ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES
COMPTE RENDU N° 40
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 24 mars 1999
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. Jean Le Garrec, président
puis de M. Jean-Paul Durieux, vice-président
SOMMAIRE
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– Examen, pour avis, de la proposition de loi, modifiée par le Sénat, relative au mariage, au concubinage et aux liens de solidarité – n° 1479 (M. Patrick Bloche, rapporteur)
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– Examen de la proposition de résolution de M. André Thien Ah Koon tendant à la création d’une commission d’enquête portant sur le fonctionnement du service public hospitalier dans le département de la Réunion – n° 1372 (M. Alain Calmat, rapporteur)
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– Examen de la proposition de résolution de M. Bernard Accoyer tendant à créer une commission d’enquête sur la gestion de la Caisse autonome de retraite des médecins français – n° 1338 (M. Bertrand Kern, rapporteur)
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– Examen du projet de loi, modifié par le Sénat, créant le conseil national des communes « Compagnon de la Libération » - n° 1422 (Mme Marie-Françoise Clergeau, rapporteur)
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– Information relative à la commission
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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Patrick Bloche, la proposition de loi, modifiée par le Sénat, relative au mariage, au concubinage et aux liens de solidarité – n° 1479.
M. Patrick Bloche, rapporteur pour avis s’est félicité que la médiatisation dont le travail du Sénat a fait l’objet lui permette d’en résumer, plus brièvement, les positions.
En premier lieu, il convient de remarquer que le Sénat a considéré qu’il y avait bien lieu de délibérer et de légiférer sur la situation des couples non mariés. Cependant, les propositions adoptées sont très différentes de celles retenues, en première lecture, par l’Assemblée nationale.
Il faut constater, en effet, que si le rapporteur du Sénat a, à plusieurs reprises, fait part de son souhait de voir élargir la définition du concubinage afin de prendre en compte les couples de même sexe cette solution, pourtant soutenue tant par l’opposition sénatoriale que par certains membres de la majorité, n’a pas été retenue. En outre, cette définition se réfère au mariage. Or, la jurisprudence de la Cour de cassation en la matière considère le concubinage comme une situation à l’image du mariage, c’est pourquoi elle n’en applique pas les effets aux couples homosexuels. La proposition adoptée par le Sénat, non seulement n’inversera pas cette solution jurisprudentielle, mais en renforce encore la rigueur.
Il est regrettable que des parlementaires ne soient pas en mesure de proposer de nouvelles formes juridiques et ne puissent que se rattacher à l’existant.
D’autre part, si le choix du Sénat était d’étendre la notion de concubinage et d’en renforcer les droits, on peut s’étonner que les droits qui étaient ouverts par le pacte civil de solidarité dans le texte de l’Assemblée nationale n’aient pas été repris par le Sénat pour le concubinage, même restreint aux couples hétérosexuels, en particulier en matière fiscale, qu’il s’agisse de l’imposition commune ou des droits de succession, mais aussi sociale.
Enfin, le rapporteur pour avis a précisé que les rapporteurs ont procédé à trois auditions, celle du professeur Jean Hauser, qui, en acceptant de s’inscrire dans la perspective de la création du pacte civil de solidarité, a souhaité que soit apporté un certain nombre de précisions qui ont été prises en compte, celle de Mme Irène Théry afin de préciser la définition du concubinage et celle du centre Gay et Lesbien afin de connaître la réaction d’associations auditionnées avant l’examen initial du pacte civil de solidarité, à la veille de la deuxième lecture.
En conclusion, le rapporteur pour avis a précisé que les amendements qu’il soumettait à la commission rétablissaient le texte relatif au pacte civil de solidarité dans la logique du vote de l’Assemblée nationale, le 9 décembre 1998 complété par une définition du concubinage, introduite dans le code civil.
Un débat a suivi l’exposé du rapporteur pour avis.
Mme Christine Boutin, après avoir précisé qu’elle s’opposait au rétablissement du texte voté par l’Assemblée nationale en première lecture concernant le pacte civil de solidarité ainsi qu’à l’introduction du concubinage dans le code civil, a souhaité connaître les intentions du rapporteur en ce qui concerne l’insertion des fratries dans le dispositif.
M. Jean-François Mattéi a posé des questions sur :
- l’égale inscription du mariage, du pacte civil de solidarité et du concubinage dans le code civil et la force respective de ces trois états,
- la possibilité pour une personne ayant conclu un pacte civil de solidarité d’être encore, en droit, considérée comme célibataire,
- le retour, en raison de l’abandon des dispositions relatives aux fratries, à un pacte civil de solidarité considéré comme un contrat entre deux personnes ayant une communauté de vie sexuelle.
M. Edouard Landrain a rappelé que les célibataires ont, aujourd’hui, le droit d’adopter et s’est interrogé sur les conséquences du pacte civil de solidarité en la matière.
En réponse aux intervenants, M. Patrick Bloche, rapporteur pour avis, a donné les explications suivantes :
- Le Sénat a supprimé les dispositions relatives aux fratries et le choix a été fait de ne pas les rétablir. Leurs difficultés ne sont cependant pas oubliées puisque le groupe de travail que le Gouvernement s’était engagé à constituer sur cette question se met en place.
- Le mariage, le pacte civil de solidarité et le concubinage ne sont pas trois états revêtus d’une force juridique et symbolique égale. Le mariage est une institution et, à ce titre, dispose d’une force supérieure aux autres. Il convient de réaffirmer que le pacte civil de solidarité ne remet nullement le mariage en cause qui restera fermé à des personnes du même sexe. Bien au contraire, dans certains cas, il peut être, pour un couple, une étape vers cette institution.
- L’inscription du concubinage dans le code civil permettra de conforter la situation des concubins homosexuels qui, jusqu’à aujourd’hui, se voyaient opposer par le juge une définition du concubinage par analogie avec le mariage, et donc limitée aux couples hétérosexuels. Dans un premier temps, il semblait que la seule institution du pacte civil de solidarité suffirait à résoudre cette question mais, en raison des inquiétudes répétées de différentes associations, l’insertion d’une définition légale du concubinage dans le code civil a finalement été décidée.
Celle-ci est conforme aux recommandations de Mme Irène Théry, mais on doit cependant noter que, dans son esprit, outre l’élargissement des droits des concubins, le mariage aurait dû, à terme, être ouvert aux couples homosexuels, argument que ne reprennent, il convient de le noter, aucun des opposants au pacte civil de solidarité qui s’appuient, par ailleurs, sur ses propositions en matière de concubinage.
- Il est tout à fait clair qu’une personne membre d’un pacte civil de solidarité demeure, en droit, un célibataire, puisque la définition légale d’un tel état est d’être « non marié ».
- En ce qui concerne l’adoption, la création du pacte civil de solidarité ne change rien et ne crée pas de droit à l’adoption ou à la procréation médicalement assistée pour les couples de même sexe. Il faut cependant noter que le droit en matière d’adoption ne qualifie pas l’état des personnes susceptible d’adopter mais définit simplement leur âge.
- L’abandon des dispositions relatives aux fratries n’entraîne pas une sexualisation du pacte civil de solidarité. Il suffit, pour s’en convaincre, de relire la définition qui en est donnée par le texte, et qui sera d’ailleurs clarifiée par un amendement : il s’agit d’un contrat conclu entre deux personnes pour organiser leur vie commune. Il n’emporte donc aucune conséquence sexuelle, respectant en cela la nécessaire séparation entre la vie publique et la vie privée.
M. Bernard Accoyer, après avoir constaté que le rapporteur confirmait, par ses propos, le choix de revenir au dispositif initial, avec une plus forte sexualisation du contrat, a annoncé que le groupe RPR maintiendrait son opposition à la proposition de loi.
M. Pierre Hellier s’est félicité que les explications du rapporteur clarifient le débat et confirment l’intention de la majorité de rétablir le dispositif adopté en première lecture. Tout le monde sait ainsi à quoi s’en tenir, ce qui est préférable.
M. Jean-François Mattéi a considéré que si le pacte civil de solidarité n’était pas une sorte de concubinage contractualisé, qui se fondait sur une vie de couple, le dispositif proposé devenait relativement incompréhensible. A ce sujet, il s’est interrogé sur le sens de l’exigence d’une résidence commune.
Le rapporteur pour avis a alors rappelé que, si le concubinage est clairement défini comme étant le fait, pour deux personnes, de vivre en couple, ce qui s’inscrit bien dans une logique sexualisée, ce n’est pas le cas du pacte civil de solidarité, pour lequel le texte précise simplement qu’il est conclu par deux personnes pour organiser leur vie commune. Cela permet, bien évidemment, aux concubins qui le souhaitent de contractualiser leur relation, mais cela concerne également des personnes qui ne vivent pas en couple. Il existe bien une différence entre vie de couple et vie commune, ce qui explique que l’on ait pu envisager d’étendre le dispositif aux fratries.
De la même façon, il ne faut pas confondre la notion de « résidence commune » retenue par le texte, de portée essentiellement fiscale, et celle de « domicile commun ». Le pacte civil de solidarité pourra ainsi concerner deux personnes ayant une vie commune mais résidant dans deux domiciles séparés.
La commission est ensuite passée à l’examen des articles de la proposition de loi restant en discussion.
Article premier A (nouveau) (art. 9 du code civil) : Liberté de la vie personnelle
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de suppression de l’article, introduit par le Sénat, inscrivant dans la loi que chacun est libre de sa vie personnelle et a droit au respect de sa vie privée et familiale, le rapporteur pour avis ayant fait valoir que ces précisions étaient inutiles.
La commission a donc donné un avis favorable à la suppression de l’article 1er A (nouveau).
Article premier B (nouveau) (art. 144 du code civil): Définition du mariage
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de suppression de l’article introduit par le Sénat, définissant le mariage comme « l’union d’un homme et d’une femme célébrée par un officier de l’Etat civil », le rapporteur pour avis ayant fait remarquer qu’aucune ambiguïté n’était possible sur ce point.
La commission a donc donné un avis favorable à la suppression de l’article 1er B (nouveau).
Article premier C (nouveau) (art. 310-1 à 310-3 du code civil) : Définition du concubinage
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de suppression de l’article introduit par le Sénat relatif au concubinage, le rapporteur pour avis ayant souligné qu’une définition des unions de fait serait proposée dans l’article 2bis de la proposition de loi.
La commission a donc donné un avis favorable à la suppression de l’article 1er C (nouveau).
Article premier (art. 515-1 à 515-7 du code civil) : Pacte civil de solidarité
La commission a examiné un amendement du rapporteur pour avis rétablissant l’article 1er qui définit le pacte civil de solidarité avec des précisions d’ordre rédactionnel par rapport au texte adopté en première lecture.
M. Jean-François Mattei s’est interrogé sur le maintien du régime de l’indivision pour les biens des partenaires liés par un pacte civil de solidarité.
Le rapporteur pour avis a répondu que le Gouvernement devrait apporter des compléments sur ce point en séance publique.
La commission a ensuite adopté l’amendement et a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 1er ainsi rédigé.
Articles additionnels après l’article premier :
- (art. 506-1 du code civil) : Majeurs placés sous tutelle
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis interdisant la conclusion du pacte civil de solidarité aux majeurs placés sous tutelle, le rapporteur pour avis ayant fait remarquer que cette précision avait été souhaitée lors du débat à l’Assemblée nationale en première lecture, comme par le professeur Hauser.
- (art. 515-8 du code civil) : Définition du concubinage
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis insérant dans le titre XII du livre premier du code civil un chapitre II comportant un article 515-8 définissant le concubinage comme « comme une union de fait caractérisée par la vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité entre deux personnes de sexe différent ou de même sexe qui vivent en couple ».
Article 2 (art. 6 du code général des impôts) : Imposition commune au titre de l’impôt sur le revenu et des impôts directs
La commission a examiné un amendement du rapporteur pour avis de retour au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture définissant les règles de l’imposition commune pour les partenaires liés par un pacte civil de solidarité.
M. Edouard Landrain a demandé comment était définie la résidence prise en compte pour la déclaration des revenus.
Le rapporteur pour avis a rappelé la distinction entre les notions de domicile et de résidence, la résidence commune étant seule prise en compte pour l’imposition.
La commission a adopté l’amendement et a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 2 ainsi modifié.
Article 2 bis (nouveau) (art. 156 du code général des impôts) : Déduction des avantages consentis aux collatéraux dans le besoin
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de suppression de l’article, introduit par le Sénat, le rapporteur pour avis ayant fait remarquer que la déductibilité des pensions versées et les avantages en nature consentis aux collatéraux n’avait pas sa place dans la proposition de loi.
La commission a donc donné un avis favorable à la suppression de l’article 2 bis (nouveau).
Article 2 ter (nouveau) (art. 6 et 196 B du code général des impôts) : Régime de l’abattement au titre des enfants majeurs et personnes à faibles ressources rattachées au foyer fiscal
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de suppression de l’article, introduit par le Sénat, le rapporteur pour avis ayant fait remarquer que l’aménagement du régime de l’abattement accordé pour les enfants majeurs et les personnes à faibles ressources rattachés au foyer fiscal n’avait pas sa place dans la proposition de loi.
La commission a donc donné un avis favorable à la suppression de l’article 2 ter (nouveau).
Article 3 (art. 777 bis et 779 du code général des impôts) : Tarif et abattement applicables en matière de droits sur les successions et donations
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de retour au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, prévoyant les tarifs et abattements en matière de droit sur les successions et donations ; il précise en outre que le délai de deux ans initialement prévu ne s’applique qu’aux seules donations.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 3 ainsi modifié.
Article 3 bis (nouveau) (art. 788 du code général des impôts) : Relèvement et aménagement de l’abattement sur les droits de succession des frères et sœurs
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de suppression de l’article, introduit par le Sénat, le rapporteur pour avis ayant fait remarquer que les modifications du régime successoral des frères et sœurs isolés domiciliés avec le défunt n’avaient pas leur place dans la proposition de loi.
La commission a donc donné un avis favorable à la suppression de l’article 3 bis (nouveau).
Article 4 (art. 885 A, 885 W et 1723 ter-00 B du code général des impôts) : Imposition commune au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis rétablissant l’article 4 qui prévoit une imposition commune des partenaires liés par un pacte civil de solidarité au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 4 ainsi rédigé.
Article 4 bis A (nouveau) (art. 754 A du code général des impôts) : Assouplissement du régime des contrats d’acquisition en commun
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de suppression de l’article, introduit par le Sénat, qui revalorise le seuil de la tontine.
La commission a donc donné un avis favorable à la suppression de l’article 4 bis A (nouveau).
Article 4 bis B (nouveau) : Rapport
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de suppression de l’article, introduit par le Sénat, le rapporteur pour avis ayant fait remarquer que l’évaluation de la présente loi, due à une initiative parlementaire, relevait du Parlement.
La commission a donc donné un avis favorable à la suppression de l’article 4 bis A (nouveau).
Article 4 bis (art. L. 161-14 du code de la sécurité sociale) : Droits dérivés en matière d’assurance-maladie
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis rétablissant l’article 4 bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale en première lecture, confirmant l’attribution, sans délai, de la qualité d’ayant droit pour la sécurité sociale au partenaire lié par un pacte civil de solidarité qui ne peut en bénéficier à aucun autre titre.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 4 bis ainsi rédigé.
Article 5 (art. L. 223-7, L. 226-1 et L. 784-1 du code du travail) : Droit à congés
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de retour au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture prévoyant l’extension aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité de dispositions du code du travail bénéficiant actuellement aux conjoints en matière de droit à congé et pour l’application des dispositions du code du travail au partenaire salarié de l’employeur.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 5 ainsi modifié.
Article 5 bis (art. L. 523-2 du code de la sécurité sociale) : Interruption du droit à l’allocation de soutien familial
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis rétablissant l’article 5 bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale en première lecture prévoyant la cessation du versement de l’allocation de soutien familial aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 5 bis ainsi rédigé.
Article 5 ter (art. L. 356-3 du code de la sécurité sociale) : Interruption du droit à l’allocation veuvage
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis rétablissant l’article 5 ter dans la rédaction de l’Assemblée nationale en première lecture prévoyant la cessation du versement de l’allocation veuvage aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 5 ter ainsi rédigé.
Article 6 : Prise en compte du pacte civil de solidarité pour l’attribution d’un titre de séjour
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis rétablissant l’article 6 dans la rédaction de l’Assemblée nationale en première lecture prévoyant que la conclusion d’un pacte civil de solidarité constitue l’un des éléments d’appréciation des liens personnels en France pour l’obtention d’un titre de séjour.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 6 ainsi rédigé.
Article 8 (art. 60 du titre II, art. 54 du titre II et art. 38 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales) : Priorité de mutation des fonctionnaires
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis rétablissant l’article 8 dans la rédaction de l’Assemblée nationale en première lecture étendant aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité les dispositions applicables aux conjoints en matière de mutation de fonctionnaires.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 8 ainsi rédigé.
Article 9 (art. 14 et 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) : Continuation du contrat de location et droit de reprise pour habiter
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis rétablissant l’article 9 dans la rédaction de l’Assemblée nationale en première lecture étendant les dispositions applicables aux conjoints en matière de continuation du bail ou de droit de reprise du bailleur aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité.
La commission a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’article 9 ainsi rédigé.
Article 11 : Décrets d’application
La commission a adopté un amendement du rapporteur pour avis de retour au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.
La commission a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 11 ainsi modifié.
Intitulé de la proposition de loi :
La commission a examiné un amendement du rapporteur pour avis visant à rétablir l’intitulé de la proposition de loi dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.
Mme Christine Boutin a demandé s’il ne serait pas opportun d’ajouter, compte tenu des modifications apportées au texte, la mention du concubinage à la fin de l’intitulé.
Le rapporteur pour avis a indiqué qu’un seul des amendements concerne le concubinage, tous les autres visant à rétablir la proposition de loi dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.
La commission a adopté l’amendement et a donc donné un avis favorable à l’adoption de l’intitulé ainsi modifié.
Sous réserve des amendements qu’elle a adoptés, la commission a donné un avis favorable à l’adoption de l’ensemble de la proposition de loi.
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La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Alain Calmat, la proposition de résolution de M. André Thien Ah Koon tendant à la création d'une commission d'enquête portant sur le fonctionnement du service public hospitalier dans le département de la Réunion - n° 1372.
M. Alain Calmat, rapporteur, a indiqué que selon l’auteur de la proposition de résolution, la création d’une commission d’enquête est justifiée dans la mesure où les « principaux indicateurs de santé publique » à La Réunion sont inquiétants et attestent des « insuffisances des politiques menées en matière de santé.
Pour être recevable, deux conditions doivent être réunies. La première condition de recevabilité est relative à la définition précise, soit des faits qui donnent lieu à enquête, soit des services publics ou des entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion. La présente proposition de résolution vise à étudier la gestion du service public hospitalier c’est-à-dire les établissements publics, les établissements privés à but lucratif participant à l’exécution du service public hospitalier et les établissements privés concessionnaires du service public. La condition de définition est donc remplie.
La seconde condition interdit à l’Assemblée nationale d’enquêter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. A ce jour, aucune procédure judiciaire n’est en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition de résolution.
La proposition de résolution est donc parfaitement recevable.
En revanche, tant sur le fond que sur la forme, l’opportunité de créer une commission d’enquête sur le service public hospitalier à La Réunion n’est pas avérée. Il convient d’abord de relativiser les écarts importants, soulignés par la proposition de résolution, entre La Réunion et la métropole en matière d’offre de soins et d’équipements. Les taux cités portent sur les capacités installées et non sur les capacités autorisées. En médecine, en chirurgie et en soins de suite et de réadaptation, respectivement 201,152 et 35 lits ne sont pas installés. La création de nouveaux lits dans ces disciplines serait donc paradoxale dans la mesure où tous les lits autorisés ne sont pas installés.
De la même façon, les taux d’occupation calculés sur les lits autorisés sont de 68,2 % en médecine et de 64,4 % en chirurgie. Ces taux sont inférieurs au taux cible pour la médecine et la chirurgie qui est de 85 %. Le ratio effectif dans les disciplines médecine-chirurgie-obstétrique sur l’activité réalisée exprimée en points ISA (indices synthétiques d’activité) ne révèle pas un sous-effectif médical particulier à La Réunion. En tenant compte des surcoûts spécifiques à l’outre-mer, la valeur du point ISA est comparable à celle des régions les moins favorisées de la France métropolitaine.
La proposition de résolution dénonce également un déséquilibre entre les structures hospitalières du secteur nord et du secteur sud de La Réunion qui aurait été accentué par la fusion des hôpitaux du sud de l’île. En réalité d’après les informations communiquées par le ministère de la santé, cette fusion des établissements publics du secteur sanitaire sud n’a pas du tout entraîné, comme l’affirme l’auteur de la proposition de résolution, une déstructuration de l’offre de soins.
La concentration des moyens autour du centre hospitalier Sud-Réunion n’est en aucun cas une opération de restructuration malthusienne. En effet, l’agence régionale de l’hospitalisation (ARH) n’a pas accompagné cette fusion d’une réduction de moyens d’hospitalisation telle que prévue à l’article L. 712-11 du code de la santé publique. Au contraire, des moyens supplémentaires importants ont été attribués en 1997 et 1998 au centre hospitalier. Enfin, en 1999, le rééquilibrage nord-sud a été pris en compte par l’ARH puisque le centre hospitalier Sud-Réunion a bénéficié d’une allocation en augmentation de 3,13 % contre seulement 2,76 % pour le centre hospitalier de Saint-Denis situé au nord de l’île. Cette allocation a permis de créer cinq postes médicaux et 16,75 postes non-médicaux.
On ne peut cependant nier les spécificités sanitaires de l’île de La Réunion qui doivent être prises en compte par les pouvoirs publics. En effet, l’analyse des principaux indicateurs de santé atteste que La Réunion fait partie des régions françaises qui accusent un important retard en matière sanitaire.
Pour ce qui est de l’obstétrique, il existe un véritable problème d’inadaptation des indices nationaux au regard des besoins de la population réunionnaise. L’arrêté du 5 mai 1992 précise que l’indice de besoins en lits de gynécologie obstétrique à fixer pour chaque région doit se situer entre 0,2 à 0,5 (hors CHU pour 1 000 habitants). Actuellement, l’indice de besoins fixés à La Réunion est de 0,5 pour mille habitants, soit l’indice maximum. Cependant, en raison du taux de natalité élevé (19,4 contre 12,6 en métropole), le nombre de lits autorisés apparaît insuffisant pour répondre aux besoins. Il demeure cependant possible, à carte sanitaire inchangée en gynécologie obstétrique, de délivrer des autorisations dérogatoires à la carte sanitaire, dans les conditions prévues au 3° de l’article L. 712-9 du code de la santé publique, afin de prendre en considération la spécificité des besoins de l’île. Cet article permet que des autorisations dérogatoires puissent être accordées dans des circonstances exceptionnelles.
Pour un taux métropolitain de 100, le taux de mortalité est de 142,9 pour les hommes et de 142,3 pour les femmes à La Réunion. Cette surmortalité existe cependant dans tous les départements d’outre-mer. Il faut noter que la mortalité a été divisée par trois et demi depuis les années 1950 à La Réunion, ce qui est bien supérieur à la moyenne nationale. Cette surmortalité s’explique en grande partie par une mortalité prématurée importante liée à l’alcoolisme et aux accidents. Cette spécificité réunionnaise est prise en compte par le Gouvernement dans le cadre d’une politique générale de rééquilibrage en faveur des régions et des établissements les moins bien dotés.
En effet, la dotation allouée à La Réunion en 1999 est en augmentation de 3,7 %. Il s’agit de la progression la plus importante parmi toutes les régions françaises. Les crédits pour les départements d’outre-mer ont augmenté en moyenne de 2,08 % et de 2,04 % pour la métropole. L’objectif est donc que La Réunion rattrape son retard sanitaire. Il est à noter que cet effort en faveur de La Réunion est constant depuis plusieurs exercices puisque la progression en 1998 a été de 2,6 % pour une moyenne sur la métropole de 1,4 %. L’arrêté du 11 février 1999 a fixé le budget primitif de l’agence régionale d'hospitalisation (ARH) pour l’exercice 1999 à 3 576 292 francs.
Sur le fond, il faut donc admettre que les questions posées sont des questions sanitaires importantes tout en constatant que ce n’est pas une commission d’enquête qui pourra les résoudre. Le problème est de veiller à une meilleure prise en compte des besoins spécifiques de la population réunionnaise. Or, la commission d’enquête n’est pas la procédure la plus adéquate et car, elle est inutilement lourde et complexe alors que l’article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a conféré aux rapporteurs de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales les pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place de l’exécution des lois de financement dont résulte la dotation hospitalière de chaque région. C’est donc dans ce cadre qu’il est le plus efficace pour le Parlement de suivre l’évolution du service public hospitalier de La Réunion.
En conclusion, le rapporteur a proposé le rejet de la proposition de résolution.
M. Jean-Paul Durieux a indiqué que le groupe socialiste était en accord avec les conclusions du rapporteur et a souhaité une amélioration de la connaissance de la situation sanitaire dans les DOM/TOM et les différences de situation pouvant exister avec la métropole dans ce domaine afin d'apporter des réponses aux réelles inquiétudes exprimées par l'auteur de la proposition de résolution.
Le président Jean Le Garrec a rappelé que le rapport extrêmement précis de M. Alain Calmat sur la proposition de résolution qui apporte certains éléments sur la situation sanitaire dans les DOM/TOM serait publié et a souhaité que les problèmes spécifiques des DOM/TOM en matière de santé publique fassent l'objet d'un examen plus approfondi lors de l'examen de la prochaine loi de financement de la sécurité sociale.
M. Bernard Accoyer a estimé que cette attente pouvait être satisfaite dans le cadre des conférences régionales de santé.
Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution.
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La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Bertrand Kern, la proposition de résolution de M. Bernard Accoyer tendant à créer une commission d’enquête sur la gestion de la Caisse autonome de retraite des médecins français (CARMF) – n° 1338.
M. Bertrand Kern, rapporteur, a tout d’abord précisé qu’à l’examen de l’exposé des motifs de la proposition de résolution, il apparaissait que cette commission d’enquête n’aurait pas seulement pour objet d’examiner la gestion des réserves de la CAMRF et les opérations financières auxquelles elle a pu procéder, mais aussi, plus largement les difficultés du régime de retraite des médecins.
Cette proposition de résolution est formellement recevable au regard des dispositions conjointes de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1900 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, et des articles 140 et 141 du règlement de l’Assemblée nationale.
Sur le fond, s’il n’est pas question d’ignorer les interrogations légitimes des médecins sur le fonctionnement de leur régime, l’opportunité de créer une commission d’enquête sur la CARMF est cependant contestable.
La CARMF fait partie des treize sections professionnelles appartenant à la caisse d’assurance vieillesse des professions libérales et gère l‘ensemble des régimes de retraite et de prévoyance des médecins libéraux : c’est-à-dire le régime de base, le régime complémentaire, le régime des allocations supplémentaires de vieillesse (ASV), sorte de régime surcomplémentaire, le régime complémentaire d’assurance invalidité-décès et enfin un régime facultatif par capitalisation : CAPIMED.
En 1997, cette caisse comptait 122 000 cotisants pour 36 000 allocataires. Les réserves s’élevaient à 8,7 milliards de francs. On peut les estimer à environ 9,5 milliards de francs à la fin de1998.
Les différents régimes sont dans des situations contrastées.
On ne constate pas, aujourd’hui de dégradation du régime de base qui devrait rester favorable jusque vers les années 2007, 2008. Une réforme est en cours tendant à rendre la cotisation du régime de base entièrement proportionnelle aux revenus ce qui devrait répondre aux attentes des médecins disposant de revenus peu élevés et permettre que le régime reste favorable jusque dans les années 2020.
Le régime complémentaire est dans une situation un peu différente. Les cotisations y sont proportionnelles aux revenus. Ce régime est exceptionnellement favorable tant en raison du montant des pensions versées que de son rendement. L’équilibre de ce régime a été à l’origine de vifs débats au sein de la caisse, mais aujourd’hui ceux-ci apparaissent tranchés. Ce régime complémentaire ne devrait pas connaître de réelles difficultés avant l’année 2024.
L’ASV a, par contre, fait l’objet d’interrogations et de critiques de la Cour des comptes. Ce régime très favorable connaît aujourd’hui des difficultés en raison de l’insuffisance de ses réserves. Le problème actuel résulte de l’absence de toute réforme structurelle, chaque situation de déficit ayant été simplement comblée par une augmentation des cotisations et une baisse des prestations.
En conclusion, il apparaît que la CARMF montre plutôt des indicateurs positifs et ne rencontre pas d’autre question que celle de la réforme structurelle de l’ASV. Par ailleurs, aucun élément n’a été donné au rapporteur qui permette de penser que les réserves ont été mal gérées ou que des indélicatesses ont été commises. Il pourrait être utile cependant de demander à la Cour des comptes de procéder à une nouvelle vérification de la CARMF portant sur la gestion de son patrimoine. La création d’une commission d’enquête apparaît par contre inadaptée.
Un débat a suivi l’exposé du rapporteur.
M. Bernard Accoyer, après avoir souligné que le travail exhaustif du rapporteur avait conduit à un constat mitigé, a regretté qu’il n’ait pas proposé d’aller plus loin. En effet, la situation de la CARMF est inquiétante : chaque année les cotisations sont augmentées et les prestations réduites.
Comme l’a souligné le rapporteur, les réserves de l’ASV sont aujourd’hui inexistantes alors que celle-ci représente 41 % de la retraite des médecins libéraux. Ce qui était à l’origine un régime par capitalisation a été transformé par les pouvoirs publics en un régime obligatoire par répartition qui ne dispose plus aujourd’hui d’aucune réserve. En 1981, les pensions ont été augmentées de 25 % et les cotisations réduites, ce qui n’est pas la preuve d’une gestion raisonnable, ni des prestations, ni des cotisations, ni des réserves. La faillite du régime complémentaire étant de surcroit annoncée, cela signifie que dans vingt ans, 83 % du montant de la retraite des médecins sera menacé. Il est donc justifié de se pencher sur l’évolution du régime et sur la façon dont les réserves ont été gérées. Cette initiative a d’ailleurs été soutenue par 90 députés et par un nombre considérable de médecins.
En outre, la création d’une commission d’enquête aurait l’avantage d’éclairer la situation des retraites de l’ensemble des professions libérales de santé qui sont toutes dans une situation difficile comme l’a reconnu récemment le ministre délégué à la santé. Les cotisants auraient été rassurés, les retraites garanties et la lumière aurait été faite sur des risques lourds.
M. Jean-François Mattéi a considéré que la création d’une commission d’enquête pourrait permettre de clarifier la situation dans la mesure où les interprétations concernant la Caisse autonome de retraite des médecins français divergeaient grandement d’un observateur à l’autre. La première controverse porte sur la démographie des professionnels de santé à un horizon de dix ans. Il est certain que dans plusieurs années les actifs seront de moins en moins nombreux alors que les inactifs augmenteront parmi les professionnels de santé. Trois aspects de nature budgétaire doivent par ailleurs être soulignés :
- Les revenus des réserves et des placements ne sont pas gérés avec la clarté et la transparence nécessaires. La création d’une commission d’enquête pourrait permettre d’évaluer correctement cette gestion.
- Le montant des cotisations devant être réglées par les médecins fait l’objet de débats qu’il faudrait éclairer.
- Il convient enfin de s’interroger sur la nature et l’ampleur des prestations fournies. En effet les cotisations payées par les médecins à leur caisse autonome ont tendance à augmenter de façon excessive pour une qualité de prestations moyenne.
En réponse, le rapporteur a souligné les points suivants :
- Dans leur grande majorité, les médecins sont hostiles à l’idée d’une création de commission d’enquête dont ils ne comprendraient pas l’objet. En revanche, la plupart d’entre eux ne nient pas l’existence des problèmes rencontrés par l’ASV. Sans l’intervention récente d’un décret, l’ASV aurait été en situation de cessation de paiement à la fin de 1999. En l’état actuel, la situation est stabilisée jusqu’aux années 2003-2004.
- L’évolution de la démographie médicale n’est pas totalement incertaine compte tenu notamment du numerus clausus. L’attentisme qui a prévalu en la matière dans le passé doit être combattu. En 1998, on comptait 3,9 cotisants pour un retraité. En 2028, la proportion devrait s’établir à 1,1 cotisant pour un retraité. La situation est susceptible de se dégrader de façon très rapide à partir de 2015.
- S’il convient de ne pas inquiéter inutilement le corps des médecins en créant une commission d’enquête, il apparaîtrait en revanche opportun que la Cour des comptes étudie de près la façon dont les réserves de la Caisse ont été et sont actuellement gérées.
M. Bernard Accoyer a insisté sur les points suivants :
- La confiance ne pouvant exister que dans une situation de transparence, il serait utile de connaître le patrimoine de la Caisse afin de déterminer si l’argent des cotisations qui permettront de payer les retraites de demain est géré de manière adéquate.
- La création d’une commission d’enquête ne participerait pas d’une démarche de suspicion à l’égard des administrateurs élus de la Caisse. Il s’agit d’analyser le fonctionnement administratif du système et de mettre en avant ses éventuels défauts.
M. Jean-François Mattéi a considéré que, si le terme de commission d’enquête pouvait paraître inquiétant aux yeux des médecins, celui de « mission d’information » pourrait le cas échéant être mieux perçu. Une mission d’information sur la caisse permettrait, sans avoir le caractère inquisitorial d’une commission d’enquête, d’analyser la gestion de la caisse.
Le président Jean Le Garrec, après avoir félicité le rapporteur pour le sérieux de son travail sur ce sujet difficile et important et le caractère très large des contacts liés avec les professionnels de la santé à ce propos, a indiqué que si la commission allait dans le sens de la proposition du rapporteur, c’est-à-dire si elle rejetait la demande création d’une commission d’enquête, il s’engageait à adresser rapidement une lettre au Premier président de la Cour des comptes, demandant l’intervention de la juridiction financière. La Cour des comptes dispose en effet des moyens nécessaires pour analyser correctement l’état de la gestion de la Caisse.
Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a rejeté la proposition de résolution.
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La commission a ensuite examiné, sur le rapport de Mme Marie-Françoise Clergeau, le projet de loi, modifié par le Sénat, créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » - n° 1422.
Mme Marie-Thérèse Clergeau, rapporteur, après avoir rappelé que l’Assemblée nationale avait adopté le 17 décembre 1998 ce projet de loi en première lecture, a relevé que le fait que l’ensemble des groupes politiques se sont prononcés en faveur du projet, le 15 décembre 1998 en réunion de commission puis en séance publique deux jours plus tard, s’expliquait par la forte portée symbolique attachée à ce texte. Celui-ci apparaît comme le résultat d’une réflexion engagée depuis plusieurs années par les Compagnons de la Libération légitimement inquiets pour la pérennité de leur Ordre. La dissolution juridique de l’Ordre n’étant ni souhaitable ni même envisagée, il fallait en effet élaborer un mécanisme juridique garantissant la pérennité de l’effectivité de l’Ordre. Aux termes du présent projet, c’est un organisme successeur, le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », qui sous la forme d’un établissement public national à caractère administratif, sera chargé de veiller à la sauvegarde de cette mémoire, comme le fait aujourd’hui l’administration de l’Ordre.
Le texte répond à une nécessité morale : celle de ne pas oublier les sacrifices que certains hommes et certaines femmes ont consentis, à partir de 1940, pour libérer la France de ses occupants. Cette période sombre de notre histoire collective ne doit pas être négligée, surtout au moment où on ne peut que déplorer la disparition progressive des témoins de cette époque. En effet, au moment de la préparation de la première lecture du projet à l’Assemblée nationale, début décembre 1998, on comptait encore 174 titulaires de la Croix de la Libération. Le 22 mars 1999, ce nombre s’établissait à 167.
Le texte déposé par le Gouvernement a été amélioré et clarifié en première lecture à l’Assemblée nationale. Trois amendements de clarification du texte, présentés par le rapporteur, ont été adoptés à l’unanimité, au nom de la commission, par l’Assemblée en séance publique, le 17 décembre. Un grand consensus politique a marqué, à l’Assemblée nationale, les débats au sein de la commission comme en séance publique. Le même état d’esprit a caractérisé les débats au Sénat, qui a, lors de sa séance du 3 mars 1999 - faisant suite à la réunion de la commission des affaires sociales en date du 19 janvier 1999 - adopté le texte voté par l’Assemblée en l’amendant de façon mineure à quatre articles. Les articles 1er, 3, 5, 6, 8 et 9 ont été votés conformes par le Sénat. Les articles 2, 4, 7 et 10 ont été amendés.
A l’article 2, le Sénat a adopté deux amendements présentés par M. Lucien Neuwirth, rapporteur, au nom de la commission des affaires sociales. Le premier visait à ajouter au troisième alinéa que le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » - qui a pour mission de mettre en œuvre les initiatives utiles en vue de conserver la mémoire de l’Ordre de la Libération et de ses membres - devra intervenir également en vue de conserver la mémoire des médaillés de la Résistance française. Cet ajout permet d’officialiser dans un texte de loi le rôle effectivement joué par le musée de l’Ordre de la Libération notamment, qui expose des objets de collections concernant, non seulement, les titulaires de la Croix de la Libération, mais également, les médaillés de la Résistance française.
Le deuxième amendement voté par le Sénat à cet article consistait simplement à adjoindre l’adjectif « française » au mot « résistance » au dernier alinéa.
A l’article 4, le Sénat a tenu à préciser que la présidence du Conseil national était, très précisément, la « présidence du conseil d’administration du Conseil national ». A l’article 7, le Sénat a souhaité préciser que la commission de la Résistance française était une commission « nationale ». Enfin, à l’article 10, le Sénat a jugé utile de préciser qu’il s’agissait du Conseil de l’Ordre « de la Libération », l’expression « Conseil de l’Ordre » étant considérée comme trop imprécise.
Les cinq amendements adoptés par le Sénat en première lecture sont purement rédactionnels, à l’exception du premier. C’est la raison pour laquelle, afin de ne pas rallonger inutilement la procédure parlementaire, il convient de voter conforme le texte voté par le Sénat en première lecture. En effet, ce projet, qui a fait l’objet jusqu’à ce jour d’un consensus remarquable, ne gagnerait en rien à être à nouveau modifié à la marge. Il doit être voté définitivement dès que possible, même si son entrée en vigueur effective ne s’effectuera pas dans l’immédiat. Il faut rappeler, en effet, qu’aux termes de l’article 10, la loi entre en vigueur « lorsque le Conseil de l’Ordre de la Libération ne peut plus réunir quinze membres, personnes physiques ». Selon l’administration de l’Ordre de la Libération, cette situation ne devrait intervenir que dans une dizaine d’années.
La commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi restant en discussion.
Elle a adopté les articles 2 (Missions du Conseil national des communes « Compagnon de la libération), 4 (Présidence du Conseil national), 7 (Service de la médaille de la Résistance française) et 10 (Entrée en vigueur de la loi), sans modification.
La commission a ensuite adopté l’ensemble du projet de loi sans modification.
Information relative à la commission
La commission a nommé M. Jean Rouger, candidat à la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages.
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