c9899051 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 51

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 4 mai 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

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– Audition de Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, sur le projet de loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication – n°^s 1187-1541 (M. Didier Mathus, rapporteur)	2

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a procédé à l’audition de Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, sur le projet de loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication – n°^s 1187-1541.

Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication, a indiqué qu’il y a cinq mois, presque jour pour jour, elle avait présenté un texte devant la commission dont elle annonçait, à la fin de son intervention, le retrait provisoire de l’ordre du jour. A l’époque, certains ont pu penser que ce report annonçait un abandon. On voit aujourd’hui qu’il n’en est rien.

Ce report avait été motivé par la volonté de prendre un peu plus de temps, notamment pour renforcer le texte par des mesures touchant à la régulation du secteur privé et mieux répondre à la préoccupation exprimée par les membres de la commission sur la croissance des moyens financiers nécessaires au développement du service public. Dès cette date, il avait été néanmoins annoncé que le Gouvernement avait pris une décision que beaucoup, dans la majorité mais aussi dans l’opposition, attendaient depuis longtemps : l’accroissement du financement du service public par le remboursement intégral des exonérations de redevance.

Cette décision est aujourd’hui confirmée par un amendement déposé devant la commission au nom du Gouvernement. Il permet de présenter une nouvelle formule de financement du service public, qui garantir un meilleur équilibre entre la baisse souhaitable du recours à la publicité et la croissance des moyens de développement.

Les cinq mois qui se sont écoulés ont donc été l’occasion de traduire de manière plus efficace cette volonté de réforme, grâce à une intense concertation et à la contribution personnelle de beaucoup de parlementaires. Grâce à cette collaboration, et avec le second volet de mesures que le Gouvernement a adopté et qui vient s’ajouter au projet de loi déjà déposé, c’est une réforme de liberté et de démocratie qui viendra en débat devant l’Assemblée le 18 mai prochain. C’est aussi une réforme moderne qui assure le développement équilibré de l’ensemble de notre système audiovisuel.

Cette réforme traite des trois éléments majeurs qui constituent l’audiovisuel : son corps, c’est-à-dire les programmes, et ses deux piliers, le secteur public et le secteur privé. Elle réaffirme ainsi trois principes essentiels : la nécessité d’un service public fort, élément vital d’équilibre et de développement pour l’ensemble de l’audiovisuel, la primauté des contenus sur les supports, nécessaire pour que l’industrie des programmes reste moteur de diversité et de création et la modernisation de notre système de régulation, qui permettra de concilier un développement concurrentiel du secteur et l’exigence constitutionnelle du pluralisme.

Pour le sortir de la crise de privatisation rampante dans laquelle il était engagé, il convient de donner au service public une nouvelle ambition, et bien sûr les moyens de cette ambition.

Pour la première fois dans l’histoire de l’audiovisuel français, le projet de loi précise les objectifs et principes généraux qui fondent l’existence du service public ainsi que les missions propres à chacune des sociétés nationales de programmes. Refonder les missions du service public, lui assurer les moyens financiers de son indépendance et de son développement, c’est faire un choix d’avenir. C’est aussi rendre aux téléspectateurs le droit d’accéder à des programmes diversifiés qui, à la différence des émissions offertes par les chaînes privées, ne soient pas uniquement soumis aux impératifs de la rentabilité commerciale. L’allongement des tunnels publicitaires, si pénibles pour le téléspectateur, résulte ainsi directement de la diminution du financement public constatée à partir de 1993.

Pour rendre au service public son âme, c’est donc une baisse très sensible des écrans publicitaires, de 12 à 8 minutes par heure, qui est finalement proposée au Gouvernement. Un tiers de temps de publicité en moins, c’est beaucoup. Et cette baisse sera d’autant plus visible à l’antenne qu’elle s’accompagnera de limitation des bandes-annonces, c’est-à-dire de l’auto-promotion des chaînes, et signifiera donc la fin des tunnels. Une baisse plus drastique de la publicité avait été envisagée dans un premier temps, mais il a été tenu compte de la préoccupation centrale que beaucoup avaient exprimée face à cette proposition : garantir au service public les moyens de son développement.

Un acquis décisif avait été obtenu en décembre dernier lorsque le Gouvernement a décidé d’inscrire dans la loi le remboursement intégral des exonérations de redevance qui représentent 2,4 milliards de francs. Si cette somme avait été utilisée entièrement pour baisser la publicité à 5 minutes par heure, il aurait fallu, dans le même temps, augmenter fortement la redevance pour améliorer les programmes et financer le développement du service public. Il aurait aussi fallu créer d’emblée une forte taxation des télévisions privées pour éviter que ne se crée un écart de pouvoir d’achat en leur faveur. A la réflexion, il a semblé plus sûr de partir de la somme dont la pérennité était assurée, soit 2,4 milliards de francs, et de la partager entre baisse de la publicité et financement du développement. La perte de recettes publicitaires et le coût des programmes de substitution, sera, pour une baisse à 8 minutes d’environ 1,4 milliard de francs. Il restera donc 1 milliard de francs de ressources supplémentaires pour l’amélioration des programmes et le développement des nouveaux services, notamment les investissements qu’impliquerait la décision de passage à la télévision numérique de terre.

Il s’agit d’un effort sans précédent que le Gouvernement consent pour le service public de l’audiovisuel. Ce sera une immense victoire pour l’ensemble des parlementaires de pouvoir enfin consacrer solennellement dans la loi le principe du remboursement intégral des exonérations de redevance et du versement du montant correspondant au compte de la redevance. Cet engagement solennel trouvera sa traduction effective dans chacune des lois de finances. Ce socle financier étant assuré, une augmentation modérée et régulière de la redevance et une réforme de son mode de recouvrement pourront être programmées sereinement. Quant au prélèvement sur les diffuseurs commerciaux, il ne s’impose plus comme un préalable dès lors que les moyens additionnels du service public sont supérieurs aux transferts de ressources au bénéfice des chaînes privées. Un dispositif d’observation du marché publicitaire permettra de mettre en œuvre, si nécessaire, les mesures correctrices adéquates, qu’il s’agisse d’une adaptation des obligations de production ou d’un ajustement du prélèvement en faveur du compte de soutien.

Pour le service public, l’objectif principal de la réforme, c’est bien l’amélioration des programmes et des services : cela, bien sûr, est de la responsabilité directe des chaînes et non du Gouvernement. Mais si la direction de France Télévision sait se doter des équipes compétentes, sachant prendre des risques à bon escient, c’est-à-dire n’ayant pas peur de surprendre et de séduire son public, elle aura, grâce à la réforme qui lui indique les grandes orientations à suivre, les moyens de mener une politique de programmes de grande qualité. Ce sera d’ailleurs pour le service public non seulement une possibilité mais aussi un devoir. L’ensemble du personnel des sociétés audiovisuelles publiques aura à cœur de relever le défi, à la mesure de l’effort financier décidé par le Gouvernement.

Pour la première fois, le budget des chaînes s’inscrira dans une perspective pluriannuelle, celle des contrats d’objectifs et de moyens : ces contrats correspondent à la volonté de modifier profondément, selon un principe de responsabilité mutuelle, les relations entre l’Etat, les chaînes, et leurs dirigeants. Pour la première fois, les télévisions publiques ne seront plus soumises aux aléas d’une gestion budgétaire à court terme, mais, assurées de la plurannualité de leurs ressources. Elles pourront donc développer une stratégie à moyen terme. En retour, l’Etat actionnaire et la représentation nationale seront en droit d’exercer un contrôle du respect des objectifs fixés, qu’il s’agisse de bonne gestion, d’amélioration des programmes ou de fidélisation des publics.

Pour la télévision publique, le projet crée un véritable groupe industriel, formé de chaînes aux programmes complémentaires, menant une stratégie cohérente de développement industriel et technologique, outil puissant de diffusion internationale d’information et de programmes. Ce groupe comprendra France 2, France 3 et une société regroupant la Cinquième et la Sept-ARTE dans le respect de l’autonomie de leurs antennes.

S’agissant de RFO, à la suite des concertations menées notamment avec les élus de l’Outre-mer et au sein de l’entreprise, la voie d’une coopération avec France télévision organisée à travers des contrats de développement conjoint pourrait être préférée à une intégration immédiate dans le groupe des télévisions publiques.

Quant aux sociétés TV5 et CFI, vecteurs essentiels de la présence française dans le combat si vif pour l’information internationale et pour l’exportation des programmes et de la culture, elles s’inséreront d’emblée dans la stratégie de ce groupe à travers la participation désormais majoritaire des chaînes publiques à leur capital.

Tout en renforçant la coordination des programmes, la constitution d’un tel groupe confirme cependant pleinement l’identité éditoriale de chacune des chaînes, leur autonomie de décision en matière de production cinématographique ou audiovisuelle, leur contribution spécifique à un développement diversifié des industries de programmes. L’attachement de tous à ce point essentiel pour la diversité de la création est connu. Mais c’est bien la direction du groupe France Télévision qui négociera avec l’Etat le contrat d’objectifs et de moyens décliné chaîne par chaîne et c’est au groupe que reviendra la charge de répartir le budget global entre chaque chaîne, assurant ainsi au président une maîtrise effective de la stratégie du groupe.

Ce groupe est donc à concevoir non pas comme une superstructure administrative mais comme un état-major stratégique garant de la cohérence du développement et de la gestion de l’ensemble des chaînes publiques. Tel est notamment l’objet du pouvoir d’arbitrage reconnu à son conseil d’administration dans l’élaboration des budgets des chaînes et du contrat d’objectifs du groupe. Un comité directeur regroupant autour du président commun les directeurs généraux des chaînes et ceux des principales filiales de développement veillera à la bonne mise en œuvre de cette stratégie.

Par contre, il n’est pas souhaitable de revenir sur le mode de désignation du président de la nouvelle France Télévision qui doit demeurer de la responsabilité du Conseil supérieur de l’audiovisuel. Son mandat, comme pour les autres dirigeants d’entreprises audiovisuelles publiques, sera porté à cinq ans.

Des objectifs clairs, des missions précises, un financement accru et garanti, une structure resserrée : le groupe des télévisions publiques aura donc tous les atouts en main. Le projet de loi propose en fait de mettre en œuvre les quatre recommandations formulées depuis des années par tous ceux qui, experts ou parlementaires, à droite comme à gauche, ont voulu garantir l’avenir du service public, à savoir : remboursement intégral des exonérations, limitation du recours à la publicité, pluriannualité des financements publics et allongement à cinq ans du mandat des dirigeants .

Mme Catherine Trautmann a ensuite précisé que pour permettre que des œuvres audiovisuelles et cinématographiques diversifiées continuent à exister afin de résister à une américanisation totale, notre industrie des programmes devait être renforcée. A l’heure d’Internet et des nouveaux services, c’est une condition plus que jamais indispensable du maintien de notre souveraineté culturelle.

En accroissant le chiffre d’affaires du secteur par un apport accru de ressources publiques, la réforme accroît mécaniquement les sommes disponibles pour l’industrie des programmes par le biais des obligations d’investissement dans la production et de la taxe sur le compte de soutien. C’est d’emblée plus de 500 millions de francs additionnels qui seront ainsi mobilisés au profit direct du développement des programmes audiovisuels et du cinéma.

En outre, devant les tendances à l’intégration verticale au bénéfice des principaux opérateurs de télévision, la loi renforcera les principes qui tendent à protéger, pour la télévision hertzienne puis pour le câble, l’indépendance économique de la production et la fluidité des droits entre les supports. Par ailleurs, le nouveau régime juridique commun aux chaînes du câble et du satellite leur étendra les obligations d’investissement dans la production de nouveaux programmes. Enfin, la loi rendra possible la conclusion des accords professionnels indispensables sur les délais de diffusion des films à la télévision.

Il apparaît par ailleurs nécessaire d’adapter notre système de régulation pour accompagner le développement des nouveaux services et encourager le renforcement de grands groupes français capables de s’affirmer au plan international dans des conditions qui respectent la concurrence et le pluralisme.

Après avoir étudié de nombreux mécanismes, le Gouvernement a préféré ne pas édicter a priori des prohibitions ou des règles impératives d’organisation des opérateurs. Il lui a paru plus sûr et plus efficace de renforcer les procédures de régulation déjà en vigueur. Ainsi, pour garantir l’indépendance des services d’information à l’égard des intérêts économiques, marchés publics notamment, le CSA se verra confier la responsabilité de rechercher, en liaison avec les opérateurs, les dispositions les mieux adaptées à chaque cas (médiateur, société de rédacteurs, code de déontologie…).

Par ailleurs, il a été considéré que les mouvements économiques récents affectant le secteur de l’audiovisuel ne permettaient plus de le maintenir à l’écart du contrôle de droit commun des concentrations. Cependant, les exigences propres au pluralisme justifiaient l’intervention du Conseil supérieur de l’audiovisuel par le biais d’une consultation systématique par le Conseil de la concurrence.

De même, le projet de loi élargit l’information économique dont disposera le CSA lors de l’attribution des fréquences hertzienne. Il précise les critères lui permettant de ne pas recourir à la « reconduction automatique » instauré par la loi Carignon et améliore la transparence de cette procédure lorsqu’elle est utilisée.

Afin de préserver l’équilibre du paysage radiophonique, la loi invite par ailleurs le CSA à veiller à ce qu’une proportion suffisante de fréquences reste allouée aux radios associatives et à ce que le public ait accès à des stations généralistes contribuant à l’information politique et générale.

Enfin, à l’occasion de la transposition en droit interne du régime juridique du satellite, la loi crée l’obligation pour les opérateurs d’offres groupées d’assurer une reprise suffisante de chaînes indépendantes. Informé des modifications des plans de service, le Conseil supérieur de l’audiovisuel pourra veiller à ce qu’ils restent conformes à cette obligation. Pour autant, le régime juridique des offres par câble, qui sont en situation de monopole local, ne peut être strictement identique à celui des plates-formes satellitaires, dont l’activité est bien sûr concurrentielle. C’est ce qui explique qu’un régime de conventionnement avec le Conseil supérieur de l’audiovisuel soit maintenu pour le câble, tandis que les offres satellitaires, qui restaient jusqu’ici dans un vide juridique, relèveront d’une simple déclaration.

Cette réforme ne trouvera sa pleine dimension qu’en fixant le cadre nécessaire au développement de la télévision numérique de terre et des télévisions locales. En accord avec Christian Pierret, secrétaire d’Etat à l’industrie, une communication sur la perspective du passage à la télévision numérique hertzienne sera présentée au Conseil des ministres du 12 mai. Cette communication, ainsi que les propositions des différents rapports remis au Gouvernement, dont celui établi par MM. Cottet et Eymery, donnera la base d’une concertation à l’issue de laquelle le Gouvernement devrait, dès la fin de l’été, arrêter sa stratégie. Dès lors, les mesures juridiques en découlant pour les modalités et les critères d’attribution des fréquences numériques par le CSA pourraient être inscrites dans la loi. Le choix du Gouvernement, lorsqu’il sera confirmé, impliquera que soit mis en œuvre une gestion prospective des fréquences. C’est dans ce cadre, et au vu de l’équilibre économique de chacun d’entre eux, que les divers projets de télévisions locales pourront être examinés par le CSA.

Le Gouvernement prépare par ailleurs une loi sur les nouveaux services, qui traitera de l’ensemble des questions posées par le développement de l’Internet et du commerce électronique.

Après l’exposé de la ministre, le président Jean Le Garrec a jugé que depuis la précédente présentation du projet de loi, celui-ci avait été substantiellement enrichi de manière à renforcer le rôle et les moyens du service public. Ceci est particulièrement vrai en ce qui concerne le financement de la baisse de la publicité par le remboursement des exonérations de redevance, ce qui permettra en fin de compte d’accorder à France 2 et France 3 des moyens financiers supplémentaires à hauteur d’un milliard de francs. Le projet permet également d’éviter les distorsions de concurrence et d’améliorer le respect du citoyen.

Il convient toutefois de s’interroger sur les conséquences que la division qui caractérise désormais le milieu du cinéma, avec le partage des professionnels entre deux organismes représentatifs concurrent – le Bureau de liaison des industries cinématographiques (BLIC) et le Bureau de liaison des organisations du cinéma (BLOC) –, pourrait avoir quant aux négociations en matière de chronologie des médias.

M. Didier Mathus, rapporteur, a également jugé que le projet présenté était beaucoup plus complet que le précédent, son architecture avait été substantiellement modifiée et l’engagement de l’Etat au profit du secteur public était beaucoup plus net. Il convient en particulier de souligner que le remboursement des exonérations de redevance, sujet souvent évoqué, sera enfin garanti et que la mobilisation de ces ressources supplémentaires permettra enfin au service public de disposer de moyens stables échappant à la régulation budgétaire. La création d’un groupe de télévisions publiques apparaît également comme très positif. Il correspond d’ailleurs à un mouvement général de consolidation des pôles de télévision partout en Europe. Par son importance, le fait qu’il assure 35 à 40 % de l’audience, comme par ses missions, le service public joue un rôle de régulation essentiel dans le paysage audiovisuel français et a par exemple conduit TF 1 à infléchir sa politique de programmes. Enfin, l’allongement à cinq ans de la durée du mandat des présidents de chaînes publiques contribuera à assurer la stabilité de ces entreprises.

A ce sujet, on peut cependant regretter que l’Etat actionnaire n’intervienne pas dans la nomination du président du pôle public de télévision, la compétence en la matière incombant toujours au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). Il est vrai que les positions à ce sujet varient selon qu’on est dans la majorité ou dans l’opposition… Si la question a été tranchée par le Conseil constitutionnel, on peut toutefois espérer introduire un peu plus de transparence dans les mécanismes de nomination.

Le projet met par ailleurs en place des mesures simples mais nécessaires pour assurer une régulation satisfaisante du secteur privé. La définition de règles claires de concurrence est rendue indispensable par la nature même du secteur audiovisuel comme par les récents mouvements dans le capital de TF 1 ou la tentative de rapprochement de Canal + et du groupe Murdoch. Il est nécessaire que l’Etat intervienne pour fixer des règles concurrentielles et garantisse, ainsi, la pluralisme et l’intérêt général. Le secteur audiovisuel mettant en cause des liberté constitutionnelles, les entreprises présentes sur ce marché ne peuvent pas être considérées comme des industriels ordinaires.

Enfin il apparaît effectivement indispensable de transposer la directive européenne « télévision sans frontières » afin de renforcer la déontologie applicable aux programmes.

Le texte a néanmoins une lacune puisqu’il ne contient pas de dispositions sur le numérique hertzien. Si chacun s’attache à reconnaître l’importance de celui-ci et la nécessité de son développement, le problème, comme pour les télévisions locales, se pose de savoir comment financer sa mise en place. Il serait donc souhaitable que le Gouvernement fasse des propositions afin d’intégrer certaines dispositions dans le texte d’ici à son adoption définitive.

En réponse, la ministre a apporté les éléments suivants :

- S’agissant de l’exigence du respect des téléspectateurs, il convient de réaffirmer et de renforcer les missions et les objectifs du service public audiovisuel en faisant des chaînes publiques des chaînes de référence en matière, notamment, de programmes éducatifs et d’information. La représentation des téléspectateurs doit également être améliorée, en particulier dans le cadre d’une évaluation qualitative des programmes. La télévision doit ainsi devenir un véritable instrument de démocratisation culturelle. Dans cet esprit, la mise en place des médiateurs au sein des chaînes publiques, a déjà recueilli un succès certain auprès du public.

- A propos des accords entre professionnels sur la chronologie des médias, il faut souligner la conformité du présent projet de loi à la directive européenne Télévision sans frontières révisée en 1997. Les discussions se poursuivent actuellement sur les projets d’accords entre TPS et le BLIC, d’une part, Canal Satellite et le BLOC, d’autre part. Il serait souhaitable, à partir de ces accords, d’aboutir à un accord global qui prenne en compte la nécessité de diversité de la création cinématographique tout en garantissant tant le respect des règles de concurrence que le bon niveau de contribution des différents opérateurs au préfinancement de la production cinématographique française, pour toutes les catégories de programmes.

- Le mode de nomination des présidents de chaînes reste doit demeurer une prérogative du CSA mais l’allongement de trois à cinq ans de leur mandat permettra d’assurer une plus grande stabilité des entreprises et une plus grande continuité des actions menées.

- Le Gouvernement a lancé une large concertation sur le passage au numérique terrestre, afin de réfléchir à ce que pourrait être la meilleure répartition des fréquences entre les opérateurs existants, publics et privés, les nouveaux entrants et les télévisions locales. A la suite de ces consultations, à la fin de l’été prochain, et en fonction de leurs résultats, le Gouvernement proposera des modifications au présent projet de loi par voie d’amendements. Il faudra en particulier étudier le coût du passage aux postes numériques pour les téléspectateurs.

M. Olivier de Chazeaux s’est interrogé sur l’opportunité de mettre aujourd’hui en œuvre une réforme du secteur de l’audiovisuel qui ne traite pas trois questions essentielles : le développement du numérique hertzien terrestre, le soutien pouvant être apporté aux télévisions régionales et enfin la question de la convergence des médias.

Il a ensuite formulé les observations suivantes :

- Il est curieux que les dispositions concernant la réduction de la publicité sur France 2 et France 3 et leur compensation financière ainsi que celles concernant le numérique hertzien soient introduites par voie d’amendement gouvernemental. Si elles avaient été directement intégrées dans le texte du projet de loi, des avis, à la fois du Conseil d’Etat et du Conseil supérieur de l’audiovisuel, auraient été rendus selon les procédures habituelles.

- On peut s’interroger sur le maintien de l’autonomie des lignes éditoriales des chaînes la Cinquième et la Sept-ARTE puisque le projet prononce la fusion et leur intégration dans le groupe France Télévision.

- Des tables rondes avec les professionnels ont été mises en place tout au long de l’année 1998 pour préparer ce texte. Il serait intéressant de pouvoir disposer des comptes-rendus de ces diverses réunions qui se sont tenues sous l’égide du ministère.

M. Christian Kert a mis en avant les points suivants :

- Le projet de loi a le mérite de faire entrer l’audiovisuel dans la normalité ; en évitant les questions du numérique hertzien et des télévisions locales, il ne permet cependant pas son accès à la modernité.

- Il était initialement prévu de faire passer la durée des spots publicitaires sur les chaînes publiques de douze minutes actuellement à cinq minutes par heure d’antenne. Il est aujourd’hui question de porter cette barre à huit minutes par heure. On peut regretter que le choix des huit minutes, qui constitue un recul relatif par rapport aux premières ambitions, ou qui du moins peut apparaître comme une demi-mesure, ne rende encore plus improbable la perspective d’aboutir, à terme, à une situation dans laquelle les chaînes publiques seraient épargnées par toute forme de publicité, selon l’exemple britannique. La disposition finalement retenue par le Gouvernement risque de ne pas empêcher la course à l’audimat et à la publicité de se poursuivre.

- Il s’avère nécessaire, à la suite du rapport Cottet-Eymery de réfléchir à la place future du numérique hertzien dans le paysage audiovisuel. Cependant, on peut se demander si un gel des fréquences analogiques ne présente pas un risque.

- Enfin, la question de l’exclusivité de France 2 et France 3 sur le bouquet satellite TPS doit à nouveau être posée.

M. Michel Herbillon a exprimé quelques inquiétudes concernant notamment la constitution par le projet de loi d’une superstructure administrative avec la création d’une société holding France Télévision, même si la ministre préfère quant à elle faire référence à la notion d’« état-major stratégique ». Ce groupe industriel risque en effet d’être tenté de se doter d’équipes, de personnels et de moyens de plus en plus envahissants et pléthoriques, ce qui pourrait nuire à la diversité de la création, à l’autonomie de décision des chaînes notamment en matière de production et à la contribution de ces chaînes au développement industriel des programmes. La spécificité de chacune d’entre elles doit donc être préservée.

Il a ensuite souhaité que la place des chaînes TV 5 et CFI, qui contribuent au développement de la culture et de la francophonie dans le monde, soit repensée.

Mme Odette Grzegrzulka a posé les questions suivantes :

- En matière de financement des chaînes publiques, si le financement pour 2001 est acquis, est-on certain que la réforme pourra commencer à être appliquée en 2000, c’est-à-dire que les 1,2 milliards de francs nécessaires au secteur public audiovisuel pour compenser une limitation des écrans publicitaires à 10 minutes par heure seront inscrits dans la prochaine loi de finances pour 2000 ?

- Comment peut-on davantage associer les téléspectateurs à la recherche de programmes de qualité répondant à leurs attentes ?

- Selon quelles modalités les avis et les décisions du CSA, qui se prennent parfois dans un contexte relativement opaque, pourraient-ils faire l’objet d’une meilleure transparence ? Comment parvenir à ce que les décisions prises soient, à tout le moins, mieux motivées qu’elles ne le sont aujourd’hui ?

En réponse aux intervenants, la ministre a donné les éléments d’informations suivants :

- Le présent projet de loi traduit le choix politique volontaire qui a été fait en faveur du renforcement du secteur public de l’audiovisuel. Il convient de conforter la cohérence des chaînes de télévision publiques entre elles en préservant la place essentielle accordée aux chaînes généralistes s’adressant à tous les publics. De plus, dans un contexte d’accentuation de la concurrence entre les chaînes, il est indispensable de renforcer les mesures visant à lutter contre des phénomènes de concentration dangereux pour le respect du pluralisme. Pour cela, le Gouvernement a fait le choix de la régulation et non de la réglementation. Les réformes proposées dans le projet de loi vont donc bien dans le sens de la modernité.

- En ce qui concerne le numérique hertzien, il n’est pas totalement exact de dire que la France est en retard par rapport aux autres pays membres de l’Union européenne. En Allemagne, la situation est très différente, puisque ces sujets relèvent de la compétence des Länders et que la date de démarrage du numérique hertzien n’a pas été fixée. En Grande-Bretagne, plusieurs dispositions doivent encore être prises en la matière.

- Le regroupement des chaînes la Cinquième – qui a fait l’objet d’une convention – et La Sept-ARTE – qui résulte des dispositions d’un traité franco-allemand – permettra à chacune de conserver une certaine autonomie, même si elles partagent un seul réseau hertzien. Un effort de synergie accru doit cependant être consenti afin de favoriser la meilleure cohérence possible entre ces deux chaînes complémentaires. On doit noter que la loi se contentera ici de sanctionner juridiquement une mesure entrée dans les faits depuis déjà deux ans.

- Il est inexact de prétendre que la diminution du temps de la publicité sur les chaînes publiques de douze à huit minutes par heure constitue une demi-mesure. Mais il est vrai que cette réduction d’un tiers n’implique pas la suppression totale de toute publicité à terme. D’ailleurs, les spots publicitaires ne sont pas tous inintéressants du point de vue artistique ; certains témoignent d’une créativité tout à fait réelle qu’il convient de ne pas négliger. Il faut relever que, parallèlement à la baisse du temps de la publicité proprement dite, il est également prévu de réduire les temps consacrés à l’autopromotion. Quant à l’aspect économique de cette question, l’abaissement à un seuil de cinq minutes aurait pu avoir des répercussions déstabilisatrices sur le marché, pour le plus grand profit des chaînes privées. Il convenait de rechercher un équilibre en la matière et d’éviter un changement par trop radical. Le projet de loi permettra en fait de revenir à la situation qui prévalait en matière de temps de publicité sur le service public il y a environ dix ans.

- Les procès-verbaux de tables rondes qui se sont tenues au ministère en 1998 pourront bien évidemment être communiqués aux membres de la commission.

- Il convient de réfléchir de façon posée au développement des chaînes locales, en gardant à l’esprit le fait que tous les acteurs n’ont pas la même vision ni n’adoptent la même définition. Diverses conceptions de télévisions locales coexistent ; il faut donc analyser précisément les différentes formules possibles (télévisions de plein exercice, décrochages, chaînes associatives) avant que de figer tout cela dans la loi.

- Le fait que le groupe industriel dénommé « France Télévision » ait un président unique ne signifie pas que les chaînes perdront leur identité éditoriale. Le projet prévoit notamment qu’elles continueront à disposer d’une filiale propre pour l’acquisition des droits cinéma. Des services communs à toutes les chaînes seront par contre réunis au sein de la holding.

- S’agissant des chaînes TV5 et CFI, elles ont organiquement un lien avec la holding France Télévision puisque les sociétés nationales de programmes en sont les actionnaires majoritaires. Elles contribuent en premier lieu à la présence audiovisuelle de la France dans le monde et notamment dans les pays francophones. Mais on doit noter que Arte et La Cinquième ont également développé la dimension internationale de leur programmation.

- Le financement de la réforme sur la baisse de la publicité se fera effectivement en deux temps. Le chiffre de 2,4 milliards de francs – qui correspond à un remboursement intégral des exonérations de redevance – est acquis dans le cadre de la loi de finances pour 2001. Cependant, dès 2000, la moitié de la réforme sera appliquée (baisse des écrans à dix minutes par heure) et le projet de loi de finances devrait inscrire la moitié des remboursements (soit 1,2 milliard) au compte d’affectation de la redevance. Le ministère des finances a donné son accord de principe sur ce point.

- En ce qui concerne la représentation des téléspectateurs auprès des chaînes, l’idée avancée par le rapporteur d’un organisme qui, associé au conseil d’administration de la holding, donnerait son avis sur les programmes, semble être une bonne chose. Il faut ici être inventif car aucune solution adoptée à l’étranger ne convient vraiment à la situation en France.

- Enfin, dans la procédure de sélection des présidents de chaînes, il est souhaitable que les candidatures soient accompagnées de projets. Il ne faut pas donner le sentiment que le choix pourrait s’opérer sur d’autres critères que la compétence.

M. Renaud Muselier s’est réjoui de la venue du projet en discussion, même si son texte remanié en fait un projet de loi « peau de chagrin ». On peut néanmoins s’interroger sur les motifs du dépôt d’une lettre rectificative par le Gouvernement et la présentation par le Gouvernement de plusieurs amendements au projet. Le texte offre, par ailleurs, peu de réponses sur l’avenir de l’audiovisuel français, sur les structures et les personnels du service public, ainsi que sur la place des nouvelles technologies. Quant aux versions successives de la réforme en matière de publicité, la formule retenue est finalement plutôt positive pour les chaînes privées. Enfin, il est regrettable que le service public ne soit jamais défini dans le projet de loi.

M. Patrick Bloche a estimé que le texte conférait au service public une identité et une force accrues. Ce débat devrait offrir l’occasion au Parlement de prendre en compte les enjeux industriels liés au secteur et d’y insuffler un véritable esprit d’entreprise. Les dispositions du texte visant à mieux définir le profil des présidents de chaînes, de même que celles relatives à la physionomie de la holding sont tout à fait satisfaisantes. Dans le domaine de la régulation, le souci de transparence devra permettre au CSA de mettre en œuvre des procédures démocratiques, c’est-à-dire notamment contradictoires.

Il a ensuite posé des questions sur :

- la position du Gouvernement sur un éventuel amendement révisant les quotas radiophoniques de variétés francophones ;

- les perspectives de clarification de la différence existant entre la communication par réseau – qui est un phénomène récent – et la communication audiovisuelle. En effet, la régulation n’a pas la même justification pour ces deux secteurs.

M. Pierre-Christophe Baguet s’est déclaré favorable au rapprochement de la holding du fonctionnement industriel classique. Il n’est cependant pas certain que cette structure mette l’audiovisuel à l’abri d’une nouvelle guerre des chaînes. Pour ce faire, il faut mieux définir les responsabilités des directeurs généraux des chaînes et porter une attention particulière à la composition des conseils d’administration des filiales. Par ailleurs, il faudrait profiter de l’existence de recettes nouvelles pour revoir le niveau des pourcentages de contribution des chaînes à l’effort de création.

La durée choisie pour les contrats d’objectifs et de moyens (entre trois et cinq ans) mériterait d’autre part d’être éclaircie, de même que la notion d’événement majeur dont le CSA attend qu’elle soit précisée par décrets. La non-parution de ceux-ci place d’ailleurs la France en infraction à l’égard de la directive européenne. Enfin, la question de la représentativité des téléspectateurs pourrait être réglée par le recours aux représentants des associations familiales.

M. Edouard Landrain a souhaité évoquer la question des rapports entre le sport et la télévision et notamment la protection des grandes manifestations sportives contre une diffusion en exclusivité par des chaînes payantes, le droit à l’image pour les chaînes n’ayant pas d’exclusivité avec les ligues sportives et la protection des « petits sports » que le service public a pour devoir de favoriser.

M. Rudy Salles a tout d’abord souligné le besoin d’une télévision publique de qualité, composée de chaînes ayant chacune une identité et une mission qui leur soient propres. Dans cet esprit, la structure holding peut représenter un risque, car elle aura naturellement tendance à se développer et à absorber des budgets grandissants. Elle pourrait en outre générer des structures qui se superposeraient les unes sur les autres. A cet égard, la question de la composition des conseils d’administration est donc essentielle. En particulier, les membres du conseil d’administration de France Télévision devront également participer à ceux des chaînes filiales. Dans cette réforme, Radio France devrait être prise en exemple. Il s’agit en effet d’un groupe composé de chaînes parfaitement identifiées et où l’absence de publicité permet une reconnaissance immédiate par l’auditeur. Enfin, il est absolument nécessaire que la ministre précise si les questions des télévisions locales et du numérique terrestre seront abordées par le projet de loi.

M. Michel Françaix a souligné qu’il n’y avait pas d’antinomie entre une vision moderne et une vision « normale » du paysage audiovisuel. Mettre en place une politique industrielle dans le cadre d’une stratégie internationale et développer l’offre de programmes suppose même que soient réglées prioritairement les questions du renforcement du service public, de la modernisation du système de régulation et de la primauté à donner aux contenus. Il a ensuite observé que les problèmes du numérique hertzien et de la télévision locale n’étaient pas nécessairement liés et que si la réflexion sur le premier sujet nécessitait encore un certain délai il convenait de ne pas trop attendre en ce qui concerne les télévisions locales.

M. Henri Nayrou a souhaité que le projet de loi permette de réglementer l’acquisition de clubs sportifs par des chaînes de télévision, qui ont ainsi trouvé un nouveau moyen de s’arroger des droits de diffusion. En la matière, le libéralisme européen peut déboucher sur un protectionnisme cynique. La loi doit donc en réguler les effets.

En réponse aux intervenants, la ministre a apporté les précisions suivantes :

- Les discussions se poursuivent sur la question de la modification des quotas de chansons francophones.

- Sur la question des réseaux et du multimédia, un texte de loi sera consacré aux nouveaux services afin d’adopter sur l’ensemble de ces questions une position cohérente. L’exigence d’équité dans le traitement des différents supports suppose l’édiction de règles objectives.

- Les problèmes de concurrence entre les chaînes publiques seront réduits par les effets positifs de l’appartenance à un groupe et de l’existence d’une « image de marque » commune.

- Sur la composition des conseils d’administration, une cohérence devra effectivement être recherchée entre le groupe France Télévision et ses filiales.

- La modification des règles relatives à la publicité (réduite de 199 heures par an pour France 2 et 146 heures pour France 3) permettra de gagner du temps de programme. Sur les 2,4 milliards de francs prévus pour 2001, 1,4 milliard permettra de compenser la perte de recette (1,1 milliard) et de financer les heures de programme de remplacement (300 millions de francs). Il est clair que le milliard de francs supplémentaire dégagé ne sera pas utilisé pour financer les structures qui devront opérer des économies de gestion, mais sera consacré au financement des programmes spécifiques, comme les documentaires ou les programmes jeunesse, et aux objectifs de développement.

- En ce qui concerne la durée retenue pour les contrats d’objectifs et de moyens, les présidents de chaînes s’engagent sur un programme de cinq ans mais sa traduction financière ne peut raisonnablement excéder une durée de trois ans en raison des fluctuations du marché.

- Au sujet des droits sportifs, on doit tout d’abord rappeler que le présent projet transpose une directive européenne relative à l’accès aux rediffusions en clair des événements sportifs majeurs. Les chaînes non titulaires de droit de diffusion disposent par ailleurs d’un droit d’accès aux extraits reconnus par la loi Bredin de 1984. De leur côté, les cahiers des charges des chaînes publiques les obligent à diffuser des images relatives à l’ensemble des disciplines sportives, mais il est vrai que cette obligation n’est qu’imparfaitement respectée. Enfin, les rapports entre les clubs sportifs et les chaînes de télévision font actuellement l’objet d’un examen par la ministre de la jeunesse et des sports et par le commissaire européen compétent afin de mettre un terme aux spéculations à la hausse lors de la négociation des droits et de moraliser ces rapports en adoptant une réglementation au niveau européen.

- La complémentarité des différentes chaînes réunies dans la holding est inscrite dans le projet et le contour de chacune est bien identifiable grâce aux missions respectives qui leur sont confiées par la loi, les cahiers des charges et les contrats d’objectifs et de moyens. Il appartiendra au président de France Télévision ainsi qu’au comité de direction formé des directeurs généraux de chaque chaîne de définir des stratégies complémentaires.

- Sur le passage au numérique hertzien, on est encore dans l’incertitude quant au délai de sa mise en place. Le débat relatif aux télévisions locales pose quant à lui différentes questions aussi bien techniques que financières et, sur ce dernier point, des engagements ont été pris auprès de la presse écrite et de la radio afin de ne pas les fragiliser en modifiant les règles en matière de publicité dans la grande distribution. A l’instar de ce qu’a indiqué le CSA, il paraît donc raisonnable de se donner un temps de réflexion sur l’avenir des télévisions locales, qui fait actuellement l’objet d’appréciations divergentes.