c9899054 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 54

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 11 mai 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

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– Audition, en présence de la presse, de M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, sur le rapport au Premier ministre sur l’avenir de nos retraites	2

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a entendu M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, sur le rapport au Premier ministre sur l’avenir de nos retraites.

M. Jean-Michel Charpin a rappelé qu’à la demande du Premier ministre a été mise en place une commission de concertation rassemblant l’ensemble des partenaires concernés par le problème des retraites, tant au niveau des ministères que des organisations d’employeurs, de travailleurs indépendants, de salariés, de personnes gestionnaires de régimes de retraite, etc… Cette commission de concertation a tenu onze réunions et l’on peut considérer que les travaux ainsi menés ont suivi une procédure satisfaisante. Pour autant, le Commissaire général du Plan assume seul la responsabilité des conclusions de ces travaux, le diagnostic contenu dans le rapport étant largement concerté mais pas nécessairement partagé par tous les partenaires sociaux, comme en témoigne la réaction de certains d’entre eux.

Le champ de l’étude est particulièrement large puisque le travail porte sur l’ensemble des régimes de retraite et des mécanismes de compensation entre ceux-ci. Pour analyser vingt-cinq régimes environ, une collaboration a été menée avec l’ensemble des responsables techniques des régimes spéciaux, ce qui a permis une précision plus grande, toute approche en termes macro-économiques s’avérant fatalement limitée car les règles d’ouverture des droits et de compensation sont souvent très complexes. En outre, cette collaboration a permis d’assurer une information équivalente et simultanée du commissariat et des régimes concernés.

La première des conclusions que le rapport souligne est le succès des régimes par répartition. Les régimes de retraite assurent l’universalité des prestations, la solidarité entre régimes et entre générations et un recul de la pauvreté du fait de l’existence du minimum vieillesse.

La deuxième conclusion a pour objet les évolutions démographiques qui, depuis le recensement de 1990, n’ont pas subi d’inflexion notable. Tel est le cas du taux de fécondité que l’on peut toujours situer à 1,8 enfant par femme ; tel est également le cas des perspectives d’augmentation de la population âgée de plus de soixante ans, qui devrait passer d’environ 12 millions d’individus aujourd’hui à près de 22 millions en 2040. En revanche, les tranches de population de 0 à 20 ans, d’une part, de 20 à 60 ans, d’autre part, devraient diminuer. Les hypothèses formulées par le rapport de M. Raoul Briet en 1995 ne sont donc pas, elles non plus, remises en cause.

Le troisième aspect porte sur les projections financières à l’horizon 2040. Cette date a parfois été critiquée, mais il est indispensable de raisonner à long terme pour éviter les erreurs de diagnostic. Si le rapport Briet retenait 2015, cette échéance s’avère trop rapprochée pour permettre une appréhension réelle de la situation de certains régimes, qui ne verront leur déséquilibre actifs - prestataires se dégrader qu’après cette date. Au demeurant, l’Italie et les Etats-Unis ont choisi des horizons encore plus lointains. En réalité, l’important est de mettre sur pied un dispositif pérenne de pilotage de l’ensemble des régimes de retraite en France, pour refaire tous les trois ans l’ensemble des projections macro-économiques, financières et démographiques et proposer des inflexions à la réforme des retraites.

L’élaboration des projections financières a donné lieu à de nombreuses discussions relatives à l’influence de l’emploi et du chômage sur les retraites. Trois scénarios ont été étudiés :

- dans le premier, le taux de chômage baisse jusqu’à 9 % puis se stabilise ;

- dans le second, il baisse à 6 %, se stabilise et la population active augmente de 500 000 personnes, compte tenu de la disparition progressive des pré-retraités ;

- dans le troisième, il baisse à 3 %, se stabilise et la population active augmente d’un million de personnes sous le double effet de la disparition des pré-retraités et d’une entrée plus précoce dans la vie active.

La conclusion de cette étude est que la situation de l’emploi a un impact sensible sur le financement des retraites, les différences de besoin de financement étant de l’ordre de 15 % entre le premier et le deuxième scénario et de 30 % entre le premier et le troisième. Il est également à noter que les effets de la situation de l’emploi diffèrent notablement selon les régimes.

Le quatrième point porte sur les travaux de comparaisons menés entre les régimes. Il s’agissait à la fois de recenser les caractéristiques de chacun d’entre eux et d’en calculer le taux de rendement par individu. Les conclusions tirées de ces travaux n’étant pas d’une extrême robustesse, la prudence est de mise. Il est difficile de comparer la situation des retraités sans tenir compte des différences entre leur statut en tant qu’actifs. La seule chose qu’on puisse affirmer est que les régimes du secteur privé (régimes général et complémentaires) ont connu une réforme d’une certaine ampleur. En conséquence, l’écart avec les régimes du secteur public va se creuser.

Le cinquième point de l’analyse a porté sur les expériences menées dans d’autres pays. Pour la réforme des régimes de répartition, on doit citer celles mises en œuvre par l’Italie en 1995 et par la Suède en 1998. La réforme du fonds de réserve canadien de 1997 constitue également une expérience riche d’enseignements.

Tous ces exemples permettent d’affirmer que la réforme des retraites n’est jamais un exercice simple, que le processus passe nécessairement par des phases de concertation, de conflits et, éventuellement, de reports. Les quelques tentatives de passages en force de telles mesures illustrent cet état de fait.

Quelles sont les pistes de réforme suggérées par le rapport ?

Parmi les solutions retenues figure l’allongement progressif de la durée de cotisations nécessaire pour percevoir une retraite à taux plein, à 170 trimestres dans la limite de 65 ans. L’âge de la retraite est un paramètre puissant puisqu’il joue à la fois sur les recettes et plus encore sur les dépenses. Son principal effet est d’augmenter la durée moyenne d’assurance pour les salariés, ce qui correspond à l’allongement naturel de l’espérance de vie. Cependant, une telle solution pose problème à l’égard de la lutte contre le chômage et doit notamment conduire à réfléchir sur la question des pré-retraites, car il ne faudrait pas que l’âge de cessation d’activité reste inférieur de plusieurs années à l’âge de départ à la retraite.

L’allongement de la durée de cotisation doit s’accompagner d’un assouplissement des coefficients d’abattement applicables en cas de droits incomplets. Si l’on souhaite assurer la neutralité du dispositif à l’égard de ceux qui font le choix d’un départ en retraite anticipée, une réforme est nécessaire. En effet, les taux aujourd’hui applicables sont non seulement variables selon les systèmes de retraites, mais également différents de ceux qui pourraient assurer la neutralité.

La seconde piste de réforme consiste à provisionner dès aujourd’hui des ressources dans le fonds de réserve dont la constitution a été décidée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Le débat et les enjeux sont différents selon que l’on fera le choix d’un fonds permanent, comme c’est le cas au Canada, ou bien d’un fonds à vocation transitoire, comme c’est le cas aux Etats-Unis. Dans la première hypothèse, ce fonds devra pour partie être constitué d’actions et son montant devra égaler 10 à 20 % du PIB ; il s’agit donc de sommes considérables. Dans le second cas, le fonds ne servira pas de mode de financement à long terme mais sera simplement destiné à lisser l’effet des réformes sur vingt-cinq ans. Dans ce dernier cas, les modalités de placement des ressources du fonds ont peu d’importance et celui-ci devra, à terme, atteindre un volume égal à environ trois points de PIB, ce qui revient à accumuler une somme d’environ 500 milliards de francs d’ici à 2023.

Après avoir rappelé que le rapport présentait également une réflexion sur les questions de l’élargissement de l’assiette de cotisation et de la modification des règles d’indexation des pensions du secteur privé, M. Jean Michel Charpin a souhaité que le débat puisse désormais s’ouvrir largement sur la base de ce diagnostic qui est le fruit d’une large concertation.

Le président Jean Le Garrec, après s’être félicité que le rapport rappelle la place du système de retraite par répartition au cœur du contrat social et avoir constaté que, si ses conclusions ne sont pas partagées par tous, elles résultent néanmoins d’un travail de concertation tout à fait utile, a posé des questions sur :

- la prudence peut-être excessive des prévisions retenues en matière de développement économique et de réduction du chômage ;

- le fait que le rapport, qui établit un lien particulièrement intéressant entre la hausse de la population active et celle des création d’emplois, demeure discret sur le rôle possible du solde migratoire ;

- la contradiction entre la proposition majeure du rapport d’allonger la durée de l’activité et la pratique constatée aujourd’hui dans de nombreuses entreprises tendant à faire du départ en retraite anticipée une variable d’ajustement ;

- les perspectives de mise en place de l’observatoire permanent proposé dans le rapport, qui aurait un intérêt tout particulier pour les travaux du Parlement.

M. Jean-Luc Préel a considéré que les données présentées par le rapport étaient incontestables d’un point de vue démographique. Il est par ailleurs difficile de considérer que les perspectives économiques retenues sont pessimistes puisque le rapport envisage trois scénarios alternatifs, la solution basse semblant être d’ailleurs la plus vraisemblable.

Il reste donc maintenant à s’accorder sur les propositions de réforme et surtout à faire preuve du courage politique nécessaire pour prendre les décisions. Le rapport, après avoir retenu le principe d’un maintien du régime par répartition, a quant à lui choisi la solution la plus sage et la plus indolore, c’est-à-dire l’allongement de la durée de cotisation accompagné d’une révision des abattements qui en assurent la neutralité actuarielle.

Trois questions découlent néanmoins de ce choix :

- Quel sort réserver aux départs en préretraite, qui sont en contradiction totale avec l’objectif de rallongement de la durée de cotisation et se révèlent par ailleurs extrêmement coûteux ?

- Comment résoudre les disparités de situations et notamment celles touchant les fonctionnaires ? Sur ce dernier point, on pourrait imaginer la création d’une caisse spécifique de retraite des fonctionnaires, gérée paritairement par l’Etat et les partenaires sociaux, puis, dans un second temps, la réduction des disparités entre les cotisations et les prestations. Cette solution aurait l’avantage de responsabiliser les différentes parties prenantes.

- Ne faudrait-il pas instituer un véritable paritarisme au sein de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés qui serait dotée de pouvoirs réels, à l’exemple des régimes complémentaires AGIRC et ARCO qui ont su mener eux-mêmes leur réforme ?

Sur ce point, M. Jean-Michel Charpin a répondu que la question de la création d’une caisse de retraites des fonctionnaires ainsi que la gestion actuelle de la CNAF ne faisaient pas partie du mandat reçu dans le cadre de la rédaction du rapport sur les retraites. Il est clair toutefois que la transparence comptable des flux des comptes de l’Etat liés au paiement des retraites pourrait être améliorée.

M. Bernard Accoyer a estimé que le rapport montrait bien qu’à l’instar de ce qui existe aujourd’hui dans le domaine de la branche maladie, la branche vieillesse connaissait un fonctionnement à plusieurs vitesses. Il a ensuite formulé les observations suivantes :

- On peut s’interroger sur la possibilité de réaliser l’allongement pour tous de la durée de cotisation à 42 années et demi au regard du retard d’ores et déjà pris dans ce domaine.

- Le montant du fonds de ressources créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 est dérisoire.

- Il est déplorable que les pouvoirs publics n’aient pas su ouvrir la voie de la capitalisation à tous les salariés français.

M. Yves Bur a exprimé son scepticisme quant à l’éventualité de l’augmentation de la durée de cotisation, estimant qu’aujourd’hui les salariés souhaitent arrêter relativement tôt leur activité professionnelle. En réalité, la hausse des cotisations n’est qu’une façon déguisée de baisser le niveau des prestations.

Il a ensuite demandé à M. Jean-Michel Charpin quelles mesures paraissaient acceptables par les salariés du secteur public pour résorber les différences de situation existant entre eux et ceux du secteur privé.

M. Alfred Recours a fait les remarques suivantes :

- Le taux de croissance de 1,7 % pris comme hypothèse dans le rapport paraît faible comparé à l’évolution qu’il a connue depuis le milieu du dix-neuvième siècle. Une simple variation positive de 0,3 % de ce taux pourrait avoir un effet non négligeable sur le PIB.

- La date choisie de l’année 2040 étant annoncée comme un pic démographique, il aurait été utile d’établir des projections jusqu’à l’année 2075 comme cela avait été fait aux Etats-Unis, pour prendre en compte non seulement l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom mais aussi leur disparition.

- Il conviendrait également de prendre en compte les grands mouvements de population qu’il est possible d’attendre d’ici 2040 au sein d’une Europe comprenant 25 à 30 pays membres.

- Il ne faut pas oublier qu’une diminution du chômage a un impact sur la situation financière des régimes de retraite mais peut aussi être pour l’Etat à l’origine d’économies importantes.

- On peut douter de la pertinence d’un allongement de la durée de cotisation à 42 ans et demi au sein d’une économie peu à même d’embaucher des gens jeunes.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Michel Charpin a apporté les précisions suivantes :

- Quant à l’antagonisme entre l’augmentation de la durée de cotisation et la situation du marché du travail, il faut prendre en compte l’arrivée à la retraite de la génération née en 1946 qui aura des conséquences multiples et importantes. Elles sont cependant difficiles à apprécier dans leur ensemble. Aujourd’hui, le nombre de jeunes entrant sur le marché du travail est supérieur de 100 000 aux départs en retraite ; en 2005, la situation sera inversée. La question de l’insertion des jeunes en sera renouvelée, comme sera modifiée l’attitude des entreprises face à leurs salariés en place et approchant de l’âge de la retraite. Ce serait donc une erreur de considérer que la situation postérieure à 2005 est directement comparable à celle d’aujourd’hui. Les préretraites sont devenues un moyen courant de gestion de la main d’œuvre, mais il ne faut pas oublier que la situation française est extrêmement singulière. Le taux d’activité des personnes de plus de 55 ans en France est en effet très inférieur à celui d’autres pays qui connaissent pourtant un contexte technologique identique. L’augmentation du taux d’activité de cette tranche d’âge n’apparaît donc pas irréaliste.

Concernant les hypothèses sur lesquelles reposent les prévisions, il faut préciser que les hypothèses de croissance découlent de celles formulées en matière d’emploi et de productivité du travail. S’y ajoute une règle selon laquelle tout accroissement de la population active se traduit par un supplément de croissance. Il a été retenu un taux de croissance de la productivité du travail de 1,7 % par an, taux qui est celui des vingt dernières années sachant qu’il s’est accru au cours de la dernière période et qu’il est dépendant des politiques économiques visant à le ralentir, telles que l’allégement des charges salariales ou la réduction du temps de travail. La nécessité de formuler des hypothèses et les incertitudes qui y sont liées rendent indispensable le dispositif de pilotage qui doit remettre les projections à jour tous les trois ans afin de procéder aux ajustements.

- Il est vrai que les phénomènes migratoires n’ont pas été intégrés dans la partie financière du rapport mais seulement dans sa partie démographique. Ces phénomènes n’auront d’impact que s’ils concernent des effectifs importants. En outre, le besoin de la France porte sur une main-d’œuvre qualifiée dont les gisements sont faciles à localiser. Dès lors, on peut se demander si c’est une stratégie optimale que de faire payer nos retraites par la venue de la partie la plus qualifiée de la main-d’œuvre d’Europe orientale et d’Afrique du Nord.

- Concernant les projections au-delà de l’année 2040, il n’a pas été constaté d’amélioration au-delà de cette date car plus on s’éloigne dans le temps, moins le facteur lié au « baby boom » joue et plus celui lié à l’allongement de la durée de la vie devient dominant.

- Les chiffrages de l’évolution de la dépense de protection sociale sont extrêmement complexes. Par exemple, les hypothèses liées au chômage et les économies qui peuvent résulter d’une amélioration de la situation du marché du travail doivent, a contrario, intégrer le coût des politiques de l’emploi. De même, la baisse de la fécondité génère naturellement une baisse des dépenses de la branche famille ; pour autant ces économies ne seront pas nécessairement utilisées pour financer les retraites.

- Sur les questions de calendrier, il apparaît qu’il y a des sujets pour lesquels la date de prise de décision n’a pas d’importance, d’autres pour lesquels les questions de chronologie sont essentielles. Si, par exemple, il est inutile d’annoncer en 1999 une hausse des cotisations en 2004, la constitution de fonds de réserve suppose de commencer à procéder à leur financement avant que n’apparaisse la dégradation des comptes des régimes de retraite, c’est-à-dire avant 2005. De même, des décisions relatives à l’âge de la retraite ou à la durée de cotisation doivent être prises suffisamment en amont afin d’étaler les ajustements sur une période assez longue pour qu’une génération n’ait pas le sentiment d’être la seule à supporter l’effort demandé. Dans ces deux cas, la date à laquelle la réforme s’applique est donc importante.

M. Maurice Ligot a posé les questions suivantes :

- La commission de concertation mise en place dans la perspective de l’élaboration du rapport comprenait-elle en son sein des associations représentatives des familles ?

- Les simulations effectuées intègrent-elles l’ensemble des régimes de retraite, y compris les régimes de la fonction publique d’Etat et ceux des agents des services publics en général ?

- Pourquoi l’horizon 2040 a-t-il été considéré comme la référence adéquate alors que d’autres pays, comme les Etats-Unis, ont choisi de réaliser des simulations en prenant en considération des dates encore plus éloignées dans le temps ?

- Quelle peut être l’effectivité de la théorie d’une baisse du taux de chômage passant de 9 %, à 6 % puis à 3 % ? Les taux de 3 % à 4 % paraissent en effet davantage relever de l’espoir et d’un objectif probablement impossible à réaliser que d’une hypothèse de travail réaliste. D’ailleurs, même si un taux de chômage très faible était atteint, le problème des retraites ne serait pas pour autant résolu puisqu’à terme le nombre des cotisants diminuera, le flux des entrées dans le marché du travail ayant tendance à se réduire alors que les générations à la retraite seront de plus en plus nombreuses.

- Comment peut se justifier un éventuel allongement de la durée de cotisation jusqu’à 170 trimestres, c’est-à-dire jusqu’à 42 ans et demi, alors que, parallèlement, l’actuel Gouvernement a engagé un processus de réduction du temps de travail ?

M. Hervé Morin a posé des questions sur :

- le coût exact des retraites dans la fonction publique ;

- les différences de niveau entre la retraite moyenne dans le secteur public – qui s’élève, selon les données disponibles, entre 9 000 et 10 000 francs – et dans le secteur privé – qui enregistre des retraites moyennes de 5 700 francs ;

- l’intégration ou non des primes pour le calcul des cotisations en vue de la retraite des agents de la fonction publique d’Etat ;

- l’impact du temps partiel dans les simulations élaborées, étant donné que la baisse du chômage est parfois concomitante avec une hausse des emplois à temps partiel ;

- l’évolution des régimes spéciaux de retraite et la possibilité, par exemple dans le cas de la SNCF, d’appliquer aux nouveaux embauchés un régime différent de celui des agents déjà en poste.

M. Jean-Michel Charpin a donné les éléments de réponse suivants :

- Les associations familiales en tant que telles n’étaient pas représentées dans la commission mise en place pour la rédaction du rapport.

- Les retraites des agents de la fonction publique d’Etat et des entreprises publiques se trouvent bien évidemment au cœur des simulations réalisées dans le rapport.

- La date de 2040 représente un horizon assez semblable à ceux que d’autres pays européens ont choisi pour leurs simulations. Plus l’horizon retenu est lointain dans le temps, plus grandes sont les incertitudes liées aux calculs effectués. Par exemple, le taux de fécondité peut varier en positif ou en négatif de façon relativement soudaine et bouleverser ainsi les prévisions.

- La question des différences de retraite moyenne entre le secteur privé et le secteur public doit être traitée de façon nuancée, car le régime de base, qui intègre l’ensemble des éléments de la retraite pour la fonction publique, n’est qu’une des strates pour le secteur privé. Ainsi les comparaisons peuvent être faussées.

- La question particulière des effets du temps partiel sur l’avenir des retraites n’a pas été traitée en tant que telle dans le rapport, même si, comme la réduction du temps de travail ou le système de la ristourne dégressive, le temps partiel peut avoir une répercussion négative sur le niveau des gains de productivité par tête.

- La possibilité d’appliquer aux nouveaux embauchés des dispositifs différents de ceux applicables aux plus anciens a été étudiée de manière très précise. Mais il est vrai que le facteur décisif en la matière est représenté par la masse des salariés issus du « baby boom ». Si ceux-ci, qui sont déjà depuis de nombreuses années dans le marché du travail, ne sont pas concernés par les mesures prises, alors l’impact réel des politiques pouvant être proposées en sera d’autant plus limité. En revanche, on pourrait imaginer un système dans lequel, au moment de l’entrée en vigueur d’un nouveau système de calcul des retraite, les personnes en activité pourraient conserver leurs droits au titre des années déjà cotisées sous l’ancien système et commencer à cotiser selon les nouvelles règles, à partir du début de leur application, et ce, jusqu’à ce que soient achevées les années de cotisation requises.