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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 45

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 7 avril 1999
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

puis de M. Jean-Paul Durieux, vice-président

SOMMAIRE

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– Examen du rapport d’information de M. Yves Durand, rapporteur pour avis des crédits de l’enseignement scolaire, sur la gestion des personnels enseignants du second degré (rapport présenté en commun avec M. Jacques Guyard, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du plan, des crédits de l’éducation nationale).	2
– Suite de l’examen du projet de loi portant création d’une couverture maladie universelle – n° 1419 : examen des articles des titres préliminaire, I à III et V (M. Jean-Claude Boulard, rapporteur).	8
– Informations relatives à la commission	19

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné le rapport d’information de M. Yves Durand, présenté en commun avec M. Jacques Guyard pour la commission des finances, de l’économie générale et du plan, sur la gestion des personnels enseignants du second degré.

Après avoir indiqué qu’il avait rédigé ce rapport conjointement avec M. Jacques Guyard, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du plan sur les crédits de l’éducation nationale, M. Yves Durand, rapporteur pour avis des crédits de l’enseignement scolaire, a rappelé que ce rapport d’information a été décidé à la suite du rejet par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, le 25 novembre 1998, d’une proposition de résolution de M. Claude Goasguen tendant à la création d’une commission d’enquête sur la gestion des personnels enseignants du second degré. A la différence de la commission d’enquête créée par le Sénat sur le même sujet, la méthode de la mission d’information a permis de faire rapidement mais de manière précise le point sur la situation et la gestion de ces 386 000 personnels en équivalents temps plein (ETP), prenant en charge un million et demi d’élèves. Outre des entretiens avec les équipes responsables au niveau de l’administration centrale du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, la mission a pu apprécier la réalité de la situation en se rendant dans les académies de Paris, Versailles et Lille.

La gestion administrative et financière des personnels enseignants du ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie est par nature complexe, compte tenu de la distinction existant entre les postes budgétaires affectés par académies et les professeurs recrutés au niveau national par concours. Il faut également tenir compte du contexte général de rigueur budgétaire, de la multiplicité de corps et de statuts particuliers existants, ainsi que du grand nombre de filières et d’options enseignées.

Depuis trois ans, l’évolution à la baisse de la démographie scolaire a introduit un changement majeur, et d’ailleurs incomplètement perçu, par rapport à une période où, pendant quarante ans, toute la structure administrative du ministère de l’éducation nationale avait fondé ses décisions sur l’augmentation ininterrompue des effectifs liée à la croissance démographique puis à la démocratisation de l’enseignement. Cette inversion de tendance rend caduque la pratique antérieure qui conduisait à prévoir, pour une année donnée, des moyens excédentaires parce qu’on était sûr de leur insuffisance l’année suivante. La baisse des effectifs se poursuivra encore pendant quelques années, à un rythme moins soutenu, avant une période de stabilisation d’une dizaine d’années, et cette conjoncture oblige l’administration de l’éducation nationale à passer d’une logique de flux à une logique de stock et à pratiquer une gestion pluriannuelle attentive aux mouvements de départ à la retraite, aux conséquences des évolutions pédagogiques et à la demande sociale.

La mise en place du mouvement national déconcentré des enseignants doit permettre de mettre un terme à la lourdeur de la gestion de 110 000 demandes de mutation et la réalisation de 50 000 mutations, dont plus de la moitié à l’intérieur de chaque académie. Il faut également noter que, dans de nombreuses académies, l’habitude était prise d’organiser un second mouvement interne concernant parfois jusqu’au tiers des postes, au moyen des délégations rectorales. Ce système, s’il apportait une souplesse plus grande dans la gestion des personnels, n’en favorisait pas toujours la lisibilité car il était loin d’être transparent.

En ce qui concerne le problème des remplacements, il faut préciser que le délai moyen au bout duquel intervient le remplacement est actuellement de quinze jours mais que les variations des absences, entre disciplines et entre académies, sont importantes. On doit regretter que la gestion des remplacements demeure au niveau du rectorat alors que, dans l’enseignement privé, elle est du ressort du chef d’établissement. Cela pose problème compte tenu de la demande forte et légitime des parents et de l’existence d’un système concurrentiel d’enseignement.

Le problème des détachements et des mises à disposition est très largement réglé, au vu des investigations réalisées par la mission d’information. Il y a 9 800 enseignants du second degré en position de détachement. Dans cet effectif global, 7 000 personnes sont placées en situation réelle d’enseignement dans des établissements (lycées français à l’étranger, lycées agricoles, lycées militaires ou établissements d’enseignement supérieur) dépendant d’autres administrations de l’Etat et 2 800 personnes occupées à des tâches où il peut être difficile de faire la distinction entre ce qui relève de la fonction d’enseignement et de la fonction administrative. Par nature, les détachements n’entraînent aucune dépense pour le ministère de l’éducation nationale, puisque les personnels détachés sont pris intégralement en charge par les administrations d’accueil. A propos des mises à disposition, il convient d’en évaluer l’incidence en équivalents temps plein (ETP), en raison de l’ampleur très variable de leur durée selon les situations concrètes. Parmi les différentes causes de mise à disposition, il faut citer les décharges syndicales (1 207 ETP), les activités dans les associations complémentaires de l’enseignement public (470 ETP) et, enfin, les 4 677 ETP correspondant à des activités à responsabilité académique qui consistent en des tâches d’intérêt pédagogique réalisées dans le cadre de l’éducation nationale.

Au-delà de l’explication de la gestion du système et de l’état des lieux dressé, le rapport d’information a aussi un aspect plus prospectif. En effet, il inclut un certain nombre de propositions relatives à la gestion des personnels  enseignants du second degré :

– Il faut simplifier le système en poursuivant le mouvement général de déconcentration de la gestion. A cet égard, la politique de contractualisation entre l’administration centrale et les académies, sur la base de projets pédagogiques pluriannuels, doit permettre une meilleure lisibilité de l’affectation des moyens. Le caractère national du mouvement des enseignants doit être réaffirmé, ce qui signifie que ce mouvement doit être déconcentré et non décentralisé. De même, la réduction du nombre des statuts d’enseignants (actuellement vingt-quatre pour les premier et second degrés) doit être poursuivie.

- La bivalence des enseignants doit être encouragée dans les collèges, pour tenir compte du caractère notoirement traumatisant pour les élèves, notamment ceux qui sont en difficulté, du passage d’un enseignant unique à une pluralité de professeurs. Il s’agit aussi de mettre un terme aux difficultés d’affectation rencontrées, particulièrement en zone rurale, auxquelles conduit actuellement le système de la monovalence. Cette proposition va à l’encontre de la tendance actuelle, caractérisée par l’extinction progressive du corps des professeurs d’enseignement général de collège (PEGC).

– Il est souhaitable d’utiliser la possibilité légale d’embaucher des professeurs associés dans les lycées professionnels, comme cela se pratique déjà dans l’enseignement supérieur, de manière à éviter d’ouvrir des concours administratifs pour le recrutement d’un seul professeur dans une discipline particulièrement pointue conformément aux exigences réglementaires et, par ailleurs, à réaliser une ouverture bienvenue vers le monde de l’entreprise.

- Pour améliorer les conditions de remplacement des enseignants, objet d’une attente particulière des parents, il est indispensable de prévoir avant tout une information systématique des parents en cas d’absence d’un professeur, y compris sur les causes d’absence, plus souvent pédagogiques qu’on ne le pense. Dans le cadre de l’enveloppe unique affectée aux recteurs et regroupant les moyens en enseignants et les moyens de remplacement, les chefs d’établissement doivent avoir les moyens et les compétences pour faire face aux remplacements de courte durée au sein de leur établissement. Il faut préciser qu’il existe à cet égard plus de facilités dans l’enseignement privé que dans l’enseignement public. Les zones géographiques de remplacement dans les académies doivent aussi être revues. Enfin, l’augmentation des moyens accordés au remplacement s’impose, car leur insuffisance a été constatée par le rapport Bloch qui chiffre à 3,5 % du nombre total d’enseignants le nombre de remplaçants structurellement nécessaire, étant précisé que les besoins se situent plus probablement à hauteur de 6 ou 7 %. Dans ce cadre, augmenter la durée des stages des enseignants en formation dans les instituts de formation des maîtres (IUFM) permettrait à la fois de renforcer le contenu du stage et de dégager des ressources de remplacement supplémentaires.

- Il faut insister particulièrement sur la situation des professeurs en difficulté pédagogique, des professeurs qui perdent pied. Avec le durcissement des conditions d’exercice du métier le problème est de plus en plus fréquent. Les 439 postes de réadaptation ouverts à destination de ces personnels sont très insuffisants et les académies sont amenées à compléter ce dispositif en prélevant sur leurs moyens de remplacement. Pour venir en aide à ces enseignants, la création de réseaux académiques d’accompagnement psychologique est nécessaire. Selon l’estimation du rapport Bloch, 0,5 % des enseignants devraient être déclarés inaptes pour motif psychiatrique. Plus en amont, tous les futurs enseignants devraient faire des stages devant élève avant même d’être recrutés, pour savoir s’ils sont adaptés à ce métier passionnant mais difficile. Le métier de professeur est en effet actuellement le seul où l’on s’engage dans une carrière avec la perspective d’accomplir jusqu’à la retraite les mêmes tâches. La seule reconversion possible pour un enseignant est de devenir chef d’établissement et cette situation constitue un obstacle à une véritable professionnalisation de cette dernière fonction.

- Il faut enfin une gestion prévisionnelle des effectifs, que rend difficile l’absence actuelle de statistiques cohérentes. On peut signaler l’accroissement très rapide de la proportion d’enseignants de plus de cinquante ans, qui était à la rentrée 1997 de 26 % et à la rentrée 1998 de 30 %. D’importants besoins de recrutement sont à prévoir d’ici 2000-2004, compte tenu de la pyramide des âges des enseignants.

Un débat a suivi l’exposé du rapporteur.

Le président Jean Le Garrec s’est interrogé sur la qualité de la gestion des ressources humaines au sein de l’éducation nationale et sur l’absence de gestion humaine des ressources.

M. Claude Goasguen, après avoir salué la qualité du rapport qui permet de disposer d’informations souvent difficiles à obtenir de la part de l’éducation nationale, a fait les observations suivantes :

- Il faut se réjouir de ce que ce rapport comporte des propositions tout à fait audacieuses qui pourraient opportunément inspirer l’action du ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Il serait souhaitable de connaître les suites qu’entend donner le ministre à ces propositions.

- La gestion des délégations rectorales demeure floue.

- En ce qui concerne les enseignants en difficulté, il faut noter que le ministère de l’éducation nationale a mis en place des structures administratives spécifiques permettant, pour les unes, la réadaptation des enseignants concernés et, pour les autres, le réemploi de ces enseignants. Le Centre national d’enseignement à distance (CNED) permet d’utiliser pleinement les compétences de ces professeurs. Ces enseignants réemployés pourraient également être mobilisés sur des fonctions de conception pédagogique qui leur permettent, tout en n’exerçant plus devant des élèves, de contribuer à la réflexion sur le contenu des cours.

M. Jean-Pierre Baeumler a formulé les remarques suivantes :

- Le rapport confirme qu’il n’y a pas de problème de détournement de moyens au sein de l’éducation nationale, avec par exemple les mises à disposition et les décharges de service.

- La déconcentration du mouvement national des affectations est en bonne voie.

- L’éducation nationale doit repenser et améliorer son système de gestion pluriannuelle de recrutement des enseignants. La question de la crise du recrutement des professeurs ne devrait plus se poser à l’avenir.

- Il convient d’aborder la question de la bivalence avec modération puisque, il y a quelques années, cette option avait été délibérément écartée.

- Le rôle et de la place des chefs d’établissements mériteraient une étude particulière, y compris en comparant la manière dont les autres pays européens gèrent le problème de l’encadrement et de la direction des établissements scolaires.

M. Jean-Paul Durieux, après avoir considéré que le rapport donnait un éclairage indispensable et complet sur la gestion des personnels enseignants, a formulé les remarques suivantes :

- Bien souvent, l’éducation nationale établit des moyennes académiques résultant du rapport entre le nombre d’élèves et celui des enseignants. Il faut regretter que ces moyennes aient pour effet de gommer les écarts importants existant entre les établissements et les disciplines. Dans les matières scientifiques par exemple, il n’est pas rare d’avoir des classes de 35 à 36 élèves. Il conviendrait à l’avenir d'établir des analyses et des statistiques beaucoup plus fines par discipline.

- Le rapport ne donne pas d’indications sur les personnels ATOS.

- Il convient de prendre en compte davantage la véritable souffrance subie par certains professeurs mis en difficulté, jour après jour, devant leurs classes et cependant maintenus à leur poste. Une gestion plus humaine de ce type d’expériences mériterait d’être mise en place.

- Il faut par ailleurs insister sur la nécessité d’améliorer la qualité du recrutement des chefs d’établissement qui sont parfois des enseignants lassés de faire cours à des élèves et n’ayant pas forcément les qualités d’animateur d’une équipe pédagogique.

M. Jean Ueberschlag a souhaité connaître la ventilation entre les différentes organisations syndicales des 1 207 décharges syndicales recensées.

M. Edouard Landrain a insisté sur les points suivants :

- La question de la bivalence doit être reposée aujourd’hui dans la mesure où, pour de nombreux élèves, le passage du primaire au secondaire reste une étape difficile.

- Il convient de renforcer le rôle et la formation des chefs d’établissement.

- Les jeunes professeurs auraient sans doute besoin d’être davantage guidés dans leurs premières années d’enseignement, et éventuellement de bénéficier des conseils d’un de leurs collègues plus expérimentés qui pourrait être désigné comme tuteur.

M. René Couanau a relevé les points suivants :

- Le présent rapport d’information ne développe pas suffisamment la question du rôle du chef d’établissement, qui manque souvent de réels moyens et pouvoirs d’intervention alors que les rectorats et les inspections d’académie se déchargent sur eux de certaines tâches administratives.

- On peut s’interroger sur la réalité du caractère national du mouvement des enseignants. La question du recrutement des enseignants – au niveau d’une région, d’une académie ou pour l’ensemble du territoire – doit être posée.

- Ce rapport a le mérite d’aller bien au-delà du rassemblement d’informations puisque les rapporteurs n’ont pas hésité à élaborer des propositions parfois révolutionnaires. Il serait intéressant de connaître la réaction du ministre.

M. Alain Néri a fait les remarques suivantes :

- Il convient de réaffirmer le rôle pédagogique et éducatif assigné aux enseignants, qui devraient aussi retrouver aujourd’hui un rôle et un statut social plus importants.

- Le monde scolaire doit s’orienter vers un modèle de communauté éducative organisée autour d’une équipe pédagogique gérée par le chef d’établissement. Ce dernier doit être gestionnaire des ressources humaines en même temps qu’animateur pédagogique.

- Il faut revoir la situation statutaire des enseignants, tant sont multiples et variés les différents statuts particuliers.

- Les analyses chiffrées ne devraient pas globaliser les chiffres qui, actuellement, intègrent sans distinction les situations pourtant fort différentes des grandes comme des petites académies. En effet, des problèmes spécifiques se posent en milieu rural.

M. André Schneider a noté que les chefs d’établissements constituent la clé de voûte du système éducatif et qu’ils sont loin d’être recrutés en majorité parmi les enseignants fatigués. Il n’est pas normal que les chefs d’établissements aient à gérer personnellement le problème des remplacements des enseignants, les heures supplémentaires et les vacations attribuées.

En réponse aux intervenants, M. Yves Durand, rapporteur, a apporté les éléments d’information suivants :

- Il est logique que le rapport n’ait pas pris en compte la situation des personnels ATOS puisque son objet est limité à la gestion des personnels enseignants, qui est un sujet déjà très vaste.

- Le problème des chefs d’établissements mériterait aussi de faire à lui seul l’objet d’un rapport particulier. Il convient en effet de repenser le rôle, la formation et le recrutement de ces derniers. En tant qu’animateurs d’une équipe pédagogique, il est souhaitable qu’ils soient recrutés parmi les enseignants plutôt que choisis parmi des personnels administratifs.

- S’agissant des délégations rectorales, on peut noter que, dans certaines académies du Sud de la France, 30 % des personnels sont concernés.

- Le nombre de postes de réadaptation pour les enseignants en difficulté, qui s’élève à 439, paraît notoirement insuffisant eu égard à l’ampleur du problème.

- Il ne serait pas difficile mais guère intéressant de connaître la répartition des décharges syndicales entre syndicats.

- Le mouvement des enseignants du second degré, c’est-à-dire les mutations des professeurs, est bien un mouvement national à gestion déconcentrée. Il ne s’agit pas de décentraliser ce mouvement, mais de réduire la lourdeur d’un système où plus de la moitié des vœux de changement demeurent intra-académiques.

- Il convient de prendre davantage en compte les disparités entre académies afin de passer d’une gestion purement administrative et financière à une gestion véritablement pédagogique. Dans le cadre de l’élaboration par chaque académie d’un projet pluriannuel, un dispositif de contractualisation doit être développé avec l’administration centrale, notamment pour améliorer la gestion des ressources humaines. La réduction des inégalités passe par la mise en place de discriminations positives dans l’affectations des moyens, sur la base de critères sociaux ainsi établis.

- S’agissant des problèmes de remplacement des enseignants absents, un meilleur équilibre doit être trouvé entre le système des établissements d’enseignement privés, qui peuvent remplacer les professeurs absents pour une courte durée dans un délai d’une journée avec très peu de contraintes, et celui des établissements d’enseignement publics, qui subissent des délais plus longs.

- La mise en place d’une gestion pluriannuelle des recrutements des enseignants est prévue par la loi d’orientation sur l’éducation du 10 juillet 1989 mais n’est pas appliquée.

Pour conclure, le président Jean Le Garrec a observé que la méthode du rapport d’information devait être privilégiée car elle est plus rapide et plus souple que les travaux pouvant être menés dans le cadre d’une commission d’enquête, qui constitue une machine relativement lourde à mettre en place. Les avis budgétaires pourraient également être le support d’études de fond plus détaillées que la simple analyse des crédits, et la question du rôle des chefs d’établissements pourrait opportunément être traitée dans ce cadre à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour l’an 2000. Enfin, le présent rapport d’information sera officiellement transmis à M. Claude Allègre, ministre de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, afin de contribuer à faire avancer le débat et, le cas échéant, d’influencer positivement le contenu des réformes en cours et à venir.

La commission a décidé, en application de l’article 145 du Règlement, le dépôt du rapport d’information en vue de sa publication.

*

La commission a ensuite procédé à l’examen, sur le rapport de M. Jean-Claude Boulard, des articles des titres préliminaire, I à III et V du projet de loi portant création d’une couverture maladie universelle – n° 1419.

Titre préliminaire - De la couverture maladie universelle

Article 1^er : Le principe d’un nouveau droit aux soins pour tous

La commission a examiné un amendement de suppression de M. Denis Jacquat.

M. Denis Jacquat a considéré que cet article doit être supprimé car, d’une part il est superfétatoire puisque le droit à la protection de la santé figure d’ores et déjà dans le préambule de la constitution de 1946 et d’autre part parce que le projet de loi, en créant un effet de seuil pour l’accès à la protection complémentaire, met en place une inégalité qui est une négation du droit à l’accès de tous à la protection de la santé. Tant qu’une solution alternative à cet effet de seuil, comme par exemple une sortie « en sifflet », n’est pas trouvée, cet article de principe n’est pas acceptable.

Le rapporteur s’est opposé à l’amendement en considérant qu’il revenait à écarter l’ensemble du projet de loi. L’argument sur l’effet de seuil n’est pas pertinent car, dans le droit actuel, l’accès à l’aide médicale gratuite est d’ores et déjà déterminée par des seuils. Le texte se contente de substituer un seuil national à des seuils départementaux.

M. Pierre Hellier a considéré que la détermination d’un seuil pour l’accès à une couverture complémentaire gratuite va à l’encontre du principe d’universalité défendu par le projet de loi.

M. Bernard Accoyer, rappelant les différence de revenus existant entre les régions, s’est opposé à la détermination d’un seuil unique pour tout le territoire national.

Le rapporteur s’est étonné que l’on découvre avec la CMU qu’il existe des différences de niveau de vie entre régions. Cette réflexion est tout à fait pertinente mais concerne tous les domaines de l’action publique et il n’est pas envisageable de régionaliser toutes les prestations.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a ensuite examiné, en discussion commune, deux amendements du rapporteur et de M. Denis Jacquat prévoyant une nouvelle rédaction de l’article.

M. Denis Jacquat a proposé, pour éviter les conséquence trop rigoureuses de l’effet de seuil, de substituer au droit à une couverture complémentaire gratuite une aide financière permettant aux plus démunis d’accéder volontairement à une protection complémentaire.

Le rapporteur s’est opposé à cet amendement correspondant à une logique autre que celle du projet de loi. Il faut rappeler que l’accès des plus démunis à une protection sociale complète existe déjà en droit, puisqu’il a été affirmé par la loi du 29 juillet 1992 d’adaptation de la loi de 1988 portant création du RMI. L’amendement marque donc un recul par rapport au droit existant.

Il a ensuite exposé son propre amendement qui propose trois modifications de l’article. Il s’agit tout d’abord de supprimer la première phrase, qui est dépourvue de portée juridique et relève de l’exposé des motifs, puis de définir géographiquement le champ d’application du texte, afin de limiter le bénéfice de la CMU aux personnes résidant en France métropolitaine ou dans les DOM ou à Saint-Pierre et Miquelon, et enfin de substituer l’expression « personnes dont les revenus sont les plus faibles » à l’expression « personnes les plus défavorisées », trop peu précise.

M. Pierre Hellier a approuvé l’amendement du rapporteur et s’est opposé à celui de M. Denis Jacquat, lui préférant une solution permettant une sortie « en sifflet » du dispositif prévu pour l’assurance complémentaire.

M. Denis Jacquat s’est déclaré favorable à la troisième modification proposée par l’amendement du rapporteur.

M. René Couanau a considéré que l’amendement du rapporteur s’insérait bien dans la logique du projet de loi et a proposé un sous-amendement visant à substituer les termes « accès à une protection complémentaire » aux mots « droit à une protection complémentaire », ce qui permettrait de progresser vers une disparition de l’effet de seuil.

Le rapporteur a une nouvelle fois rappelé son souhait de ne pas revenir sur le droit existant et donc sur le droit à l’accès à une couverture complémentaire gratuite pour les plus démunis créé par la loi sur le RMI.

M. Yves Bur a présenté le même sous-amendement que M. René Couanau. Il convient en effet de rappeler que si le droit à une couverture maladie de base relève de la solidarité nationale, la couverture complémentaire ne relève pas d’un droit ; l’Etat doit simplement en faciliter l’accès. Prévoir une aide financière pour l’accès à la protection complémentaire tend à responsabiliser les personnes en fonction de leur capacité contributive et étend la portée de la mesure bien au delà de la population visée par la couverture complémentaire gratuite prévue par le texte. Une telle disposition permettrait de sortir d’une logique d’assistance totale et serait un facteur supplémentaire d’insertion sociale pour ses bénéficiaires.

Le rapporteur a annoncé que différentes solutions seraient examinées dans la suite du débat pour lisser l’effet de seuil. Mais, au sein de ce seuil, le projet de loi a l’avantage de conserver le déclenchement d’un droit, et non pas seulement de prévoir la possibilité d’un accès. C’est une différence essentielle qu’il convient de conserver.

M. Jean-Luc Préel a présenté un sous-amendement remplaçant « le droit à une protection complémentaire » par le droit à une aide financière pour leur permettre de bénéficier d’une protection complémentaire. Il a considéré que la couverture complémentaire relevait d’une autre logique que l’assurance de base. L’une des difficultés majeures du texte est qu’il ne fait pas clairement la différence entre les responsabilités des différents acteurs de l’assurance maladie. Or il est absolument nécessaire, si l’on souhaite préserver notre système de protection sociale et éviter une mise en cause au niveau européen, de délimiter clairement les rôles respectifs du régime de base et de la couverture complémentaire.

M. Yves Bur a rappelé que les assureurs et les mutuelles avaient fait part à la commission de leur volonté de participer à l’effort en faveur d’une couverture maladie universelle en ouvrant à toute la population l’accès à une couverture complémentaire minimale.

M. René Couanau, après s’être déclaré personnellement favorable à l’évolution proposée par le texte en ce qui concerne l’assurance de base, a considéré que l’effacement de l’effet de seuil observé pour l’accès à la couverture complémentaire était absolument nécessaire. Cela ne pourra se faire que par l’institution d’une cotisation, bien évidemment modulée en fonction du revenu. Il ne s’agit pas de remettre un droit en cause, mais d’adopter une approche différente pour l’assurance de base et la couverture complémentaire.

M. Bernard Accoyer a déclaré ne pas comprendre la volonté du Gouvernement de maintenir un accès à l’assurance complémentaire gratuit, automatique, déresponsabilisant et finalement porteur d’une menace pour le système actuel de protection sociale.

Le rapporteur a rappelé que le fait de confirmer un droit n’était pas incompatible avec l’idée d’une cotisation. Divers amendements seront proposés dans ce sens. Il est cependant préférable que le droit existant soit confirmé, quitte à prévoir ensuite un dispositif d’accompagnement au delà du seuil, afin d’éviter ses effets les plus négatifs.

La commission a rejeté les sous-amendements à l’amendement du rapporteur proposés par MM. René Couanau, Jean-Luc Préel et Yves Bur et adopté l’amendement du rapporteur, l’amendement de M. Denis Jacquat, ainsi qu’un amendement de M. Yves Bur et un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz devenant de ce fait sans objet.

L’article 1^er a été ainsi rédigé.

TITRE 1^er

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIMES OBLIGATOIRES

CHAPITRE I^er

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article 2 (article L. 111-1, chapitre 1^er du titre IV du livre VII, article L. 741-11 du code de la sécurité sociale) : Principe de l’affiliation et du rattachement aux nouveaux régimes obligatoires et suppression du régime de l’assurance personnelle

La commission a adopté l’article 2 sans modification.

Article 3 : Critères d’affiliation au nouveau régime général et cotisation

Article L. 380-1 du code de la sécurité sociale : Critères d’affiliation au régime

La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à élargir le champ territorial de l’article à la collectivité locale de Saint-Pierre et Miquelon.

La commission a examiné un amendement de Mmes Muguette Jacquaint et Jacqueline Fraysse visant à substituer à la notion de « résidence stable et régulière » comme condition d’affiliation, celle de « résidence durable ».

Mme Muguette Jacquaint a indiqué que cet amendement tenait compte de l’avis du Conseil d’Etat de 1981 qui a retenu comme critère subsidiaire ouvrant droit à l’affiliation au régime de base le seul critère de résidence durable. Cet amendement est également une mesure de justice sociale visant à éviter toute discrimination pour les étrangers en situation irrégulière et une mesure de santé publique.

Le rapporteur a observé que le Conseil d’Etat, dans son avis, avait mis en avant le critère de résidence durable en l’absence de disposition législative. Le projet de loi actuel prévoit un critère de résidence stable et régulière ; l’avis du Conseil d’Etat n’a donc pas à s’appliquer dans ce cas présent. De plus, les personnes en situation irrégulière sont prises en compte dans la troisième partie du projet de loi : elles sont couvertes automatiquement par l’aide médicale de l’Etat. Enfin, à l’heure actuelle, l’affiliation au régime de base se fait sur un critère de résidence stable et régulière. Le projet de loi ne fait donc que reprendre le droit existant en matière d’affiliation.

La commission a rejeté cet amendement.

Article 380-2 du code de la sécurité sociale : Cotisation et seuil d’acquittement ou d’exonération

La commission a examiné un amendement présenté par M. André Aschieri visant à relever le seuil de ressources pris en compte pour l’affiliation gratuite en régime général jusqu’au seuil de pauvreté calculé par l’INSEE en 1998, soit 3 800 F mensuels et à instaurer une dégressivité jusqu’au SMIC.

M. André Aschieri a indiqué que ce relèvement du seuil était nécessaire afin que le projet de loi remplisse réellement son objectif de lutte contre l’exclusion. De plus, ce barème fixé arbitrairement entraîne un effet de seuil regrettable auquel il faut remédier. Celui-ci a pour conséquence d’exclure des soins les personnes ayant un revenu, certes supérieur au seuil fixé, mais insuffisant pour leur permettre d’accéder à des soins corrects.

M. Denis Jacquat a observé que ce relèvement du seuil à 3 800 F était indispensable même s’il impliquait une augmentation des bénéficiaires de 2 millions de personnes ainsi qu’un dispositif dégressif afin d’éviter tout effet de seuil.

M. René Couanau a soutenu l’amendement dans un souci d’harmonisation avec d’autres seuils en vigueur.

M. Yves Bur a regretté que le projet de loi laisse le Gouvernement fixer le seuil par décret, de manière discrétionnaire. Un débat sur ce sujet devrait être prévu lors de l’examen de la loi de financement dans la mesure où il s’agit de dépenses de santé.

M. Edouard Landrain s’est interrogé sur la situation des gens du voyage dont les revenus sont très difficiles à déterminer et donc sur la difficulté à les faire entrer dans le dispositif de couverture maladie universelle.

M. Bernard Accoyer a remarqué que le Gouvernement actuel avait instauré un très grand nombre de seuils tous différents et s’est interrogé sur la légitimité de la fixation du seuil à 3 500 F, seuil qui est en-deçà de celui déclenchant l’aide médicale dans vingt-neuf départements.

Le rapporteur a rappelé que tous les seuils de revenus prévus dans la législation sociale étaient fixés par décret et non par la loi. Il faut s’en tenir à ce principe et éviter la rigidité d’un seuil inscrit dans la loi. En outre, l’amendement est certainement irrecevable au regard de l’article 40 de la Constitution.

Pour ce qui est des gens du voyage, l’affiliation prévue par le présent projet de loi sera un élément déterminant d’intégration de cette communauté.

La commission a adopté l’amendement.

En conséquence, un amendement de M. Yves Bur relatif à la fixation du plafond dans la loi de financement de la sécurité sociale ainsi qu’un amendement du rapporteur prévoyant une révision annuelle du plafond de prise en charge sont devenus sans objet.

Le rapporteur a ensuite indiqué que, compte tenu de l’adoption de l’amendement de M. André Aschieri, il n’était pas favorable à l’adoption de l’article 3 ainsi modifié.

La commission a rejeté un amendement de M. Denis Jacquat supprimant la possibilité donnée au Gouvernement d’adopter les modalités de recouvrement de la cotisation.

La commission a ensuite adopté l’article 3 ainsi modifié.

Article 4 (article L. 161-2 nouveau du code de la sécurité sociale) : Immédiateté et automaticité du droit à l’accès aux soins

La commission a examiné un amendement de Mme Gilberte Marin-Moskovitz prévoyant que l’affiliation des personnes était subordonnée à un engagement de justifier de l’identité et de la résidence stable et régulière et non à une production immédiate de justificatif.

Mme Gilberte Marin-Moskovitz a évoqué les difficultés concrètes de personnes dont les papiers ont été volés ou sont perdus ou encore les cas de renouvellement de ces pièces d’identité. Il convient donc d’ouvrir un droit en l’attente de l’obtention de nouveaux papiers.

M. Yves Bur a estimé que cet amendement pose un très réel problème pour l’affiliation des gens du voyage.

M. Denis Jacquat s’est déclaré défavorable à un tel amendement qui allège par trop les procédures extrêmement simples requises par le projet.

M. René Couanau a fait remarquer que le problème ne concernait pas l’accès aux soins mais l’enregistrement de la demande devant la caisse primaire d’assurance maladie.

M. Bernard Accoyer a souligné que si un tel amendement était adopté, tout moyen de preuve disparaîtrait.

Mme Jacqueline Mathieu-Obadia a fait remarquer que même en l’absence de toute pièce d’identité les patients étaient tout de même soignés.

Le rapporteur a jugé qu’il convenait de ne pas ouvrir de droits sans un minimum de procédure. Les règles prévues par le projet sont simples et claires et ne constituent pas une entrave à l’accès à la CMU. De surcroît les associations présentes sur le terrain ne manqueront pas d’aider les personnes dans leurs démarches, et l’exigence d’une procédure minimale est un puissant facteur d’intégration.

La commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite rejeté un amendement de conséquence de Mme Muguette Jacquaint substituant pour qualifier la résidence, aux mots « stable et régulière » le mot « durable » et un amendement de André Aschieri substituant à ces mêmes mots le mot « habituelle ».

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur attribuant aux services ou associations ou organismes à but non lucratif un rôle d’accompagnement pour les démarches d’affiliation.

M. Yves Bur a jugé que l’affirmation que contenait le dispositif proposé allait de soi et s’est demandé si les caisses primaires d’assurance maladie accepteront volontiers cette intervention des associations. Quant à l’habilitation à transmettre les documents donnée aux associations, doit-elle s’entendre comme une habilitation à vérifier la validité des conditions d’affiliation ?

M. René Couanau s’est interrogé sur le point de savoir si cet amendement incluait ou non les mutuelles, et sur la portée de l’expression organismes à but non lucratif. Si les mutuelles sont incluses, la portée concrète du texte est extrêmement forte.

M. Jean-Luc Préel s’est également interrogé sur le rôle des mutuelles et de la MSA pour préparer les dossiers. Si celles-ci sont incluses, cet article rompt l’égalité avec les compagnies d’assurance.

M. Bernard Accoyer a souligné qu’un tel amendement mettait l’accent sur les carences du texte en matière d’accompagnement humain des démarches administratives. Il tend à combler un vide du texte par un dispositif largement improvisé.

Le rapporteur a jugé que les mutuelles ne sont pas à priori exclues du champ de cet article bien que leur champ d’intervention concerne surtout le volet complémentaire. L’habilitation n’est qu’une habilitation à transmettre les dossiers.

La commission a adopté cet amendement.

La commission a rejeté un amendement de M. André Aschieri tendant à ce que les documents demandés par les CPAM pour confirmer l’ouverture des droits à la sécurité sociale soient précisés par décret après que le rapporteur eut indiqué que cette disposition ne relevait pas de la loi et que sa rédaction était inappropriée.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel prévoyant que les mutuelles peuvent assurer le service des prestations de base.

M. Jean-Luc Préel a considéré que si les CPAM se voient reconnaître par le projet de loi le droit d’assurer la couverture complémentaire, les organismes complémentaires doivent pouvoir en contrepartie assurer une couverture de base. L’accès des CPAM à la couverture complémentaire conduira nécessairement la commission européenne à demander également une mise en concurrence de la couverture de base ;

Le rapporteur a estimé qu’il n’était pas possible d’introduire les acteurs des régimes complémentaires dans le régime de la couverture de base.

M. Alfred Recours, après avoir indiqué que l’objectif poursuivi par cet amendement relevait clairement d’une idéologie de privatisation de la sécurité sociale, a estimé qu’un monopole portant sur l’accès de non-cotisants à un régime de base ne pouvait poser de problème au regard de la législation européenne.

M. Bernard Accoyer a rappelé qu’à la question de savoir si une remise en cause du monopole de la gestion de la couverture de base était à craindre, le président de la CNAM avait répondu devant la commission par l’affirmative.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a rejeté un amendement de M. André Aschieri précisant que dans chaque CPAM un référent devait être responsable de l’accueil des bénéficiaires de la CMU, après que le rapporteur eut indiqué que cette disposition ne relevait pas du domaine de la loi.

La commission a adopté l’article 4 ainsi modifié.

Après l’article 4

M. André Aschieri a retiré un amendement précisant les documents remis aux personnes relevant de la CMU lors de consultations après que le rapporteur eut précisé que ce dispositif était inspiré par le régime de l’aide médicale auquel justement le projet de loi a pour objectif de mettre fin.

Article 5 (article L. 161-15-1 du code de la sécurité sociale) : Continuité du droit à l’accès aux soins

La commission a rejeté un amendement de M. Yves Bur précisant que la condition de résidence nécessaire à l’admission à la CMU fera l’objet d’une vérification régulière après que le rapporteur eut indiqué qu’il n’appartenait pas à la loi d’enjoindre à une autorité administrative d’exercer la compétence qu’elle lui confie.

La commission a adopté l’article 5 sans modification.

Article 6  (articles L. 161-2, L. 381-7, L.381-12, L. 381-17, L.382-9, L.615-8, L.722-6 du code de la sécurité sociale et article 1106-12 du code rural) : Accès aux soins sans restriction financière

M. Jean-Luc Préel a retiré un amendement relatif à la prise en charge de la couverture maladie du conjoint survivant ayant eu au moins trois enfants à charge après que le rapporteur eut indiqué que cette question serait évoquée à l’article 10.

La commission a examiné un amendement de Mme Muguette Jacquaint inscrivant dans l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale que les droits aux prestations de sécurité sociale sont maintenus pendant un an aux personnes ayant cessé de remplir les conditions d’affiliation à un régime.

Après que le rapporteur eut précisé que la durée d’un an était actuellement fixée par voie réglementaire, la commission a adopté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur tendant à la suspension du versement des prestations en nature de l’assurance maladie à l’assuré social, mais pas à ses éventuels ayants droit, en cas de non-versement de la cotisation imputable à un refus volontaire constitutif de mauvaise foi.

Le rapporteur a indiqué que cette disposition qui déroge au schéma général de la loi répondait à la situation particulière des régimes tels la CANAM et la MSA qui sont confrontés à des campagnes d’appel au refus de cotiser.

M. Yves Bur a fait remarquer qu’un tel amendement avait davantage sa place à l’article 14 qui traite du recouvrement des cotisations.

M. Bernard Accoyer s’est félicité que soit abordé le problème de la fraude et s’est inquiété des risques de développement de pratiques frauduleuses de la part de certaines catégories de population à l’occasion de la mise en œuvre de la CMU.

Le rapporteur a indiqué que l’inscription de cet amendement à l’article 6 du projet de loi paraissait plus pertinente puisqu’il supprime les liens entre paiement des cotisations et versement des prestations. La commission a adopté cet amendement.

La commission a adopté l’article 6 ainsi modifié.

Article 7 (articles L.161-14-1, L. 381-9, L. 313-3, L. 615-11 du code de la sécurité sociale) : Régime applicable aux ayants droit des personnes affiliées au régime général

M. Edouard Landrain s’est inquiété du caractère extrêmement permissif de cet article et du risque de voir des ménages aisés profiter de ce dispositif pour leurs enfants au lieu de souscrire une couverture complémentaire.

En réponse à cette remarque, le rapporteur a indiqué qu’en ce qui concerne les prestations en nature de l’assurance maladie, le financement était assuré par la CSG et qu’en conséquence l’affiliation directe d’un enfant ne modifiait pas l’assiette d’imposition de ses parents.

La commission a adopté l’article 7 sans modification.

Article 8 (titre VIII du livre IIII, article L. 380-3 nouveaux du code de la sécurité sociale) : Dispositions applicables aux personnes qui, bien que résidant ou séjournant en France ne sont pas concernées par le régime

La commission a adopté l’article 8 sans modification.

Après l’article 8

M. André Aschieri a retiré un amendement tendant à pallier les dysfonctionnements du suivi médical dans le domaine pénitentiaire après que le rapporteur eut précisé que ce problème bien réel aurait dû être examiné avec le titre IV.

CHAPITRE 2

DISPOSITIONS FINANCIÈRES

Section 1 - Transferts financiers

La commission a adopté les articles 9 : Incidences financières sur l’assurance vieillesse et 10 : Incidences financières de la mise en place de la couverture obligatoire sur la branche famille, sans modification.

Article 11 (article L. 241-2 du code de la sécurité sociale) : Enumération des ressources complémentaires des régimes obligatoires de base

La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que la répartition des droits sur les tabacs serait fixée par une disposition spéciale de la loi de finances pour 2000.

La commission a adopté l’article 11 ainsi modifié.

Article 12 (article L. 213-1 du code des assurances) : Modification de l’affectation de la cotisation due par les personnes assurant des véhicules terrestres à moteur

La commission a adopté l’article 12 sans modification.

Article 13 : Transferts financiers entre l’Etat et les départements

M. Bernard Accoyer s’est élevé contre le fait que les départements les plus généreux allaient être les plus taxés dans le système de financement choisi. Cette attitude immorale du Gouvernement dissuadera à l’avenir les collectivités territoriales d’aller au-delà du strict minimum prévu.

M. Yves Bur a fait remarquer que si le plan de financement résulte d’un accord entre le Gouvernement et l’Association des présidents de conseils généraux, il n’en est pas moins vrai que l’équité n’est pas respectée notamment à l’égard des départements relativement pauvres qui ont fait de gros efforts dans le domaine de l’aide sociale de proximité.

Le rapporteur a fait remarquer que des départements comme les Hauts-de-Seine ou Paris avaient également mis en œuvre des politiques généreuses. La fixation d’un abattement de 5 % a été effectuée au regard du taux de 10 % de doublons, afférent à la prise en charge, dans le cadre de l’aide médicale, de personnes relevant en réalité de régimes de base, ces dépenses se répartissant pour moitié entre la base et la protection complémentaire. Il existait sans aucun doute beaucoup d’autres formules dignes d’intérêt mais cette réfaction uniforme de 5 % est apparue lors des négociations la formule la plus simple.

Le Gouvernement ne semble pas hostile à la recherche de plus d’équité dans ce domaine, en restant bien entendu dans l’enveloppe de 5 %, mais en tout état de cause les deux tiers des départements sont satisfaits par ce dispositif.

M. Alfred Recours a demandé si les 95 % des sommes qui remontaient visaient les dépenses sous le plafond légal ou l’ensemble des dépenses au titre de l’aide médicale.

Le rapporteur a indiqué qu’il s’agissait de l’ensemble des dépenses au titre de l’aide médicale.

M. Bernard Accoyer a fait remarquer que les dépenses au titre de l’aide médicale faisaient l’objet d’un taux de récupération non négligeable, ce qui rend ambigu le critère retenu pour la contribution et aboutit à une taxation inique des départements les plus généreux.

Le rapporteur s’est élevé contre l’emploi du terme de taxation puisqu’il s’agit d’une remontée de compétence qui laisse aux départements 5 % du montant des dépenses alors qu’ils n’ont plus de prestations à assurer.

M. Yves Bur a estimé qu’il fallait prendre en compte la richesse des départements et a souhaité que la dotation globale de décentralisation des départements les plus vertueux ne soit pas diminuée. L’accord de l’APCG lors des négociations n’emporte pas celui de tous les élus locaux.

Mme Jacqueline Fraysse a souligné qu’au-delà des choix politiques de certains départements, existe objectivement une grande disparité de ressources et de difficultés des populations. Aussi s’il n’est pas envisageable de revenir sur le taux de 5 % obtenu après de difficiles négociations, est-il nécessaire d’avancer vers un dispositif plus équitable. En outre, l’absence de disposition relative aux contingents communaux constitue une des lacunes de ce texte.

Le rapporteur a indiqué que la pratique de la récupération était très réduite et que l’obligation alimentaire demeurait en vigueur dans le nouveau dispositif. Les interrogations sur la pertinence du dispositif sont légitimes mais il convient de procéder avec prudence. Il n’est pas possible d’improviser en réunion de commission un autre mécanisme que celui du texte.

Le président Jean Le Garrec a souhaité que le rapporteur se rapproche des commissaires intéressés afin de réfléchir, durant la période précédant le passage en séance, aux améliorations à apporter à ce mécanisme et d’examiner également le problème des contingents communaux.

A la demande du président, l’ensemble des amendements à l’article 13 ont été provisoirement retirés par leurs auteurs et la commission a adopté l’article 13 sans modification.

Informations relatives à la commission

La commission a nommé :

- M. Alain Calmat rapporteur d’information sur l’application de la loi n° 98-535 du 1^er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l’homme.

- M. Alain Néri rapporteur d’information sur l’application de la loi n° 99-223 du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage.

- Mme Gilberte Marin-Moskovitz rapporteur sur :

- la proposition de loi de Mme Gilberte Marin-Moskovitz tendant à favoriser le développement des soins palliatifs et l’accompagnement des malades en fin de vie (n° 1515).

- la proposition de loi de M. Jean-Jacques Denis tendant à favoriser le développement des soins palliatifs – n° 1503 rectifiée

- la proposition de loi de M. Bernard Perrut tendant à créer un congé d’accompagnement des personnes en fin de vie – n° 1353

- la proposition de loi de M. Roger-Gérard Schwartzenberg visant à garantir le droit à l’accès aux soins palliatifs – n° 1514

La commission a rejeté la demande du groupe RPR tendant à ce que la proposition de loi de M. Jean-Michel Dubernard visant à garantir les droits du patient n° 1074 fasse l’objet d’un rapport commun avec la proposition de loi n° 1515.

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