c9899028 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 28

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 16 décembre 1998
(Séance de 10 heures )

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

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– Communication de Mme Odette Grzegrzulka et de M. André Aschieri sur leur rapport au Premier ministre : “ Propositions pour un renforcement de la sécurité sanitaire environnementale ”	2
– Examen de la proposition de résolution de M. Dominique Paillé tendant à créer une commission d’enquête sur le fonctionnement du groupement mutualiste éligible aux règles fixées par le code de la mutualité (n° 1156) (M. Marcel Rogemont, rapporteur)	6
– Compte rendu de la mission effectuée en Guyane sur l’enseignement scolaire par M. Yves Durand	7

Mme Odette Grzegrzulka et M. André Aschieri ont présenté leur rapport au Premier ministre sur “ les propositions pour un renforcement de la sécurité sanitaire environnementale ”.

Mme Odette Grzegrzulka a rappelé que l’environnement n’ayant pas été pris en compte dans le débat qui s’est tenu au cours de l’examen de la loi renforçant la sécurité sanitaire, le Gouvernement a souhaité mettre en place une mission parlementaire sur la sécurité sanitaire environnementale pour que soit menée une réflexion sur la prévention des risques sanitaires, en vue d’éviter les crises majeures comme celles qu’on a pu connaître avec le développement des pathologies liées à l’usage de l’amiante.

Après avoir entendu près de quatre-vingts personnalités, la mission a établi un constat relativement sévère :

- La France manque de chercheurs et d’experts pour évaluer les risques que peuvent entraîner les produits chimiques pour l’air et l’eau notamment, tandis que les résultats des recherches existants ne sont pas pris en compte.

- La coordination interministérielle entre santé, industrie et agriculture fait défaut ; à l’opposé, le chevauchement des compétences a pour conséquence un manque de cohérence des décisions.

- D’une manière générale, on note une absence de séparation claire entre contrôleurs et contrôlés.

- Il n’y a pas d’énoncés des risques environnementaux ni d’outils d’évaluation indispensables aux prises de décisions politiques.

- Le manque de transparence a pour effet de provoquer des psychoses dans une population désinformée.

- La France est également en retard par rapport à ses partenaires européens en ce qui concerne la connaissance et l’évaluation des risques environnementaux, tout comme sa participation à l’élaboration des directives européennes qui sont, de ce fait, davantage subies que souhaitées.

- L’éducation à la santé dès le plus jeune âge est inexistante.

- L’insuffisance des sanctions repose à la fois sur plusieurs facteurs : confusion des textes et absence d’un code de l’environnement ; chantage à l’emploi de la part des industriels concernés ; trop peu de plaintes sont déposées (sauf de la part des associations) en particulier de la part des fonctionnaires des ministères concernés.

Mme Odette Grzegrzulka a ensuite rappelé les principales propositions retenues dans le rapport :

- Organisation d’une veille sanitaire et mise en place d’un système d’alerte par la création d’un Institut de veille environnementale.

- Développement de la recherche en épidémiologie et toxicologie.

- Formalisation d’une coordination interministérielle par le biais d’un comité de liaison interministérielle de sécurité sanitaire environnementale (CLISSE) chargé :

· de la définition d’un plan national pluriannuel en santé environnement ;

· du pilotage des politiques et de la coordination des services et établissements concernés

· de la définition des priorités de gestion des risques.

- Mise en place d’un échelon déconcentré d’un plan ORSEC de prévention et de gestion des crises.

- Création d’une agence de sécurité sanitaire et environnementale permettant de développer des outils d’expertise d’évaluations objectives.

- Modification de l’article premier de la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998, sur la sécurité sanitaire, pour que le ministre chargé de l’environnement exerce également une tutelle sur l’agence de sécurité sanitaire des aliments.

- Organisation, en amont, d’un débat citoyen sur les risques sanitaires.

- Revalorisation du rôle du Parlement en créant en particulier une commission “ environnement et société ” et en instituant pour chaque loi une obligation de présenter une étude d’impact sur l’environnement.

M. André Aschieri a rappelé que ce rapport résultait d’une initiative de la commission puisque son principe a été arrêté par un amendement au projet de loi sur la sécurité sanitaire, adopté à l’unanimité. Ce document, qui vient après de nombreuses crises, a pour objectif principal de permettre l’anticipation des nouveaux problèmes sanitaires liés à l’environnement, qui ne manqueront pas de se poser d’ici quelques années. Il est le résultat d’un travail considérable, étayé par de nombreuses rencontres en France et à l’étranger et l’étude de tous les milieux environnementaux, qu’il s’agisse des milieux naturels ou urbains, des lieux de vie et de travail.

Le constat est, hélas, maintenant largement connu : en matière de politique sanitaire environnementale, la France connaît un retard qu’il faut combler. Du côté du ministère de la santé, ce retard s’explique par l’absence d’une véritable politique nationale de prévention, alors que pour ce qui concerne l’environnement, l’attention s’est jusqu’ici plutôt portée sur la protection du milieu naturel, de la faune et de la flore, que sur celle des humains.

Un des principaux problèmes actuels concerne les produits chimiques. Il y a une grande méconnaissance de la façon dont ces produits agissent et des conséquences qu’ils peuvent avoir à long terme, même par dose infime, sur l’organisme. On ne peut se contenter, pour pallier ce problème, d’appliquer systématiquement un principe de précaution, ce qui n’est d’ailleurs pas fait. La nécessité d’étudier la dangerosité des produits chimiques a été reconnue au niveau international et il est déplorable que la France soit totalement absente dans ce domaine. Ainsi sur les 1 800 substances importées à plus de 1 000 tonnes par an et les 110 à étudier en priorité par les pays de l’Union européenne, pas un n’a encore fait l’objet d’étude en France.

En ce qui concerne les propositions formulées par le rapport, celles-ci ont avant tout été inspirées par le refus d’ajouter des structures nouvelles à celles déjà existantes et par la volonté de rassembler les initiatives et de faire travailler en commun l’ensemble des parties prenantes. Pour combler les vides et éviter les doublons tant en matière d’initiatives publiques que de recherche, il convient donc d’encourager fermement les rapprochements et les regroupements de structures au niveau politique (entre le ministère de la santé et celui de l’environnement notamment) et au niveau scientifique (entre les différents laboratoires et organismes d’expertises et de recherche). Cette logique de regroupement pourrait également s’illustrer par le rattachement de la médecine du travail au ministère de la santé, afin de développer une véritable politique de prévention dans la vie professionnelle.

Un deuxième grand objectif, qui concerne le renforcement de la transparence en matière d’évaluation des produits, passe par une plus grande indépendance des organismes d’évaluation, l’organisation de débats publics sur l’opportunité d’appliquer le principe de précaution et la publicité systématique des résultats des évaluations.

Enfin, il convient de restaurer la confiance entre les décideurs publics et les citoyens, celle-ci ayant été fortement entamée par l’absence de gestion prospective qui a caractérisé les dernières crises sanitaires.

Toutes ces propositions appellent en conséquence des ajouts dans la loi du 1^er juillet 1998 sur la sécurité sanitaire, sur lesquels un accord politique pourrait très vraisemblablement être trouvé. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales ne doit donc pas relâcher son effort dans ce domaine.

Le président Jean Le Garrec, après avoir souligné le grand intérêt de ce rapport, a déclaré qu’il avait été personnellement frappé des retards pris dans la région Nord-Pas-de-Calais en matière de sécurité sanitaire environnementale, et tout particulièrement en ce qui concerne l’amiante.

Le rapport a été remis au Premier ministre. Il revient donc maintenant, en premier lieu, au Gouvernement de prendre des initiatives en la matière, mais la commission doit néanmoins conserver son pouvoir d’interpellation sur ces sujets. Il serait donc souhaitable de procéder rapidement à l’audition publique commune de Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, et de M. Bernard Kouchner, secrétaire d’Etat à la santé.

M. Jean-François Mattéi s’est félicité de la continuité des préoccupations de la commission et de l’Assemblée nationale en matière de sécurité sanitaire environnementale depuis plusieurs années, malgré les changements de majorité. Même si certaines divergences peuvent exister en ce qui concerne les modalités pratiques d’action, une unanimité se dégage clairement au sein de la commission et même de l’ensemble du Parlement quant aux objectifs à atteindre et à l’esprit du travail à mener en la matière. Il semble donc difficile d’imaginer que, face à une telle volonté parlementaire, le Gouvernement et l’administration résistent très longtemps.

Le rapport a renouvelé le constat de la carence de la France en matière de prévention des crises de santé publique. Des risques majeurs existent à l’heure actuelle, comme par exemple sur l’eau potable. De tels problèmes invitent les parlementaires à modifier leur discours et leur action afin de travailler dans une perspective à long terme et d’assumer ainsi leur pleine responsabilité par rapport aux générations à venir.

Il est désormais absolument nécessaire d’afficher clairement une nouvelle priorité politique en faveur de la sécurité sanitaire. A cet effet, il convient de sortir du schéma gouvernemental classique qui relègue le ministre – ou secrétaire d’Etat – chargé de la santé aux derniers rangs dans l’ordre de préséance du Gouvernement. Le ministère de la santé doit devenir un ministère plein, de premier rang, au même titre que les ministères de l’éducation nationale, des finances ou de l’emploi. Dans le même esprit, dans le cadre d’une réorganisation de l’Assemblée nationale, il serait souhaitable de créer une commission permanente ayant compétence sur les questions de santé publique ou, à l’instar de l’organisation de l’assemblée du Conseil de l’Europe, de créer au sein de la commission des affaires culturelles et sociales une sous-commission chargée de la santé.

Il faut rappeler que c’est à la suite de la volonté exprimée par l’ensemble de la représentation nationale lors du débat sur le projet de loi relatif au renforcement de la veille sanitaire et au contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l’homme que le Gouvernement a décidé de confier une mission à deux parlementaires pour formuler des propositions sur le renforcement de la sécurité sanitaire environnementale. Il faut se féliciter que les conclusions du rapport réaffirment notamment le souhait alors formulé de création d’une agence de sécurité sanitaire.

Force est de constater la totale carence de la médecine du travail et de la médecine scolaire en matière de sécurité sanitaire. Celles-ci se cantonnent en effet trop souvent à des actions curatives et très marginalement à des actions de prévention. Comme en matière de médecine sportive, il est nécessaire d’assurer l’indépendance de la médecine du travail ; les médecins du travail sont en effet trop souvent soumis à des pressions de la part des employeurs et au risque de perte de leur emploi. Par ailleurs, les moyens de la médecine scolaire doivent être renforcés.

Il est nécessaire de retrouver l’esprit passé de la politique d’apprentissage de l’hygiène en créant une véritable filière de médecine de l’environnement. Il conviendrait aussi de fixer le principe d’enquêtes préalables et d’études d’impact sanitaire lors de la création d’équipements importants.

L’inertie française face au risque sanitaire comparée aux actions qui ont été conduites au niveau de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe, en particulier au moment de la crise de la “ vache folle ”, est regrettable. La France doit sortir de l’autosatisfaction qu’elle montre en matière de sécurité sanitaire comme dans tous les autres domaines et retrouver un rôle moteur dans ce domaine.

Mme Odette Grzegrzulka a indiqué que la ministre de l’environnement et de l’aménagement du territoire était actuellement trop accaparée par le projet de loi sur l’aménagement du territoire qui sera discuté en séance au début de l’année prochaine pour pouvoir définir les suites à donner au rapport.

Le président Jean Le Garrec a estimé qu’on pouvait s’interroger sur une évolution de la structure gouvernementale afin de mieux faire apparaître la priorité accordée aux problèmes de sécurité sanitaire et sur l’éventualité de la création d’une nouvelle commission permanente. Puis il a fait part de son accord sur la nécessité de rendre les médecins du travail plus indépendants et a confirmé son intention d’organiser une audition commune des ministres chargés de la santé et de l’environnement au début du mois de février prochain.

La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Marcel Rogemont, la proposition de résolution de M. Dominique Paillé tendant à créer une commission d’enquête sur le fonctionnement du groupement mutualiste éligible aux règles fixées par le code de la mutualité - n° 1156 -.

Le rapporteur a indiqué que la proposition de résolution avançait plusieurs arguments. Il est d’abord rappelé que la Cour des comptes a formulé, dans son dernier rapport sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, des observations concernant la gestion de la MNEF. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales ayant adopté récemment une proposition de résolution tendant à créer une commission d’enquête sur ladite mutuelle, cette question paraît aujourd’hui satisfaite. La proposition de résolution indique par ailleurs que l’on peut s’interroger sur le système des remises de gestion versées par la CNAM aux mutuelles, sans plus de précision. Elle indique également que certaines mutuelles ont participé à l’ouverture du capital de la caisse nationale de prévoyance ou ont participé à la création d’une société de réassurance. On observera que cela semble aller dans le sens de ce que souhaite la Commission européenne. En ce qui concerne les pratiques d’indemnisation d’administrateurs de mutuelles ayant des fonctions bénévoles, des suites judiciaires pourront être apportées mais ne justifient pas en elles-mêmes la création d’une commission d’enquête. L’ensemble des arguments présentés constitue au sens mathématique du terme des données “ discrètes ”, c’est-à-dire non continues qui ne peuvent justifier la création d’une commission d’enquête.

Pour autant, la proposition de résolution met l’accent sur un problème réel qui est celui de la conformité du fonctionnement des mutuelles avec les directives européennes sur les assurances. Celles-ci visent à créer un marché unique de l’assurance fondé sur le principe d’une licence commune pour tous les pays de l’Union européenne. La licence commune suppose notamment un provisionnement intégral des engagements, des règles prudentielles communes, un droit d’information des affiliés. Le droit communautaire des assurances retient également le principe de spécialisation : assurance-vie et non vie, assurance et action sociale sont des domaines distincts. L’application de ce principe aux mutuelles pose trois problèmes.

En premier lieu, il implique la création de deux personnes morales, l’une pour l’assurance, l’autre pour l’action sociale. Pour satisfaire à cette exigence de la Commission européenne, il serait souhaitable de prévoir la possibilité d’effectuer des transferts de fonds entre les deux entités spécialisées ou, plus simplement, d’organiser la séparation des comptabilités.

Le deuxième problème concerne la vente et la cession des contrats d’assurances. Lorsque les opérations concernent des mutuelles, la Commission souhaite l’application du principe de libre concurrence sans aller, semble-t-il, jusqu’à en faire une obligation.

Le troisième problème concerne la réassurance. Lorsque les mutuelles organisent entre elles cette activité, la Commission semble tenir à l’application stricte du principe de libre concurrence. Etant rappelé que c’est à la demande de la France que les mutuelles sont entrées dans le champ d’application des directives européennes sur l’assurance, des discussions sont en cours avec la Commission européenne sur les différents problèmes évoqués. En outre, une mission a été confiée par le Gouvernement à M. Michel Rocard afin de présenter des propositions de nature à préserver, autant que possible, la spécificité des mutuelles. Dès lors, la création d’une commission d’enquête sur le même sujet paraît inopportune.

En conclusion, le rapporteur a donné un avis défavorable à la proposition de résolution.

M. Dominique Paillé a indiqué que, à la veille d’une transformation juridique d’ampleur et de la possible mise à jour de faits délictueux concernant la gestion de mutuelles, la proposition de résolution avait pour objet de prendre date. La proposition de résolution a également pour objet d’évoquer les risques résultant de l’application du droit communautaire pesant sur les mutuelles. En tout état de cause, il est souhaitable d’être attentif à l’évolution de cette question.

Le président Jean Le Garrec a estimé nécessaire d’attendre la publication du rapport de M. Michel Rocard et considéré que la création d’une commission d’enquête ne constituait pas une solution adaptée pour répondre aux problèmes posés. En tout état de cause, le Parlement sera appelé à se prononcer, vraisemblablement l’année prochaine, lors de l’examen du projet de loi portant transposition des directives européennes.

Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution.

La commission a ensuite examiné le compte-rendu de la mission en Guyane sur le système scolaire fait par M. Yves Durand.

M. Yves Durand a indiqué qu’une mission d’information et de contrôle budgétaire, composée des deux rapporteurs du budget de l’éducation nationale pour la commission des finances et pour la commission des affaires culturelles, s’est rendue dans le département de la Guyane du 30 novembre au 3 décembre 1998, et notamment à Cayenne, Kourou et Saint-Laurent-du-Maroni. Elle a rencontré les autorités politiques et administratives locales et les acteurs du système éducatif. Elle a également procédé à des visites d’établissements, en milieu urbain et en milieu rural.

Cette mission avait pour objet de vérifier sur place comment s’est effectuée la création du rectorat et de l’académie de plein exercice séparée des Antilles, suite aux manifestations lycéennes de novembre 1996, et comment sont affectés et utilisés les moyens supplémentaires attribués par l’Etat au département : plan de rattrapage pour les constructions scolaires, indemnités spéciales, 350 postes supplémentaires d’enseignants et d’ATOS en 1997 et 346 postes en 1998.

Il est apparu nécessaire de mieux prendre en compte les spécificités du département, qui sont tout à fait particulières. Il ne suffit pas d’attribuer des moyens supplémentaires si ceux-ci ne sont pas adaptés à la nature des problèmes qui se posent. La Guyane se caractérise en effet par une très forte croissance démographique. La population est estimée à 70 000 habitants et la population scolaire à 50 000 élèves, avec 5 000 élèves de plus entre 1996 et 1998, en raison du taux de natalité et de l’immigration. Il faut notamment souligner l’importance du nombre d’enfants étrangers non francophones à alphabétiser plutôt qu’à scolariser, ainsi que la pluriethnicité et la diversité des cultures à assimiler (Haïtiens, Brésiliens, Surinamais, Amérindiens, Noirs-Marrons, Chinois,...). S’agissant plus particulièrement de l’enseignement, les conditions de vie et de travail des enseignants sont très difficiles sur le fleuve Maroni (isolement, transport en pirogue, logement,...) et il faut constater une trop forte instabilité et un manque de formation spéciale du corps enseignant souvent trop jeune et inexpérimenté, avec des demandes de mutation hors de la Guyane après seulement deux ou trois ans.

La mission fera, en conséquence, les propositions suivantes au ministre :

- mettre en place une gestion des personnels véritablement déconcentrée, pour ne pas dire personnalisée, en revoyant notamment le mouvement des enseignants outre-mer et dans les établissements français à l’étranger ;

- créer une filière de formation d’enseignants dans le département, en rénovant l’université (par un renforcement des liens avec le centre spatial) et en incitant les Guyanais à rester dans leur département ;

- développer des filières technologiques et professionnelles plus adaptées à l’avenir économique de la Guyane (travail du bois, pêche maritime, travaux publics,...) ;

- et revoir les critères d’attribution des dotations financières pour les constructions scolaires par les collectivités locales, qui sont calculées sur des bases déconnectées des réalités.

Puis la commission a décidé, en application de l’article 145 du Règlement, le dépôt d’un rapport commun avec la commission des finances, sous réserve de l’accord de celle-ci, en vue de sa publication.