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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 9

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 7 novembre 2000
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. François Loncle, président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Michel Barnier, commissaire européen chargé de la politique régionale et responsable ad personam pour la CIG (audition commune avec la Délégation à l'Union européenne)



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Audition de M. Michel Barnier, commissaire européen chargé de la politique régionale et responsable ad personam pour la CIG (audition commune avec la Délégation à l'Union européenne)

Remerciant le commissaire européen d'avoir bien voulu répondre à l'invitation qui lui a été faite de venir s'exprimer devant la Commission des affaires étrangères et la Délégation pour l'Union européenne, et cela à un mois du Conseil européen de Nice, le Président François Loncle a rappelé que M. Michel Barnier était déjà venu le 2 mars dernier à l'Assemblée nationale présenter l'état des discussions sur la réforme institutionnelle. La Commission des affaires étrangères qui porte une grande attention aux questions européennes a en outre déjà entendu M. Jacques Delors, le ministre allemand des affaires étrangères, Joschka Fisher et les commissaires européens Mario Monti et Pascal Lamy. M. François Loncle a souligné que cette audition intervenait alors que les informations les plus contradictoires, les unes optimistes faisant état de progrès incontestables, les autres plus pessimistes, circulent sur l'état des négociations de la Conférence intergouvernementale (CIG).

Après s'être à son tour félicité de la nouvelle occasion qui lui était donnée de s'exprimer devant les parlementaires français, M. Michel Barnier a indiqué qu'il avait également été à la rencontre des parlements de tous les Etats membres.

La négociation institutionnelle engagée a pour objet, a-t-il observé, de trouver des solutions à des questions qui n'ont pas été résolues, faute de volonté politique, à Amsterdam. Il est d'autant plus nécessaire d'achever ce travail que l'élargissement s'inscrit à un horizon rapproché et qu'il a pris une ampleur nouvelle, pas moins de 12 à 13 pays étant concernés par le processus d'adhésion.

Cette réforme institutionnelle ne constitue pas en elle-même un projet ; elle n'est, a souligné M. Michel Barnier, qu'un moyen au service d'un projet historique qui est la réunion des Etats européens au sein d'une communauté politique, économique et humaine. Loin d'être un prétexte pour retarder l'élargissement, elle doit permettre de créer les conditions nécessaires à l'entrée de nouveaux Etats membres. Enfin, cette réforme institutionnelle ne sera pas la dernière dans l'histoire de l'Union mais elle sera à coup sûr la dernière avant le prochain élargissement de l'Union et elle est impérative si l'on veut préserver le modèle européen.

Selon M. Michel Barnier, si un travail très utile de « débroussaillage » a déjà été réalisé pour les différents sujets inscrits à l'ordre du jour de la CIG, des choix politiques importants restent encore à faire. C'est maintenant qu'il faut décider et il serait illusoire de penser que les décisions qui n'ont pu être prises à 15 pourraient l'être dans une Union élargie à 22 ou 25 membres.

La négociation a bien progressé sur certains points : le futur statut des partis politiques européens qui devrait bénéficier d'une base juridique nouvelle ; la modification de l'article 7 du traité afin de mettre en place un dispositif d'alerte et de prévention en cas d'atteinte aux principes fondamentaux de l'Union par un Etat membre.

Soulignant que l'essentiel reste toutefois à faire, le commissaire européen a marqué sa préoccupation devant le niveau d'ambition insuffisant manifesté par les gouvernements.

Trois groupes de sujets doivent être à ce titre distingués : les sujets de « pouvoir » qui touchent à la composition de la Commission, à la pondération des voix au Conseil et à la composition du Parlement européen ; les thèmes « structurants » qui sont ceux de l'extension du champ de la majorité qualifiée et des coopérations renforcées ; les questions de l' « après-Nice ».

_ Sur les sujets de pouvoir - qui sont les plus difficiles à traiter - la présidence du Conseil a jusqu'à maintenant procédé à une approche informelle, des documents et propositions chiffrées devant être proposés ultérieurement, le 19 novembre. Le Conseil européen de Biarritz a été l'occasion d'une explication très franche - une sorte de moment de vérité - qui permettra peut-être de dépasser ce faux clivage entre « grands » et « petits » Etats et de définir des compromis acceptables par toutes les délégations.

S'agissant de la taille de la Commission, si une opposition demeure entre deux types d'approches - l'une privilégiant une Commission de composition large avec un représentant par Etat, l'autre autour d'une Commission de format réduit avec un système de rotation égalitaire entre commissaires - une troisième conception a été proposée par les Pays-Bas : il s'agirait de retenir le principe d'un commissaire par Etat membre, y compris après l'entrée de nouveaux Etats membres et de décider ultérieurement, lorsque l'effectif du collège des commissaires aura atteint un seuil à déterminer, de limiter la taille de la Commission et de mettre en place un système de rotation égalitaire. Cette approche a pour avantage de permettre aux nouveaux Etats membres de disposer d'un commissaire au moment de leur entrée dans l'Union, ce qui serait nécessaire selon M. Michel Barnier.

Concernant la pondération des voix, les solutions à définir devront tenir compte de l'élément démographique, mais aussi de l'élément étatique, puisque tel est l'équilibre existant depuis le traité de Rome.

Il est également essentiel que le Conseil européen de Nice confirme, voire renforce, la méthode communautaire. Des décisions devront donc être prises pour étendre le champ de la majorité qualifiée et renforcer le rôle des institutions communautaires (Commission, Parlement européen). A ce titre, la Commission sera attentive à un certain nombre d'éléments importants comme le maintien de son monopole d'initiative, sa pleine association à la mise en _uvre des coopérations renforcées, que ce soit dans le premier, le deuxième ou le troisième pilier, et à son rôle d'analyse et de proposition dans le traitement des questions constitutionnelles de l'« après-Nice ».

_ Pour ce qui est des sujets « structurants », il convient de rappeler que c'est la Commission qui, la première, a demandé l'inclusion des coopérations renforcées dans l'ordre du jour de la CIG. Le mécanisme existant doit être assoupli pour tenir compte des différences d'appréciation entre Etats membres sur le rythme nécessaire d'intégration européenne. Les coopérations renforcées doivent respecter pleinement l'esprit communautaire en permettant aux Etats qui veulent aller plus vite d'inscrire leur coopération dans le cadre des traités - et non en dehors du système communautaire comme cela a été le cas jusqu'à présent.

A ce titre, un accord semble en vue d'être atteint pour supprimer le droit de veto dont dispose chaque Etat membre sur le lancement d'une coopération renforcée et pour diminuer le nombre d'Etats requis pour instaurer une telle coopération (ce nombre pourrait être fixé à huit). Mais les délégations sont également nombreuses à souhaiter que le rôle de la Commission soit renforcée afin de garantir la cohérence des coopérations renforcées et leur bonne articulation avec les politiques communes.

Concernant l'extension du champ de la majorité qualifiée, en revanche, les discussions sont confrontées à des risques de blocage - alors même que l'incapacité du Conseil à prendre les décisions nécessaires dans un domaine relevant de la majorité qualifiée comme celui de la sécurité du transport maritime démontre, à contrario, que la situation serait encore pire si l'on devait décider à l'unanimité. Or, avec deux fois plus de pays le risque de blocage sera deux fois plus grand.

Si un accord existe pour étendre la majorité qualifiée à environ 35 dispositions des traités relevant actuellement de l'unanimité, il reste un certain nombre de sujets - 6 ou 7 - qui devraient, selon la Commission passer à la majorité qualifiée mais pour lesquels il n'existe pas d'accord. Ces domaines sont les suivants : la politique de cohésion, le maintien de l'unanimité risquant de conduire à une politique de saupoudrage et de marchandage permanent ; certaines dispositions de fiscalité (celles susceptibles de passer à la majorité qualifiée sont relatives à la lutte contre la fraude et la double imposition) ainsi que certaines dispositions dans le domaine de la sécurité sociale, qui devraient pourtant passer à la majorité qualifiée pour assurer un bon fonctionnement du marché intérieur ; la politique d'asile, de visa et d'immigration qui doit être harmonisée afin de permettre la réalisation de l'espace de liberté, de sécurité et de justice ; enfin, l'inclusion des services et de la propriété intellectuelle dans le champ de la politique commerciale extérieure qui s'impose pour que l'Europe puisse s'exprimer d'une seule voix dans les enceintes internationales sur tous les aspects liés au commerce.

Si l'exigence d'unanimité devrait être maintenue sur ces sujets, il est à craindre que la capacité d'action collective d'une Union élargie soit gravement affaiblie.

_ S'agissant des questions de l' « après-Nice » qui touchent des domaines constitutionnels, plus compréhensibles des citoyens, M. Michel Barnier a noté qu'elles recouvrent trois thèmes majeurs : une exigence de simplification des traités ; la nécessaire clarification de l'articulation des compétences entre l'Union et les Etats membres pour répondre à la question « qui fait quoi ? » ; le statut juridique de la Charte des droits fondamentaux.

Il serait souhaitable, a estimé M. Michel Barnier, que le Conseil européen de Nice adopte une déclaration politique décidant de confier pendant un ou deux ans à la Commission ou encore à un groupe de personnalités européennes, ou à une convention, un travail exploratoire sur ces questions afin d'aboutir à un nouveau traité fondamental de l'Union européenne.

M. Gérard Fuchs, vice-président de la Délégation, après avoir remercié M. Michel Barnier de ses propos directs a insisté sur la nécessité pour l'Union européenne, dont la mission est de permettre à ses membres de faire ensemble ce qu'ils ne peuvent plus faire seuls, de se doter d'une véritable capacité de décision et d'une légitimité incontestable, non seulement dans le champ économique mais aussi dans le domaine politique. La capacité de décision suppose que des avancées significatives soient réalisées sur le vote à la majorité qualifiée et sur les coopérations renforcées. Rappelant que la Délégation avait proposé que le Conseil puisse décider à la majorité qualifiée la fixation des normes sociales minimales à respecter et de taux minima pour la TVA, la fiscalité de l'épargne et l'impôt sur les sociétés, il a demandé si ces propositions avaient quelque chance de se concrétiser.

Relevant que M. Michel Barnier n'avait pas évoqué l'extension du champ des coopérations renforcées à la politique étrangère et de sécurité commune, il a estimé que ce domaine ne devait pas en être exclu. Quant à l'exigence de légitimité, elle conduit à s'interroger sur deux points. Tout d'abord, où en est-on sur l'hypothèse d'une « hiérarchisation » des commissaires qui paraît raisonnable ? Ensuite, les négociations sur la repondération des voix au sein de la Commission pourraient-elles déboucher sur un système de double majorité (Etats/population), qui paraît le plus équitable et éviterait de susciter de nouveaux débats lors des élargissements à venir ?

M. Michel Barnier, après s'être déclaré d'accord sur la finalité de l'Union européenne telle qu'elle a été définie par M. Gérard Fuchs, a apporté les éléments de réponse suivants. Les propositions faites par la Délégation tendant à l'extension du vote à la majorité qualifiée en matière fiscale, pour intéressantes qu'elles soient, sont en décalage complet avec l'approche actuellement suivie par les Quinze, qui sont très loin de faire preuve dans ce domaine de l'ambition qui serait souhaitable.

S'agissant des coopérations renforcées, il est d'ores et déjà acquis qu'elles seront possibles dans les matières relevant du deuxième pilier. Selon M. Michel Barnier, il est même possible qu'elles soient les plus utiles précisément dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune.

Quant à la réforme de la Commission, il est probable que le nombre des commissaires augmentera, ce qui va conduire d'une part à la réorganiser, d'autre part à renforcer les pouvoirs de son Président qui, actuellement n'a pas la possibilité d'arbitrer un différend entre deux commissaires. Les modalités de ce renforcement ne sont pas encore arrêtées mais le principe en est acquis.

Enfin, M. Michel Barnier a indiqué que le système de la double majorité simple avait les faveurs d'une petite majorité des Etats membres mais se heurtait à l'hostilité ou aux réserves des grands Etats. De nombreuses hypothèses sont encore actuellement à l'étude.

Après des observations de M. François Loncle sur les difficultés d'expliquer aux citoyens les systèmes complexes de majorité qualifiée, M. Charles Ehrmann a insisté sur la finalité première de l'Europe, qui est de garantir la paix entre ses membres. Il a déploré que l'Union européenne, confrontée au double défi de l'élargissement et de l'approfondissement, ait tant de difficulté à faire évoluer ses institutions. Il a exprimé la crainte que les résultats du Conseil de Nice ne soient pas à la hauteur des espérances des européens convaincus dont il fait partie.

M. Michel Barnier, partageant l'analyse selon laquelle la première finalité de l'Union européenne est la paix entre ses membres, a insisté sur la nécessité d'illustrer ce propos en évoquant des événements récents - par exemple la situation dans les Balkans -, qui sont plus proches des préoccupations des jeunes. Il a rappelé que, lorsqu'il était ministre des affaires européennes, les Présidents de la Hongrie et de la Roumanie lui avaient indiqué que, s'il n'y avait pas eu la perspective de l'adhésion à l'Union européenne, ils n'auraient probablement pas signé de traité bilatéral sur les minorités. Cela montre que l'Union européenne a un pouvoir attractif et contribue au renforcement de la démocratie.

M. Pierre Brana, se référant aux déclarations récentes du commissaire européen en charge du marché intérieur, qui attribuait la faiblesse de l'euro à une marche trop lente vers la libéralisation du marché et la dérégulation, s'est interrogé sur les chances de voir progresser, au cours de la discussion communautaire actuelle sur les services d'intérêt économique général, une solution permettant un meilleur équilibre entre le marché et la prise en compte de la notion de service public. Il a demandé si la création d'un parquet européen, compétent pour poursuivre les infractions liées à la fraude aux intérêts communautaires, figurait parmi les questions que la Commission proposait de soumettre à une procédure de majorité qualifiée.

M. Michel Barnier a répondu que le développement des pratiques de fraude au budget communautaire rendait nécessaire la création d'un procureur européen. Il a en outre rappelé que, sur la base de l'article 16 du traité d'Amsterdam, dont la rédaction devait beaucoup à l'action de la France, la Commission avait récemment présenté une communication, fruit d'un large débat interne, qui permettait d'atteindre un équilibre satisfaisant dans la définition des règles applicables aux grands services publics. Tel est particulièrement le cas pour le service postal ; le projet de directive qui lui est applicable tient compte de la nécessité de faire prévaloir la notion de service public pour l'acheminement du courrier de faible volume et le publipostage et d'éviter la disparition de services collectifs de proximité dans des zones périphériques ou en voie de désertification. Sur ce point, la France, selon une position définie d'un commun accord par le Président de la République et le Premier ministre, est particulièrement vigilante.

M. Jacques Myard a considéré que l'exposé de M. Michel Barnier confirmait, s'il en était besoin, que la méthode actuellement suivie pour construire l'Europe ressemblait à une fuite en avant sur une autoroute sans sortie. Il a salué la démarche de contrition de M. Jacques Delors, qui s'est publiquement prononcé pour une réduction massive du nombre de politiques communautaires. La multiplication incontrôlée de normes fondées sur une pyramide juridique inventée par les hauts fonctionnaires risque de détourner l'attention des vrais objectifs que doit se fixer l'Europe consistant dans la sécurité collective et la paix, et de conduire à une réaction de rejet de la part des Parlements nationaux et des peuples européens, tenus à l'écart de ce processus. C'est ainsi, selon lui, que l'on va à l'échec.

En réponse M. Michel Barnier a fait valoir que l'on pouvait rester fidèle à une méthode communautaire - dont des personnalités naguère réticentes, comme M. Jean-Claude Gayssot, admettaient aujourd'hui les mérites dans des domaines tels que les règles du transport maritime, et dont l'utilité apparaît évidente pour la solution de problèmes aussi actuels que la sécurité alimentaire - tout en estimant utile une réflexion sur la répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres, incluant la remise en cause d'interventions des institutions communautaires qu'on pourrait juger excessives à raison de leur champ ou de leur caractère trop détaillé.

Il a réfuté le reproche global d'abus adressé à la Commission en rappelant qu'il revenait au Conseil de se prononcer sur les projets de directives et de règlements et que, depuis quarante-cinq ans, aucun projet de directive n'avait, à sa connaissance, été adopté en Conseil contre l'avis du Gouvernement français. Il revient donc aux Etats membres et à leurs Gouvernements d'assumer pleinement leurs responsabilités politiques.

Il a cependant constaté que l'association des Parlements nationaux aux décisions des instances communautaires appelaient des améliorations. S'exprimant sur ce point à titre personnel, il a envisagé, sur certains sujets précisément délimités, l'intégration dans les délégations nationales participant aux délibérations du Conseil, à côté des ministres compétents, de représentants des Parlements qui pourraient être les présidents des commissions chargées des affaires étrangères. On peut aussi envisager l'utilisation de formules analogues à la convention chargée de l'élaboration de la charte des droits fondamentaux.

Il a noté la montée dans l'opinion publique d'inquiétudes au sujet de l'élargissement de l'Europe, qui appellent les explications propres à faire comprendre que ce processus comporte pour les citoyens européens plus de chances que de risques.

M. Alain Juppé, approuvant les propos de M. Michel Barnier sur l'utilité de déterminer, précisément « qui fait quoi » dans la construction européenne a demandé s'il estimait possible de définir une répartition claire des compétences entre les Etats membres et l'Union européenne. Il lui a également demandé son avis sur l'idée, soutenue par des personnalités aussi diverses que M. Tony Blair et M. Daniel Cohn-Bendit, d'une deuxième chambre européenne gardienne du principe de subsidiarité et qui pourrait être composée de représentants des parlements nationaux.

M. Michel Barnier a confirmé qu'il estimait utile un essai de clarification institutionnelle permettant de préciser les compétences respectives des Etats et de l'Union européenne. Une telle séparation est toutefois difficile à préciser dans les nombreux domaines de politique européenne où Etats et Union continueront à exercer des compétences croisées. Il a rappelé que ce sujet rejoignait les préoccupations que la Commission exprimera dans son prochain Livre blanc sur la gouvernance ; il a ajouté que, si le Conseil européen de Nice adoptait une déclaration politique préconisant un effort de simplification et de clarification institutionnelle, et précisant la valeur juridique de la Charte européenne des droits fondamentaux, la Commission était prête à travailler à l'élaboration d'un rapport préliminaire qui pourrait être prêt sous la présidence belge, au second semestre de 2001.

Une telle entreprise rencontrerait les souhaits exprimés en particulier par les Länder allemands et permettrait de répondre aux eurosceptiques, qui mettent le doigt sur de vraies questions, même s'ils profitent du silence qui a entouré jusqu'à présent la construction européenne pour susciter des peurs injustifiées. Or, comme le disait le général de Gaulle, il faut combattre la démagogie par la démocratie.

A propos de l'éventuelle seconde chambre européenne, M. Michel Barnier a exprimé la crainte que sa création ne vienne apporter une complication inutile dans un système institutionnel déjà assez complexe comme cela. S'exprimant à nouveau à titre personnel, il a préconisé la recherche d'autres moyens de renforcer la coopération nécessaire avec les Parlements nationaux, tels qu'un renforcement du rôle de la COSAC dans le contrôle du principe de la subsidiarité et la définition de la politique européenne de sécurité commune et de défense. Il a rappelé que, dans l'accomplissement de la fonction législative, l'expression des Etats était assurée actuellement par le Conseil et que le Parlement européen intervenait de plus en plus, à travers les procédures de codécision, dans l'élaboration des règlements et des directives.

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