablement la portée et l'intérêt de la procédure prévue par l'article 48, alinéa 3, de la Constitution. Il serait dommage que cette petite fenêtre ouverte dans ce que d'aucuns considèrent comme le carcan du parlementarisme rationalisé soit prématurément refermée. Si ce type de comportement de la part du Gouvernement devait se renouveler, il vaudrait mieux alors renoncer à utiliser à cette procédure. Sur le fond, s'agissant de dispositions à caractère social attendues par nos concitoyens, la décision du Gouvernement est aussi regrettable et contestable. Elle revient à empêcher tout débat sur des propositions d'avancées sociales favorables aux salariés qui ont eu de longues carrières bénéfiques pour l'emploi, en particulier l'emploi des jeunes. On peut souligner la contradiction qu’il y a à utiliser un artifice de procédure pour éviter de débattre sur certaines dispositions d’une proposition de loi qui vise à concrétiser des engagements du Gouvernement concernant l'accès à la retraite des salariés totalisant quarante annuités de retraite et l'extension de l'ARPE. Cela est particulièrement surprenant en ce qui concerne les dispositions relatives à l'ARPE qui, à la suite de l'invocation par le Gouvernement de l'article 40, ont été déclarées irrecevables par la commission des finances alors qu'elles reprennent exactement les termes d'une proposition de loi déposée par le groupe socialiste (n° 1172). On est alors en droit de se demander si c’est la seule préoccupation d’auteur qui a motivé l’invocation de l’article 40 ou si la position du Gouvernement a évolué sur le fond. Le Gouvernement serait-il en désaccord avec la proposition déposée par le groupe socialiste ? Ou bien est-ce le groupe socialiste qui n’est plus en accord avec le texte qu’il a déposé ? Quoi qu’il en soit, il paraît opportun de présenter l'intégralité de la proposition de loi. Les différentes dispositions qu'elle prévoit forment en effet un ensemble de mesures cohérent comprenant les moyens nécessaires pour financer les avancées sociales proposées. Cette présentation permettra de prouver la pertinence de la démarche et la faisabilité financière des propositions formulées. L'article premier de la proposition de loi propose d'instaurer le droit à la retraite à taux plein pour les salariés totalisant quarante annuités de cotisation à l'assurance vieillesse. Cette mesure de justice sociale, pleinement légitime, serait favorable à l'emploi. Elle serait en outre d'un coût limité, et dans ce cas aisément finançable, voire nul. Avant d’aborder la question du coût de la mesure il convient de rappeler deux citations tirées d’un ouvrage coordonné par M. Emmanuel Raynaud intitulé « Les retraites dans l'Union européenne » qui relativise l'ampleur des difficultés de financement à venir des régimes de retraites. Il met en avant principalement deux arguments. Le premier est que «les générations du baby-boom ne devraient guère coûter plus cher à la collectivité lorsqu'elles seront en retraite que lorsqu'elles étaient sur les bancs de l'école». Le second est que «le financement des inactifs est le même problème, qu'il s'agisse de verser des pensions aux futurs retraités ou des prestations aux actuels chômeurs». Pour ces auteurs, le remède est d'abord à rechercher dans le taux de croissance de l'économie. Il faut également rappeler l'engagement pris par le Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale à l'Assemblée nationale le 19 juin 1997 : «Tout salarié ou chômeur ayant cotisé quarante ans devrait pouvoir cesser son activité dans des conditions satisfaisantes. Très vite, l'Etat ouvrira une négociation avec les organisations syndicales et patronales pour élargir les possibilités existantes. L'emploi doit surtout bénéficier aux jeunes.» L'article premier de la proposition de loi s'inscrit dans cette perspective. Le droit à la retraite à taux plein pour les salariés totalisant quarante annuités de cotisation à l'assurance vieillesse est une mesure de justice sociale qui permettrait aux salariés qui ont eu une carrière longue et ont largement contribué à financer la retraite de leurs aînés de pouvoir à leur tour bénéficier d'un repos bien mérité dans des conditions convenables. A cet égard, on peut aussi rappeler que le Gouvernement vient de décider la reconduction jusqu’à la fin de 1999 du congé de fin d’activité pour les fonctionnaires d’au moins 58 ans totalisant trente-sept annuités et demi de cotisations tous régimes confondus et son extension aux fonctionnaires d’au moins 56 ans justifiant de quarante annuités de cotisations : à cet effet, un amendement à la loi de finances pour 1999 vient d’être adopté. La reconnaissance du droit à la retraite à taux plein aux salariés ayant cotisé quarante ans pour la retraite, sans condition d'âge, est une mesure d'équité qui doit être prise rapidement. Elle permettrait notamment aux salariés qui ont commencé à travailler très jeunes - à quatorze ou quinze ans - et qui ont souvent exercé des métiers difficiles de profiter sans attendre de leur retraite et ainsi de compenser partiellement les inégalités d'espérance de vie existantes entre les catégories socio-professionnelles. En outre, la mesure proposée permettrait aussi de dégager près de trois cent mille emplois pour des personnes plus jeunes qui sont actuellement à la recherche d'un emploi. En tout état de cause, le coût de la mesure devrait être limité. Il devrait représenter tout au plus quelques milliards de francs qui seraient aisément finançables notamment en instaurant une contribution sur les revenus financiers. On peut même penser, que la mesure pourrait permettre de faire des économies pour la collectivité. En outre, au-delà de la simple approche financière, il en résulterait un meilleur équilibre de nombreuses personnes et familles favorable à l’économie et à l’ensemble de la société. On peut estimer que, sur la base d’un coût moyen pour une retraite à taux plein actuellement estimé à 90 000 francs et si les 550 000 personnes environ composant le public potentiel de la mesure demandaient la liquidation de leur retraite, le coût brut de la mesure serait de 49,5 milliards de francs. De ce montant il faut déduire les 27 milliards de francs destinés à financer des dispositifs dont bénéficient actuellement les personnes concernées et qui sont à la charge de la collectivité : préretraites, allocations de chômage, aides à l’emploi et à la formation. Il faudrait aussi prendre en compte les effets positifs sur l’emploi résultant des postes dégagés et des économies d’indemnisation consécutives. Si l’on fait l’hypothèse, raisonnable, que sur les 300 000 actifs concernés par la mesure deux sur trois feraient l’objet d’une embauche de remplacement, le nombre de chômeurs pourrait être réduit de 200 000. Sur la base du coût moyen d’un chômeur de 120 000 francs, l’économie qui en résulterait représenterait 24 milliards de francs. Au total, la réforme pourrait donc être réalisée à coût pratiquement nul pour la collectivité. Si l'on prenait en compte la réduction des coûts sociaux - ou coûts indirects - consécutive à un meilleur équilibre de la société, l'étude d'impact de la mesure proposée donnerait des résultats encore améliorés. Le coût, en tout état de cause, faible de la mesure peut être facilement financé, par exemple en redéployant les crédits consacrés aux exonérations de charges patronales assises sur les salaires à l’efficacité plus que contestable. Une autre solution prévue par l'article 8 consiste à créer une contribution sur les revenus financiers au même taux de 14,6 % que celui applicable aux salaires au titre de l'assurance vieillesse. Cette contribution pourrait rapporter près de 51 milliards de francs en 1999. Le financement de l'assurance vieillesse ne serait ainsi plus essentiellement supporté par le facteur travail. Cette diversification des sources de financement permettrait également de conforter les régimes de retraite par répartition. Les articles 2, 3 et 4 de la proposition de loi concernent le dispositif d'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) mis en place par les partenaires sociaux à la suite de l'accord conclu, le 6 septembre 1995, entre les organisations d'employeurs et de salariés gestionnaires du régime d'assurance chômage de l'UNEDIC. La loi du 21 février 1996 a permis l'affectation d'une partie des ressources du régime d'assurance chômage au Fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi créé notamment pour financer l'ARPE. Il faut rappeler que ce dispositif de « préretraites contre embauches » permet aux salariés de plus de 58 ans et totalisant quarante annuités de cotisations vieillesse de quitter leur entreprise à partir de 58 ans, avec l'accord de leur employeur et moyennant une ou plusieurs embauches compensatrices. Le dispositif de l'ARPE est très favorable à l'emploi et à l'insertion professionnelle des jeunes. Il permet des embauches de qualité. La quasi-totalité des embauches s'effectuent en contrats à durée indéterminée (99 %) et le plus souvent à temps plein (78 %). Depuis le 1er octobre 1995 à la fin octobre 1998, 126 000 personnes ont bénéficié de l'ARPE. Au mois d'octobre 1998, il y avait 75 500 allocataires de l'ARPE soit une augmentation de 15 % en an. Depuis le début du dispositif 115 000 embauches compensatrices au départ de salariés en ARPE ont été réalisées. Le dispositif profite surtout aux jeunes : l'âge moyen des personnes embauchées est de trente ans. Le dispositif qui devait initialement expirer le 31 décembre 1996 a été reconduit une première fois pour l'année 1997, puis une nouvelle fois pour deux ans jusqu'à fin 1998. Le deuxième volet de la proposition de loi vise à apporter une réponse à une demande forte des partenaires sociaux exprimée notamment dans plusieurs accords de branches (métallurgie, textile, bâtiment-travaux publics, propreté, garages...) conclus récemment concernant la réduction du temps de travail. Ces accords demandent explicitement le renouvellement et l'extension de l'ARPE. Cette préoccupation est largement partagée. Il y a quelques semaines, le groupe socialiste a lui-même déposé à l'Assemblée nationale une proposition relative à la cessation d'activité des salariés ayant acquis 160 trimestres de cotisation d'assurance vieillesse en contrepartie d'embauches (n° 1172). Le rapporteur et le groupe communiste pensent également qu'une initiative parlementaire est nécessaire. C'est la raison pour laquelle les articles 2, 3 et 4 de la présente proposition de loi reprennent le texte de la proposition de loi déposée par le groupe socialiste. En outre, même si l'on peut se féliciter que la négociation entre les partenaires sociaux sur le renouvellement de l'ARPE ne soit plus bloquée par le MEDEF et que des réunions de négociation soient prévues les 16 et 22 décembre prochain, il apparaît opportun que le législateur puisse prendre position pour, au minimum, éclairer les partenaires sociaux sur la voie qu'il préconise. A cet effet, l'article 2 de la proposition de loi prévoit d'étendre le bénéfice de l'ARPE à tout salarié totalisant quarante annuités de cotisation d'assurance vieillesse, sans condition d'âge. En outre, l'article 3 vise à proroger l'application du dispositif de l'ARPE dans des conditions fixées par les partenaires sociaux gestionnaires de l'UNEDIC. L'article 4 vise à inscrire dans la loi le principe de la participation de l'Etat au financement de l'ARPE. Il s'agit ainsi de reprendre dans la loi l'engagement du Premier ministre pris lors de la conférence nationale sur l'emploi, les salaires et la réduction du temps de travail du 10 octobre 1997 devant les partenaires sociaux de participer au financement d'une extension de l'ARPE à raison de 40 000 francs par adhésion d'un salarié ayant commencé à travailler à quatorze ans. Cet engagement a d’ailleurs été réitéré récemment par la ministre de l’emploi et de la solidarité le 25 novembre dernier lors de la séance de questions au Gouvernement. Le MEDEF a refusé l'abondement par l'Etat et préfère s'orienter vers la création d'une contribution spécifique demandée aux entreprises. Selon les données qui ont été publiées, le coût de la prorogation de l'ARPE en 1999, c'est-à-dire l'ouverture du dispositif aux salariés qui atteindront l'âge de 58 ans en 1999 et totaliseront 160 trimestres, s'élèverait à 1,8 milliard de francs en 1999, tandis que son extension aux salariés qui ont commencé à travailler à 14 ou 15 ans et qui concernerait environ 14 000 personnes coûterait, sans tenir compte d’une éventuelle participation de l’Etat, 2,9 milliards de francs supplémentaires en 1999. Ces montants, comparés aux dépenses du régime d'assurance chômage qui dépassent 100 milliards de francs, représentent des charges supportables pour l'UNEDIC. En tout état de cause, et surtout si l'amélioration relative de la situation de l'emploi se poursuit et que, en conséquence, les comptes de l'UNEDIC s'améliorent, il apparaît nécessaire d'étendre et de proroger le dispositif de l'ARPE. La discussion sur les articles de la proposition de loi concernant ce sujet n'étant plus possible, à moins que le Gouvernement ne décide de les reprendre à son compte, il faut espérer que les négociations qui vont s'engager entre les partenaires sociaux aboutissent au même résultat. Les articles 5, 6 et 7 de la proposition de loi visent à corriger deux imperfections du dispositif de la « contribution Delalande » ayant pour objet de réduire le risque de licenciement des salariés de plus de cinquante ans. Afin de freiner les licenciements de salariés âgés qui ont peu de perspectives d’emploi, au moment où l’autorisation administrative de licenciement a été supprimée, la loi du 10 juillet 1987 relative à la lutte contre le chômage de longue durée a instauré une cotisation dite « contribution Delalande » due par l’employeur pour toute rupture du contrat de travail d’un salarié âgé de plus de 50 ans. Un tel dispositif est essentiel pour faire obstacle au licenciement des salariés les plus âgés qui sont les premières victimes du chômage de longue durée et dont le coût de l’indemnisation est assuré par la collectivité. En 1992, une première augmentation de la contribution a été décidée et celle-ci a été étendue à toute rupture d’un contrat de travail d’un salarié âgé de plus de 50 ans. En outre, un barème progressif a été mis en place : de un mois de salaire brut en cas de licenciement d’un salarié âgé de plus de 50 ans à six mois de salaire en cas de licenciement d’un salarié à partir de 56 ans. Le dispositif en vigueur comporte cependant deux failles qui ont été exploitées par des entreprises qui préfèrent recourir aux conventions de conversion moins coûteuses pour elles plutôt qu’aux préretraites. C’est ainsi que certaines entreprises font pression sur leurs salariés pour qu’ils adhèrent à une convention de conversion dans le seul but d’échapper au paiement de la « contribution Delalande ». Ce contournement de la loi explique que la part des salariés de plus de 50 ans parmi les entrées en convention de conversion augmente régulièrement : elle est passée de 12 % en 1994 à 17 % en 1997 et pour les salariés de plus de 55 ans, cette part a été multipliée par quatre. En second lieu, des employeurs peu scrupuleux concluent, pour échapper au paiement de la « contribution Delalande », une convention d’allocation spéciale de préretraite (ASFNE) puis font pression sur leurs salariés pour qu’ils refusent le bénéfice de ce dispositif de préretraite. Dans ce cas en effet l’employeur n’est pas tenu de payer ladite contribution. Cette situation ne peut perdurer et il convient de corriger les imperfections du dispositif afin d’améliorer la protection des salariés les plus vulnérables contre le licenciement. Tel est l’objet du troisième volet de la proposition de loi qui vise à soumettre à la « contribution Delalande » d’une part, les ruptures des contrats de travail des salariés ayant adhéré aux conventions de conversion (article 5) et, d’autre part, les licenciements des salariés ayant refusé le bénéfice d’une préretraite ASFNE (article 6). Aussi, afin d’éviter que des entreprises, avant l’entrée en vigueur de la loi, ne licencient à moindre frais, c’est à dire sans acquitter la « contribution Delalande », l’article 7 prévoit l’application des nouvelles dispositions à compter du 1er janvier 1999. Mme Hélène Mignon, après avoir pris acte de la décision du bureau de la commission des finances écartant cinq articles de la proposition de loi en raison de leur irrecevabilité financière, a estimé que le problème des conditions d’ouverture du droit à la retraite, posé par l’article premier, devrait faire l’objet de discussions dans les mois à venir dans le cadre de la remise à plat des régimes de retraite. S’agissant de l’ARPE, les dispositions proposées aujourd’hui paraissent prématurées puisque des négociations vont maintenant s’engager entre les partenaires sociaux sur l’avenir du dispositif. En tout état de cause, il apparaît que la reconduction de l’ARPE est acquise. L’opportunité de légiférer devra être réexaminée en cas d’absence d’accord entre les partenaires sociaux concernant l’extension du dispositif. Il y a par ailleurs un accord global sur la nécessité de mieux encadrer le dispositif de la « contribution Delalande » afin d’empêcher certaines pratiques de contournement notamment en recourant aux conventions de conversion. Enfin, il serait logique que, dans la mesure où l’article premier a été déclaré irrecevable, l’article 8 soit, en conséquence, supprimé. M. Alain Néri a rappelé que le groupe socialiste partageait la préoccupation des auteurs de la proposition de loi concernant l’ARPE qui constitue une avancée sociale importante puisqu’il a lui-même déposé une proposition de loi visant à étendre et proroger le dispositif. Il apparaît toutefois, pour le moment, préférable de laisser la négociation se dérouler. Le Gouvernement souhaite aussi que le dialogue social se développe. En l’absence d’accord, le législateur pourra toujours intervenir. D’autre part, il faut se féliciter de la décision, adoptée lors de la discussion du budget des anciens combattants, visant à accorder aux anciens combattants le bénéfice de l’ARPE dans des conditions meilleures que celles du droit commun. Mme Gilberte Marin-Moskovitz s’est associée aux regrets exprimés par le rapporteur en ce qui concerne la procédure employée par le Gouvernement et a rappelé qu’elle avait déposé, au printemps dernier, une proposition de loi comportant des dispositions similaires sur l’ARPE. L’extension du dispositif est très attendue par les salariés ayant commencé à travailler très jeunes et qui ont exercé des métiers difficiles. Il serait dommage de les décevoir. Il faut espérer que la discussion en séance publique permettra de convaincre les partenaires sociaux d’agir dans ce sens. Le rapporteur s’est élevé contre le reproche consistant à dire que les dispositions proposées sont prématurées. S’agissant du droit à la retraite pour les salariés totalisant quarante annuités de cotisation sans condition d’âge, force est d’observer qu’aucune négociation n’est actuellement engagée sur ce sujet. Cette mesure, qui a fait l’objet d’un chiffrage précis, concernerait près de 550 000 personnes et libérerait de nombreux emplois, notamment pour les jeunes. En ce qui concerne l’ARPE, personne ne peut dire aujourd’hui ce qui sortira des négociations qui vont s’engager, en particulier si la condition d’âge sera supprimée. Les articles de la proposition de loi sur l’ARPE sont donc toujours opportuns. Il y a par ailleurs une contradiction regrettable à vouloir amputer la proposition de loi de ces articles, au motif de leur irrecevabilité financière, alors que le Gouvernement se déclare prêt à participer au financement de l’extension du dispositif à hauteur de 40 000 francs par départ de salarié. Enfin, il faut relativiser l’importance de l’extension de l’ARPE aux anciens combattants car elle ne concernera que 300 à 400 d’entre eux. Le président Jean Le Garrec a estimé que les articles 5, 6 et 7 de la proposition de loi sont loin d’être négligeables puisqu’ils permettront d’éviter certains abus. Le débat, très important, qui s’est engagé sur les retraites connaîtra sans doute de nouveaux développements dans le courant de l’année prochaine. S’agissant de l’ARPE, dont l’efficacité est démontrée, il est préférable de laisser la négociation se développer. Sur le fond, la prorogation et l’extension du dispositif, il y a un accord des différents groupes de la majorité. Il faudra voir en fonction des résultats de la négociation s’il y a lieu de légiférer. La commission est ensuite passée à l’examen des articles de la proposition de loi. Après l’article premier, la commission a rejeté un amendement de M. François Rochebloine proposant d’accorder la retraite anticipée aux anciens combattants, demandeurs d’emploi en fin de droits qui totalisent quarante annuités de cotisation d’assurance vieillesse, la période durant laquelle ces personnes ont participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord du 1er janvier 1952 au 2 juillet 1962 devant être prise en compte dans le calcul de la durée de cotisation. Article 5 - Assujettissement à la «contribution Delalande» des ruptures de contrats de travail de salariés de plus de 50 ans ayant adhéré à une convention de conversion Après avoir adopté un amendement rédactionnel, un amendement de correction d’une erreur matérielle et un amendement de simplification du rapporteur, la commission a adopté l’article 5 ainsi modifié. Article 6 - Assujettissement à la « contribution Delalande » des licenciements de salariés ayant refusé le bénéfice d'une préretraite ASFNE Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la commission a adopté l’article 6 ainsi modifié. Article 7 - Date d'application des articles 5 et 6 La commission a adopté l’article 7 sans modification. Article 8 - Institution d'une contribution sur les revenus financiers affectée à la Caisse nationale d'assurance vieillesse La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par Mme Hélène Mignon. Mme Hélène Mignon a estimé que la suppression de l’article 8, dont l’objet est de créer une contribution sur les « revenus financiers hors livret d’épargne » affectée à la CNAVTS, était une conséquence logique de la suppression de l’article premier. Le président Jean Le Garrec, après avoir également souligné que l’amendement était cohérent avec la suppression de l’article premier, a en outre fait valoir que la notion de revenus financiers n’était pas assez précisément définie. Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’amendement au motif que les ressources apportées par cette contribution pourraient contribuer à financer le coût de la prorogation et de l’extension de l’ARPE au-delà de la participation de 40 000 francs par emploi à laquelle l’Etat s’est engagé. La commission a adopté l’amendement. La commission a donc supprimé l’article 8. La commission a adopté un amendement du rapporteur modifiant l’intitulé de la proposition de loi en cohérence avec la décision du bureau de la commission des finances. La commission a ensuite adopté l’ensemble de la proposition de loi ainsi rédigée. Information relative à la commission La commission a nommé M. Gérard Terrier, rapporteur sur le projet de loi modifiant l’ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques vacances (n° 1074). © Assemblée nationale |